C. Ohrožení na trhu práce a role opatření v oblasti zaměstnanosti v měnících se podmínkách Souhrn, diskuse zjištění v širším kontextu a doporučení

C. Ohrožení na trhu práce a role opatření v oblasti zaměstnanosti v měnících se podmínkách Souhrn, diskuse zjištění v širším kontextu a doporučení Tomáš Sirovátka (s využitím studií A a B) 2010 I. Úvod: cíle projektu, výstupy projektu a možnosti jejich využití.............................. 2 II. Stručná rekapitulace hlavních zjištění a jejich diskuse v širším kontextu.......... 4 1. Problémy trhu práce v době krize..................................................................................... 4 2. Změna v ohrožení riziky nezaměstnanosti, diferenciace rizik během krize a výhled................................................................................................................................................ 5 2.1 Lokální trhy práce................................................................................................................. 5 2.2 Analýza změn statických ukazatelů na trhu práce a jeho dynamiky podle VŠPS (s přihlédnutím k rizikovým skupinám) ................................................................... 9 2.3 Analýza změn struktury toků a dlouhodobé nezaměstnanosti podle dat OK práce (s přihlédnutím k rizikovým skupinám)................................................................. 10 2.3 Analýza strategií znevýhodněné (ohrožené) pracovní síly na trhu práce..... 13 3. Role politiky zaměstnanosti................................................................................................... 13 3.1 Role politiky zaměstnanosti v průběhu krize (ČR v mezinárodním kontextu) ........................................................................................................................................................... 13 3.2 Efekty opatření APZ (a programů ESF): objektivní evidence............................ 17 3.3 Hodnocení opatření k omezení dopadů krize na trh práce: ‚experti‘.............. 19 3.3.1 Vedoucí pracovníci úřadů práce ............................................................................ 19 3.3.2 Pracovníci na úseku zprostředkování a poradenství ..................................... 22 III. Doporučení ................................................................................................................................ 24 1. Aktuální a dlouhodobé výzvy pro politiku zaměstnanosti .................................... 24 2. Doporučení ............................................................................................................................. 25

I. Úvod: cíle projektu, výstupy projektu a možnosti jejich využití V průběhu let 2008 a 2009 došlo v České republice v důsledku cyklického výkyvu ekonomiky k prudkému nárůstu nezaměstnanosti (registrovaná nezaměstnanost vzrostla z 5.3 % v září 2008 na 9.2% na konci roku 2009) a tento vzestup ještě pokračoval v prvních měsících roku 2010 až na 9.9% a pak nezaměstnanost mírně poklesla (na 8.5 – 8.6 % v září-listopadu 2010). Krátkodobý až střednědobý cyklický pohyb ekonomiky a trhu práce se ovšem odehrává pod vlivem dlouhodobějších trendů na trhu práce, jež souvisí se strukturálními pohyby jako je globalizace či posun ke znalostní společnosti a s dalšími faktory (společenskými, demografickými, aj.). Ty způsobují změny v poptávce po práci i v nabídce práce. Cyklický nárůst nezaměstnanosti bývá obvykle v pozdější fázi recese doprovázen strukturálními změnami v nabídce práce v důsledku hystereze způsobené zejména dopady trvající nezaměstnanosti na část nezaměstnaných (demotivace, ztráta dovedností a sebedůvěry, návyk na nezaměstnanost, ‘signál pro zaměstnavatele’). Vedle toho se projeví na trhu práce důsledky inovací, které obvykle proběhnou při překonávání krize. Strukturální složka nezaměstnanosti tak postupně naroste ve srovnání se situací před krizí. Krom toho probíhají změny v celkovém kontextu pracovních trhů, jež přímo ovlivňují nezaměstnanost: jako jsou opatření aktivní politiky zaměstnanosti, ale také změny v oblasti sociálního a daňového systému a v oblasti sociálních služeb. Cílem projektu, jehož výstupy předkládáme, je identifikovat, jak se procesy cyklického výkyvu ekonomiky v letech 2008-9 promítly do změněného profilu a rizika nezaměstnanosti, zejména dlouhodobé (a opakované) nezaměstnanosti a nakolik jsou přijímaná opatření aktivní politiky zaměstnanosti a dalších politik efektivní při zmírňování těchto rizik. Dosažení tohoto cíle poslouží k formování efektivní aktivní politiky zaměstnanosti a dalších opatření v sociální politice v zájmu snižování nezaměstnanosti, a to jak v období ekonomického poklesu, tak v období ekonomické stability/růstu (vedle toho mohou zjištění posloužit k posouzení potřeb ochrany různých skupin populace v nezaměstnanosti příjmovými schématy). Nejobecnější hypotéza, se kterou jsme k řešení projektu přistoupili, je předpoklad, že v důsledku recese zasáhnou rizika nezaměstnanosti dočasně a ve větší míře širší spektrum populace, i když některé sociální a profesní skupiny v dlouhodobějším časovém horizontu patrně budou zasaženy více. S postupem času se v důsledku konkurence na trhu práce, v důsledku postižení déle trvající nezaměstnaností, jakož i v důsledku inovací a racionalizací s největší pravděpodobností výrazněji zhorší situace právě nejvíce znevýhodněných skupin (mladých a absolventů, starších, nekvalifikovaných, handicapovaných nezaměstnaných aj.). Rozdíly v ohroženích opakovanou a dlouhodobou nezaměstnaností se spíše prohloubí a v důsledku strukturálních změn na trhu práce – dlouhodobých, i těch, jež jsou vyvolány recesí - se i po recesi počet nezaměstnaných v těchto skupinách zvýší. Bude ovšem záležet na konkrétním průběhu procesů recese a restrukturace, a to jak z hlediska sektorů, regionů či profesí, tak také na konkrétních efektech opatření aktivní politiky zaměstnanosti a dalších opatření v různých oblastech sociální politiky, jak bude tento dopad silný a setrvalý. K dosažení vymezených cílů projektu bylo předmětem řešení několik základních otázek: Výzkumný směr A, tj.: • analýza rizik nezaměstnanosti, zejména dlouhodobé a opakované u různých skupin populace v období ekonomického poklesu (v porovnání s obdobím vysokého růstu); • identifikace významu specifických handicapů (a jejich překrytí) pro znevýhodnění na trhu práce podle jednotlivých znevýhodněných skupin. Výzkumný směr B, tj.:

2

• • •

• •

hodnocení efektů opatření aktivní politiky zaměstnanosti pro identifikované znevýhodněné skupiny nezaměstnaných/uchazečů o zaměstnání v období ekonomického poklesu (v porovnání s obdobím vysokého růstu); hodnocení role individuální práce s nezaměstnanými pro nezaměstnané z jednotlivých ohrožených skupin; hodnocení role a dopadů dalších opatření v oblasti flexi-jistoty a aktivace, jako jsou změny v oblasti sociálních dávek. Propojení výzkumných směrů A a B, tj.: identifikace účinných opatření ve vztahu k určitým podmínkách existujících na trhu práce; doporučení pro uplatnění v praxi služeb zaměstnanosti.

skupinám

v určitých

Strategie a metody řešení projektu výzkumu Výzkumná strategie sledovala dvě hlavní linie, které se závěru projektu propojily. Obecně bylo záměrem výzkumu především zachytit, jak se vyvinula ohrožení na trhu práce a role i účinnost opatření aktivní politiky zaměstnanosti a dalších politik v období ekonomické krize (rok 2009). Přitom byla současně jako srovnávací situace analyzována v hlavních aspektech situace v době výrazného růstu (2007), tedy kontrastovány dvě rozdílné fáze hospodářského cyklu. Takový přístup vede k možnosti zobecnění s dlouhodobější platností a umožňuje efektivní formování politik na trhu práce do budoucna. V analýze situace během krize jsou akcentovány analýzy dynamiky trhu práce – s pomocí sledování toků. Výběrová šetření pracovních sil umožňují sledovat na individuálních datech veškeré toky na trhu práce na rozsáhlém souboru osob v pracovní síle. Podobně databáze registrovaných nezaměstnaných umožňuje sledovat strukturu a intenzitu vstupů do - a výstupů z nezaměstnanosti. Při posuzování opatření aktivní politiky zaměstnanosti byl proveden odhad čistých efektů opatření APZ na základě srovnání s quasi-kontrolní skupinou. Přínos a efekty opatření byly vedle toho hodnoceny expertním posouzením pracovníky úřadů práce. Využita byla jednak kvantitativní data systému OK-práce, jednak expertní výpovědi a kvalitativní zjištění z rozhovorů s pracovníky úřadů práce. Přitom byla rovněž hodnocena role a dopady dalších opatření v oblasti flexi-jistoty a aktivace, zejména změny v oblasti sociálních dávek. Byly přitom využity tyto hlavní zdroje dat: • Výběrová šetření pracovních sil za roky 2009, 2008 a 2007 • Databáze nezaměstnaných za roky 2009 a 2007 (výtah dat z OK práce). • Expertní survey na všech úřadech práce v ČR – zahrnuty byly dva okruhy pracovníků: (1) vedoucí pracovníci, kteří se podílejí na přípravě a realizaci opatření APZ (vzorek 577 pracovníků), (2) pracovníci pro zprostředkování-poradenství (vzorek 385 pracovníků); • Kvalitativní rozhovory s pracovníky 6 vybraných úřadů práce různého typu: jak vedoucích pracovníků, tak pracovníků na úseku zprostředkování a poradenství (42 rozhovorů); • Některé doplňkové zdroje: existující analýzy MPSV, ČSÚ a survey ‚Nejistoty na trhu práce‘, jenž byl proveden v rámci jiného projektu (Výzkumný záměr FSS MU) v závěru roku 2008. V souladu se zadáním projektu jsou předloženy: • Analytická studie A zachycující změnu a diferenciaci rizik nezaměstnanosti v důsledku hospodářského poklesu, se zaměřením na znevýhodněné skupiny populace na trhu práce, a vysvětlující klíčové faktory jejich znevýhodnění. • Analytická studie B zachycující efekty opatření aktivní politiky zaměstnanosti, individuální práce s nezaměstnanými a dalších aktivačních opatření pro

3

•

znevýhodněné skupiny na trhu práce, při porovnání období výraznějšího ekonomického růstu s obdobím ekonomického poklesu. Souhrnná studie C – shrnutí, závěry a doporučení pro praxi služeb zaměstnanosti v oblasti práce s nezaměstnanými a aktivní politiky zaměstnanosti a případná další doporučení v oblasti flexi-jistoty a aktivace.

II. Stručná rekapitulace hlavních zjištění a jejich diskuse v širším kontextu 1. Problémy trhu práce v době krize V České republice došlo v roce 2009 k nejvýraznějšímu ekonomickému propadu od doby přechodu na tržní ekonomiku v roce 1990 (pokles - 4.2% HDP). Nezaměstnanost však ani na konci roku 2009 nedosáhla úrovně let 2004 a 2005. Trh práce byl sice postižen propouštěním a silným propadem počtu volných pracovních míst, která byla hlášena úřadům práce, a pak navýšením přítoků do nezaměstnanosti, nicméně rozsah odtoků z nezaměstnanosti příliš nepoklesl (to mimo jiné i proto, že podíl hlášených míst na počtu obsazovaných míst není vysoký). Počet nahlášených míst úřadům práce v průběhu roku 2009 ovšem klesl asi na polovinu (tj. na 217 tis.) v porovnání s rokem 2008.1 To znamená, že podíl veřejných služeb zaměstnanosti na trhu práce klesl na 34%, pokud porovnáváme hlášená místa vůči odtoku z nezaměstnanosti (637 tis. výstupů v roce 2009). Avšak přítoky do nezaměstnanosti výrazně převýšily odtoky, což znamenalo navýšení nezaměstnanosti registrované úřady práce, i nezaměstnanosti sledované metodikou ILO (podle VŠPS). Data VŠPS například ukazují, že ke konci roku 2009 se podíl těch nezaměstnaných, kteří před rokem pracovali, zvýšil na více než polovinu z celkového počtu nezaměstnaných (počet nezaměstnaných přitom podstatně narostl právě v důsledku tohoto navýšení). Dále, víc než 10 procent nezaměstnaných ještě před rokem studovalo a pouze něco přes 30 procent nezaměstnaných bylo v této situaci i před rokem. V dřívějších letech byl podíl těch nezaměstnaných, jež před rokem ještě pracovali, jen přes 30 procent – zato však podíl těch, kteří byli nezaměstnaní přes polovinu, méně bylo také těch nezaměstnaných kteří před rokem studovali (viz studie A). Nicméně, pokud sledujeme v průběhu roku 2009 pohyb lidí, kteří byli nezaměstnaní ke konci roku 2008, tedy s příchodem krize, vidíme, že ke konci roku 2009 skoro třetina z nich odešla do zaměstnání, asi 60 procent zůstalo v nezaměstnanosti. To jsou v podstatě dost podobné podíly jako byly zaznamenány v předchozích letech (2007 a 2008). Trh práce sice nedokázal v průběhu roku 2009 vstřebat zvýšené přítoky do nezaměstnanosti, jeho absorpční schopnost však zůstala přinejmenším stabilizovaná (viz studie A). Podobně i v datech MPSV (2010) je patrné, že počet odtoků z nezaměstnanosti nepoklesl, dokonce se navýšil: z 580 tisíc (2008) na 637 tisíc (2009), zahrnuje to ovšem vícenásobné výstupy během roku, i odchody mimo trh práce. Pro tuto absorpční schopnost trhu práce pak celkové dopady na nezaměstnanost nebyly tak silné jako byly dopady relativně slabšího ekonomického poklesu v letech 1998/1999, jež předznamenaly déle trvající procesy strukturálního přizpůsobení ekonomiky a pak i efekt hystereze (pokles zaměstnatelnosti) na straně nezaměstnaných, a proto i nárůst déle trvající nezaměstnanosti. Svědčí to o tom, že trh práce v České republice se přece jen postupem času stal více flexibilním. Je to mj. díky flexibilitě na straně znevýhodněné pracovní síly při hledání zaměstnání (k tomu srovnej studii A, část 3).

1

MPSV 2010: Analýza situace na trhu práce v roce 2009.

4

Ze zkušeností evropských ekonomik i ze zkušeností vývoje České republice se proto v tomto kontextu prokazuje, že významnější pro trh práce a situaci na něm v delším časovém horizontu (tj. v období po odeznění ekonomického poklesu), spíše než dočasný cyklický pokles jsou déle působící strukturální poruchy (jež ale někdy působí v kombinaci s cyklickým poklesem a jsou jím prohloubeny). Lze proto také sledovat, že v době krize byly více postiženy spíše ty okresy, které trpí strukturálními problémy dlouhodobě. Podobně, rizika nezaměstnanosti se sice zvýšila pro všechny skupiny nezaměstnaných, a vedle toho se více diferencovala – některé skupiny nezaměstnaných byly zasaženy zvláště silně (srovnej studii A, části 1 a 2). Nicméně, i dočasné dopady cyklického výkyvu na nezaměstnanost jsou relativně silné, neboť pokles 4.2% HDP v roce 2009 se odrazil v téměř v odpovídajícím procentním nárůstu nezaměstnanosti (ačkoliv Okunův zákon předpokládá jen poloviční nárůst nezaměstnanosti jako odpověď na pokles reálného produktu). Je to pravděpodobně způsobeno silnou reakcí zaměstnavatelů, kteří usilují o co nejvýhodnější pozici na trhu (konkurenční efekt) a maximálně racionalizují, což v době růstu do jisté míry opomíjeli. Do evidence proto přicházely nové skupiny nezaměstnaných ve velkých počtech. Nicméně se znevýhodnění ohrožených skupin v době krize dále prohlubuje, protože o pracovní místa soutěží více nezaměstnaných, kteří je odsouvají (‚teorie fronty‘) a zaměstnavatelé se stávají vůči nim ještě vybíravější. Cyklický výkyv ekonomiky pak ovlivňuje vývoj trhu práce i v delším časovém horizontu. Po odeznění krize (cyklického poklesu) může dojít k prohloubení strukturálních nerovnováh či vyjevení nových nerovnováh, a to v důsledku změn struktury ekonomiky v důsledku krize, konkurenčního efektu, zrychlení inovací a mohou následovat významné modernizační trendy. S trváním nezaměstnanosti se projeví obvykle efekt hystereze. Ke strukturálním problémům trhu práce patří v neposlední řadě relativně značný rozsah práce na černo: některé její formy ještě narostly v průběhu krize (například využitím institutu nekolidujícího zaměstnání). Přizpůsobení trhu práce a zejména omezení déle trvající nezaměstnanosti tak může trvat mnohem déle, než by odpovídalo období ekonomického poklesu.

2. Změna v ohrožení riziky nezaměstnanosti, diferenciace rizik během krize a výhled 2.1 Lokální trhy práce Analýza dat o registrované nezaměstnanosti v okresech ČR ukazuje, že následky krize dopadají na lokální trhy práce v různé míře. Recese se začala projevovat v září roku 2008 sestupem volných pracovních míst a situace se zhoršovala i v průběhu roku 2009. Problémovost okresů z hlediska rizik nezaměstnanosti pak můžeme indikovat podle dvou okolností: - strukturálními nerovnováhami různého druhu či ekonomickým zaostáváním (které se projevovaly už před krizí) - výrazným dopadem recese 2008/9 - souběhem obojího: strukturálních problémů i recese Pak nastávaly v okresech nadprůměrně ohrožených nezaměstnaných tyto situace: 1 Vysoká míra nezaměstnanosti a značný nedostatek pracovních míst jako důsledek dřívějších nerovnováh, i při průměrném či menším dopadu recese 2 Výrazný dopad recese – výrazná ztráta pracovních míst a změna v míře nezaměstnanosti, resp. její výrazný růst v průběhu 2008-2009 3 Kombinace výrazných nerovnováh existujících před recesí, s výrazným dopadem recese.

5

K identifikaci, nakolik se tyto situace reálně projevily, jsme volili následující indikátory: 1) míru nezaměstnanosti v lednu 2010 (nezaměstnanost v lednu 2010 ještě znatelně narostla) a podíl dlouhodobé nezaměstnanosti v lednu 2010 - v těchto indikátorech se projevují vedle dopadu recese do značné míry i důsledky nerovnováh patrných už před krizí 2) změnu v míře nezaměstnanosti (září 2008 až leden 2010), změnu počtu nezaměstnaných na jedno volné místo ve stejném období, počet nezaměstnaných na volné pracovní místo v lednu 2010 - tyto indikátory identifikují spíše dopad krize/recese. Ačkoli celostátní míra nezaměstnanosti v lednu 2010 byla 9,8 %, celkově 44 okresů se potýkalo s nezaměstnaností vyšší než 10 %2. Nejhorší situace byla v okrese Jeseník (19,2 %), Znojmo (17,2 %), Hodonín (17,1 %), Most (17 %) a Bruntál (16,8 %). Jeseník a Znojmo zároveň reprezentují ty regiony, kde krize dopadla nejtvrději, což sledujeme na rozdílu v míře nezaměstnanosti od září 2008. V případě Jeseníku se míra zvedla o 10,7 %, ve Znojmě o 9 %. Na druhou stranu v okresech Praha - východ, hlavní město Praha a Praha – západ se krize výrazněji neprojevila, nezaměstnanost se zvýšila v rozmezí 1,7 až 2,5 % a dosáhla méně než 5%. Vzájemnou provázanost indikátorů ekonomické recese dokládá tabulka 1. Nejsilnější souvislost (Pearsonův koeficient = 0,87) sledujeme mezi mírou nezaměstnanosti v lednu 2010 a zářím 2008, což potvrzuje silná korelace s rozdílem míry nezaměstnanosti. Znamená to, že v okresech, kde byla vysoká nezaměstnanosti už na počátku sledovaného období, se tak situace za doby trvání ekonomické recese dále komplikovala. Celkově je z tabulky patrné, že nárůst míry nezaměstnanosti je doprovázen všemi ostatními negativními následky krize. Jedinou výjimku představuje délka nezaměstnanosti. S podílem dlouhodobé nezaměstnanosti na celkové nezaměstnanosti korelovala míra nezaměstnanosti v září 2008 silněji (Pearsonův koeficient = 0,9) než míra nezaměstnanosti v lednu 2010, což je dáno přílivem nových osob do nezaměstnanosti (zvyšuje se podíl krátkodobě nezaměstnaných na celkové nezaměstnanosti). Tabulka 1 Dopady ekonomické krize na okresy v ČR v období září 2008 až leden 2010 (souvislost hlavních charakteristik lokálních trhů práce v období) Míra nezaměstnanosti - leden 2010 Míra nezaměstnanosti – leden 2010 Míra nezaměstnanosti – září 2008 Počet nezaměstnaných na 1 VPM - leden 2010 Počet nezaměstnaných na 1 VPM – září 2008 Rozdíl v míře nezaměstnanosti - leden 2010 - září 2008 Rozdíl v počtu nezaměstnaných na 1 VPM – leden 2010 – září 2008 Podíl dlouhodobě nezaměstnaných na celkové nezaměstnanosti – prosinec 2009

1

Rozdíl v míře nezaměstnanosti - leden 2010 - září 2008 0,77**

0,87**

0,36**

0,73**

0,59**

0,76**

0,44**

0,77**

1

0,68*

0,58**

0,74**

0,24*

Zdroj: Martina Čapková – FSS MU, v rámci výzkumného semináře (vedoucí T. Sirovátka)

2

Pro srovnání v září 2008 se více než 10% míra nezaměstnanosti týkala pouze třech okresů – Mostu (12,2 %), Karviné (11,4 %) a Teplic (10,1 %).

6

Pozn.: N=77; dlouhodobá nezaměstnanost – nezaměstnanost delší než 1 rok; korelace zjišťována pomocí Pearsonova koeficientu: ** korelace je statisticky významná na hladině 0,01, * korelace je statisticky významná na hladině 0,05 Následně lze roztřídit okresy do několika skupin podle intenzity, s jakou se na regionálních trzích projevují následky ekonomické krize. Pomocí clusterové analýzy3 byly identifikovány 4 typy: • Nejvíce celkově zasažené krizí (16 okresů), které dále dělíme do dvou podskupin o Okresy, kde se extrémně projevily všechny negativní důsledky krize, tedy vzrůst míry nezaměstnanosti (na úroveň 14,5 %) a zároveň průdký nárůst počtu nezaměstnaných na jedno volné pracovní místo, kdy se o jedno pracovní místo ucházelo 70 nezaměstnaných, přičemž jednu čtvrtinu představují nezaměstnaní déle než jeden rok (celkem 6 okresů). o Okresy, pro které je charakteristický výrazný nárůst míry nezaměstnanosti (o 6,2 %). V porovnání s předchozí podskupinou se ale o jedno pracovní místo dělí necelých 50 osob (celkem 10 okresů). • Okresy (celkem 16), kde se krize projevila výrazným navýšením nezaměstnanosti (o 6,5 %), ale konečný stav není tak závažný jako v nejvíce postižených okresech, což poukazuje na dobrou výchozí pozici těchto regionů. • Okresy (36 okresů), kde se projevily následky krize, ale žádný z ukazatelů nevykazuje výrazné navýšení. Míra nezaměstnanosti narostla o 5 % a konečná úroveň odpovídá průměrné míře nezaměstnanosti v celé ČR. • Nejméně zasažené krizí (9 okresů) – míra nezaměstnanosti je výrazně pod celorepublikovým průměrem (5,5 %) a během krize se navýšila o necelá 3 %. Na jedno volné pracovní místo připadá 8 nezaměstnaných a dlouhodobě nezaměstnaných je přibližně desetina ze všech nezaměstnaných osob (Čapková, 2010).

3

Proměnné, podle nichž byly okresy tříděny, jsou následující – míra nezaměstnanosti v lednu 2010, počet nezaměstnaných na 1 volné pracovní místo v lednu 2010, rozdíl v míře nezaměstnanosti mezi lednem 2010 a zářím 2008, rozdíl v počtu nezaměstnaných na 1 volné pracovní místo mezi lednem 2010 a zářím 2008 a podíl dlouhodobé nezaměstnanosti v lednu 2010.

7

Tabulka 2 Typy okresů ČR podle dopadů ekonomické krize Skupina výrazný vzestup míry N a průdký nárůst počtu N/1 Nejvíce zasažené VPM

Charakteristika Míra N – 14,5 % Počet N/1 VPM – 70,2 Rozdíl v míře N – 6,1 % Rozdíl v počtu N/1 VPM – 62,3 Podíl dlouhodobé N – 27,5 %

Okresy Děčín, Teplice, Karviná, Třebíč, Prostějov, Znojmo

Míra N – 14,1 % Počet N/1 VPM – 47,6 Rozdíl v míře N – 6,2 % Rozdíl v počtu N/1 VPM – 43,4 Podíl dlouhodobé N – 23,4 %

Sokolov, Chomutov, Bruntál, Hodonín, Most, Svitavy, Přerov, Tachov, Jičín, Havlíčkův Brod

Okresy, kde se dopad krize projevil výrazným navýšením míry N, ale konečný stav není tak závažný jako v nejvíce postiže-ných okresech.

Míra N – 11,8 % Počet N/1 VPM – 38,4 Rozdíl v míře N – 6,5 % Rozdíl v počtu N/1 VPM – 37,7 Podíl dlouhodobé N – 23,4 %

Jindřichův Hradec, Písek, Domažlice, Vyškov, Jihlava, Nový Jičín, Příbram, Jablonec nad Nisou, Semily, Vsetín, Český Krumlov, Blansko, Zlín, Olomouc, Šumperk, Jeseník

Okresy, kde se v době krize zvýšila míra N i počet N/1 VPM, ale žádný z ukazatelů nevykazuje výrazné navýšení.

Míra N – 10,2 % Počet N/1 VPM – 21,7 Rozdíl v míře N – 4,9 % Rozdíl v počtu N/1 VPM – 18,9 Podíl dlouhodobé N – 20,9 %

Kutná Hora, Strakonice, Brnoměsto, Mělník, Nymburk, Klatovy, Brno-venkov, Rokycany, Cheb, Uherské Hradiště, Karlovy Vary, Ostrava-město, Litoměřice, Plzeňjih, Plzeň-sever, Rakovník, Pelhřimov, Beroun, Náchod, Prachatice, Louny, Opava, Kladno, Tábor, Chrudim, Kolín, Trutnov, Frýdek-Místek, Ústí nad Orlicí, Břeclav, Kroměříž, Liberec, Žďár nad Sázavou, Česká Lípa, Rychnov nad Kněžnou, Ústí nad Labem

Nejméně zasažené krizí

Míra N – 5,5 % Počet N/1 VPM – 8,3 Rozdíl v míře N – 2,8 % Rozdíl v počtu N/1 VPM – 7,3 Podíl dlouhodobé N – 11,4 %

Mladá Boleslav, České Budějovice, Hradec Králové, Pardubice, Plzeň-město, Prahavýchod, Praha-západ, Praha, Benešov

krizí

výrazný vzestup míry N

Zdroj: Martina Čapková (FSS MU) výstup z výzkumného semináře (vedoucí práce T. Sirovátka) Pozn: Hodnoty jednotlivých ukazatelů představují průměry za všechny okresy ve skupině.

Naše analýzy, jež se zaměřily na identifikaci ohrožení na trhu práce především podle specifických skupin nezaměstnaných, ukázaly následující zjištění.

8

2.2 Analýza změn statických ukazatelů na trhu práce a jeho dynamiky podle VŠPS (s přihlédnutím k rizikovým skupinám) Nástup krize znamenal během jediného roku, mezi 4. čtvrtletím 2008 a 4. čtvrtletím 2009, nárůst počtu nezaměstnaných z přibližně 230 tisíc na necelých 385 tisíc. Celkový počet nezaměstnaných se během jediného roku zvýšil zhruba o 155 tisíc osob (2,9% pracovní síly). Alarmující je dopad krize na úspěšnost, resp. neúspěšnost osob v nejmladší věkové kategorii (15-25 let) na trhu práce: absolutní počet nezaměstnaných v této kategorii se v průběhu celého sledovaného období více než zdvojnásobil. K takovému nárůstu nezaměstnanosti nedošlo ve sledovaném období v žádné jiné kategorii. Vedle toho krize zasáhla více muže než ženy, a pro osoby s nižším vzděláním byl spojen příchod do nezaměstnanosti současně i se zvýšenou tendenci setrvávat v nezaměstnanosti delší dobu. K nejvýraznějšímu nárůstu specifické míry nezaměstnanosti tedy došlo u osob ve věku do 25 let. Specifická míra nezaměstnanosti se zde zvýšila z 9,5% na 17,9%. Přitom krize významně zhoršila šance absolventů na nalezení prvního zaměstnání. Specifická míra nezaměstnanosti se u osob, které se o rok dříve vzdělávaly, zvýšila z hodnoty 15,3% na konci roku 2008 na 29,5% na konci roku 2009. Z hlediska vzdělání vykazovaly nejvyšší specifickou míru nezaměstnanosti osoby se základním vzděláním, a to v obou srovnávaných obdobích. Tato míra se u nich zvýšila z 19,2% na 25,3%. Téměř se zdvojnásobila i u osob vyučených. U nich dosahovala na konci roku 2008 4,3% a o rok později již 8,1%. Přesto, že se krize na trhu práce projevila v prvním pololetí roku 2009 poměrně masivním propouštěním, z analýz pohybů na trhu práce mezi hlavními statusy (zaměstnaní a nezaměstnaní) nevyplývá, že by se omezil pohyb směrem z nezaměstnanosti do zaměstnanosti. Příliv nových nezaměstnaných opticky snížil ve 2. čtvrtletí 2009 podíly dlouhodobě nezaměstnaných, ale již na konci roku 2009 pozorujeme růst počtu osob nezaměstnaných 6 až 12 a i 12 až 24 měsíců. Během druhé poloviny roku 2009 vzrostl například počet nezaměstnaných 6 až 12 měsíců z 58,8 tisíce na 112,8 tisíce osob. Podrobnější analýzy struktury osob, které v průběhu roku 2009 ztratily práci a osob, které práci získaly, ukazují nejen obecnou nerovnováhu mezi těmito dvěma skupinami, ale i uvnitř jednotlivých skupin. Celkově ze zaměstnanosti do nezaměstnanosti přibylo v průběhu roku 2009 186,4 tisíce osob, a z nezaměstnanosti do zaměstnanosti odešlo ve stejném období 66,7 tisíce osob. Při podrobnějším pohledu pak vidíme, že mužů i žen z nezaměstnanosti do zaměstnanosti nastoupilo přibližně stejně, kolem 33 tisíc. Ale zatímco během roku 2009 ztratilo práci 77,4 tisíce žen, u mužů to bylo 109 tisíc. Podobně u osob do 25 let činil přítok do nezaměstnanosti 34,4 tisíce osob a odtok do zaměstnanosti 22,6 tisíce osob. U osob nad 50 let to bylo na přítoku do nezaměstnanosti 47,2 tisíce osob, ale z nezaměstnanosti do zaměstnanosti se do konce roku vrátilo pouze 9,5 tisíce osob. V absolutních číslech přicházely nejčastěji v průběhu roku 2009 o zaměstnání osoby s výučním listem. Vezmeme-li však v úvahu počet osob v jednotlivých vzdělanostních kategoriích, pak nejvíce zasaženou skupinou jsou osoby se základním vzděláním. V této skupině přišel o zaměstnání v průběhu roku 2009 bezmála každý desátý. Krize konfrontovala s nezaměstnaností také významnou skupinu osob, které s ní doposud žádné zkušenosti buďto vůbec neměly, nebo se jednalo jen o epizodní nezaměstnanost při změně zaměstnání. Na konci roku 2008 činila specifická míra nezaměstnanosti osob, které o rok dříve pracovaly 1,7%. Na konci roku 2009 to bylo již 4,1%. Takže zatímco na konci roku 2008 to bylo 78,2 tis. osob, na konci roku 2009 již 193 tis. osob. Během krize se přesto prohloubila diferenciace postavení na trhu práce podle kvality lidského kapitálu. Logistické regrese potvrzují, že mezi nejvíce ohrožené skupiny na trhu práce patří osoby s nízkým (základním) vzděláním a vedle nich také absolventi,

9

tedy lidé bez praxe. Obě skupiny patřily mezi ohrožené již v období, které krizi předcházelo a krize jejich postavení ještě zhoršila. Výsledky logistických regresních analýz potvrzují existenci dalšího významného faktoru ovlivňujícího šance na trhu práce. Výskyt nezaměstnanosti v pracovní anamnéze zvyšuje šanci na budoucí nezaměstnanost nebo na trvání nezaměstnanosti. Ve 2. i 4. čtvrtletí 2009 došlo sice ke snížení vlivu tohoto faktoru, ale to bylo způsobeno již zmíněným přílivem nezaměstnaných především v první polovině roku 2009. U nejmladších věkových kategorií se velmi silně projevuje vliv vzdělání, respektive jeho absence, na tendenci k setrvávání v dlouhodobé nezaměstnanosti. V případě, že tyto osoby dosáhly pouze základního vzdělání, tento handicap výrazně zvyšuje šanci, že jejich případná nezaměstnanost bude mít tendenci stávat se dlouhodobou (delší než 12 měsíců).4 Konkrétně například u nejmladších osob se na všech krátkodobě nezaměstnaných lidé se základním vzděláním do 25 let podílí z 16,1%. U dlouhodobě nezaměstnaných však tvoří více než dvě pětiny (41,7%). Shrnuto, ekonomická krize snižovala šance jednotlivých skupin velmi selektivně a teprve údaje za rok 2010 ukáží, zda se s jejím postupným odezníváním tato situace mění, nebo zda šance některých skupin (mladí lidé do 25 let, absolventi, osoby se základním vzděláním, osoby zdravotně handicapované, osoby ve vyšším věku a osoby v jejichž anamnéze se vyskytuje zkušenost s nezaměstnaností, přičemž uvedené handicapy se často kumulují) zůstanou i nadále výrazně nižší v porovnání s ostatními. Značnou část nezaměstnaných podle metodiky ILO představují nezaměstnaní neregistrovaní na úřadech práce. Mezi koncem roku 2008 a 2009 se jejich počet zvýšil z 65 na 78 tisíc. Není možné konstatovat, že by existovala význačná charakteristika, která by odlišovala neregistrovanou nezaměstnanost. Z hlediska pohlaví například tvoří přibližně polovinu ženy a polovinu muži. Pokud bychom však měli určit přibližný profil neregistrované nezaměstnanosti, pak je více koncentrována spíše ve skupině mezi 56 a 65 lety, buďto do skupin jen se základním nebo naopak vysokoškolským vzděláním, spíše bezdětných, žijících v jednočlenné domácnosti, nezaměstnaných ne déle než 6 měsíců. Je třeba brát v potaz, že tato část pracovní síly ‚navyšuje‘ nezaměstnanost, kterou registrují úřady práce, a to skoro o 1.5 % pracovní síly – může se jednat s největší pravděpodobností o dvě skupiny: o dříve nezaměstnané, kteří byli sankčně vyřazeni a také ty, kteří mají méně důvodů se registrovat, ať už očekávají blízké zlepšení anebo jim z registrace neplynou významná zajištění/nároky.

2.3 Analýza změn struktury toků a dlouhodobé nezaměstnanosti podle dat OK práce (s přihlédnutím k rizikovým skupinám) Na datech systému Ok-práce jsme sledovali strukturu uchazečů, kteří v průběhu let 2007 a 2009 vstoupili do nezaměstnanosti nebo jí opustili. Při analýze jsme upřednostnili tzv. personálně orientovaný postup a zajímaly nás tedy jednak vstupy do nezaměstnanosti (tj. ti uchazeči, kteří vstoupili do evidence v průběhu sledovaného roku, bez ohledu na to zda opakovaně/kolikrát, a ke konci roku také byli v evidenci) a dále výstupy z evidence (tj. ti uchazeči, kteří vystoupili z evidence v průběhu sledovaného roku, bez ohledu na to zda opakovaně/kolikrát, a také ke konci roku nebyli v evidenci). Výsledná zjištění ukázala, že na nově registrovaných uchazečích v roce 2009 se nejčastěji podíleli muži, mladších a středních věkových kategorií, s předchozí pracovní zkušeností v oblasti manuálních a ne příliš kvalifikačně náročných prací, bez výraznějších zdravotních obtíží. To odpovídá zjištění, že hospodářská recese významněji zasáhla především výrobní a zpracovatelská odvětví, tedy sektory, v nichž tradičně dominuje mužská pracovní síla. U žen se v roce 2009 silněji projevil tzv. „efekt dodatečného pracovníka“, který způsobuje, že v době ekonomické recese narůstá počet disponibilních 4

Na druhé straně u osob nad 50 let ani vysokoškolské vzdělání dostatečně nechrání před rizikem dlouhodobé nezaměstnanosti.

10

pracovních sil současně s počtem nezaměstnaných (ženy častěji opouštěly pozici mimo pracovní trh, zejména s ohledem na nutnost pokrýt ekonomické potřeby rodiny v době, kdy jsou muži častěji ohroženi nebo zasaženi nezaměstnaností). Na druhé straně důsledkem je jak ukazují data VŠPS také vyšší přítok do nezaměstnanosti z kategorie ekonomicky neaktivních (ženy z domácnosti, na rodičovské a mateřské dovolené), neboť právě ‚dodateční pracovníci‘ se hůře udrželi na trhu práce. V roce 2009 také výrazně vzrostl počet nově registrovaných uchazečů ve věku do 18 let. Jde zřejmě často o mladé lidi, kteří předčasně opustí vzdělávací systém a na trh práce vstupují jak bez jakékoliv pracovní zkušenosti, tak bez kvalifikace nebo jen s nízkou kvalifikací (to by dokládal i rostoucí podíl nově registrovaných uchazečů s pouze základním vzděláním). Navíc, nejpočetnější skupinu nově registrovaných tvořili v roce 2009 uchazeči ve věku 19-24 let, tedy z velké části absolventi různých typů škol. Tato zjištění nás vedou k úvaze, že pro mladé lidi, často absolventy, bylo v roce 2009 velmi obtížné vstoupit poprvé na pracovní trh. Opustit registr nezaměstnaných se pak mladým lidem dařilo i prostřednictvím četnějších odchodů zpět do vzdělávacího systému Podobně jako přítoky, narůstaly v roce 2009 i počty odregistrovaných uchazečů, i když ne tak markantně. To z části vyvrací hypotézu o snížené flexibilitě trhu práce v roce 2009 v důsledku dopadů hospodářské recese. I přes nízký počet hlášených pracovních míst nezaměstnaní i v roce 2009 ve velkých počtech opouštěli registr uchazečů o zaměstnání – velkou část pracovní síly absorboval trh práce. Šlo přitom především o muže a osoby s obecně menším rizikem dlouhodobé nezaměstnanosti a lepšími šancemi na trhu práce (střední věkové a vzdělanostní kategorie a také manuálně pracující v profesních třídách 7-9). Je však příznačné, že zatímco v roce 2007 se nezaměstnaní při hledání pracovního místa více spoléhali na služby a pomoc úřadů práce, v roce 2009 projevovali uchazeči větší osobní aktivitu a iniciativu a naprostá většina z nich našla zaměstnání vlastními silami. Zdá se, že v roce hospodářské recese pracovní místa neprocházela z velké části nabídkami úřadů práce. Podíl veřejných služeb zaměstnanosti na správě, administraci a zprostředkování volných pracovních míst tak v roce 2009 poklesl, klíčová však zůstává jejich role v poradenských a informačních aktivitách. Jak totiž ukázaly výsledky analýzy z roku 2009, nezaměstnaní častěji hledali zaměstnání sami, individuálně, ale za podpory veřejných služeb zaměstnanosti – což odpovídá i skutečnosti, že část z nich má k tomu dobré předpoklady. Zřejmě tedy není zcela nezbytné, aby úřady práce disponovaly rozsáhlým seznamem volných pracovních míst, podstatné je, aby udržovaly nezaměstnané v aktivitě, podporovaly a usnadňovaly jejich hledání zaměstnání. Na druhé straně, analýza dat systému Ok-práce také ukázala, že pružnost trhu práce v roce 2009 byla omezená – pro některé skupiny nezaměstnaných totiž bylo opuštění nezaměstnanosti obtížnější. Šlo předně o skupinu řemeslníků a kvalifikovaných výrobců, zpracovatelů a opravářů (třída 7), jejichž příliv do nezaměstnanosti se zvýšil razantně, podíl odcházejících z nezaměstnanosti byl ale nižší než v roce 2007. Obdobně například skupina osob nad 50 let byla mezi věkovými kategoriemi značně znevýhodněná v podílu na odchodech z nezaměstnanosti: Poměrně velká část nezaměstnaných navíc zvolila alternativní řešení nezaměstnanosti a odešla do ekonomické neaktivity. To se týkalo zejména dlouhodobě nezaměstnaných s výraznějšími nebo kumulovanými handicapy (zdravotní postižení, vyšší věk), kteří pravděpodobně tvoří početnější skupinu tzv. odrazených, rezignovaných uchazečů (discouraged workers): podle dat VŠPS narostl zejména odtok do důchodu starobního (omezeno přesluhování) a invalidního (krom toho u mladších do vzdělávacího systému). Počet odchodů do předčasného starobního důchodu se rovněž navýšil, i když ne dramaticky - ale je třeba brát v úvahu, že ten je trvale vysoký (v roce 2009 se jednalo o téměř 1 % pracovní síly). Specifickou skupinu odregistrovaných uchazečů o zaměstnání v roce 2009 tvořili lidé vyřazení z důvodu sankce. Největší podíl na této skupině měly, dle předpokladů, osoby se základním a nižším středním vzděláním, často nižšího věku (mezi 19-34 lety), výrazně častěji pak mezi sankčně vyřazené patřili muži. Naopak méně se postupu sankčního vyřazení užívalo v roce 2009 u osob v předdůchodovém věku, zdravotně

11

postižených a dlouhodobě nezaměstnaných. Odliv těchto skupin z registrů nezaměstnaných je totiž – jak už bylo zmíněno – spojen spíše s volbou jiné, mnohdy ‚únikové‘ strategie. Zajímavý pohled na situaci na trhu práce v roce 2009 nabídla analýza dlouhodobě nezaměstnaných uchazečů. Sledovali jsme jejich podíl na přítocích a odtocích z nezaměstnanosti a také jsme analyzovali strukturu osob, jejichž současná sledovaná evidence přesáhla období 12 měsíců. Ukázalo se, že zvýšení přílivu nově registrovaných nezaměstnaných bylo ve značné míře vyvoláno registrací osob již v minulosti několikrát (nejčastěji 2-5krát) evidovaných na úřadu práce – počet předchozích evidencí přitom není tak významnou indikací rizika nezaměstnanosti jako celková kumulovaná délka nezaměstnanosti – podíl nově registrovaných u osob s celkovou načtenou nezaměstnaností mezi 13 měsíci a 10 lety výrazně narůstá, jejich podíl na celkovém počtu odregistrovaných ale naopak klesá. To se promítá mimo jiné i do poměrně silného zastoupení této specifické skupiny nezaměstnaných mezi těmi, jejichž aktuální sledovaná evidence byla v roce 2009 delší než 12 měsíců. Přesto v této kategorii nezaměstnaných došlo mezi lety 2007 a 2009 k výraznému poklesu jejich podílu. Důvodem může být obecně silnější vlna odchodů dlouhodobě nezaměstnaných z registrů úřadů práce už během roku 2008, navíc, řada těchto lidí ale opustila registr i v roce 2009, nejčastěji formou dobrovolného odchodu mimo trh práce (tedy na vlastní žádost), což může souviset s opatřeními přijatými v oblasti dávek hmotné nouze. Skupiny nezaměstnaných, kteří se v registru úřadů práce pohybují již delší dobu nebo opakovaně, udržovaly i v období první fáze ekonomického útlumu spíše stabilní rozsah a tato skupina se – soudě dle dostupných dat systému Ok-práce – v roce 2009 výrazněji nerozšiřovala. Na druhou stranu právě ve více postižených regionech nezaměstnaní – zřejmě s ohledem na dlouhodobou negativní zkušenost s hledáním zaměstnání – nejčastěji unikají do ekonomické neaktivity a také se zřejmě transformují do početnějších skupin odrazených (discouraged) pracovníků. V neposlední řadě jsme pokládali za užitečné rozkrýt vlastnosti skupiny nezaměstnaných, která v loňském roce využila svých zákonem daných možností a souběžně s registrací na úřadu práce provozovala i tzv. nekolidující zaměstnání. Z dat OK-práce vyplynulo, že nekolidující zaměstnání v roce 2009 vykonávala poměrně početná skupina nezaměstnaných (15%), častěji byly mezi nimi ženy, lidé s vyučením a pracující v profesních třídách 7, 8, 9 a 5. Jde tedy často o pracovní místa, která je možné vykonávat formou přivýdělku, např. i při sezónních pracích. Zajímavé je, že v roce 2009 využila možnosti souběhu zaměstnání a registrace na úřadu práce i početnější skupina osob nad 50 let (tvoří téměř čtvrtinu všech, kteří doložili příjem z nekolidujícího zaměstnání). Pravděpodobně je pro starší nezaměstnané v předdůchodovém věku, jejichž obtíže s hledáním zaměstnání v době recese zesilují, tato možnost často jedinou příležitostí, jak si mohou k poskytovaným dávkám přivydělat a alespoň částečně se pracovně realizovat. Zcela opačná je pak situace zdravotně postižených – ti si tímto způsobem přivydělávají jen zřídka (jen cca z 10%), zčásti s ohledem na jejich objektivní zdravotní potíže, zčásti i pro nedostatek kvalitních a potřebám zdravotně handicapovaných odpovídajících pracovních míst. S ohledem na skutečnost, že v roce 2009 uvedli nekolidující zaměstnání z 80% lidé, kteří jsou v registru nezaměstnaných jen krátce (maximálně 6 měsíců), lze předpokládat, že si tento způsob zaměstnávání zaměstnavatelé (zčásti i zaměstnanci) v ČR poměrně oblíbili, často bez ohledu na negativa s ním související. Celkově lze soudit, že v nekolidujícím zaměstnání se ocitali lidé znevýhodnění na trhu práce (a často jim jiná alternativa nezbývala, neboť jim jinak zaměstnavatel hrozil propuštěním), ale nebyli to lidé nejvíce marginalizovaní na trhu práce (zaměstnavatelé si takto drželi spíše ‚své pracovníky’ než by nabírali ‚cizí nezaměstnané’). I využití nekolidujícího zaměstnání mělo regionální rozměr – ukázalo se, že v krajích, kde se citelně promítly důsledky hospodářské recese, pravděpodobně i citelněji vyvstala potřeba realizovat nekolidující zaměstnání (jak ze strany zaměstnavatelů, tak i nezaměstnaných, respektive zaměstnanců) a naopak v regionech, v nichž se situace na

12

trhu práce nevyvíjela v roce 2009 tak dramaticky, byl vývoj počtu nekolidujících zaměstnání spíše pozvolný.

2.3 Analýza strategií znevýhodněné (ohrožené) pracovní síly na trhu práce Podle našich zjištění survey ‚Nejistoty na trhu práce’, ohrožená/nejistá/marginalizovaná pracovní síla na trhu práce se jeví být relativně flexibilní a to se podle všeho projevilo v relativně slušné úrovni odtoků z nezaměstnanosti i době krize a v ochotě nezaměstnaných či pracovníků přijmout nejistá pracovní místa (mj. v rámci nekolidujícího zaměstnání). Přitom ohrožená/nejistá pracovní síla využívá spíše ‚špatné formy‘ flexibility na trhu práce a tato tendence je přitom silnější mezi těmi kdo se vyznačují nižším lidským kapitálem či jsou znevýhodnění na trhu jiným způsobem (zejména jde o nižší sociální kapitál). Je však ironií, že využití ‚špatných forem flexibility‘ nezvyšuje příliš šance znevýhodněných na trhu práce. Ochota využít ve svých strategiích ‚špatných forem flexibility’, jako je přijetí zaměstnání s celkově horší kvalitou či nejistého zaměstnání je vyšší u těch marginalizovaných pracovníků, kteří jsou více znevýhodněni na trhu práce pokud jde o jejich lidský kapitál, stejně jako pokud jde o jejich reálnou současnou pozici na trhu práce a jejich subjektivně hodnocené šance do budoucna a odráží tak zřejmě špatné zkušenosti s hledáním zaměstnání dříve. Je také zřejmý rozpor mezi vysokou ochotou k strategiím funkční flexibility ve formě vzdělávání a pracovní přípravy na straně jedné a mnohem méně častým využitím takovýchto forem flexibility těmi marginalizovanými pracovníky na trhu práce, kteří by to potřebovali nejvíce – bereme-li v potaz jejich deficity v lidském kapitálu, na straně druhé. Přitom stojí za povšimnutí i ta okolnost, že některé kategorie ohrožených pracovníků, jako jsou například zdravotně handicapovaní mohou jen v malé míře využívat těch strategií, ne něž obecně ohrožená/marginalizovaná pracovní síla sází – jako je zvýšená intenzita práce a podobně. A tak jejich šance se přizpůsobit požadavkům trhu práce jsou nejvíce omezené. Role regulace na trhu práce se jeví být důležitá ve vztahu k vysoce diferencovaným rizikům a nejistotám na trhu práce. Problém slabších finančních pobídek k zaměstnání spočívá v nízké úrovni dosahovaných mezd aktuálně nezaměstnanými. S ohledem na tuto okolnost může zlepšit pobídky k zaměstnání nejspíše větší podmíněnost nároků na dávky aktivitou a důslednější individuální práce s nezaměstnanými.

3. Role politiky zaměstnanosti 3.1 Role politiky zaměstnanosti v průběhu krize (ČR v mezinárodním kontextu) Zahraniční studie, které se zabývaly rolí politiky zaměstnanosti v období krize konstatují, že její role je spíše doplňková ke komplexu makroekonomických zásahů, pokud uvažujeme dosažení cíle oživení ekonomiky (nemůže totiž efektivně řešit problém poklesu/nedostatku pracovních míst). Na druhé straně sehrává mimořádnou roli v těchto ohledech: 1) Krátkodobě zmírňuje dopad krize na pracovní sílu (zajišťuje její sociální ochranu a ‚reprodukci‘, zaměstnatelnost) a připravenost pro dobu oživení.

13

2) Vedle toho omezuje časovou prodlevu mezi odezněním recese a oživením na trhu práce. 3) Střednědobě a dlouhodobě napomáhá celkové pružnosti trhu práce a připravenosti pracovní síly na očekávané i neočekávané změny. Jako reálně převládající tendence v reakci na současnou krizi se pak prokázaly následující: Schéma 1 Využití nástrojů/opatření politiky zaměstnanosti v době krize (podle Council of the EU 2009, OECD 2009) Opatření

Využití (země OECD)

Pozice ČR

Redukce pracovní doby (podporovaná a nepodporovaná)

Velmi rozšířené

Nepodporovaná forma + projekt Vzdělávejte se (podporovaná forma)

Omezení odvodů na sociální zabezpečení

Velmi rozšířené

Dočasné, méně využité, méně významné, zrušeno během krize

Programy veřejných prací – extenze

Rozšířené

Omezování rozsahu VPP mezi 2007-2009

Podpora hledání zaměstnání a zlepšení kapacity služeb zaměstnanosti

Velmi rozšířené

Spíše omezování

Pracovní příprava, pracovní zkušenost a schémata vyučení

Velmi rozšířené

Zvýšeno (projekt Vzdělávejte se), avšak žádné nové programy pracovní zkušenosti/praxe zejména pro mladé, absolventy

Pobídky k podnikání/sebezaměstnávání

Velmi rozšířené

Žádné nové iniciativy či rozšíření

Změna v systému podpor v nezaměstnanosti

Rozšířené

Žádná změna (připraveno dočasné navýšení od září 2009), zrušeno v době krize

Pramen: vlastní zpracování podle dostupných pramenů, pozice ČR hodnocena podle zjištění v rámci projektu. V České republice proběhla řada významných opatření, jež zmírnila pokles zaměstnanosti a tak i nárůst nezaměstnanosti. Zejména se jednalo o prevenci propouštění (projekt Vzdělávejte se, omezování pracovní doby, a také skrytá subvence podniků formou nekolidujícího zaměstnání – ta ovšem navýšila registrovanou nezaměstnanost). Protikrizová strategie České republiky spíše než řešení nezaměstnanosti sledovala cíl udržování zaměstnanosti. Tomu odpovídala v ČR dvě hlavní opatření – omezení pracovní doby (a mezd) a projekt „Vzdělávejte se. V tomto projektu se v první fázi zapojilo 57.454

14

zaměstnanců a v druhé 89.970 zaměstnanců, tedy kolem 3% pracovní síly. Omezení pracovní doby a snížená náhrada mezd se dotkla asi 135 tis. Zaměstnanců, tj 2.6% pracovní síly. Právě projekt „Vzdělávejte se!“ byl firmami intenzivněji využíván v závislosti na tom, jak rostla v daném okrese nezaměstnanost (viz tabulku 3). Z hlediska řešení nezaměstnanosti, jež postupně narůstala, nedošlo však k výrazné proticyklické reakci v oblasti politiky zaměstnanosti v době krize, neboť rozsah aktivní politiky zaměstnanosti se zvýšil jen mírně, poklesl relativně k počtu nezaměstnaných dost výrazně a poklesly i výdaje na APZ: konkrétně výdaje na aktivní politiku zaměstnanosti mezi lety 2008 a 2009 klesly na 81% (MPSV 2010: 50).5 Sice se absolutně zvýšily v porovnání s rokem 2008 počty nezaměstnaných zařazených v opatřeních APZ, jejich relativní podíl k počtu nezaměstnaných však poklesl (pod 20% vůči celkovému počtu nezaměstnaných). Prostor pro rozšíření APZ byl přitom více než dostatečný, neboť programy ESF uhradily asi 55% celkových výdajů, zatímco v předchozím roce to bylo asi 44% a tyto prostředky zůstaly v podstatě na stejné úrovni, zatímco prostředky na APZ ze státního rozpočtu byly omezeny (MPSV 2010: 51, vlastní propočty). Tato reakce na krizi je v rámci zemí EU i OECD spíše výjimkou, neboť je obecně přijímána zásada, že APZ by měla být proticyklická, tj. narůstá, když roste nezaměstnanost. V této situaci nevelkého rozsahu opatření aktivní politiky zaměstnanosti v porovnání na nárůst nezaměstnanosti byla výrazně cílena opatření APZ zaměřená k tvorbě míst. To znamená, že byla cílena jak do okresů, kde rostla nezaměstnanost, tak současně do okresů kde byla v lednu 2010 vyšší.6 Cílení investičních pobídek pak bylo spíše nevýrazné, více ovšem odpovídalo situaci v září 2008 než pozdějšímu vývoji, neboť tento nástroj ztrácel na významu změnou podmínek poskytování pobídek. U opatření k omezení pracovní doby s omezenou náhradou mzdy se žádný vztah s dopady nezaměstnanosti neprokázal. Tabulka 3 Opatření ke zmírnění následků recese a důsledky ekonomické krize7

Míra nezaměstnanosti v okrese – leden 2010 Míra nezaměstnanosti v okrese – září 2008 Rozdíl v míře nezaměstnanosti - leden 2010 - září 2008

Vzdělávejte se! 0,30**

Investiční pobídky 0,15

APZ bez rekvalifikací 0,35**

-

0,25*

0,23**

-

-0,04

0,37**

Zdroj: Zdroj: výpočty Martina Čapková – FSS MU, v rámci výzkumného semináře (vedoucí T. Sirovátka) Pozn.: N=77; U programů se jedná o počet osob využívajících opatření na 1000 ekonomicky aktivních U opatření APZ se jedná o podíl osob zařazených do programu z celkového počtu nezaměstnaných. Korelace zjišťována pomocí Pearsonova koeficientu: ** Korelace je statisticky významná na hladině 0,01, * Korelace je statisticky významná na hladině 0,05

Využívání veřejně prospěšných prací, společensky účelných pracovních míst a podpory samostatné výdělečné činnosti silněji souvisí s mírou nezaměstnanosti v lednu 2010 než na počátku krize, což svědčí o využívání těchto programů jako protikrizových opatření. Nejvýraznější reakce na změnu míry nezaměstnanosti lze sledovat u veřejně prospěšných prací (Pearsonův koeficient = 0,45). 5

Zpráva MPSV o situaci na trhu práce v roce 2009. Je to hlavně zajištěno nastavenými pravidly/kritérii pro rozdělení prostředků APZ ze strany MPSV. 7 Rekvalifikace nekorelovaly s žádným z ukazatelů následků ekonomické krize, proto nejsou v tabulce zahrnuty. Zároveň jsem neuváděla ty dopady krize, které nebyly ve vztahu s opatřeními. 6

15

Tabulka 4 Opatření APZ a následky nezaměstnanosti VPP Míra nezaměstnanosti 1/2010 Míra nezaměstnanosti 9/2008 Počet nezaměstnaných na 1 VPM 1/2010 Počet nezaměstnaných na 1 VPM 9/2008 Rozdíl v míře nezaměstnanosti 1/20109/2008 Rozdíl v počtu nezaměstnaných na 1 VPM 1/2010–9/2008

SÚPM

SVČ

0,42** 0,27** 0,24*

0,38** 0,27** 0,20

0,31** 0,19 0,26*

0,35**

0,26*

0,17

0,45**

0,36**

0,34**

0,20

0,18

0,26*

Zdroj: M. Čapková Pozn.: N=77; U všech opatření se jedná o podíl osob zařazených do programu z celkového počtu nezaměstnaných; Korelace zjišťována pomocí Pearsonova koeficientu: ** Korelace je statisticky významná na hladině 0,01, * Korelace je statisticky významná na hladině 0,05.

Využívání rekvalifikací je ve všech skupinách okresů (vytvořených podle míry jejich postižení krizí) vyrovnané a na důsledcích krize nezávislé. Poměrně vyrovnaně jsou využívány i ostatní nástroje APZ. Výjimku tvoří skupina nejméně zasažených okresů, což může být vysvětleno tak, že všechny okresy zareagovaly na negativní následky intenzivnějším zařazováním osob do programů (nehledě na sílu, s jakou krize udeřila). Překvapivou reakci sledujeme u skupiny nejvíce postižené krizí, konkrétně u typu 1A, kde se výrazně zvýšila nezaměstnanost a počet osob připadajících na jedno volné pracovní místo. V této skupině bylo nejméně často využíváno omezení pracovní doby a relativně málo osob se účastnilo projektu „Vzdělávejte se!“. V těchto okresech byla patrně tak nepříznivá situace, že ji firmy nebyly schopny tak často řešit pouze omezením výroby a snížením počtu pracovních hodin, ale nadbytečné pracovníky musely propustit. Typ okresů 1B (nejvíc zasažený krizí, ale ne s tak extrémním poklesem volných pracovních míst) na krizi silně odpovídal uplatňováním strategie udržování zaměstnanosti. Tyto regiony měly v období září 2008 až leden 2010 nejvíce účastníků v protikrizovém programu Vzdělávejte se! a zároveň omezují úroveň zaměstnanosti zkracováním pracovního týdne. Podobnou tendenci pozorujeme i ve zbývajících dvou skupinách, ovšem v menším rozsahu, zvláště co se vzdělávání pracovníků týká. Tabulka 5 Typologie ekonomické krize

okresů

a

využívání

opatření

ke

následků

Typ okresu

Rekvalifikace

APZ bez rekvalifikací

Vzdělávejte se!

A

6,4

14,4

9,7

2,9

13,1

B

8,2

12,7

34

4,7

29,2

2

7,8

14,1

21,9

3,4

30,9

3

7

12,2

16,7

6,1

31,9

4

6,7

8,8

8,9

1,2

20,3

1

investiční pobídky

zmírnění

Zdroj: M. Čapková v rámci výzkumného semináře na FSS MU

16

náhrada mzdy/omezení prac. doby

Pozn.: Rozdělení typů okresů viz subkapitola 5.1. U všech opatření APZ se jedná o podíl osob zařazených do programu z celkového počtu nezaměstnaných. U ostatních programů se jedná o počet osob využívajících opatření na 1000 ekonomicky aktivních. Hodnoty vyjadřují průměrný počet osob zařazených do programu v rámci skupiny.

Přesto, že rozsah APZ narostl v ČR v průběhu krize jen mírně a zaostal za růstem nezaměstnanosti, synergie různých opatření a okolností vyvolala relativně úspěšnou reakci trhu práce z hlediska prevence růstu nezaměstnanosti. Za prvé, ať už má kritika projektu ‘Vzdělávejte se‘ jisté racionální jádro v tom, že bylo obtížné plně kontrolovat jeho účelnost, toto opatření zadrželo téměř 3% pracovní síly na pracovních místech. Vedle toho asi 2.6 % pracovní síly neodešla z podniků v souvislosti se zkrácenou pracovní dobou. Více než 2% pracovní síly (a to nezaměstnaných) se podle našich analýz na základě dat OK-práce dostalo na nekolidující zaměstnání. I když tito pracovníci byli v registrech úřadů práce, a tento institut byl do jisté míry zneužit, postupně přecházeli tito pracovníci mezi nezaměstnaností a zaměstnaností a jistá část z nich byla patrně před déle trvající nezaměstnaností uchráněna. Z trhu práce krom toho odešlo přes 50 tisíc (asi 1% pracovní síly) cizinců legálně pracujících, nemluvě o dalším omezení počtů agenturních pracovníků a ještě zesílil dlouhodobý trend v předčasných odchodech do starobního důchodu (přes 1% pracovní síly). Je však na druhé straně potřeba připustit, že nedošlo k poklesu šedé ekonomiky (částečně se patrně přelila do nekolidujícího zaměstnání) – a její nedokonalá regulace zjevně umožňuje zaměstnavatelům docela výhodné adaptační strategie na úkor státního rozpočtu a na úkor zaměstnanců a jejich jistot. Všechny výše uvedené možnosti eliminovaly značnou část tlaků na trh práce - a tak se ani v době krize nerozšířily navzdory očekáváním odborníků dnes často diskutované ‚flexibilní formy zaměstnávání‘ jako částečné či dočasné úvazky, jen mírně narostl objem sebezaměstnávání. Podle dat VŠPS se ani příliš nezvýšil odliv z trhu práce do neaktivity, ať se jedná o různé formy důchodů či péči o děti, domácnost a vzdělávání. Velká část pracovní síly tak byla před dopady krize ochráněna, i když často na úkor výše dosahované mzdy. Lze však říci, že lidé, kteří se dostali do situace nezaměstnanosti, zejména pokud šlo o znevýhodněné skupiny, měli mnohem horší pozici. A to i proto, že se rozsah aktivní politiky zaměstnanosti v roce 2009 v relaci k počtu nezaměstnaných relativně snížil a ani personální kapacity služeb zaměstnanosti posíleny nebyly. V průběhu prvního pololetí roku 2010 bylo možné sledovat určitý pozitivní trend v oblasti aktivní politiky zaměstnanosti: projevil se v prvé řadě v navýšení prostředků čerpaných na aktivní politiku zaměstnanosti a ve vyšších počtech účastníků jednotlivých opatření. Rozsah prostředků se zvýšil z 2.164 mil. CZK na 2,838 mil. CZK v důsledku vyššího čerpání prostředků ESF (navýšení z 1.007 CZK na 1,934 CZK) a narostly počty účastníků zejména rekvalifikací z 12,2 tisíc na 39 tisíc (jako za celý rok 2009), ale narostly i počty účastníků společensky účelných prací z 8,1 tisíc na 14,2 tisíc a veřejně prospěšných prací z 14,5 na 15,5 tisíc atd. Krom toho byl spuštěn mohutný projekt ‚Školení je šance‘, jenž je podobně jako projekt Vzdělávejte se prevencí nezaměstnanosti pro pracovníky podniků, jež mají omezené zakázky a výrobu (počítá se s účastí cca 150 tisíc pracovníků, náklady cca 4,5 mld CZK).

3.2 Efekty opatření APZ (a programů ESF): objektivní evidence Analýza efektů a cílenosti programů aktivní politiky zaměstnanosti ukázala, že zaměření/cílení jednotlivých programů APZ (a ESF) se mezi roky 2007 a 2009 příliš nezměnilo. Celkově jsou programy poměrně dobře zacíleny na nezaměstnané, u kterých lze předpokládat horší šanci na pracovní uplatnění (např. z hlediska zdravotního stavu, vzdělání apod.) a také na osoby s dlouhodobou či opakovanou evidencí (zde se

17

zastoupení těchto skupin v programech oproti roku 2007 ještě zlepšilo). Jsou ovšem obdobné rozdíly v zaměření jednotlivých nástrojů, jaké jsme identifikovali již v roce 2007. Z hlediska rizikových skupin jsou programy poměrně dobře cíleny např. na matky s dětmi a zdravotně handicapované, u ostatních skupin je zastoupení v programech přece jen nižší. Již tradičně jsou v programech málo zastoupeny osoby se základním vzděláním a méně také osoby nad 50 let. Většina programů přinesla v roce 2009 svým účastníkům výrazně vyšší šanci na odchod z evidence než ve srovnatelné skupině neúčastníků (a to navzdory poměrně nepříznivě situaci na trhu práce). Toto pozitivní zjištění je pak podpořeno poznatky o relativně dobrém cílení programů na osoby, které měly nebo by bez účasti v programu mohly mít problémy při uplatnění na trhu práce. Analýza efektů opatření aktivní politiky zaměstnanosti a projektů ESF v době krize tak konkrétně ukázala, že tato opatření si podržela průkazně docela vysokou účinnost, zejména pokud jde o opatření na podporu tvorby volných míst jak v soukromém tak i veřejném sektoru. Účinnost rekvalifikací sice viditelně poklesla (s ohledem na výrazně nižší počty volných pracovních míst dosažitelných úřadům práce), nebyla však nijak zanedbatelná a lze předpokládat, že pokles je dočasný. Přínosy zaměstnatelnosti se podle zjištění zahraničních studií i našich zjištění (studie B) projevují i po delším období než je jeden rok, což naše analýza nemohla zachytit s ohledem na to, že jsme sledovali jen období do poloviny roku 2010. Projekty ESF nelze zcela spolehlivé hodnotit s ohledem na omezení v datech, prokázalo se však, že minimálně u programů podpory tvorby míst dosahují programy ESF stejně dobrých, případně i lepších výsledků. Konkrétně jsme sledovali, že i v době krize (2009/10) po 6 měsících od ukončení opatření bylo jen 12% účastníků chráněných dílen a pracovišť v registrech úřadu práce (oproti 65% v kontrolní skupině), 9% účastníků programů společensky účelných pracovních míst (oproti 31 % v kontrolní skupině), 16 % účastníků programů podpory SVČ (oproti 43% v kontrolní skupině), 16% účastníků veřejně prospěšných prací (oproti 50% v kontrolní skupině) a 6% těch, s nimiž byly uzavřeny IAP (oproti 42 % v kontrolní skupině). Účastníci rekvalifikací zůstali v 63% v registrech po 6 měsících (oproti 39% v kontrolní skupině) a 63 % účastníků projektů ESF (oproti 45% v kontrolní skupině). Výsledky rekvalifikací se ovšem projevují v delším období (až 2 roky po ukončení programu) a není překvapivé, že byly dočasně setřeny dopady krize. Navíc se patrně projevuje vliv skryté proměnné (‚měkké dovednosti‘, které jsou u neúčastníků rekvalifikací lepší).8 Efekty programů ESF jsou zastřeny efektem IAP, jež byly ve více než třetině případů účastníků ESF uzavřeny a proto efekt připsán efektu IAP (hodnoceny jako poslední program). Nejvyšší účinnost prak prokázala opatření aktivní politiky zaměstnanosti především u skupin, jimž má být podle zákona o zaměstnanosti věnována zvýšená pozornost: konkrétně jsme u účastníků programu rekrutovaných z rizikových skupin sledovali výskyt v registru půl roku až rok po skončení programu v rozsahu 14-18%, ale mezi neúčastníky programu z těchto rizikových skupin to bylo 50-60%. Na druhé straně, objem opatření APZ a jejich celková cílenost nereagovala adekvátně na absolutní nárůst počtů nezaměstnaných v těchto ‚cílových skupinách‘ (zejména pokud uvažujeme nekvalifikované, nezaměstnané nad 50 let, zdravotně handicapované: tato znevýhodnění se často překrývají). Masové využívání IAP pro dlouhodoběji nezaměstnané se podle vyjádření pracovníků ÚP poměrně málo osvědčilo (viz studie B, část 2 a 3). V kvantitativní analýze pak nelze efekty IAP jednoznačně rozpoznat, neboť ukončení IAP může být spojeno s odchodem nezaměstnaného z evidence a tudíž ovlivněno celou řadou dalších vlivů (mj. i účastí v jiném nástroji APZ).

8

Rekvalifikace se totiž velice často zaměřují spíše na zlepšení měkkých dovedností či dovedností v rámci určité kvalifikace – důvodem vstupu do rekvalifikace je právě absence takových dovedností.

18

3.3 Hodnocení opatření k omezení dopadů krize na trh práce: ‚experti‘ Významnou součástí projektu bylo shromáždění, vyhodnocení a reflexe názorů vedoucích pracovníků úřadů práce (ti ovlivňují politiku řešení nezaměstnanosti v okresech rozhodujícím způsobem) a pracovníků v pozicích ‚první linie‘, kteří přímo pracují s nezaměstnanými. Poznatky byly získány pomocí survey (elektronicky, on-line) a v programu kvalitativních rozhovorů na úřadech práce silně zasažených krizí a také s dlouhodobými problémy (Děčín, Znojmo, Bruntál, Hodonín, Karviná, Svitavy). 3.3.1 Vedoucí pracovníci úřadů práce Doporučované strategie Situace ekonomické krize podle pracovníků úřadů práce až příliš nemění strategie potřebné na trhu práce k omezování nezaměstnanosti v jejich okresech. To je v souladu s naším zjištěním o prioritním významu strukturálních trvalých problémů na trhu práce, v porovnání s cyklickým výkyvem ekonomiky. Vedoucí pracovníci úřadů práce akcentovali v kontextu krize i v dlouhodobějším horizontu potřebu následujících opatření: V oblasti sociální/veřejné politiky: - vhodné nastavení podmínek čerpání sociálních dávek - zlepšení v systému prvotního vzdělávání (je konstatována jednak potřeba přizpůsobit oborovou strukturu a také potřeba zlepšit kvalitu zejména ve středním školství – např. klíčové kompetence) - rozšíření možností v oblasti dalšího vzdělávání (tj. možnosti získat nové kompetence) - zlepšování dopravní obslužnosti v regionech V oblasti hospodářské politiky - podpora českým podnikům prostřednictvím přednostního přidělování státních zakázek, aj. - podpora středního a malého podnikání a odstraňování administrativních bariér podnikání. V oblasti aktivní politiky zaměstnanosti: Vedoucí pracovníci úřadů práce pokládají tato opatření za velmi významná, ve srovnání s jinými oblastmi veřejné politiky za nejvýznamnější, společně s úpravami v oblasti sociálních dávek. Vedle tvorby míst v soukromém sektoru je za efektivní pokládána i tvorba míst ve veřejném sektoru a stejně tak podpora aktivit nezaměstnaných při hledání zaměstnání. Rekvalifikace sice vykazují snížený efekt na zaměstnanost v době krize, přesto jsou hodnoceny pracovníky úřadů práce jako přínosné pro zaměstnatelnost. Vedoucí pracovníci úřadů práce se příliš neklonili k snížení podpor v nezaměstnanosti anebo dávek hmotné nouze, spíše akcentují zpřísnění podmínek nároku a doporučují více diferencovat podpory nezaměstnanosti podle předchozí doby zaměstnání a doby nezaměstnanosti. Ačkoliv jsme v dotazníku nekladli specifické dotazy k problematice šedé ekonomiky, v programu rozhovorů byla velice silně akcentována potřeba přísnější regulace šedé ekonomiky, jak z hlediska přijetí odpovídajících legislativních úprav, tak z hlediska možností kontroly a postihů, zejména směrem k zaměstnavatelům, kteří jejím využitím omezují státní rozpočet a také účinnost aktivní politiky zaměstnanosti.

19

Hodnocení realizovaných strategií - v době krize a také dlouhodobě Vedoucí pracovníci úřadů práce konstatovali mnohé rezervy z hlediska realizace potřebných strategií, a to zejména v případě opatření, jež se jim jeví jako významná – například jsou to rezervy v podpoře středního a malého podnikání a odstraňování administrativních bariér podnikání. Podobně jsou za nedostatečné pokládány nástroje k omezení šedé ekonomiky. Příznivější je hodnocení realizace opatření aktivní politiky zaměstnanosti v době krize: nejpříznivější je toto hodnocení pokud jde o podporu hledání zaměstnání a rekvalifikace. Nicméně, rezervy jsou indikovány při hodnocení opatření k podpoře samostatné výdělečné činnosti, podpory tvorby míst v soukromém sektoru, a zejména je horší hodnocení podpory tvorby míst ve veřejném sektoru. Rezervy jsou spatřovány zejména v omezené možnosti podpořit dostatečný počet míst, neboť počty nezaměstnaných v znevýhodněných skupinách, kde bylo vhodné různé formy podpory tvorby míst pro jejich zaměstnání uplatnit, výrazně narůstají. V průběhu roku 2009 (a také v první polovině roku 2010) lze sledovat, že úřady práce, zejména v nejvíce postižených okresech zvedly objem APZ, a to i v oblasti tvorby míst, i když ne zcela proporčně k nárůstu nezaměstnanosti. Zde je reflektován jistý deficit, když pracovníci na některých úřadech práce uváděli, že by byli schopni vytvořit míst mnohem více – i dvojnásobek – pokud by měli dostatek finančních prostředků. Jinde pracovníci připouštěli, že v oblasti tvorby míst v soukromém sektoru jsou blízko limitům, ale bylo by možné více podpořit trh práce formou VPP. Tvorba míst ve veřejném sektoru – i když jde o krátkodobá místa – je pokládána za významnou a přitom efektivní možnost uplatnit v pracovní aktivitě obtížně zaměstnatelné skupiny nezaměstnaných dlouhodobě, i v době krize. Bylo referováno o jejich významu zejména v některých odlehlejších lokalitách, kde nejsou téměř žádná volná místa a některých znevýhodněných skupin nezaměstnaných, kteří by jinak neměli vůbec možnost místo získat. Například v jednom postiženém okrese bylo uvedeno, že v roce 2009, kdy bylo s ohledem na počet nezaměstnaných možno zařadit relativně vyšší jejich podíl, byla kritéria rozšířena ještě o kategorii nekvalifikovaných. Finanční limity se jeví v tomto ohledu jako výrazně omezující. Za druhé je pozitivní i hodnocení cílenosti opatření k ohroženým skupinám na trhu práce, bez větších rozdílů mezi okresy. Mírně pozitivně je hodnocen přínos k zaměstnatelnosti uchazečů, opět bez větších rozdílů podle míry nezaměstnanosti v regionu, k vyšší kvalitě opatření, s mírně lepším hodnocením v regionech s vyšší mírou nezaměstnanosti než v regionech s nižší mírou nezaměstnanosti, a konečně k vyšší zaměstnanosti uchazečů o zaměstnání. Rekvalifikační programy jsou podle některých úřadů práce nejefektivnějším opatřením v období krize, protože dlouhodobě zvyšují zaměstnatelnost uchazečů. Jejich strategií je zařazovat do rekvalifikací spíše krátkodobě nezaměstnané, kteří potřebují doplnit – rozšířit kvalifikaci k tomu, aby se jejich šance na trhu práce zvýšily a jsou pak atraktivnější pro zaměstnavatele. Vedle toho je zjevně sledován záměr nabídnout těm, kteří mají zájem získat práci, nějakou smysluplnou alternativu v situaci, kdy je fatální nedostatek pracovních míst. Vedle toho jsou ovšem v menší míře a s využitím prostředků ESF realizovány i programy pro obtížně uplatnitelné skupiny, zejména v rámci Regionálních individuálních projektů, zaměřené například na lidi se základním vzděláním, nezaměstnané po 50 letech, vyučené, absolventy škol, matky s dětmi, lidi po výkonu trestu aj. Někteří pracovníci se zamýšleli nad tím, že rekvalifikační programy (jež jsou převážně krátkodobé) často nejsou příliš zaměstnavateli uznávány jako plnohodnotná forma kvalifikace a na druhé straně nemohou úřady práce efektivně podpořit programy získávání plné kvalifikace – určitou naději spatřují jednak v očekávaném rozvoji systému celoživotního vzdělávání, jednak v ‚řetězení‘ kratších kurzů, není to však příliš

20

jednoduchá cesta. Problém je aktuální zejména nezaměstnaných nekvalifikovaných a starších lidí.

s ohledem

na

vysoké

počty

Jako paradoxní se pracovníkům úřadů práce jevila okolnost, že v době krize byla realizace rekvalifikačních programů zhruba do poloviny roku zablokována a celkově pak proto jejich objem omezen v důsledku nařízení o nutnosti vyhlašovat veřejné zakázky. To vedlo k znepružnění reakce na vývoj na trhu práce a eliminaci principu individuální služby. Také to vedlo k omezení soutěživosti, neboť vítězili větší poskytovatelé a utrpěla kvalita služeb. Zákon o zaměstnanosti i Zákon o pomoci v hmotné nouzi zavedly v letech 20042006 v souladu s linií Evropské strategie zaměstnanosti a v reakci na dříve zjištěné problémy českého trhu práce řadu aktivačních opatření (individuální akční plány, hmotné pobídky a vyšší podmíněnost sociálních dávek). Tato opatření byla hodnocena vesměs jako méně účinná než opatření aktivní politiky zaměstnanosti. Spíše negativně byla hodnocena opatření jako je zavedení povinných individuálních akčních plánů (IAP) a zejména pak nekolidující zaměstnání (tj. možnost přivýdělku do výše poloviny minimální mzdy v souběhu s podporou v nezaměstnanosti). Konečně, je obecně sdílen názor, že nedostatečné personální zajištění úřadů práce má negativní vliv na kvalitu poskytovaných služeb a poradenství, především na možnosti individuální práce s klienty, ale také do jisté míry na kvalitu opatření aktivní politiky zaměstnanosti. Povinné individuální akční plány po 5 měsících jsou neúčinným opatřením, které má kontraproduktivní důsledky v tom smyslu, že omezuje již tak nedostatečnou kapacitu poradenské a zprostředkovatelské činnosti a blokuje možnost individuální práce v těch případech, kde by byla účelná. Neznamená to ovšem, že IAP nejsou potřebné – avšak mělo by jejich nasazení podle převažujícího názoru být v kompetenci a rozhodovací volnosti pracovníků úřadů práce. Oblast koordinace opatření APZ je hodnocena jako celek spíše nadprůměrně, s výjimkou koordinace opatření APZ s okruhem dalších opatření veřejné a sociální politiky. Naproti tomu je spíše lépe hodnocena koordinace různých subjektů (úřadů práce, soukromých agentur a neziskových organizací, zaměstnavatelů) a koordinace opatření APZ s projekty/programy ESF. V rozhovorech se projevily různé názory na kvalitu koordinace APZ a ESF. Některé úřady práce komentovaly, že zejména regionální projekty jim umožňují formovat opatření podle lokálních potřeb trhu práce. Naopak některé upozorňovaly, že posun na regionální úroveň vede k jistému odtržení od potřeb lokálního trhu práce a preferenci projektů většího rozsahu, méně ‚šitých na míru‘. Vedle toho bylo upozorňováno, že projekty ESF jsou často příliš obecně formulovány, zejména pokud jde o cílové skupiny a zadání, potřebná by byla přesnější specifikace k potřebám lokálního trhu práce. Konečně, objevil se i názor, že ačkoliv je v projektech prováděna celá řada aktivit, vlastní poradenská individuální práce s nezaměstnanými je většinou slabá. Jen těsně nad průměrem škály je hodnocena koordinace národní, regionální a lokální úrovně realizace APZ, s tím, že hodnocení je o něco lepší v okresech s vyšší mírou nezaměstnanosti. Celkově převažuje spíše pozitivní hodnocení přínosu opatření ESF. Jako výrazný přínos je hodnoceno zvýšení rozsahu opatření aktivní politiky zaměstnanosti, s tím že hodnocení je v okresech s vyšší mírou nezaměstnanosti lepší než v okresech s nižší mírou nezaměstnanosti. V rozhovorech však padla kritika: jednak jsou většinou opatření hodnocena jako nákladná a jednak ne více efektivní než jsou opatření jež realizují úřady práce v rámci národní APZ. Poradenské aktivity vedoucí k efektivnějšímu hledání a zprostředkování zaměstnání jsou obecně a zejména v době krize pokládány za klíčovou podmínku úspěchu. V době krize nedošlo ovšem k posílení personálních kapacit a efektivita nakupovaných poradenských aktivit je často hodnocena kriticky. Například v jednom z okresů bylo dokumentováno, že poradci úřadu práci dosahují více než 50% úspěšnost při práci s podobnými skupinami, zatímco soukromá najatá firma nejvýše třetinovou, při několikanásobně vyšších nákladech.

21

Nedostatek personálních kapacit vede k omezování služeb zejména pro ty, jejichž šance na trhu práce se jeví jako méně nadějné či kteří se jeví jako méně motivovaní. Podobně vidí pracovníci úřadů práce jako problém, že se nemohou dostatečně věnovat nezaměstnaným, kteří jsou silně motivováni k práci a potřebují přitom účinnou pomoc. Pracovníci úřadů práce se shodovali, že by bylo účelné posílit poradenské kapacity pro individuální práci na úřadech práce na úkor outsourcing (například v projektech ESF, zejména RIP). Programy pro zdravotně handicapované jsou hodnoceny jako potřebné a přínosné, neboť pro tuto skupinu je nabízeno minimum pracovních míst a řada zanikla během krize. Bylo však kritizováno možné zneužití podpory zaměstnavatelů podle par. 78 Zákona o zaměstnanosti, kdy zákon nestanoví jaké množství práce má podpořený pracovník odvést či jaká část subvence má být vyplacena ve mzdě. A tak se objevují případy, kdy subvence je čerpána na ‚virtuální práci‘ a vyplácena jen minimální část ve mzdách. Celkově lze shrnout jako největší deficity v oblasti APZ nedostatečné kapacity služeb zaměstnanosti potřebné k individuální práci s klienty, nedostatečnost právního a institucionálního rámce, jenž by vedl k omezení nelegálního zaměstnávání a konečně jisté rezervy z hlediska rozsahu (a cílenosti) řady opatření aktivní politiky zaměstnanosti (zejména v oblasti tvorby pracovních míst).

3.3.2 Pracovníci na úseku zprostředkování a poradenství Jako jeden z významných efektů krize se jeví příliv a převaha uchazečů, kteří byli dříve opakovaně a v součtu déle zaměstnaní. Ačkoliv je pro tyto osoby typická vysoká míra motivace a mnohdy i vlastní aktivity, v regionech postižených výraznými strukturálními změnami trhu práce (zánik či odchod významných zaměstnavatele, ale i zánik či redukce většího počtu menších zaměstnavatelů) či tradičně vysokou nezaměstnaností, narůstá pro ně riziko dlouhodobého setrvání v nezaměstnanosti. Jejich situaci neřeší během krize spolehlivě obvyklé nástroje aktivní politiky zaměstnanosti zaměřené na zvyšování kvalifikace, protože převis nabídky nad poptávkou a stagnace tvorby nových pracovních míst (zejména v určitých oblastech ekonomické činnosti a určitých regionech) vytváří podmínky pro výraznou selekci uchazečů zaměstnavateli. Pro tyto lidi jde o novou zkušenost nejen na trhu práce, a je nová i pro pracovníky úřadů práce, kteří akcentují právě tuto skupinu uchazečů ve své práci a kterou poměřují i úspěšnost nástrojů politik a adekvátnost nastavených podmínek pro nároky nezaměstnaných. Jako příčina nezaměstnanosti v kontextu ekonomické krize přestávají být pracovníky, kteří pracují s nezaměstnanými, akcentovány individuální překážky a nedostatek předpokladů uchazečů o zaměstnání a větší význam je přikládán překážkám institucionálním a strukturálním. Z hlediska individuálních předpokladů hraje roli nedostatečná kvalifikace, sociální dovednosti, schopnost komunikace a zejména u matek s dětmi pečovatelské povinnosti. Motivace, jako velmi často zmiňovaný atribut při koncipování aktivizačních nástrojů, je zvýznamněna ve více souvislostech: v souvislosti s nízkými mzdovými podmínkami, ale také v souvislosti se ztrátou návyků a sebedůvěry u dlouhodobě nezaměstnaných. Tato zjištění indikují komplexní příčiny nízké motivace k zaměstnání, jež je nesnadné eliminovat pouze finančními pobídkami či sankcemi, kladou spíše nároky na důslednou individuální práci s nezaměstnanými. Ze strukturálních bariér byl nejvíce akcentován nedostatek pracovních míst obecně, který dopadá zejména na některé kategorie jako jsou absolventi škol, dlouhodobě (déle než rok) nezaměstnaní a osoby starší 50 let, specificky pak nedostatek vhodných pracovních míst pro osoby se zdravotními omezeními a matky s dětmi. Následně jako nejvíce ohrožené na trhu práce a jako nejvhodnější adepty pro aktivní politiku zaměstnanosti pracovníci označili pracovníci úřadů práce mladé lidi a absolventy škol, dlouhodobě (déle než rok) nezaměstnané a osoby starší 50 let.

22

Podle pracovníků, kteří pracují s nezaměstnanými osobně, je situace těch více znevýhodněných nejlépe řešitelná prostřednictvím programů aktivní politiky zaměstnanosti, o kterých se ovšem zároveň domnívají, že jich není dostatek, pro některé skupiny (například dlouhodobě nezaměstnané) jsou skoro nedostupné a zároveň jsou zatíženy náročnou administrativou, která nejenže odrazuje zaměstnavatele od jejich realizace, ale také všem aktérům komplikuje jejich flexibilní reakci na dynamicky se měnící podmínky na (regionálních) trzích práce. V oblasti aktivace uchazečů o zaměstnání prostřednictvím (pozitivně či negativně koncipovaných) pobídek finanční povahy (snižování či zvyšování podpor v nezaměstnanosti a sociálních dávek), pracovníci ‚první linie‘ vyjádřili jasný nesouhlas s dalším snižování podpory či životního minima, podporují naopak zvýšení podpory v době krize a také její diferenciaci podle odpracované doby či výše výdělku či doby nezaměstnanosti, stejně jako podmínění sociálních dávek pracovní aktivitou. Aplikaci některých nově zavedených aktivizačních nástrojů jako je individuální akční plán však považují za méně účinné, za určitých okolností až kontraproduktivní (v motivovaných lidech vyvolávají IAP na počátku velké naděje, které se po opakovaných neúspěších často transformují do pocitu vlastního selhání a rezignace). Rekvalifikace zase ve vztahu k znevýhodněným skupinám na trhu práce v období krize se stává spíše prostředkem pro udržení aktivity, podporu pocitu užitečnosti a také možností jistého zvýšení úrovně ekonomické situace rodin nezaměstnaných (v souvislosti s vyšší úrovní podpory v nezaměstnanosti a prodloužení podpůrčí doby). Podobně jako vedoucí pracovníci úřadů práce i pracovníci zprostředkování a poradenství nahlíželi kriticky na institut nekolidujícího zaměstnání, který dává možnost zneužití ze strany zaměstnavatelů (kterým se zaměstnanec stává komplicem) a ze kterého se v nezamýšleném důsledku stává nástroj „legalizace práce na černo“. Z hlediska podmínek pro realizaci politiky zaměstnanosti zjišťujeme, že pracovníci nemají v důsledku množství klientů v evidenci (skoro polovina z nich má v evidenci více než 400 klientů), dostatek času na jiné aktivity nad rámec formalizovaných postupů, tedy zejména ne na individualizovanou práci s klienty. Zajímavé však je, že si tito pracovníci na velké množství klientů zásadně a příliš nestěžují - domníváme se, že je to důsledkem rutinizace postupů, které dovolují toto množství klientů zvládnout, ale současně to znamená rezignaci na vyšší intenzitu a individualizaci práce s nezaměstnanými.

23

III. Doporučení 1. Aktuální a dlouhodobé výzvy pro politiku zaměstnanosti Naše analýzy ukázaly, že ohrožení na trhu práce v důsledku krize narostla obecně a postihla širší okruh pracovníků, a to i kvalifikované a dříve dobře etablované pracovníky (přítoky do nezaměstnanosti jen během roku 2009 představovaly asi 16-17% pracovní síly. Vedle toho se však prohlubovaly rozdíly v ohrožení rizikem setrvání v nezaměstnanosti, jež vyplývají jednak z deficitů na straně pracovní síly a jednak jsou ovlivněny cyklickým výkyvem ekonomiky a prohloubením strukturálních nerovnováh na trhu práce. V průběhu roku 2010 (jenž nebyl ovšem předmětem naší analýzy) se již projevují signály, jež potvrzují hypotézu o dalším prohloubení strukturálních nerovnováh a efektu hystereze. Podle výběrových šetření pracovních sil narostla míra nezaměstnanosti ze 7.2% na konci roku 2009 na 8% v prvním čtvrtletí a pak klesla na 7.1% v polovině roku. Míra dlouhodobé nezaměstnanosti se však od konce roku 2009 zvýšila z 2% na 2.9% v prvním čtvrtletí a zůstala v polovině roku na této úrovni: jedná se asi o 155 tisíc nezaměstnaných. Podle údajů MPSV (2011) registrovaná nezaměstnanost dosáhla vrcholu v únoru 2010 na 9.9% (o něco málo více než historických 9.7% na počátku roku 2004), ale postupně poklesla na 8.5% v červnu 2010. Dlouhodobá nezaměstnanost dosáhla ovšem v červnu 161 tis. osob (32% z počtu nezaměstnaných), zatímco v polovině roku 2009 to bylo jen 101 tis.osob (22% nezaměstnaných). Směrnice stanovené úřadům práce ze strany MPSV k realizaci opatření aktivní politiky zaměstnanosti pro rok 2009 a 2010 v zásadě dobře odrážely dlouhodobější problémy trhu práce, stejně jako některé problémy, které se prohloubily v období krize. Jednalo se, pokud stručně shrneme, o následující: zaměření na skupiny nezaměstnaných ohrožené na trhu práce (jak je vymezuje par. 33 Zákona o zaměstnanosti), jako jsou zdravotně handicapovaní, mladí lidé do 20 let, starší 50 let, ženy, dlouhodobě nezaměstnaní (v evidenci déle než 5 měsíců), osoby pečující o děti, osoby dotčené hospodářskou recesí. Dále: posílení aktivní spolupráce se zaměstnavateli, veřejnou správou na obecní úrovni a s dalšími subjekty; uplatnění osob se zdravotním postižením na volném trhu práce i s využitím pracovní rehabilitace; aktivní zapojení vzdělávacích a poradenských institucí dalšího vzdělávání; intenzívnější působení na studenty středních škol a rodiče při volbě povolání; podpora přístupu žen k zaměstnání výukou technik pro jeho vyhledávání, rozvojem klíčových dovedností atd.; preferování rekvalifikací před ostatními nástroji, zejména s praktickou částí výuky; podporou pracovních mist v rámci APZ, která umožní získání nových dovedností; využití prostředků ESF. Jistým problémem či vnitřní tenzí těchto doporučení a možnosti je realizovat je na jedné straně okolnost, že některé cílové skupiny jsou relativně početné: například ‚ženy s dětmi‘, ‚dlouhodobě nezaměstnaní (nad 5 měsíců)‘ a jedná se pak v součtu o drtivou většinu nezaměstnaných, a zejména v situaci krize o vysoké počty, zatímco možnosti individuální práce s nimi byly méně než postačující a byly omezené i možnosti využití opatření APZ ve vztahu k nim. Úkolem veřejných služeb zaměstnanosti a aktivní politiky zaměstnanosti bude v nadcházejícím období nadále řešit problém následků cyklického výkyvu a také strukturálních nerovnováh na trhu práce. Dopady krize jednak v krátkodobém a střednědobém časovém horizontu přinesly vysoký nárůst nezaměstnanosti, a to i lépe individuálně vybavených nezaměstnaných. V dlouhodobější perspektivě se ale prohlubují strukturální problémy trhu práce a disproporce mezi nezaměstnanými v míře jejich znevýhodnění na trhu práce. Jednou z výrazných příčin strukturálních nerovnováh je i role šedé ekonomiky, která je zatím neúčinně regulována. Účast zaměstnavatelů i pracovníků (a nezaměstnaných) v šedé ekonomice omezuje vliv v poslední době přijatých pobídkových opatření v oblasti dávkových a daňových systémů pro nezaměstnané. Vedle toho také

24

omezuje veřejné finance daňovými úniky. Konečně, je zde ještě jeden velmi významný důsledek: účast části nezaměstnaných v šedé ekonomice vzbuzuje nedůvěru vůči potřebě opatření na poli politiky zaměstnanosti, ať už se jedná o podpory v nezaměstnanosti či aktivní politiku zaměstnanosti. Tato oblast je v České republice obecně značně podceňována a málo podporována, i když její potenciální význam a do jisté míry i její skutečný dosavadní přínos pro celkovou situaci trhu práce, a to trvale i v období krize, je velmi významný.

2. Doporučení (1) Opatření aktivní politiky zaměstnanosti prokazují významnou roli, a to jak trvale, tak i v období recese. Tato jejich funkce se zdá být významnější v porovnání s jinými oblastmi veřejné a hospodářské politiky, zejména ve vztahu k efektivnosti řešení problémů nezaměstnanosti. Výskyt účastníků opatření zaměřených ke všem formám tvorby pracovních míst v registrech úřadů práce, i po ukončení subvence poskytované na tato místa zůstává překvapivě nízký (i v době recese) a to s odstupem 1 měsíc, půl roku i rok po ukončení subvence. Dokonce se nám vnucuje hypotéza, že s ohledem na malý počet podporovaných míst, zaměstnavatelé ohrožení krizí si tuto formu podpory míst považovali (možnost úspor v nákladech na pracovníky) a snažili se přitom podpořené pracovníky efektivně zapracovat a podržet si je trvale. V rozhovorech s pracovníky úřadů práce jsme si ověřili, že výše subvencí a podmínky poskytnutí jsou s ohledem na omezené prostředky a velkou potřebu pečlivě zvažovány a že zaměstnavatelé jsou k efektivnímu jednání a práci s podpořenými pracovníky do značné míry tlačeni nastavenými podmínkami poskytování subvencí. V porovnání s dobou hospodářského růstu evidentně horší efekty v době krize prokázaly rekvalifikační programy, když výskyt nezaměstnaných v registrech se zvýšil až na více než 60 procent po ukončení programu (porovnání s kontrolní skupinou, jež vykazuje vyšší odliv se nám nezdá spolehlivé, s ohledem na skryté proměnné jako je ‚měkký lidský kapitál‘, tedy dovednosti, jimiž zřejmě příslušníci kontrolní skupiny na rozdíl od účastníků rekvalifikací disponují, aniž by se účastnili rekvalifikací). Výsledky projektů ESF jsou podobně pozitivní, dokonce o něco lepší, pokud se jedná o tvorbu pracovních míst. Pokud jde o další typy programů (rekvalifikace, poradenství, jejich kombinace), efekty jsou podobné jako v případě rekvalifikací, avšak mají pravděpodobně lepší efekty, neboť pozitivní efekt značné části těchto programů byl zakryt efektem ukončení evidence ve vazbě na individuální akční plány (a nebyl proto připsán efektům ESF). (2) V zásadě se nezdá být potřebné reformovat nástroje APZ. Jako významné se prokazují dlouhodobě zejména nástroje podporující aktivaci nezaměstnaných a podpora hledání zaměstnání. Krátkodobě i dlouhodobě se však ukázaly být významné, zejména ve více postižených regionech, nástroje podporující tvorbu míst či jejich udržení – jde o opatření, jež směřují v podstatě přímo k zaměstnavatelům. V České republice jsou sice tato opatření vázána na zaměstnání uchazečů z registrů úřadů práce, je však respektován princip svobody volby zaměstnavatele za rámcově vymezených podmínek. (3) Podobně se nezdá být naléhavé měnit zásadně strategii podle metodických doporučení MPSV směrem k úřadům práce a principy, jež se úřady práce snaží při aplikaci opatření APZ uplatňovat. Strategie MPSV i postupy její aplikace ze strany úřadů práce se jeví být racionální, odpovídající potřebám trhu práce a odpovídající implementačním podmínkám, jako jsou finanční a personální kapacity. Tyto kapacity jsou v období krize využity na samé hranici možností.

25

Je však účelné zvážit početnost ohrožených skupin definovaných v paragrafu 33 Zákona o zaměstnanosti a zavádět možnosti jemnější specifikace, v závislosti na regionálních podmínkách a s využitím přesnějších nástrojů, jako je například profilování a včasné hodnocení uchazečů, v kombinaci s individuální poradenskou prací. (4) Jako klíčová se jeví být otázka personálních kapacit, a to jak v centru (kapacity pro tvorbu strategie a metodické řízení), tak zejména na úrovni ÚP (především je nedostatečná kapacita pro individuální práci s nezaměstnanými). V Německu (podle rozhovorů autora s tamními experty) se pohybuje počet nezaměstnaných na poradcezprostředkovatele kolem 300 nezaměstnaných, vedle toho pracuje ‚nad úrovní zprostředkovatelů‘ tzv. ‚case-manager‘, jenž má na starosti asi 150 nezaměstnaných. Jako žádoucí se však německým službám zaměstnanosti jeví snížení zatížení o 50% (takto byl systém původně navržen). U nás je zatížení v současné době 300 – 600 nezaměstnaných na pracovníka, nejčastěji mezi 400-500 na poradce-zprostředkovatele, bez podpory case-managera. Individuální akční plány jsou za této situace spíše formalitou a nanejvýš v některých případech formálním tlakem na nezaměstnané (efekt odstrašení), než nástrojem individuální práce. Je žádoucí významně posílit kapacitu poradců a zprostředkovatelů a vedle toto podporovat i jejich odbornost (například systémem specializovaného vzdělávání). (5) Stejně tak se stává problémem trvale omezený rozsah APZ (a její finanční zabezpečení). V roce 2009 došlo k snížení národních prostředků financování APZ zhruba o 1 mil. CZK, zatímco rozsah financování prostřednictvím ESF zůstal stabilní. Je vidět zjevná tendence nahrazovat národní APZ pomocí opatření financovaných ESF (opatření v oblasti tvorby míst i rekvalifikací prostřednictvím Národních integrovaných projektů se v podstatě snaží ‚kopírovat‘ opatření APZ). A tak se počty účastníků opatření APZ z řad nezaměstnaných navýšily jen mírně a relativně jejich podíl na počtu nezaměstnaných paradoxně výrazně poklesl právě v roce krize. Nahrazování národní APZ projekty ESF znamená ztrátu potenciálu aktivní politiky zaměstnanosti - jak z hlediska jejího rozsahu, tak i z hlediska rozšíření rejstříku jejích nástrojů a přístupů a možností nalézání nových řešení na lokální úrovni. Naše analýzy ukazují na smysluplnost zvýšení rozsahu opatření APZ i za cenu navýšení finančních prostředků – existující analýzy naznačují, že jejich efekty jsou ekonomicky pozitivní v porovnání s pasivní strategií vyplácení sociálních dávek.9 Bylo by žádoucí navýšit rozsah aktivních opatření celkově (s důrazem na oblast tvorby pracovních míst) a to přinejmenším na úroveň 30 – 40% počtu nezaměstnaných, přinejmenším do doby než odezní dopady krize, včetně doby potřebné k překonání strukturálních dopadů krize. (6) Žádoucí je větší finanční podpora úprava/inovace jednotlivých nástrojů:

většiny

nástrojů,

v některých

případech

Rekvalifikace – žádoucí je další rozvoj ve smyslu jejich individualizace a rozšíření specifických programů pro ‚cílové skupiny‘ (při zpružnění realizace, viz problém veřejných zakázek), hledání možností modulového navazujícího vzdělávání, kombinovaného s praxí pro nekvalifikované a starší pracovníky – ti se jich totiž účastní nejméně a patří současně k nejohroženějším skupinám. 9

Srovnej Elbona 2006: Náklady státu na jednoho nezaměstnaného (http://portal.mpsv.cz/sz/politikazamest/vyzkumnestudie)

26

VPP a SÚPM – žádoucí je celkově větší rozsah, respektive jejich využití proticyklicky a v závislosti na početnosti ohrožených skupin a dlouhodobé nezaměstnanosti (zatím je evidentní jejich malý rozsah s ohledem na změny na trhu práce v důsledku krize). IAP – s ohledem na omezené kapacity úřadů práce by měly být spíše využity výběrově, podle uvážení úřadů práce, ale pak by měly být pro nezaměstnané povinné, aby byl vyvíjen potřebný tlak v těch případech, kde zájem o zaměstnání není dostatečný. Pracovní rehabilitace – systém se zatím jen málo rozvinul, zaměstnávání ZP vyžaduje další hodnocení a úpravu/zefektivnění nástrojů (některé nástroje jako příspěvek podle par. 78 Zákona o zaměstnanosti neplní dobře svůj účel z hlediska zaměstnávání ZP). Z hlediska organizace APZ by bylo žádoucí zjednodušení systému řízení projektů ESF a větší podpora regionálních projektů, s poskytnutím většího prostoru pro inovace (v tomto směru dochází ovšem postupně od roku 2009 k rozvoji Regionálních projektů). (7) Jako problém se jeví být nekolidující zaměstnání - a proto již přijatá opatření směřují k odstranění možnosti souběhu nekolidujícího zaměstnání a podpory v nezaměstnanosti. Toto řešení však není optimální: sice eliminuje některé možnosti zneužití, je však jen menším přínosem. Za prvé, takové řešení zčásti omezuje hlavní záměr institutu nekolidujícího zaměstnání, a to je pozitivní motivace nezaměstnaných k přijetí dočasných, nízce placených zaměstnání a takto i zlepšení životního standardu v nezaměstnanosti, udržení kontaktu s trhem práce a oslabení zájmu o šedou ekonomiku. Zásadnějším problémem je nedostatečná bariéra šedé ekonomice, jež je legislativou v podstatě tolerována. Problémem je tedy zamezit zaměstnavatelům nejen aby mohli zneužít institutu nekolidujícího zaměstnání, ale obecněji, aby vůbec nemohli zaměstnávat na černo. To lze řešit například nastolením povinnosti uzavírat písemné pracovní smlouvy/dohody o pracovní činnosti v den nástupu do práce a je-li to třeba (jde-li o pracovní poměr) hlásit současně zaměstnance první den k sociálnímu pojištění (viz praxe na Slovensku) atd. Problém šedé ekonomiky má totiž dalekosáhlé negativní implikace. Například přijatá opatření v oblasti hmotné nouze a Zákona o zaměstnanosti, jež mají za cíl zlepšit pracovní pobídky, nemohou být v prostředí, kdy práce na černo je rozšířenou praxí, příliš efektivní. (8) Je potřeba nadále prohlubovat a zlepšovat aktivační opatření, jež vytvářejí jednak potřebné tlaky na nezaměstnané k hledání zaměstnání a přijetí dostupných nabídek na trhu práce, ale také více podporovat opatření jež zlepšují jejich sebedůvěru, dovednosti a předpoklady k uplatnění na trhu práce. Například princip individuálního kontraktu mezi nezaměstnaným a úřady práce by nemusel nutně být uplatněn ve formě individuálních akčních plánů. S ohledem na omezené kapacity úřadů práce by bylo patrně vhodnější, aby tyto byly aplikovány podle uvážení pracovníků úřadů práce, jejich přijetí nezaměstnanými a plnění opatření oběma stranami by však bylo závazné. Vedle toho by bylo účelné zavázat nezaměstnané k přijetí různých aktivačních nabídek ve formě podporovaných zaměstnání či rekvalifikace. Na druhé straně by podle zásady ‚kontraktu‘ měli i nezaměstnaní po určité době (například 12 měsíců trvání nezaměstnanosti či 6 měsíců u mladých lidí) dostat garanci nabídky vhodného aktivačního opatření pokud se jim nedaří získat zaměstnání kontaktem se zaměstnavateli.

27

(9) Je zapotřebí rozšířit a prohloubit spolupráci úřadů práce s obcemi a vazbu aktivačních opatření na systém sociální pomoci. Jednak by měla být zavedena permanentní a efektivní výměna informací mezi úřady práce a sociálními odbory obcí a měst. Dalším klíčovým opatřením se jeví podpora veřejné služby – ta by měla být zákonem garantována všem zájemcům, neboť výše jejich sociálních dávek na takové možnosti závisí. Povinnost organizovat veřejnou službu v míře odpovídající poptávce by měla být uložena obecním úřadům (měly by však k tomu dostat odpovídající podporu a zázemí). Bylo by vhodné finančně zainteresovat finančně obecní úřady na snižování nezaměstnanosti – možností je například poskytovat pobídky ve formě příspěvků na ‚aktivní opatření‘ (včetně veřejně prospěšných prací, veřejné služby) a zainteresovat je současně na úsporách v oblasti vyplácení dávek hmotné nouze. (10) Další významné oblasti veřejné politiky: Nebylo sice účelem projektu zabývat se dalšími oblastmi veřejné politiky a v jejich rámci hledat opatření vhodná k omezení nezaměstnanosti v době krize či obecně: chceme zde však upozornit na to, že podle našich zjištění mají přímou a silnou vazbu pro ohrožení na trhu práce v současné fázi krize a také z hlediska trvalejších strukturálních nerovnováh na trhu práce následující oblasti. První z nich je (přinejmenším v trvale upadajících okresech) problém upadající infrastruktury, zejména dopravní, ale jde také o školské instituce a další infrastrukturu a služby (předškolní zařízení aj.). Zaostávající (mikro)regiony by patrně v tomto směru potřebovaly nějakou formu specifické podpory. Dalším problémem je adaptace systému prvotního a navazujícího vzdělávání potřebám trhu práce a rozvoj resp. doplnění možností získávat, rozšiřovat a obnovovat kvalifikaci. Zejména pro je to naléhavé pro nekvalifikované a starší pracovníky s nepoužitelnou kvalifikací. Jedná se o relativně složitější problém, jenž je mj. řešen v rámci projektu celoživotního vzdělávání. Tento projekt by měl dostat vysokou prioritu a být urychlen z hlediska harmonogramu plánované realizace. V neposlední řadě jde pak o větší pomoc malému a střednímu podnikání a odstraňování administrativních překážek podnikání jako trvalý a zatím ne zcela uspokojivě zvládnutý úkol.

28

29