Belgisch voorzitterschap van de Raad van de Europese Unie
De horizontale sociale clausule en sociale mainstreaming in de EU De horizontale sociale clausule als oproep voor het intensifiëren van de samenwerking en de uitwisseling van kennis door middel van de effectenbeoordeling van de Commissie Achtergrondnota
© 2010 Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid Kruidtuinlaan 50, bus 100 B-1000 Brussel Verantwoordelijke uitgever: Tom Auwers www.socialsecurity.fgov.be/eu/nl
[email protected] Deze publicatie is enkel beschikbaar in elektronische versie. Download dit document via de website van de Federale Overheidsdienst Sociale Zekerheid: http://socialsecurity.fgov.be/eu/nl/agenda/26-27_10_10.asp
(
Versie van 27 september 2010 De informatie die in deze publicatie wordt beschreven geeft niet noodzakelijk de positie of de mening van de Europese Commissie weer. Evenement gecofinancierd door de Europese Commissie DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Gelijke Kansen 2
Achtergrondnota
INHOUDSTAFEL Inleiding
4
Het nieuwe verdrag: bevestiging van de sociale mainstreaming
5
Mainstreaming: wat en hoe?
6
Geïnformeerde besluitvorming in de EU
8
Achtergrondnota
3
Inleiding De sociale bescherming behoort tot de kern van de Europese samenleving. Ze is het belangrijkste verschilpunt tussen Europa en andere geïndustrialiseerde gebieden in Noord-Amerika en Azië en ze zorgt ervoor dat economische groei en sociale vooruitgang hand in hand gaan. Sinds het ontstaan van de Europese Unie stelt zich de vraag hoe de EU de socialezekerheidssystemen van de lidstaten kan versterken. Met het oprichtingsverdrag van Rome hadden de EU-lidstaten de bedoeling om volledige tewerkstelling en sociale vooruitgang te bevorderen, de strijd aan te binden met sociale uitsluiting en discriminatie en de sociale rechtvaardigheid en de sociale bescherming te bevorderen. De horizontale sociale clausule van het nieuwe verdrag van Lissabon nodigt uit om meer aandacht te hebben voor de sociale dimensie van de EU-beleidsmaatregelen. Rekening houden met de sociale gevolgen van alle EUbeleidsmaatregelen vraagt om een gestructureerde dialoog tussen en in alle EU-instellingen. Dat impliceert dat alle beleidsdomeinen van de Raad en de Commissie leren uit de expertise in het sociale domein. Omgekeerd zou het debat in het sociale domein baat hebben bij een kruisbestuiving met discussies die plaatsvinden in andere beleidsdomeinen. Dit vraagt om een engagement van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie om een dialoog op te starten tussen en in hun instellingen. Een sleutelinstrument om dit te bereiken is een sterk engagement op het vlak van effectbeoordeling. De beoordeling van de sociale effecten zal leiden tot beter gefundeerde beslissingen op het beleidsniveau, tot een sterkere sociale dimensie in het EU-beleid en uiteindelijk tot meer cohesie in de EU. Om tot een evenwichtige beslissing te komen, is het van essentieel belang om de sociale doelstellingen tegelijk met de andere EU-doelstellingen te evalueren. Het Belgisch voorzitterschap van de EU beklemtoont het potentieel van de effectbeoordeling van de Commissie met betrekking tot een snelle en kwaliteitsvolle implementatie van de horizontale sociale clausule. Tegelijkertijd zetten we de discussie voort met betrekking tot tot hoe beoordeling van de sociale effecten in de effectbeoordeling van de Commissie kan worden verbeterd in de toekomst, om de verwachtingen in te lossen met betrekking tot een sterke en sociale Europese Unie.
4
Achtergrondnota
Het nieuwe verdrag: bevestiging van de sociale mainstreaming Het nieuwe Verdrag van Lissabon, dat in werking trad op 1 december 2009, bevestigt het engagement van de EU op het vak van sociale cohesie. Het verdrag bevat een “horizontale sociale clausule” (Artikel 9) die bepaalt dat de Unie moet rekening houden met de eisen in verband […] met de waarborging van een adequate sociale bescherming bij de implementatie van nieuwe beleidsmaatregelen. Bij de bepaling en de uitvoering van haar beleid en optreden houdt de Unie rekening met de eisen in verband met de bevordering van een hoog niveau van werkgelegenheid, de waarborging van een adequate sociale bescherming, de bestrijding van sociale uitsluiting alsmede een hoog niveau van onderwijs, opleiding en bescherming van de volksgezondheid. (VWEU artikel 9)
De clausule bepaalt dat de Unie moet rekening houden met de eisen in verband […] met de waarborging van een adequate sociale bescherming bij de implementatie van nieuwe beleidsmaatregelen. Dit vraagt om na te denken over hoe de huidige methodologie van de EU voor de beoordeling van sociale effecten kan worden verbeterd. Het nieuwe verdrag identificeert samen met de sociale doelstellingen een aantal horizontale doelstellingen. Het Belgisch voorzitterschap van de EU erkent het belang van al deze doelstellingen. Er moet met al deze doelstellingen tegelijk rekening worden gehouden, om te voorkomen dat een doelstelling wordt nagestreefd ten nadele van een andere doelstelling. Een belangrijke methode om sociale, economische en milieu-overwegingen met elkaar te verzoenen bij de uitwerking van EU-beleidsmaatregelen is de effectbeoordeling (EB) van de Commissie, waarbij in een geïntegreerd proces de effecten worden beoordeeld in verschillende domeinen. De doeltreffendheid van de sociale mainstreaming verbeteren komt hoofdzakelijk neer op het verbeteren van de medewerking en betrokkenheid van alle actoren in het effectbeoordelingsproces. Het is van essentieel belang om de zichtbaarheid van de effectbeoordelingboordeling (EB) van de Commissie bij de stakeholders, de beleidsmakers, de deskundigen en het grote publiek te verhogen.
Achtergrondnota
5
Mainstreaming: wat en hoe? Wat is de bedoeling van de sociale mainstreaming? Bij het uitwerken van beleidsmaatregelen wordt automatisch rekening gehouden met de vele effecten van een nieuw voorstel. Beleidsmakers zijn zich terdege bewust van bijvoorbeeld de financiële impact of de politieke haalbaarheid van hun voorstellen. De laatste decennia is ook het bewustzijn rond milieu-effecten en gendereffecten gestegen. Het bewustzijn rond deze thema’s kreeg een flinke duw in de rug door de verschillende effectbeoordelingen die zijn ingevoerd. Zij veranderen onze kijk op beleidsoplossingen, omdat ze volledige informatie geven over de mogelijke gevolgen van beleidsvoorstellen. Sociale effectbeoordeling: wat? De sociale effectbeoordeling draagt de sociale mainstreaming. Het is een systematische beoordeling die input geeft voor het beleidsvormingsproces. De effectbeoordeling vervangt de beleidsbeoordeling niet, maar het is en instrument die de beleidskennis versterkt. De sociale effectbeoordeling geeft de beleidsmakers op een evenwichtige en proportionele manier informatie over de mogelijke effecten van een voorstel en identificeert mogelijke compromissen en synergieën.
6
Define policy problem
Assess impacts
Comparaison of options
Define policy objectives
Identify policy options
Make an informed decision Achtergrondnota
Het is een polyvalent kader dat beter regelgeven aanmoedigt. Het is ook een instrument dat toelaat om transversale beleidsdoelstellingen te realiseren. Belangrijke sociale vraagstukken zitten thans te vaak onder de bevoegdheid van Directoraten die sociale doelstellingen niet expliciet tot hun kernactiviteiten rekenen. Voorbeelden zijn de Dienstenrichtlijn en de invoering van de Euro, die op sociaal vlak het leven van de Europese burgers sterk hebben beïnvloed. Dergelijke beleidsmaatregelen onderwerpen aan een stroomlijningsproces dat veel belang hecht aan de sociale effecten, zou de sociale cohesie in de EU zeer ten goede komen. Vele EU-landen hebben al wat ervaring met verschillende types van effectbeoordeling. Een overzicht van deze systemen is te vinden in de Peer Review op het gebied van sociale bescherming en sociale inclusie en de Evaluatie inzake sociale inclusie. In het Gezamenlijk verslag over sociale bescherming en sociale inclusie beveelt het Comité voor sociale bescherming aan om het analytische kader te versterken, met inbegrip van het sociale element van de effectbeoordeling van de Commissie. Het bestaande kader versterken is een belangrijke stap in de richting van meer coherentie en samenhang tussen de sociale en de andere beleidsmaatregelen, zowel op het niveau van de lidstaten als van de EU. Zoals vermeld in de mededeling over de versterking van de open coördinatiemethode op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie, wil de Commissie het wederzijds leren tussen de lidstaten hierover aanmoedigen.
Achtergrondnota
7
Geïnformeerde besluitvorming in de EU Het kader voor slimme regelgeving De kern van het Europese project is de behoefte om te zorgen voor een kader waarin ondernemingen eerlijk en efficiënt kunnen concurreren op de eengemaakte markt en waarin tegelijk de werknemers, de consumenten, de volksgezondheid en het milieu worden beschermd. De Commissie, die in het belang van alle lidstaten en burgers werkt, heeft de unieke rol ervoor te zorgen dat Europese beleidsmaatregelen worden genomen op grond van feiten en op een zo transparant en verantwoord mogelijk wijze. De vorige Commissie nam deze uitdaging aan in haar Agenda “beter regelgeven”. Die drukte een blijvende stempel, met belangrijke en noodzakelijke veranderingen in de manier waarop de Commissie werkt. Ruime openbare raadplegingen en effectbeoordelingen zijn een inherent deel geworden van de manier waarop we wetgeving voorbereiden. Burgers, ondernemingen en overheden hebben baat bij een eenvoudigere regelgevende omgeving met minder administratieve lasten. Op deze verwezenlijkingen moeten we verder bouwen. Slimme regelgeving gaat niet over minder of meer regelgeving – het gaat over het behalen van resultaten op de minst lastige manier. Slimme regelgeving zal helpen bij het bereiken van de ambitieuze doelstelling van Europa 2020, een nieuwe strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei. Een centraal element in het initiatief inzake slimme regelgeving is de kwaliteit van nieuwe initiatieven te verbeteren. Dat gebeurt door middel van de effectbeoordeling van de Commissie, die een ex-ante evaluatie is van de effecten van nieuwe beleidsmaatregelen op sociaal, ecologisch en economisch vlak. De effectbeoordeling van de Commissie Zoals werd overeengekomen tijdens de Europese Raad van Göteborg en de Europese Raad van Laken, voerde de Commissie in 2002 een nieuwe effectbeoordelingsmethode in, om rekening te houden met de effecten van beleidsvoorstellen op economisch en sociaal vlak en op het vlak van milieu. Dit systeem van geïntegreerde effectbeoordeling vervangt de vroegere beoordelingen per afzonderlijke sector. Dit nieuwe effectbeoordelingssysteem is een actie die kadert in de Agenda “beter regelgeven”, de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling en de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid (2005). Het bestaat uit een evenwichtige evaluatie van alle effecten en berust op het principe van de proportionele analyse, waarbij de grondigheid en de omvang van een effectbeoordeling, en bijgevolg de middelen die eraan worden toegewezen, proportioneel zijn aan de verwachte aard van het voorstel en de waarschijnlijke effecten ervan. De Commissie heeft een ambitieuze benadering van geïntegreerde effectbeoordeling aangenomen, waarbij wordt gepoogd alle significante economische, sociale en milieu-effecten te analyseren in één enkele beoordeling. Verslagen van geïntegreerde effectbeoordelingen dienen een beschrijving van het probleem in kwestie te bevatten, een analyse van de haalbare beleidsopties in termen van kosten en baten, een beoordeling van de mogelijke problemen op het vlak van implementatie en handhaving en een raming van de administratieve lasten die voortvloeien 8
Achtergrondnota
uit de voorgestelde wetgeving. De effectbeoordeling legt ook een kader vast voor opvolging en evaluatie in de toekomst. Externe evaluaties van de effectbeoordeling van de Commissie Een externe evaluatie van de effectbeoordeling heeft geleid tot een herziening van de richtsnoeren in 2009. De nieuwe richtsnoeren breiden het toepassingsgebied van de effectbeoordelingen uit tot alle initiatieven in het werkprogramma van de Commissie. Er wordt ook verwezen naar bijzondere richtlijnen met betrekking tot de beoordeling van sociale effecten in het kader van de geïntegreerde benadering van effectbeoordeling in de volgende domeinen: (1) werkgelegenheid en arbeidsmarkt, (2) normen en rechten met betrekking tot arbeidskwaliteit; (3) sociale inclusie en bescherming van bijzondere groepen; (4) gelijke behandeling en gelijke kansen, nietdiscriminatie; (5) toegang tot en gevolgen op sociale beschermings-, gezondheids- en onderwijssystemen; en (6) volksgezondheid en veiligheid. Er wordt bijzondere aandacht besteed aan herverdelingseffecten en effecten op armoede en sociale inclusie, zowel in de EU als in derde landen, in het bijzonder in ontwikkelingslanden. In oktober 2010 stelde de Europese Rekenkamer een evaluatie van de effectbeoordeling voor. Het verslag onderstreept de waarde en het potentieel van effectbeoordeling als een strategie voor een betere beleidsvorming. Op basis van een analyse van de effectbeoordeling worden twee belangrijke aanbevelingen gedaan: het effectbeoordelingsproces verbeteren en de manier waarop de effectbeoordeling wordt voorgesteld aan het publiek en de beleidsmakers verbeteren. De belangrijkste aanbevelingen hebben evenwel betrekking op het effectbeoordelingsproces en niet op de kwaliteit van de sociale effectbeoordeling. Het Belgisch voorzitterschap van de EU staat achter de aanbevelingen inzake procesverbetering; tegelijkertijd starten we het debat op met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van in het bijzonder de sociale effectenbeoordeling binnen het bestaande kader.
Achtergrondnota
9
Event co-financed by the European Commission DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities
