Leefbaarheid en sociale samenhang in de Wmo

Leefbaarheid en sociale samenhang in de Wmo Startnotitie voor negen leefbaarheidstrajecten in Nederlandse gemeenten

Maaike Dautzenberg Paul van Soomeren Bart Lammers Justin de Kleuver

Leefbaarheid en sociale samenhang in de Wmo Startnotitie voor negen leefbaarheidstrajecten in Nederlandse gemeenten

Amsterdam, 30 november 2006 Maaike Dautzenberg Paul van Soomeren Bart Lammers Justin de Kleuver Carla Kolner

DSP – groep BV Van Diemenstraat 374 1013 CR Amsterdam T: +31 (0)20 625 75 37 F: +31 (0)20 627 47 59 E: [email protected] W: www.dsp-groep.nl KvK: 33176766 A'dam

Inhoudsopgave

Inleiding

3

1 1.1 1.2 1.3

Leefbaarheid Historische schets van het begrip leefbaarheid Een begripsafbakening Conclusie

4 4 9 10

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Sociale samenhang Historische context van het begrip sociale samenhang Teloorgang of verschuiving? Een begripsafbakening Sociale samenhang in de buurt Conclusie

11 11 13 14 16 18

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Leefbaarheid en sociale samenhang: Wmo De Wmo als reactie op de verzorgingsstaat Wmo, leefbaarheid en sociale samenhang Zorgzame buurt Collectieve preventie en Wmo-doelgroepen Concretisering van sociale samenhang en leefbaarheid in de zorgzame buurt

19 19 20 21 21

Methodiek en resultaatmeting Proces Kwaliteitscyclus Van behoefte naar gebiedsprogramma Meten van de resultaten Beperkingen Eindproducten

25 25 26 26 28 31 32

5

Samenvatting

34

1 2 3 4

Bijlagen Instrumentele versus interactionistische benadering Verwante begrippen van sociale samenhang Kwetsbare mensen, sociaal isolement en voorzieningengebruik Voorbeelden van doelen, effecten en indicatoren

38 40 41 43

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

Pagina 2

Leefbaarheid en sociale samenhang in de Wmo

22

DSP - groep

Inleiding

Het ministerie van VWS heeft aan het samenwerkingsverband DSP-groep en Bureau Ruyterveer gevraagd om samen met 9 wijken in Nederland te onderzoeken hoe invulling gegeven kan worden geven aan het eerste prestatieveld van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning: “Leefbaarheid en Sociale Samenhang”. Het project wordt geacht te resulteren in een beschrijving van diverse werkwijzen op het vlak van leefbaarheid en sociale samenhang en de resultaten daarvan na ruim een jaar. De adviezen en aanbevelingen die daaruit voortvloeien, zullen bruikbaar zijn voor gemeenten in Nederland om dit prestatieveld vorm te geven. Voor het Rijk is dit project eveneens een mogelijkheid om vanuit lokale ervaringen te leren hoe zij dit prestatieveld van de Wmo in de toekomst gerichter in kunnen vullen. De voorliggende startnotitie heeft als doel een gemeenschappelijk denkkader te schetsen voor het project ‘Leefbaarheid en sociale samenhang onder de Wmo’. Dit gebeurt aan de hand van een conceptuele afbakening en verdere concretisering (operationalisering) van de begrippen ‘leefbaarheid’ en ‘sociale samenhang’. Verder wordt het uitvoeringsplan van dit project aangegeven en een aantal uitgangspunten bij het meten van de resultaten geformuleerd. In dit traject zal worden voortgebouwd op de pilots op het eerste prestatieveld die VWS in 2005 is gestart. Inmiddels is van de resultaten van dit traject kennis genomen via de Integrale Voortgangsrapportage van Deloitte1. Leeswijzer In het eerste hoofdstuk wordt het concept leefbaarheid nader toegelicht. Vanuit een historische schets wordt een concrete begripsafbakening gemaakt. Vervolgens wordt hetzelfde gedaan met sociale samenhang in hoofdstuk 2. In hoofdstuk 3 gaan we in op datgene wat deze begrippen betekenen in de context van de Wmo. Hoofdstuk 4 beschrijft in grote lijnen het te volgen traject in de negen wijken en buurten, inclusief de wijze waarop wij voorstellen het project te evalueren. De startnotitie eindigt in hoofdstuk 5 met een aantal voorlopige conclusies.

Noot 1

Pagina 3

Voortgangsrapportage pilots Wmo, 061109, Kuperus e.a., Deloitte.


DSP - groep

1 Leefbaarheid

1.1

Historische schets van het begrip leefbaarheid Het begrip leefbaarheid is ontstaan in de jaren zeventig, waar het sterk gerelateerd was aan stadsvernieuwing en woningbouwcorporaties. Aanvankelijk circuleerde het vooral onder ruimtelijke wetenschappers – van architect tot planoloog. Later kwam het ook terecht in de beleidspraktijk van gemeenten en woningcorporaties. Het begrip leefbaarheid wordt uiteindelijk opgenomen in het Besluit Beheer Sociale Huursector, afgekort met BBSH, het wettelijk ‘rijkscorset’ dat ter controle aan de geprivatiseerde woningcorporaties is meegegeven. In dezelfde periode wordt leefbaarheid ook in de lokale politiek populair. In 1992 start in Hilversum een politieke partij onder de naam Leefbaar Hilversum. Eind jaren 90 is dat een landelijke partij die als een vuurpijl omhoog schiet, zich splitst in een waaier van leefbaren, om in de jaren daarna vervolgens weer uit te doven. In 2006 bereikt het begrip ook België en gaat populist De Winter ermee aan de haal. Het gebruik van het begrip leefbaarheid door politieke partijen zullen we hier verder buiten beschouwing laten. Buiten de politiek om, heeft er een ontwikkeling plaatsgevonden waarbij leefbaarheid een steeds breder wordend concept is geworden. In de loop van de tijd ging het achtereenvolgens de volgende vier aspecten omvatten: 1 Bouwen en wonen: voldoende woningen. Het gaat hier om de ‘harde’ sector rol van woningbouwcorporaties. 2 De wijkgedachte: ‘schoon en heel’. Dit is de ruimtelijke sector in combinatie met welzijnswerk. 3 Veiligheid in buurten en wijken (‘schoon, heel en veilig’). Daarbij zijn politie, gemeentelijke nutsbedrijven en degenen die verantwoordelijk zijn voor lokaal veiligheidsbeleid belangrijke partijen. 4 Sociale klimaat van de woonomgeving: behalve schoon, heel, veilig ook prettig. Ad 1 Bouwen en wonen: de rol van de corporaties Vanaf de Tweede Wereldoorlog tot aan de jaren ‘70-‘80 wordt leefbaarheid vooral in de context van wonen en bouwen geplaatst. Woningnood wordt dan ook - in oorlogstermen - als ‘volksvijand nummer 1’ beschouwd. De bouwproductie staat voorop, een streven dat onderstreept wordt met uitspraken als ‘in gelul kan niemand wonen’2. De oplevering van veel vierkante meters woonruimte leidt eerst tot uitbreidingsnieuwbouw bij steden en later tot gebundelde deconcentratie buiten de steden. Vanaf de jaren ’80 en ‘90 wordt vooral weer in de stad gebouwd – de ‘compacte stad’ – en aan of nabij steden in de vorm van Vinex-wijken. Tijdens deze bouwperiodes worden de zorgen welzijnsvoorzieningen bijna in de vorm van beton meegeleverd door planologen en stedenbouwkundigen. Aan de hand van 'planologische kengetallen' stellen zij namelijk het

Noot 2

Pagina 4

Uitspraak van Jan Schaefer wethouder en staatssecretaris volkshuisvesting. Zie: Corrie Verkerk, ‘Jan Schaefer: politicus (1940-1994)’ in Stadsgezichten. Honderd grote Amsterdammers uit de twintigste eeuw. Samengest. door Paul Arnoldussen en Annemarie de Wildt (Amsterdam 1999) 162-163.


DSP - groep

aantal vierkante meters aan benodigde voorzieningen vast. Wanneer in de jaren ’80 en ‘90 sociale problemen ontstaan in nieuwe stadswijken zoals de Bijlmer, of in zojuist vernieuwde stadswijken zoals de Schilderswijk in Den Haag, komt er meer aandacht voor sociale aspecten. Geleidelijk aan krijgt het begrip ‘leefbaarheid’ aandacht van de volkshuisvesters. Vanaf 1997 wordt leefbaarheid, en vanaf 2001 ook wonen en zorg, toegevoegd aan het BBSH, het Besluit Beheer Sociale Huursector. Dit besluit regelt welke organisaties zich woningcorporaties mogen noemen en stelt de regels op waar geprivatiseerde woningcorporaties zich aan moeten houden. Volgens de BBSH dient volkshuisvesting actief te zijn op zes, wat zij noemen ‘prestatievelden’. Het gaat om (1) de kwaliteit van de woningen, (2) de verhuur van de woningen, (3) het betrekken van bewoners bij beleid en beheer, (4) financiële continuïteit, (5) leefbaarheid en (6) wonen en zorg. Over leefbaarheid wordt in artikel 12a in de wettekst gesteld dat ‘de toegelaten instelling bijdraagt aan de leefbaarheid in de buurten en wijken waar haar woongelegenheden gelegen zijn’. Ten aanzien van wonen en zorg staat in de wettekst dat de instelling ‘volgens redelijke wensen huisvesting tot stand moet brengen voor ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding behoeven.’ Verder staat in de wettekst dat woningbouwcorporaties beleid dienen te voeren op deze terreinen en geacht worden er middels verslaglegging verantwoording voor af te leggen. Voorzichtige aandacht voor sociale aspecten Met het opnemen van leefbaarheid en ‘wonen en zorg’ in het BBSH was de sociaal-maatschappelijke rol van corporaties terug van weggeweest. Hoewel eind jaren '60 steeds meer kritiek kwam op bemoeienis van corporaties met gedrag van huurders, omdat het werd gezien als betutteling, werd vanaf de jaren '80 opnieuw de roep gedaan om meer aan sociaal beheer te doen. Veel corporaties gaven gehoor aan die oproep, al was de invulling van het veld wonen en zorg nog sterk gericht op huisvesting, namelijk het zorgen voor een dak boven het hoofd, ook voor bewoners met een lichamelijke beperking. Voorbeelden van sociaal beheer zijn: • Aanpak van problemen tussen huurders door huisbezoek en burenbemiddeling. • Aanpak van onrechtmatige bewoning. • Aanstelling van huismeesters, complexbeheerders en/of wijkmeesters. Deze wijkmeesters werden geacht de ‘ogen en oren’ van de wijk te zijn met een signaleringsfunctie. Zij hadden onder andere als taak overlast in portieken, trapportalen of binnentuinen te bestrijden en welkomstgesprekken met nieuwe bewoners te voeren. • Mediation: conflictoplossing via bemiddeling door een onafhankelijke derde. In de leefbaarheidsaanpak van corporaties past ook het ondersteunen van activiteiten op het terrein van scholing, buurtbeheer en het bestrijden van achterstanden. Naast het vooral fysieke 'schoon en heel’ komt er langzamerhand meer aandacht voor sociaal-culturele kanten van leefbaarheid. Dit komt voort uit de vraag hoe mensen in steden op een beperkt aantal vierkante meters (buurt, portiek) kunnen samenleven gegeven de grote sociale, demografische en culturele verschillen. Om dat te bereiken, zal er sociale interactie moeten ontstaan over de normen en waarden die de betrokkenen hanteren. Iedere wijk heeft als het ware een ronde tafel nodig om wijknormen te bePagina 5


DSP - groep

spreken. In deze context wordt ook wel gesproken over het sterk normerende begrip 'stadsetiquette', wat in essentie op het zelfde neerkomt. Daarbij gaat het om te komen tot gedeelde visies en ideeën over de wijze waarop mensen vorm geven aan het samenleven in een portiek, buurt of stad. Aandacht voor verschillende culturen en achtergronden van mensen blijkt vooral een belangrijk uitgangspunt in multiculturele leefomgevingen zoals grote steden met een pluriformiteit aan levensstijlen. Leefbaarheidsinitiatieven kunnen de context scheppen waarin discussies over normen, waarden en een stadsetiquette plaats kunnen vinden. Het gaat dan vaak ook om concrete zaken als 'elkaar een beetje helpen', de kinderen van school halen of boodschappen meenemen, en 'elkaar niet in de weg zitten' in de zin van burengerucht, vernielingen of andere vormen van overlast. Tops (Universiteit van Tilburg) en Van Soomeren (DSP) maken in een evaluatie van de Amsterdamse leefbaarheidsaanpak3 het onderscheid tussen wat zij noemen de ‘instrumentele’ benadering van woningcorporaties met een volkshuisvestingsbeleid dat gericht is op resultaten, sturen en efficiëntie. Deze staat tegenover de culturele of interactionistische benadering die veel meer oog heeft voor het proces en morele waarden: hoe komt het beleid tot stand en is er sprake van fatsoen, respect, goede omgangsvormen en empathie. Tops en Van Soomeren benadrukken ook het belang van een goede en prettige samenwerking als succesfactor voor het slagen van leefbaarheidstrajecten. De visie van Tops en Van Soomeren is samengevat in zie bijlage 1. Ad 2 Schoon en heel: de wijkgedachte Vanaf de jaren ’80-‘90 komt er aandacht voor wijkgericht werken. Vanuit de sociale vernieuwingsgeachte ontstaan plotseling in veel gemeenten allerlei initiatieven gericht op het verbeteren van het leven in wijken en buurten. De nadruk lag daarbij op ‘schoon en heel’. De gebiedsgerichte benadering zelf is niet nieuw. De wijkaanpak, ook wel ‘territoriale aanpak’ genoemd, werd al toegepast in de jaren vijftig. Jan Willen Duyvendak citeert Geyl daarover, die 1947 al de term ‘wijkgedachte’ gebruikt. De wijkgedachte ziet Geyl als middel om burgers meer inspraak (medezeggenschap) te geven over zaken die spelen in hun woonomgeving 4: “De toenemende centralisatie van macht, de groeiende bureaucratie en het daarmee samenhangende gevoel dat de gewone burger hoe langer hoe minder werkelijke medezeggenschap heeft over het regelen van gemeenschapszaken, heeft de geesten ontvankelijk gemaakt voor de wijkgedachte. En: (...) Reeds langer dan vandaag is de oplossing die de wijkgedachte biedt aan enkelen bekend, maar pas nu is hij doorgedrongen, enerzijds door de verspreiding van de idee, anderzijds door het met de jaren ernstiger worden van de omstandigheden die deze hervormingen noodzakelijk maken. Wij hebben nu een punt bereikt, dat men deze wijkgedachte wil verwezenlijken; de openbare mening is zo ver gekomen, dat er tot daden overgegaan wordt."

Noot 3

Noot 4

Pagina 6

De Amsterdamse leefbaarheidsaanpak gewogen. Paul van Soomeren en Pieter Tops (met medewerking van Margôt Koekoek, Myrte van der Gugten, Marcel Boogers, Sandra Kensen). Amsterdams Volkshuisvestingsoverleg, Amsterdam, juni 2000. J.W. Duyvendak, ‘Zeven mythen over de wijkaanpak’, in J.W. Duyvendak en R. Hortulanus, ‘De gedroomde wijk, Methoden, mythen en misvattingen in de nieuwe wijkaanpak’, Utrecht: Forum, 1999, p. 7-27. Zie voor de tekst ook: http://www.zeeburgnieuws.nl/duyvendak.html


DSP - groep

Er was echter ook kritiek op ‘de wijkgedachte’ en een gebiedsgerichte aanpak voor wijken en buurten. Daarin wordt benadrukt dat er vaak een geromantiseerd beeld bestaat over wijken en de sociale samenhang daarbinnen. Duyvendak zegt daarover 3: “Er was in het verleden niet alleen enthousiasme voor de wijkgedachte. Ook destijds viel er al kritiek te beluisteren. Zo schreef de jonge socioloog Van Doorn in 1955 in de 'Prae-adviezen voor het Congres over Sociale Samenhangen in Nieuwe Stadswijken' een opstel getiteld: 'Wijk en Stad: reële integratiekaders?'. Hij beantwoordde deze vraag overwegend negatief: “Een van de bezwaren tegen de vele beschouwingen over wijkgedachte en wijkopbouw is de vage, ietwat romantisch gekleurde of ideologisch vertekende opvatting over de integratie der bewoners in het wijkleven. Als tegenstuk van het schrikbeeld van de 'atomiserende', 'ontwortelde', 'vereenzamende' grootstad paradeert het ideaal van de ware wijk-'gemeenschap', met alle geladenheid die de term eigen is.” De wijkbenadering heeft bovendien niet altijd voldoende oog voor de sociale heterogeniteit binnen wijken, de vaak grote verschillen tussen mensen en groepen waardoor deze niet echt als gemeenschappen of als entiteit voor beleid beschouwd kunnen worden5: (...) Reeds de sociale heterogeniteit der nieuwe wijken - en van talloze oudere - maakt een eventuele min of meer totale organisatie van het wijkleven bij voorbaat illusoir. In de jaren ’80-‘90 maakt het wijkgerichte werken een revival door. Vanuit de sociale vernieuwing ontstaat plotseling in veel gemeenten een wijkaanpak. Een voorbeeld daarvan is de Deventer Wijk Aanpak (DWA). Deze aanpak is illustratief voor veel andere initiatieven (zie kader) en functioneert al meer dan 10 jaar met succes. Deventer Wijkaanpak De Deventer Wijkaanpak is ontstaan uit de wens om de communicatielijnen tussen de gemeente en de burgers korter te maken en hen zelf meer verantwoordelijkheid en zeggenschap te geven voor de problemen die ze ervaren in de eigen woonomgeving. Dit betekent dat de wijk zelf bepaalt welke problemen er zijn en hoe ze opgelost kunnen worden. Ze krijgen daar wijkbudgetten voor en werken met wijkteams, taakgroepen, wijkwethouders, wijkambtenaren en wijkopbouwwerkers. Drie onderdelen zijn daarbij bepalend geweest voor het succes: • De aanpak van kleine fysieke ergernissen die vallen onder de noemer ‘schoon heel en veilig’. • Een sociale aanpak gericht op de bewoners onderling. • Een goed bestuurlijk en organisatorisch proces waarin een onderscheid is gemaakt tussen de leefwereld van bewoners en de systeemwereld van professionals.

Noot 5

Pagina 7

J.W. Duyvendak, ‘Zeven mythen over de wijkaanpak’, in J.W. Duyvendak en R. Hortulanus, ‘De gedroomde wijk, Methoden, mythen en misvattingen in de nieuwe wijkaanpak’, Utrecht: Forum, 1999, p. 7-27. Zie voor de tekst ook: http://www.zeeburgnieuws.nl/duyvendak.html


DSP - groep

ad 3 Schoon, heel én veilig Hoewel het verband tussen leefbaarheid en veiligheid al langer werd gezien, komt hier in Nederland pas aandacht voor vanaf de jaren negentig. In Amerika wordt hier al aandacht voor gevraagd vanaf het begin van 20e eeuw. De grote immigratiestroom had tot gevolg dat er grote sociale problemen ontstonden in bepaalde delen van steden waar een grote bevolkingsdichtheid was, een hoge verhuismobiliteit, armoede en een zwakke sociale structuur met weinig sociale verbanden en sociale organisaties (SCP, 2002). Vanaf die tijd heeft veel onderzoek plaatsgevonden dat heeft laten zien dat er grote variaties in criminaliteitscijfers zijn die sterk samenhangen met specifieke buurtkenmerken zoals stedelijkheid, armoede en een heterogene samenstelling van de bevolking (SCP, 2002)6. Ook bleek dat de fysieke kenmerken van de woonomgeving effect hebben op de subjectief ervaren veiligheid. Zo hebben Rosset e.a. in 2001 aangetoond dat in Amerikaanse steden verval, verloedering en leegstand een gevoel van onveiligheid oproepen bij bewoners en een negatief effect hebben op het vertrouwen waarmee zij anderen tegemoet treden (SCP, 2002). In Nederland krijgt de aandacht voor veiligheid als onderdeel van leefbaarheid een sterke impuls vanaf de jaren negentig. Een sprekend voorbeeld is de Rotterdamse aanpak die Opzoomeren wordt genoemd. De straat- en buurtgerichte aandacht die gevraagd wordt voor schoon, heel en veilig heeft tot gevolg dat de bewoners van de Opzoomerstraat er genoeg van krijgen en zelf de eigen straat gaan schoonmaken en de veiligheid verbeteren. De aanpak daarbij is vooral fysiek en politieel geweest. Symbool staan in aanvang vooral ‘de bezem’ en later steeds sterker ook ‘de politiepet’. Daarbij is echter ook veel aandacht voor het proces. Opzoomeren is inmiddels een begrip geworden in het kader van de sociale vernieuwing en de aanpak wordt daarin ook geïncorporeerd. Net zoals bij de Deventer Wijk Aanpak beseffen gemeenten dat een dergelijk initiatief gesteund en gefaciliteerd moet worden, zonder het van de bewoners af te nemen. Dat lukt in aanvang in Rotterdam en Deventer goed. Elders ziet men deze open en procesgerichte aanpak misgaan wanneer de overheid en woningcorporaties 'schoon, heel en veilig' tot hun zorg verklaren en er een professionele aanpak op loslaten. De Rotterdamse aanpak wordt onder invloed van de verkiezingszege van de LPF van Pim Fortuyn in 2002 in de richting van de veiligheid verder ontwikkeld. Er komt een meetsysteem in de Rotterdamse wijken, waarbij de subjectieve onveiligheidsgevoelens en de feitelijk plaatsvindende criminaliteit en overlast samengenomen worden en resulteren in een rapportcijfer. De politiek verbindt haar lot aan het verbeteren van de rapportcijfers. Een van de belangrijkste zaken die de ervaringen in Rotterdam en in andere gemeenten hebben geleerd, is dat veiligheid een belangrijk onderwerp is. Daarbij gaat het dan zowel om de subjectieve onveiligheidsgevoelens ("voelt u zich wel eens bang op straat?") als om feitelijk plaatsvindende criminaliteit zoals diefstal, vernieling, inbraak en geweld. Hoewel de relatie tussen subjectieve en objectieve veiligheid niet één-op-één is, zijn buurtbewoners over het algemeen redelijk in staat om risico's in te schatten. Daarbij wordt soms gebruik gemaakt van 'de tekenen aan de wand' .

Noot 6

Pagina 8

Zekere banden; sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. Den Haag: SCP, 2002.


DSP - groep

Veel graffiti, vernielde spullen en vervuiling duiden op een gebrek aan controle en doet het gevoel ontstaan dat men dergelijke plekken beter maar kan mijden. Dit geldt overigens niet alleen voor buurtbewoners. Ook hulpverleners durven 's avonds bepaalde wijken niet altijd meer in te gaan. Ad 4 Schoon, heel, veilig en prettig Al eerder is de sociale kant van leefbaarheid ter sprake geweest met de ‘normen en waarden discussie’ en stadsetiquette. Ook is al eerder genoemd dat woningcorporaties passende huisvesting moeten bieden voor bewoners met een handicap. Een nieuw en aanvullend aspect dat steeds meer terrein wint is dat het wonen in een bepaalde wijk ook prettig moet zijn voor de bewoners. Dat betekent dat het sociale klimaat goed moet zijn en het voorzieningenniveau voldoende. Leefbaarheid begeeft zich daarmee steeds meer ook op het snijvlak van samenleven, zorg en welzijn, omdat het hier gaat over het incorporeren van informele steun en hulpdiensten, en professionele hulpdiensten in wijken. Te denken valt aan ouderenconciërges, portiekgesprekken, maaltijdverstrekking, klussendiensten, recreatie, boodschappendiensten, oppas, opvang, buddy’s en sociaal vervoer. Het sociale klimaat in buurten en wijken zal beschreven worden in het hoofdstuk over sociale samenhang. Hoe de zorgen welzijnsfuncties in buurten en wijken vorm kan krijgen zal nader worden beschreven in het hoofdstuk over de Wmo.

1.2

Een begripsafbakening Het begrip leefbaarheid zoals dat tot nu toe is gehanteerd, bevat de volgende vier hoofdcomponenten. 1 Kwaliteit van de woning De eerste component van leefbaarheid is de fysieke kwaliteit van het wonen. Deze heeft drie aspecten. Het gaat dan om de woning zelf, die geschikt dient te zijn voor de bewoner, ook wanneer deze een handicap heeft. 2 Kwaliteit van de woonomgeving Het tweede aspect van leefbaarheid betreft de woonomgeving. Het gaat dan om ‘schoon en onderhouden’, ‘heel’ en ‘prettig’. Dit betekent dat de woonomgeving niet verloederd is, beklad, dat er geen straat- of zwerfvuil ligt of dat er langdurige leegstand is. ‘Prettig’ refereert naar de subjectieve beleving van bewoners van die woonomgeving, en heeft, afhankelijk van individuele voorkeuren en smaken, betrekking op een aangename inrichting van de wijk. Onderdeel van de woonomgeving is het voorzieningenniveau, vooral op het vlak van welzijn en eerstelijnszorg Daarbij valt te denken aan speelvoorzieningen voor kinderen, scholen, sportfaciliteiten, gezondheidscentra, maar ook aan buurtcentra of andere ontmoetingscentra voor de buurtbewoners en openbaar vervoer. Verder vallen hier ook voorzieningen als ouderenconciërges, maaltijdvoorzieningen, sociaal vervoer en klussendiensten onder. 3 Veiligheid Het derde aspect is veiligheid. Daarmee wordt gedoeld op: • Objectieve veiligheid uitgedrukt in slachtofferrisico en criminaliteitscijfers. • Subjectieve (ervaren) veiligheid, waaronder overlast. Overlast kan enerzijds betrekking hebben op verkeersoverlast en verkeersonveiligheid, en anderzijds op geluidsoverlast, drugsoverlast of overlast als gevolg van prostitutie.

Pagina 9


DSP - groep

4 Sociale kwaliteit van de woonomgeving Met de sociale kwaliteit van de woonomgeving wordt gedoeld op fatsoen en een respectvolle omgang met elkaar (stadsetiquette), maar ook onderling overleg en contact (bv. in de vorm van portiekgesprekken), burenhulp en de organisatiegraad binnen de buurt. Op deze aspecten komen we in de volgende paragraaf nog uitvoeriger op terug.

1.3

Conclusie Concluderend kan gesteld worden dat het begrip leefbaarheid in de afgelopen decennia steeds is herzien. In feite kwam het er op neer dat er steeds meer aspecten aan toe werden gevoegd. Behalve aandacht voor de materiële en fysieke kanten van de woning zelf, kwam daar de woonomgeving bij, namelijk 'schoon en heel’ en werd het element van veiligheid eraan toegevoegd. Later kwam daar ook nog ‘prettig’ bij, wat sloeg op zaken als een aangename woonomgeving, een prettig sociaal klimaat, een goed voorzieningenniveau en directe invloed van bewoners op de ontwikkeling van de buurt (wijkbeheer). Een vierde aspect dat nog wat onderbelicht is, betreft burgerparticipatie: de mate waarin burgers meedenken en meedoen in het beleid en beheer van de eigen buurt of wijk. De Deventer Wijkaanpak is daar eigenlijk een goed voorbeeld van. Ook op dat punt komen we nog terug. Hoewel in de begripsafbakening de drie elementen van woning, woonomgeving, sociale veiligheid en de bovenstaande vier componenten apart van elkaar kunnen worden beschreven, behoeft het nauwelijks betoog dat ze direct samenhangen. In wijken waar mensen elkaar niet groeten of spreken, ontstaan veel eerder gevoelens van onveiligheid. Ook vervuiling, verloedering en slecht onderhouden woningen geven dat gevoel. Buurten waar geen voorzieningen zijn, nodigen niet uit tot sociaal contact en dwingen de bewoners voor praktische zaken, maar ook voor vrijetijdsbesteding, de wijk uit te gaan. Met andere woorden, vaak is er sprake van een cumulatief effect, wat betekent dat wijken in een neerwaartse spiraal terecht kunnen komen. Het betekent ook dat met de aanpak van een aantal elementen een buurt zich juist opwaarts gaan bewegen. Centraal in alle discussies over leefbaarheid staat het begrip ‘sociale samenhang’. Het verband tussen aspecten van sociale samenhang als determinant voor criminaliteit in wijken is op allerlei wijzen aangetoond (SCP, 2002). Ook Duyvendak (1997) stelt dat het bevorderen van sociale contacten tussen bewoners de leefbaarheid in wijken aanzienlijk kan verbeteren. Het is dan ook niet vreemd dat leefbaarheid en sociale samenhang binnen de Wmo binnen één prestatieveld zijn benoemd. Wat is echter sociale samenhang? Wat is de relatie met leefbaarheid in buurten? Deze vraag zullen we beantwoorden in het volgende hoofdstuk.

Pagina 10


DSP - groep

2 Sociale samenhang

Sociale samenhang wordt door sociale wetenschappers wel beschouwd als het ‘cement van de samenleving’. Verbondenheid tussen mensen draagt immers in belangrijke mate bij aan de stabiliteit en het functioneren van gemeenschappen zoals buurten en wijken. Sociale samenhang is overal aanwezig waar groepen zijn, of, zoals Louis Paul Boon het uitdrukt: “Een idee als een soort gas: ze hangt in de lucht en elkeen snuift er wat van af” (geciteerd in SCP, 2003: 4). De meeste mensen weten ook wel tot welke groepen zij behoren, wat Anderson (1983) de imagined communities noemt. Dit zijn de voorstellingen die mensen hebben in hun hoofd over de groep(en) waartoe zij behoren. Daarbij is het meestal heel helder wat de typische kenmerken zijn op grond waarvan iemand er wel (‘wij’) of niet toe behoort (‘zij). Wat bedoelen we echter met sociale samenhang? Waarover hebben we het in meest concrete zin? In dit hoofdstuk zullen we achtereenvolgens het ontstaan van dit begrip beschrijven en de belangrijkste controverses die zich hebben afgespeeld. Vervolgens zullen het begrip nader concretiseren en aangeven wat sociale samenhang op buurtniveau inhoudt.

2.1

Historische context van het begrip sociale samenhang Het begrip sociale cohesie7 duikt op vanaf het begin van de 19e eeuw als reactie op de grote veranderingen die zich hebben voltrokken vanaf die tijd. Processen van industrialisering en modernisering hadden dermate grote gevolgen voor de sociale structuur van de samenleving, dat de zorg werd uitgesproken van een sociale desorganisatie of desintegratie. Met andere woorden, men vreesde een verbrokkeling van het ‘cement van de samenleving’ onder druk van de grote veranderingen. Wellicht de belangrijkste en meest frequent verandering die in dit verband wordt genoemd is het proces van individualisering, ook wel geduid als ’atomisering’. Individuen zijn steeds losser komen te staan van de traditionele collectieve verbanden zoals de familie, religieuze gemeenschappen en lokale gemeenschappen en steeds autonomer en zelfstandiger gaan functioneren. Het streven naar individuele zelfontplooiing en zelfverwerkelijking hebben de plaats ingenomen van aanpassing aan de groep. Bovendien wordt steeds meer waarde toegekend aan het hebben van keuzevrijheid. Van individuen wordt steeds meer verwacht dat zij zich zo zelfstandig, zelfredzaam en onafhankelijk mogelijk opstellen. Onderdeel daarvan is het zelf initiatief nemen, een bewuste afweging maken tussen doelen en middelen, en weloverwogen keuzes maken. Met andere woorden, veel meer dan voorheen wordt mondigheid en zelfsturing verwacht, met de –geëxpliciteerde eigen behoeften als uitgangspunt.

Noot 7

Pagina 11

In deze startnotitie zullen we de begrippen sociale cohesie en sociale samenhang door elkaar heen gebruiken omdat ze verwijzen naar hetzelfde begrip en dus uitwisselbaar zijn.


DSP - groep

Deze maatschappelijke norm van autonome, zelfbewuste en mondige individuen stelt daarmee –niet altijd even realistisch - hoge eisen aan het individu (Hortulanus e.a., 2003). Een andere ontwikkeling die belangrijke gevolgen heeft gehad voor de sociale samenhang is wat de socioloog Max Weber (1920) heeft benoemd als het proces van rationalisering. Het waarden-georiënteerde handelen, aldus Weber, dat gestuurd wordt door tradities, gewoonten en gebruiken, heeft plaats gemaakt voor doelgericht handelen. Dit is het vooraf stellen van doelen waarbij de meest geschikte middelen worden gezocht (Hortulanus e.a., 2003)8. Op individueel niveau heeft dit onder andere een meer planmatige levensstijl tot gevolg. Op intermenselijk niveau heeft dit tot gevolg dat relaties meer aan worden gegaan op basis van functionaliteit en zakelijkheid, en het nut dat ze kunnen opleveren. Op samenlevingsniveau betekent dit een steeds centralere rol van de technologie, en in beleidsmatig opzicht het geloof in een maakbare samenleving met het denken in doelen, middelen en beoogde maatschappelijke effecten. Een derde ontwikkeling die van invloed is geweest op de sociale structuur is het proces van toenemende taakdifferentiatie en specialisatie. Dit heeft onder andere tot gevolg gehad dat een belangrijk deel van de zorgen opvoedingstaken niet meer binnen familieverbanden wordt vervuld maar bij gespecialiseerde instellingen zijn ondergebracht. Voorbeelden daarvan zijn ziekenhuizen, verzorgingshuizen en scholen (Hortulanus e.a., 2003). Deze ontwikkeling heeft tot gevolg gehad dat mensen te maken hebben gekregen met een grotere veelheid aan sociale relaties met professionals. De omgang met deze professionals is vaak tijdelijk en onpersoonlijk van aard, en functioneel-zakelijk georiënteerd. Dit staat vaak haaks op het persoonlijke en intieme karakter van de hulp die wordt geboden, zowel in de ziekenzorg (bv. het intieme karakter van lichamelijke verzorging) als in de welzijnssector (het delen van persoonlijke problemen met een hulpverlener). Een vierde ontwikkeling is het proces van schaalvergroting van leefverbanden geweest: de verstedelijking. De overzichtelijkheid van kleine gemeenschappen is vervangen door meer complexe sociale netwerkstructuren. Dit had tot gevolg dat mensen in meer anonieme leefomgevingen terecht kwamen in vaak minimale materiële omstandigheden. De Swaan noemde dit in 1996 ‘netwerkontvouwing’ (Hortulanus e.a., 2003): mensen hebben vaak complexe en veelvormige sociaal netwerkstructuren. Ze hebben bijvoorbeeld sociale relaties rondom het gezin, maar ook rondom de school, werk, vrije tijdsbesteding, met professionals en in andere sociale posities die ze bekleden. Ook wat deze netwerken betreft, geldt dat ze vaak bestaan uit lossere en tijdelijke verbanden, en wat instrumenteel van aard zijn. Daaraan gekoppeld is, onder ander door migratiestromen, de pluriformering van de samenleving. Dit houdt in dat mede door de toestroom naar de steden, mensen met sterk verschillende achtergronden en van divers pluimage steeds dichter op elkaar zijn komen te wonen. Het dicht op elkaar wonen van mensen en groepen met uiteenlopende levensstijlen, kan sociale spanningen tussen deze groepen tot gevolg hebben.

Noot 8

Pagina 12

Sociaal isolement. Een studie over sociale contacten en sociaal isolement in Nederland. Roelof Hortulanus, Anja Machielse en Ludwien Meeuwesen. Den Haag: Elsevier Overheid, 2003.


DSP - groep

Tenslotte noemen we nog de mondialisering of globalisering die van invloed zijn geweest op de manier waarop sociale relaties vorm krijgen (Hortulanus e.a., 2003). Technologische ontwikkelingen en transportmogelijkheden hebben ervoor gezorgd dat er contact is tussen individuen en groepen op grote geografische afstand. Daardoor kunnen sociale netwerken zich zelfs over diverse continenten uitstrekken. Voor sociale relaties betekent dit dat formele en informele netwerken steeds minder gekoppeld zijn aan een fysieke omgeving en aan geografisch bepaalde grenzen. Nabijheid krijgt daarmee een andere dimensie.

2.2

Teloorgang of verschuiving? De maatschappelijke en wetenschappelijke discussies die volgden op de uitwerking van de hierboven geschetste ontwikkelingen, zijn tweeledig. Aan de ene kant wordt gezegd dat de sociale samenhang in westerse samenlevingen aan erosie onderhevig is. Anderen, daarentegen, nemen geen afbrokkeling van sociale verbanden waar, maar beschouwen die eerder als een verschuiving in de manier waarop sociale samenhang vorm wordt gegeven. Een auteur die in de context van een waargenomen teloorgang steeds wordt genoemd is de socioloog Tönnies. Deze beschrijft (eind 19 e eeuw) dat affectieve relaties, onderlinge saamhorigheid en sociale solidariteit tussen mensen, die hij duidt als Gemeinschaft, plaats maken voor functionele en zakelijke relaties, aangeduid als Gesellschaft. Durkheim beschreef dit proces in het begin van de 20 e eeuw als een verschuiving van een meer mechanische vorm van sociale solidariteit (solidarité mécanique) naar een die meer organische solidariteit (solidarité organique). De solidarité mécanique is typerend voor traditionele gemeenschappen en is gebaseerd op een vanzelfsprekendheid van gedeelde opvattingen en waarden binnen gemeenschappen. Daarbinnen het prevaleert groepsbelang boven het individuele belang. In moderne samenlevingen waar individuele onafhankelijkheid, zelfstandigheid en de autonomie van het individu hoog in het vaandel staan, wordt de sociale solidariteit tussen individuen en groepen niet meer bepaald door collectieve morele verplichtingen en groepsgevoel. Wat mensen aan elkaar bindt is veel functioneer. Ze weten dat ze elkaar nodig hebben en als individuen niet kunnen voortbestaan zonder elkaar, en daarom op elkaar zijn aangewezen voor hun functioneren. Net zoals een organisme, bestaat de samenleving uit losse organen (individuen) die alleen goed kunnen functioneren in onderlinge samenhang. Zo blijft het organisme (samenleving) als geheel in leven. Het gaat dus niet om een moreel groepsgevoel en bij elkaar horen, maar samenwerking op een veel zakelijkere basis vanuit het besef dat ze niet anders kunnen. Dit type afhankelijkheid van anderen is abstracter, anoniemer, en functioneler van aard dan binnen traditionele gemeenschappen. Andere, 20e eeuwse auteurs zoals Zijderveld, Wirth, en Habermas, komen met varianten op deze basisgedachte. Allen spreken ze van een toegenomen functionaliteit en zakelijkheid in sociale relaties, en mensen die leven in steeds grotere en steeds losser wordende leefverbanden. De socioloog Schuyt (2001) voegt daar nog de gevolgen van de ontzuiling van de Nederlandse samenleving aan toe. Daardoor is een belangrijke basis voor sociale samenhang, namelijk het maatschappelijke middenveld van

Pagina 13


DSP - groep

kerken, vakverenigingen en politieke organisaties, aan het wankelen geraakt. Mensen zijn in toenemende mate lid van losse professionele ‘one issue’ organisaties en netwerken die niet gebaseerd zijn op face-to-face contacten, en niet zijn ingebed in de eigen sociale omgeving. De hierboven weergegeven cultuurpessimistische kijk op de wijze waarop de maatschappij zich ontwikkelt, wordt door het SCP (2002) geduid als een ‘crisisperceptie’. De toekomst wordt somber ingezien, waarbij “het paradijs onveranderlijk in het verleden wordt geprojecteerd” (SCP 2002: 7). Ook bestaat een sterk positieve connotatie van sociale samenhang zoals onbaatzuchtigheid en altruïsme, belangeloze inzet voor anderen en morele superioriteit (SCP, 2002). Er zijn echter ook andere geluiden ten aanzien van de wijze waarop de sociale samenhang zich ontwikkelt. Sommige auteurs beschrijven de waargenomen veranderingen eerder als het ontstaan van andere vormen van sociale binding, dan in termen van erosie en verval. Zo stellen Duyvendak en auteurs zoals Putnam (SCP, 2002) dat de betrokkenheid tussen mensen niet zozeer minder wordt. Ook neemt de daadwerkelijke hulp aan anderen niet in omvang af. Empirisch onderzoek bevestigt dergelijke conclusies: de vrijwillige inzet van Nederlanders is vrij stabiel gebleven in de afgelopen decennia (SCP, 2002). Wel is de aard van vrijwillige inzet veranderd en niet alleen kortstondiger van aard geworden, maar ook informeler en horizontaler (SCP, 2002). Van mantelzorg met name in familieverband, is eveneens bekend dat dit niet in omvang of intensiteit lijkt af te nemen (Dautzenberg, 2000). Vooral de ouder-kind relatie blijft sterk wanneer het gaat om hulp en betrokkenheid; de bereidheid en daadwerkelijke hulp van volwassen kinderen aan hulpbehoevende ouders. Deze wordt nog steeds als ‘gewoon’ en vanzelfsprekend gezien door mantelzorgers (Dautzenberg, 2000). Wat wel verandert is de wijze waarop mensen uitdrukking geven aan sociale binding. Deze is minder af te lezen is aan organisatietrouwheid of langdurig lidmaatschap van dezelfde maatschappelijke organisaties, zoals vakverenigingen en kerken. Hetzelfde geldt voor vriendschapsnetwerken, die een steeds belangrijkere plaats in zijn gaan nemen wanneer het gaat om het geven en ontvangen van sociale steun (SCP, 2002). Dit type sociale binding wordt vooral aangegaan op basis van een vergelijkbare opleiding, werkkring en vorm van vrijetijdsbesteding (SCP, 2002). Bovendien blijven de traditionele instituties zoals het gezin, onderwijs en gezondheidszorg belangrijke pijlers van sociale samenhang, al veranderen ze van vorm en worden ze vooral pluriformer (Hortulanus e.a., 2003). Tenslotte wordt geconcludeerd dat uit de hedendaags open sociale netwerken vaak weer nieuwe netwerken ontstaan, juist vanwege het open en fluïde karakter ervan.

2.3

Een begripsafbakening Wat betreft een algemene definitie, sluiten wij ons aan bij hoe het SCP sociale samenhang heeft gedefinieerd: Sociale samenhang is de mate waarin mensen in gedrag en beleving uitdrukking geven aan hun betrokkenheid bij maatschappelijke verbanden in hun persoonlijke leven, als burger in de maatschappij en als lid van de samenleving. (Paul Schnabel, 2000: 22 geciteerd in SCP, 2002: 12)

Pagina 14


DSP - groep

Verder stellen we concluderend dat bijna alle auteurs die over sociale samenhang hebben geschreven, twee componenten onderscheiden. Aan de ene kant is er sprake van waarden en normen ten aanzien van sociaal gedrag en de medemens, ofwel hoe men vindt dat mensen met elkaar om moeten gaan binnen groepen. Anderzijds zijn sociale relaties en sociale samenhang ook eenvoudigweg functioneel en deels zakelijk van aard: mensen kunnen zonder elkaar niet overleven en moeten elkaar daarom wel helpen, wat ook op een zakelijke manier kan. Wederkerigheid (I’ll scratch your back if you scratch mine) is daarin een belangrijk sturend mechanisme. Conform deze gedachtegang beschouwen we sociale samenhang als een multidimensioneel begrip met twee hoofdcomponenten. Deze hoofdcomponenten kunnen tegelijkertijd voorkomen in dezelfde sociale relaties en zijn dus niet wederzijds uitsluitend. • Normatieve en morele component. De normatieve component verwijst naar de elementen zoals beschreven door eerdere auteurs als Gemeinschaft en mechanische solidariteit. Het betreft hier aspecten zoals als gevoelens van solidariteit, saamhorigheid, vertrouwen, affectieve contacten, ideeën over reciprociteit en hulp, identificatie, morele verplichting, en elkaar controleren op gemeenschappelijk onderschreven normen en waarden. • Functionele component. Deze component heeft betrekking op de samenwerking, wederzijdse hulp, individuen die hun handelen op elkaar afstemmen en rekening houden met elkaar. Behalve de multidimensionaliteit, kenmerkt sociale samenhang zich door verschillende gradaties, verschillende niveaus van voorkomen, en het systeemperspectief versus het individuele perspectief. Gradaties Sociale samenhang kan in verschillende gradaties voorkomen. Dit betekent dat er sprake kan zijn van meer of minder sociale samenhang en betrokkenheid binnen groepen, buurten of wijken, en dat de sociale samenhang binnen groepen een ontwikkeling kan doormaken (zowel toenemen als afnemen in de tijd). Schaalniveau van voorkomen Sociale samenhang kan voorkomen op het niveau van primaire leefverbanden zoals het gezin, en op grotere schaal binnen sociale groepen of organisaties buiten het gezinsverband om. Verder kan sociale samenhang ervaren worden op het niveau van plaatselijke gemeenschappen zoals buurten. Uiteraard is er ook sociale samenhang mogelijk tussen groepen op nationaal en internationaal niveau. Perspectief: systeem of individu Bij het beschrijven van sociale samenhang maakt het verschil uit van welk perspectief wordt gekeken. Wanneer gekeken wordt op systeemniveau, gaat het om vragen naar factoren die van invloed zijn op de sociale binding in een wijk of buurt. Met andere woorden: wat houdt de bewoners van deze specifieke buurt bij elkaar? Daarbij valt te denken aan de sociale en economische randvoorwaarden, ondersteuning vanuit de gemeente en een bepaald voorzieningenniveau.

Pagina 15


DSP - groep

Wanneer gekeken wordt op individueel niveau, gaat het bij sociale samenhang om de vraag wat individuen zoals buurtbewoners sociaal motiveert om actief te zijn in de buurt. Hoe staan de buurtbewoners tegenover de andere buurtbewoners, die zijn ze bereid te doen voor hen en in welke mate zetten ze zich in voor de buurt? Beide perspectieven zijn relevant voor beleidsmakers.

2.4

Sociale samenhang in de buurt In lijn met de algemene definitie, onderscheiden we dus een normatieve en een functionele kant aan sociale samenhang in buurten en wijken. Verder geldt ook op buurtniveau dat sociale samenhang kan voorkomen in verschillende gradaties en op verschillende schaalniveaus, en dat het gemeten kan worden als kenmerken van individuele buurtbewoners en op het systeemniveau van de buurt. Op individueel niveau gaat het om: 1 Normen en waarden van buurtbewoners (wat vinden ze) • gevoelens van betrokkenheid bij, en solidariteit met de andere buurtbewoners; • vertrouwen in andere bewoners, bereidheid samen oplossingen te zoeken voor problemen; • medeverantwoordelijk voelen voor de sociale samenhang in de buurt; • affiniteit met organisaties, instellingen en voorzieningen in de buurt. 2 Instrumentele contacten tussen bewoners (wat doen ze) • contacten: aantal en kwaliteit van contacten met buurtgenoten, contacten met buurtnetwerken; • hulp: verlenen van informele instrumentele hulp aan buurtgenoten, vrijwilligerswerk voor de buurt, steunnetwerk op loopafstand (sociaal en praktisch); • sociale integratie: zich thuis voelen, gehechtheid aan de buurt, dezelfde woonopvattingen en woongedrag als andere buurtbewoners; • participatiegraad: deelname aan buurtactiviteiten, deelname aan sociale/politieke activiteiten ten behoeve van de buurt. Systeemniveau Op het systeemniveau van de buurt gaat het enerzijds om wat individuele buurtbewoners vinden en doen, en de optelsom daarvan. Anderzijds gaat het ook om (de beschrijving van) de sociale infrastructuur. Te denken valt dan aan: • Informele en netwerken binnen de buurt zoals clubs, verenigingen, buurtplatforms, hulpstructuren, e.d. in de buurt. • Formele netwerken zoals gemeentelijke structuren. • Materiele voorzieningen die randvoorwaarden bieden voor het bevorderen van de sociale samenhang, zoals een buurthuis, plekken voor sociale bijeenkomsten of ontmoetingen, maar ook buurtblad of andere informatiekanalen die bedoeld zijn voor de buurt. • Activiteiten op buurtniveau die bedoeld zijn om, of een bijdrage leveren aan de sociale samenhang.

Pagina 16


DSP - groep

Civil society Een sterk aan sociale samenhang gerelateerd begrip is de zogeheten civil society. Het woord ‘civil’ betekent zowel ‘burgerlijk’ als ‘beschaafd. Het ministerie van VWS hanteert de volgende definitie voor civil society: “Civil society is een systeem van verbanden waar mensen vrijwillig deel van uitmaken. De verbanden in een civil society vallen buiten de sfeer van 'gevestigde' verbanden, zoals overheid, de markt en de verbanden van familie en vrienden. De Civil Society gaat uit van betrokkenheid van burgers bij de publieke zaak, vergroting van maatschappelijk zelfbestuur, minder overheidsbemoeienis, beperking van commerciële invloeden en versterking van gemeenschapszin en tolerantie.” (www.invoeringwmo.nl) Als begrip verwijst het vooral naar allerlei vrijwillige organisaties en samenwerkingsverbanden van mensen die niet direct voortvloeien uit het primaire leefverband (gezin, familie, vrienden), de overheid of het bedrijfsleven. Daarmee heeft de civil society vooral betrekking op wat wordt genoemd het maatschappelijke middenveld, de verenigingen en organisaties van mensen die zelf sturing proberen te geven aan de buurt vorm te geven zonder dat zij een beroep hoeven te doen op de overheid of het bedrijfsleven. Zij moeten als het ware zelf en in onderlinge samenwerking het heft in handen nemen. De civil society bestaat idealiter uit allerlei initiatieven, die door burgers zelf worden gestart. Deze initiatieven worden gestart omdat burgers die zelf belangrijk vinden en omdat ze vinden dat deze bijdragen aan de leefbaarheid van hun leefomgeving of van de samenleving als geheel. Uit de bovenstaande beschrijving blijkt dat de civil society verwijst naar één bepaald aspect van sociale samenhang, namelijk daar waar het vrijwillige associaties betreft, informele netwerken, clubs, verenigingen, buurtactiviteiten en platforms. Typologie op systeemniveau van de buurt Sociale contacten en verbondenheid met anderen zijn vaak niet direct gebonden aan de eigen woonomgeving. Individuen die weinig sociaal gebonden zijn aan de buurt, kunnen wel veel sociale contacten hebben buiten de buurt en sociaal gebonden zijn aan andere mensen en groepen. Wanneer wordt gekeken op het systeemniveau van de buurt, kan dan ook een onderscheid worden gemaakt tussen buurten die variëren op het vlak van interne cohesie en externe cohesie (Hortulanus e.a., 2003). Met cohesie wordt gedoeld op contacten, het hebben van een steunnetwerk (al of niet op loopafstand), dezelfde opvattingen over woongedrag, contact met informele netwerken en lidmaatschap en deelname aan (buurt)organisaties en activiteiten. Deze cohesie kan intern zijn gericht (op de eigen buurt), of extern (buiten de eigen buurt). Dit resulteert in de volgende vier typen buurten (schema samengesteld op basis van Hortulanus e.a., 2003). Interne cohesie Veel Externe cohesie

Veel Weinig

Pagina 17

Weinig

Open gemeenschap

Positief niemandsland

Gesloten gemeenschap

Negatief niemandsland


DSP - groep

In open gemeenschappen is de sociale samenhang groot met mensen en organisaties van binnen en buiten de buurt. In positieve niemandslanden, zijn de buurtbewoners vooral op mensen buiten de buurt georiënteerd, maar hebben daar verder ‘geen last van’; terwijl in een negatief niemandsland is het samenleven te anoniem en onpersoonlijk dat het niet meer aangenaam toeven is. Gesloten gemeenschappen zijn weinig toegankelijk voor anderen. Beleid gericht op het bevorderen van sociale samenhang, zou zich in principe vooral moeten richten op buurten die te karakteriseren zijn als negatief niemandsland en in beperkte mate op het positieve niemandsland, omdat in dit type buurten wellicht de kwetsbare mensen die hulp nodig hebben van hun omgeving, dit onvoldoende krijgen.

2.5

Conclusie In dit hoofdstuk hebben we gezien hoe een aantal maatschappelijke processen van onder andere individualisering en rationalisering de discussie hebben doen oplaaien over de mogelijke teloorgang van sociale samenhang in de samenleving. Contacten tussen mensen zouden sterk functioneel en onpersoonlijk van karakter worden, en het leven in anonieme pluriforme woonomgevingen zou de veiligheid en de sociale stabiliteit van het buurtleven aan kunnen tasten. Aan sociale samenhang in de buurt hebben wij vervolgens een normatieve en een functionele component onderscheiden. De normatieve component heeft betrekking op een grondhouding zoals betrokkenheid op elkaar, vertrouwen, en zich medeverantwoordelijk voelen voor de buurt. De instrumentele component slaat op feitelijke contacten tussen buurtbewoners, de onderlinge hulp en steun, deelname aan informele en formele netwerken en de mate van organisatie en onderlinge samenwerking. Wij zullen geen uitspraak doen of de sociale samenhang minder is geworden in de afgelopen twee eeuwen, en of dit proces zich verder doorzet. Zeker is wel dat de sociale samenhang verandert. Gezien het belang van het ‘grote goed’ van ‘cement van de samenleving’, leeft wel de wens om er beleidsmatig sturing aan te geven (top-down) of de initiatieven die door burgers worden genomen in ieder geval te faciliteren (bottom-up). Dit betekent dat de randvoorwaarden worden gecreëerd en dat buurtbewoners worden gestimuleerd om sociale samenhang te bevorderen. De Wmo, en in het bijzonder de activiteiten die gemeenten in dat kader ondernemen, kan daar een katalyserende rol in vervullen. Hoe deze wet bij kan dragen aan het bevorderen van de leefbaarheid en de sociale samenhang, zullen we in het volgende hoofdstuk beschrijven. We nemen daarbij de begripsduidingen in dit hoofdstuk van sociale samenhang, en in het vorige hoofdstuk van leefbaarheid, als uitgangspunt.

Pagina 18


DSP - groep

3 Leefbaarheid en sociale samenhang: Wmo

3.1

De Wmo als reactie op de verzorgingsstaat De Wmo kan beschouwd worden als een reactie op de uitwassen van de verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat is “een systeem van overheidszorg dat zich garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen” (Hortulanus e.a., 2003: 42). Het is de Nederlandse versie van de sociale zekerheidsstelsels die vanaf de jaren vijftig in Europa werden opgezet. Hortulanus stelt dat deze stelsels kunnen deze worden beschouwd als een manier om de spanningsrelatie tussen het rationele eigenbelang van individuen en de collectieve belangen te reguleren. In de naoorlogse jaren kwam bovendien steeds meer aandacht voor de social rights: individuele burgers die op grond van hun sociale rechten claims doen gelden op inkomen, passende huisvesting en het gebruik van voorzieningen als onderwijs en gezondheidszorg. Het is bekend dat de verzorgingsstaat, na een aanvankelijk grote groei en breed draagvlak voor dit overheidsconcept, vanaf de jaren tachtig steeds meer onder vuur is komen te staan. Er leek een ongebreidelde groei aan sociale voorzieningen te hebben plaatsgevonden en de vergrijzing deed de behoefte aan zorg steeds verder toenemen. De verwachtingen van burgers ten aanzien van de voorzieningen leken grenzeloos. Daardoor ontstond de roep om bezuinigingen en werd gesproken over de noodzaak van een ‘terugtredende overheid’. Er vond een omslag plaats die Hortulanus (2003) beschrijft als van ‘bescherming’ van burgers naar ‘participatie’ . In deze omslag is de nadruk veel meer komen te liggen op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid, waaronder ook het terugvallen op de eigen netwerken. Actieve deelname aan maatschappelijke processen zoals werk, maar ook sociale participatie, worden beschouwd als de sleutel tot zelfredzaamheid. Wij beschouwen de Wmo in wezen als de verdere uitwerking en toepassing van deze participatiegedachte, waarbij een toenemende ruimte is voor de civil society, het maatschappelijk middenveld met zelfbestuur. Centrale begrippen zijn de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. Niet leunen maar (elkaar onder)steunen is het adagium. Voor mensen met een lichamelijke of psychische beperking betekent dit dat zij zo lang mogelijk zelfstandig moeten blijven wonen. Zij zullen voor hulp eerst, en zoveel mogelijk, een beroep dienen te doen om de hen omringende informele netwerken. Pas wanneer het echt niet anders kan, is het mogelijk om een beroep doen op (extra) ondersteuning. Daardoor komt de bestaande hulp en zorg alleen bij degene terecht die het ‘echt’ nodig hebben. Tegen het gedachtegoed achter de Wmo kan op twee manieren aangekeken worden. Sommigen beschouwen de Wmo als een bezuinigingswet om meer grip te krijgen op uit de hand gelopen collectieve voorzieningen. Anderen zien de Wmo als een emancipatiewet. De nadruk op zelfredzaamheid en de civil society met maatschappelijk zelfbestuur stimuleert mensen om zich zelfstandig op te stellen en minder afhankelijk te zijn van de overheid en van het bedrijfsleven. Aangezien de emancipatiegedachte al uit de jaren zestig en zeventig stamt, wordt de Wmo ook wel ‘een verzameling zorg en welzijnswerkwetten in een nieuw jasje’ genoemd.

Pagina 19


DSP - groep

Hoe het ook zij, wij zijn de mening toegedaan dat de Wmo twee doelen kan dienen: beheersing van de kosten en emancipatie van burgers. Daarmee snijdt het mes aan twee kanten.

3.2

Wmo, leefbaarheid en sociale samenhang Voor gemeenten is als een van de prestatievelden het bevorderen van de leefbaarheid en de sociale cohesie benoemd. Uitgangspunt daarvan is dat mensen minder op de overheid moeten terugvallen en meer zelf sturing moeten geven aan hun leven. De institutionele, professionele dienstverlening vanuit het welzijnswerk en de zorg zijn aanvullend bedoeld en alleen voor situaties waar mensen of hun omgeving het echt niet meer zelf kunnen. Bovendien gaat het om een gebiedsgerichte en integrale aanpak, wat haaks staat op de gebruikelijke categorale benadering. De reden voor deze aanpak is dat buurt, wijken of dorpen een overzichtelijke schaal bieden om mensen te bereiken en om nabijheid van diensten en voorzieningen te organiseren. Het is een schaalniveau waarop betrokkenheid, zorg voor elkaar en vermogen om kleinschalig te organiseren bij elkaar komt. De behoeften van de burgers zijn daarbij het uitgangspunt. Deze wijze van denken verlangt een culturele en mentale omschakeling van burgers en professionals. De overheid dient dit te stimuleren met maatregelen die: • Het zelforganiserend en zelfbesturend vermogen van burgers stimuleren zoals bedoeld met het concept van de civil society. • De randvoorwaarden creëren om betrokkenheid van burgers op elkaar te versterken, inclusief de gemeenschapszin, de sociale solidariteit en de onderlinge tolerantie. • Leefbare wijken te creëren in termen van ‘schoon, heel, veilig en prettig’ • Te garanderen dat burgers op alle momenten kunnen deelnemen aan de besluitvorming omtrent zaken die de eigen situatie betreft (participatiedoelstelling). • De voorwaarden scheppen binnen het welzijnswerk en de zorgsector op een zodanige manier dat mensen beter voor zichzelf en anderen in hun directe omgeving kunnen zorgen. Dit betekent aan de ene kant dat burgers zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen. Aan de andere kant betekent dat ook dat burgers die opgenomen zijn in instellingen, weer zelfstandig gaan wonen voor zover hun situatie dat toelaat. Dit is het proces dat extramuralisering of ‘vermaatschappelijking van de zorg’ wordt genoemd. • De buurt met alle aanwezig informele en professionele opvang fungeert als een filter op twee niveaus. Ten eerste zorgt de informele hulp, eventueel aangevuld met extra ondersteuning zoals maaltijddiensten, ervoor dat zo min mogelijk een beroep wordt gedaan op professionele zorgen welzijnshulp. Wanneer mensen toch betaalde hulp en zorg nodig hebben, wordt in eerste instantie adequate ambulante professionele ondersteuning geboden, eventueel in combinatie met informele hulp. Dit voorkomt dat mensen intramuraal opgenomen dienen te worden. Beide filters zorgen ervoor dat alleen de mensen met een beperking die daadwerkelijk ontoereikende vangnetten hebben en waarbij de ambulante professionele zorg onvoldoende soelaas biedt, opgenomen worden in een zorginstelling.

Pagina 20


DSP - groep

3.3

Zorgzame buurt Het bevorderen van de leefbaarheid en de sociale samenhang onder de Wmo moet resulteren in wat genoemd kan worden een ‘zorgzame buurt’ in de brede zin van het woord. Deze buurt dient ‘zorgzaam’ te zijn in een aantal opzichten.

3.4

Collectieve preventie en Wmo-doelgroepen Aangezien het gaat om alle burgers, geldt dat de leefbaarheid en de sociale samenhang in de buurt van zodanige kwaliteit moet zijn dat het beroep op professionele hulp en ondersteuning zo min mogelijk is. Dit betekent enerzijds een collectieve preventie: het creëren van gezonde leefomstandigheden, het signaleren van potentiële problemen en vroegtijdig ingrijpen waar problemen dreigen te ontstaan. Speciale aandacht daarbij hebben onder andere jeugdigen met problemen met opvoeden en hun ouders, mantelzorgers en vrijwilligers en mensen met een psychisch of psychosociaal probleem. Wat de leefbaarheid betreft, dient de buurt goed geoutilleerd moet zijn wat betreft de woning en de woonomgeving, de veiligheid in de buurt en de sociale kwaliteit van de leefomgeving. Daarbij komt het aspect van burgerparticipatie. De sociale structuren en de organisatiegraad dienen zodanig te zijn dat buurtbewoners zoveel mogelijk participeren in de buurt en in het beleid aangaande de buurt. Met andere woorden, de leefomgeving is zodanig dat mensen zonder specifieke beperking er naar tevredenheid kunnen wonen en niet ‘ziek worden’ vanwege de leefomstandigheden. Daar waar zaken fout dreigen te gaan wordt snel en adequaat ingegrepen om te voorkomen dat problemen verergeren. Aan de andere kant is er het specifieke doelgroepenbeleid binnen de Wmo. Het gaat dan om‘kwetsbare mensen’, dat wil zeggen mensen met beperking, de zogeheten ‘doelgroepen‘van de Wmo, ook in de buurt kunnen blijven wonen. Dit zijn onder andere jeugdigen met problemen met opvoeden en hun ouders, mantelzorgers en vrijwilligers, mensen die afhankelijk zijn van maatschappelijke opvang en verslaafden. Voor hen dient voldoende informele hulp beschikbaar te zijn en professionele hulp van zorgen welzijnsvoorzieningen waar dat nodig is. Kwetsbare groepen en sociaal isolement De term ‘kwetsbare burgers’ is veel gehoord in de context van de Wmo. In lijn met wat Hortulanus noemt onderscheiden wij drie vormen van kwetsbaarheid: lichamelijke kwetsbaarheid, psychische kwetsbaarheid en financiële kwetsbaarheid. Lichamelijke kwetsbaren hebben gedurende langere tijd lichamelijke klachten hebben die hun bewegingsvrijheid belemmert; psychische kwetsbaarheid wordt geassocieerd met langdurige psychische klachten, depressieve gevoelens, zich eenzaam voelen en weinig zelfvertrouwen. Financiële kwetsbare mensen hebben een laag inkomen en hebben schulden, spreken hun spaargeld aan om rond te komen en kunnen niet weg van huis vanwege hun financiële situatie. Naar schatting is 1 of 4 bewoners lichamelijk kwetsbaar, 1 op de 6 psychisch kwetsbaar en 1 op de 14 financieel kwetsbaar (Hortulanus e.a., 2003). Met sociaal isolement wordt gedoeld op mensen die te weinig sociale contacten hebben (een klein netwerk) en zich daarbij eenzaam voelen. Het gaat dus om de combinatie van twee factoren.

Pagina 21


DSP - groep

Kwetsbare mensen maken wel meer gebruik van voorzieningen, maar niet heel veel meer dan niet-kwetsbaren (5-10% meer). Het zijn vooral de eenzamen en sociaal geïsoleerden die een groter beroep doen op voorzieningen (met name thuiszorg e n maaltijdvoorzieningen). Voor een nadere uitleg over hoeveel problemen als kwetsbaarheid en sociaal isolement voorkomen, wat risicogroepen zijn en hoe zij gebruik maken van voorzieningen, verwijzen wij naar bijlage 3. Kortom, er is wel een verband tussen het voorzieningengebruik en de kwetsbaarheid van mensen, maar het verschil, dat varieert tussen 5 en 10%, is niet erg groot. Wanneer de Wmo is bedoeld om informele hulp te stimuleren om het beroep dat dient te worden gedaan op voorzieningen terug te brengen, zullen we ons dus op beide groepen moeten richten: de kwetsbaren en de minder of niet kwetsbare burgers.

3.5

Concretisering van sociale samenhang en leefbaarheid in de zorgzame buurt Nader geconcretiseerd betekent de zorgzame buurt voor zowel ‘kwetsbare burgers’ en de specifieke doelgroepen van de Wmo, als voor de andere buurtbewoners, het volgende.

1 Fysieke woonomgeving

Pagina 22

•

Woning Er dienen voldoende woningen te zijn voor zowel mensen die een beperking hebben als degen die dat niet hebben. Voor degenen die een beperking hebben, geldt dat de woning aangepast dient te zijn. Voor degenen die dat willen dienen kleinschalige (beschermde) woonvormen beschikbaar te zijn De criteria voor woningen zijn: • Goed toegankelijke woningen in de vorm van drempelloze in- en doorgangen, liften, voldoende manoeuvreerruimte voor rolstoelen en scootmobielen e.d. • Goed bruikbare woningen in de zin dat er voldoende bouwkundige aanpassingen zijn gemaakt en hulpmiddelen aanwezig zijn. Ook de communicatiemiddelen zijn aangepast (waar nodig) en waar ondersteuning mogelijk is het wonen ondersteund met technische middelen.

•

Woonomgeving De woonomgeving wordt als schoon en heel ervaren, en niet als verloederd of onderkómen. Mensen ervaren de buurt als een plek waar het goed toeven is en prettig om te wonen.

•

Voorzieningen Het voorzieningenniveau is zodanig dat kwetsbare mensen er kunnen wonen. Dit betekent dat er zodanige basisvoorzieningen zijn op het terrein van zorg en welzijn dat mensen een lichamelijke of psychische beperking in de wijk kunnen blijven wonen. Het gaat dan om zorgvoorzieningen zoals een gezondheidscentrum en thuiszorg, en welzijnsvoorzieningen zoals maatschappelijk werk, opbouwwerk en ouderen c.q. jongerenwerk.


DSP - groep

Het gaat echter ook om additionele diensten die het mogelijk maken langer zelfstandig te blijven wonen in de wijk, zoals maaltijdvoorzieningen, schoonmaak, boodschappendiensten en klussendiensten. Ook steun bij financiële problemen en administratieve lasten hoort daarbij. Deze voorzieningen zijn bekend voor hen en goed toegankelijk. Voor degenen die slecht ter been zijn is sociaal vervoer mogelijk. Voor mensen zonder beperking zijn er voldoende voorzieningen op het vlak van zorg en welzijn, scholing, recreatie, ontspanning en vervoer. Voldoende betekent dat ze zijn afgestemd op de behoeften van de bewoners in de wijk. Verder zijn er voorzieningen die de sociale uitwisseling en sociale contacten kunnen bevorderen, zoals een buurtcentrum, ontmoetingsplaatsen en schriftelijke informatiekanalen.

2 Sociale veiligheid •

Criminaliteit De buurt is in objectieve zin veilig in de zin dat er geen groot slachtofferrisico is of hoge criminaliteitscijfers zijn.

•

Overlast De bewoners ervaren weinig overlast van elkaar en van anderen wat betreft verkeer en geluid.

•

Subjectieve veiligheid Voor mensen met een beperking geldt dat zij zich voldoende veilig voelen in hun woning om er zelfstandig te blijven wonen. Dit betekent onder andere dat er daar waar dat nodig is, alarmsystemen aanwezig zijn. In openbare ruimtes buitenshuis kunnen ook mensen met een beperking zich voldoende veilig bewegen in de buurt. Dit betekent dat de openbare ruimte toegankelijk is voor mensen die zich voortbewegen in een rolstoel, met een rollator of met andere hulpmiddelen, en dat de woonomgeving en de toegang tot de woning voldoende verlicht is.

3 Sociale kwaliteit van de woonomgeving Met dit aspect wordt gedoeld op aspecten van sociale samenhang. In meer algemene zin gaat het dan om een buurt waar mensen iets voor elkaar betekenen en voor elkaar over hebben, waar een ‘oogje in het zeil’ wordt houden. Dit kunnen buurtbewoners zijn maar ook professionals. Te denken valt aan buurtconciërges, huismeesters, wijkmanagers en wijkagenten die als aanspreekpunt fungeren, signaleren waar problemen kunnen ontstaan en een bijdrage hebben in de oplossing (dit kan bv. ook doorverwijzen zijn). In meer concrete zin gaat het dan om:

Pagina 23


DSP - groep

Sociale waarden en normen: • betrokkenheid op elkaar (buurtbewoners onderling en professionals naar buurtbewoners); • bereidheid om elkaar te helpen; • vertrouwen in andere buurtbewoners; • waarde die gehecht wordt aan contacten in de buurt, zowel oppervlakkig als in meer persoonlijke en affectieve zin; • affiniteit met de buurt, gehechtheid aan de buurt, zich thuis voelen in de buurt; • medeverantwoordelijk voelen voor de sociale samenhang in de buurt; • tolerantie tegenover andere levensstijlen of tegenover buurtbewoners ‘met een krasje’. Hulp en contact Daarbij gaat het om: • frequentie van contact met buurtgenoten, ook degenen ‘met een krasje’; • hulp gegeven aan mensen in de buurt, ook degenen ‘met een krasje’; • het hebben van een steunnetwerk op loopafstand; • deelname aan sociale buurtactiviteiten. Organisatiegraad • informele netwerken in de buurt; • verenigingsleven, clubs e.d. in de buurt; • deelname aan buurtactiviteiten gericht op verbetering van de buurt.

4 Participatie Burgerparticipatie heeft betrekking op de mate waarin zij betrokken worden bij gemeentelijk beleid voor de buurt of wijk en de mate waarin ze daar actief in participeren. Participatie in beleid De gemeente betrekt bewoners uit de buurt bij beleid dat gericht is op de leefbaarheid en sociale samenhang. Bewoners denken daarin actief mee. Inbreng bij evaluaties Wanneer er periodieke evaluaties worden uitgevoerd door de gemeente over zorg en welzijnsvoorzieningen in de wijk, betrekt de gemeente de gebruikers van voorzieningen in de buurt hierbij en geeft ze een actieve inbreng. Samenwerking Het proces van samenwerking en overleg met de gemeente over leefbaarheid en sociale samenhang wordt als prettig, leuk, zinnig, fair, open en respectnol naar elkaar ervaren.

Pagina 24


DSP - groep

4 Methodiek en resultaatmeting

In dit hoofdstuk gaan we in op de wijze waarop DSP-groep en Bureau Ruyterveer het traject in de negen gemeenten vorm zullen geven. We presenteren daarbij niet een blauwdruk met vooraf gestelde doelen die hetzelfde zijn voor alle deelnemende gemeenten. Het is juist de bedoeling dat de aan dit project deelnemende gemeenten zelf kiezen welke trajecten ze gaan opstarten. We hechten veel belang aan deze eigen keuze. Ze is immers cruciaal voor de motivatie en het enthousiasme waarmee gewerkt zal worden, maar ook voor het garanderen van lokaal maatwerk. Dit alles vergroot de kansen op een succesvol verloop van de leefbaarheidstrajecten. Leefbaarheid en sociale samenhang zijn bovendien ruime begrippen met een diversiteit aan onderwerpen aan deelonderwerpen waar gemeenten voor kunnen kiezen. DSP-groep en Bureau Ruyterveer zullen deze diversiteit ook bewaken, aangezien het de bedoeling is dat andere gemeenten kunnen leren van de ervaringen die worden opgedaan binnen deze trajecten. Dit hoofdstuk bevat daarom in eerste instantie een aantal uitgangspunten en principes, en de algemene systematiek waarmee gewerkt zal worden. In het tweede deel van dit hoofdstuk beschrijven we hoe we de resultaten en de effecten willen meten.

4.1

Proces Een van de uitgangspunten van wijkgericht werken is altijd dat het proces centraal staat. Het is immers vooral belangrijk dat de diverse betrokken partijen komen tot een traject dat zij nuttig en zinvol achten, en prettig vinden om aan mee te doen. De aanpak is daarmee tegelijkertijd het middel tot verbetering, en doel op zich (participatie). Vooral op dit punt is het onderscheid tussen een instrumentele aanpak en een interactionistische aanpak relevant. Terwijl overheid en corporaties eerder denken hoe een probleem op de meest effectieve en efficiënte manier opgelost kan worden, en daartoe bijvoorbeeld de mening van bewoners peilen, zien bewoners een dergelijke stap als een mogelijkheid tot interactie en ontmoeting. Gemeenten en buurtbewoners die aan één tafel zitten hebben vaak verschillende bedoelingen en percepties over doelen. Op basis van ervaring is gebleken dat communicatiestoornissen beperkt gehouden kunnen worden wanneer: • De samenwerking fair, fatsoenlijk, leuk en gezellig en zingevend is. Met andere woorden, het proces moet in de ogen van de deelnemers aan dit soort 'zachte' eisen voldoen. • Het proces transparant is. Dit betekent dat het helder is wat er gebeurt en waartoe dat gebeurt, wie daarbij betrokken zijn, wie wat doet, wat het kost in geld en tijd. • Het proces aantoonbare resultaten oplevert. Na verloop van tijd wordt immers altijd de vraag gesteld ‘waar doen we dit allemaal voor’.

Pagina 25


DSP - groep

4.2

Kwaliteitscyclus Om te voldoen aan de eisen van transparantie en resultaatgerichtheid zal gewerkt worden volgens de gebruikelijke kwaliteitscyclus. Dit impliceert de volgende stappen. Probleemanalyse Als eerste stap wordt een probleemanalyse uitgevoerd met een heldere definitie van oorzaken en gevolgen van het probleem. Daarbij wordt een verondersteld causaal schema opgesteld, met een onderscheid naar het echte probleem, de oorzaken en de variabelen die te beïnvloeden en aan te pakken zijn. Onderdeel van een goede probleemanalyse is een stakeholderanalyse, waarin aangegeven zijn wie de betrokken partijen zijn rondom het probleem, wie er iets aan kunnen doen en wie belang hebben bij de oplossing. Het doel is te komen tot een gezamenlijk gedragen probleemdefinitie. Doelen stellen Vervolgens worden doelen geformuleerd over hetgeen men wil bereiken. Deze zullen helder en SMART geformuleerd moeten zijn en direct koppelbaar zijn aan het causale schema. Alle betrokken partijen dienen het eens te zijn over de doelen. Aan de doelen worden vervolgens prestatie-indicatoren gekoppeld die aangeven hoe het resultaat gemeten gaat worden, en wanneer het traject als geslaagd beschouwd gaat worden. Uitvoeringsplan Vervolgens wordt een strak uitvoeringsplan opgesteld waarin duidelijk is aangegeven wat elke partij gaat doen. De afspraken uit het plan worden bij voorkeur vastgelegd in een convenant of een contract, dat idealiter is afgedekt door een hoger wettelijk kader of regelgeving. Evaluatie Een ingebakken evaluatie – die dus langszij de aanpak loopt – laat de tussentijdse en eindresultaten zien, waarbij steeds teruggekoppeld wordt naar het opgestelde causale schema. Ook het proces wordt in kaart gebracht. Een vuistregel is dat circa 15% van de tijd en kosten besteed wordt aan evaluatieve activiteiten. De essentie is dat er geen beperkingen worden gesteld aan de onderwerpen die een buurt wil aanpakken. Voorwaarde blijft wel dat de bovenstaande vier stappen worden gevolgd.

4.3

Van behoefte naar gebiedsprogramma De voorgestelde aanpak bestaat uit vier onderdelen 1 Inventarisatie van behoefte en potenties 2 Inventarisatie aanbod en samenwerking 3 Match van vraag en aanbod 4 Uitwerken in een gebiedsprogramma

Pagina 26


DSP - groep

Ad 1 Inventarisatie van behoefte en potenties Het uitgangspunt van vraagsturing wordt door de meeste dienstenaanbieders wel onderschreven, de praktijk is echter vaak anders. Aanbieders van met name zorgen welzijnsproducten zijn vaak onvoldoende op de hoogte te zijn waar klanten en afnemers behoefte aan hebben. Ook is het aanbod van diensten vaak onvoldoende bekend. Uit onderzoek van DSP-groep en Bureau Ruyterveer (2000) bij mensen die op de wachtlijst voor zorg stonden, bleek bijvoorbeeld dat er een grote onbekendheid met de mogelijkheden die ‘wijkzorg’ te bieden heeft. De oplossing daarvoor ligt niet altijd in vraagonderzoek. Dit is statisch en eenmalig, en daardoor een momentopname in een omgeving die voortdurend aan verandering onderhevig is. In dit project wordt daarom voorgesteld om uit te gaan van behoeften, deze articuleren zich namelijk anders dan vragen. Behoeften komen bijvoorbeeld voort uit gevoelens van eenzaamheid, anonimiteit, kwetsbaarheid. Deze kunnen wel vertaald worden in een concrete vraag. Er zijn diverse methodieken beschikbaar om behoeften te inventariseren in een buurt. We verwijzen daarbij naar bijlage 1. Behalve behoeften, gaat het ook potenties. Daarmee wordt gedoeld op een inventarisatie van wat de bewoners zelf kunnen leveren aan inzet voor de buurt. Ad 2 Inventarisatie van het aanbod Vervolgens wordt het aanbod aan diensten geïnventariseerd. Dit kan aan de hand van een statische methode zoals een sociale kaart. Er zijn echter ook meer dynamische methoden zoals tafels, marktplaatsen en veilingen. Bij deze laatste methoden wordt interactief gewerkt aan een match tussen vraag en aanbod. Bij de interactieve methoden kan ICT een belangrijke ondersteuning zijn. Voor een inventarisatie van methoden om het aanbod in kaart te brengen, verwijzen we naar bijlage 2. Ad 3 Match van vraag en aanbod De vraag naar aanleiding van een behoefte kan zich uiten in een individuele vraag naar een dienst, zoals ‘mijn boodschappen moeten worden gehaald’. De vraag kan zich ook uiten in een aanbod dat de hele buurt ten goede komt (collectief aanbod), zoals het rechtzetten van alle stoeptegels in de buurt. Deze match van behoefte, vraag en aanbod kan op verschillende manieren tot stand komen. Gezocht wordt vooral naar vormen waarbij de match niet eenmalig en statisch is maar meebeweegt met een veranderende vraag. Internet kan hier een belangrijke rol in spelen. Ad 4 Uitwerken in een gebiedsprogramma Een gebiedsprogramma is een manier om in een daartoe benoemd gebied een visie, beleidsstrategie en de uitvoering tot een samenhangend geheel te maken. Een dergelijk programma bestaat uit: • Analyse • Programma • Gebiedsagenda • Projecten • Speerpunten & Planning Dit type programma’s zijn bedoeld om te voorkomen dat er binnen een gebied vanwege de nog vaak gangbare categorale werkwijze langs elkaar heen wordt gewerkt.

Pagina 27


DSP - groep

Binnen het voorgestelde traject gaat het dus om integrale gebiedsprogramma’s die ontwikkeld zijn op basis van de behoeften van bewoners. In het programma wordt zowel het geplande proces als de verwachte eindresultaten beschreven. De elementen van dit gebiedsprogramma zijn: • Beschrijving van het gebied bij aanvang • Beschrijving van mogelijke betrokkenen • De wijze waarop bewoners benaderd worden • De verwachte uitkomsten • Een beschrijving met de verdeling van taken en verantwoordelijkheden en de wijze waarop resultaten gemeten zullen worden. Conclusie Bij de trajectbegeleiding zal een goede samenwerking en een transparant proces het uitgangspunt zijn. Er zal gewerkt worden volgens de kwaliteitscyclus waar een goede probleemanalyse, heldere doelen wat de gemeente wil bereiken en hoe ze resultaten zichtbaar wil maken. Verder zal gewerkt worden met gebiedsprogramma’s. Deze zijn integraal van aard en passen daarom goed binnen de Wmo. Het is belangrijk dat de gebiedsprogramma’s gebaseerd zijn op adequate behoefte-inventarisatie binnen de buurt, waarbij niet alleen de behoefte aan zorg en ondersteuning gematched wordt met een passend aanbod van diensten, maar buurtbewoners ook gevraagd wordt wat zij zelf aan inzet voor de buurt willen leveren. Waar mogelijk en gewenst, zal internet worden gebruikt als ondersteuning bij de match van vraag en aanbod.

4.4

Meten van de resultaten De deelnemende gemeenten worden verplicht om de resultaten van de leefbaarheidstrajecten die zij in gang zetten te monitoren en de resultaten zichtbaar te maken. Dit betekent dat er gemeten zal moeten worden. Daartoe worden prestatie-indicatoren gebruikt. Met prestatie-indicatoren bedoelen we zowel de procesindicatoren, de resultaten in de zin van door gemeenten opgezette activiteiten, en de beoogde effectindicatoren. In dit hoofdstuk zullen we uiteenzetten hoe de resultaten en uitkomsten van de diverse leefbaarheidstrajecten in kaart kunnen worden gebracht. Aangezien het type leefbaarheidstrajecten per gemeente zal verschillen, zullen we in dit hoofdstuk vooral de aanpak schetsen, en niet de inhoudelijke indicatoren. De inhoudelijke keuze voor specifieke indicatoren wordt immers bepaald door de doelen die gesteld worden binnen een leefbaarheidstraject. Een overzicht van mogelijke indicatoren die in dat kader gebruikt kunnen worden is opgenomen in bijlage 3 van deze startnotitie. Resultaten De resultaten binnen dit project zullen op drie manieren in kaart worden gebracht. Ten eerste zal het proces worden beschreven. Zoals reeds aangegeven in het vorige hoofdstuk is het proces cruciaal in leefbaarheidstrajecten, en is een goed lopend proces al een resultaat op zich. Ten tweede zullen de activiteiten worden beschreven die gaan lopen in het kader van een gepland leefbaarheidsproject op gemeentelijk niveau. Het geheel van deze activiteiten zullen wij de ‘interventie’ noemen. De afzonderlijke activiteiten zullen we beschrijven als ‘resultaten’ oftewel ‘output’.

Pagina 28


DSP - groep

Ten derde zullen er zoveel mogelijk naar worden gestreefd om effecten in kaart te brengen, de ‘outcomes’ . Het gaat dan om het effect dat een interventie heeft gehad op het verbeteren van (specifieke aspecten van) de leefbaarheid en de sociale samenhang in de betreffende buurt of wijk. Het proces en de resultaten (output) worden beschreven door DSP-groep in de vorm van een rapportage. De effecten worden door de gemeenten zelf gemeten. DSP-groep en Bureau Ruyterveer zullen daarbij advies en ondersteuning bieden. Proces Aan een adequate beschrijving van het proces, de wijze waarop dit verloopt en vooral dát er een proces op gang wordt gebracht, wordt groot belang gehecht in dit project. De beschrijving daarvan zal daarom in detail gebeuren, met een focus op de succes- en de faalfactoren. Met het proces wordt gedoeld op de wijze waarop het traject is gelopen. Het gaan dan om een beschrijving van: • De betrokken partijen (stakeholders), hun achtergrond, doelen en verwachtingen ten aanzien van het traject. • De projectdoelen en de manier waarop men de doelen wil bereiken. • De rol van de gemeente. • De rol van de betrokken partijen. • Wat ging goed ging en wat minder goed ging in het traject. • De momenten/fase waarop het niet goed ging of juist wel (wat zijn cruciale momenten geweest). • De oorzaken waarom het wel en niet goed ging: succes- en faalfactoren • De wijze waarop de samenwerking verliep. • De visies van diverse partijen op het proces en de succes- en faalfactoren. Verder zal worden gekeken naar: • De wijze waarop gemeenten werk maken van het peilen en in kaart brengen van behoeften van burgers (de vraag). • De manier waarop het formele en informele aanbod van zorg, welzijn en maatschappelijke dienstverlening in kaart wordt gebracht (het aanbod). • De wijze waarop de match tot stand komt tussen vraag en aanbod. • De manier waarop een visie op de wijk en de projectdoelen wordt geformuleerd. • Hoe meetbare doelen en resultaten op wijkniveau worden geformuleerd, de problemen die daarbij optraden en hoe dat werd opgelost. • De mate waarin burgers en verschillende aanbieders van wonen, zoals woningcorporaties, maar ook de aanbieders van zorg-, welzijnsproducten en maatschappelijke dienstverlening bij het proces werden betrokken. • Hoe creatief denken over de wijk wordt gestimuleerd. • De manier waarop de integrale aanpak op het terrein van wonen, zorg en welzijn wordt gestimuleerd en vormgegeven. Resultaten: de interventie Hoewel het woord ‘resultaten’ kan verwijzen naar zowel de activiteiten (de interventie) als naar de effecten, zullen wij het in deze context vooral beschouwen als het geheel van de ondernomen activiteiten, ook wel ‘output’ genoemd.

Pagina 29


DSP - groep

De interventiebeschrijving zal bestaan uit datgene wat binnen de betreffende gemeente ondernomen is om de leefbaarheid en de sociale samenhang te bevorderen. Bij de output gaat het er dus niet om óf het sociale klimaat is verbeterd, maar wat de gemeente aan activiteiten heeft ondernomen om het de leefbaarheid en het sociale klimaat te verbeteren. Wat betreft de vergelijkingskaart voor gemeenten, wordt genoemd dat het gaat om activiteiten die het sociale klimaat moeten verbeteren en het veiligheidsgevoel dienen te bevorderen. In de eerdere hoofdstukken hebben we al gesteld dat sociale veiligheid onderdeel uitmaakt van wat wij onder leefbaarheid verstaan. De kanttekening die we hierbij dienen te maken is dat niet hetzelfde veiligheidsgevoel gemeten wordt als in politiemonitors, maar dat het gaat om sociale veiligheid die gerelateerd is aan de Wmo. Effecten: outcomes De beoogde effecten zullen gekoppeld zijn aan de in elk traject gestelde (sub)doelen op het vlak van leefbaarheid en sociale samenhang. Dit kunnen effecten zijn op onderdelen van leefbaarheid, zoals het verbeteren van de veiligheid van woningen voor mensen met een beperking. Het kan echter ook samengestelde effectmaten zijn, zoals het verbeteren van het sociale klimaat in de buurt, met onderdelen als het aantal onderlinge sociale contacten, hulp van buurtbewoners aan elkaar en de mate waarin aan buurtactiviteiten plaatsvinden. Voorbeelden van (positieve) effecten van de Wmo op leefbaarheid en sociale samenhang zijn: Woning en woonomgeving • Mensen met een beperking kunnen in hun woning en woonomgeving zelfstandig blijven wonen. • Het voorzieningenniveau in de buurt is voldoende voor mensen met een beperking. • Het voorzieningenniveau is zodanig dat alle mensen die hulp en ondersteuning nodig hebben, dat ook krijgen. Veiligheid • Mensen met een beperking voelen zich veilig in hun woning. • Mensen met een lichamelijke beperking kunnen zich veilig verplaatsen in openbare ruimtes. Sociale samenhang • Er is voldoende informele hulp in de buurt. • Buurtbewoners ‘met een krasje’ worden geaccepteerd als volwaardige buurtbewoners. • Buurtbewoners die hulp nodig hebben krijgen die ook. • De vraag naar informele hulp en het aanbod ervan zijn op elkaar afgestemd. Burgerparticipatie • Burgers participeren actief in gemeentebeleid dat gericht is op het verbeteren van de leefbaarheid in de buurt. Effectindicatoren Er dient een onderscheid gemaakt te worden bij de beoogde effecten en de indicatoren waarmee die effecten gemeten worden. Zo kan een beoogd effect van de betere acceptatie van buurtbewoners ‘met een krasje’. Deze kan gemeten worden aan de hand van twee indicatoren: de mening van buurtbewoners of deze groep en de ervaringen van de betreffende mensen zelf. Een ander voorbeeld is het langer zelfstandig wonen van mensen met een beperking als beoogd effect. Een indicator daarvoor kan het jaarlijkse aantal Pagina 30


DSP - groep

verhuizingen zijn van mensen met een beperking en het aantal dat wordt opgenomen in een instelling of een andere speciale woonvoorziening. Met andere woorden, effecten en indicatoren zijn niet hetzelfde. De (effect)indicatoren zullen steeds per beoogd effect bepaald dienen te worden. Effecten, effectindicatoren en interventies Het is belangrijk om de effecten en de effectindicatoren te onderscheiden van elkaar, en deze niet te verwarren met gepleegde interventies die het effect moeten bewerkstellingen. Al eerder is gesteld dat met interventies de activiteiten van gemeenten worden bedoeld die gericht zijn op een verbetering van de leefbaarheid en de sociale samenhang. Ter illustratie: Beoogde effect (doel) Mensen met een beperking (langer) zelfstandig wonen in de buurt

Mensen met een beperking voelen zich veilig in de woning

Interventie alarmering installeren woningaanpassingen doen boodschappendiensten aanbieden maaltijddiensten organiseren

• • • • • • • • • •

Vrijwillige inzet voor buurtbewoners neemt toe

4.5

• • •

Effectindicator verhuizingen opnames in zorginstellingen

• •

alarmering inbraakpreventie woningaanpassingen huismeesters moderne communicatiemiddelen (telefoon) contacten met directe buren bevorderen

•

vrijwilligerscentrale opzetten beloning vrijwilligers bemiddeling via Sociale Dienst

•

•

mening van mensen met een beperking over veiligheid in de woning verhuisgeneigdheid vanwege veiligheid

toename aantal vrijwilligers in de buurtverenigingen e.d.

Beperkingen Wat betreft de effectmetingen, is enige relatievering op zijn plaats. Ten eerste staat in de context van deze leefbaarheidstrajecten relatief weinig tijd ter beschikking. Voor het aantonen van een oorzakelijk verband tussen de interventies en het effect is minimaal een aantal jaren van interveniëren noodzakelijk. De trajecten die in dit project worden geëvalueerd lopen hooguit 810 maanden. Dit is inclusief de opstartperiode van een aantal maanden. Ten tweede hoort bij een effectmeting minimaal een voormeting en een nameting. Goede metingen die kwantificeerbare effecten kunnen laten zien, zijn kostbaar en arbeidsintensief. Ook dat is niet haalbaar binnen het korte tijdsbestek van dit project. Het best haalbare is waarschijnlijk dat er gewerkt wordt met retentiecijfers over voorafgaande periodes, bijvoorbeeld het aantal verhuizingen. Ten derde kan pas een echt causaal verband worden aangetoond tussen een interventie en het effect daarvan, wanneer er sprake is van een controlegroep, of een acceptabele, dat wil zeggen goed vergelijkbare, referentiegroep. Ook dit is niet realistisch binnen de dit traject.

Pagina 31


DSP - groep

Wat kan wel? Om toch een zo goed mogelijke indruk te krijgen van de effecten, kan gebruik gemaakt worden van reeds beschikbare cijfers die toch al op reguliere wijze worden verzameld. Te denken valt ten eerste aan cijfers die verzameld worden in het kader van reeds lopende leefbaarheidsmonitoren. Ook andere cijfers kunnen een indicatie geven, zoals klanttevredenheidsonderzoeken van woningcorporaties, verhuiscijfers, cijfers van welzijns- en zorginstellingen (opnames per jaar), aanvragen bij de gemeenten in het kader van de WVG, aanvragen voor persoonsgebonden budgetten (PGB), aanvragen voor de financiering van buurtinitiatieven in de afgelopen jaren, bestaande overzichten van netwerken en clubs in de buurt, klanttevredenheidsonderzoeken van zorgen welzijnsinstellingen, criminaliteitscijfers of reeds uitgevoerde buurtpeilingen. Dit type gegevens wordt wel ‘proxy’s’ genoemd: ze benaderen of zijn een indirecte afspiegeling van wat we te weten willen komen. Ook kan aansluiting gezocht worden bij regulier verzamelde gegevens, zoals klanttevredenheidsonderzoeken of reguliere buurtpeilingen, door er een paar vragen aan toe te voegen die betrekking hebben op de effecten van het leefbaarheidstraject. Aanvullend kunnen sleutelinformanten de zelfingeschatte effecten van bepaalde activiteiten (interventies) aangeven. Groepsinterviews of focus groep discussies gehouden worden om daarvan een impressie te krijgen. De twee laatstgenoemde benaderingen zullen echter niet in kwantificeerbare effecten opleveren in de zin van op welke schaal een bepaald effect zich voordeed, en alleen een indruk geven welke effecten er zijn geweest. In sommige gemeenten kan wellicht besloten worden tot webbased panels gedurende de projectperiode. De dekking van dit type vragenlijsten is 8090%, al is de respons vaak laag (ca. 30%) en alleen toegankelijk voor buurtbewoners die toegang hebben tot internet (90% van de Nederlandse huishoudens) en voldoende (Nederlandstalig) geletterd zijn.

4.6

Eindproducten De eindproducten zijn tweeledig. Behalve ondersteuning bij het in gang zetten van leefbaarheidtrajecten in de betreffende gemeenten, is het de bedoeling dat er een zodanig procesbeschrijving en procesanalyse ligt, dat andere gemeenten en het Rijk lering kunnen trekken uit de ervaringen die binnen dit traject zijn opgedaan. Het resultaat zal een adviesrapport zijn voor andere gemeenten en voor het ministerie waarin dat inzicht geven in de mogelijkheden en beperkingen van projecten ter bevordering van de leefbaarheid en de sociale samenhang binnen de context van de Wmo. Ook zal een indruk worden gegeven van te verwachten effecten en resultaten op buurtniveau. Het tweede eindproduct is een leefbaarheidsmonitor die ‘Wmo-proof’ is. Deze leefbaarheidsmonitor is bruikbaar voor het monitoren van de gemeentelijke inspanningen in het kader van prestatieveld 1 van de Wmo. Dit betekent niet dat er een geheel nieuwe leefbaarheidsmonitor ontworpen zal worden, maar dat er wordt aangesloten bij bestaande monitor. De beoogde monitor zal worden aangepast op grond van de ervaringen in de negen trajecten van dit project. Daarmee zal het een leefbaarheidsmonitor worden die ‘Wmo-proof’ is.

Pagina 32


DSP - groep

Een dergelijke monitor heeft diverse toepassingsmogelijkheden. Ten eerste kan de monitor als geheel, maar ook op onderdelen worden gebruikt ter ondersteuning van uitvoeringstrajecten op prestatieveld 1. Zo kan de monitor kan dienen als ondersteuning bij de verplichte rapportages naar het ministerie toe. Iedere gemeente wordt immers geacht - blijkens het Wmo-wetsvoorstel - om jaarlijks door het ministerie aangewezen gegevens publiceren. Het ministerie heeft een voorstel gedaan in de vorm van een ‘vergelijkingskaart’. Dit komt er (vooralsnog) op neer dat gemeenten aan moeten geven welke activiteiten ze ontplooid hebben om het sociale klimaat en het veiligheidsgevoel van de burgers in hun gemeente te bevorderen. Bovendien staat in het wetsvoorstel dat iedere gemeente jaarlijks onderzoek moet doen naar de wijze waarop cliënten de uitvoering van de wet beoordelen. Dit zijn de mensen die maatschappelijk ondersteund worden. De uitkomsten van de monitor kan daarvoor worden gebruikt. Een andere toepassingsmogelijkheid is de uitkomsten ervan te gebruiken als interne managementinformatie (zie tevens het rapport Handreiking Verantwoordings- en controle instrumenten Wmo, VNG/VWS). Verder kunnen de nieuwe ‘Wmo-indicatoren’ opgenomen worden in een gemeentelijke leefbaarheidsmonitor, eventueel als aanvulling op een reeds in gebruik genomen monitor. Tenslotte dwingt de keuze voor bepaalde indicatoren een gemeente stil te staan bij wat leefbaarheid en sociale samenhang betekent binnen de context van de eigen gemeente, of een specifieke buurt. Het stimuleert gemeenten duidelijk aan te geven op welke vlakken zij vooruitgang willen boeken (prestaties wil leveren) wanneer zij de leefbaarheid en sociale samenhang in bepaalde buurten of wijken willen verbeteren.

Pagina 33


DSP - groep

5 Samenvatting

Deze startnotitie is geschreven in het kader van een project van DSP-groep en Bureau Ruyterveer, waarin negen leefbaarheidstrajecten op het vlak van leefbaarheid en sociale samenhang onder de Wmo worden ondersteund en geëvalueerd. In deze startnotitie zijn de begrippen ‘leefbaarheid’ en ‘sociale samenhang’ zowel begripsmatig nader geduid, als verder geconcretiseerd naar wat ze betekenen op wijken buurtniveau, ook onder de Wmo. Leefbaarheid Het begrip leefbaarheid kreeg voor het eerst een plaats binnen de woningbouwcorporaties. We zagen hoe dit aanvankelijk startte met een overwegend ‘stenen’ invulling met een focus op de bestrijding van woningnood. Geleidelijk aan kwam meer aandacht voor de sociale kanten van het wonen en de leefbaarheid. Bij de sociale kant aan leefbaarheid werd in eerste instantie gedacht aan conflictbemiddeling, het aanstellen van huismeesters en de aanpak van onrechtmatige bewoning. In de jaren negentig werd het doel van ‘leefbaarheid’ steeds belangrijker in het wijken buurtbeheer, dat een eigen plek veroverde binnen de welzijnssector. Het ‘wijkgericht werken’ uit de jaren negentig heeft een gebiedsgerichte aanpak en streeft naar eigen verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers over de wijk, bijvoorbeeld aan de hand van wijkbudgetten en wijkteams. Naarmate de steden voller, drukker, anoniemer en pluriformer worden, dringt het element sociale veiligheid zich steeds pregnanter naar voren als onderdeel van leefbaarheid. Het credo ‘schoon, heel en veilig’ ontstaat als reactie op verkeersoverlast, en overlast van buren, drugs en prostitutie, graffiti, verloedering en leegstand. Aangezien zowel de ervaren veiligheid als de ‘feitelijke’ veiligheid (criminaliteitscijfers) nauw samenhangen met contacten tussen buurtbewoners, sociale controle en de aanwezigheid van buurtnetwerken en buurtorganisaties, kwam het belang van sociale samenhang steeds sterker naar voren als onderdeel van ‘prettig wonen’. Sociale samenhang Het begrip sociale samenhang is al vanaf de 19 e eeuw een onderwerp van discussie. Het als het ware de meetlat geworden waarlangs maatschappelijke ontwikkelingen die worden beschreven als modernisering. De sociale samenhang zou afnemen als gevolg van maatschappelijke processen zoals individualisering, rationalisering, pluriformering en verstedelijking en globalisering. Of de sociale samenhang echt minder is geworden of dat er sprake is van een verschuiving in sociale relaties tussen mensen die verder niet minder bindend zijn, is niet helemaal duidelijk. Wel is gebleken in de loop van de jaren dat sociale samenhang twee elementen kent: een normatieve en een instrumenteel-functionele kant. Het normatieve element verwijst naar de normen en waarden die mensen hebben ten aanzien van de hulp die je elkaar moet geven, plichtsgevoelens, betrokkenheid en gevoel van verantwoordelijkheid voor elkaar, en onderling vertrouwen. Het functionele element verwijst naar de onderlinge hulp en samenwerking, en de afstemming van activiteiten op elkaar. In het publieke domein met onbekenden, of binnen organisaties, is het functionele element dominant. Pagina 34


DSP - groep

Leefbaarheid en sociale samenhang In een nadere begripsafbakening kunnen aan leefbaarheid en sociale samenhang drie onderling samenhangende elementen worden onderscheiden. Het eerste element is de fysieke en materiële woonomgeving: de woning zelf, de woonomgeving en het voorzieningenniveau. Het tweede element is de veiligheid: criminaliteit, overlast en ervaren veiligheid. Het derde element is de sociale kwaliteit van de woonomgeving: de relaties en contacten met buren, hulp en de organisatiegraad binnen de buurt. Leefbaarheid en sociale samenhang onder de Wmo Wat betekenen nu leefbaarheid en sociale samenhang onder de Wmo? De Wmo kan gezien worden als de wettelijke neerslag op een uit de hand gelopen van verzorgingsstaat, althans wat de uitgaven en de (al te) hooggespannen van burgers ten aanzien van de overheid betreft. Vanaf de jaren tachtig nam de kritiek op de hoge collectieve uitgaven die dit had, steeds meer toe. Bovendien leken burgers wel heel sterk te leunen op de overheid. Met de Wmo kreeg de roep om meer eigen verantwoordelijkheid van burgers een wettelijke grondslag: de Wmo. Daarin wordt de nadruk op zelfredzaamheid gelegd en het beroep doen op informele netwerken, voordat professionele hulp wordt ingeschakeld. Bovendien wordt, waar het kan, eerst ambulante hulp gegeven (eerste lijn) en pas daarna opname in zorginstellingen. Een grotere zelfredzaamheid van mensen, ook wanneer ze een beperking hebben of lichamelijk, psychisch of financieel kwetsbaar zijn, stelt eisen aan de leefomgeving. Met andere woorden, belangrijk binnen de Wmo is dat de leefbaarheid en de sociale samenhang in wijken in buurten zodanig is, dat waar mogelijk - wordt voorkomen dat burgers een beroep doen op voorzieningen. Behalve gezonde en prettige leefomstandigheden in de buurt, houdt dit ook in dat de bewoners en de er werkzame professionals bij de meer kwetsbare burgers een ‘oogje in het zeil houden’, en in een vroeg stadium signaleren en ingrijpen waar zaken fout dreigen te gaan. Deze taak binnen de Wmo kan collectieve preventie genoemd worden. Waar echter al sprake is van problemen, zoals bij mensen met een lichamelijke beperking, een verstandelijke handicap of een psychisch probleem Zodanig dat zij het zonder extra hulp of zorg niet redden, is belangrijk dat zij in de buurt zo goed mogelijk en naar tevredenheid van henzelf en de omgeving kunnen wonen. Dat kan betekenen dat zij in speciaal aangepaste woningen of woonomgevingen wonen, en goed toegang hebben tot de voor hen nodige zorg- of welzijnsvoorzieningen. Verder geldt onder de Wmo voor beide groepen burgers (mensen met en zonder beperking of ziekte) het participatieprincipe. Dit betekent dat zij op prettige wijze samen met andere buurtbewoners de buurt zodanig proberen in te richten, zowel fysiek als sociaal, dat zij er met genoegen blijven wonen. De rol van de gemeente in dit geheel ligt in de randvoorwaardenscheppende sfeer en als aanjager van het proces dat burgers het zoveel mogelijk zelf ter hand nemen. In overleg met buurtbewoners en op basis van lokaal levende behoeften zorgt de gemeente voor de benodigde, en goed toegankelijke voorzieningen en diensten die onder haar verantwoordelijkheid vallen, maar ook zaken als veiligheidshandhaving en wijktoezicht. In overleg of samenwerking met woningcorporaties wordt gezorgd voor (aangepaste) woningen en voldoende hulpmiddelen. Verder stimuleert en faciliteert de gemeente de sociale samenhang door het faciliteren en stimuleren van buurtinitiatieven gericht op onderlinge uitwisseling en (wederzijdse) hulp.

Pagina 35


DSP - groep

Kortom, onder de Wmo krijgt leefbaarheid in wijken en buurten een specifieke invulling. De sociale kwaliteit van de leefomgeving wordt belangrijker omdat die de basis is voor onderlinge hulp en steun. Ook worden zorgen welzijn een meer vanzelfsprekend onderdeel van leefbaarheid. Hoewel het bovenstaande wellicht vanzelfsprekend klinkt, vereist het een omslag in het denken van burgers, professionals en gemeenten. Ook werpt het vragen op naar waar de grenzen liggen van de verantwoordelijkheid van burgers, overheid en professionals. Het is het nog maar de vraag in hoeverre de vereiste omslag mogelijk is, en wat daarvan de gevolgen en effecten zijn op buurten wijkniveau. Traject leefbaarheid in negen wijken Om een indruk te krijgen van dat laatste is het project voorgesteld waarvan dit document de algemene startnotitie is. In negen wijken en buurten verspreid over Nederland zullen gemeenten trajecten starten in door hen gekozen buurten die de leefbaarheid en sociale samenhang in die buurten moeten verbeteren. Daarbij zijn de uitgangspunten en doelen van de Wmo richtinggevend. De inhoud van de projecten bepalen de gemeenten zelf en worden geleid door de lokale vraag. DSP-groep en Bureau Ruyterveer bewaken de rode draad die door alle trajecten heen loopt. Verder zullen zij de gemeenten ondersteunen in dit proces en de resultaten van de geleverde inspanningen evalueren en monitoren. De evaluatie zal duidelijk maken in hoeverre gemeenten erin slagen beoogde doelen te bereiken, wat de belangrijkste problemen zijn geweest en hoe die zijn opgelost. Het is de bedoeling dat uit de beschrijving van het proces en van de resultaten lessen worden getrokken voor andere gemeenten, evenals voor de overheid (VWS). Uiteraard zal in dit traject worden aangesloten bij de ervaringen en inzichten die zijn opgedaan met het eerste prestatieveld van de Wmo, in het pilottraject dat het Ministerie van VWS al in 2005 is gestart (in o.a. Groningen, Hulst, Enschede, Waalwijk en Almere).

Pagina 36


DSP - groep

Bijlagen

Pagina 37


DSP - groep

Bijlage 1 Instrumentele versus interactionistische benadering

Wanneer Tops (Universiteit van Tilburg) en van Soomeren (DSP) in 1999 de Amsterdamse leefbaarheidsaanpak evalueren9 komen ook zij tot de conclusie dat leefbaarheid breder neergezet dient te worden dan voorheen het geval was. Zij houden een pleidooi om, behalve de fysieke en instrumentele benadering volgens het credo ‘schoon, heel en veilig’, meer aandacht te geven aan de culturele en sociaalinteractieve aspecten van wonen. In hun onderzoek geven zij de belangrijkste verschillen aan tussen wat zij duiden als de ‘instrumentele’ benadering en de ‘culturele/interactionistische’ . Deze verschillen staan beschreven in het onderstaande schema.

Instrumentale benadering

Culturele benadering (‘interactionistische’ benadering) • beleid als zingeving/betekenisverlening • beleid als interactie

Opvatting van beleid

• •

beleid als probleemoplossing beleid als interventie

Benadering van beleid

• • •

oplossingsgericht instrumentengericht reductionistisch (vanuit de doelboom)

• •

procesgericht: waardengericht contextualiserend (vanuit het institutioneel kader)

Beoordelingsmaatstaven

•

efficiency, effectiveness, geobjectiveerde kwaliteiten (‘de instrumenten waarmee’)

•

fatsoen, respect, subjectieve kwaliteiten (‘de stijl waarin’)

Aard van voorschriften

•

•

• •

tips & tricks, do’s and don’ts, het spoorboek hanteren de logica van het ontwerp praktische taakverdeling

• •

omgangsvormen, de rol van de ander aannemen de logica van de situatie gemeenschappelijke beeldvorming

•

Sociotechniek, socio-engineering

• •

Symbolisch interactionisme Dramaturgische benadering

Intellectuele verwantschap

De instrumentele opvatting van volkshuisvestingsbeleid is gericht op resultaten, sturen, effectiviteit en efficiëntie. De culturele/interactionistische’ benadering daarentegen heeft met name oog voor de wijze waarop beleid tot stand komt (proces) en morele waarden zoals fatsoen, respect, goede omgangsvormen en empathie. Datgene wat Tops & van Soomeren de culturele benadering noemen, valt onder de theoretische stromingen die de nadruk leggen op community aspecten van leefbaarheid. Daarin wordt het sociale klimaat een belangrijke plaats toegekend. Deze staat tegenover de leefsituatiebenadering die meer de materiële aspecten van de woonomgeving en de voorzieningen benadrukt (SCP, 2002).

Noot 9

Pagina 38

De Amsterdamse leefbaarheidsaanpak gewogen. Paul van Soomeren en Pieter Tops (met medewerking van Margôt Koekoek, Myrte van der Gugten, Marcel Boogers, Sandra Kensen). Amsterdams Volkshuisvestingsoverleg, Amsterdam, juni 2000.


DSP - groep

Voor veel woningcorporaties bleek deze visie op woningbeleid – ook anno 2006 - echter nog een brug te ver. Samenwerking als succesfactor Een tweede belangrijke bevinding van het onderzoek van Tops en van Soomeren (2000) had betrekking op de onderlinge samenwerking. Op grond van een analyse van 11 leefbaarheidsinitiatieven in Amsterdam kwamen zij tot de conclusie dat de kwaliteit van de samenwerking tussen partijen doorslaggevend bleek voor het slagen – of falen - van deze projecten. In de onderlinge samenwerking ging het om basale punten als beleefdheid, aandacht voor elkaar, luisteren naar anderen, samen leuke dingen doen ( eten, feesten, spelen), een fair proces en het tonen van respect voor de ander. Alleen wanneer het samenwerkingsproces als prettig en vruchtbaar werd ervaren, bleken buurtbewoners, ambtenaren en politici bereid om (extra) tijd, geld en energie te (blijven) investeren in hun project.

Pagina 39


DSP - groep

Bijlage 2 Verwante begrippen van sociale samenhang

Sociale samenhang is vaak in één adem genoemd met sociale solidariteit. Andere termen die in dit verband vaak vallen zijn sociale integratie, sociaal kapitaal en de civil society. In deze paragraaf willen we deze aanverwante begrippen kort omschrijven en de verschillen duiden. Sociale solidariteit Sociale solidariteit is een normatiever en actiever begrip dan sociale samenhang. Het verwijst naar de menselijke drijfveren achter sociale samenhang en de sociale motivatie om contact te zoeken en hulp te bieden. Sociale samenhang daarentegen is als het ware de resultante van sociale solidariteit en een empirisch te beschrijven verschijnsel. Sociale integratie Sociale integratie kan zowel als een bestaande toestand als een lopend proces worden beschreven (SCP, 2002). Het heeft vooral betrekking op de volwaardige deelname van alle groepen aan de samenleving, zodanig dat een gemeenschap als een samenhangend geheel wordt ervaren. Beleidsmatig gezien heeft de discussie hierover zich vooral toegespitst op (het tegengaan van) sociale achterstanden van specifieke bevolkingsgroepen zoals etnische minderheden, werklozen of gehandicapten. Sociaal kapitaal Een andere vaak gebruikte term is sociaal kapitaal. Een van de belangrijkste auteurs over dit onderwerp is Putnam (Hortulanus e.a., 2003; SCP, 2002). Met sociaal kapitaal wordt vooral gedoeld op instrumentele relaties: het cooperatief vermogen binnen groepen, samenwerking, het gecoördineerd handelen van mensen om problemen op te lossen, en het effectief en efficiënt functioneren van een systeem. Centrale begrippen zijn: samenwerking, vertrouwen, wederkerigheid, en netwerken. Op informeel en individueel niveau zijn vertrouwen en wederkerigheid belangrijke voorwaarden voor het geven van hulp. Putnam (SCP, 2002) noemt in dit verband het belang van het bestaan van samenbindend sociaal kapitaal (bonding), de mate van integratie van mensen binnen het eigen netwerk (vaak homogene groepen), en bridging, het bindend effect dat uit kan gaan van contacten tussen diverse netwerken. Beide vormen van sociaal kapitaal zijn nodig om groepen en collectiviteiten zoals buurten en wijken goed te laten functioneren. De focus van Putnam op de voorwaarden en functies die bijdragen aan het voortbestaan van het systeem, laat zien dat deze benadering systeemtheoretisch en functionalistisch is.

Pagina 40


DSP - groep

Bijlage 3 Kwetsbare mensen, sociaal isolement en voorzieningengebruik

Kwetsbaarheid: lichamelijk, psychisch en financieel Hortulanus e.a. (2003) onderscheiden drie typen kwetsbaarheid: lichamelijke kwetsbaarheid, psychische kwetsbaarheid en financiële kwetsbaarheid. Lichamelijke kwetsbaar zijn degenen die langer dan een maand last hebben van een lichamelijke klacht die hun bewegingsvrijheid belemmert, niet van huis weg kunnen door de lichamelijke gezondheid en een rapportcijfer voor de gezondheid. Psychische kwetsbaar zijn mensen die meer dan een maand last hebben van psychische klachten, last hebben van depressieve gevoelens, zich eenzaam voelen en weinig zelfvertrouwen hebben. Financiële kwetsbare mensen hebben een laag inkomen en hebben schulden, spreken hun spaargeld aan om rond te komen en kunnen niet weg van huis vanwege hun financiële situatie. In een steekproef onder ruim 2500 inwoners van een aantal Nederlandse gemeenten, bleek dat 25% van de respondenten lichamelijk kwetsbaar waren (3% zeer kwetsbaar), 17% psychisch kwetsbaar (4% zeer kwetsbaar) en 7% financieel kwetsbaar (2% zeer kwetsbaar). Een kwart (27%) was kwetsbaar op één terrein, en 7% op twee of drie terreinen. Sociaal isolement Ook de term sociaal isolement valt herhaaldelijk. Met sociaal isolement wordt gedoeld op mensen die te weinig sociale contacten hebben en zich daarbij eenzaam voelen. Het gaat dus om de combinatie van twee factoren: een objectieve factor en een subjectieve factor. De objectieve factor verwijst naar de omvang van het netwerk en de subjectieve factor naar het ontbreken van betekenisvolle contacten en het gevoel dat men terug kan vallen op anderen als steun nodig mocht zijn (potentiële steun). Dit resulteert in vier typen mensen (tabel op basis van Hortulanus e.a., 2003): Omvang netwerk Eenzaamheid

Weinig

Groot

Klein

Sociaal redzamen (64%)

Contactarmen (8%)

Eenzamen (22%)

Sociaal geïsoleerden (6%)

Veel

De sociaal weerbaren hebben veel contacten en voelen zich niet eenzaam. Hun netwerk functioneert goed. Contactarmen hebben weinig sociale contacten maar ze zijn wel voldoende. Eenzamen hebben wel veel contacten maar voelen zich (toch) eenzaam. Blijkbaar is het netwerk toch onvoldoende of functioneert voor hen als onvoldoende. Sociaal geïsoleerden hebben weinig contacten en voelen zich daar ook eenzaam onder. Zoals de tabel laat zien is het merendeel (tweederde) sociaal redzaam. Sociaal isolement komt bij 6% van de mensen voor, en komt vaker voor bij mensen met een lage sociaal-economische status (6 maal zo vaak), onder Surinamers, Marokkanen en Turken (2-3 maal zo vaak), weduwnaars en ouderen boven de 65 jaar.

Pagina 41


DSP - groep

Eenzaamheid komt bij mensen uit de lagere inkomensklassen 2-3 x zo vaak voor, evenals bij Marokkanen en Turken. Ter illustratie: onder sociaal geïsoleerden kan 22% met niemand praten over persoonlijke problemen, heeft 26% niemand om advies te vragen over grote veranderingen, 26% niemand om mee op bezoek te gaan of bezoek ontvangen, 39% niemand om me te gaan winkelen of uit te gaan, 30% niemand voor post of planten met vakantie en 19% geen hulp in en rondom huis. Bij gehele bevolking geldt dat 6% niemand heeft met niemand praten over persoonlijke problemen, 10% niemand kent om advies te vragen over grote veranderingen, 6% niemand heeft om mee op bezoek te gaan of bezoek ontvangen, 9% niemand om mee te winkelen of uit te gaan, 7% niemand voor post of planten met vakantie en 6% geen hulp in en rondom huis. Onder mensen die lichamelijk, psychisch of financieel kwetsbaar zijn, komen naar verhouding veel eenzamen en sociaal geïsoleerden voor. Vooral de psychisch kwetsbaren hebben vrijwel altijd te kampen met eenzaamheid. Mensen die kwetsbaar zijn hebben vaker een slecht functionerend netwerk en ontvangen ook daadwerkelijk minder steun, vooral degene die meerdere kwetsbaarheden hebben. Voorzieningengebruik door kwetsbare mensen De vraag in de context van de Wmo is of kwetsbare mensen meer gebruik maken van voorzieningen. Daarbij valt te denken aan de huisarts, maatschappelijk werk, thuiszorg, maaltijddiensten en vervoer. Dit blijkt inderdaad wel tot op zekere hoogte het geval te zijn, maar het verschil met andere, niet kwetsbare mensen, is niet groot. Bovendien maakt het merendeel van de kwetsbare burgers (ca. tweederde) geen gebruik van voorzieningen. Het zijn vooral de eenzamen en sociaal geïsoleerden die een groter beroep doen op voorzieningen. Ook doen mensen die weinig informele steun ontvangen (informele steun is deel praktische steun: lenen van spullen, vervoer, verzorgen van kinderen of huisdieren) een iets groter beroep op voorzieningen, maar het verschil met degenen die en goed functionerend netwerk hebben is opnieuw niet erg groot. Het verschil zit vooral in een groter gebruik van de thuiszorg en de maaltijddiensten, waar vaker op terug wordt gevallen wanneer mensen in het netwerk geen praktische steun ontvangen.

Pagina 42


DSP - groep

Bijlage 4 Voorbeelden van doelen, effecten en indicatoren

Woning • • • •

• • • •

Voldoende woningen voor mensen met een beperking en mensen zonder beperking. Voldoende aangepast woningen voor mensen met een beperking (zodanig dat zij zelfstandig kunnen blijven wonen). Voldoende en adequate hulpmiddelen voor mensen met een beperking: zodanig dat zij zich kunnen redden in de eigen woning Voldoende veilige woningen voor mensen met een beperking zijn (zodanig veilig dat zij er zelfstandig kunnen blijven wonen met behulp van bv. alarmering). Goede toegankelijke woningen voor mensen met een beperking, zowel voor henzelf als voor degenen die hen hulp en ondersteuning bieden. Huismeesters of conciërges die bekend zijn bij de bewoners. Conflictbemiddeling door de huismeesters of anderen. Er vinden portiekgesprekken plaats tussen buurtbewoners.

Woonomgeving • •

De woonomgeving wordt als schoon en heel ervaren door de buurtbewoners. De woonomgeving wordt als prettig en aangenaam ervaren.

Voorzieningen • •

• • • • • •

Noot 10

Pagina 43

Er zijn voorzieningen op het vlak van wonen, zorg en welzijn aanwezig in de wijk/buurt.10 Er worden diensten aangeboden in de buurt waardoor bewoners langer zelfstandig kunnen blijven wonen, zoals maaltijddiensten, klussendiensten, boodschappendiensten e.d.. Buurtbewoners zijn op de hoogte van het bestaan van de voorzieningen en de diensten die geleverd worden. Buurtbewoners weten de voorzieningen en de diensten goed te vinden/aan te spreken. De voorzieningen zelf zijn goed bereikbaar en goed toegankelijk voor de gebruikers ervan (ook de potentiële en toekomstige gebruikers). De voorzieningen zijn afgestemd op de samenstelling en de behoeften van de wijkbewoners. De behoefte van buurtbewoners aan voorzieningen op het vlak van wonen, welzijn en zorg worden periodiek in kaart gebracht. Het voorzieningen- en dienstenaanbod is integraal (en niet categoraal).

Overal waar ‘buurt’ staat kan ook ‘wijk’ gelezen worden, en vice versa.


DSP - groep

• • •

Gemeenten en dienstenaanbieders werken samen om de diensten wijk/buurtgericht en integraal aan te bieden. Er zijn voldoende vervoer- en transportmogelijkheden voor mensen met een beperking. Er zijn voldoende ontmoetingsruimten en ontmoetingsplekken waar buurtbewoners met elkaar in contact kunnen komen.

Veiligheid • • •

•

Mensen met en zonder beperking vinden het een veilige buurt om in te wonen. Mensen met een zonder beperking voelen zich veilig genoeg in de buurt om zich op alle tijdstippen van de dag op straat te begeven. De openbare ruimte is zodanig aangelegd dat deze veilig is voor mensen met een beperking, ook als ze gebruik maken van hulpmiddelen zoals een rollator of rolstoel. Mensen met en zonder beperking ervaren geen overlast van anderen in de buurt of van het verkeer.

Sociale klimaat in de buurt • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Pagina 44

Buurtbewoners, en met name de mensen met een beperking, hebben een steunnetwerk op loopafstand van hun woning. Buurtbewoners met een beperking zijn ‘in de picture’ bij andere buurtbewoners en professionals. Problemen bij buurtbewoners worden gesignaleerd door andere buurtbewoners en gemeld bij professionals. Er zijn professionals in de buurt die problemen vroegtijdig signaleren, opsporen en –indien nodig – ingrijpen. Mensen met een beperking (‘met een krasje’) voelen zich geaccepteerd in de buurt. Buurtbewoners stellen zich open en tolerant op tegenover buurtbewoners ‘met een krasje’ of afwijkende levensstijlen. Buurtbewoners hebben het gevoel in een wijk te wonen met mensen die heel ander woongedrag en ideeën over wonen hebben dan zijzelf. Buurtbewoners, ook degene met een beperking, voelen zich thuis in de buurt. Buurtbewoners, ook degene met een beperking, zijn gehecht aan de buurt. Datgene wat er gebeurt in de buurt gaat de bewoners aan het hart Buurtbewoners kennen elkaar. Buurtbewoners zijn betrokken op elkaar. Buurtbewoners hebben regelmatig contact met elkaar. Buurtbewoners met en zonder beperking hebben contact met elkaar. Buurtbewoners helpen elkaar. Er zijn informele netwerken in de buurt. Er zijn buurtverenigingen en/of buurtorganisaties. Er worden activiteiten ondernomen door buurtbewoners gericht op de verbetering van de buurt.


DSP - groep

Participatie • • • • • •

Pagina 45

De gemeente betrekt bewoners bij beleid ten aanzien van de buurt. Buurtbewoners vinden dat zij betrokken worden bij beleid ten aanzien van de buurt. Buurtbewoners voelen zich gehoord en vinden dat zij invloed hebben op het gemeentebeleid ten aanzien van de buurt. Bewoners worden betrokken bij periodieke evaluaties in de buurt. De samenwerking met de gemeente wordt door de buurtbewoners ervaren als prettig, fair, open en respectvol naar elkaar. Buurtbewoners hebben vertrouwen in het gemeentebeleid voor de buurt.


DSP - groep

Leefbaarheid en sociale samenhang in de Wmo

Recommend Documents