ONTWIKKELING FINANCIËLE FUNCTIE
Drs. J.B.de Groot is proceseigenaar Planning en Control, dienst OCW, Gemeente Den Haag. Drs. A. Faber AC is voorzitter van het Register AC
Onderzoek naar gemeentelijke begrotingen
nr 6 juni 2010
De (on)zichtbaarheid van de gemeentelijke business controller
16
Hoe informeren gemeenten hun burgers over hun plannen? De planning & control en de verslaggeving van gemeenten hebben zich de afgelopen jaren ingrijpend ontwikkeld. Toch zijn er nog de nodige punten die verbeterd kunnen worden. Welke rol speelt business control hierin? Het Register AC presenteert een onderzoek naar 35 gemeentelijke begrotingen dat leidt tot verrassende conclusies. J O U K E D E GRO OT E N AN D RÉ FABE R
Twee decennia geleden was het beroep controller nog nieuw en speelde bij de overheid nog nauwelijks een rol. Een onderzoek naar de jaarverslaggeving van gemeenten (Faber en De Jong, MAB, 1989) geeft een ontluisterend beeld van de gang van zaken bij de lokale overheid. Enorme cijferbrijen, jaren te laat, met weinig relevante informatie waren de norm. Daar is inmiddels veel aan verbeterd. De rol van de controller is de afgelopen jaren verbreed en veranderd. In de rol van financial controller is hij verantwoordelijk voor het ontwerpen van het planning- & controlproces rond financiële cijfers en rapportages en stelt daartoe met afdelingsmanagers begrotingen, werkplannen en rapportages op. In de rol van business controller denkt, adviseert en beslist hij mee, en is daarmee een strategische partner van het management. De business controller heeft daartoe een proactieve rol in het aanleveren en analyseren van de relevante, brede informatie die een organisatie nodig heeft in haar besluitvorming en beleidsvorming. Tegenwoordig voelt Nederland de economische gevolgen van de crisis. Bouwprojecten zijn vertraagd of worden juist met extra impulsmiddelen versneld en gemeenten geven extra prioriteit aan nieuwe
vakscholen om de druk op bijstandsgeld te verminderen. Vooral bij economische tegenwind is beheersing van de totale organisatie-informatie van levensbelang. Elke organisatie (bedrijf of gemeente) is uniek en heeft behoefte aan zijn eigen specifieke informatie. Voor inzicht in de vraag hoe controllers omgaan met hun bredere en veranderde rol is een inventarisatie uitgevoerd naar de zichtbaarheid van business control indicaties in de begroting (De Groot e.a., 2007). Welke business control indicaties zijn geïnventariseerd in de verslaggeving?
De gemeenten zijn zich meer bewust geworden van de rol die de begroting kan en moet hebben in het planning- en controlproces. De meeste begrotingen waren alleen gekoppeld aan het beheersen van de financiën, maar planning en control is tegenwoordig meer. De maatschappelijke discussie over governance en dualisme én de versterkte aandacht voor risicobeheersing en toezicht verhogen de eisen die worden gesteld aan de interne organisatie en beheersing: de control. Om indicaties voor business control aspecten te verzamelen is gekozen om 35 begrotingen van zowel grote, middelgrote
FOTO: DEN HAAG MARKETING/ARJAN DE JAGER
nr 6 juni 2010
17
als kleine gemeenten over het jaar 2006 te onderzoeken op de vraag: In welke mate communiceren gemeenten breder dan uitsluitend de financiële aspecten in de begroting? Dit heeft geleid tot vier indicaties in de verslaggeving die volgens de onderzoekers aantonen dat business control relevante verbredingsinformatie toevoegt. Omgeving ziet men terug in de verslaggeving als wordt
gecommuniceerd over hoe het college van burgemeester en wethouders onder meer de politieke en sociale factoren taxeert die van invloed kunnen zijn op het beleid en hoe ze deze gebruikt bij besluitvorming. Beleid en strategie ziet men terug als de ‘w’-vragen (het gebruikelijke rapportageformat voor de beleidsmatige programmabegroting) in onderlinge samenhang worden gecommuniceerd waarbij het belangrijk is dat bij het formuleren van doelen en instrumenten een relatie wordt gelegd met de omgeving. Daarnaast dient de gemeente te communiceren in hoeverre de organisatiestructuur aansluit op het beleid. Draagvlak ziet men terug als de verslaggeving ingaat op activiteiten gericht op draagvlak voor het uit te voeren beleid. Draagvlak bepaalt in hoge mate of het beleid en de uitvoering succesvol is en in hoeverre het college bestuurlijk in staat is om ook in de toekomst breed gedragen prestaties te leveren. Management control ziet men terug als de verslaggeving ingaat op beheersinformatie die tijdig, correct en van voldoende niveau is. Laat de verslaggeving zien of de gemeente ‘in control’ is?
Omgeving
De beoordeling van de aandacht voor de indicatie Omgeving is uitgevoerd aan de hand van twee aspecten: politieke en sociale factoren (w.o. wetgeving) en macro-economische ontwikkelingen. De politieke en sociale omgeving is onderbelicht De gemeente dient ontwikkelingen te signaleren die van invloed zijn op beleid (zie kader). Politieke en sociale ontwikkelingen zijn van grote invloed op de uitvoering van dat beleid en de prestaties van de gemeente. Verder blijkt dat gemeenten veel meer dan voorheen externe partijen dient te betrekken bij het gemeentelijke besluitvormingsproces (het Rijk, andere gemeenten etc.) De rol die de gemeente hierbij past is die van regisseur en partner. Voor het uitgevoerde onderzoek gold dat er sprake is van goede verslaggeving als het college communiceert over hoe zij onder meer de politieke en sociale factoren taxeert die van invloed kunnen zijn op het beleid en hoe ze deze gebruikt bij besluitvorming. Dit is weinig aangetroffen. Macro-economische ontwikkelingen krijgen in de begrotingen onvoldoende aandacht Blijkbaar lenen de begrotingen zich niet goed voor macroeconomische analyses ten behoeve van de beleidsontwikkeling. Neem de economische gevolgen van de crisis. Als er bezuinigd wordt, wordt de begroting uiteraard hierop aan-
O m g ev i n g Po l i t i e k e n s o c i a l e o n t w i k ke l i n g e n Een nieuw element is het subkopje ‘beleidsontwikkelingen’. Het gaat daarbij om belangrijke (met name externe) ontwikkelingen die op ons af komen zoals beleid en wetgeving, provinciale en regionale ontwikkelingen, technologische ontwikkelingen of andere maatschappelijke trends. Voorbeelden hiervan zijn de Wet maatschappelijke ondersteuning en de invoering van het burgerservicenummer. Deze ontwikkelingen kunnen op termijn direct of indirect gevolgen hebben voor ons gemeentelijk beleid, de samenwerking met externe partners en de manier waarop onze organisatie is ingericht. Door deze ontwikkelingen tijdig in beeld te brengen kunnen we er eerder op in spelen. (Bron: begroting Leiden, pag. 2)
nr 6 juni 2010
M a c r o - e c o n o m i s c h e o n t w i k ke l i n g e n Afhankelijk van de economische conjunctuur en kenmerken van de doelgroep wordt de taakstelling voor de diverse voorzieningen vastgesteld. In het integraal beleidsplan Werk en Inkomen wordt dit nader uitgewerkt. Door uitbreiding met participatie- en sollicitatie voorzieningen groeit het aantal gestarte trajecten in 2005 en 2006. (Bron: begroting Den Haag, pag. 70)
18
Beleid en strategie Organisatiemodel De organisatie en het bestuur moeten, al naar gelang het product of proces, de rollen van dienstverlener, producent, facilitator en netwerker vervullen. Niet alle rollen zijn nu al op ons lijf geschreven. (Bron: begroting Nieuwegein, 2006, pag. 145)
Mogelijkheden om het organisatie m o d e l m e e r vo r m t e g eve n Elke overheid dient zorgvuldig en terughoudend om te gaan met de gelden van zijn burgers. Zo ook de gemeente Noordwijk. Daarom wordt er ook veel tijd, energie en geld gestoken in de reorganisatie van de gemeentelijke organisatie. De nieuwe organisatie dient de Noordwijkse burger sneller, effectiever en flexibeler te bedienen, waarbij de aandacht minder gericht is op de uitvoering en meer op ontwikkeling en handhaving. De reorganisatie moet een antwoord zijn op de inhoudelijke verzwaring van de gemeentelijke taken. De organisatie moet meer dan in het verleden in staat zijn lastige en complexe strategische en beleidsvraagstukken te overzien en te behandelen in een verantwoorde samenwerking met externe partijen en adviseurs. (Bron: begroting Noordwijk, pag. 4)
gepast door de financial controller. Maar dan mist er wel iets. Als de gemeente niets presenteert over de (nadelige) consequenties voor de beleidsvorming, is dat een gemiste kans voor het verkrijgen van begrip bij haar inwoners. Business control gaat in op strategische vragen als: hoe houden we de dienstverlening optimaal met teruglopende middelen, hoe vertalen we aanvullende recessiemaatregelen in bestaand beleid, waarom worden bepaalde financiële keuzes gemaakt? Slechts 24 procent van de gescreende begrotingen besteedt aandacht aan macro-economische ontwikkelingen in relatie met formuleren van toekomstig beleid. De meeste gemeenten hebben geen aandacht voor dit aspect of stippen het slechts aan. Beleid en strategie
De indicatie Beleid en strategie is opgebouwd uit de volgende aspecten: doelstelling, beleid en organisatiemodel. Doelstelling en beleid zijn duidelijk Wat willen we bereiken (doelstelling)? Wat gaan we daarvoor doen (beleid)? Wat mag dat kosten? Dit zijn de vragen die bijna in alle gemeenten centraal staan bij het opstellen van de gemeentebegroting. Deze vragen worden ook wel de ‘w-vragen’ genoemd. Bij alle onderzochte begrotingen ligt de focus op het beschrijven van concrete beleidsdoelstellingen, beleidsactiviteiten (instrumenten) en de beleidseffecten. Het formuleren van een strategie zorgt er voor dat het formuleren van concrete doelen en doeltreffendheidindicatoren eenvoudiger wordt. Goede verslaggeving over het beleid en de strategie gaat tenminste in op de aspecten: haalbare plannen, meetbare resultaten, koppeling input aan output en outcome (maatschappelijke effecten), Transparante besluitvorming en control aangepast aan de nieuwe besturingsfilosofie en recente externe ontwikkelingen (zie Omgeving). De informatie over het organisatiemodel is beperkt Hoewel veel gemeenten communiceren dat strategie gevolgen heeft voor de beleidsontwikkeling en dat dit daarom gevolgen heeft voor de in te richten organisatie, beschrijven maar weinig gemeente concreet welke organisatieaanpassingen er dienen te worden gerealiseerd. De gemeente Nieuwegein is zich hiervan bewust. De gemeente Noordwijk beschrijft mogelijkheden om het organisatiemodel meer vorm te geven (zie kader). Draagvlak
De vraag of het college van B&W bestuurlijk in staat is om ook in de toekomst breed gedragen prestaties te leveren zal mede afhangen van het draagvlak bij de burgers. Dit aspect is zichtbaar in onderwerpen als: dienstverlening, imago en middelen. ‘Over dienstverlening wordt in ruime mate gecommuniceerd’ Zo verwoordt de begroting van de gemeente Enschede de (digitale) ambities van het college. Ze ziet dienstverlening als belangrijke voorwaarde voor een beter presterende gemeente. Maar er is niet te lezen of er aansluiting is bij huidige en toekomstige behoeften van de inwoners of andere belanghebbenden. De begroting van de gemeente Vlaardingen beschrijft wel hoe zij deze aansluiting tot stand wil brengen. In hun begroting ligt de focus op dienstverlening bij ondernemers.
Imago blijft onderbelicht Het imago van gemeente wordt mede bepaald door de visie van de gemeente op aandachtsgebieden als duurzaamheid of gemeentelijk arbeidsmarktbeleid, de zogenaamde ‘softere’ onderwerpen. Uit het onderzoek blijkt dat begrotingsteksten over een gemeentelijke visie op softere onderwerpen veelal ontbreken. De onderzoekers zijn van mening dat verslaggeving over dit soort onderwerpen kan resulteren in draagvlakverbreding voor gemeentebeleid. Als een positief imago met verslaggeving over softere thema’s wordt opgebouwd, dan zal dat de reputatie van de gemeente ten goede komen. Hierdoor neemt de kans op het succesvol realiseren van beleid in de toekomst toe en de kans op imagobeschadigende media-aandacht af. Zo blijkt de gemeente Oegstgeest zich bewust van imago-risico’s (zie kader).
Management control
Management control is het geheel van maatregelen dat redelijke zekerheid moet bieden dat de door het bestuur en management gestelde doelen worden bereikt, zowel rechtmatig als doelmatig. Deze beheersmaatregelen kunnen betrekking hebben op: risicomanagement en governance. Risicomanagement is oppervlakkig beschreven in de begrotingen In 65 procent van de onderzochte begrotingen is aandacht voor risicomanagement. Begrotingsteksten over risicomanagement geven de gemeente de kans om de raad en andere belanghebbenden inzicht te geven in welke risico’s er zijn, wat een reële risico-inschatting is en hoe de gemeente deze risico’s gaat beheersen. De terreinen waarbinnen risicomanagement inhoud krijgt is divers en kent verschillende categorieën. Bij de gemeente Maastricht ligt de focus op financiële risico’s bij grote projecten als de A2. Bij de gemeente Oud-Beijerland speelt risicomanagement op een heel ander niveau. De begroting van deze gemeente bevat plannen voor de introductie van risicomanagement in het weerstandsbeleid (risico’s waarvoor geen afdoende voorziening wordt gevormd). Om de gemeenteraad dit te kunnen laten monitoren zal ook het jaarverslag hierop moeten worden aangepast (zie kader). De governance bij gemeenten is onderbelicht in de begrotingen Onder governance wordt hier verstaan; goed bestuur en goed toezicht. De Nederlandse corporate governance code (de code Tabaksblat) heeft een wettelijke verankering gekregen voor beursgenoteerde vennootschappen met een statutaire zetel in Nederland. Bij gemeenten komt ook steeds meer aandacht voor deze code. In aanpaste vorm zal
D i e n s t ve r l e n i n g Voorwaarde voor het welslagen van dit beleid is dat het aantal arbeidsplaatsen in Vlaardingen groeit. Het is daarom noodzakelijk een krachtiger economisch beleid te voeren dan in de Stadsvisie Vlaardingen was voorzien. Een goede relatie met de Vlaardingse ondernemers is daarbij een eerste voorwaarde. De gemeente biedt daarom ondernemers een plaats waar zij elkaar ontmoeten (themagerichte bijeenkomsten). Voor de gemeente zijn deze bijeenkomsten natuurlijke momenten om met ondernemers individueel verdere vormen van samenwerking na te gaan. Daarnaast wil de gemeente op de hoogte blijven van de ontwikkelingen op bedrijfsterreinen en van individuele ondernemers. In 2005 is de reguliere dienstverlening aan het bedrijfsleven verbeterd, het accountmanagement is ingevoerd en is de fysieke Ondernemersbalie in het stadhuis geopend. (Bron: begroting Vlaardingen, pag. 39)
Imago Het mogelijk (wederom) niet verkrijgen van een goedkeurende verklaring van rechtmatigheid kan enerzijds leiden tot imagoschade. Anderzijds ontstaat de mogelijkheid dat derden de gemeente aansprakelijk gaan stellen als blijkt dat de gemeente onrechtmatig ten opzichte van hen heeft gehandeld. (Bron: begroting Oegstgeest, pag. 64)
nr 6 juni 2010
Financiële middelen komen uitgebreid aan bod Alle onderzochte begrotingen presenteren een meerjarige financiële middelenraming. De raming geeft zowel op korte als op langere termijn aan welke mogelijkheden het college heeft om beleid uit te voeren. De raad verkrijgt hierdoor een goed beeld op toekomstig beleid. Het draagvlak zal toenemen als het college op lange termijn een financieel dekkingsvoorstel kan presenteren. Een begrotingstekst van de gemeente Zwolle illustreert het belang dat veel gemeenten hechten aan verslaggeving over middelen die beschikbaar zouden moeten zijn (zie kader).
D r a a g vl a k
19
Middelen Uit ons financiële meerjaren beeld blijkt dat wij, met invulling van de 0,5 miljoen euro, een sluitende meerjarenraming kunnen meegeven aan de volgende raads- en collegeperiode. Maar daar blijft het nu bij. Er is geen financiële ruimte voor structurele nieuwe bestedingen in de periode 2007-2009. En dat terwijl er ook in de volgende periode de wens zal zijn om nieuw beleid te realiseren. (Bron: begroting Zwolle, pag. 20)
de gemeenteraad met deze code willen inschatten in hoeverre het college goed bestuurt en hoe het college zich hierop laat controleren (bijvoorbeeld door een lokale rekenkamer). Tijdens het onderzoek is echter vastgesteld dat de gemeenten het aspect ‘governance’ onderbelichten. Deze vaststelling is gebaseerd op het onvoldoende aanwezig zijn van aspecten als kaders en verantwoordelijkheden, benoeming en ontslag, beoordeling en beloning, onafhankelijkheid en belangenverstrengeling, interne informatieverstrekking en klokkenluiden. Is de business controller zichtbaar?
In welke mate communiceren gemeenten nu breder dan uitsluitend de financiële aspecten in de begroting? Ofwel, is de business controller zichtbaar?
Management cont rol Risicomanagement De weerstandsparagraaf vermeldt die risico’s waarvoor (nog) geen afdoende voorziening kan worden gevormd, omdat de omvang nog onzeker is en niet kwantificeerbaar. Toch is door middel van de classificatie getracht een inschatting te maken van de omvang en de kans dat het risico zich voordoet. Inventarisatie Uit de inventarisatie hebben we de 37 risico’s als volgt kunnen classificeren.
Rust en controle op uw financieel-administratieve afdelingen Wij bieden hoogwaardige oplossingen in de vorm van: • Tijdelijk financieel administratief personeel op alle niveaus
Categorie
nr 6 juni 2010
Hoog Gemiddeld Laag ? Totaal
20
? <100.000 100.000 - > 250.000 Totaal 250.000 2 1 2 2 7 1 7 2 5 15 1 6 3 1 11 3 1 4 7 14 7 9 37
Op basis van deze nog onvolledige classificatie, zouden we kunnen afleiden dat er acht risico’s zijn met een mogelijk schadebedrag hoger dan 250.000 euro. Van deze acht lopen er twee een wat hoger risico dat het voorval zich voordoet. Met deze inventarisatie is een eerste stap gezet om het risicomanagement verder uit te werken. Volgend jaar willen we aan de hand van de classificatie, de relatie tussen de risico’s en de weerstandscapaciteit bestuderen en het risicomanagement verder vormgeven. (Bron: begroting Oud-Beijerland, pag. 61)
De conclusie op basis van dit onderzoek is dat 80 procent van de begrotingen uitgebreid aandacht geeft aan de indicaties beleid en strategie en draagvlak. Op de indicaties omgeving (50% matig tot onvoldoende aandacht), management control (33% matige aandacht) en op de aspecten organisatie en imago valt er nog veel te winnen. Dit is opmerkelijk voor maatschappelijke organisaties die juist erg zijn gericht op het maken van beleid voor de burgers en op ‘softere’ onderwerpen. De gemeentelijke verslaggeving komt van ver. Als de huidige situatie wordt vergeleken met die van zo’n twintig jaar geleden dan zijn er grote stappen vooruit gezet. Business control heeft definitief zijn intrede gedaan bij de gemeenten. Er is duidelijk sprake van een ontwikkeling in de goede richting, waarbij de business controllers nog een schone taak hebben om de berichtgeving verder te verbeteren. Anno 2010 kan met de onderzoeksresultaten een referentiekader worden verkregen voor de aanwezigheid en verbetering van business control in de verslaggeving. Bij de raadpleging van de begrotingen is gebleken dat de vier geïnventariseerde indicaties niet alleen bruikbaar zijn bij de opstelling van de begroting, maar even zo geschikt zijn als toetsingskader voor de business controller bij het schrijven –C van de beleidsverantwoording in het jaarverslag.
• Werving & selectie van financieel administratieve professionals • Quick scans • Speciale projecten op financieel gebied
Ons streven is niet alleen een passende oplossing te vinden voor uw administratieve uitdagingen op korte termijn maar u ook op langere termijn te begeleiden in het voeren van een optimale administratie. Onze werkwijze is gericht op het doorbreken van de stresslijn. Heeft u vragen of wilt u graag aanvullende informatie, neemt u dan contact met ons op: Wilhelminalaan 5 •7 2171 CSCE Sassenheim • Telefoon: 0252-466970 Zuidermolenweg • 1069 AMSTERDAM • Tel. 020-6675290 • Fax: 0252-466971 •• Email: Fax 020-6675291 Email:
[email protected] info@finyard.nl• •www.finyard.nl www.finyard.nl
open dag 5 juni a.s.
deeltijd g controllin
op naar de financiele top! Universitaire deeltijdopleidingen Interactief en praktijkgericht onderwijs in kleine groepen Topdocenten uit theorie én praktijk Instromen op drie niveaus: post hbo, Master en post Master KOM NAAR DE OPEN DAG VAN ONZE CONTROLLINGOPLEIDINGEN OP ZATERDAG 5 JUNI EN ONTMOET STUDENTEN EN POTENTIËLE WERKGEVERS!
www.nyenrode.nl/sac
