De maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing

De maatschappelijke impact als onderdeel van de crisisbeheersing

i.s.m. de Provincie Noord-Brabant en de 21 gemeenten in de Regio Zuidoost-Brabant 1

Voorwoord

Dit is het thema van deze rapportage: oog hebben voor de maatschappelijke impact en uitstraling van incidenten en van ons optreden als bestuurders en hulpverleners, kortweg de M-factor. We willen ervoor zorgen dat we oog hebben voor de mens achter het slachtoffer. We willen voorkomen dat de technische en protocollaire structuur van de rampenbestrijding het menselijke aspect overheerst. Dit ‘oog voor de mens’ kan alleen voluit openstaan, als ook de hulpverleners en de bestuurlijk verantwoordelijken zich als mens in hun rol kunnen bewegen. Weliswaar geleid door protocollen als richtsnoer, maar op elk moment in staat om op basis van signalen situationeel leiderschap te tonen. Uiteraard vereist dit dat signalen ook worden opgevangen voor, tijdens en na een incident. Het vergt Alertheid van hulpverleners, gemeentepersoneel en bestuurders. Niet alleen tijdens een incident, maar ook daarvoor en daarna. Bovendien is tijdens een incident Bestuurlijk leiderschap vereist. De burger wil zien dat er handelend wordt opgetreden, dat het bestuur de situatie naar het mogelijke beheerst. Dit kan alleen maar bereikt worden als de burgemeester tijdig wordt gealarmeerd en zich vervolgens ook in de gemeenschap kan begeven. Want alleen een bestuur dat zichtbaar in de gemeenschap staat, kan de noodzakelijke Communicatie met de burgers en de media op een krachtige wijze vorm en inhoud geven. Alleen door te communiceren kunnen we onze compassie met de slachtoffers tonen.

Een menselijk schild bij een Eindhovense

Naarmate we technisch-functioneel vooruitgang boeken, wordt de vraag belangrijker: waar blijft de mens - de burger - met zijn vragen, twijfels en emoties? Is daar nog plek voor? Zien we de mens nog wel in alle verschijningsvormen die zich bij een crisis voor kunnen doen?

basisschool tegen geweld tegen scholen.

De afgelopen jaren is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in onze regio er met sprongen op vooruitgegaan. We delen nu onze kennis en onze technische specialismen, zodat een getroffen gemeente er niet meer alleen voor staat. In heldere procedures en protocollen hebben we de ’best practices’ vastgelegd, zodat we ernaar kunnen handelen en onze inzet kunnen evalueren. De rampenbestrijdingsorganisatie is technisch-functioneel een eind op de goede weg.

Inhoudsopgave Voorwoord

2

1 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Maatschappelijke uitstraling van incidenten Belang Aanpak Opbouw van dit document

4

2 2.1 2.2

De M-factor als probleem Inleiding Omschrijving

6

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Werkzame factoren Inleiding Maatschappelijke beeldvorming in een global village Onzekerheid en informatie Rol overheid Rol operationele diensten Media

7

4 4.1 4.2 4.3 4.4

Essentie Inleiding Alertheid Bestuurlijk leiderschap Communicatie en compassie

13

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7

Consequenties voor de huidige werkwijze Inleiding Rol burgemeester Rol gemeente - regionale voorzieningen Rol operationele leiding Planvorming en protocollen Communicatie Opleiding en oefening

16

6

Samenvatting

25

7

Bijlage: overzicht medewerkenden

27

Zo komt deze rapportage tot een ABC van de andere kant van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, voorbij de technisch-functionele aspecten. Met dat ABC in beeld kunnen we nog eens goed bekijken hoe we het nu doen en wat er beter kan. Niet om de resultaten van tien jaar bouwen aan de rampenbestrijding weg te gooien, maar om vanuit het huidige niveau weer een stap voorwaarts te zetten.

2

3

1

schappelijke uitstraling. Verrast worden is dan een slechte startpositie. Zoals een burgemeester het zei: “het grootste risico voor het openbaar bestuur is dat je denkt dat alles goed gaat”. Zoals blijkt uit het project is het ’kennen en gekend worden’ een van de belangrijke pijlers waarop een goede hantering van de maatschappelijke impact rust. Doordat de operationele diensten steeds meer gaan werken met operationele grenzen en in bovengemeentelijk/regionaal verband, komt het ’kennen en gekend worden’ onder druk te staan en neemt het bestuurlijke risico toe. Ook binnen gemeenten blijkt het ’kennen en gekend worden’ af te nemen, omdat steeds minder medewerkers in de gemeente zelf wonen.

Inleiding

1.1 Maatschappelijke uitstraling van incidenten Bij elk incident verwachten we een maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling, die afhankelijk is van de omvang van het incident en van het slachtofferbeeld. Soms is echter de maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling níet evenredig met de omvang en het slachtofferbeeld van het incident, maar juist veel groter. Er is blijkbaar een extra lading die een versterkend effect heeft. We hebben dan de maatschappelijke doorwerkeffecten kennelijk niet goed beoordeeld; er zijn verschillende beelden ontstaan. Dit kan leiden tot een communicatiestoring tussen de operationele diensten, het bestuur en/of tussen deze twee enerzijds en de bevolking en media anderzijds.

1.2 Belang De vier partners in de rampenbestrijding hebben een volle agenda; er is nog een waslijst aan werk te verrichten. Toch gaf het Veiligheidsbureau prioriteit aan dit project, met steun van de Provincie Noord-Brabant, vanwege het grote belang voor de operationele diensten, de gemeentelijke organisaties en het bestuur. De maatschappelijke impact kan namelijk bij elk incident bepalen of de voorbereiding en het optreden van de operationele diensten in de maatschappelijke beeldvorming succesvol was. Voor deze beeldvorming is niet alleen de technische beoordeling van het optreden van belang, maar ook – en steeds meer – de maat-

4

Politiebewaking bij een moskee na een

Dit werd onder andere zichtbaar in de ’trilogie‘ van incidentevaluaties, die werd gehouden in 2004. Deze uitkomst past ook bij eerdere ervaringen. Daarom startte het Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant een multidisciplinair verbeterproject met als hoofdvraag: hoe kunnen we het domein van de verrassing in dit kader terugdringen? Oftewel: hoe kunnen de vier partners hun optreden beter afstemmen op de maatschappelijke en bestuurlijke impact? Beter afstemmen op de M-factor, zoals we dit fenomeen hebben genoemd.

bomaanslag op een islamitische basisschool.

Technisch-functioneel is de rampenbestrijdingsorganisatie nu een heel eind op de goede weg. In de Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele Prestaties, zoals gehanteerd voor het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding, is de maatschappelijke en bestuurlijke uitstraling van een incident echter géén expliciete variabele. Het gaat daarin immers om de operationele prestaties, gezien het schade- en slachtofferbeeld. Daardoor krijgt het onderwerp niet vanzelf de juiste aandacht en kan het voorkomen dat we niet meer zien wat er tijdens een incident in de burgers omgaat.

1.3 Aanpak Bekeken vanuit de operationele diensten vergt de vraagstelling – hoe kunnen we beter afstemmen op de M-factor? - het zoeken en vinden van de eigen ’blinde vlek’. Daarom is het zwaartepunt van het project gericht op het bevragen van burgemeesters en gemeentesecretarissen, die vanuit hun rol juist voortdurend met de M-factor bezig zijn. In totaal hebben twintig burgemeesters en elf gemeentesecretarissen in persoonlijke interviews hun visie op de probleemstelling gegeven (zie de bijlage voor een overzicht van alle medewerkenden). Daarnaast is, groepsgewijs, een aantal officieren van dienst, ambtenaren rampenbestrijding en communicatiemedewerkers bij de discussie betrokken. Hierdoor kregen ook de opvattingen vanuit ‘de frontlinie’ een plaats. Tijdens het project hebben we alle medewerking ervaren. De gespreksronde leverde ons niet alleen veel materiaal op, maar vestigde ook bij de gesprekspartners de aandacht op dit belangrijke onderdeel van de crisisbeheersing.

1.4 Opbouw van dit document In deze notitie doen we verslag van de bevindingen. Eerst komt de M-factor als probleem aan de orde. Waarover hebben we het eigenlijk? Deze probleemstelling wordt vervolgens uitgewerkt, door te bekijken wat de werkzame factoren zijn die we bij de M-factor ontdekten. Daarop volgt een beeld van de clou, de essentie van deze factor. Met deze essentie in de hand brengen we tot slot in kaart welke consequenties de bevindingen hebben voor de huidige werkwijze. We doen dat niet als receptuur, maar door aandachtspunten en mogelijkheden aan te reiken.

5

2

Deze omschrijving toont een fenomeen dat niet is voorbehouden aan de operationele diensten; elke maatschappelijke organisatie kan ermee te maken krijgen. Gezien onze doelstelling echter beperken we ons tot het taakveld van de operationele diensten politie, brandweer, GHOR/ambulance en de gemeentelijke taak in de crisisbeheersing.

De M-factor als probleem

2.1 Inleiding

Op basis van de gesprekken kunnen we nu het begrip M-factor nader aanduiden. Centraal staat het ontstaan van grote onrust of paniekgevoelens bij de burgers tijdens of na een incident. Onrust die gemakkelijk leidt tot een escalatie van onvrede en wantrouwen. De burger heeft het gevoel er niks aan te kúnnen doen, terwijl hij van mening is dat de overheid er al lang wat aan had móeten doen: de M-factor treedt in elk geval op bij ’zie-je-wel’-incidenten. Daar past het gevoel bij van ‘niet begrepen te worden door het bestuur’. De onrust en onvrede kunnen losstaan van de technische afloop van het incident en lijken daardoor irrationeel. Ook de politieke context is belangrijk: plaatselijke of landelijke groeperingen kunnen belang hebben bij het aanjagen van zorgen en bij het wegzetten van de schuldvraag. Als de onrust- en onlustgevoelens niet tijdig worden omgebogen, ligt een bestuurlijke crisis in het verschiet. Er ontstaan verschillende belevingswerelden binnen het publiek en het bestuur, met verschillende interpretaties van al dan niet verstrekte informatie. Deze interpretaties wakkeren het wantrouwen aan en kunnen leiden tot complottheorieën, waarin begrippen als bijvoorbeeld ’gevaarlijke stoffen’ of ’rellen’ een eigen leven gaan leiden. Het gaat om beeldvorming, waarin de media een (aan)jagende rol vervullen. Publiek, bestuur en media zijn daarin niet drie homogene segmenten. Binnen elk segment zijn er mensen met verschillende kijken, met verschillende reactiemogelijkheden.

6

Stille tocht na brandstichting in een woning

2.2 Omschrijving

waarbij twee broertjes om het leven kwamen.

Het project M-factor is geboren uit ’het gevoel soms belangrijke aspecten van een incident te missen’. Verrast worden door de gebeurtenissen, door de gang van zaken, door de gevolgen. De ontdekking dat er een maatschappelijke uitstraling is die we niet gevangen hebben, terwijl we het achteraf prima begrijpen. Om onszelf niet op voorhand te beperken hebben we, bij de start van het project, het begrip M-factor met opzet niet scherp gedefinieerd. Dat zou er immers toe kunnen leiden dat de blinde vlekken waar we naar zoeken, door de definitie buiten beeld zouden blijven. We zijn daarom op pad gegaan met een zeer globaal en open beeld. Een nadere omschrijving van de M-factor was een van de beoogde opbrengsten van het project.

De aanleiding tot het project lag in gebeurtenissen tijdens en na een incident. Maar het is duidelijk dat het ontstaan en de aanpak van de maatschappelijke impact besloten kunnen liggen in elke schakel van de veiligheidsketen: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg – in het bijzonder in de laatste drie. We moeten onze blik dus niet alleen richten op het incident en wat daarop volgt, maar ook op wat er aan vooraf ging.

3

Werkzame factoren

3.1 Inleiding De maatschappelijke impact is een van de meest ingewikkelde factoren bij de rampenbestrijding. Het heeft zijn eigen dynamiek. Het incident en de bestrijding zijn te kwantificeren en te kwalificeren, maar hoe mensen zich vervolgens gedragen en hoe paniek ontstaat, aanwakkert of juist niet, dat is bijna niet te voorspellen. De werkzame factoren kunnen we dan ook niet in een formule onderbrengen. We kunnen er wel een aantal benoemen en bespreken, zodat we het fenomeen beter gaan begrijpen. In dit hoofdstuk worden de volgende vijf werkzame factoren uitgewerkt: • de maatschappelijke beeldvorming als context; • de onzekerheid en informatiepositie van burgers na een incident; • de rol van de overheid als behandelaar en medespeler; • de rol van de operationele diensten; • de rol van de media.

7

3.2 Maatschappelijke beeldvorming in een global village

3.3 Onzekerheid en informatie Direct na een incident willen mensen weten wat er aan de hand is, of naasten en verwanten in veiligheid zijn en hoe het incident verder zal verlopen. Daarna

8

In de omgeving van een brand zoeken omwonenden

Uit de interviews is gebleken dat de gemeenten in de regio een vrij scherp beeld hebben van dergelijke objecten op hun grondgebied. Dat is in dit verband erg belangrijk, maar tegelijkertijd moeten we inzien dat de wereld heel klein is geworden. Ook iets wat elders in Nederland of in het buitenland gebeurt, kan een grote impact hebben op gevoelens van de mensen in de eigen regio. Onrusten onlustgevoelens zijn een mix van vele ingrediënten. We zien dit bijvoorbeeld bij landelijke thema’s zoals pedofilie, TBS en LPG-stations, die neerdalen in een plaatselijke politiek-bestuurlijke situatie en aan een concreet incident worden gekoppeld. Er ontstaat dan gemakkelijk een optelsom van op zichzelf staande gevallen, met een escalerend karakter. De werking van de factor ’maatschappelijke beeldvorming’ zien we steeds meer. Veelal is er (gelukkig) geen nazorg nodig voor individuele slachtoffers, maar is er wel aandacht nodig voor omwonenden en andere burgers, die met vragen zitten over het optreden van de overheid en over de beslissingen die zijn genomen. Ook omgekeerd blijkt de maatschappelijke beeldvorming een indringend effect op de waarneming van incidenten te hebben, bijvoorbeeld als het gaat om verkeersongevallen. Daar heeft de beeldvorming een dempende werking. Hoewel we in het verkeer jaarlijks een gelijke van de watersnoodramp 1953 meemaken, is er nog geen deltaplan tegen verkeersrisico’s en wordt veel bezwaar gemaakt tegen preventief en correctief optreden in verkeerssituaties. Gezien het bovenstaande moeten we de ernst van een incident niet alleen afmeten aan het schadebeeld en het aantal slachtoffers, maar de feitelijke effecten ook bekijken door de bril van de maatschappelijke beeldvorming.

informatie bij elkaar en bij hulpverleners.

De maatschappelijke beeldvorming vormt de context waarbinnen een incident plaatsvindt. Binnen elke woonomgeving of gemeente zijn er objecten of situaties met een gevoelige historie. Veel gemeenten kennen hun gevoelige objecten en situaties, zoals een chemische industrie of opslag van bestrijdingsmiddelen, een grote camping of disco, intensief vervoer van gevaarlijke stoffen over een spoorweg of snelweg om maar enkele voorbeelden te noemen. Het gaat om gevallen waarvan het beeld of het gevoel is ontstaan dat de burgerij een groot risico loopt (gezondheid, woning, kinderen) los van de vraag wat het technisch gekwantificeerde risico is. Vaak ligt er een historie van bezwaren tegen het object of de situatie, bezwaren die niet volledig werden gehonoreerd. Als er dan iets gebeurt, zal de reactie zijn: “we hebben je gewaarschuwd”, ook al is er gebouwd volgens de regelgeving. Voor de getroffen burgers onderstreept het hun onmacht en de in hun ogen arrogante bestuurscultuur.

volgen de vragen van ‘hoe het kon gebeuren’ en ‘of het incident zich kan herhalen’. Een incident brengt onzekerheid en mensen willen deze onzekerheid reduceren. Daarom wordt informatie gezocht en de beschikbare informatie wordt verslonden en doorgegeven. Er zijn vandaag de dag vele bronnen en de bron van informatie is van secundair belang. Per direct is er informatie van bijvoorbeeld buren, omstanders, een oom die bij de brandweer werkt of www.112brabant.nl. Dit wordt snel aangevuld met informatie van de plaatselijke en landelijke media, soms zelfs internationale pers. De essentie van een incident is echter juist de onduidelijkheid. Het duurt enige tijd voordat we weten wat er precies gebeurd is en het duurt soms maanden voordat we weten hoe het kon gebeuren. Het vacuüm in de beeldvorming moet echter hoe dan ook worden opgevuld. Ieder maakt zijn eigen verhaal. En daarbij hoort uitvergroting van de ernst van het incident en het falen van anderen. De ontwikkeling van deze verhalen is sterk afhankelijk van het optreden van de overheid, van de media en van de groepsprocessen in de kringen van betrokkenen. Het optreden van de overheid en media komen hierna aan de orde. De mogelijkheid tot regie van groepsprocessen is afhankelijk van de samenhang in een gemeenschap. In een samenhangende gemeenschap ontstaan snel één of twee grote verhalen, waaruit blijkt dat regie mogelijk is en kennelijk ook gevoerd wordt. In onsamenhangende wooneenheden, die we in de stad kunnen tegenkomen, zijn anonimiteit en individualiteit kenmerk en is regie lastiger. Bij het maken van ‘het eigen verhaal’ wordt de maatschappelijke beeldvorming verwerkt en wordt aanwezige (latente) irritatie ingeweven. Situaties worden door mensen van een betekenis voorzien en vervolgens gaan mensen mede naar deze betekenis handelen. Naarmate de tijd vordert, wordt het verhaal steviger. Er worden nieuwe details ingepast. Informatie die strijdig is met het verhaal wordt wantrouwend buitengesloten. In deze bewegingen zien we dat de maatschappelijke impact een dynamisch karakter heeft: er is een escalerende ontwikkeling in de tijd. In deze dynamiek zien we de afgelopen twee decennia een herwaardering van het slachtofferschap. Werd het slachtofferschap vroeger bedekt en verdekt beleefd, nu presenteren mensen zich nadrukkelijk als slachtoffer. Het lijkt soms een begerenswaardig attribuut, met kennelijk belangrijke emotionele, politieke en in toenemende mate financiële effecten. De vraag naar compassie is gestegen, evenals die naar schadevergoeding.

9

3.4 Rol overheid

3.5 Rol operationele diensten

De overheid staat voor de taak om de maatschappelijke impact te verwerken, ziet zich als het ware als behandelaar voor een opdracht geplaatst. Tegelijkertijd is de overheid medespeler in het ’M-spel’. Deze dubbelrol is niet eenvoudig. Vanuit haar verantwoordelijkheid voor preventie bijvoorbeeld, zal de overheid bedrijven verplichten tot preventieve maatregelen tegen brand of een ‘alerteringssysteem’ tegen terrorisme introduceren. Deze preventieve maatregelen hebben tegelijkertijd invloed op de maatschappelijke beeldvorming: een tot dan toe onbeduidend onderwerp wordt stevig geagendeerd. Soms moeten de risico’s zelfs sterk worden aangezet om de gemeenteraad of het parlement zover te krijgen dat men instemt met de gewenste maatregelen. Hiermee stelt de overheid zelf de vraag aan de orde of bijvoorbeeld het betreffende bedrijf wel in een bebouwde omgeving thuishoort. Dit betekent dat de maatschappelijke impact niet alleen een vraagstuk is dat na een incident speelt, maar ook vóórdat een incident plaatsvindt. Hoe ben je als overheid in de voorbereidende sfeer met het object of de situatie omgegaan? De dubbelrol van de overheid is nog lastiger, omdat de verwachtingen van burgers niet eenduidig en soms strijdig zijn. De burger is kritischer geworden en accepteert geen risico’s. Terwijl het leef- en consumptiepatroon tot allerlei risicovolle processen van productie en transport dwingt, is het niet de bedoeling dat we daar iets van merken (‘not in my backyard’). Dit maakt breedgedragen keuzeprocessen nagenoeg onmogelijk. Politieke partijen spelen hun eigen rol in dit vraagstuk. Profilering op gevoelige thema’s, bijvoorbeeld door veel kritische vragen te stellen, is een van de manieren om kiezers te trekken. Daarmee worden risico’s verder uitvergroot.

De operationele diensten hebben de taak het incident te bestrijden, en de wijze waarop zij dat doen, het ’hoe’, is van grote betekenis voor de maatschappelijke impact. Een incident kan zelden in onzichtbaarheid worden bestreden. Het schept in eerste instantie vertrouwen als de burger ziet dat de diensten ingrijpen, maar door de uitrukgewoonten kunnen hulpverleningsdiensten het probleem vergroten. De aanwezigheid van veel voertuigen en mensen van de verschillende hulpverlenende diensten is indrukwekkend. Hierdoor denken mensen al gauw dat er een groot incident gaande is. Inzetprotocollen zijn lang niet altijd goed afgestemd op het risicobeeld. Op basis van protocollen gaat men bij zwaardere risico’s gemakkelijk over tot zware inzet onder het motto ’beter mee verlegen dan om verlegen’. Ook bij onbeduidende incidenten komt door vrije instroom een forse inzet voor, bijvoorbeeld omdat de vrijwilligers van de brandweer het incident niet willen missen.

10

Na een explosie in een opslagtank vullen de omringende

Het vertrouwen in de bestuurlijke overheid en in de hulpverleningsinstanties is een belangrijke factor. Bij de overheid wil men begrip en compassie zien, terwijl overheidsdienaren toch vaak werken met een beperkte benadering vanuit functionaliteit, met een bureaucratische houding.

straten zich met hulpverleningsvoertuigen.

In haar rol als behandelaar moet de overheid optreden, maar tegelijkertijd gedogen. De gemeente als abstracte organisatie is een heel gemakkelijk vijandbeeld. De emoties in reactie op een gebeurtenis richten zich dan ook gemakkelijk op de gemeente; de burgemeester of de wethouder zijn geschikte zondebokken. Het is belangrijk dat burgers deze functionarissen als uitlaatklep kunnen gebruiken, want dat maakt ruimte voor deëscalatie. Maar hoeveel ergernis kun je verdragen en hoe moet je omgaan met onwaarheden die tijdens het stoom afblazen als feit worden neergelegd?

Politie, brandweer en ambulance werken met operationele grenzen. Voor hogerleidinggevenden omvat dit 25% tot 100% van het regionale zorggebied. Voor zover de M-factor een bekendheid met de plaatselijke verhoudingen vergt, leidt deze werkwijze tot grotere risico’s. Men is immers niet plaatselijk bekend en niet-betrokken bij de plaatselijke omstandigheden. Men hoeft de volgende dag ook niet verder met wat achterbleef. Er kan een onthechte vorm van incidentbestrijding ontstaan, die alleen rekening houdt met de technische oplossing. Deze werkwijze bevordert het maken van een onjuiste beoordeling van de maatschappelijke gevolgen van het incident en het nemen van verkeerde beslissingen. Een derde aspect in de rol van de operationele diensten is de voorlichting. Deze is deels georganiseerd bij de officier van dienst en deels bij de voorlichterpool. Juist omdat zij vaak als eerste stem van de overheid tot het publiek spreken, is hun inschatting van de situatie cruciaal. Maar soms is de onderstroom nog belangrijker: hulpverleningspersoneel dat eigen meningen ventileert naar de pers of naar omstanders en plaatselijke opinieleiders. Deze berichten worden zeer serieus genomen, omdat bij burgers en media dan het gevoel bestaat dat zij uit de eerste hand, niet gefilterd door politieke belangen, informatie verkrijgen. Het gegeven dat de uitvoerende hulpverlener door zijn taak en positie doorgaans juist geen in- en overzicht heeft, dempt dat gevoel niet.

11

4

3.6 Media

12

De pers verzamelt zich in het gemeentehuis voor

Nadere beschouwing leert dat spreken over ’de media’ een te grofmazige benadering is. Media verschillen in kleur, belangstelling en verteltoon. Lokale, regionale, nationale en internationale media verschillen in hun betrokkenheid. Deze verschillen vragen om een verschillende benadering die wordt beperkt doordat alles in de openbaarheid staat. Er is één overeenkomst tussen vele media: de snelheid. Soms is de freelance reporter eerder bij een brand dan de brandweer. Gereguleerde landelijke media hebben een opkomsttijd van 15 tot 30 minuten of korter, vergelijkbaar met de officier van dienst. Deze snelheid wordt gehaald, mede dankzij de directe informatie die de media ontvangen vanuit onze meldkamer. De overheidsrespons moet met deze snelheid rekening houden, als we het spel nog vanaf de aftrap willen meespelen.

Essentie

4.1 Inleiding

een persconferentie van de burgemeester.

De media spelen een bijzonder belangrijke rol. Dit ligt voor de hand, aangezien de M-factor deels samen lijkt te vallen met beeldvorming. Berichtgeving in de media, ook voor zover die uit het stellen van vragen bestaat, kan tot escalatie van zorgen en onrust leiden. De mediale verhalen spelen uiteraard in op de verhalen van de burger, zoals aangeduid in paragraaf 3.3. Het is de taak van de media verslag te doen en daar hoort het maken van een eigen verhaal bij. Media zijn hierin niet belangeloos, zij moeten de eerste zijn en nieuwsgierigheid oproepen naar hun uitzending of uitgave van vandaag en morgen. Het betere verhaal is dus een spannend vervolgverhaal waarin de extremiteiten worden opgezocht. “Geen commentaar”, elkaar tegensprekende autoriteiten, uitvoerders die iets anders vertellen dan leidinggevenden, slachtoffers die geholpen noch gehoord worden: het zijn mooie bouwstenen voor nader onderzoek en om morgen op terug te komen. Indien een dergelijke trein eenmaal loopt, is zij nauwelijks te stoppen of bij te sturen. Dan kan slechts gewacht worden op een ander incident dat de aandacht afleidt. Nog lastiger wordt het als een verhaal al bestaat, bijvoorbeeld omdat een thema landelijk reeds alle belangstelling geniet. Valt een incident daarin te passen of te persen, dan staat niet meer het incident centraal, maar krijgt het de proporties van het landelijke thema.

In de voorgaande hoofdstukken hebben we de M-factor verkend. In dit hoofdstuk proberen we de essentie te vangen. Uit de interviews met burgemeesters en gemeentesecretarissen komt een ABC naar voren, met de volgende elementen: • Alertheid • Bestuurlijk leiderschap • Communicatie en Compassie. Naast de M-factor benoemen we deze – om in stijl te blijven – als de A-factor, B-factor en C-factor.

4.2 Alertheid In paragraaf 2.1 brachten we de M-factor in verband met ’het gevoel soms belangrijke aspecten van een incident te missen’. Misschien even niet opgelet? Dit wijst erop dat alertheid een cruciale factor is vóór, tijdens en na een incident. Weten wat er onder de bevolking leeft, is hier het eerste belang. Als je van tevoren verwacht dat iets maatschappelijke onrust zou kunnen geven, dan ga je er ook al mee aan de slag. Dat vereist kennis van de risicovolle objecten, situaties en evenementen in de gemeente en hun historie onder de bevolking. Noem het een ’M-risicokaart’. Dan is het mogelijk om al tijdens de preparatie alert te handelen. Ook iets wat elders in het land of in het buitenland gebeurt, kan een grote impact hebben op gevoelens van de mensen hier. Daar moet je steeds van bewust zijn en je als bestuurder de vraag stellen of je daar iets mee moet doen. Bij een incident is een juiste eerste inschatting ter plaatse essentieel: wanneer vergt een incident bestuurlijke aandacht? Succesvol bestuurlijk optreden vereist herkenning hiervan in een vroeg stadium. Dit vraagt om alertheid van de operationele functionarissen gedurende het gehele incident. Want voor je het weet, worden bestuurders door de pers gebeld terwijl ze nog niets weten. Bij grotere incidenten zijn burgemeesters volgens protocol niet op de plaats incident, maar in het beleidsteam. De burgemeester kan dus niet zelf, rechtstreeks, het gevoel krijgen van wat er in die omgeving leeft. Er zijn nadrukkelijk mensen ter plaatse nodig die zich bewust zijn van de maatschappelijke onrust die er bij het incident ontstaat. Ook in het beleidsteam zijn mensen nodig die aandacht aan de maatschappelijke impact besteden. Alert zijn heeft ook betekenis voor de kleine dingen, zoals het vastleggen van de juiste namen en telefoon-

13

nummers. Het zijn vaak dit soort slordigheden die bij betrokkenen grote ergernis opleveren. Daarbij kan het een probleem zijn om protocollen strak te hanteren. Protocollen leiden namelijk gemakkelijk tot isolement en tot ‘functioneren met oogkleppen’ zonder alert te zijn op signalen uit de omgeving.

4.3 Bestuurlijk leiderschap De hantering van de maatschappelijke impact is de core business van de burgemeester. Alert reageren door de operationele diensten maakt bestuurlijk leiderschap mogelijk. Bij een incident verwacht de burger handelend optreden van het bestuur, waarbij de rituele component minstens zo belangrijk is als de functionele component. Deze B-factor wordt vanaf het eerste moment bepaald. Hoe kom je als burgemeester zo’n incident ‘binnen’? Tijdigheid en doortastendheid zijn hier de steekwoorden. Dit betekent dat de burgemeester de eerste slag al heeft verloren als hij niet direct kan optreden, bijvoorbeeld doordat hij van niets weet. De burgemeester blijft dan achter de feiten aanhollen, kan niet acteren, maar alleen reageren, bijvoorbeeld op wat media en burgerij aandragen. Burgerij en media letten er op hoe lang het duurt voordat de hoogste in rang komt kijken. Dan gaat het om zichtbaarheid en betrokkenheid als voorwaarden voor leiderschap. De eerste fase van elk incident kenmerkt zich door informatietekort. Het bestuurlijk leiderschap zal dus altijd om moeten gaan met een beperkte informatiepositie

14

De Eindhovense burgemeester Sakkers praat ’s nachts

Een vraagpunt is de omvang van de gemeente: is het weten wat er leeft gemakkelijker in een kleine gemeente dan in een grote? Het lijkt erop dat je in een grotere gemeente de ’antennes’ voor maatschappelijke bewegingen nadrukkelijker moet organiseren. Het massale karakter van de stad maakt bewegingen minder voorspelbaar. Daar staat tegenover dat je in een dorp te gemakkelijk kunt denken dat je wel weet wat er leeft.

4.4 Communicatie en compassie

met omwonenden na een incident.

De noodzaak van alertheid loopt door in de nazorg, ook als het incident ’technisch’ met succes is bestreden. Voor de hulpverleners is het incident dan gedaan, maar voor burgers kan het dan soms pas beginnen.

over de oorzaak en het verloop van het incident. Bij opschaling naar GRIP 3 wordt dit versterkt door het isolement waarin de burgemeester gaat verkeren, afgesneden van het incident en van de gevoelens onder de bevolking. Dit schept het risico dat de burgemeester als bestuurlijk leider van de bevolking wordt uitgeschakeld, zodra hij als opperbevelhebber van de operationele diensten wordt ingeschakeld.

De C-factor staat voor communicatie en compassie vóór, tijdens en na het incident. Bij een groot incident is het oordeel over het optreden van het openbaar bestuur en de diensten tijdens het incident in grote mate afhankelijk van de wijze waarop wij in de voorfase aan beeldvorming gedaan hebben. De wijze van communiceren door de gemeente en de burgemeester beïnvloedt mede het vertrouwen. Het is niet zo dat intensief communiceren automatisch leidt tot een groot vertrouwen: het effect kan ook zijn dat de zorg wordt aangewakkerd. Communicatie begint met luisteren. Bij de mensen zijn en luisteren naar de burger, naar gekozen vertegenwoordigers en naar informele leiders in de gemeenschap. De leidraad bij de communicatie vanuit de overheid is: openheid en transparantie. Ook als er dingen in het verleden fout zijn gegaan, is het verstandig dat gewoon maar te vertellen. Laat weten dat je af en toe risico’s moet nemen; een risicoloze maatschappij bestaat immers niet. In de communicatie spelen de media, als belangrijke intermediair tussen overheid en burgerij, uiteraard een beeldbepalende rol. Het goed omgaan met de media vereist een hele goede organisatie. Komt er van de gemeente onvoldoende informatie, dan gaan de media die zelf zoeken. Dus niet alleen communiceren als er iets te melden is, maar steeds proberen om een open lijn te hebben. Snelheid is belangrijk: geef meteen na een incident een persconferentie. Dat geeft de kans om bestuurlijk leiderschap te tonen en zelf de lijnen uit te zetten. Doe je dat niet, dan zit je altijd in de verdediging: de media maken hun eigen verhaal en je kunt dat niet meer veranderen. Deze snelle bestuurlijke aanpak werkt uiteraard niet meer, als operationele mensen de communicatie in het begin – goed bedoelend – op zich nemen. Risico’s afwegen en beheersen, is meer en meer een technische zaak geworden. Daardoor kunnen de gevoelens van slachtoffers en burgers die zich door een incident geraakt voelen gemakkelijk ondersneeuwen. Daarom is compassie een belangrijk begrip, je zou het ook empathie kunnen noemen. Het belang van compassie is toegenomen, omdat het maatschappelijk beeld van slachtofferschap is veranderd. Vroeger plaatsten mensen zich niet graag in de slachtofferrol, nu wordt daar gemakkelijker mee omgegaan. Het slachtofferschap wordt gepresenteerd en daarbij past de compassie van de omgeving. En zeker van het bestuur als

15

– in de beeldvorming – ‘medeveroorzaker’ van het incident (door gedogen, door falende hulpverlening of gewoon als zondebok).

Consequenties voor de huidige werkwijze

5.1 Inleiding Hoe kunnen we ons beter op de M-factor instellen? Hoewel het ABC uit hoofdstuk 4 veel omvat dat ’tussen de oren’ moet zitten, is het de moeite waard om praktisch te kijken naar onze huidige werkwijzen: • moeten we aanvullende maatregelen nemen? • sluiten de verwachtingen van bestuur en operationele diensten goed op elkaar aan? • zijn sommige huidige procedures in strijd met een goede hantering van de maatschappelijke impact? Uit de voorgaande hoofdstukken is één ding in elk geval duidelijk geworden: een goede hantering van de maatschappelijke impact laat zich niet, of maar beperkt, in protocollen vatten. Sterker: protocollair denken kan juist een bedreiging zijn. In de protocollen moet de burger zich voegen naar de manier waarop wij ons hebben georganiseerd en die ons goed van pas komt. Het is echter de kunst om je als grotere organisatie te voegen naar dee individuele burger. Dat vergt eerder improvisatie dan protocollering. Tegelijkertijd kunnen we niet zonder een helder stelsel van afspraken.

16

Burgemeester Haas van Valkenswaard geeft in zijn functie van ‘burgervader’ uiting aan zijn medeleven en

5

In dit hoofdstuk bekijken we op welke manieren we onze hantering van de maatschappelijke impact kunnen verbeteren. Ter sprake komen: • de rolverdeling; • de planvorming en de protocollen; • de communicatie; • de opleiding en oefening. ondersteuning naar het team van een basisschool nadat een leerlinge om het leven is gebracht.

De compassie staat nooit op zichzelf, het komt mee of niet mee met de communicatie. Terwijl de communicatie een goede organisatie vereist, zijn ‘empathie’ en ’organiseren’ in feite tegenstrijdige begrippen. Het bestuursvak vergt dat je je eigen gevoel buiten werking moet stellen en je tegelijkertijd moet inleven in de ervaring van anderen, in de huid kruipen van de direct- en de indirect-betrokkenen.

Het probleem is ook niet in één hokje te plaatsen. Het kent vele aspecten en elke betrokkene in de incidentbestrijding heeft ermee te maken. We moeten dus niet denken aan een soort ‘M-brigade’ of een regionale ’M-functionaris’, die de oplossing kan bieden.

5.2 Rol burgemeester De discussie over de maatschappelijke impact levert een beeld over de gewenste rolverdeling. De formulering ‘De hantering van de maatschappelijke impact is de core business van de burgemeester’ leidt ertoe dat we de burgemeester de hoofdrol toekennen. Dit past ook bij de verwachtingen die burgers en media hebben. Deze rol vereist dat de burgemeester snel en duidelijk in het incident wordt gepositioneerd. Dit vinden we op dit moment maar beperkt terug in de huidige werkwijzen en protocollen. In het regionale model rampenplan is de burgemeester tot en met GRIP 2 passief opgenomen: de burgemeester ’wordt geïnformeerd’. De regionale procedure Regionaal Opschalen Brand vermeldt bij Grote Brand en bij Zeer Grote Brand onder informeren: ’op verzoek burgemeester’. Dit verzoek kan bijvoorbeeld van de officier van dienst komen. In dezelfde procedure worden de media al bij Middelbrand direct door de Meldkamer ingeseind. Omdat (Zeer) Grote Brand doorgaans in opschaling wordt gegeven na Middelbrand loopt de burgemeester al direct achter. Sommige burgemeesters hebben met de operationele diensten een specifieke afspraak gemaakt bijvoorbeeld direct informeren bij moord, verkeersongelukken met dodelijke afloop of met meerdere gewonden, brand in woonhuis in de nacht en soortgelijke incidenten. Het zou goed zijn als daar wat meer lijn in komt, want hoe meer afwijkingen, hoe groter de kans dat het niet goed gaat. Het lijkt verstandig om de protocollen op het punt van ’informeren burgemeester’ regiobreed aan te passen, zodat voldaan kan worden aan de eis van tijdigheid. Een aantal officieren van dienst brandweer geeft bovendien aan dat ze geen duidelijk beeld hebben van wat burgemeesters willen weten en wat niet. De officieren van dienst politie hebben hier helemaal geen beeld van. Een duidelijke lijn over het informeren van burgemeesters neemt natuurlijk niet het belang weg van de juiste inschatting die ter plaatse moet worden gemaakt, wanneer een incident wel en wanneer niet om bestuurlijke aandacht vraagt. Het informeren van de burgemeester betekent dat de burgemeester ter plaatse kan komen zonder dat hij het opperbevel daar daadwerkelijk opneemt. Bij het ter

17

plaatse komen van de burgemeester zal hij afstand nemen van het incident zelf en zich concentreren op de effecten daarvan. Hij is dan als burgervader present en in technische termen dus ‘zonder functie aanwezig’. Dat is iets waar de operationele diensten mee moeten leren omgaan, de rol van de ‘burgervader’ mag door de diensten meer gekoesterd worden.

5.3 Rol gemeente - regionale voorzieningen Wil je als gemeente de positie van regisseur hebben richting de hulpverlenende diensten, dan moet je zorgen dat je het eigen huis op orde hebt. Het signaleren van de maatschappelijke impact moet dicht bij ‘het gebeuren’ plaatsvinden en dat vergt van de gemeente een omgevingsgerichte benadering. In de ambtelijke wereld komen we echter vaak een verkokerde kijk tegen. Bovendien wonen steeds meer medewerkers buiten de gemeente, waardoor ze geen deel hebben aan het sociale leven in de gemeente waar ze werken. Op die manier zijn we, in vergelijking met vroeger, heel wat antennes kwijt. Er zal gewerkt moeten worden aan een meer omgevingsbewuste organisatie. Wil je de gevoeligheid voor signalen borgen, dan moet het onderwerp steeds op de agenda staan: zowel onze eigen toegankelijkheid als wat er leeft in de gemeenschap.

18

Multidisciplinair overleg bij een ongeval met een LPG-

Van elke burgemeester is er maar één en daardoor is de burgemeester binnen de eigen organisatie een ‘lonesome cowboy’ en ook nog eens in de hoogste positie. De burgemeester heeft intern dus geen natuurlijke vakgroep en de andere ambtenaren kunnen aarzelen over de vraag: kan ik mijn burgemeester coachen? En zo ja: hoe dan? De burgemeester moet zich dus intern open en kwetsbaar opstellen, om de noodzakelijke signalering en ondersteuning uit te lokken. Daarnaast is collegiale ondersteuning belangrijk. Die is nu formeel georganiseerd vanaf GRIP 3 door een adviesteam, maar we moeten zoeken naar wegen om het collegiaal contact meer inhoud te geven, ook in de nazorgfase. Voor de gemeentesecretarissen geldt een soortgelijk verhaal.

tankwagen. Ook over de rol van de ‘burgervader’?

Tijdens en na het incident vergt het vervullen van de hoofdrol een structuur, waarbinnen de aanspreekbaarheid van de burgemeester invulling kan krijgen. Buiten de GRIP-indeling (GRIP 0) en in GRIP 1 en 2 is deze structuur echter niet gegeven en in GRIP 3 en 4 is de burgemeester afgesneden van het incident en van de bevolking. Hierop gaan we in paragraaf 5.5 nader in.

De raadsleden, de communicatiemedewerkers en de medewerkers die veel op de straat komen (buitendienst, bodes, etc.), kunnen een goede signaalfunctie vervullen. Er moeten dan wel afspraken zijn over hoe die signalen op de goede plek terechtkomen. Cruciaal zijn uiteraard de burgemeester, de gemeentesecretaris en de communicatieadviseur. Deze drie zullen het toch als eerste tot onderdeel van hun pakket moeten maken. Bij crisis- en rampenbeheersing is het belangrijk dat er, naast de hulpverlenende diensten, mensen actief zijn die de lokale situatie kennen en daarmee de burgemeester van dienst zijn. Je kunt dan denken aan ambtenaren, maar ook aan raadsleden en informele leiders uit het ambtelijke apparaat en uit de gemeenschap. Die moeten van tevoren in kaart zijn gebracht zodat je ze snel kunt benaderen bij een incident. De regionale voorzieningen zijn een noodzakelijke aanvulling op de plaatselijke slagkracht. Met name voor de vaktechnische behandeling van een ingewikkeld of een groter incident zijn de collega’s uit de regio onontbeerlijk. We hebben niet voor niets allerlei steunfuncties georganiseerd: in elke gemeente komen we op een bepaald moment slagkracht en kwaliteit tekort. Vanuit de M-factor bekeken, moeten we echter goed onder ogen zien dat regionale functionarissen meestal níet uit de betreffende omgeving komen en soms noch de gemeente noch de burgemeester kennen – laat staan andere gemeentelijke functionarissen die een rol hebben in de crisisbeheersing. Tweedelijns ondersteuners moeten zich dus steeds realiseren dat ze facilitair zijn: doen wat men lokaal niet kan, onder lokale regie. We signaleren hier een spanning tussen enerzijds de professionalisering van de operationele diensten die gewenst en noodzakelijk is voor een goede vaktechnische behandeling van incidenten en anderzijds de professionele organisatie die zich nergens iets van aantrekt: “dat is ons ‘pakkie an’ en dat zullen we wel in regionaal verband regelen”. We moeten het soepel samengaan van technische superioriteit en ‘couleur locale’ nog vinden.

5.4 Rol operationele leiding De rol van de operationele leiding, zoals de officier van dienst (OVD) of de commandant brandweer, is in de hantering van de M-factor niet eenvoudig. In de afgelopen twintig jaar zijn incidenten complexer geworden en is er een toenemende druk op de mediavoorlichting gegroeid. Dit heeft geleid tot het aanstellen van regionale voorlichtingsfunctionarissen bij politie en brandweer. In de huidige situatie is het zo geregeld dat bij monodisciplinaire brandweer- en GHOR-incidenten en bij GRIP 1 de OVD optreedt als persvoorlichter. De OVD kan een ander aanwijzen. In GRIP 2 wordt de commandant rampterrein bijgestaan door een voorlichter uit de regionale pool.

19

De M-factor leent zich niet voor directe vertaling in allerlei werkafspraken en protocollen, maar we kunnen het wel beter doen dan nu. In veel gemeenten zijn risicovolle plekken en bedrijven wel in beeld, maar is dit beeld compleet? Als je de historie kent, kun je al redelijk voorspellen waarover onrust zal ontstaan. Bij het maken van uitrukvoorstellen, rampbestrijdingsplannen en dergelijke, is het belangrijk om de maatschappelijke impact als fenomeen te verwerken. In

20

Antennefunctie van de politie op de grens

5.5 Planvorming en protocollen

het gebruikelijke scenariodenken kan de vraag naar de maatschappelijke uitstraling worden meegenomen en kan de beeldvorming van het optreden worden voorspeld; bijvoorbeeld het effect van zestig hulpverlenende voertuigen met optische en geluidssignalen in een dorp. Ook de hantering van zaken als realistisch oefenen, vals alarm en dergelijke kunnen in de plannen aandacht krijgen.

tussen incident en omgeving.

De laatste jaren is er echter steeds meer aandacht voor de maatschappelijke effecten bij incidenten en is de druk vanuit media en burgerij alleen maar toegenomen. Enerzijds vergt dit een sterkere aanwezigheid van de burgemeester en het openbaar bestuur. Anderzijds is uit incidentevaluaties gebleken dat de OVD veelal alle aandacht nodig heeft voor de technische incidentbestrijding en daardoor de buitenwereld minder in beeld heeft. De OVD-formule moet dus worden versterkt op het aspect ’buitenwereld & communicatie’, bijvoorbeeld door een tweede OVD of Hoofd-OVD in te zetten, óf de OVD-taak moet op dat punt worden versmald. Onder OVD-en bestaat hierover nog geen eenstemmigheid. Voor de OVD-politie geldt bovendien dat hij door hele regio opereert en het is dan moeilijk om per gemeente om te schakelen. Vanwege de onbekendheid met het gebied en de lokale situatie, is het voor de OVD-politie heel lastig te beoordelen wat er leeft. Terwijl juist van de politie een antennefunctie wordt verwacht, omdat de politie bij incidenten vaak opereert op de grens tussen het incident en de omgeving. Mogelijk kunnen de netwerker of de buurtbrigadier hierin iets betekenen, maar dat zijn geen functies in continudienst. Burgemeesters zien voor de OVD primair de technische incidentbestrijding als taak: schoenmaker hou je bij je leest. Vanuit hun positie aan de frontlijn worden uiteraard wel signalen naar het bestuur verwacht; zij zijn op het moment van het incident immers de ogen en oren ter plaatse. Het is belangrijk dat we regiobreed over de taakstelling van de OVD in relatie tot de omgeving tot één en dezelfde opvatting komen, die kan worden omgezet in eenheid van handelen.

De maatschappelijke betekenis kan ook meer plaats krijgen als aandachtpunt in alle processen die voor de rampbestrijding zijn beschreven. We kunnen de M-factor opnemen in de checklisten zodat deze niet vergeten wordt. We weten hoe sterk je in het incident wordt gezogen en daar moeten we ons tegen beschermen. We kunnen de gemeentelijke processen langslopen om te kijken voor welke mensen de M-factor van bijzondere betekenis is. Naast de burgemeester, de secretaris en de communicatieadviseur kom je dan bijvoorbeeld bij de mensen die op straat de hekken zetten. De suggestie is gedaan om bij een aantal buitenfunctionarissen nadrukkelijk de rol als ’verkenner’ te noemen. De praktijk leert dat signalen uit de buitenring nu niet altijd doorkomen omdat het niet als zodanig is benoemd en er geen afgesproken route voor is. Er zijn ook praktische zaken die we kunnen verbeteren. Burgemeesters en gemeentepersoneel met een rol in de rampbestrijding worden lang niet altijd herkend of wordt de toegang tot de omgeving van het incident of tot het gemeentehuis ontzegd. Pasjes of hesjes kunnen hier mogelijk uitkomst bieden. Een set protocollen die centraal staat in de rampbestrijding is het rampenplan, met daarin de GRIP-structuur. Bij monodisciplinaire incidenten en bij GRIP 1 en 2 moeten we meer van de mogelijkheid gebruikmaken om een gemeentelijk actiecentrum in te stellen of gemeentelijk beleidsteam bijeen te roepen, ook als daar technisch gezien vanuit de operationele diensten geen aanleiding voor is. Bij GRIP 3 en GRIP 4 ontstaat het risico dat de burgemeester wordt gevangen in de protocollen en weinig ruimte heeft om daarbuiten iets te doen. Hij mag bij wijze van spreken ‘het hok niet uit’. Dat zijn gevaarlijke momenten: dat je zo gevangen zit in het protocol, dat je vitale acties vergeet of nalaat. We moeten de rol van de burgemeester in het beleidsteam wellicht heroverwegen. Is het niet beter om in het beleidsteam de loco-burgemeester - of een technisch gespreksleider - als voorzitter te laten optreden? Of moet de burgemeester voorzitter blijven en de loco-burgemeester aanwijzen om op pad te gaan en daarover te rapporteren? Vanwege deze risico’s moeten we scherp zijn op het kiezen van het juiste opschalingniveau. We moeten uitkijken dat GRIP niet gebruikt wordt als een soort bestuurlijk of operationeel ‘behang’ dat aan de buitenwereld moet tonen hoe goed wij het allemaal hebben voorbereid. De nadruk moet niet liggen op de structuur, maar op de deskundigheid die indien nodig beschikbaar moet komen. We moeten situationeel leiding kunnen geven.

21

Hoge GRIP-niveaus hebben bovendien een eigen uitstraling: het geeft een extra accent op de ernst van de situatie, die op zichzelf schrik en onrust kan bevorderen. Naast het scherp kiezen van het opschalingniveau moet de keuze dus ook duidelijk aan de buitenwereld worden toegelicht.

5.6 Communicatie Communicatie is het sleutelwoord en die begint bij goede risicocommunicatie. De gemeente moet ook in de voorfase goed met de bevolking gecommuniceerd hebben, over en weer. Als dat is gelukt en er gebeurt een incident, dan weet men ervan en is dus niet verrast. De burger weet dan in elk geval dat de gemeente er alles aan heeft gedaan om te voorkomen wat er te voorkomen was. Wanneer een bedrijf betrokken is bij het incident, is de opstelling van het bedrijf hierbij uiteraard ook een belangrijke factor. Staat het bedrijf in de gemeenschap of met de rug naar de samenleving? In dat laatste geval heeft men de beeldvorming van de burger snel tegen zich, met doorwerkeffecten naar het bestuur. Bij een ernstig incident staat luisteren centraal. De burgemeester moet bij de mensen zijn, dan heeft ook de compassie een ‘voertuig’. Hij moet formeel en informeel de burger de mogelijkheid bieden zich te uiten. Zoek de ‘stakeholders’ binnen de gemeenschap en spreek de mensen aan, geef verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd wordt informatie verwacht. Openheid is de manier om geruchten de kop in te duwen. Daar moeten we alert op zijn, want we vergeten als overheid ook wel eens wat. Naar de mensen toegaan, of ze bij elkaar brengen, geeft de mogelijkheid direct informatie te geven, los van allerlei verhalen die meestal snel de ronde doen. Er gaan altijd wel dingen mis bij een groot incident en er is maar één weg: gewoon vertellen. Maatschappelijke onrust is vaak gebaseerd op onwetendheid en ongeïnformeerdheid. Op het moment dat je dat niet meteen en goed rechtzet, dus niet tijdig bent, dan wordt het onbeheersbaar. De media spelen in het hele verhaal een cruciale rol en daarmee ook de omgang met de media. Misschien moeten we hierover eens met een aantal media rond de tafel, of kunnen we de media betrekken bij oefeningen.

22

Gemeentelijke voorlichtingsavond.

Tot slot de Meldkamer. Vaak merkt men op de Meldkamer al in een vroeg stadium welke gevoeligheden er onder de bevolking leven. Deze antennefunctie zal nog sterker worden als het Regionaal Service Centrum binnen de Gemeenschappelijke Meldkamer ook een formele taak krijgt in de informatieverstrekking aan burgers, zoals wordt overwogen. Het Meldkamerpersoneel moet hier iets mee kunnen doen en dat vergt een coördinator Meldkamer en een duidelijke afspraak over de routing van dergelijke signalen. Daarnaast is het belangrijk om de meldkamerinstructie ’informeren burgemeester’ aan te passen, zodra daarover een duidelijk beeld is ontstaan (zie paragraaf 5.2).

Zoals in voorgaande paragrafen al is aangegeven, is er geen duidelijkheid over de verdeling van de rollen in de communicatie. De officier van dienst moet er iets mee, maar is vaak niet in de gelegenheid. De burgemeester wil er iets mee, maar het protocol ’alarmering burgemeester’ sluit daar niet op aan. Daarnaast zijn er de gemeentelijke en regionale communicatieadviseurs. Dat zijn de mensen die in de frontlinie van de communicatie hun ondersteuning moeten bieden. Het solo- of duo-karakter van de voorlichterfunctie in veel gemeenten dwingt echter tot nadere afspraken met de buren of met de regio, over 24-uurs dekking. Kortom: er is een duidelijke lijn over de rolverdeling bij de communicatie gewenst, die we vervolgens kunnen omzetten in werkafspraken en instructies.

5.7 Opleiding en oefening De maatschappelijke impact vraagt alertheid vanaf het eerste moment, die doorloopt gedurende het hele incident tot in de nazorg. Op dit moment krijgt dat in opleiding en oefening van de vier disciplines geen specifieke aandacht. Uiteraard is een heldere rolverdeling tussen operationele functionarissen en bestuur een voorwaarde om tot een goede inbedding van de M-factor in de opleiding en oefening te komen. Het gaat hier niet in de eerste plaats om puur technische vaardigheden die moeten worden bijgebracht. Het gaat allereerst om bewustwording, om het aanbrengen van ’antennes’, om het verhogen van de gevoeligheid. Uitvoerend personeel en operationele leiding hebben een belangrijke signalerende functie, maar die werkt alleen als deze mensen over de gevoeligheid voor signalen beschikken. De noodzakelijke bewustwording betreft ook de maatschappelijke effecten van het eigen optreden die verder gaan dan de klus die we in technische zin klaren. De brand die wordt geblust, de aanhouding, het afvoeren van gewonden, de registratie van schade, daar gaat het ons technisch om, maar maatschappelijk gaat het ook om de schrik, om de ergernis, om het vertrouwen. Een voorwaarde voor de juiste bestuurlijke uitstraling is een goed samenspel tussen de operationeel manager die de leiding heeft en het bestuur. Beiden moeten zich bewust zijn van de M-factor en ervoor zorgen dat de B-factor tot haar

23

6

recht komt. We zijn in de formele, structurerende sfeer heel ver met de organisatie van rampenbestrijding, maar in de praktijk staat er nog iets anders naast: de mensen die met elkaar samenwerken, die elkaars ‘kijk’ moeten kennen en die moeten aanvoelen welke dingen van wezenlijke betekenis zijn voor het beeld dat je met elkaar bij burgers en media oproept. Dit betekent dat we in opleiding en oefening meer accent moeten geven aan de relationele aspecten.

De afgelopen jaren is de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in onze regio er met sprongen op vooruitgegaan. We delen nu onze kennis en onze technische specialismen, zodat een getroffen gemeente er niet meer alleen voor staat. In heldere procedures en protocollen hebben we de ‘best practices’ vastgelegd, zodat we ernaar kunnen handelen en onze inzet kunnen evalueren. De rampenbestrijdingsorganisatie is technisch-functioneel een eind op de goede weg.

Naast de bewustwording en het onderlinge samenspel kunnen aspecten van de hantering van de M-factor ook gewoon getraind worden. Omgaan met uitvergroting van gebeurtenissen, met onjuiste verhalen, met het afreageren van woede en machteloosheid, met het kiezen van de juiste timing, met het aanwezig zijn of niet: het kan allemaal oefenstof zijn.

Naarmate we technisch-functioneel vooruitgang boeken, wordt de vraag belangrijker: waar blijft de mens - de burger - met zijn vragen, twijfels en emoties? Is daar nog plek voor? Zien we die mens nog wel in alle verschijningsvormen die zich bij een crisis voor kunnen doen? Hebben we voldoende oog voor de maatschappelijke impact en uitstraling van incidenten en van ons optreden als bestuurders en als hulpverleners, kortweg de M-factor?

Alert zijn op wat er in de omgeving gebeurt en oog

hebben voor de mens achter de betrokkenen.

De genoemde punten gelden meer of minder voor alle disciplines: politie, brandweer, GHOR, gemeentepersoneel, bestuurders. Politie, GHOR en beroepsbrandweerpersoneel vergen extra aandacht omdat deze functionarissen vaak een groot werkterrein hebben – bijvoorbeeld de hele regio – en weinig bestuurlijke contacten. De politiemensen hebben bovendien een bijzondere rol omdat zij hun werk vaak doen aan de rand van het incident. Ze kunnen dus op het grensvlak tussen incident en omgeving als ’verkenner’ optreden. Ook bij gemeentepersoneel dat een rol heeft in de incidentbestrijding ervaren we regelmatig een naar binnen gerichte houding, in plaats van alertheid op de omgeving. Terwijl maatschappelijke signalen juist vanuit de gemeentekring mogen worden verwacht, want de gemeente als zorggebied is de core-business van de gemeente als organisatie. En alert zijn op wat er in de omgeving gebeurt, bleek de noodzakelijke voorwaarde om aan de slag te gaan met de M-factor.

Samenvatting

Dit was het thema van het Project M-factor dat op 23 november 2005 werd afgesloten met een presentatie voor de burgemeesters van de gemeenten in de regio Zuidoost-Brabant. Dit project was een initiatief van het Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant. Daarmee werd invulling gegeven aan de aanbevelingen uit de incidentevaluaties die de Sector Crisisbeheersing van de Regionale Brandweer in 2004 en 2005 had uitgevoerd. In het project zijn de burgemeesters en een aantal gemeentesecretarissen van de regiogemeenten bevraagd op hun beelden bij deze M-factor en hoe ermee om te gaan. Dezelfde vragen werden voorgelegd aan de kringen van officieren van dienst, communicatieadviseurs en ambtenaren rampenbestrijding in de regio. Vanuit deze brede kring kwam een duidelijk beeld naar voren dat is vastgelegd in deze rapportage. We willen ervoor zorgen dat we oog hebben voor de mens achter het slachtoffer. We willen voorkomen dat de technische en protocollaire structuur van de rampenbestrijding het menselijke overheerst. Dit ‘oog voor de mens’ kan alleen voluit openstaan, als ook de hulpverleners en de bestuurlijk verantwoordelijken zich als mens in hun rol kunnen bewegen. Weliswaar geleid door protocollen als richtsnoer, maar op elk moment in staat om op basis van signalen situationeel leiderschap te tonen. Uiteraard vereist dit dat die signalen worden opgevangen voor, tijdens en na een incident. Het vergt Alertheid van hulpverleners, gemeentepersoneel en bestuurders. Bovendien is tijdens een incident Bestuurlijk leiderschap vereist. De burger wil zien dat er handelend wordt opgetreden, dat het bestuur de situatie naar het mogelijke beheerst. Dat vergt dat de burgemeester tijdig wordt gealarmeerd en

24

25

zich vervolgens ook in de gemeenschap kan begeven. Want alleen een bestuur dat zichtbaar in de gemeenschap staat kan de noodzakelijke Communicatie met de burgers en de media op een krachtige wijze vorm en inhoud geven. En alleen door te communiceren kunnen we onze compassie met de slachtoffers tonen. Zo komt deze rapportage tot een ABC van de andere kant van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, voorbij de technisch-functionele aspecten. Met dat ABC in beeld kunnen we nog eens goed bekijken hoe we het nu doen en wat er beter kan. Niet om de resultaten van tien jaar bouwen aan de rampenbestrijding weg te gooien, maar om vanuit het huidige niveau weer een stap voorwaarts te zetten. Als we kijken naar de ‘antennes’ die we nodig hebben, zien we dat we er een aantal zijn kwijtgeraakt: steeds minder ambtenaren wonen in de gemeente, steeds meer operationele officieren werken regiobreed en kennen daardoor de plaatselijke omstandigheden steeds minder. We zien dat de burgemeester bij grote incidenten vaak opgesloten raakt in het beleidscentrum en weinig voeling met de omgeving heeft. De officieren van dienst moeten uiteraard oog hebben voor wat er in de omgeving van het incident gebeurt, maar deze worden snel in het incident gezogen. Zodoende lopen we gemakkelijk belangrijke signalen mis. Op de gemeenschappelijke meldkamer worden signalen van burgers wel gehoord, maar daar weet men niet waar men ze kwijt kan. Ook de communicatie is voor verbetering vatbaar. Openheid is de manier om een eind te maken aan geruchten. Daar moeten we alert op zijn, want we vergeten als overheid ook wel eens wat. De burgemeester heeft in de communicatie de sleutelrol, ondersteunt door de gemeentevoorlichter. De M-factor is een goed onderwerp voor opleiding en oefening. Omgaan met uitvergroting van gebeurtenissen, met onjuiste verhalen, met het afreageren van woede en machteloosheid, met het kiezen van de juiste timing, met het aanwezig zijn of niet: het kan allemaal oefenstof zijn.Het gaat dan niet om puur technische vaardigheden die moeten worden bijgebracht. Het gaat allereerst om bewustwording, om ‘antennes aanbrengen’, om het verhogen van de gevoeligheid. Want gevoeligheid voor wat er in de omgeving gebeurt, bleek de noodzakelijke voorwaarde om aan de slag te gaan met de M-factor.

7

Bijlage: overzicht medewerkenden

Geïnterviewde personen: Ir. J. Beenakker Drs. G.J.M. Cox J.G.M. Daandels Mw. A.M. Demmers-van der Geest Mw. M.J.D. Donders-de Leest Drs. J.F.M. Gaillard J.J.P.M. Gilissen Drs. J.E.A. Haas Mw H.P.G.M. Houben-Sipman Drs. A.A.M. Jacobs Mw. I. de Jong-van den Heuvel Mr. W.R. Ligtvoet J.L.D. van der Linde Mr. J.A.H.G. van Maasakkers B.P. Meinema Drs. A.B. Sakkers Mr. G.G.I.M. Speetjens A.P.M. Veltman A.H.M. Verhoeven Mr. H.C.R.M. de Wijkerslooth

burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester Nederwetten burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester burgemeester

Asten Veldhoven Deurne Best Geldrop-Mierlo Son en Breugel Laarbeek Valkenswaard Eersel Helmond Reusel-De Mierden Nuenen, Gerwen en

L.J.M. Bertens A.J.G. Bex Drs. K.J.P.A. Boonen Drs. H.G.J. van den Boorn Drs. A. van Etten Mr. J.J.P.M. van Hout Mr. A.C.J.M. de Kroon Ir. C.A.J.M. Langerwerf Mr. H.J.M. Timmermans Mr. W.M.A. Verberkt J.H.M. Vlerken

gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris gemeentesecretaris

Heeze-Leende Gemert-Bakel Cranendonck Eindhoven Oirschot Someren Bergeijk Waalre Reusel-De Mierden Bergeijk Veldhoven Nuenen Son en Breugel Bladel Helmond Eindhoven Eersel Asten Geldrop-Mierlo

Brainstormsessies: • Ambtenaren rampenbestrijding • Officieren van Dienst Brandweer • Medewerkers Integraal Veiligheidsbeleid • Officieren van Dienst Politie • Voorlichters

26

27

Informatie Nadere informatie over de ‘M-factor’ is te verkrijgen bij: Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant, tel.: (040) 260 86 33, e-mail: [email protected] Met dank aan de burgemeesters en gemeentesecretarissen van de regio Zuidoost-Brabant, aan de Provincie Noord-Brabant en aan alle anderen die hun bijdrage hebben geleverd. © Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Regionale Brandweer Zuidoost-Brabant.

Colofon Initiatiefnemer

Henk Tromp, hoofd sector Crisisbeheersing, Regionale Brandweer Zuidoost-Brabant Opdrachtgever Veiligheidsbureau Zuidoost-Brabant Projectgroep Marga Baeten (projectleider), Jan Groenenberg, Annemieke Vos, Tiny Wijnands, Thom Verleg, Bert Wiegant (redactie) Vormgeving Bureau HOW, Eindhoven Fotografie Fotopersbureau Bert Jansen, Eindhoven Eindhoven, maart 2006

in samenwerking met de 21 gemeenten in de

Regio Zuidoost-Brabant

28