De omgevingsvergunning en de watervergunning Staying apart or living together?
Naam: Datum:
K.R. (Corrie) van Welsum-Boschma 28 juni 2011
De omgevingsvergunning en de watervergunning Staying apart or living together?
Naam: Datum:
K.R. (Corrie) van Welsum-Boschma 28 juni 2011
Naam scriptiebegeleider:
dr. mr. F.A.G. Groothuijse
INHOUDSOPGAVE
Hoofdstukken /Paragrafen
Pagina nr
INHOUDSOPGAVE
iii
AFKORTINGEN
v
SAMENVATTING
vi
1
INLEIDING
1
2
DE WABO
3
4
5
2.1
Achtergronden en doelstellingen van de Wabo
5
2.2
Wat houdt de omgevingsvergunning in?
7
2.2.1 Voor welke activiteiten is een omgevingsvergunning nodig?
7
2.2.2 Beoordeling van de vergunningaanvraag
7
2.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen
8
DE WATERWET 3.1
Achtergronden en doelstellingen van de Waterwet
9
3.2
Wat houdt de watervergunning in?
10
3.2.1 Voor welke activiteiten is een watervergunning nodig?
10
3.2.2 Beoordeling van de vergunningaanvraag
11
3.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen
11
REDENEN OM WATERVERGUNNING NIET IN DE OMGEVINGSVERGUNNING TE INTEGREREN
12
IN HOEVERRE NU IN AFSTEMMING TUSSEN WATERVERGUNNING EN OMGEVINGSVERGUNNING VOORZIEN? 5.1 Afstemming bij vergunningverlening
14
5.2 Afstemming bij handhaving
15
iii
6
VERDIENT HET AANBEVELING OM DE WATERVERGUNNING IN DE OMGEVINGSVERGUNNING TE INTEGREREN? 6.1
Doelstellingen Wabo
16
6.2
Overige argumenten
18
6.3
Niet-juridische argumenten
22
6.4
Weging van argumenten
24
7
WIJZE VAN INTEGRATIE
26
8
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
28
LITERATUURLIJST
ix
iv
AFKORTINGEN
amvb Awb Bor B&W EKW Ff wet GS GW ICT IPPC Mor MvT Nb wet RWZI Stb Stcrt VROM vvgb VenW Wabo Wm Wro Wsb Wtb Wtr Wtw Wvo Ww
algemene maatregel van bestuur Algemene wet bestuursrecht Besluit omgevingsrecht College van burgemeester en wethouders Europese Kaderrichtlijn water Flora- en faunawet Gedeputeerde Staten Grondwet Informatie en Communicatie Technologie Integrated Pollution Prevention and Control Ministeriële regeling omgevingsrecht Memorie van Toelichting Natuurbeschermingswet rioolwaterzuiveringsinstallatie Staatsblad Staatscourant Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer verklaring van geen bedenkingen Verkeer en Waterstaat Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet milieubeheer Wet ruimtelijke ordening Wet samenhangende besluiten Waterbesluit Waterregeling Waterwet Wet verontreiniging oppervlaktewateren Woningwet
v
SAMENVATTING
De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is per 1 oktober 2010 in werking getreden. Met de Wabo moet de voorgenomen activiteit van de burger dan wel van het bedrijf voortaan centraal komen te staan. In dit kader heeft een integratie van de vergunnings- of instemmingsbesluiten en van de daarmee samenhangende procedurele aspecten (bijvoorbeeld indieningsvereisten, inspraak, bezwaar en beroep) plaatsgevonden. Zo kon een vereenvoudiging worden bereikt en een beperking van de administratieve lasten worden gerealiseerd. Doelstelling van de Wabo is geweest om zoveel mogelijk toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht te integreren. Ondanks deze doelstelling van de Wabo is toch gekozen voor de Waterwet, met één zelfstandig vergunningenstelsel voor handelingen in het watersysteem. Het blijven bestaan van twee stelsels voldoet echter niet aan de doelstelling van de Wabo. In dit kader is binnen deze scriptie onderzocht of de integratie van wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht nog verder doorgevoerd zou moeten worden. Specifiek betreft het de vraag of de watervergunning in de Wabo zou moeten worden geïntegreerd. Binnen de scriptie staat de volgende probleemstelling centraal: Verdient het aanbeveling om de watervergunning te integreren in de omgevingsvergunning? En zo ja, op welke wijze zou dat kunnen? Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn verschillende deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen zijn behandeld in Hoofdstuk 2 tot en met Hoofdstuk 7. De volgende deelvragen zijn geformuleerd: Wat zijn de doelstellingen van de Wabo en wat houdt de omgevingsvergunning in? (Hoofdstuk 2). Wat zijn de doelstellingen van de Waterwet en wat houdt de watervergunning in? (Hoofdstuk 3). Wat zijn de redenen om de watervergunning niet te integreren in de omgevingsvergunning? (Hoofdstuk 4). In hoeverre is nu in afstemming tussen omgevingsvergunning en watervergunning voorzien? (Hoofdstuk 5). Welke juridische argumenten spelen bij de probleemstelling een rol? En welke niet-juridische argumenten spelen bij de probleemstelling een rol? (Hoofdstuk 6). En op welke wijze zou integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning plaats kunnen vinden? (Hoofdstuk 7). In Hoofdstuk 8 zijn de conclusies geformuleerd en worden aanbevelingen gedaan voor verder onderzoek. In Hoofdstuk 2 zijn de doelstellingen van de Wabo en de inhoud van de omgevingsvergunning aan de orde geweest. Doel van de omgevingsvergunning is om de diverse vergunningen die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik en sloop) zodanig te bundelen dat één besluit overblijft. De omgevingsvergunning heeft betrekking op plaatsgebonden activiteiten. De Wabo kent naast volledige integratie ook incidentele integratie (‘aanhaken’). Ook kent de Wabo het instrument van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb). Voor de vvgb is gekozen in die gevallen waarin het bestuursorgaan dat tot de inwerkingtreding van de Wabo bevoegd gezag was, een belangrijke stem zou moeten houden. De Waterwet is met ingang van 22 december 2009 in werking getreden (Hoofdstuk 3). In de Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving zijn de hoofdlijnen uitgezet van een integrale Waterwet. Redenen voor de integratie waren: wettelijke verankering en instrumentatie van integraal waterbeheer, wens tot deregulering en reductie van administratieve lasten en vereenvoudiging implementatie Europese richtlijnen. Met de Waterwet worden een zestal tot dusver naast elkaar bestaande vergunningsstelsels geïntegreerd tot een integrale vi
watervergunning. Met de Waterwet zijn de vergunningverlenende bevoegdheden van de waterbeheerder ten aanzien van indirecte lozingen vervallen. Wat zijn nu de redenen om de watervergunning niet te integreren in de omgevingsvergunning (Hoofdstuk 4)? De ministeries van VROM en VenW zijn in 2005 bij de vereenvoudiging van de wetgeving en vermindering van vergunningsstelsels uitgegaan van het rijksbeleid om onderscheid te maken tussen waterketen en watersysteem. De afbakening tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning heeft aan de hand van deze begrippen plaatsgevonden. Waarbij de watervergunning aansluit bij het begrip watersysteem. De lozingen op het riool vallen onder het begrip waterketen en zijn geïntegreerd in de omgevingsvergunning. Gekozen is voor het bestaan van een zelfstandige watervergunning, omdat het beoordelen van de effecten van handelingen op het watersysteem één van de kerntaken van de waterbeheerder is. Deze beoordeling vergt, mede in het licht van internationale verplichtingen zoals de kaderrichtlijn water, kennis en expertise op het gebied van lozingen en andere handelingen in relatie tot het watersysteem. Deze kennis en expertise is niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerders. Ook wil men deze kennis en expertise niet versnipperen, maar juist concentreren bij de waterbeheerders. Bij de afstemming tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning is sprake van afstemming bij vergunningverlening en handhaving (Hoofdstuk 5). Bij vergunningverlening kan onderscheid worden gemaakt tussen de afstemming bij IPPC-bedrijven en niet IPPCbedrijven. Tevens is er sprake van advisering van de waterkwaliteitsbeheerder aan het Wabobevoegde gezag bij indirecte lozingen. Bij handhaving is de hoofdregel dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen, belast is met de bestuursrechtelijke handhaving en het toezicht (artikel 5.2 Wabo). Op grond van artikel 5.20 lid 3 Wabo kan de waterbeheerder, in bepaalde gevallen, wel een bindend verzoek tot handhaving doen bij het bevoegd gezag op grond van de Wabo. In Hoofdstuk 6 zijn de argumenten aan de orde geweest die van belang zijn bij het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag. Bij de argumentatie is een onderscheid gemaakt tussen juridische en niet-juridische argumentatie. Allereerst zijn de doelstellingen van de Wabo besproken. De andere juridische argumenten hebben betrekking op: strijd met de (Grond)wet, artikel 7 IPPC Richtlijn, EKW 2015, juridische risico’s vernietiging vergunningen en wetssystematiek. Bij de niet-juridische argumentatie kunnen de volgende argumenten worden genoemd: watersysteem versus waterketen, verantwoordelijkheid, taken en instrumenten, kennis en apparatuur. Met betrekking tot de juridische argumenten is geconcludeerd dat er op juridisch gebied geen bezwaren zijn ten aanzien van een integratie van de watervergunning in de Wabo. Een eventuele integratie past binnen de doelstellingen van de Wabo. De andere juridische argumenten: (Grond)wet, IPPC, EKW, juridische risico’s en wetssystematiek staan deze overgang niet in de weg. Deze argumenten pleiten echter ook niet voor een integratie. Ten aanzien van de niet-juridische argumenten is geconcludeerd dat met de integratie van de watervergunning in de Wabo wordt getornd aan de heldere afbakening tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning. Ook de samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot vergunningverlening en handhaving wordt verstoord. Verder is de kennis met betrekking tot chemische en vii
ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het watersysteem niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerder. De pijn ligt dus niet zozeer bij de juridische argumenten maar meer in de niet-juridische (bestuurlijk-organisatorische) argumenten. De wijze van integratie van de watervergunning in de Wabo zal tegemoet moeten komen aan deze bezwaren (Hoofdstuk 7). Om te voldoen aan de bezwaren zullen voldoende garanties ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder bij vergunningverlening en handhaving in de Wabo moeten worden opgenomen. De vraag is vervolgens: hoe moeten deze garanties in de Wabo ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder bij vergunningverlening en handhaving er dan uitzien? Geadviseerd wordt om de waterbeheerder een vvgb-bevoegdheid te geven. Met een vvgbbevoegdheid bij vergunningverlening voor de waterbeheerder worden de grootste bezwaren tegen een integratie weggenomen. Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften worden verbonden (artikel 2.27 lid 4 Wabo). Ook kan de waterbeheerder op basis van deze bevoegdheid het bevoegd gezag verzoeken voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken (artikel 2.29 lid 1 Wabo). Bij handhaving kan gedacht worden aan de constructie van een vvgb in combinatie met de bevoegdheden van artikel 5.2 lid 4 Wabo juncto artikel 6.7 lid 3 Bor. Op basis van de inhoud van deze artikelen is de waterbeheerder bevoegd tot handhaving van de voorschriften m.b.t. activiteiten van het project dan wel inrichtingen waarvoor de verklaring is vereist. Op deze manier kan de waterbeheerder zijn eigen voorschriften blijven handhaven. Tenslotte worden in Hoofdstuk 8 enkele aanbevelingen gedaan voor verder onderzoek. Om meer inzicht te krijgen in de werking van de Wabo en de Waterwet wordt allereerst aanbevolen om de evaluaties van deze nieuwe wetgeving af te wachten. De tweede aanbeveling heeft betrekking op vervolgonderzoek. Vervolgonderzoek is naar mijn mening noodzakelijk om in een later stadium te komen tot goede en zorgvuldige besluitvorming. Het vervolgonderzoek dient betrekking te hebben op de volgende gebieden: de noodzaak om te komen tot verdere integratie van wetgeving, de reikwijdte en de vorm van de integratie van de watervergunning in de Wabo en het tijdstip van de integratie van wetgeving.
viii
1
INLEIDING
Aanleiding “De waterkwaliteitsbeheerder verliest dan zijn invloed op de kwaliteit van het door hem beheerde oppervlaktewater en op het functioneren van de door hem beheerde zuiveringsinstallaties, waarmee een onmisbare sturingsmogelijkheid voor het voeren van een adequaat en samenhangend waterkwaliteitsbeheer… zou komen te vervallen.” Dit citaat komt uit de memorie van toelichting van het wetsvoorstel vergunningen en algemene regels van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne uit het jaar 1988. Met dit argument werd 23 jaar geleden de integratie van de Wvo-vergunning in de Wm-vergunning afgewezen. Het citaat toont aan dat de discussie om vergunningen op het gebied van water op te nemen in andere wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving al vele jaren speelt. Deze discussie is onlangs weer actueel geworden door de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Doelstelling van de Wabo is geweest om zoveel mogelijk toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht te integreren. Met de Wabo wordt tegemoet gekomen aan de kritiek op de omgevingsrechtelijke wetgeving dat er voor één activiteit vaak meerdere toestemmingen nodig zijn. Bij de voorbereiding van de Wabo en de Waterwet is de samenhang tussen de toestemmingsstelsels van de toenmalige ministeries van VROM en VenW opnieuw bekeken. Gekozen is voor de Waterwet, met één zelfstandig vergunningenstelsel voor handelingen in het watersysteem. De regels ten aanzien van indirecte lozingen (lozingen op de riolering) zullen echter in het kader van de omgevingsvergunning en algemene regels (worden op grond van artikel 8.40 Wet milieubeheer vastgesteld) worden gesteld. Wel is bij de verdere uitwerking en implementatie van de Wabo en de Waterwet getracht zoveel mogelijk invulling te geven aan de éénloketgedachte. 1 Ondanks de doelstelling van de Wabo om zoveel mogelijk toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht te integreren, zijn toch twee afzonderlijke vergunningenstelsels blijven bestaan. Wel is er binnen de nieuwe wetgeving sprake van afstemming tussen de twee stelsels. Het blijven bestaan van twee stelsels voldoet echter niet aan de doelstelling van de Wabo om zoveel mogelijk toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht te integreren. In dit kader wil ik binnen deze scriptie onderzoeken of de integratie van wetgeving op het gebied van het omgevingsrecht nog verder doorgevoerd zou moeten worden. Specifiek betreft het de vraag of de watervergunning in de Wabo zou moeten worden geïntegreerd. Afbakening van de scriptie en definities In de Wabo zijn meerdere toestemmingsstelsels op het gebied van het omgevingsrecht opgenomen. Te noemen zijn de toestemmingsstelsels van de voormalige VROM-wetten (Woningwet, Gebruiksbesluit, Wet milieubeheer, Wet ruimtelijke ordening), Monumentenwet, Mijnbouwwet, Wet verontreiniging oppervlaktewateren en diverse gemeentelijke en provinciale verordeningen. Op basis van de Wabo is de omgevingsvergunning ingevoerd. 1
Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 89-90
1
Bij de toestemmingen op basis van de Natuurbeschermingswet en de Flora- en faunawet is sprake van incidentele integratie (‘aanhaken’). Deze toestemmingen kunnen nog steeds gewoon als afzonderlijke beschikkingen worden aangevraagd en worden afgegeven. De Waterwet integreert de volgende wetten: de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering, de Grondwaterwet, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet van 14 juli 1904 (droogmakerijen en indijkingen) en de ‘natte delen’ van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Waterstaatswet 1900 en Wet bodembescherming. Ook het Waterbesluit en de Waterregeling zorgen voor integratie en deregulering van regels. Op basis van de Waterwet wordt een integrale watervergunning verleend (inclusief de keurontheffing van het waterschap). In de scriptie wordt met de watervergunning gedoeld op deze integrale watervergunning. Een watervergunning is vereist voor de handelingen genoemd in artikel 6.2 tot en met 6.5 Waterwet en in verordeningen van het waterschap (bijvoorbeeld de keur). De Wabo kent een procedurele integratie van de verschillende toestemmingsstelsels, maar de inhoudelijke beoordeling vindt gecoördineerd plaats. De bestaande toetsingskaders voor de onderscheiden activiteiten zijn niet geïntegreerd. Sinds de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 zijn de meeste wettelijke toetsingskaders in de Wabo zelf opgenomen. De toetsingskaders van de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet niet (art. 75b/d Ff wet/art. 47 en 47b Nb wet). Ook voor de verordeningen staan de toetsingskaders nog steeds in de verordeningen zelf (artikel 2.18 Wabo). In de Waterwet zijn de doelstellingen voor het waterbeheer opgenomen (artikel 2.1 Waterwet). Deze doelstellingen vormen het kader voor de volledige integratie van vergunningen in één watervergunning. De Waterwet onderscheidt zich hiermee van de procedurele integratie van vergunningen in de Wabo, waar de verschillende specifieke belangenkaders van de te integreren vergunningen wel overeind blijven. Binnen het kader van de scriptie wordt verder niet ingegaan op de mogelijke integratie van het toetsingskader van de Waterwet binnen de Wabo. Bij procedurele integratie van toestemmingsstelsels kan onderscheid gemaakt worden tussen: integratie zonder zeggenschapsconstructie voor de waterbeheerder en integratie met een bevoegdheid van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) voor de waterbeheerder. De waterbeheerder is bij integratie zonder zeggenschapsconstructie alleen in het bezit van een adviesbevoegdheid (artikel 2.26 lid 1 en 3 Wabo). Het bevoegd gezag kan gemotiveerd afwijken van de adviezen (artikel 3:50 Awb). Van een verklaring van geen bedenkingen kan het bevoegd gezag niet afwijken (zie ook paragraaf 2.2.3). Bij het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag wordt ten aanzien van de term integratie uitgegaan van een integratie zonder zeggenschapsconstructie voor de waterbeheerder. Binnen het kader van deze scriptie wordt dus onderzocht of het aanbeveling verdient om de watervergunning zonder zeggenschapsconstructie in de omgevingsvergunning te integreren.
2
Probleemstelling en deelvragen Het bovenstaande leidt tot de volgende probleemstelling: Verdient het aanbeveling om de watervergunning te integreren in de omgevingsvergunning? En zo ja, op welke wijze zou dat kunnen? Om deze vraag te beantwoorden zullen de doelstellingen en achtergronden van de Wabo beschreven moeten worden. Met de Wabo worden toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht geïntegreerd. Ook met de Waterwet zijn vele afzonderlijke regelingen op het gebied van het waterbeheer geïntegreerd. De eerste stap in het beantwoorden van de probleemstelling is dan ook het beantwoorden van de volgende twee deelvragen. Wat zijn de doelstellingen van de Wabo en wat houdt de omgevingsvergunning in? Wat zijn de doelstellingen van de Waterwet en wat houdt de watervergunning in? De doelstelling van de Wabo is om zoveel mogelijk toestemmingen voor locatiegebonden activiteiten op het gebied van het omgevingsrecht te integreren. Het is dan op het eerste gezicht ook vreemd dat de watervergunning niet is opgenomen in de omgevingsvergunning en dat toch gekozen is voor een apart vergunningenstelsel op het gebied van het waterbeheer. Hierbij is het van belang om inzicht te verkrijgen in de achtergronden van de keuze om de watervergunning niet op te nemen in de omgevingsvergunning. Wat zijn de redenen dat de watervergunning niet is opgenomen in de omgevingsvergunning? Ondanks het feit dat niet is gekozen voor één vergunning is er bij de uitwerking en de implementatie van de Wabo en de Waterwet getracht om zoveel mogelijk invulling te geven aan de éénloketgedachte. Het is dan ook de vraag hoe de relatie omgevingsvergunningwatervergunning er dan nu uitziet. In hoeverre is nu in afstemming tussen omgevingsvergunning en watervergunning voorzien? In Hoofdstuk 6 komt de centrale onderzoeksvraag aan de orde: of het aanbeveling verdient om de watervergunning te integreren in de omgevingsvergunning? In dit kader wordt allereerst aandacht besteed aan de doelstellingen van de Wabo. Vervolgens is het de vraag of er nog andere juridische argumenten zijn om de watervergunning al dan niet op te nemen in de omgevingsvergunning. Tenslotte spelen bij deze discussie niet-juridische argumenten een rol. Bij een bevestigend antwoord op de centrale onderzoeksvraag is het vervolgens de vraag: op welke wijze zou deze integratie plaats kunnen vinden? Verdient het aanbeveling om de watervergunning te integreren in de omgevingsvergunning? Welke rol spelen hierbij de doelstellingen van de Wabo? Welke andere juridische argumenten spelen bij deze vraagstelling een rol? En welke niet-juridische argumenten spelen bij deze vraagstelling een rol? Op welke wijze zou integratie van de watervergunning binnen de omgevingsvergunning plaats kunnen vinden?
3
Indeling van de scriptie In de hoofdstukken 2 en 3 komen de twee nieuwe wetten op het gebied van het omgevingsrecht aan de orde: De Wabo en de Waterwet. In het tweede hoofdstuk worden de achtergronden en doelstellingen van de Wabo geschetst. Tevens wordt ingegaan op de inhoud van de omgevingsvergunning. In het derde hoofdstuk worden de achtergronden en doelstellingen van de Waterwet beschreven. Ook wordt ingegaan op de inhoud van de watervergunning. Ondanks de doelstelling van de Wabo tot zo ver mogelijk doorgevoerde integratie zijn er toch twee vergunningenstelsels blijven bestaan. In het vierde hoofdstuk worden de redenen voor deze keuze beschreven. Wel is er sprake van afstemming tussen de vergunningen. Hoe deze afstemming eruitziet wordt beschreven in Hoofdstuk 5. De probleemstelling komt aan de orde in Hoofdstuk 6. Bij het opnemen van een extra vergunning in de Wabo kunnen zowel juridische als niet-juridische argumenten een rol spelen. Na een weging van de argumenten kan antwoord gegeven worden op de probleemstelling. Bij een bevestigend antwoord op de centrale onderzoeksvraag is het vervolgens de vraag: op welke wijze zou integratie van de watervergunning binnen de omgevingsvergunning plaats kunnen vinden (Hoofdstuk 7)? In Hoofdstuk 8 zijn de conclusies opgenomen die uit de voorgaande hoofdstukken kunnen worden getrokken. Methoden van onderzoek De beantwoording van de probleemstelling en de deelvragen heeft plaatsgevonden aan de hand van de beschikbare literatuur. Het onderzoek is gebaseerd op de volgende literatuur: boeken, tijdschriften, regelgeving en parlementaire stukken. De probleemstelling heeft betrekking op nieuwe wetgeving. Aangezien deze wetgeving pas recentelijk in werking is getreden, is voornamelijk gebruik gemaakt van jurisprudentie die gewezen is onder de oude wetgeving.
4
2
DE WABO
2.1
Achtergronden en doelstellingen van de Wabo
De Wabo vloeit voort uit het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende I ‘Meedoen, meer werk, minder regels’. In het Hoofdlijnenakkoord wordt de nadruk gelegd op het verminderen van regelzucht en bureaucratie en op het versterken van de verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers. Bij alle departementen heeft een herijking van de regelgeving plaatsgevonden. 2 De Wabo is aangekondigd in de herijkingsbrief van 17 oktober 2003 van de bewindslieden Dekker en Van Geel van VROM. 3 De Minister geeft hierbij aan dat het project ‘VROMvergunning’ met hoge prioriteit zal worden aangepakt. De Minister kondigt aan dat er begin 2006 een wetsvoorstel met vergaande voorstellen naar de kamer zal worden gezonden en dat zij de VROM-vergunning in 2007 operationeel wil hebben. De term ‘VROM-vergunning’ is later gewijzigd in de term omgevingsvergunning. Het voorstel van de Wabo is op 4 november 2008 door de Eerste Kamer aangenomen. De wet is op 4 december 2008 gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2008, 496). De Wabo is per 1 oktober 2010 in werking getreden. Op basis van de wet is de omgevingsvergunning ingevoerd. De wet brengt 25 aparte vergunningen bijeen. Bij de Wabo horen het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Regeling omgevingsrecht (Mor). In een brief van 23 september 2004 heeft minister Dekker een probleemschets, oplossingsrichtingen en het doel van de ‘VROM-vergunning’ opgenomen. Het project ‘VROM-vergunning’ was onderdeel van een pakket van maatregelen dat ertoe strekte de administratieve lasten van het bedrijfsleven substantieel te verminderen en het stelsel van regels meer rondom de burger, het bedrijf en hun maatschappelijke activiteiten op te bouwen. In dit kader werd ook onderzocht of de vergunningplicht van bedrijven kan worden vervangen door algemene regels (8.40-amvb’s) en het mogelijk vereenvoudigen van bestaande 8.40amvb’s. Ook werd bezien of met gebruikmaking van het bestaande instrumentarium via ICT gekomen kan worden tot een stroomlijning van informatie via één loket. Ook kan gedacht worden aan het gebruik maken van de nieuwe coördinatieregeling, zoals deze is opgenomen in de Wet ruimtelijke ordening. 4 Het probleem wordt in de brief als volgt geschetst. Het bestaande stelsel van wetten en regels op het terrein van bouwen, ruimte en milieu is niet zozeer opgebouwd vanuit en rondom de burger, het bedrijf en hun activiteiten (‘van buiten naar binnen’), maar vanuit de organisatie van de overheid en de behartiging van de in wetten neergelegde publieke belangen. Er is sprake van een cumulatie van deelbesluiten van de overheid op basis van een bemoeienis met deelaspecten van die activiteit. In een aantal gevallen is hierbij sprake van een betrokkenheid van de overheid op diverse bestuursniveaus. En de bestaande afstemmingsregelingen blijken veelal niet goed te functioneren. De burger of het bedrijf kan hierdoor niet snel en doorzichtig een helder en eenduidig antwoord krijgen op zijn vraag of hij de door hem voorgenomen
2
Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p.8 Kamerstukken II 2003/04, 29 383, nr. 1 4 Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p.1 3
5
activiteit op de door hem gekozen locatie mag gaan uitoefenen. Dit alles gaat gepaard met de nodige administratieve lasten. 5 Centraal in de door het kabinet voorgestane oplossingsrichtingen is dat de voorgenomen activiteit van de burger dan wel het bedrijf voortaan centraal moet komen te staan. Volgens de Minister vergt dit een integratie van de vergunnings- of instemmingsbesluiten en van de daarmee samenhangende procedurele aspecten, zoals indieningsvereisten, inspraak, bezwaar en beroep. Zo kan een vereenvoudiging worden bereikt en een forse beperking van de administratieve lasten worden gerealiseerd. In de brief worden vier modellen van de ‘VROM-vergunning’ geschetst. Het gaat hierbij om de paperclipvergunning, de samenvoegvergunning, de integrale vergunning met schotten en de volledig integrale vergunning. Politiek is een voorkeur uitgesproken voor een model waarin wordt uitgegaan van een volledig integrale vergunning (model 4). In dit model vindt een volledige procedurele en inhoudelijke integratie van de verschillende toestemmingstelsels plaats. Op termijn is het de bedoeling te komen tot model 4 (na inwerkingtreding van model 3). 6 Model 3 kenmerkt zich door een procedurele integratie en een inhoudelijke coördinatie. De bestaande vergunningstelsels gaan op in een geheel nieuw integraal vergunningstelsel. Eén vergunning betekent hier één procedure met één set indieningsvereisten en één toetsingskader in de vorm van een optelsom van de toetsingskaders uit de bestaande vergunningsstelsels. 7 Doel van de ‘VROM’-vergunning is om de diverse vergunningen die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik en sloop) zodanig te bundelen dat één besluit overblijft. De aanvraag van de vergunning zal bij één loket kunnen worden ingediend. Uitgangspunt hierbij is dat de aanvrager kan bepalen of hij voor zijn totale activiteit of voor een of meer onderdelen daarvan afzonderlijk een vergunning vraagt. De aanvraag zal één procedure doorlopen en door één bevoegd gezag moeten worden beoordeeld. Bij die beoordeling moet worden gezorgd dat de beslissing inhoudelijk consistent is en dat met alle betrokken belangen voldoende rekening is gehouden. Na de beslissing op de aanvraag doorloopt die beslissing in alle gevallen één rechtsbeschermingsprocedure. Deze wijziging ten opzichte van de bestaande vergunningstelsels heeft ook belangrijke gevolgen voor de uitvoering en handhaving door het bevoegd gezag. 8 Wat betreft de reikwijdte (d.w.z. op welke wettelijke regelingen heeft de Wabo betrekking) zijn ook toestemmingstelsels m.b.t. de fysieke leefomgeving in wetgeving op het beleidsterrein van andere departementen en in verordeningen van provincies en gemeenten onder de reikwijdte van de Wabo gebracht. Derhalve wordt in de Wabo over de omgevingsvergunning gesproken (en niet meer over de ‘VROM-vergunning’). Wat betreft de werkingssfeer (d.w.z. welke onderwerpen worden in de Wabo geregeld) is het de bedoeling om gefaseerd diverse onderwerpen uit wettelijke regelingen (Ww, Wro, Wm, etc.) op te nemen in de Wabo. 9
5
Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p.2 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 9 7 Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p. 2-7 8 Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p. 3-4 9 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 12-13 6
6
2.2
Wat houdt de omgevingsvergunning in?
In deze paragraaf komt de inhoud van de omgevingsvergunning aan de orde. Achtereenvolgens is er aandacht voor: de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, de beoordeling van de vergunningaanvraag en de betrokkenheid van andere bestuursorganen. 2.2.1 Voor welke activiteiten is een omgevingsvergunning nodig? De Wabo regelt de vergunningplicht voor activiteiten die vergunningplichtig waren onder de volgende wetten en verordeningen: 10 VROM-wetten: Woningwet (bouwvergunning), Gebruiksbesluit (vergunning, melding), Wet milieubeheer (milieuvergunning, meldingsplicht), Wet ruimtelijke ordening (afwijking bestemmingsplan, aanlegvergunning) Monumentenwet (monumentenvergunning) Mijnbouwwet (mijnbouwvergunning) Wet verontreiniging oppervlaktewateren (vergunning indirecte lozingen) Diverse gemeentelijke en provinciale verordeningen (reclame/kap/inrit- en sloopvergunning en aanlegvergunning) Natuurbeschermingswet (vergunning tot handeling in een beschermd natuurgebied met gevolgen voor habitat en soorten) Flora- en faunawet (ontheffing) In de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo zijn de activiteiten opgenomen waarvoor een omgevingsvergunning aangevraagd dient te worden. De omgevingsvergunning heeft betrekking op plaatsgebonden activiteiten (bijvoorbeeld bouwvergunning/milieuvergunning). Geen omgevingsvergunning is vereist voor niet plaatsgebonden activiteiten (vervoer van explosieve stoffen, vervoer van gevaarlijke stoffen en inzamelen van afvalstoffen). Bij een aantal bestaande toestemmingen voor plaatsgebonden activiteiten is sprake van volledige integratie. Het betreft hier toestemmingen zoals: de bouwvergunning, de milieuvergunning en toestemmingen in verordeningen van provincies, gemeenten en waterschappen (kapvergunning en sloopvergunning). De Wabo kent naast volledige integratie ook incidentele integratie (‘aanhaken’). Een aantal bestaande toestemmingen voor activiteiten is niet per se plaatsgebonden. Voorzover dat wel het geval is, worden deze toestemmingen aan de omgevingsvergunning aangehaakt. Als voorbeeld kan hier de ontheffing op grond van de Flora- en faunawet genoemd worden. 2.2.2 Beoordeling van de vergunningaanvraag In artikel 2.4 lid 1 van de Wabo worden B&W aangewezen als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. Dit geldt niet bij de milieuvergunning voor grotere inrichtingen die door GS of de Minister van Infrastructuur en Milieu of Economische Zaken wordt verleend (artikel 2.4 lid 2 en 3 Wabo juncto Hoofdstuk 3 Besluit omgevingsrecht). Bij elk project is sprake van één bevoegd gezag, dat moet beslissen op de aanvraag om een vergunning. 10
Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Directoraat-generaal Water) en ministerie van VROM (programmadirectie Omgevingsvergunning), Brochure ‘De Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Hoofdlijnen van de watervergunning en de omgevingsvergunning’, Koninklijke De Swart Den Haag, Juni 2009.
7
Bij de Wabo is sprake van een procedurele integratie van de verschillende toestemmingsstelsels. De bestaande toetsingskaders voor de verschillende activiteiten zijn niet geïntegreerd. Het bevoegd gezag is verplicht om de op te nemen voorschriften op elkaar af te stemmen. De afstemming moet zo plaatsvinden, dat daardoor het beste resultaat wordt bereikt voor de fysieke leefomgeving in haar geheel (artikel 2.22 lid 2 Wabo). Bij de Wabo kan de aanvrager kiezen voor één integrale aanvraag om een vergunning. Ook is er de mogelijkheid om meer omgevingsvergunningen voor delen van het project aan te vragen. Een omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit mag niet worden verleend, indien deze activiteit ook moet worden aangemerkt als een andere activiteit die ook omgevingsvergunningplichtig is. Het gaat dan om onlosmakelijk verbonden activiteiten (artikel 2.7 Wabo). In die gevallen kan de aanvraag niet worden opgesplitst. Met artikel 2.7 Wabo zijn verschillende aanhoudings- en coördinatieregelingen overbodig geworden. Als voorbeeld van onlosmakelijk verbonden activiteiten kan hier worden genoemd het bouwen van een bouwwerk dat ook het oprichten van een inrichting betreft. Ook is er bij de Wabo sprake van flexibele fasering. De aanvrager kan bij de aanvraag aangeven over welke activiteiten hij in de eerste fase een oordeel van het bevoegd gezag wil krijgen. Deze activiteiten worden volledig getoetst. De tweede fase heeft betrekking op de andere activiteiten die onderdeel van het project vormen. De beschikkingen vormen samen de omgevingsvergunning en treden tegelijk in werking (artikel 2.5 Wabo). 2.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen Bestuursorganen die voorheen nog zelf bevoegd gezag waren, zijn in de Wabo, het Besluit omgevingsrecht of een verordening vanwege hun deskundigheid aangewezen als adviseur (artikel 2.26 lid 1 en 3 Wabo). Het bevoegd gezag kan gemotiveerd afwijken van de ingebrachte verplichte adviezen (artikel 3:50 Awb). Verder is in de Wabo voor de waterbeheerder een adviesrecht over de omgevingsvergunning die betrekking heeft op een indirecte lozing opgenomen. Ook is een bevoegdheid tot het doen van een verzoek tot handhaving aan het bevoegd gezag opgenomen. Het advies en het verzoek tot handhaving zijn in bepaalde gevallen bindend (artikel 2.26 lid 2 en artikel 5.20 lid 3 Wabo). Van een bindend advies/verzoek tot handhaving is sprake indien ten gevolge van de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd: de doelmatige werking van het zuiveringstechnisch werk zou worden belemmerd of de krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor de kwaliteit van het oppervlaktewater zouden worden overschreden. Dwingend is de figuur van een verklaring van geen bedenkingen (artikelen 2.27 en 2.28 Wabo). Van deze verklaring van geen bedenkingen (vvgb) kan het bevoegd gezag niet afwijken. Zonder deze verklaring mag de vergunning niet worden verleend en de aangegeven voorschriften moeten worden overgenomen in de vergunning. Voor de vvgb is gekozen in die gevallen waarin het bestuursorgaan dat tot de inwerkingtreding van de Wabo bevoegd gezag was, een belangrijke stem zou moeten houden. Bij de vvgb is de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 Awb van toepassing (artikel 3.10 lid 1 sub e Wabo). Wel is het aantal gevallen beperkt gehouden, aangezien de vvgb niet positief bijdraagt aan de integrale verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag. Als voorbeelden kunnen hier worden genoemd: een vvgb voor de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie bij de ontheffing Flora- en faunawet (artikel 75d Ff wet) en een vvgb voor de 8
provincies bij het milieudeel van vergunningen voor inrichtingen waarvoor zij bevoegd gezag waren (artikel 6.7 Bor).
3
DE WATERWET
3.1
Achtergronden en doelstellingen van de Waterwet
Het beleidsconcept integraal waterbeheer is in de jaren ’80 van de vorige eeuw ontwikkeld. Integraal waterbeheer is gericht op alle onderdelen van watersystemen, in hun onderlinge samenhang en in relatie tot andere beleidsterreinen zoals natuur, milieu en ruimtelijke ordening. Verschillende gebeurtenissen en ontwikkelingen hebben de noodzaak van integraal waterbeheer bevorderd. Te noemen zijn hierbij de hoogwaterproblematiek van de jaren negentig, de klimaatontwikkeling en de toegenomen aandacht voor de ecologische kwaliteit van watersystemen (Europese Kaderrichtlijn water). Integraal waterbeheer is beleidsmatig tot uitdrukking gekomen in de nota Omgaan met water uit 1985 en de derde en vierde nota waterhuishouding. Ook is door fusies van waterschappen tot ‘all-in’ waterschappen integraal waterbeheer organisatorisch bevorderd. De waterwetgeving was achtergebleven bij die ontwikkelingen. Er werd nog gewerkt met verouderde, specifieke waterwetten. De Commissie van advies inzake de waterstaatswetgeving heeft zich in haar advies ‘Die op het water is, moet varen …’ in 2002 uitgesproken voor de totstandkoming van een integrale Waterwet. In dit kader heeft het kabinet in 2003 besloten om de waterwetgeving te integreren. In de Hoofdlijnennotitie integratie waterwetgeving zijn de hoofdlijnen uitgezet van een integrale Waterwet. Als redenen voor de integratie worden genoemd: wettelijke verankering en instrumentatie van integraal waterbeheer, wens tot deregulering en reductie van administratieve lasten en vereenvoudiging van de implementatie van Europese richtlijnen. 11 De Tweede Kamer kon zich eind 2004 vinden in de Hoofdlijnennotitie. Eind 2006 werd het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer ingediend. Begin 2009 werd het wetsvoorstel in het Staatsblad gepubliceerd (Stb. 2009, 107). De Invoeringswet Waterwet werd in november 2009 door de Eerste Kamer akkoord bevonden. De Waterwet, Waterbesluit, Waterregeling en provinciale en waterschapsverordening zijn met ingang van 22 december 2009 in werking getreden. De Waterwet integreert de volgende wetten: de Wet op de waterhuishouding, de Wet op de waterkering, de Grondwaterwet, de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, de Wet verontreiniging zeewater, de Wet van 14 juli 1904 (droogmakerijen en indijkingen) en de ‘natte delen’ van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de Waterstaatswet 1900 en de Wet bodembescherming. Ook het Waterbesluit en de Waterregeling zorgen voor de nodige integratie van regels en deregulering. In de Waterwet zijn algemene doelstellingen en normen voor het waterbeheer opgenomen (artikel 2.1 Waterwet). In artikel 2.1 Waterwet is opgenomen dat de toepassing van de wet is gericht op voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met bescherming en verbetering van de chemische en 11
S. Handgraaf, ‘De Waterwet’, M&R 2009-8, p. 489
9
ecologische kwaliteit van watersystemen en vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Het formuleren van deze doelstellingen is een middel om te komen tot integraal waterbeheer. De Waterwet onderscheidt zich hiermee van de procedurele integratie van vergunningen in de Wabo. In de Wabo zijn, zoals beschreven in Hoofdstuk 2, de verschillende specifieke belangenkaders van de te integreren vergunningen wel overeind gebleven. De Waterwet brengt enkele wijzigingen met zich mee: 12 1) Het zestal tot dusver naast elkaar bestaande vergunningsstelsels worden geïntegreerd tot een integrale watervergunning (inclusief de keurontheffing van het waterschap). 2) Er komt een centraal, digitaal vergunningloket voor de aanvragen om een watervergunning bij de gemeente (artikel 6.15 e.v. en 6.30 Waterwet). 3) Vergunningplichtige lozingen op de riolering worden niet in de Waterwet, maar in de Wet milieubeheer/Wabo geregeld. Ook de handhaving ten aanzien van deze lozingen verschuift naar de gemeente. 3.2
Wat houdt de watervergunning in?
In deze paragraaf komt de inhoud van de watervergunning aan de orde. Achtereenvolgens is aandacht voor: de activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning nodig is, de beoordeling van de vergunningaanvraag en de betrokkenheid van andere bestuursorganen. 3.2.1 Voor welke activiteiten is een watervergunning nodig? De Waterwet sluit aan bij het begrip watersysteem. De Waterwet heeft dan ook als naam: “Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen”. In artikel 1.1 van de Waterwet wordt het begrip watersysteem als volgt gedefinieerd: “samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken”. In Hoofdstuk 6 van de Waterwet is opgenomen voor welke handelingen in watersystemen op grond van de Waterwet een watervergunning is vereist of algemene regels kunnen worden vastgesteld. De volgende handelingen worden genoemd: -lozen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam (art. 6.2 lid 1 Wtw) -lozen van stoffen of water op een zuiveringstechnisch werk (art. 6.2 lid 2 Wtw) -storten van stoffen in zee (art. 6.3 Wtw) -onttrekken van grondwater of infiltreren van water ten behoeve van industrie (> 150.000 m3/j), drinkwaterwinning of bodemenergiesystemen (art. 6.4 Wtw) -brengen van water in of onttrekken van water aan rijkswateren (art. 6.5 onder a Wtw juncto 6.16 Wtb) -gebruik maken van rijkswaterstaatswerken (art. 6.5 onder c Wtw juncto 6.12-6.14 Wtb) Ook kunnen t.a.v. handelingen in regionale wateren (met uitzondering van lozingen) regels worden gesteld in verordeningen van het waterschap (bijvoorbeeld de keur). Deze verordeningen worden vastgesteld op grond van de Waterschapswet. Als er in deze verordeningen een stelsel van vergunningen of ontheffingen is opgenomen, dan is zo’n vergunning of ontheffing een watervergunning. Hoofdstuk 6, paragraaf 2 van de Waterwet is dan van toepassing (artikel 6.13 Wtw). 12
H.J.M. Havekes, ‘De Waterwet: innovatie van het waterrecht’, TO 2009-4, p. 160-161
10
Onder de Wet verontreiniging oppervlaktewateren waren de indirecte lozingen 13 vanuit ruim 20 typen inrichtingen vergunningplichtig. Met de Waterwet zijn deze bevoegdheden van de waterschappen ten aanzien van indirecte lozingen vervallen. Het lozen op een zuiveringtechnisch werk, anders dan door tussenkomst van de gemeentelijke riolering, blijft wel vergunningplichtig op grond van de Waterwet (artikel 6.2 lid 2 Wtw). 14 3.2.2 Beoordeling van de vergunningaanvraag De watervergunning kan worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waar de handeling in hoofdzaak plaatsvindt (artikel 6.15 lid 1 Wtw). De aanvraag kan ook ingediend worden bij het bevoegd gezag (de waterbeheerder). Voor de in paragraaf 3.2.1 genoemde handelingen wordt één integrale watervergunning verleend. Het kan voorkomen dat er bij een handeling of samenstel van handelingen meer dan één bestuursorgaan bevoegd is voor de verlening van een watervergunning. Dan is het betrokken bestuursorgaan van het hoogste gezag in principe het bevoegde gezag (artikel 6.17 lid 1 Waterwet). De betrokken bestuursorganen kunnen in onderling overleg besluiten dat een ander dan het hoogste betrokken bestuursorgaan bevoegd gezag voor de watervergunning wordt (artikel 6.17 lid 2 Wtw). Het Waterbesluit bevat onder andere regels over de aanvraag van een watervergunning. De Waterregeling bevat een uitwerking van de details van het Waterbesluit. De Waterregeling gaat uitvoerig in op de indieningsvereisten voor de aanvraag om een watervergunning. Deze indieningsvereisten zijn landelijk zoveel mogelijk op één lijn gebracht in verband met het aanvragen van de vergunning via het Omgevingsloket online. Bij de regulering van de handelingen in watersystemen vormen de doelstellingen van artikel 2.1 Waterwet het belangenkader waarmee rekening wordt gehouden. De verlening van de watervergunning dient verenigbaar te zijn met de doelstellingen in artikel 2.1 Wtw of de belangen, bedoeld in artikel 6.11 Wtw (artikel 6.21 Wtw). 3.2.3 Betrokkenheid van andere bestuursorganen Coördinatie tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning dient plaats te vinden als het gaat om IPPC-inrichtingen (artikel 6.27 lid 1 Wtw). Bij niet IPPC-inrichtingen kan afstemming en coördinatie plaatsvinden via de Wet samenhangende besluiten (Wsb). In paragraaf 5.1 worden deze regelingen nader toegelicht.
13
Indirecte lozingen zijn lozingen op een (gemeentelijk) rioolstelsel, die indirect in het oppervlaktewater uitkomen. 14 S. Handgraaf, ‘De Waterwet’, M&R, 2009-8, p. 494
11
4
REDENEN OM WATERVERGUNNING NIET IN DE OMGEVINGSVERGUNNING TE INTEGREREN
In een brief van de Minister van VROM en de Staatssecretaris van VenW van 30 november 2005 werd de Tweede Kamer geïnformeerd over de relatie tussen de omgevingsvergunning en de op basis van de Waterwet te realiseren watervergunning. 15 In de brief wordt melding gemaakt van het feit dat zowel VROM als VenW werken aan vereenvoudiging van de wetgeving en vermindering van vergunningsstelsels. Dit leidt tot één omgevingsvergunning en één watervergunning. Hierbij is uitgegaan van het rijksbeleid om onderscheid te maken tussen waterketen en watersysteem. De afbakening tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning heeft aan de hand van deze begrippen plaatsgevonden. Waarbij de watervergunning aansluit bij het begrip watersysteem (zie paragraaf 3.2.1). De waterketen begint bij de waterwinning en leidt via waterdistributie, waterverbruik, riolering en zuivering weer tot de bescherming van het oppervlakte- en grondwater. Riolering en zuivering hebben geen directe relatie tot het watersysteem, maar zijn onderdeel van de waterketen. De lozingen op het riool zijn geïntegreerd in de omgevingsvergunning. 16 Gekozen is voor het bestaan van een zelfstandige watervergunning, omdat het beoordelen van de effecten van handelingen op het watersysteem één van de kerntaken van de waterbeheerder is. Deze beoordeling vergt, mede in het licht van internationale verplichtingen zoals de kaderrichtlijn water, kennis en expertise op het gebied van lozingen en andere handelingen 17 in relatie tot het watersysteem. Volgens de inhoud van de brief is deze kennis en expertise niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerders. Ook wil men deze kennis en expertise niet versnipperen, maar juist concentreren bij de waterbeheerders. Volgens de Memorie van Toelichting van de Wabo is bij de keuzes ten aanzien van de invulling van het instrumentarium met name aandacht besteed aan de mogelijkheden om de administratieve lasten terug te brengen. 18 De belangen van de bescherming van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallaties dienden hierbij gewaarborgd te blijven. Het bovenstaande heeft geleid tot de volgende keuzes en argumenten ten aanzien van de invulling van het instrumentarium: 1. Het toestemmingsstelsel voor handelingen in het watersysteem is ondergebracht in de Waterwet. 2. De regels met betrekking tot indirecte lozingen zijn uitsluitend in de omgevingsvergunning of in het stelsel van algemene regels op grond van de Wm opgenomen. 3. De aanvrager van vergunningen (omgevingsvergunning en watervergunning) zal terechtkunnen bij één digitaal loket in de uitvoering.
15
Kamerstukken II 2005/06, 29 383, nr. 40, p. 1-2 C. Backes, ‘Watervergunning tegen Omgevingsvergunning –tussenstand 5-3 of 3-5?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick, (red.), Weids Water, 2006, p. 398 17 Opmerking verdient het feit dat in de parlementaire stukken het beoordelen van de effecten van lozingen op het watersysteem specifiek wordt genoemd als kerntaak van de waterbeheerder. De andere handelingen (artikel 6.2 t/m 6.5 Wtw en de keurontheffing) worden niet specifiek genoemd. De vraag is of de wetgever bij deze andere handelingen (bijvoorbeeld: het bouwen op waterkeringen) minder problemen zag in het kader van een mogelijke integratie van deze vergunningplichtige handelingen in de Wabo? 18 Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, p. 89-90 16
12
Ad 1. Directe lozingen op oppervlaktewater Volgens de Memorie van Toelichting van de Wabo is gekozen voor een stroomlijning binnen de Waterwet. Hierbij is sprake van één zelfstandig vergunningenstelsel voor water. Bij directe lozingen is sprake van behoud van de bevoegdheden van de waterbeheerder. Als argumenten hiervoor worden genoemd: - Het in samenhang beoordelen van de effecten op het watersysteem betreft een kerntaak van de waterbeheerder. - Deze beoordeling vergt, mede in het licht van internationale verplichtingen zoals de Kaderrichtlijn water, de nodige kennis en expertise over de chemische en ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het watersysteem. Deze kennis is niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerder. Ad 2. Indirecte lozingen De regels met betrekking tot zogenaamde indirecte lozingen (lozingen op de riolering) zullen uitsluitend in het kader van de Wm-vergunning/omgevingsvergunning en algemene regels worden gesteld. Bij een deel van de indirecte lozingen vanuit bedrijven (circa 20 aangewezen categorieën van bedrijven) was sprake van een dubbele regeling vanuit de Wm en de Wvo. Deze categorieën van bedrijven hadden voor het lozen van afvalwater naast een Wmvergunning ook een Wvo-vergunning nodig. Besloten is om deze dubbele regeling te laten vervallen. Voorwaarde is wel dat de waterbeheerder, die tot nu toe bevoegd gezag was voor deze lozingen, voldoende zeggenschap moet hebben over de regulering en handhaving ervan. Deze zeggenschap is neergelegd in de artikel 2.26 lid 1 en 2 Wabo en artikel 5.20 lid 3 Wabo. Als argumenten worden hiervoor genoemd: - de verantwoordelijkheid van de waterbeheerder voor de waterkwaliteit en het beheer van de rioolwaterzuiveringsinstallatie - en is van wezenlijk belang met het oog op de opgaven vanuit de Kaderrichtlijn water - tevens wordt het van belang geacht dat de capaciteit en deskundigheid bij waterbeheerders behouden blijven en effectief kunnen worden ingezet Ad 3. Eén digitaal loket Bij het totstandbrengen van de Wabo en de Waterwet was het de bedoeling dat indien zowel een omgevingsvergunning als een watervergunning nodig was, dit voor de aanvrager niet merkbaar zou moeten zijn. Men wilde dit realiseren via een Omgevingsloket. 19 Aanvragen om een omgevingsvergunning kunnen nu digitaal worden ingediend via het Omgevingsloket online (artikel 7.6 Wabo). De Waterwet zal via de watermodule aanhaken op het Omgevingsloket online. Deze module is waarschijnlijk per 1 oktober 2011 gereed. Bedrijven zullen dan de watervergunning alleen nog digitaal kunnen aanvragen.
19
Kamerstukken II 2005/06, 29 383, nr. 40, p.1
13
5
IN HOEVERRE NU IN AFSTEMMING TUSSEN WATERVERGUNNING EN OMGEVINGSVERGUNNING VOORZIEN?
Bij activiteiten van een bedrijf, waarbij ook sprake is van een lozing, blijven we te maken hebben met twee vergunningen en niet met één integrale omgevingsvergunning. Ook bij activiteiten waarbij sprake is van bouwen en het gebruiken van waterstaatswerken is sprake van meerdere vergunningaanvragen. Wel is er sprake van afstemming bij vergunningverlening en handhaving. In dit hoofdstuk komen de verschillende vormen van afstemming tussen de omgevingsvergunning en de watervergunning bij vergunningverlening en handhaving aan de orde. Allereerst komen de (wettelijke) vormen van afstemming bij vergunningverlening aan de orde. 20 5.1
Afstemming bij vergunningverlening
Er bestaan verschillende vormen van afstemming bij vergunningverlening. Onderscheid kan worden gemaakt tussen de afstemming bij IPPC-bedrijven en niet IPPC-bedrijven. Tevens is er sprake van advisering van de waterkwaliteitsbeheerder aan het Wabo-bevoegde gezag bij indirecte lozingen. IPPC-bedrijven Voor IPPC-bedrijven geldt een coördinatieregeling: de omgevingsvergunning en de watervergunning moeten, waar het directe lozingen betreft, onderling worden afgestemd. Deze regeling is vergelijkbaar met de coördinatiebepalingen van de voormalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet milieubeheer. Concreet betreft het een coördinatieregeling tussen de omgevingsvergunning voor het oprichten of wijzigen van een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort, en de watervergunning voor het lozen vanuit die inrichting (artikel 6.27 e.v. Waterwet, artikel 3.16 e.v. Wabo). Het bevoegd gezag is verplicht om advies te vragen en kan alleen gemotiveerd van het advies afwijken. Er gaan twee adviezen over en weer tussen de betrokken bestuursorganen. De adviezen hebben betrekking op de samenhang tussen beide aangevraagde vergunningen en het ontwerp van de beschikking op de aanvraag om een vergunning. De adviesplicht in artikel 3.19 Wabo en 6.27 Waterwet beoogt de inhoudelijke afstemming tussen omgevingsvergunning en watervergunning te bewerkstelligen. Tevens bestaat er op grond van artikel 6.28 Waterwet en artikel 3.20 Wabo een bevoegdheid van het bevoegd gezag van de omgevingsvergunning om een bindende aanwijzing te geven aan het bevoegd gezag op grond van de Waterwet. Deze aanwijzing heeft betrekking op de inhoud van de watervergunning. De aanwijzing kan gegeven worden indien dat met het oog op de samenhang tussen de beschikkingen op de onderscheidende aanvragen in het belang van de bescherming van het milieu geboden is. Ook is er sprake van een gecoördineerde behandeling van de watervergunning en de omgevingsvergunning bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 20.1 Wm).
20
Vanzelfsprekend moeten de betrokken bestuursorganen goed samenwerken en taken afstemmen, ook als er geen wettelijke afstemming is geregeld (zie bijvoorbeeld artikel 3.8 Waterwet).
14
Niet IPPC-bedrijven Voor overige bedrijven (niet IPPC-bedrijven) biedt de Wet samenhangende besluiten (Wsb) de aanvrager de mogelijkheid om het bevoegd gezag te verzoeken beide vergunningen onderling goed af te stemmen. Alle betrokken bevoegde gezagen moeten daar wel mee instemmen. Bij de procedure is sprake van een coördinerend bestuursorgaan. De vergunningen worden gecoördineerd voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Wsb regelt de afstemming en coördinatie tussen de procedures van besluiten. Uiteindelijk is er géén sprake van één besluit (zoals bij de Wabo), maar van een bundeling van meerdere besluiten. Ook wordt er voor gezorgd dat de bezwaar- en beroepsprocedures zoveel mogelijk gelijktijdig verlopen. Indirecte lozingen De waterkwaliteitsbeheerder heeft bij indirecte lozingen een adviserende rol gekregen richting het Wabo-bevoegde gezag. Het adviesrecht is neergelegd in artikel 2.26 Wabo. Het Wabobevoegde gezag dient bij een indirecte lozing het bestuursorgaan dat zorg draagt voor het beheer van het zuiveringstechnisch werk of het oppervlaktewater waarop het afvalwater vanuit die voorziening wordt gebracht, in de gelegenheid advies uit te brengen. Het advies is in twee gevallen bindend. Het advies is bindend indien ten gevolge van de activiteit waarvoor vergunning wordt gevraagd de doelmatige werking van het zuiveringstechnisch werk zou worden belemmerd, of de krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer gestelde grenswaarden voor de kwaliteit van het oppervlaktewater zouden worden overschreden. Dan kan het advies inhouden dat de daarin opgenomen voorschriften die nodig zijn om die gevolgen te voorkomen, aan de vergunning moeten worden verbonden. Indien die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, kan het advies inhouden dat de vergunning geheel of gedeeltelijk moet worden geweigerd (artikel 2.26 lid 2 Wabo). 5.2
Afstemming bij handhaving
Tenslotte de afstemming van de omgevingsvergunning en de watervergunning bij handhaving. Hoofdregel is dat het bestuursorgaan dat bevoegd is om de omgevingsvergunning te verlenen, belast is met de bestuursrechtelijke handhaving en het toezicht (artikel 5.2 Wabo). Deze hoofdregel geldt ook voor handhaving van de watervergunning (artikel 8.1 Wtw). Wel wordt in artikel 5.1 Wabo het hoofdstuk met betrekking tot handhaving (hoofdstuk 5) van toepassing verklaard op onder meer de Waterwet, voor zover dat in de Waterwet is bepaald. Op grond van artikel 5.20 lid 3 Wabo kan de waterbeheerder, in bepaalde gevallen, een bindend verzoek tot handhaving doen bij het bevoegd gezag op grond van de Wabo. Het bevoegd gezag op grond van de Wabo moet gehoor geven aan het verzoek van de waterbeheerder om handhavend op te treden, indien de doelmatige werking van de RWZI wordt belemmerd of de kwaliteit van het oppervlaktewater wordt aangetast. Verder kunnen waterbeheerders (zie artikel 5.10 lid 3 Wabo juncto artikel 8.3 Wtw), in overeenstemming met het bevoegd gezag op grond van de Wabo, ambtenaren aanwijzen als toezichthouder voor indirecte lozingen.
15
6
VERDIENT HET AANBEVELING OM DE WATERVERGUNNING IN DE OMGEVINGSVERGUNNING TE INTEGREREN?
In dit hoofdstuk komen de argumenten aan de orde die van belang zijn bij het beantwoorden van de centrale onderzoeksvraag. De argumenten zijn gebaseerd op de inhoud van de parlementaire stukken, literatuur en eigen inzicht. Hierbij wordt allereerst aandacht besteed aan de doelstellingen van de Wabo. Vervolgens is het de vraag of er nog andere juridische argumenten zijn om de watervergunning al dan niet op te nemen in de omgevingsvergunning. Hierna komen de niet-juridische argumenten aan de orde. In paragraaf 6.4 vindt een weging plaats van de argumenten. Voor de duidelijkheid wil ik nog de volgende twee opmerkingen toevoegen (zie ook Hoofdstuk 1). Ten eerste wordt bij de centrale onderzoeksvraag met de term ‘watervergunning’ gedoeld op de vergunningplichtige handelingen die genoemd worden in de artikelen 6.2 tot en met 6.5 van de Waterwet en de handelingen waarvoor een keurontheffing vereist is. Ten tweede wordt bij de centrale onderzoeksvraag met de term ‘integreren’ uitgegaan van een integratie van de watervergunning binnen de omgevingsvergunning zonder zeggenschapsconstructie voor de waterbeheerder. Bij de bespreking van de juridische en niet-juridische argumenten wordt dus uitgegaan van een volledige integratie, zonder zeggenschapsconstructie. De waterbeheerder is dan alleen in het bezit van een adviesbevoegdheid. 6.1
Doelstellingen Wabo
In Hoofdstuk 2 zijn de achtergronden en doelstellingen van de Wabo aan de orde geweest. Aanleiding voor het realiseren van de Wabo vormden de volgende redenen: 21 1. het probleem dat de wetten en regels op het terrein van bouwen, ruimte en milieu vooral opgebouwd waren rond de organisatie van de overheid en de behartiging van de in wetten neergelegde publieke belangen. Doelstelling van de Wabo was dan ook om de diverse vergunningen voor het realiseren van een fysiek project te bundelen zodat één besluit overblijft. De vergunningaanvraag kan bij één loket worden ingediend. De aanvrager kan de vergunning aanvragen voor het totale of deel van het project. 2. er was sprake van een cumulatie van deelbesluiten van de overheid en betrokkenheid van de overheid op diverse bestuursniveaus. Doelstelling van de Wabo was dan ook dat de vergunningaanvraag één procedure zal doorlopen en door één bevoegd gezag zal worden beoordeeld. Na de beslissing dient er sprake te zijn van één rechtsbeschermingsprocedure. 3. de bestaande afstemmingsregelingen bleken volgens het toenmalige bewindslieden niet goed te functioneren. 4. bij de Wabo speelde naast de wens tot deregulering ook de wens tot reductie van de administratieve lasten een rol. Hierna wordt ingegaan op de bovengenoemde redenen voor het realiseren van de Wabo. Ad 1. Wetten en regels zijn opgebouwd rond de organisatie van de overheid Door het laten bestaan van een aparte watervergunning naast de omgevingsvergunning wordt de voorkeur gegeven aan bestuurlijke samenhangen boven de integrale beoordeling van een activiteit van een burger/bedrijf. Op dit punt is er naar mijn mening dus nog steeds sprake van het opbouwen van wetten rond de organisatie van de overheid. De vraag is overigens of de 21
Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p. 1-2
16
waterwetgeving geheel opgebouwd zou moeten worden rond de burger/bedrijven? Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van een weging van de voor- en nadelen (zie paragraaf 6.4). Wel is het zo dat door het realiseren van de watervergunning en de omgevingsvergunning een behoorlijke samenvoeging van bestaande vergunningen heeft plaatsgevonden. Tevens kan de vergunningaanvraag bij één loket (de gemeente) dan wel digitaal worden ingediend. Ook kan de aanvrager de omgevingsvergunning aanvragen voor het totale of deel van het project. De wetgeving is wat dat betreft minder opgebouwd rond de organisatie van de overheid en meer rond de burger/bedrijven. Ad 2. Cumulatie van deelbesluiten en betrokkenheid overheid op diverse bestuursniveaus Met de komst van de Wabo en de Waterwet zal er nog sprake zijn van meerdere vergunningaanvragen, besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures. Op deze manier zal er dus nog sprake zijn van een cumulatie van deelbesluiten van de overheid en betrokkenheid van de overheid op diverse bestuursniveaus. In welke gevallen zal nog sprake zijn van meerdere vergunningaanvragen, besluitvormingsen rechtsbeschermingsprocedures? Het zal dan moeten gaan om activiteiten die zowel op basis van de Wabo als de Waterwet vergunningplichtig zijn en niet door algemene regels gereguleerd zijn. De volgende activiteiten kunnen bijvoorbeeld genoemd worden: lozingen door inrichtingen, bouwen (en het afwijken van het bestemmingsplan) en het gebruiken van waterstaatswerken. Voor direct lozende bedrijven moeten bijvoorbeeld nog steeds twee vergunningen worden aangevraagd. Het gaat dan om vergunningplichtige bedrijven (IPPC-bedrijven) en vergunningplichtige lozingen. De meeste niet IPPC-bedrijven en directe lozingen vallen tegenwoordig echter onder algemene regels. Voor bedrijven die alleen op het riool lozen is een omgevingsvergunning nodig. Bij activiteiten waarbij sprake is van bouwen (en het eventueel afwijken van het bestemmingsplan) en het gebruiken van waterstaatswerken zal vaker sprake zijn van meerdere vergunningaanvragen. Dit aangezien het bouwen in, op of nabij waterstaatswerken minder onder algemene regels is gebracht. Bij bijvoorbeeld het bouwen in uiterwaarden zal dan ook sprake blijven van meerdere vergunningenprocedures. 22 De betrokkenheid van de overheid op diverse bestuursniveaus bij het waterbeheer is gebleven dan wel versterkt. Van Rijswick vindt het nog wat te veel van het goede. 23 Volgens Van Rijswick is er op het moment nog sprake van veel overheden die taken hebben binnen het waterbeheer. Deze taken en bevoegdheden moeten onderling afgestemd worden. Er moet toezicht op gehouden worden en er moeten regels voor worden opgesteld. Het gaat hier om aparte waterbeheerders voor de gemeentelijke watertaken, voor de regionale wateren en voor de rijkswateren. Tevens heeft de provincie nog planning en toezichttaken en een bevoegdheid vergunningen te verlenen voor grondwateronttrekkingen en bodemenergiesystemen.
22 23
Indien er sprake is van kleinschalige activiteiten is er geen watervergunning benodigd (artikel 6.12 lid 2 Wtb). H.F.M.W. van Rijswick, ‘Wie is de waterbeheerder en wat moet hij doen’, TO, 2009-4, p. 177
17
Ad 3. Afstemmingsregelingen In de brief van 23 september 2004 heeft minister Dekker aangegeven dat de bestaande afstemmingsregelingen veelal niet goed blijken te functioneren. 24 Voor de komst van de Wabo en de Waterwet was er sprake van een coördinatieregeling tussen de Wvo-vergunning en de Wm-vergunning (artt. 7b t/m 7e Wvo). Nu is de coördinatieregeling neergelegd in de artikelen 6.27 e.v. Waterwet en artikelen 3.16 e.v. Wabo. De inhoud van de coördinatieregelingen is niet gewijzigd (zie ook paragraaf 5.1.1). Wel is tegenwoordig de coördinatie beperkt tot gevallen waarin dit op grond van de IPPC-richtlijn verplicht is. Gecoördineerde behandeling is dan ook alleen vereist als het gaat om inrichtingen waartoe een gpbv-installatie als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer behoort (artikel 6.27 lid 1 Wtw). De coördinatieregeling Wabo en Waterwet is een hulpmiddel om de omgevingsvergunning en de watervergunning inhoudelijk af te stemmen. De regeling biedt naar mijn mening dan ook wel voordelen in de zin van een meer gecoördineerd verlopende besluitvorming en rechtsbescherming. De regeling is wel minder vaak van toepassing dan voorheen. Indien gekozen wordt voor de integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning heeft dit ook gevolgen voor de coördinatieregeling Wabo en Waterwet. Bij een integratie van de betreffende vergunningen is de coördinatieregeling Wabo en Waterwet niet meer nodig. Ad 4. Reductie administratieve lasten In de gevallen waarin sprake is van meerdere vergunningaanvragen, zal er geen sprake zijn van reductie van administratieve lasten voor bedrijven/burgers. Te noemen zijn hier situaties waarbij sprake is van bouwen (en eventueel afwijken van het bestemmingsplan) en het gebruiken van waterstaatswerken. Voor bedrijven die alleen op het riool lozen is geen watervergunning meer nodig; hier is sprake van een reductie van administratieve lasten. Door de verschuiving van vergunningplicht naar algemene regels hoeven ook veel direct lozende bedrijven geen vergunning meer aan te vragen. Maar hier kunnen de geschillen en lasten zich ook verplaatsen naar de handhavingspraktijk. Door een volledige integratie zullen de lasten voor het bestuur echter niet afnemen. De taken van de waterbeheerder als adviserend orgaan in plaats van vergunningverlener zijn niet direct als lichter te kwalificeren. Door meer afstemming en overleg met gemeenten en provincies omtrent toezicht en handhaving kunnen de bestuurlijke lasten toenemen. Geconcludeerd kan worden dat door het laten bestaan van een watervergunning naast de omgevingsvergunning niet volledig tegemoet is gekomen aan de doelstellingen van de Wabo. 6.2
Overige juridische argumenten
1. Strijd met de (Grond)wet De vraag is of het integreren van de watervergunning in de omgevingsvergunning belemmerd zou kunnen worden door strijdigheid met de (Grond)wet? In dit kader kan allereerst gekeken worden naar de artikelen 21 en 133 van de Grondwet en de artikelen 1 en 2 van de Waterschapswet. Volgens Van Hall loopt er een rechte lijn van artikel 21 Grondwet via artikel 133 Grondwet naar de artikelen 1 en 2 van de Waterschapswet. 25 24 25
Kamerstukken II 2004/05, 29 383, nr. 18, p.2 A. van Hall, Waterbeheerswetgeving, Lelystad 1997, p.20-21
18
Artikel 21 Grondwet geeft aan dat de zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Uit deze bepaling zijn geen concrete lijnen naar de bestuurlijke organisatie van de waterstaatszorg te trekken. Het artikel biedt geen constitutionele basis voor de functionele behartiging van de waterstaatszorg. In artikel 133 lid 1 Grondwet wordt de primaire bevoegdheid van de provincies met betrekking tot de vormgeving van het waterschap erkend ‘volgens bij de wet te stellen regels’ en ‘voor zover bij of krachtens de wet niet anders is bepaald’. Ook regelt de wet de verordende en andere bevoegdheden van de besturen van waterschappen (artikel 133 lid 2 Grondwet). De wetgever heeft uitvoering gegeven aan deze opdracht door middel van de Waterschapswet. In de artikelen 1 en 2 van de Waterschapswet zijn de waterschapstaken concreet vastgelegd. Op grond van artikel 1 lid 1 Waterschapswet zijn waterschappen openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater (artikel 1 lid 2 Waterschapswet). Geconcludeerd kan worden dat een eventuele integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning niet in strijd is met de inhoud van de artikelen 21 en 133 van de Grondwet. Ook na integratie worden de verordende en andere bevoegdheden van de besturen van waterschappen nog steeds door de wet geregeld. Een eventuele integratie kan wel de inhoud van de artikelen 1 en 2 van de Waterschapswet raken. Door volledige integratie, zonder zeggenschapsconstructie, kan de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater door de waterbeheerder in gevaar komen. Verder wil ik nog wijzen op de discussies die bij de totstandkoming van de Wabo zijn gevoerd zijn omtrent de relatie tussen de Grondwet en de Wabo. Het gaat hierbij concreet om artikel 2.2 lid 1 Wabo. In dit artikel worden een aantal toestemmingen uit provinciale of gemeentelijke verordeningen genoemd die in de Wabo worden geïntegreerd. Teunissen geeft aan dat waar in de Wabo ook regels zijn opgenomen omtrent vergunningsstelsels die zijn opgenomen in autonome gemeentelijke en provinciale verordeningen, dat dan naar zijn oordeel sprake is van strijd met de Grondwet (in het bijzonder artikel 124 lid 1, 128 en 135 lid 5 Grondwet). 26 Tegenargumentatie is dat voor een belangrijk deel de verordening juridische betekenis blijft houden. De vergunningsplicht, de weigeringsgronden, de intrekkingsgronden, de aanwijzing van adviserende instanties en schadevergoedingsregelingen blijven in de verordening zelf geregeld. 27 Verder betreft de toekenning van bevoegdheden op grond van de Wabo, naar het oordeel van het kabinet, geen toekenning van autonome bevoegdheden als bedoeld in artikel 124, eerste lid van de Grondwet, waarop artikel 128 van de Grondwet van toepassing is. 28 Eenzelfde redenatie zou gevolgd kunnen worden bij het integreren van het toestemmingsstelsel van de Waterwet in de Wabo. Ook de waterschapsverordening zou dan zijn juridische betekenis blijven behouden. Ook hier zou dan geen sprake zijn van de toekenning van autonome bevoegdheden via de Wabo. Ik zie op dit punt geen juridische bezwaren tegen het opnemen van de watervergunning in de Wabo.
26
J.M.H.F. Teunissen, ‘Nieuw omgevingsrecht: lokale autonomie in geding’, Gemeentestem, 2007-7270, nr. 38. F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer, J.A.M. van der Velden, Het Wetsvoorstel Wabo, Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht, Nr. 35, 2007, p. 27. 28 J.H.G. van den Broek, M.J. Dresden, Parlementaire geschiedenis Wabo en omgevingsvergunning, Kluwer Alphen aan den Rijn, 2009, p. 33-34. 27
19
2. Artikel 7 IPPC-Richtlijn De vraag is of gelet op de inhoud van artikel 7 IPPC-Richtlijn het aanbeveling verdient om de watervergunning in de omgevingsvergunning te integreren? De IPPC-richtlijn (Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) heeft tot doel de lidstaten te verplichten tot integrale afwegingen bij vergunningverlening. De IPPC-richtlijn geeft geen definitie van wat verstaan moet worden onder integrale benadering. Ook bestaat daarover (nog) geen duidelijk richtinggevende uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie. De Raad en de Europese Commissie zien de IPPC-richtlijn, zoals blijkt uit recente communicatie over de richtlijn, slechts als een coördinatie-instrument waarbij een algemeen kader voor de sectorale wetteksten wordt vastgesteld en met name de algemene verplichtingen van de exploitanten en de vergunningvoorwaarden worden omschreven. 29 Op basis van artikel 7 IPPC-richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedure en –voorwaarden ten volle worden gecoördineerd, wanneer verschillende bevoegde autoriteiten bij die procedure betrokken zijn. Dit met het oog op een doeltreffende geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn. De coördinatie als bedoeld in artikel 7 van de Richtlijn betreft, gelet op de definitie van het begrip vergunning in artikel 2, onder 9, van de Richtlijn, enkel de coördinatie tussen die besluiten of gedeelten van (een) besluit(en) die hun grondslag vinden in de regelgeving die de implementatie vormt van de Richtlijn. 30 De coördinatie van de vergunningprocedures en de vergunningvoorwaarden van de omgevingsvergunning en de watervergunning van IPPC-bedrijven vindt plaats via de coördinatieregeling Wabo en Waterwet. De regeling is vergelijkbaar met de coördinatiebepalingen van de voormalige Wet verontreiniging oppervlaktewateren en de Wet milieubeheer (zie paragraaf 5.1). De regeling is in stand gebleven om te voldoen aan de IPPCrichtlijn. Geconcludeerd kan worden dat artikel 7 IPPC-Richtlijn geen integrale vergunning eist. Het artikel laat toe dat meerdere organen bevoegd zijn te beslissen over de aan een bedrijf te verlenen vergunning(en). De vergunningprocedures en de vergunningvoorwaarden moeten dan wel ‘ten volle worden gecoördineerd’. Dit argument pleit dus niet voor een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. 3. EKW 2015 De vraag is of gelet op de inhoud van de Europese Kaderrichtlijn water het aanbeveling verdient om de watervergunning in de omgevingsvergunning te integreren? Doel van de Europese Kaderrichtlijn water is de bescherming en verbetering van alle wateren binnen de Europese Gemeenschap. Op basis van de Kaderrichtlijn water dient in 2015 zorggedragen te worden voor een goede (ecologische) toestand van het oppervlaktewater. Het gaat hier om een resultaatsverplichting waar Lidstaten hoe dan ook aan moeten voldoen. Stroomgebiedbeheersplannen en maatregelenprogramma’s vormen de instrumenten waarmee 29
M.G.W.M. Peeters, F.H. Oosterhuis, Integrale afweging bij vergunningverlening, STEM publicatie, 2010-8, p. 23 30 ABRvS 3 december 2008, nr. 200706095/1 (provincie Groningen)
20
de doelstellingen moeten worden verwezenlijkt. In de maatregelenprogramma’s wordt aangegeven met welke maatregelen (bijvoorbeeld vergunningverlening) de Lidstaten denken de doelen te bereiken. 31 De Kaderrichtlijn water bevat geen indicatie dat het hier om integrale vergunningen dient te gaan. Geconcludeerd kan worden dat de Lidstaten in 2015 moeten voldoen aan een resultaatsverplichting. Er dient dan sprake te zijn van een goede (ecologische) toestand van het oppervlaktewater. Een integrale vergunning is daarvoor niet vereist. 4. Juridische risico’s vernietiging vergunningen Wanneer heb je meer juridische risico’s: als er één vergunning voor een project verleend wordt of als er meerdere vergunningen worden verleend? Voor Backes is het niet duidelijk waarom het naast elkaar bestaan van twee vergunningsstelsels het gevaar van vernietigingen door de rechter zou verhogen. Voorheen heeft de rechter namelijk niet geoordeeld dat de Wm-vergunning op basis van de IPPC Richtlijn ook lozingsaspecten zou moeten bevatten. 32 Je zou ook het tegengestelde kunnen beweren: bij meerdere vergunningsstelsels is meer sprake van risicospreiding. Als de ene vergunning geen stand houdt bij de rechter, heb je altijd nog een vergunning achter de hand waarmee wellicht wel een deel van een project gerealiseerd kan worden -dan wel- waarmee met enkele activiteiten van het project gestart kan worden. Bovendien is er nu bij de Wabo ook de mogelijkheid om meer omgevingsvergunningen voor delen van het project aan te vragen (artikel 2.7 Wabo). Geconcludeerd kan worden dat er geen duidelijke juridische voordelen/nadelen aan één vergunningsstelsel dan wel twee afzonderlijke vergunningsstelsels kleven. Juridisch gezien vormt dit argument dan ook geen bezwaar ten aanzien van een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. 5. Wetssystematiek De vraag is waarom voor het aspect water nog een apart vergunningsstelsel nodig is, terwijl bij het aspect natuur sprake is van incidentele integratie en gewerkt wordt met een vvgb? Volgens Backes zijn het waterbeheer en natuurbeheer nauw aan elkaar verwant. Europees- en nationaal dient de goede kwaliteit van de oppervlaktewateren dan wel de goede toestand van beschermde natuurgebieden bereikt te worden. 33 Wat dit betreft ligt het naar mijn mening voor de hand dat het waterbeheer en natuurbeheer qua wetgeving ook vergelijkbaar behandeld worden. Bij de Flora- en faunawet (Ff wet) en de Natuurbeschermingswet 1998 (Nb wet 1998) is sprake van incidentele integratie (‘aanhaken’). Aanhaken betekent dat bepaalde
31
H. van Rijswick, ‘Kopje onder in de Waterregelgeving, actuele ontwikkelingen in het waterrecht’, Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht, 2006-12, p. 280-289 32 C. Backes, ‘Watervergunning tegen Omgevingsvergunning – tussenstand 5-3 of 3-5?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick, (red.), Weids Water, 2006, p. 396-397 33 C. Backes, ‘Watervergunning tegen Omgevingsvergunning – tussenstand 5-3 of 3-5?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick, (red.), Weids Water, 2006, p. 404
21
toestemmingen alleen opgaan in de omgevingsvergunning als de toestemming nodig is voor de realisatie van een plaatsgebonden activiteit. Een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) biedt vervolgens het oorspronkelijk bevoegde bestuursorgaan een waarborg dat het bestuursorgaan zeggenschap behoudt over de in de wet aan hem toevertrouwde belangen. Zonder vvgb kan de omgevingsvergunning niet worden verleend en de aangegeven voorschriften moeten worden overgenomen in de vergunning. De vvgb-bevoegdheid is opgenomen in de artikelen 75d Ff wet en artikelen 46b en artikel 47b Nb wet. Wat is de verklaring voor het feit dat het waterbeheer en natuurbeheer qua wetgeving verschillend behandeld worden? Een belangrijk verschil tussen waterbeheer en natuurbeheer is dat bij waterbeheer sprake is van functioneel bestuur (waterschap). Het natuurbeheer wordt uitgeoefend binnen het algemeen bestuur (Rijk en provincie). Bij waterbeheer is gekozen voor functioneel bestuur omdat het gaat om taken met een zodanig specifiek karakter dat afzonderlijke behartiging mogelijk en geboden is (taakaspect). Ook gaat het om de vervulling van taken, waarbij groepen specifiek belanghebbenden zijn aan te wijzen (het participatieaspect). Verder dienen er afdoende waarborgen te zijn voor de integratie van de in functioneel verband uitgeoefende taak binnen het algemeen bestuur (het integratieaspect). 34 Het functionele karakter van het waterbeheer is waarschijnlijk een belangrijke reden dat er nog sprake is van een apart vergunningsstelsel voor water. Te verwachten is dat bij functioneel bestuur, met een specifiek ingesteld bestuursorgaan met eigen (verordende) bevoegdheden, men langer zal vasthouden aan een eigen vergunningsstelsel. Dit neemt niet weg dat een verklaring van bedenkingen voordelen zou kunnen bieden boven een volledige integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. Zo kan de waterbeheerder met een vvgb ook zeggenschap blijven houden over de in de Waterwet aan hem toevertrouwde belangen. 6.3
Niet-juridische argumenten
1. Watersysteem versus waterketen Bij de afbakening tussen de omgevingsvergunning en de watervergunning spelen de begrippen watersysteem en waterketen een grote rol. De Waterwet sluit aan bij het begrip watersysteem. Het begrip watersysteem wordt in artikel 1.1 van de Waterwet gedefinieerd (zie paragraaf 3.2.1). Riolering en zuivering hebben geen directe relatie tot het watersysteem, maar zijn onderdeel van de waterketen. De lozingen op de riolering (indirecte lozingen) zijn geïntegreerd in de omgevingsvergunning (zie ook Hoofdstuk 4). De afbakening tussen de omgevingsvergunning en de watervergunning is duidelijk. Bij het volledig integreren van de watervergunning in de omgevingsvergunning, zonder zeggenschapsconstructie voor de waterbeheerder, zal er geen sprake meer zijn van een apart vergunningsstelsel welke aansluit bij het begrip watersysteem. Een eventuele integratie zal hiermee inbreuk maken op de eerdere keuze voor de twee vergunningsstelsels van de Wabo en de Waterwet. 34
K. van den Berg, ‘De constitutionele verankering van de functionele decentralisatie. Een leemte in de Grondwet?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick, (red.), Weids Water, 2006, p. 94-95
22
2. Verantwoordelijkheid, taken en instrumenten Door het integreren van de watervergunning in de omgevingsvergunning wordt de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van oppervlaktewateren mogelijk losgekoppeld van het instrumentarium dat nodig is om die taak te vervullen. Dit argument werd reeds in 1988 aangevoerd tegen de integratie van de Wvo-vergunning in de Wmvergunning (zie Hoofdstuk 1 Inleiding). Ook Havekes heeft dit argument gebruikt in het kader van het onttrekken van de (relevantste) indirecte lozingen aan de vergunningbevoegdheid van de waterschappen. Volgens Havekes moeten waterbeheerders directe invloed blijven houden vooral op de lozing van prioritaire stoffen die in de zuiveringsinstallaties maar ten dele kunnen worden verwijderd. Dit mede op het oog op de Europese verplichting uit de Kaderrichtlijn water dat alle oppervlaktewateren uiterlijk 2015 in een goede (ecologische) staat zijn. 35 Bij de indirecte lozingen is dit probleem opgelost door de waterkwaliteitsbeheerder een adviserende rol te geven richting het Wabobevoegde gezag (artikel 2.26 Wabo). Dit advies is in bepaalde gevallen bindend. Op basis van artikel 6.22 lid 1 Waterwet kan de waterbeheerder een vergunning en de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen wijzigen of aanvullen. Artikel 6.22 lid 2 en lid 3 geven aan wanneer in welke gevallen de waterbeheerder de vergunning kan intrekken. Bij een volledige integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning, zonder zeggenschapsconstructie, kan de waterbeheerder deze bevoegdheden verliezen. Zonder deze bevoegdheden kan de waterbeheerder zijn verantwoordelijkheden minder goed waarmaken. Een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning zal dan ook garanties moeten bieden met betrekking tot het wijzigen en intrekken van vergunningen. Verder is op basis van de Wabo en de Waterwet uitsluitend het tot vergunningverlening bevoegde gezag verantwoordelijk en bevoegd tot handhaving van zijn vergunning. Bij een volledige integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning, zonder zeggenschapsconstructie, kan de waterbeheerder dan ook zijn bevoegdheden tot handhaving verliezen. Dit lijkt mij niet wenselijk aangezien de bevoegdheid tot handhaving een belangrijk instrument is om een verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. In artikel 5.20 lid 3 Wabo is wel de mogelijkheid opgenomen voor de waterbeheerder om in bepaalde gevallen een bindend verzoek tot handhaving te doen bij het bevoegd gezag op grond van de Wabo. Een dergelijke oplossing is ook mogelijk bij een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. Het gaat dan om een verzoek met een plicht tot handhaving binnen een bepaalde termijn. Ook voor toezicht is een vergelijkbare bepaling mogelijk. 3. Kennis en apparatuur In de Memorie van Toelichting van de Waterwet aangegeven dat het in samenhang beoordelen van de effecten op het watersysteem, mede in het licht van internationale verplichtingen zoals de Kaderrichtlijn water, de nodige kennis en expertise over de chemische en ecologische aspecten van lozingen en andere handelingen in relatie tot het watersysteem vergt. Deze kennis is niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerder. De afwezigheid van deze kennis vormt een barrière voor volledige integratie, zonder 35
C. Backes, ‘Watervergunning tegen Omgevingsvergunning – tussenstand 5-3 of 3-5?, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick, (red.), Weids Water, 2006, p. 399-400
23
zeggenschapsconstructie voor de waterbeheerder, van de watervergunning in de omgevingsvergunning. 6.4
Weging van argumenten
In de voorgaande paragrafen is de juridische en niet-juridische argumentatie aan de orde geweest die een rol spelen bij de beantwoording van de probleemstelling van de scriptie. In deze paragraaf vindt een weging plaats van enerzijds de juridische en anderzijds de nietjuridische argumenten. Aan de hand van deze weging van argumenten kan antwoord gegeven worden op de centrale vraagstelling van deze scriptie. Ten behoeve van de weging van de argumenten is de volgende tabel opgesteld. De inhoud van de tabel wordt hierna toegelicht. Tabel 1 Tabel argumentatie in kader van beantwoording centrale vraagstelling Argumenten 1. Doelstellingen Wabo -opbouw wetten en regels rond burgers/bedrijven -cumulatie deelbesluiten -afstemmingsregelingen -reductie administratieve lasten 2. Overige juridische argumenten -strijd met de Grondwet -artikel 7 IPPC-richtlijn -EKW 2015 -juridische risico’s vernietiging vergunningen -wetssystematiek 3. Niet-juridische argumenten -watersysteem versus waterketen -verantwoordelijkheid, taken en instrumenten -kennis en apparatuur
Stimulansen
Belemmeringen
+ + + +/+/+/+/+/+/-
De centrale onderzoeksvraag luidt: Verdient het aanbeveling om de watervergunning volledig, zonder zeggenschapsconstructie, in de omgevingsvergunning te integreren? In dit kader zijn in de paragrafen 6.1, 6.2 en 6.3 de doelstellingen van de Wabo, overige juridische argumenten en niet-juridische argumenten besproken. In paragraaf 6.1 zijn de doelstellingen van de Wabo besproken. Het integreren van de watervergunning in de omgevingsvergunning past binnen de doelstellingen van de Wabo. Hierdoor wordt de regelgeving meer rondom de activiteiten van burgers en bedrijven opgebouwd (tabel: +). Een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning zal tevens leiden tot minder vergunningaanvragen, besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures (tabel: +). Bij een integratie van de betreffende vergunningen is de coördinatieregeling Wabo en Waterwet niet meer nodig (tabel: +). Door een integratie van de watervergunning in de Wabo zullen de lasten voor het bedrijfsleven wel afnemen, de lasten voor het bestuur zullen eerder toenemen (tabel: +/-). In paragraaf 6.2 zijn de overige juridische argumenten aan de orde geweest: strijd met de (Grond)wet, artikel 7 IPPC-Richtlijn, EKW 2015, juridische risico’s vernietiging 24
vergunningen en wetssystematiek. Ten aanzien van het argument strijd met de (Grond)wet valt op te merken dat Grondwet (artikelen 21 en 133 GW) niets zegt over het karakter dan wel taken van waterschappen. Een eventuele integratie kan wel de inhoud van de artikelen 1 en 2 van de Waterschapswet raken. Door volledige integratie, zonder zeggenschapsconstructie, kan de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater door de waterbeheerder in gevaar komen (tabel: +/-). Enerzijds past de integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning binnen artikel 7 IPPC-Richtlijn. Anderzijds eist artikel 7 IPPC-Richtlijn geen integrale vergunning (tabel: +/-). Op basis van de EKW moeten de Lidstaten in 2015 voldoen aan een resultaatsverplichting. De Richtlijn bevat geen indicatie dat hierbij sprake dient te zijn van integrale vergunningverlening (tabel: +/-). In paragraaf 6.2 is verder geconcludeerd dat er geen duidelijke juridische voordelen/nadelen aan één vergunningsstelsel dan wel twee afzonderlijke vergunningsstelsels kleven (tabel: +/-). Wetssystematisch is het verder opvallend dat voor het aspect natuur een wettelijk ander regiem geldt dan voor het aspect water. Waarschijnlijk speelt hierbij een grote rol dat bij het aspect water sprake is van functioneel bestuur. Het instrument vvgb zou ook bij het aspect water (evenals bij het aspect natuur) voordelen kunnen bieden boven een volledige integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning (tabel: +/-). Conclusie: Met betrekking tot de juridische argumenten kan geconcludeerd worden dat er op juridisch gebied geen bezwaren zijn ten aanzien van een integratie van de watervergunning in de Wabo. De integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning past binnen de doelstellingen van de Wabo. De overige juridische argumenten staan deze overgang niet in de weg. Deze argumenten pleiten echter ook niet voor een integratie. In paragraaf 6.3 zijn de volgende niet-juridische argumenten aan de orde geweest: watersysteem versus waterketen, verantwoordelijkheid taken en instrumenten, kennis en apparatuur. De afbakening tussen de omgevingsvergunning en de watervergunning is gebaseerd op het onderscheid tussen de samenhang in het watersysteem en de samenhang in de waterketen. Het verschil is bepalend voor de vraag wie door middel van een vergunningenstelsel regulerend en handhavend kan optreden. Een eventuele integratie zal hiermee inbreuk maken op de eerdere keuze voor de twee vergunningsstelsels van de Wabo en de Waterwet (tabel: -). Door de integratie van de watervergunning in de Wabo wordt de samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot vergunningverlening verstoord. Bestuurlijke verantwoordelijkheden worden dan losgekoppeld van het instrumentarium dat nodig is om een taak te vervullen (tabel: -). Essentieel is dan ook dat bij een eventuele integratie de waterbeheerders directe invloed blijven houden op de wijziging, aanscherping, intrekking en handhaving van de vergunning. De afwezigheid van kennis en expertise over de chemische en ecologische aspecten van lozingen en andere handelingen in relatie tot het watersysteem bij andere overheden dan de waterbeheerder vormt een barrière voor volledige integratie (tabel: -). Conclusie: Met betrekking tot de niet-juridische argumenten kan geconcludeerd worden dat met een eventuele integratie inbreuk gemaakt wordt op de eerdere keuze voor de twee vergunningsstelsels van de Wabo en de Waterwet. Die keuze is gebaseerd op het onderscheid tussen de samenhang in het watersysteem en de samenhang in de waterketen. Ook de samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot vergunningverlening en handhaving worden verstoord. Door het opnemen van voldoende garanties in de Wabo ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder 25
is dit reparabel. De waterbeheerder zal dan ook zijn kerntaak behouden. Ook de chemische en ecologische kennis kan dan voornamelijk bij de waterbeheerder blijven.
7
WIJZE VAN INTEGRATIE
Het antwoord op de vraag of integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning aan te bevelen is of niet, hangt ook af van de wijze waarop de integratie juridisch vorm zal krijgen in de Wabo. In deze paragraaf wordt hier verder op ingegaan. In Hoofdstuk 6 is nagegaan welke juridische en niet-juridische argumenten een rol spelen bij een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. Juridisch zijn er geen bezwaren tegen een overgang van de watervergunning naar de Wabo. De grootste bezwaren zijn niet-juridisch van aard. De wijze van integratie van de watervergunning in de Wabo zal dus tegemoet moeten komen aan deze bezwaren. De grootste bezwaren tegen integratie betreffen: -het verstoren van de samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot vergunningverlening en handhaving. -het tornen aan de heldere afbakening tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning; -het in samenhang beoordelen van de effecten op het watersysteem betreft een kerntaak van de waterbeheerder. De kennis m.b.t. chemische en ecologische aspecten van lozingen in relatie tot het water-systeem is niet aanwezig bij andere overheden dan de waterbeheerder (mede met het oog op de EKW); Aangegeven is dat door het opnemen van voldoende garanties in de Wabo ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder dit reparabel is. De vraag is vervolgens: hoe moeten deze garanties in de Wabo ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder bij vergunningverlening en handhaving er dan uitzien? Het ligt het meest voor de hand om aan te sluiten bij datgene wat al gebruikelijk is bij de Wabo. In de Wabo zijn ook reeds voorzieningen getroffen voor bevoegde gezagen die hun bevoegdheden zijn kwijtgeraakt bij de integratie van de betreffende sectorwetgeving in de Wabo. Te noemen valt de vvgb-bevoegdheid in het kader van te verlenen ontheffingen op grond van de Ff wet en vergunningen op grond van de Nb wet 1998. Hierbij lijkt het mij niet noodzakelijk om het toetsingskader van de Waterwet over te laten gaan naar de Wabo. Dit is bij de natuurwetgeving ook niet als noodzaak gezien (zie ook pagina 2 scriptie). Tevens past een eigen toetsingskader bij de autonome positie van de waterbeheerder. Indien de waterbeheerder bij integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning een vvgb-bevoegdheid verkrijgt, dan worden de grootste bezwaren tegen een integratie weggenomen. De samenhang van het watersysteem blijft met de vvgb-bevoegdheid gewaarborgd. De kennis m.b.t. het waterbeheer kan grotendeels bij de waterbeheerder blijven. Tevens houdt de waterbeheerder maximale controle over de inhoud van de op te leggen vergunningvoorschriften. Ook kan de waterbeheerder dan op basis van artikel 2.29 lid 1 Wabo het bevoegd gezag verzoeken voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken.
26
De samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot handhaving moet tevens gewaarborgd blijven. Immers, door het integreren van de watervergunning in de omgevingsvergunning wordt de gemeente bevoegd tot handhaving. Om de waterbeheerder zeggenschap te laten behouden bij handhaving kan hierbij gedacht worden aan de constructie van een verklaring van geen bezwaar in combinatie met de bevoegdheden van artikel 5.2 lid 4 Wabo juncto artikel 6.7 lid 3 Bor. Op basis van de inhoud van deze artikelen is de waterbeheerder bevoegd tot handhaving van de voorschriften m.b.t. activiteiten van het project dan wel inrichtingen waarvoor de verklaring is vereist. Tenslotte is het de vraag of een vvgb-bevoegdheid van de waterbeheerder nog gevolgen heeft voor het huidige bindende adviesrecht van de waterbeheerder (artikel 2.26 Wabo)? Naar mijn mening behoeft een vvgb-bevoegdheid geen gevolgen te hebben voor het bindende adviesrecht van de waterbeheerder. Bij een vvgb-bevoegdheid en het bindende adviesrecht is sprake van andere regels (zie paragraaf 2.2.3). Tevens is bij de indirecte lozingen ervoor gekozen om deze lozingen geheel te integreren in de Wabo. Bij een integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning zal een vvgb-bevoegdheid van de waterbeheerder gerelateerd zijn aan de bevoegdheden die de waterbeheerder heeft op basis van de Waterwet.
27
8
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
De discussie om vergunningen op het gebied van water op te nemen in andere wet- en regelgeving op het gebied van de fysieke leefomgeving speelt al meer dan 20 jaar. Door de komst van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is deze discussie weer actueel geworden. Doelstelling van deze wet is geweest om zoveel mogelijk toestemmingen op het gebied van het omgevingsrecht te integreren. Ondanks deze doelstelling zijn toch twee afzonderlijke vergunningstelsels blijven bestaan: de Wabo en de Waterwet. In de scriptie staat de volgende probleemstelling centraal: Verdient het aanbeveling om de watervergunning te integreren in de omgevingsvergunning? En zo ja, op welke wijze zou dat kunnen? Voor het beantwoorden van de probleemstelling zijn de volgende deelvragen geformuleerd: -Wat zijn de doelstellingen van de Wabo en wat houdt de omgevingsvergunning in? -Wat zijn de doelstellingen van de Waterwet en wat houdt de watervergunning in? -Wat zijn de redenen dat de watervergunning niet is opgenomen in de omgevingsvergunning? -In hoeverre is nu in afstemming tussen watervergunning en omgevingsvergunning voorzien? -Welke juridische argumenten spelen bij de centrale vraagstelling een rol? -En welke niet-juridische argumenten spelen bij de centrale vraagstelling een rol? -Op welke wijze zou integratie van de watervergunning binnen de omgevingsvergunning plaats kunnen vinden? In Hoofdstuk 2 zijn de achtergronden en doelstellingen van de Wabo geschetst. Doel van de omgevingsvergunning is om de diverse vergunningen die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik en sloop) zodanig te bundelen dat één besluit overblijft. In Hoofdstuk 3 zijn de achtergronden en doelstellingen van de Waterwet opgenomen. Ook hier is sprake van de integratie van zes bestaande vergunningsstelsels tot één integrale watervergunning. In de Memorie van Toelichting van de Wabo zijn de keuzes en argumenten opgenomen voor het realiseren van een aparte watervergunning naast de omgevingsvergunning. Wel zijn de regels met betrekking tot indirecte lozingen opgenomen in de Wabo (Hoofdstuk 4). In Hoofdstuk 5 zijn de verschillende afstemmingsvormen tussen de watervergunning en de omgevingsvergunning opgenomen. In Hoofdstuk 6 is de centrale onderzoeksvraag aan de orde geweest. Aan de hand van de juridische en niet-juridische argumentatie die een rol spelen bij deze discussie wordt een antwoord gegeven op de probleemstelling. Allereerst zijn de doelstellingen van de Wabo besproken. De overige juridische argumenten hebben betrekking op: strijd met de (Grond)wet, de IPPC Richtlijn, de EKW, het juridische risico van vernietiging van vergunningen en wetssystematiek. Op basis van de juridische argumenten kan geconcludeerd worden dat er geen juridische argumenten zijn die aan een overgang van de watervergunning naar de Wabo in de weg staan. De niet-juridische argumentatie heeft betrekking op: watersysteem versus waterketen, verantwoordelijkheid, taken en instrumenten, kennis en apparatuur. Het opnemen van de watervergunning in de Wabo past binnen de doelstellingen van de Wabo op het gebied van de integratie van vergunningsstelsels. Echter, de heldere afbakening tussen watervergunning en omgevingsvergunning in termen van watersysteem en waterketen wordt wel verstoord. Ook 28
wordt getornd aan de samenhang tussen de taken en verantwoordelijkheden van de waterbeheerder en zijn bevoegdheden tot vergunningverlening en handhaving. Tevens is de kennis op watergebied op het moment niet aanwezig bij de andere bestuursorganen. De pijn ligt dus niet zozeer bij de juridische argumenten. Deze ligt meer in de niet-juridische (bestuurlijk-organisatorische) argumenten. De wijze van integratie van de watervergunning in de Wabo zal tegemoet moeten komen aan deze bezwaren. Om te voldoen aan de bezwaren zullen voldoende garanties ten aanzien van de zeggenschap van de waterbeheerder bij vergunningverlening en handhaving in de Wabo moeten worden opgenomen. Met een vvgb-bevoegdheid bij vergunningverlening voor de waterbeheerder worden de grootste bezwaren tegen een integratie weggenomen. Het bestuursorgaan dat de verklaring geeft, bepaalt daarbij dat aan de omgevingsvergunning de daarbij aangegeven voorschriften worden verbonden (artikel 2.27 lid 4 Wabo). De waterbeheerder kan op basis van een vvgbbevoegdheid het bevoegd gezag tevens verzoeken om voorschriften van de omgevingsvergunning te wijzigen of de omgevingsvergunning geheel of gedeeltelijk in te trekken (artikel 2.29 lid 1 Wabo). Bij handhaving kan gedacht worden aan de constructie van een vvgb in combinatie met de bevoegdheden van artikel 5.2 lid 4 Wabo juncto artikel 6.7 lid 3 Bor. Op basis van deze artikelen is de waterbeheerder bevoegd tot handhaving van de voorschriften m.b.t. activiteiten van het project dan wel inrichtingen waarvoor de verklaring is vereist. Op deze manier kan de waterbeheerder zijn eigen voorschriften blijven handhaven. Tenslotte wil ik nog enkele aanbevelingen doen voor verder onderzoek. Vervolgonderzoek is naar mijn mening noodzakelijk om in een later stadium te komen tot goede en zorgvuldige besluitvorming. Ten aanzien van vervolgonderzoek worden dan ook de volgende aanbevelingen gedaan: I. Aan te bevelen is dat allereerst evaluaties van de nieuwe wetgeving (Wabo en Waterwet) worden afgewacht. Aan de hand hiervan bestaat meer inzicht in de werking van de nieuwe wetgeving. II. Aan te bevelen is dat door middel van vervolgonderzoek meer inzicht ontstaat op de volgende gebieden: a. de noodzaak om te komen tot verdere integratie van wetgeving. Ook hier kunnen de resultaten van de evaluaties van de Wabo en de Waterwet behulpzaam zijn. b. de reikwijdte van de integratie van de watervergunning in de omgevingsvergunning. Is het raadzaam om alle vergunningplichtige handelingen die worden genoemd in de Waterwet (artikel 6.2 Wtw tot en met artikel 6.5 Wtw) en de keurontheffing te integreren in de omgevingsvergunning? Of komen bepaalde handelingen meer dan wel minder in aanmerking voor integratie? c. de vorm van de integratie van de watervergunning in de Wabo. Bij de evaluatie van de Wabo kan nagegaan worden of de constructie die gekozen is voor de natuurwetgeving werkt. Vervolgens kan door middel van vervolgonderzoek nagegaan worden of deze constructie een optie is voor de watervergunning.
29
d. het tijdstip van de integratie van wetgeving. Onderzocht dient te worden vanaf welk tijdstip een eventuele integratie van de watervergunning in de Wabo aan te bevelen is. De integratie van de watervergunning in de Wabo dient hierbij niet ten koste te gaan van de kwaliteit van vergunningverlening en handhaving.
30
LITERATUURLIJST
Regelgeving en parlementaire stukken Waterwet Integratie waterwetgeving, Hoofdlijnennotitie integrale waterwet, TK 2003-2004, 29 694 nr. 1, p. 1-25. Regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterwet), TK 20062007, 30 818 nr. 3, Memorie van Toelichting. Wet van 9 november 2009 tot intrekking van enige wetten betreffende het waterbeheer, aanpassing van een aantal andere wetten, regeling van het overgangsrecht en aanvulling van de Waterwet, met het oog op de invoering van die wet (Invoeringswet Waterwet), Stb. 2009, 489. Beschikking van de Minister van Justitie van 20 november 2009, houdende plaatsing in het Staatsblad van de tekst van de Waterwet, zoals deze luidt na inwerkingtreding van artikel 1.10 van de Invoeringswet Waterwet, Stb. 2009, 490. Besluit van 30 november 2009 houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterbesluit), Stb. 2009, 548. Regeling houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen (Waterregeling), Stcrt. 2009, nr. 19353. Wabo Wet van 6 november 2008, houdende regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen op het gebied van de fysieke leefomgeving (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht), Stb. 2008, 496, p. 1-39. Regels inzake een vergunningstelsel met betrekking tot activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving en inzake handhaving van regelingen o.g.v. fysieke leefomgeving (Wabo), 30 844, nr. 3, Memorie van Toelichting, p. 1-155.
Boeken/Tijdschriftartikelen Waterwet Backes 2006 C. Backes, ‘Watervergunning tegen Omgevingsvergunning – tussenstand 5-3 of 3-5?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick (red.), Weids Water, 2006, p. 389-409.
ix
Van den Berg 2006 K. van den Berg, ‘De constitutionele verankering van de functionele decentralisatie. Een leemte in de Grondwet?’, in: Th. Drupsteen, H. Havekes en H. van Rijswick (red.), Weids Water, 2006, p. 89-108. Havekes 2005 H.J.M. Havekes, ‘Water of de lozingsvergunning geloosd’, Milieu en Recht 2005-9, p. 564566. Handgraaf 2009 S. Handgraaf, ‘De Waterwet’, Milieu en Recht 2009-8, p. 489-496. Havekes 2009 H.J.M. Havekes, ‘De Waterwet: innovatie van het waterrecht’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2009-4, p. 156-163. Onrust 2010 F. Onrust, ‘De relatie tussen Wabo en Waterwet’, Bouwrecht 2010-11, p. 851. Ozinga & Wensink 2011 J.C. Ozinga & W.J. Wensink, ‘Lozingen onder de Waterwet en de Wabo’, Milieu en Recht 2011-1, p. 2-9. De Putter 2010 P.J. de Putter, ‘De Waterwet: meer dan zomaar een nieuwe wet’, Bouwrecht 2010-3, p. 196. Rijswick 2009 H.F.M.W. van Rijswick, ‘Wie is de waterbeheerder en wat moet hij doen’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2009-4, p. 164-177. Schippers & Geerdink 2008 E.C.M. Schippers & J.H. Geerdink, ‘Alles over water in een notendop (I)’, De Gemeentestem Aflevering 2008-7296, 56. Schippers & Geerdink 2008 E.C.M. Schippers & J.H. Geerdink, ‘Alles over water in een notendop (II)’, De Gemeentestem Aflevering 2008-7297, 64. Wabo Alders 2007 E. Alders, ‘De Wabo als tegenpool van de Awb – de veelbezongen integratie die eigenlijk helemaal geen integratie is’, Bouwrecht 2007-5, p. 380. Alders 2009 E. Alders, ‘De Wabo weer een stap dichterbij met de concept Invoeringswet’, Bouwrecht 2009-5, p.408.
x
Blomberg, Michiels & Nijmeijer 2005 A.B. Blomberg, F.C.M.A. Michiels & A.G.A. Nijmeijer, ‘Vergunningverlening in het omgevingsrecht: naar stroomlijning of integratie?’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2005-1, p. 3-11. Boeve, Groothuijse & Van ’t Lam 2009 M.N. Boeve, F.A.G. Groothuijse & V.M.Y. van ’t Lam, Omgevingsrecht, Groningen: Europa Law Publishing 2009. Van den Broek 2005 J.H.G. van den Broek, ‘Wegwijzer Wabo: Samenvatting Voorontwerp wetsvoorstel algemene bepalingen omgevingsrecht’, Milieu & Recht 2005-9, p. 542-545. Van den Broek 2008 J.H.G. van den Broek, ‘De bouw maakt het met Wabo en omgevingsvergunning’, Bouwrecht 2008-3, p. 157. Van den Broek & Dresden 2010 J.H.G. van den Broek & M.J. Dresden, Parlementaire geschiedenis Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Alphen aan den Rijn: Kluwer 2010. Van den Broek & Rutteman 2005 J.H.G. van den Broek & J. Rutteman, ‘Bedrijfsleven en milieubeweging steunen Wabo’, Milieu & Recht 2005-9, p.546-549. Dresden 2005 M.J. Dresden, ‘Het voorontwerp Wabo: reacties graag!’, Milieu & Recht 2005-9, p. 569-571. Ten Heuw 2006 E.W. ten Heuw, ‘De Wabo vanuit gemeentelijk perspectief’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2006-4, p. 121-126. Kramer 2005 J.Kramer, ‘De omgevingsvergunning vanuit de (provinciale) milieupraktijk bezien’, Milieu & Recht 2005-9, p. 554-556. Van ’t Lam 2009 V.M.Y. van ’t Lam, ‘Ontwikkelingen in het milieurecht’, Bouwrecht 2009-1, p.1. Michiels 2005 F.C.M.A. Michiels, ‘Naar een Wet algemene bepalingen omgevingsrecht’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2005-2, p.37-44. Michiels, Nijmeijer & Van der Velden 2007 F.C.M.A. Michiels, A.G.A. Nijmeijer & J.A.M. van der Velden, Het Wetsvoorstel Wabo, Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht, Nr. 35, 2007. Nijmeijer 2009 A.G.A. Nijmeijer, ‘De Invoeringswet Wabo: Een analyse van het voorontwerp van wet’, Milieu & Recht 2009-2, p. 76-84. xi
Peeters & Oosterhuis 2010 M.G.W.M. Peeters & F.H. Oosterhuis, Integrale afweging bij vergunningverlening, STEM publicatie, 2010-8. Robesin 2006 M.A. Robesin, ‘De Wabo: meer dan een cosmetische operatie’, Tijdschrift voor Omgevingsrecht 2006-4, p. 132-135. Sievers 2010 I. Sievers, ‘De Omgevingsvergunning. Instrument voor een betere dienstverlening’, Milieu & Recht 2010-8, p. 488-493. Teunissen 2007 J.M.H.F. Teunissen, ‘Nieuw omgevingsrecht: lokale autonomie in geding’, Gemeentestem, 2007-7270, nr. 38. Tolsma 2010 H.D. Tolsma, ‘De toekomst van de Wabo: een omgevingsvergunning met integrale belangenafweging’, Milieu & Recht 2010-2. Ten Veen 2005 A. ten Veen, ‘Milieurechtsbescherming onder de Wabo’, Milieu & Recht 2005-9, p. 557-560. Verschuuren 2005 J.M. Verschuuren, ‘Natuur in de omgevingsvergunning’, Milieu & Recht 2005-9, p.550-553. De Vos & Blomberg 2007 H.W. de Vos & A.B. Blomberg, ‘De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht: meer dan procedurele integratie’, RegelMaat 2007-2, p. 54-68. Van Zundert 2009 J.W. van Zundert, ‘Coördinatie van ruimtelijke ontwikkelingen’, Bouwrecht 2009-10, p.793.
Jurisprudentie ABRvS 3 december 2008, nr. 200706095/1 (provincie Groningen)
xii
