‘PPS uit balans’? “Coming together is a beginning, staying together is progress, and working together is success. ” – Henry Ford
‘Publiek-Private Samenwerking gaat de norm worden’, aldus Prof. Dr. Willem Vermeend (Mediaplanet, 2012). Bewezen voordelen van PPS zijn bijvoorbeeld de levering van een hoogwaardig gebouw en services tegen 10-15% minder kosten dan bij traditionele uitvoering. Een additioneel voordeel is dat marktpartijen binnen planning en budget opleveren. Door uitbesteding middels DBFMO wordt de eindgebruiker in een vroeg stadium centraal gezet. Immers de keuzes op het gebied van Design & Build kunnen slim worden afgestemd op Maintain & Operate. PPS levert meerwaarde op, maar waar kan het beter? Een nadeel van PPS is dat de transactiekosten hoog zijn, waardoor slechts een beperkt aantal partijen bereid is in te schrijven. Dit artikel gaat voorbij dit gegeven en kijkt vooral naar het verbeterpotentieel binnen de ‘S’ van PPS. De ‘harde kant’ van de samenwerking binnen PPS is gefundeerd vastgelegd in contracten. Door middel van voornamelijk de DBFMO-overeenkomst en de onderliggende outputspecificaties zijn de economische aspecten en daarmee afspraken tussen de publieke en private partijen geborgd. Waarom is de samenwerking tussen beide werelden in de pr aktijk dan toch niet optimaal? Dit is toe te schrijven aan de complementaire sociologisc he aspecten van een relatie, die niet in contracten te vatten zijn (Bult-Spiering, 2006). Vanuit een private invalshoek staat in dit artikel de werkelijke kwaliteit v an samenwerking binnen een PPS concessie ter discussie. Welke belemmerende-, maar tevens succesfactoren vormen ingrediënten voor een optimale samenwerking tussen publiek en privaat? Stelling “De kwaliteit van samenwerking (PPS), tijdens de exploitatiefase (DBFMO) is niet optimaal en vraagt om een betere balans tussen enerzijds aandacht voor economische (contract) als anderzijds sociologische (relatie) aspecten.”
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
28-04-2013
‘PPS uit balans?’
2
Ingrediënten samenwerking De ‘zachte kant’ binnen een PPS, welke inspeelt op voornamelijk de werkelijke bereidheid tot samenwerking en het bewustzijn van onderlinge en gedeelde afhankelijkheden blijft vaak onderbelicht. In de onderstaande tabel zijn zowel bij het creëren (formation) als functioneren (operation) van een PPS deze sociologische aandachtsgebieden groen omlijnd.
Algemene kenmerken van prototype PPS (Bult-Spiering, 2006) Deze sociologische kant is het ‘smeermiddel’ om in aanvulling op het contract optimaal invulling te kunnen geven aan de ontbrekende ‘ingrediënten’ van een optimale samenwerking. De belangrijkste elementen van een PPS zijn in vier categorieën onder te verdelen, namelijk: actoren, netwerk, project en relatie (Bult-Spiering, 2006). De nadruk en tevens het verbeterpotentieel ligt dus op het vierde element; de relatie. Dit is gestaafd op zowel de sociologische- als de economische aspecten. Het functioneren van de relatie binnen PPS-en is afhankelijk van beide aspecten. Deze aspecten zijn van toepassing vanaf de voorbereidings- tot en met de exploitatiefase van een PPS concessie. Bij een functionerende (lees: exploitatiefase) PPS verschuift de aandacht meer naar interne relaties. (Algemene kenmerken van prototype PPS (BultSpiering, 2006).
Ervaringen tot nu toe De mogelijke verbeteringen binnen PPS zijn mondiaal van toepassing. Deze vormen van optimalisatie zijn in te delen in twee categorieën, te weten product- en procesprestatie. Het verbeterpotentieel binnen specifiek de samenwerking heeft betrekking op procesprestatie, namelijk: ‘the actual co-operation in the partnership and the way in which the product of the PPP is realized’. Er zijn binnen procesprestatie drie problemen te benoemen: (1) het aanpassingsvermogen en bereidheid van de actoren om samen te werken, (2) het gedeelde volksbelang en (3) gedrag. Bij gedrag spelen aspecten, zoals
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
‘PPS uit balans?’
3
vertrouwen, respect en flexibiliteit een belangrijke rol binnen ‘partnerships’ (BultSpiering, 2006). De actualiteit omtrent de kwaliteit van samenwerking binnen PPS-en is lastig in kaart te brengen. De mogelijke leermomenten vanuit (interne) evaluaties in verschillende fasen van een PPS project zijn in beperkte mate toegankelijk. Het actuele bewijs voor verbetering van de samenwerking in voornamelijk de realisatie-, transitie-, en exploitatiefase is vanuit een intern kennisnetwerk tot stand gekomen. Aan de hand van drie geanonimiseerde PPS-projecten in exploitatie is dit hieronder nader toegelicht: (1) Vanuit een PPS-project is geëvalueerd hoe vanuit een rationeel contract een werkbare en duurzame samenwerking groeit die voor alle betrokkenen aantrekkelijk is. “Lessen na anderhalf jaar exploitatie”. De ervaringen vanaf beschikbaarheid zijn onder andere veel discussies achter de schermen en niet “1” tegen “1” partij, maar eig enlijk “25” tegen “25”. (2) Binnen een ander project is gekeken naar de opgedane leerervaringen. “Met zogenaamde doorleefsessies en evaluaties wil men alle organisaties laten groeien”. De continuïteit in bezetting en daarmee samenhangend de kennisborging is een belangrijk en algemeen leerpunt. Specifiek dragen verschillen in besturing (project gericht), processen (traditioneel) en cultuur (reactief) niet bij aan een optimale samenwerking. (3) Na afronding van de realisatie- en transitiefase van een PPS-project is gezamenlijk door de RGD, het betreffende Ministerie en het consortium een evaluatie uitgevoerd. Uitkomst? Een top 10 van belangrijkste leerpunten. Twee opvallende punten vanuit deze evaluatie zijn ten eerste één gezamenlijke projectorganisatie voor beide partijen en ten tweede het ‘loslaten’ door de opdrachtgever en het ‘durven doen’ door de opdrachtnemer.
Overbrugbare verschillen De actualiteit binnen huidige PPS-contracten wijst uit dat samenwerking in de praktijk tussen publieke en private actoren niet optimaal is. Er is sprake van nadrukkelijke verschillen in organisatorische eigenschappen tussen de publieke en private ‘werelden’. Dit levert vooral kansen op om uitdagingen, allergieën, valkuilen & kernkwaliteiten samen te overbruggen en of te delen. Verschillen publiek versus privaat (Salomonson A., 2012)
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
‘PPS uit balans?’
4
Zo blijven de economische (contract) aspecten van een PPS belangrijk ten opzichte van de onderbelichte sociologische aspecten binnen het basiselement ‘relatie’ en daarmee
de samenwerking binnen een PPS. Echter deze economische kant van de samenwerking moet niet als leidend (tunnelvisie) beschouwd worden. De vervolgens bestaande onderliggende verschillen in traditionele organisatie eigenschappen tussen publiek en privaat (economisch) moeten dus juist niet de mate van partnership/relatie tussen beide ‘werelden’ bedreigen, maar moeten kansen bieden. Voorbeeld: het minimaliseren- (publiek) versus het nemen (privaat)van risico’s. Het zwaartepunt binnen huidige PPS-en ligt op het economisch vlak van de relatie (99% 1). Doordat de sociologische kant onderbelicht blijft (1%) is er sprake van een niet optimaal functionerende samenwerking. Dit resulteert in geen vertrouwen, starheid, een gesloten houding, irritatie, reactiviteit en onbegrip van beide kanten. Een betere balans tussen beide aspecten kan uitkomst bieden. Standpunt
Economisch
“De kwaliteit van samenwerking binnen PPS-en moet daarom beter en is een direct resultante van een betere balans tussen
Sociologisch
economische- en sociologische aspecten.”
Betere balans in samenwerking
1
Percentages zijn symbolisch weergegeven
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
‘PPS uit balans?’
5
Ambitie naar de toekomst Ondanks de verschillen tussen publieke en private actoren en met primair de focus op de contractuele basis is er juist de ruimte om de samenwerkingsrelatie door te ontwikkelen.
Van..
Een samenwerkingsstrategie
Naar..
is een mogelijke basis voor het verbeteren van de relatie tussen beide werelden in een PPS. Deze strategie is vroegtijdig in te zetten, bij voorkeur tijdens het creëren van de PPS (lees: voorbereidingsfase).
Ontwikkeling in samenwerkingsrelaties (Salomonson A., 2012) Het heeft als primair doel om een betere balans aan te brengen, wat ten goede komt aan de kwaliteit van de samenwerking, voor nu en de komende 25 -30 jaar. Introduceer binnen deze strategie een aantal basisprincipes ten behoeve van duurzame samenwerking. Deze principes gelden als gezamenlijk vertrekpunt voor het concreet inrichten en borgen van de zogenaamde ‘zachte kant’ van de samenwerking.
Vaste overleg-
Respectvol omgaan met belangen
Netwerk- i.p.v. contractmanager
Elkaar ruimte geven
momenten
Proces- en oplossingsgerich
Doe wat werkt
Wederzijds gebruik kennis + ervaring
Basisprincipes voor duurzame samenwerking (Salomonson A., 2012)
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
‘PPS uit balans?’
6
Hoe moeten nou deze complexe samenwerkingsrelaties in de toekomst beter georganiseerd en gemanaged worden? Dit is de belangrijkste vraag om te komen tot een ‘plan de campagne’ voor het inzetten van deze transformatie. (i) Mogelijk een set van spelregels met als doel om de kwaliteit van de samenwerking binnen huidige en nieuwe functionerende PPS-en te optimaliseren. (ii) Kennis PPS-project overstijgend integraal (publiek-privaat) met elkaar delen. In Nederland is er in een aantal projecten, zoals de Kromhout Kazerne en het Montaigne Lyceum, al gekozen voor een integraal DBFMO-contract. Vanuit de exploitatiefase is binnen deze projecten al een paar jaar ervaring opgedaan. Het is een schat aan informatie welke door een breed platform op een zo integrale manier intensiever met elkaar kan worden gedeeld. Nederland zit op dit moment nog in een transitieperiode. Ter illustratie: in Engeland heeft Public Private Partnership tot veel successen geleid. Daar is het inmiddels een veel toegepaste samenwerkingsconstructie (Canoy, 2011). In termen van ‘value for money’ is de meerwaarde van gunning bij PPS in Nederland zichtbaar. Laten wij er daarom samen voor zorgen om PPS in Nederland naar een hoger niveau te tillen. Met de focus voornamelijk op de ‘S’, waarbij binnen een PPS concessie de economische aspecten van een samenwerking voor minimaal 80% de basis blijven. Juist die laatste 20% vormt vanuit sociologisch oogpunt hét smeermiddel om op een meer constructieve, duurzame en doelmatige manier samen te werken. Een uitgebalanceerde PPS is het nieuwe en succesvol samenwerken 2.0!
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
‘PPS uit balans?’
7
Bibliografie Bult-Spiering, M. D. (2006). Strategic Issues in Public-Private Partnerships. In M. D. Bult-Spiering, Strategic Issues in Public-Private Partnerships (pp. Hoofdstuk 2, P. 16-46). Wiley. Canoy, C. (2011). PPS Stap voor stap. Den Haag: Sdu Uitgevers. Mediaplanet. (2012). Publiek-Private Samenwerking gaat de norm worden. PubliekPrivate Samenwerking. Salomonson A., P. L. (2012). Hoe complexe samenwerkingsrelaties te organiseren en te managen? Reset Management PPS Seminar 13 juni , (p. 13). Utrecht.
Emiel v/d Vlag (ISS Integrated Facility Services)
14-04-2013
