Burgemeester en Wethouders
de raad der gemeente EDE
Behandelend ambtenaar Küpers, E.J.P. Tel.nr. (0318) 68 05 05 Verzameling Raadsstukken
registratienummer
sector
datum:
2012/114
732634
MO
11-12-2012 Cie. MZ Raad
betreft
16-01-2013 31-01-2013
Raad van Toezichtmodel Proominent
Beslispunt Wensen of bedenkingen met betrekking tot het concept-bestuursmodel van Proominent ter kennis van het college brengen.
Inleiding In besluiten van 17 november 2011 (kenmerk 684736) en 15 december 2011 (kenmerk 690400) heeft uw raad ingestemd met het onderzoeken van relevante aspecten van de beheers-, organisatie- en managementstructuur binnen de Stichting Primair Openbaar Onderwijs in Ede, Proominent. Op grond hiervan is aan het interim-bestuur van Proominent onder andere de opdracht meegegeven te komen tot een concept bestuursmodel. Dit concept-bestuursmodel is inmiddels gereed en aan uw raad aangeboden. Het door Proominent voorgestelde concept gaat uit van een Raad van Toezicht-model. De gemeenteraad dient in te stemmen met een statutenwijziging alvorens tot dit bestuursmodel kan worden overgegaan. Toepassing van dit bestuursmodel betekent een ingrijpende verandering van de rol van de gemeenteraad op het gebied van het toezicht op het openbaar (primair) onderwijs. Mede in het licht van de recente ontwikkelingen bij Proominent lijkt ons een fundamentele discussie over de vraag, of de gemeenteraad ook daadwerkelijk tot een dergelijke vorm van toezicht wil overgaan, op zijn plaats. Uw raad heeft aangegeven in het voortraject naar het bestuursmodel meegenomen te willen worden. Ondanks het feit dat er nog geen namen van toekomstige leden van de Raad van Toezicht (RvT) genoemd zijn, lijkt het ons daarom goed op grond van het voorliggende document eventuele wensen of bedenkingen met betrekking tot het conceptbestuursmodel te verkennen. In dit voorstel gaan wij nader in op het wezen van het toezicht op het openbaar onderwijs en de invulling van de scheiding van bestuur en toezicht. Vervolgens zal worden ingegaan op het voorgestelde model van Proominent en de werking hiervan. De positie van de gemeenteraad is daarbinnen leidend.
Blz. 2
1.Toezicht op het openbaar onderwijs Opdracht gemeente De gemeentelijke bemoeienis met het openbaar onderwijs kan worden onderscheiden in een tweetal aspecten. Zo is er allereerst de zorgplicht voor het vormgeven van voldoende openbaar onderwijs. Daarnaast heeft de gemeenteraad een rol als extern toezichthouder op het onderwijs voor wat betreft het waarborgen van de continuïteit en het handhaven van het specifieke karakter van het openbaar onderwijs. Het verzelfstandigen van het openbaar onderwijs doet aan de invulling van deze zorgplicht niet af. Opdracht schoolbestuur Verzelfstandigde schoolbesturen zijn in het leven geroepen om het openbaar onderwijs in stand te houden. Openbare scholen hebben hierdoor een vergelijkbare positie als de bijzondere scholen. Schoolbesturen vormen het bevoegd gezag binnen de stichting en dragen zorg voor de uitvoering van het openbaar onderwijs. Vanuit de gemeenteraad wordt extern toezicht op het schoolbestuur uitgeoefend. Het schoolbestuur heeft een verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad. Het dient de gemeenteraad te informeren, zodanig dat deze zijn toezichthoudende rol kan uitvoeren. Van extern naar intern toezicht Vanaf 2010 worden op grond van de Wet ‘Goed onderwijs, Goed bestuur’ (Stb. 2010-80) eisen gesteld aan het bestuur binnen het onderwijs. Zo is de functiescheiding tussen bestuur en toezicht verplicht gesteld. Daarnaast is elke school verplicht toe te lichten welke code voor goed bestuur zij gebruikt en hoe zij deze toepast in de praktijk. Scholen zijn vrij om een vorm te kiezen waarop zij deze functiescheiding willen inrichten. Er bestaat een aantal modellen, variërend van de scheiding van functies binnen het bestuur tot aan de Raad van toezicht (RvT) model. Dit RvT-model is het meest verregaande model. Het bevoegd gezag rust bij het bestuur (of bestuurder). Hierop wordt toezicht gehouden door een raad van toezicht. De RvT geeft invulling aan zijn toezichthoudende rol doordat hij bestuursleden (of een directeurbestuurder) kan benoemen en goedkeuring geeft aan begroting en jaarverslag. Hiermee is de externe toezichthoudende rol die aanvankelijk was toebedeeld aan de gemeenteraad een interne aangelegenheid geworden. Een openbaar schoolbestuur kan overigens pas tot dit bestuursmodel overgaan na instemming van de gemeenteraad. Weigert de gemeenteraad dan is zijn besluit leidend en dient het schoolbestuur te zoeken naar een andere invulling van het bestuursmodel. Voor de gemeenteraad verandert het toezicht op het openbaar onderwijs. Dit komt, analoog aan de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs, meer op afstand te staan. Toch staat de gemeenteraad niet volledig buitenspel. Hij kan namelijk ingrijpen in geval van ernstige taakverwaarlozing of functioneren in strijd met de wet. De gemeenteraad kan in dat geval in het bestuur voorzien. Daarnaast benoemt hij (een deel van) de leden van de RvT. Tot de bevoegdheden van de gemeenteraad blijven het beslissen over de opheffing van openbare scholen en de controle op het jaarverslag van kracht. 2. Raad van Toezicht-model Proominent Invulling RvT-model door Proominent Ter besluitvorming ligt een ontwerp bestuursmodel van de Stichting Primair Openbaar Onderwijs Ede (Proominent) voor. De keuze voor het RvT-model ligt in het verlengde van de beleidsontwikkeling om bestuur en toezicht op het openbaar onderwijs meer op afstand van de gemeente te organiseren. Eerder werd besloten tot het instellen van een RvT-model binnen het openbaar voortgezet onderwijs, het Pallas Athene College (PAC, 2011). De statuten van het PAC hebben als leidraad gediend bij het formuleren van het model van Proominent. Het model wijkt op twee punten af. Zo wordt de gemeenteraad in de gelegenheid gesteld om een zienswijze te geven op de concept-begroting. Daarnaast zal een periodiek overleg tussen RvT en gemeenteraad (en/of college) gaan plaatsvinden.
Blz. 3, Behoort bij V.R. 2012/114
Het door Proominent voorgelegde bestuursmodel gaat in op het wezen van het RvT-model, de motivatie waarom voor dit model is gekozen, een beschrijving van de rol van de gemeenteraad, het management en de Gemeenschappelijke Medezeggenschapsraad (GMR). Om de nieuwe bestuursvorm te effectueren dienen de statuten van de stichting te worden gewijzigd. Hiervoor is goedkeuring van de gemeenteraad vereist. In dit advies gaan wij nader in op deze (voorgenomen) statutenwijziging. De interne wijzigingen voor wat betreft het bestuursreglement en het managementstatuut betreffen een interne aangelegenheid van Proominent. Dit geldt eveneens voor het concept toezichtkader. De gemeenteraad dient zich in zijn besluitvorming daarom te richten op de statutenwijziging. Enkele kenmerken van het RvT-model Schematisch kunnen de verschillende verantwoordelijkheden, bevoegdheden en de wijze van verantwoording aan en van de verschillende actoren als volgt worden weergegeven: verantwoordelijkheden toezicht op de stichting met inachtneming van de taken en bevoegdheden van de RvT
bevoegdheden - besluiten over opheffing openbare scholen - benoemen leden RvT - voorzien in bestuur bij ernstige verwaarlozing of functioneren in strijd met de wet -kennisnemen van ontwerpbegroting en ontwerpmeerjarenbegroting - indienen van zienswijze - kennisnemen van jaarverslag
verantwoording afleggen - aan de burger.
raad van toezicht
- toezicht op het bestuur en de algemene gang van zaken in de stichting - naleving wettelijke verplichtingen
- verantwoording afleggen in jaarverslag - horizontale verantwoording aan stakeholders zoals GMR, gemeenteraad en college van B&W,
directeurbestuurder
belast met besturen van de stichting
- benoemt, schorst en ontslaat directeur-bestuurder - werkgever van de directeurbestuurder - gevraagd en ongevraagd advies aan directeurbestuurder - goedkeuring geven over begroting, jaarrekening en jaarverslag uitoefenen van alle taken en bevoegdheden die bij of krachtens de wet aan het bevoegd gezag van de school toekomen - behoeft voorafgaande goedkeuring van de RvT en de gemeenteraad over begroting, rekening, statutenwijzigingen, ontbinding, aanvraag faillissement
gemeenteraad
- legt aan RvT verantwoording af over gevoerd beleid - horizontale verantwoording aan stakeholders zoals GMR, college van B&W, ambtelijk verantwoordelijke.
De scheiding tussen bestuur en toezicht vormt een belangrijk kenmerk van Good Governance. In het RvT-model is er sprake van intern toezicht en legt de directeur-bestuurder verantwoording af aan de (eigen) Raad van Toezicht. Een belangrijk aspect is dat de Raad van toezicht, op basis van specifieke expertise wordt aangesteld. Binnen de Raad van toezicht kan sprake zijn verschillende aandachtsgebieden maar de verantwoordelijkheid blijft integraal. De Raad van toezicht is in belangrijke mate afhankelijk van de directeur bestuurder voor de informatievoorziening maar ook kunnen rapportages van derden daaraan bijdragen (o.a. vanuit onderwijsinspectie). Echter om het RvTmodel goed te laten functioneren is het belangrijk dat naast deze informatiestromen ook andere informatiestromen bestaan zoals horizontale verantwoording aan belangrijke stakeholders zoals de GMR, gemeenteraad en het college van B&W. Een ander risico van het RvT-model bestaat in de mate van vrijheid die de directeur-bestuurder van diens RvT krijgt. Het is daarom zaak het toezichtkader van het RvT, de wederzijdse verantwoordelijkheden en bevoegdheden duidelijk te formuleren en vast te leggen en deze ook daadwerkelijk toe te passen.
Blz. 4
De routing van beheers- en sturingsinstrumenten vormt in het huidige bestuursmodel een concreet instrumentarium voor de gemeenteraad tot het uitoefenen van toezicht. In het geval van het huidige bestuursmodel vormt dit het middel om ontwikkelingen bij te kunnen sturen. Dit gebeurt door het goedkeuren van de begroting en instemmen met de jaarrekening. In het RvT-model heeft de gemeenteraad die mogelijkheid niet meer en is het afhankelijk van de wijze waarop met de RvT tot nadere afspraken kan worden gekomen over het kennisnemen van stukken. In het voorstel van Proominent worden daartoe twee momenten ingebouwd: het kennisnemen van de begroting en jaarrekening en het indienen van een zienswijze op de ingediende begroting. De ingediende zienswijze dient echter wel onderdeel van de verantwoording van het bestuur te zijn. De directeur-bestuurder dient in diens verantwoording naar de RvT (en indirect naar de gemeenteraad) aan te geven op welke wijze met de zienswijze is omgegaan. In het huidige bestuursmodel bestaat er geen geformaliseerd periodiek overleg tussen gemeente en schoolbestuur. Er vindt weliswaar overleg plaats maar dat is doorgaans naar aanleiding van concrete inhoudelijke vraagstukken of in georganiseerd verband met andere schoolbesturen. In het voorgestelde RvT-model verplicht het schoolbestuur zich tot het aangaan van een periodiek overleg. Dit wordt ingestoken op het niveau van de RvT met een delegatie vanuit de gemeenteraad en/of het college van B&W. Het ligt in de rede om dit overleg qua planning en programmering te verbinden met de procesgang rondom de beheers- en sturingsinstrumenten. Concreet betekent de voorgestelde structuur dat uw raad op de volgende wijze betrokken is bij de routing van beheers- en sturingsinstrumenten: • •
•
•
uiterlijk 1 september: ter kennisneming aanbieden van de ontwerpbegroting en ontwerpmeerjarenbegroting door de directeur-bestuurder aan de gemeenteraad binnen 2 maanden: mogelijkheid tot het kenbaar maken van een zienswijze op de ontwerpbegroting en ontwerpmeerjarenbegroting door de gemeenteraad aan de directeur-bestuurder uiterlijk 1 juni: ter kennisneming aanbieden van het jaarverslag aan de gemeenteraad door de directeur-bestuurder. Het verslag gaat vergezeld van de rekening over het verslagjaar en accountantsverklaring Ten minste een keer per jaar komen RvT en een delegatie uit de gemeenteraad en/of het college bijeen ter bespreking. Tot bijeenroepen van deze vergadering zijn de RvT, de gemeenteraad en het college gelijkelijk bevoegd.
De rol van de gemeenteraad verandert fundamenteel bij het RvT-model, met dien verstande dat de door de wet voorgeschreven taken en bevoegdheden in stand blijven. De gemeenteraad blijft te allen tijde de bevoegdheid houden om bij ernstige taakverwaarlozing of het door het schoolbestuur handelen in strijd met de wet het bestuur over te nemen. De wet formuleert overigens weer niet wanneer hier sprake van is. 3. Pallas Athene College Het openbaar voortgezet onderwijs (Pallas Athene College) is sinds 1 januari 2011 een zelfstandige stichting en wordt bestuurd volgens het RvT-model. De statuten van de stichting vermelden de benoeming, bevoegdheden en verantwoording van en door de directeurbestuurder, de RvT en de verhouding tot de gemeenteraad.
Blz. 5, Behoort bij V.R. 2012/114
Voor wat betreft die verhouding tot de gemeenteraad zijn die bepalingen opgenomen die ook hierboven genoemd zijn als wettelijke bevoegdheden van de gemeenteraad. Voor wat betreft de verantwoording is vastgesteld dat de directeur-bestuurder jaarlijks verslag uitbrengt omtrent diens werkzaamheden en de RvT over haar eigen functioneren. Het verslag gaat vergezeld van de rekening over het verslagjaar met de accountantsverklaring. De directeur-bestuurder zorgt ervoor dat de goedgekeurde meerjarenbegroting ter kennisname aan de gemeenteraad wordt gestuurd. In tegenstelling tot het voorstel van Proominent staat het PAC verder op afstand van de gemeenteraad. Er zijn geen aanvullende afspraken gemaakt over het indienen van zienswijzen of het aangaan van periodiek overleg. De directe invloed van de gemeenteraad beperkt zich in wezen tot de mogelijkheid van het benoemen van leden van de RvT.
4. Risico’s van op afstand geplaatst openbaar onderwijs De verzelfstandiging van het openbaar onderwijs en het toepassen van intern toezicht binnen het onderwijs zijn recent onderwerp van discussie. Aanleiding daartoe zijn grote ontstane financiële tekorten waarbij gemeenteraden, ondanks het verzelfstandigde bestuur en toezicht toch vanuit de zorgplicht voor het openbaar onderwijs aanvullend hebben moeten financieren. Zo bleek in Leeuwarden (verzelfstandigd in 2009, ingreep gemeente in 2011) de toegekende bruidsschat vooral te zijn opgegaan aan een kantoorpand, onderwijsmethoden en digiborden. Onderzoek door de lokale rekenkamer wees uit dat het schoolbestuur financieel de zaak niet onder controle had. Doordat er te weinig afspraken waren gemaakt over het toezicht en de informatievoorziening kon het schoolbestuur problemen onder de pet houden. De gemeente was evenmin alert en reageerde niet op signalen zoals het te laat indienen van een begroting. Uiteindelijk zijn er afspraken gemaakt over het management, het toezicht en is een lening verstrekt. Het gemeentebestuur van Enschede moet 4,8 miljoen bijpassen om het Stedelijk Lyceum van de ondergang te redden. Daar is na de verzelfstandiging in 2008 weliswaar flink gereorganiseerd maar door tegenvallende leerlingenaantallen en te hoge exploitatielasten van de huisvesting (Scholingsboulevard) dreigt een faillissement. De gemeente heeft geen keuze om het Lyceum failliet te laten gaan vanwege de wettelijke verplichting tot het aanbieden van openbaar onderwijs.
5. Vervolgtraject De gemeenteraad is leidend in de beslissing om over te gaan tot de vorming van een RvTmodel bij Proominent. De gemeenteraad stemt in met de statutenwijziging of geeft de opdracht te zoeken naar een ander bestuursmodel. Mocht uw raad besluiten in te stemmen met de statutenwijziging dan zullen toekomstige RvT-leden ter voordracht worden gezocht. Op aanwijzing van uw raad kunnen nadere bepalingen in de statuten worden opgenomen. Het RvTmodel is in concept door Proominent aangeboden. De GMR van Proominent heeft inmiddels positief geadviseerd op het concept-model. Dat betekent dat na instemming door uw raad met dit bestuursmodel, Proominent kan gaan met de voorbereidende werkzaamheden richting de invoering van het gewijzigde model. Zo kunnen zij beoogde RvT-leden aanzoeken en de benodigde juridische stappen ondernemen. Een finaal voorstel met daarin de definitieve statuten en voordracht van RvT-leden kunt u uiterlijk in uw raadsvergadering van juli 2013 tegemoet zien. januari 2013 vanaf februari 2013 juli 2013 augustus 2013
instemmen met de statutenwijziging door de gemeenteraad advies GMR Proominent over de onderliggende reglementen voorbereiding opstellen definitieve statuten, aanzoeken toekomstige RvT-leden, voorbereiding invoering bestuursmodel, definitief voorstel statutenwijziging en voordracht leden start Raad van Toezicht
Blz. 6
6. Conclusie Toezicht op verzelfstandigd openbaar onderwijs kan in principe intern georganiseerd worden via het toepassen van het RvT-model. Het is consistent met de beleidsontwikkeling van het geven van eigen verantwoordelijkheid aan instellingen. Het openbaar onderwijs in Ede is verzelfstandigd. Het bestuur en toezicht op het PAC zijn op afstand. Het wijzigen van de statuten van Proominent richting het toepassen van het RvT-model is een laatste stap binnen dit beleidstraject. Echter, het op afstand zetten van het onderwijs en de invoering van een RvT model zijn geen garantie tegen ongewenste situaties. Om te voorkomen dat er financiële tekorten en de continuïteit van onderwijs in gevaar komt, is het nodig dat het toezichtskader voldoende handvat biedt om de balans tussen ambities en de invulling daarvan te kunnen monitoren. Ook uit recente praktijksituaties blijkt dat de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de in het model minstens zo belangrijk is als het formuleren van de structuur. Kortom afspraken over termijn en informatie-uitwisseling moeten worden nagekomen. Houding en gedrag daarin zijn bepalend. De keuze voor het RvT-model voor Proominent vormt een logisch sluitstuk van het ingezette beleid tot verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Wij realiseren ons dat alleen met het maken en nakomen van heldere afspraken met de Raad van Toezicht en de directeurbestuurder ook daadwerkelijk verantwoord invulling kan worden gegeven aan de organisatie van het openbaar onderwijs. Met het voorgestelde RvT-model zijn voldoende mogelijkheden voor borging voor de gemeenteraad ingebouwd om de wettelijke verantwoordelijkheid voor het verzorgen van openbaar onderwijs te kunnen garanderen. Commissie Het raadsvoorstel wordt aangeboden aan de Agendacommissie, met het verzoek dit te behandelen in de raadscommissie Maatschappelijke Zaken.
Burgemeester en wethouders van Ede,
RICHARD WIELINGA de secretaris
CEES VAN DER KNAAP de burgemeester
