Bachelor Thesis “Nut en noodzaak van een giftenaftrek in de inkomstenbelasting”
Naam
: J.R.H. Marx
Studierichting
: Fiscale Economie
Administratienummer
: S657631
Datum
: januari 2013
Examencommissie
: M.M.F.J. van Bakel MSc. Prof. dr. J.A.G. van der Geld 1
Inhoudsopgave Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 2 Hoofdstuk 1
Inleiding ....................................................................................................................... 4
1.1
Motivering keuze onderwerp .................................................................................................. 4
1.2
Probleemstelling...................................................................................................................... 4
1.3
Verantwoording van de opzet ................................................................................................. 5
Hoofdstuk 2 2.1
Giftenaftrekregeling inhoudelijk ..................................................................................... 6
Inhoud regeling ....................................................................................................................... 6
2.1.1
Historie en doel regeling ................................................................................................. 6
2.1.2
Definities.......................................................................................................................... 6
2.1.3
Periodieke en andere giften ............................................................................................ 7
2.1.4
Drempelbepaling ............................................................................................................. 7
2.1.5
Ontwikkelingen Periodieke gift en Gewone gift.............................................................. 7
2.1.6
ANBI ................................................................................................................................. 8
2.1.7
Multiplier bij culturele instellingen ................................................................................. 8
2.1.8
SBBI en steunstichting SBBI ............................................................................................. 9
2.2
Inhoud Geefwet..................................................................................................................... 10
2.2.1
Inleiding ......................................................................................................................... 10
2.2.2
Extra giftenaftrek aan culturele instellingen ................................................................. 10
2.2.3
Giftenaftrek steunstichting SBBI ................................................................................... 11
2.2.4
Aftrekbaarheid vrijwilligersvergoeding ......................................................................... 11
2.2.5
Introductie negatieve giftenaftrek ................................................................................ 12
2.3
Conclusie ............................................................................................................................... 12
Hoofdstuk 3
Giftenaftrek in de systematiek van de IB ...................................................................... 14
3.1
Inleiding ................................................................................................................................. 14
3.2
Leidt het doen van een gift tot een vermindering van de draagkracht? .............................. 14
3.3
Kritiek giftenaftrek binnen Wet IB ........................................................................................ 16
3.4
Maatschappelijke relevantie giftenaftrekregeling ................................................................ 16
3.4.1
Inleiding ......................................................................................................................... 16
3.4.2
Particulier initiatief ........................................................................................................ 17
3.4.3
Europees verband.......................................................................................................... 17
3.5
Conclusie ............................................................................................................................... 18
Hoofdstuk 4 4.1
Giftenaftrek geëvalueerd .............................................................................................. 19
Inleiding ................................................................................................................................. 19 2
4.2
Onderzoeksmethode evaluatie giftenaftrek 1996-2006 ....................................................... 19
4.2.1
Methode 1: regressie-discontinuïteiten methode ........................................................ 20
4.2.2
Methode 2: Belastingstelselherziening 2001 ................................................................ 21
4.3
Kritiek op de evaluatie........................................................................................................... 21
4.3.1
Algemeen....................................................................................................................... 21
4.3.2
Data gebruik .................................................................................................................. 22
4.3.3.
Gebruik van tariefgrens ................................................................................................. 22
4.3.4
Hoge inkomens .............................................................................................................. 23
4.4
Resultaat en Advies ............................................................................................................... 23
4.4.1
Resultaat evaluatie giftenaftrek 1996-2006 .................................................................. 23
4.4.2
Gebruik van de resultaten giftenaftrek 1996-2006 ....................................................... 23
4.4.3
Studiecommissie Belastingstelsel (2010) ...................................................................... 24
4.4.4
Commissie Van Dijkhuizen (2012) ................................................................................. 24
4.4.5
Kritiek op adviescommissies.......................................................................................... 24
4.5
Standpunt wetgever (tegenover evaluatie en kritiek) .......................................................... 25
4.6
Conclusie ............................................................................................................................... 25
Hoofdstuk 5 5.1
Conclusie en Aanbevelingen.......................................................................................... 27
Algemene conclusie en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek. ....................... 27
Literatuurlijst ......................................................................................................................................... 28
3
Hoofdstuk 1 1.1
Inleiding
Motivering keuze onderwerp
De Geefwet, zoals deze per 1 januari 2012 is ingevoerd, werpt een nieuw licht op de geefcultuur in Nederland. Dat gaf mij een goede aanleiding de giftenaftrek in Nederland eens nader te beschouwen. De giftenaftrek is een fiscale faciliteit in de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting, die dateert uit de jaren vijftig van de vorige eeuw. De regeling is ingevoerd omdat de kerkelijke, charitatieve, levensbeschouwelijke, culturele, wetenschappelijke en algemeen nut beogende instellingen in Nederland het financieel gezien erg moeilijk hadden. De toenmalige Minister van Financiën, Lieftinck, kwam met het voorstel deze instellingen langs indirecte weg fiscaal te steunen.1 Dit werd bewerkstelligd door invoering van giftenaftrek voor belastingplichtigen die aan deze instellingen doneren. Met deze fiscale faciliteit probeert de overheid de drempel om te geven te verlagen. De belastingplichtige krijgt in de inkomstenbelasting een persoonsgebonden giftenaftrek in de vorm van gedane giften. Deze giften kunnen in mindering worden gebracht op het bedrag waarover belasting moet worden betaald. Vandaag de dag is deze regeling nog steeds van kracht. In de jaren tachtig waren er initiatieven van de regering om de giftenaftrekregeling af te schaffen om zo te besparen op belastinguitgaven. 2 Dit leidde echter tot dermate veel onvrede onder de door deze maatregel getroffen instellingen, dat deze zich hier gezamenlijk tegen verzetten. Hierop heeft de regering afgezien van het afschaffen van de giftenaftrekfaciliteit. Een nader onderzoek naar de giftenaftrek bleef toen uit; dit onderzoek kwam pas veel later. In de miljoenennota 2009 is een evaluatie van de giftenaftrek aangekondigd.3 Deze evaluatie is uitgevoerd door het Ministerie van Financiën en verschenen in oktober 2009.
In deze scriptie ga ik onderzoeken hoe de regeling past in de systematiek van de Wet Inkomstenbelasting 2001 (hierna: “Wet IB 2001”) en of er op grond van de evaluatie giftenaftrekregeling kan worden geconcludeerd of de giftenaftrekregeling haar doel bereikt.
1.2
Probleemstelling
In hoeverre past de giftenaftrekregeling in de systematiek van de wet IB en draagt de regeling bij aan zijn doelstelling?
1
Kamerstukken II, 1951/52, 2492, nr. 3, p. 2. Niessen, Pieterse 2010, p. 507. 3 Kamerstukken II, 2008/09, 31700, nr. 1/2, p. 128. 2
4
1.3
Verantwoording van de opzet
De opbouw van het onderzoek is als volgt: in hoofdstuk twee zal ik beschrijven wat de giftenaftrekregeling inhoudt. Hierbij ga ik kort in op de ontwikkelingen van de regeling sinds 1952. Tevens zal ik de maatregelen uit de Geefwet, die betrekking hebben op de giftenaftrek in de inkomstenbelasting kritisch bekijken. Tenslotte zal ik kort nagaan of de nieuwe maatregelen in lijn zijn met het doel en de strekking van de giftenaftrekregeling. In hoofdstuk drie onderzoek ik of de regeling past in de systematiek van de Wet IB 2001. Ik zal hierbij onderzoeken of het doen van een gift leidt tot een vermindering van de draagkracht. De kritieken die zijn geuit op de werking van de regeling binnen de systematiek van de Wet IB 2001 zal ik in paragraaf 3.3 bespreken. In de laatste paragraaf van hoofdstuk drie zal ik ingaan op de maatschappelijke relevantie van de giftenaftrekregeling. In hoofdstuk vier onderzoek ik of de regeling haar doel bereikt en zal ik de door het Ministerie van Financiën uitgevoerde evaluatie van de giftenaftrek kritisch bekijken. Hierbij zal ik de methode en de resultaten van de evaluatie onderzoeken en behandel ik de op de evaluatie geuite kritieken. Tenslotte ga ik in dit hoofdstuk in op het standpunt van de wetgever met betrekking tot de giftenaftrekregeling. In hoofdstuk vijf zal ik uit mijn onderzoek een conclusie trekken en mijn aanbevelingen toelichten.
5
Hoofdstuk 2
Giftenaftrekregeling inhoudelijk
2.1
Inhoud regeling
2.1.1
Historie en doel regeling
De giftenaftrek is op 26 juni 1952 opgenomen in het Besluit Inkomstenbelasting 1941, Stb. 376. De regeling is ingevoerd met terugwerkende kracht tot 1 januari 1952. De regeling houdt in dat de belastingplichtige het bedrag van de gift als aftrekpost mag nemen op zijn belastbare inkomen. In de Memorie van Toelichting van deze wet ligt de toenmalig minister van Financiën de regeling nader toe. Zo stelt de minister de giftenaftrek voor als maatregel op fiscaal gebied om verlichting van de moeilijkheden van kerkelijke, charitatieve, culturele en wetenschappelijke instellingen te bevorderen. 4 In het Besluit IB 1941 is de regeling nooit gewijzigd en in 1964 is de toenmalige regeling zonder verdere aanpassingen overgenomen in de Wet IB 1964. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw is de regeling wel een aantal maal aangepast maar inhoudelijk nooit echt veranderd.5 Het doel van deze fiscale faciliteit is in 1952 omschreven als: “het door vermindering van belasting van schenkers verlichting te bevorderen van de financiële moeilijkheden der kerkelijke, charitatieve, culturele, wetenschappelijke en het algemeen nut beogende instellingen”.6 2.1.2
Definities
De giften die ik onderzoek zijn giften die niet zijn toe te rekenen aan een inkomensbron, het gaat hier om giften die ten laste gaan van het besteedbare inkomen van het individu. De gift wordt gedefinieerd als: “bevoordelingen uit vrijgevigheid en verplichte bijdragen waar geen directe tegenprestatie tegenover staat”.7 Het is voor de giftenaftrek dus essentieel dat er geen tegenprestatie tegenover de donatie staat. In mijn onderzoek ga ik niet verder in op het aspect van „verplichte bijdragen‟ zoals in bovenstaande definitie vermeld. Instellingen worden gedefinieerd als „algemeen nut beogende instellingen‟ (hierna: “ANBI”) en verenigingen als niet aan de vennootschapsbelasting onderworpen verenigingen of van vennootschapsbelasting vrijgestelde verenigingen.8 Deze verenigingen dienen wel rechtsbevoegdheid te hebben, ten minste 25 leden te tellen en gevestigd te zijn in een lidstaat van de EU, Aruba, Curaçao, Sint Maarten, bij ministeriële regeling aangewezen mogendheid of de BES eilanden. Het begrip ANBI behandel ik verderop in dit hoofdstuk uitgebreider.
4
Kamerstukken II, 1951/52, 2492, nr. 3, p. 2. Van Dijck, van Vijfeijken 2005, p. 72. 6 Considerans van de Wet van 26 juni 1952, Stb. 376. 7 Artikel 6.33 Wet IB 2001. 8 Artikel 6.33 Wet IB 2001. 5
6
2.1.3
Periodieke en andere giften
De Wet IB 2001 maakt een onderscheid in periodieke giften en „andere giften‟, deze laatste zal ik hierna „gewone giften‟ noemen. De periodieke gift is een gift in de vorm van een vaste en gelijkmatige periodieke uitkering die wordt gedaan aan een instelling of vereniging en die eindigt uiterlijk bij overlijden.9 Daarnaast moet de periodieke gift berusten op een notariële akte. De eis van vaste en gelijkmatige periodieke uitkeringen heeft de wetgever gesteld zodat de te bevoordelen instellingen kunnen rekenen op vaste kasstromen. De periodieke gift kent geen drempelbepaling en geen maximum waartegen giften mogen worden opgevoerd. Hierin ligt een belangrijk verschil tussen de periodieke en gewone gift.
De gewone gift wordt omschreven als de gift die met schriftelijke bescheiden wordt gestaafd en wordt gedaan aan instellingen of aan steunstichtingen SBBI (sociaal belang behartigende instellingen).10 Verder worden gewone giften in aanmerking genomen voor zover deze 60 euro of 1 procent van het verzamelinkomen vóór toepassing van de persoonsgebonden aftrek overschrijden.11 Het maximum is daarbij omschreven als 10 procent van het verzamelinkomen op eenzelfde manier berekend als het drempelbedrag. 2.1.4
Drempelbepaling
Het invoeren van de minimumdrempel bij de gewone gift is volgens de wetsgeschiedenis bedoeld om ervoor te zorgen dat niet elke cent wordt opgevoerd als aftrekpost. De minimumdrempel is gekozen om hoge uitvoeringskosten voor de overheid te voorkomen.12 Het drempelbedrag is bij de invoering van de Wet IB 2001 licht verhoogd van 120 gulden naar 60 euro (132 gulden). Achterliggende gedachte hierbij was de simpele reden dat het bedrag al lang niet was aangepast en het ronde bedrag van 60 euro een makkelijke communicatieve waarde heeft.13 2.1.5
Ontwikkelingen Periodieke gift en Gewone gift
Het verschil tussen de periodieke en gewone gift komt voort uit de gedachte dat de wetgever de periodieke gift van groter belang acht voor instellingen dan de gewone gift.14 Dit komt tot uitdrukking in een bredere aftrekmogelijkheid bij de periodieke gift ten opzichte van de gewone gift. Dit kan worden beschouwd als een puur instrumentalistische maatregel. De gevers vonden het echter niet
9
Artikel 6.34 Wet IB 2001. Artikel 6.35 Wet IB 2001. 11 Artikel 6.39 Wet IB 2001. 12 Kamerstukken II, 1951/52, 2492, nr. 3, p. 2. 13 Kamerstukken II, 1998/99, 26727, nr. 3, p. 269. 14 Kamerstukken II, 1998/99, 26727, nr. 3, p. 266-267. 10
7
prettig om gedurende vijf jaar aan één bepaalde organisatie een periodieke gift te doen. Om toch in de periodieke sfeer te blijven is hiervoor iets bedacht: je kan een periodieke gift doen aan een organisatie die vervolgens de giften verdeeld over meerdere andere goede doelen.15 Deze organisatie dient de ANBI status te hebben om de gift fiscaal af te kunnen trekken. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de wens van mensen die een periodieke gift willen doen maar dit liever verspreid zien over meerdere goede doelen. Deze manier van geven ondergraaft de doelstelling om vaste kasstromen te creëren naar één specifieke ANBI. Aan de andere kant levert deze manier van geven waarschijnlijk meer vaste kasstromen op naar ANBI‟s in het algemeen. Het is aan de wetgever om deze manier van geven al dan niet toe te staan. Tot op heden wordt het geaccepteerd.16 2.1.6
ANBI
De definitie van een ANBI is sinds dit jaar terug te vinden in de Algemene Wet inzake Rijksbelasting (hierna: “AWR”).17 Hieruit volgt dat een ANBI een instelling moet zijn die uitsluitend of nagenoeg uitsluitend het algemeen nut beoogt. Daarbij wordt er in de AWR ook een opsomming gegeven van wat er als algemeen nut wordt beschouwd.18 Het aanmerken van nieuwe ANBI‟s wordt gedaan op verzoek van de instelling zelf.19 Uit de overgangsbepaling volgt dat ANBI‟s die op 31 december 2011 op grond van artikel 6.33 Wet IB 2001 als zodanig zijn aangemerkt, vanaf 1 januari 2012 geacht worden op de voet van art. 5b AWR als zodanig te zijn aangemerkt.20 ANBI‟s die bij de Belastingdienst al als zodanig bekend staan hoeven niet opnieuw een verzoek te doen. 2.1.7
Multiplier bij culturele instellingen
Een ANBI die zich uitsluitend of nagenoeg uitsluitend richt op cultuur, kan verzoeken tevens te worden aangemerkt als culturele instelling. Bij giften aan instellingen die tevens zijn aangemerkt als culturele instelling mag de gift voor toepassing van de aftrek worden verhoogd met 25 procent met een maximum van
1,250 euro.21 In verband
met
staatssteunaspecten
wordt de
aftrekmogelijkheid ter goedkeuring voorgelegd aan de Europese Commissie.
22
verhoogde
Wanneer deze
maatregel wordt goedgekeurd door de Europese Commissie zal deze met terugwerkende kracht per 1 januari 2012 in werking treden.23 In de wet is het begrip culturele instelling terug te vinden in art. 5b
15
Commissie algemeen nut beogende instellingen 2007, p. 108. Op 27 december 2012 geverifieerd bij de Belastingdienst. 17 Artikel 5b AWR. 18 Artikel 5b AWR. 19 Artikel 5b AWR. 20 Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr. 3, p. 26. 21 Artikel 6.39a Wet IB 2001. 22 Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr. 3, p. 12. 23 Website All Arts Belastingadviseurs, „Multiplier:Beslissing van Europese Commissie verwacht op 19 december‟, 2012, (<www.allarts.nl/nl-NL/nieuws/155/multiplier-beslissing-van-europese-commissie-verwachtop-19-december.html>). 16
8
lid 4 van de AWR. De Belastingdienst heeft alle op 1 januari 2012 bestaande ANBI‟s beoordeeld en bepaald welke in aanmerking komen voor de status „culturele instelling‟. Wanneer een instelling op 1 januari 2012 kwalificeert als ANBI en uit de gegevens van de Belastingdienst blijkt dat de instelling aan de voorwaarden voldoet om als culturele instelling te worden aangemerkt, krijgt de instelling automatisch de status van culturele instelling.24 Via het programma „ANBI zoeken‟25 op de website van de Belastingdienst kun je nagaan of een ANBI een culturele instelling is. Indien achter de naam van de instelling in de kolom activiteit „cultuur‟ is vermeld, heeft deze ANBI de status van culturele instelling. De multiplier bij culturele instellingen is overigens een tijdelijke maatregel. Bij deze maatregel is namelijk een horizonbepaling opgenomen.26 De multiplier vervalt met ingang van 1 januari 2017.
2.1.8
SBBI en steunstichting SBBI
Naast de ANBI kent de wet ook de sociaal belang behartigende instelling (hierna: “SBBI”).27 De SBBI is een instelling die in overeenstemming met haar regelgeving een sociaal belang behartigt en daarbij niet aan een winstbelasting is onderworpen, dan wel daarvan is vrijgesteld. Verder moet de SBBI gevestigd zijn in het Koninkrijk, een andere lidstaat van de EU of in een bij ministeriële regeling aangewezen staat. De (bestuurs-)leden van de SBBI mogen geen andere beloning ontvangen dan een onkostenvergoeding. Een steunstichting SBBI is een stichting die uitsluitend is opgericht met het doel geld in te zamelen ter ondersteuning van een SBBI.28 De voorwaarden die worden gesteld aan de steunstichting SBBI zijn gesteld in de Uitvoeringsregeling AWR 1994.29 Zo moet de SBBI die de steunstichting wil ondersteunen lid zijn van een landelijke, representatieve koepel op het gebied van sport of muziek of een hiermee vergelijkbare (binnenlandse of buitenlandse) organisatie op het gebied van sport of muziek. Verder dient in de statuten van de steunstichting omschreven te zijn dat het ingezamelde geld uitsluitend bestemd is voor een bijzondere investering of de viering van een 5-jarig bestaan of een veelvoud daarvan. Ook moet er in de statuten een beschrijving worden opgenomen van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de viering. De viering moet daarbij een karakter hebben dat zich onderscheidt van de normale activiteiten van de SBBI. Het bedrag dat de steunstichting op wenst te halen is niet aan een maximum gebonden zolang de besteding direct verband houdt met de viering. Belangrijk hierbij is dat het ingezamelde bedrag niet dient ter dekking van de normale exploitatiekosten van de SBBI. Gelden die overblijven omdat deze niet zijn besteed aan het doel van 24
Peters van Neijenhof 2012, par. 1. Website Belastingdienst, (<www.belastingdienst.nl/rekenhulpen/giften/anbi_zoeken/>). 26 Artikel 10b.1 Wet IB 2001. 27 Artikel 5c AWR. 28 Artikel 5d AWR. 29 Ministeriële regeling van 19 juni 2012, Stcrt. 2012, 12737, nr. DB 2012/248, p. 3. 25
9
de steunstichting, moeten worden overmaakt naar een ANBI. Dit om te voorkomen dat door het tussenschuiven van een steunstichting eenmalige giften aan SBBI‟s alsnog binnen de sfeer van de giftenaftrek vallen. Voor giften aan steunstichtingen SBBI gelden verder dezelfde regels als voor de gewone gift (dit volgt uit artikel 6.35 van de Wet IB 2001).
2.2
Inhoud Geefwet
2.2.1
Inleiding
Sinds 1 januari 2012 is de Geefwet van kracht. In de Memorie van Toelichting van de Geefwet wordt aangehaald dat het totale pakket aan fiscale faciliteiten voor vrijgevigheid in Nederland behoorlijk ruim is. Daarbij kan de vraag worden gesteld of verruiming van het bestaande pakket aan geeffaciliteiten wel nodig is. Deze vraag wordt als volgt beantwoord: “Het gaat bij het pakket aan maatregelen (…) niet om grootscheepse verschuivingen in het beleid aangaande goede doelen of hun donateurs. Het gaat veeleer om het optimaliseren van het beleid en om maatregelen die erop zijn gericht eventuele oneffenheden in beleid en wetgeving weg te nemen”.30
Ik behandel hierna de Geefwet inhoudelijk wat betreft de regelingen die betrekking hebben op de giftenaftrek in de inkomstenbelasting. Daarbij zal ik ook nagaan of regelingen in de Geefwet in lijn zijn met de oorspronkelijke ratio van de giftenaftrekregeling. 2.2.2
Extra giftenaftrek aan culturele instellingen
De extra fiscale faciliteit (behandeld in paragraaf 2.1.7) die voor culturele instellingen geldt is met ingang van 1 januari 2012 opgenomen in de Wet IB 2001. De multiplier van 1.25 mag worden toegepast op giften tot 5,000 euro. Dit betekent dat wanneer je als „gever‟ te maken hebt met een marginaal belastingtarief van 52 procent (hoogste belastingschijf), een periodieke gift van 1,000 euro netto nog maar 350 euro kost (1,000 -/- 52%×1,250). Daarbij wordt de zeer begrijpelijke vraag gesteld of nog wel sprake is van vrijgevigheid wanneer de gever in directe zin voor maar 35 procent van de gift hoeft te betalen.31 De overige 65 procent van de gift wordt gefinancierd uit de algemene belastingmiddelen. Voorts is de kritiek op deze maatregel dat de multiplier het effect, dat de giftenaftrek vooral terecht komt bij de hogere inkomens, alleen maar versterkt.32
30
Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr. 3, p. 4. Hemels, „De Geefwet een keerpunt‟, 2011, p. 2, (
). 32 Nederlandse Orde van Belastingadviseurs Commissie Wetsvoorstellen, 2011, p. 10, (<www.nob.net/system/files/Commentaar+Wetsvoorstel+Geefwet+DEF.pdf>). 31
10
Het doel van de multiplier is het vergroten van de fondswerving door culturele instellingen.33 In de Memorie van Toelichting wordt echter niet wetenschappelijk onderbouwd dat deze multiplier ook zal leiden tot meer, dan wel hogere giften aan ANBI‟s. Bekkers en Mariani hebben begin dit jaar een onderzoek naar de gedragseffecten van de Geefwet gepubliceerd. Hierin wordt de verwachting uitgesproken dat bij ongewijzigde toepassing van de multiplier, de invloed op de volume-effecten van particulieren beperkt zal zijn.34 Overigens wordt wel verwacht dat particulieren die al aan giften doen door de multiplier hun gift verhogen. Deze laatste groep is echter maar een klein gedeelte van de mensen die geven. De reden waarom deze maatregel niet zal leiden tot meer giften is volgens Bekkers en Mariani dat de drempel voor de giftenaftrek behouden blijft. Wanneer de multiplier niet leidt tot extra giften en de verhoogde giften van bestaande gevers beperkte invloed hebben is het effect van de multiplier te verwaarlozen. Op deze manier worden de gevers fiscaal bevoordeeld en profiteren de culturele instellingen in mijn ogen onvoldoende van deze faciliteit. Dit is mijns inziens niet in lijn met de oorspronkelijke ratio van de giftenaftrekregeling. 2.2.3
Giftenaftrek steunstichting SBBI
Per 1 januari 2012 zijn eenmalige giften aan steunstichtingen SBBI aftrekbaar in de Wet IB 2001. 35 In paragraaf 2.1.8 zijn de voorwaarden waaraan een steunstichting SBBI moet voldoen aan bod gekomen. Van Bakel vraagt zich hierbij af of kwalificerende SBBI‟s in ruime mate tot de oprichting van steunstichtingen over zullen gaan, of dat deze door de strenge voorwaarden worden afgeschrikt.36 Ik moet zeggen dat er inderdaad veel eisen worden gesteld aan de oprichting van de steunstichting SBBI. In de strenge voorwaarden die worden gesteld, zie ik het voordeel dat minder makkelijk misbruik kan worden gemaakt van de regeling. Los van de strenge eisen, denk ik dat deze faciliteit in lijn is met het doel van de giftenaftrekregeling zoals dat geformuleerd is in paragraaf 2.1.1. 2.2.4
Aftrekbaarheid vrijwilligersvergoeding
Deze regeling ziet erop toe dat de kostenvergoeding die de vrijwilliger van een goede doelen organisatie krijgt wordt aangemerkt als gift, wanneer de vrijwilliger afziet van de ontvangst van deze vergoeding. Kosten die in aanmerking komen zijn kosten die naar algemeen aanvaarde maatschappelijke opvattingen behoren te worden vergoed. De vergoeding verandert dan in een gift en is voor de vrijwilliger, met inachtneming van onderstaande voorwaarden, aftrekbaar. Dit geldt óók wanneer de instelling voor de betreffende kosten geen vergoedingsregeling heeft opgesteld.
33
Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr. 3, p. 8. Bekkers, Mariani 2012, par. 5. 35 Artikel 6.35 Wet IB 2001. 36 Van Bakel 2012, p. 8. 34
11
De voorwaarden voor omzetting van kostenvergoeding in een gift zijn: • de vrijwilliger ziet vrijwillig af van de vergoeding, • de organisatie verklaart dat de vrijwilliger recht heeft op de vergoeding, • de organisatie is bereid en in staat om de vergoeding uit te betalen, • de vrijwilliger kan aanspraak maken op die vergoeding en heeft de vrijheid daarover te beschikken.37 Hierbij geldt wel dat alleen de kosten die de vergoeding (waarvan wordt afgezien) overstijgen voor aftrek in aanmerking komen.
Deze maatregel is ontstaan doordat er behoefte was aan codificatie betreffende de voorwaarden; op grond waarvan het afzien van een vrijwilligersvergoeding als gift mag worden gezien. Deze „behoefte‟ is ontstaan doordat Kamerleden het idee hadden dat de voorwaarden niet strikt werden nageleefd door inspecteurs.38 Zoals omschreven in de uitgangspunten van de Geefwet valt deze maatregel mijns inziens treffend onder het optimaliseren van het beleid en is daarmee in lijn met de oorspronkelijke regeling. 2.2.5
Introductie negatieve giftenaftrek
De negatieve giftenaftrek heeft betrekking op het ontbinden of herroepen van een gift. Ontbinding of herroeping kan bijvoorbeeld gebeuren op het moment dat een van tevoren gestelde voorwaarde zich voltrekt. De regeling ziet erop toe dat het bedrag dat de belastingplichtige ontvangt als gevolg van het ontbinden of herroepen van een gift, die eerder als aftrek is opgevoerd, in aanmerking wordt genomen als een negatieve persoonsgebonden aftrekpost.39 De regeling is er dus op gericht te voorkomen dat belastingplichtigen onterecht van de giftenaftrek kunnen „genieten‟. Een maatregel die erop gericht is om de al bestaande regeling beter zijn werk te laten doen.
2.3
Conclusie
Het doel en de strekking van de giftenaftrekregeling is in het begin van dit hoofdstuk aan bod gekomen. Verder zijn de bepalingen en ontwikkelingen rondom de regeling in de eerste paragraaf besproken. In de tweede paragraaf heb ik de aanvullende maatregelen op de giftenaftrek uit de Geefwet kritisch bekeken, om te kunnen oordelen in hoeverre deze aanvullingen in lijn zijn met het doel van de faciliteit. Zowel de aftrekbaarheid van de vrijwilligersvergoeding, de introductie van de negatieve giftenaftrek en de bepaling omtrent de steunstichting SBBI zie ik als aanvullingen die geen
37
Artikel 6.36 Wet IB 2001. Kamerstukken II, 2010/11, 31066, nr. 111, p. 1. 39 Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr. 3, p. 8. 38
12
ander doel dienen dan het doel waarmee de giftenaftrek is ingevoerd. Bij de invoering van de multiplier zet ik wel mijn vraagtekens aangezien ik verwacht dat deze faciliteit alleen ten goede zal komen aan de „gever‟.
13
Hoofdstuk 3 3.1
Giftenaftrek in de systematiek van de IB
Inleiding
De giftenaftrekregeling is bij wet van 26 juni 1952 ingevoerd (Stb. 376). De formulering van het doel van de regeling is de navolgende jaren weliswaar veranderd maar is inhoudelijk nagenoeg onveranderd gebleven.40 Ook bij de invoering van het nieuwe IB stelsel in 1964 is de regeling overgenomen. Daarbij wordt in de Memorie van Antwoord het volgende opgemerkt: “Voorop dient te worden gesteld dat het hier gaat om een faciliteit die niet vanzelfsprekend uit de grondbeginselen van de inkomstenbelasting voortvloeit, doch in het bijzonder gericht is op het helpen lenigen van de financiële nood van bepaalde instellingen. De onderhavige regeling draagt daarom een uitzonderingskarakter; zij treedt buiten het terrein van de primaire fiscale doeleinden”.41 Er wordt hier expliciet door de wetgever gesteld dat de giftenaftrekregeling niet voortkomt uit de primaire doeleinden van de Wet IB. Om dit te kunnen beoordelen zal ik hierna verder ingaan op het primaire beginsel van de Wet IB 2001.
3.2
Leidt het doen van een gift tot een vermindering van de draagkracht?
Het grondbeginsel van de Wet IB 2001 is het draagkrachtbeginsel. Een beginsel dat al sinds de Romeinse tijd meespeelt bij de heffing van belastingen.42 Belastingen impliceren geldelijke lasten die aan burgers worden opgelegd door de overheid, zonder dat er een directe tegenprestatie tegenover staat. Doordat er geen directe tegenprestatie tegenover de afgedragen belasting staat, kan ook niet afzonderlijk worden bepaald wat de prijs van de belasting is. Alle burgers genieten echter wel van de zogenaamde collectieve goederen en diensten. Het draagkrachtbeginsel is hierbij het middel om de door de overheid gemaakte kosten toch om te kunnen slaan over de burgers.43 Het draagkrachtbeginsel gaat ervan uit dat burgers die beschikken over veel financiële middelen, of waardevolle eigendommen, een grotere bijdrage aan de collectieve kosten kunnen leveren dan burgers die in mindere mate beschikken over deze eigendommen. De inkomens worden naar draagkracht belast. Dit vertaalt zich onder andere in een progressief belastingstelsel. Het progressieve belastingstelsel bestaat uit vier oplopende belastingtarieven waartegen inkomens worden belast. Daarnaast wordt rekening gehouden met draagkrachtverminderende omstandigheden door bijvoorbeeld tegemoetkoming te bieden in de 40
Van Dijck, van Vijfeijken 2005, p. 72. Kamerstukken II, 1962/63, 5380, nr. 19, p. 70. 42 Niessen, Pieterse 2010, p. 31. 43 Niessen, Pieterse 2010, p. 31. 41
14
vorm van persoonlijke aftrekposten. Te denken valt aan de omstandigheid dat iemand uitzonderlijk hoge
ziektekosten
heeft.
Het
draagkrachtbeginsel
kan
als
een
algemeen
aanvaarde
rechtvaardigingsgrond van de Wet IB 2001 worden beschouwd.
Het progressieve stelsel betekent echter ook dat wanneer er sprake is van een aftrekpost (de giftenaftrek), deze door hogere inkomens tegen een hoger tarief kan worden afgetrokken. Elke euro meer aan inkomsten wordt namelijk tegen het hoge tarief belast. Elke euro aan aftrekpost mag dan ook tegen het hoge tarief worden afgetrokken. Een aftrekpost is dus in verhouding voordeliger voor de „sterkere‟ schouders. Hier wordt van belang hoe men een gift aanmerkt. Een gift kan beschouwd worden als een draagkrachtvermindering. Aan de andere kant kan men de gift ook beschouwen als een inkomensbesteding. Als je de gift beschouwt als een draagkrachtvermindering, kan op grond van het draagkrachtbeginsel verdedigd worden dat hogere inkomens tegen een hoger tarief mogen aftrekken.44 Als de gift echter wordt beschouwd als een inkomensbesteding, speelt het draagkrachtbeginsel geen rol. Een gift zou dan op grond van het gelijkheidsbeginsel voor iedere belastingplichtige eenzelfde fiscaal voordeel moeten opleveren.45
Hiermee kom ik bij de vraag of de giftenaftrek een tegemoetkoming in verband met verminderde draagkracht is of dat het een stimuleringsmaatregel is die los moet worden gezien van draagkracht.
Van Dijck en Van Vijfeijken zien elementen van de draagkrachtgedachte terug in de wettelijke regeling omtrent de giftenaftrek. Zij zien de regeling wel binnen de Wet IB 2001. Voorwaarde hiervoor is dat de regeling met de belastingplichtige als uitgangspunt wordt behandeld als een draagkrachtvermindering.46 Bedoelde elementen van draagkrachtgedachte zie ik terug bij de invoering van de drempelbepaling voor de gewone gift. Daarbij heeft de wetgever gekozen voor de inkomensafhankelijke drempel van 1 procent van het verzamelinkomen.47 Deze drempel is bedoeld om rekening te houden met de draagkracht van de belastingplichtige.48 Voor hogere inkomens is er zo een hogere drempel dan voor lagere inkomens. Ondanks de elementen van draagkracht die in de regeling te vinden zijn, zie ik de gift meer als een inkomensbesteding dan als een draagkrachtvermindering. Ik zie het als een vorm van consumptie die vanuit de overheid fiscaal wordt gestimuleerd. Het is een instrumentalistische maatregel met als doel bepaalde consumpties te stimuleren. Als je niet uitgaat van een draagkrachtvermindering, dan ligt een inkomensaftrekpost ook niet voor de hand. Deze zorgt er namelijk voor dat de „verminderde‟ draagkracht van de gever wordt gecompenseerd. Een belastingkorting is dan de fiscale faciliteit die wel voor de hand ligt. De belastingkorting is niet 44
Van Dijck, van Vijfeijken 2005, p. 3. Van Dijck, van Vijfeijken 2005, p. 4. 46 Van Dijck, van Vijfeijken 2005, p. 4. 47 Zie voor verdere voorwaarden paragraaf 2.1.3. 48 Kamerstukken II, 1998/99, 26727, nr. 3, p. 269. 45
15
afhankelijk van het inkomen van de gever.49 De belastingkorting wordt namelijk berekend aan de hand van de hoogte van de gift en ziet niet op compensatie van verminderde draagkracht.
3.3
Kritiek giftenaftrek binnen Wet IB
Hofstra en Stevens zien de giftenaftrekregeling niet vanzelfsprekend thuishoren in de systematiek van de Wet Inkomstenbelasting.50 Zij vinden de feitelijke betekenis van de regeling betrekkelijk gering gezien de drempel, het maximum en de eis met betrekking tot de schriftelijke bescheiden. Hiermee zullen de auteurs doelen op de gewone gift, aangezien de periodieke gift onbeperkt aftrekbaar is. Voorts zien zij de regeling als “een vervalsing van de motieven waarop steun aan instellingen tot algemeen nut wordt verleend”. Ik neem aan dat hiermee de zorg wordt uitgesproken dat de gever niet meer primair aan een bepaalde instelling „geeft‟, omdat hij is begaan met deze instelling, maar dat het fiscale voordeel van het geven een grotere rol speelt. Dan zou een gever de keuze van het goede doel bepalen aan de hand van de grootte van de mogelijke aftrekpost. Ik ben van mening dat men met die zorg geen rekening hoeft te houden wanneer het goede doel in grotere mate wordt gesteund door de regeling. Daarmee bereikt de regeling namelijk haar doel. Als derde argument wordt door de auteurs aangehaald dat de overheid zelf moet kunnen bepalen naar welke instellingen de giften gaan. Door de fiscale tegemoetkoming financiert de overheid namelijk een deel van de giften zelf. Op dit argument kom ik in de volgende paragraaf terug. Grapperhaus51 ziet het doen van giften als een inkomensbesteding. Hij is echter ook van mening dat de giftenaftrekregeling ertoe leidt “dat er een inbreuk ontstaat op de algemene bepalingen van de heffingsgrondslag en/of normale structuur van de belastingwet”.52 Hiermee doelt Grapperhaus op het feit dat de giftenaftrek in de vorm van een belastinguitgave is gegoten. Er wordt een doel nagestreefd, dat in de ogen van Grapperhaus ook behaald kan worden via een directe weg. Een voorbeeld is dat de overheid instellingen direct gaat subsidiëren.
3.4
Maatschappelijke relevantie giftenaftrekregeling
3.4.1
Inleiding
De wetgever geeft al aan dat de giftenaftrekregeling een uitzonderingskarakter heeft op basis waarvan voorbij wordt gegaan aan de primaire fiscale doeleinden van de Wet IB 2001. In de literatuur wordt 49
Zie ook Commissie algemeen nut beogende instellingen 2007, p. 119. Hofstra, Stevens 1998, p. 659. 51 Ferdinand Grapperhaus was van 1967 tot 1971 staatssecretaris van Financiën. 52 Grapperhaus1978, p. 19. 50
16
gewezen op het maatschappelijk nut van de giftenaftrekregeling. In deze paragraaf wil ik ingaan op deze niet fiscale argumenten die in de literatuur worden genoemd.
3.4.2
Particulier initiatief
In een recent verschenen artikel in Het Financieele Dagblad wordt beargumenteerd dat de activiteiten van goede doelen vaak samenvallen met activiteiten van de overheid.53 Dit kan leiden tot een mooie vorm van directe democratie aangezien burgers zelf bepalen aan welke goede doelen zij geven. Met de fiscale aftrekbaarheid worden belastingen dan deels vervangen door vrijwillige giften. Bovenal wordt op deze manier meer betrokkenheid gecreëerd bij de doelen die worden ondersteund. Deze betrokkenheid is volgens S. Stevens en Wink belangrijk, omdat de overheid zich steeds meer terug trekt uit het maatschappelijk veld. Het beleid van de overheid om zich meer terughoudend op te stellen in dit maatschappelijk veld kan worden opgevangen met meer particulier initiatief. Dan moet dit particulier initiatief echter wel ondersteund worden. In dit geval met een fiscale regeling die het nut van de goede doelen organisaties erkent. Ook W. Stevens merkt op dat de overheid tot op heden het beleid heeft gevoerd om de financiering van de culturele sector minder afhankelijk te maken van overheidssubsidies.54 De beslissing om de giftenaftrek af te schaffen staat haaks op dit beleid en zal volgens Stevens tot grote onrust in de ANBI wereld leiden.
3.4.3
Europees verband
De meeste Europese landen hebben een vorm van belastingstelsel waarbij het fiscaal aantrekkelijk wordt gemaakt om te geven aan goede doelen.55 Wanneer Nederland zou beslissen om de giftenaftrekregeling af te schaffen, loopt zij hiermee in Europees verband behoorlijk uit de pas. Hemels stelt zelfs dat Nederland een „raar land‟ zou worden in de beschaafde wereld wanneer de giftenaftrek wordt afgeschaft.56 In het hiervoor genoemde artikel in het Het Financieele Dagblad wordt ook een argument in Europees verband aangehaald om de giftenaftrekregeling in stand te houden. Dit argument ziet op de mogelijkheid om Nederland als aantrekkelijk land voor internationaal opererende niet-gouvernementele organisaties op de kaart te zetten. Als Nederland deze status wil krijgen, is het essentieel dat er een gunstig geefklimaat heerst in Nederland.
53
Stevens, Wink, Het Financieele Dagblad, 24 oktober 2012, p. 9. Stevens 2012, p. 2. 55 Sloot, van Soest, Nederlands Dagblad, 18 oktober 2012, afdeling Binnenland. 56 Sloot, van Soest, Nederlands Dagblad, 18 oktober 2012, afdeling Binnenland. 54
17
3.5
Conclusie
De wetgever heeft bij de giftenaftrekregeling expliciet aangegeven dat de regeling een uitzonderingskarakter heeft. Om die reden is de giftenaftrekregeling niet te onderbouwen met de primaire fiscale doelstelling van de Wet IB 2001, het draagkrachtbeginsel. Van Dijck en Van Vijfeijken zien in de regeling wel elementen terug van het draagkrachtbeginsel en zien deze graag versterkt. In deze gedachte wordt de gift gezien als een draagkrachtvermindering. Ik zie de gift daarentegen als een inkomensbesteding. Zo zie ik de gift als een consumptieve besteding die niet in de vorm van een inkomenskorting, maar in de vorm van een belastingkorting haar werking zou moeten hebben in de Wet IB 2001. De kritiek met betrekking tot de vervalsing van motieven om giften te doen is deels terecht. Ik ben echter van mening dat je daarmee te snel voorbijgaat aan het stimuleringseffect dat met de faciliteit beoogd wordt. Ook de gedachte dat de overheid zelf moet kunnen bepalen waar de giften naartoe gaan, aangezien de overheid meebetaalt door middel van de fiscale faciliteit, vind ik te kort door de bocht. In mijn ogen is het juist belangrijk dat de burger meer betrokkenheid krijgt bij het maatschappelijk belang. Ik ben van mening dat alleen wanneer de burger wordt gestimuleerd om particulier initiatief te nemen, de overheid een stap terug kan doen uit het maatschappelijk veld. Dit particulier initiatief kan in mijn ogen bij uitstek gestimuleerd worden met de giftenaftrekregeling. Het beleid van de overheid tot op heden is om financiering van de culturele sector minder afhankelijk te maken van overheidssubsidies. Afschaffing van de giftenaftrek zou ik op zijn minst zeer opmerkelijk vinden gezien dit beleid. Ter afsluiting van dit hoofdstuk kan ik concluderen dat de giftenaftrekregeling niet in de systematiek van de Wet IB 2001 past. Dit omdat de regeling niet stoelt op het primaire fiscale doel van de Wet IB 2001. Ik denk daarentegen wel dat de regeling in de Wet IB 2001 thuishoort, gezien zijn instrumentalistische doelstelling.
18
Hoofdstuk 4 4.1
Giftenaftrek geëvalueerd
Inleiding
Op 17 oktober 2012 heeft Staatssecretaris Frans Weekers het interim-rapport van de commissie „Inkomstenbelasting en Toeslagen‟ (hierna: “commissie Van Dijkhuizen”) in ontvangst genomen. De onafhankelijke commissie is ingesteld op verzoek van de Tweede Kamer. De aanleiding hiervoor was de motie Dijkgraaf.57 De commissie heeft de opdracht naar mogelijkheden te zoeken om de tarieven voor de inkomstenbelasting te verlagen op een budgetneutrale wijze. Dit rapport is nog niet volledig, maar is gepubliceerd vanwege de tussentijdse verkiezingen na de val van het kabinet Rutte ӏ. Het volledige rapport wordt in het voorjaar van 2013 verwacht. In het interim-rapport van de commissie Van Dijkhuizen wordt aanbevolen de giftenaftrek af te schaffen. De argumentatie hiervoor berust op de evaluatie giftenaftrek 1996-2006, uitgevoerd door het Ministerie van Financiën.58 Het doel van het evaluatierapport was om te onderzoeken of de fiscale aftrekbaarheid van giften van invloed is op het doen van giften. Zoals ik eerder in mijn onderzoek heb toegelicht, is de fiscale aftrekbaarheid van giften in het leven geroepen om het doen van giften te stimuleren. Voor mijn onderzoek is van belang in hoeverre de giftenaftrekregeling zijn doel bereikt. Dit is in lijn met het doel van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006. Uit deze evaluatie hoop ik op te kunnen maken of de regeling al dan niet zijn doel bereikt. In dit hoofdstuk zal ik de methode en resultaten van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 onderzoeken. Daarnaast zal ik de kritieken uit de wetenschappelijke literatuur op deze evaluatie bespreken en de adviezen van de Studiecommissie Belastingstelsel en de commissie Van Dijkhuizen bespreken.
4.2
Onderzoeksmethode evaluatie giftenaftrek 1996-2006
Om de giftenaftrek te onderzoeken zou het ideaal zijn wanneer je de giftenaftrek voor een bepaalde periode kunt stopzetten. Je kunt dan precies zien welke invloed de fiscale faciliteit heeft op het doen van giften. Bij het opstellen van de onderzoeksmethode heeft men de aanname gedaan dat het niet mogelijk is om de giftenaftrek voor een bepaalde periode stop te zetten. Daarnaast is de aanname gedaan dat het niet mogelijk is om de aftrekfaciliteit voor een deel van de Nederlandse bevolking te verruimen. De onderzoeksraad zag wél mogelijkheden de faciliteit te beoordelen op grond van veranderingen in het progressieve belastingtarief en veranderingen in de belastingwetgeving. Daarbij is de aanname gedaan dat belastingplichtigen zich bewust zijn van de hoogte van het marginale tarief. De vierde aanname is dat de conclusie op basis van verschillen in aftrektarief toepasbaar is op de
57 58
Kamerstukken II, 2011/12, 33000, nr. 58, p. 1. Ministerie van Financiën 2009, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006.
19
absolute hoogte van het aftrektarief. In deze laatste veronderstelling kan ik de evaluatiecommissie niet volgen. In het evaluatierapport staan twee onderzoeksvragen centraal:
Wat is het feitelijke gebruik van de giftenaftrek?
Wat is het effect van de giftenaftrek op het doen van giften?
De commissie gebruikt twee verschillende onderzoeksmethoden om tot een antwoord te komen op de onderzoeksvragen. De eerste is de regressie-discontinuïteiten methode. Deze methode meet het effect van de hoogte van de giftenaftrek, door personen te bekijken die vlak boven en vlak onder tariefgrenzen zitten.59 Hierdoor hebben zij een vergelijkbare inkomenspositie, maar een verschillend marginaal tarief. De tweede methode analyseert de gevolgen van mutaties in de belastingtarieven. Mutaties vinden plaats bij een stelselherziening. In Nederland heeft in 2001 de laatste belastingstelselherziening plaatsgevonden. Deze wordt in de evaluatie gebruikt bij methode twee.
Zowel binnen de regressie-discontinuïteiten methode als de methode die gebaseerd is op de stelselherziening worden de volgende effecten onderzocht:
Het effect van het aftrektarief op het aantal mensen dat de giftenaftrek opvoert (extensieve marge).
Het effect van het aftrektarief op de hoogte van de gift (de intensieve marge).
Bij het onderzoek naar het eerste effect wordt nader onderscheid gemaakt tussen huishoudsituatie, leeftijd en inkomen van de partner (indien aanwezig). Bij het onderzoek naar het tweede effect betreft het alleen de groep mensen die al een gift doen. Dit onderzoeksbestand bevat minder personen. Om deze reden is alleen nader onderscheid gemaakt tussen het gegeven of er wel of geen fiscaal partner aanwezig is. Het doel van beide methoden is om het geefgedrag van twee groepen belastingplichtigen (met elk een verschillend belastingtarief) met elkaar te vergelijken. Beiden methoden worden hier apart besproken.
4.2.1
Methode 1: regressie-discontinuïteiten methode
In deze methode worden twee groepen belastingplichtigen tegenover elkaar gezet met als scheidslijn een van de tariefgrenzen binnen het progressieve stelsel in box 1. De belastingplichtigen die vlak onder een tariefgrens zitten vormen één groep, de mensen die er vlak boven zitten de andere. Er zijn drie tariefgrenzen in box 1, te weten de overgang van schijf 1 naar schijf 2, de overgang van schijf 2
59
Ministerie van Financiën 2009, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006, p. 16.
20
naar schijf 3 en die van schijf 3 naar schijf 4. Dit levert drie onderzoeksbestanden op. Voor mensen boven de 65 gelden andere tarieven in box 1, omdat zij geen AOW premie hoeven af te dragen. Deze groep
belastingplichtigen
onderzoeksbestanden
wordt
daarom
ontstaan. Vervolgens
apart
gehouden
wordt
er
waardoor
twee
keer
zoveel
een onderverdeling gemaakt
tussen
alleenstaanden en fiscaal partners. Fiscaal partners hebben namelijk andere mogelijkheden met betrekking tot de giftenaftrek dan alleenstaanden. Zo mogen partners de giften bij elkaar optellen, en onderling beslissen bij wie welk deel van de giften in aanmerking wordt genomen. Bij het bepalen van het drempelbedrag wordt dan natuurlijk ook naar beide partners gekeken. Volgens de bovenstaande methode ontstaan uiteindelijk 12 onderzoeksbestanden per jaar.
4.2.2
Methode 2: Belastingstelselherziening 2001
Bij deze methode wordt gebruik gemaakt van het gegeven dat de belastingplichtige van het ene op het andere moment tegen een verschillend tarief zijn giften kan aftrekken. Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij de overgang van de Wet IB 1964 naar de Wet IB 2001. Hiermee worden dezelfde personen vóór en na de stelselwijziging met elkaar vergeleken. Het kan zijn dat mensen met hun giftenaftrek hebben ingespeeld op de verwachte stelselwijziging. Om de kans te verkleinen dat de resultaten hierdoor worden beïnvloed, is er voor gekozen het jaar 1999 met het jaar 2002 te vergelijken. Ook bij deze methode is er een onderscheid gemaakt tussen personen met een fiscaal partner en personen zonder fiscaal partner.
4.3
Kritiek op de evaluatie
4.3.1
Algemeen
Uit de evaluatie van het ministerie komt duidelijk naar voren dat het uiterst moeilijk is om te beoordelen of de giftenaftrek zijn doel bereikt.60 Dit komt doordat de regeling al sinds lange tijd is ingevoerd en er niet veel aanpassingen zijn gedaan in de regeling. Daar waar er wel wijzigingen zijn gedaan in de regeling ontbreken de gegevens. Hierdoor kan het effect van de wijziging niet worden aangetoond. Deze constatering trekt in mijn ogen het resultaat van de evaluatie (in welke vorm dan ook) al in twijfel alvorens er onderzoek is gedaan. Het lijkt er namelijk niet op dat de onderzoeksraad veel vertrouwen heeft in de zelf opgestelde onderzoeksmethode.
60
Ministerie van Financiën 2009, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006, p. 16.
21
4.3.2
Data gebruik
Bij de evaluatie van de giftenaftrek is gebruik gemaakt van gegevens die de Belastingdienst aan het CBS ter beschikking heeft gesteld. Deze gegevens vormen het Inkomens Panel Onderzoek (hierna: “IPO”). Het gaat hier om de gegevens van een grote groep Nederlanders. Op basis van deze groep kan men door middel van weging tot een uitkomst komen die representatief is voor alle Nederlandse huishoudens.61 Deze gegevens worden gebruikt, om te bepalen of mensen hun geefgedrag hebben veranderd na een tariefwijziging of een tariefsprong in het progressieve stelsel. Er is echter een belangrijk nadeel aan de gegevens van het IPO. Het is namelijk zo dat er belastingplichtigen zijn die giften doen zonder dat ze daarbij gebruik maken van de fiscale faciliteit. Op het moment dat deze mensen een verandering ondergaan in tarief en daarbij tot het inzicht komen dat gebruik van de aftrekregeling voordelig kan zijn, worden zij gezien als „nieuwe‟ gevers.62 Dit terwijl deze mensen al giften deden. Hierdoor is niet vast te stellen of het geefgedrag verandert op het moment dat het gebruik van de giftenaftrek verandert. Bij de situatie dat een belastingplichtige geen gebruik maakt van de aftrekregeling kan op nog een manier een verkeerde conclusie worden getrokken. Wanneer de belastingplichtige na wijziging gebruik gaat maken van de faciliteit en méér gaat geven, resulteert dit in zowel verkeerde cijfers qua toename in gevers, als verkeerde cijfers van het aantal gevers dat meer gaat geven.
4.3.3. Gebruik van tariefgrens
In de evaluatie wordt bij de regressie-discontinuïteiten methode gebruik gemaakt van de gegevens van belastingplichtigen binnen een bandbreedte van 3,000 euro rondom een tariefgrens. De achterliggende gedachte hierbij is dat je dan het effect kan zien dat een hoger of lager aftrektarief heeft op het aantal gevers of de hoogte van giften. Bekkers63 stelt echter dat het onwaarschijnlijk is dat je binnen die (kleine) bandbreedte rondom een tariefgrens verschillen in het geefgedrag zult opmerken.64 De gedachte van Bekkers hierbij is dat de tariefgrenzen elk jaar worden gecorrigeerd voor inflatie. Deze correctie vindt plaats nadat de giften al zijn gedaan. Dit wil zeggen dat mensen met een inkomen binnen de genoemde bandbreedte onzeker zijn over het belastingtarief dat op hen van toepassing zal zijn in het jaar waarin ze de gift doen. Theoretisch gezien is volgens Bekkers “het effect van de aftrek het grootst als de zekerheid dat de aftrek de prijs van het geven verlaagt het grootst is”. Hiermee wordt gedoeld op de belastingplichtigen die juist niet in de buurt van de tariefgrenzen zitten. In het 61
Ministerie van Financiën 2009, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006, p. 11. Zie ook Bekkers 2010, p. 3. 63 Aan Werkgroep Filantropische Studies verbonden wetenschapper gespecialiseerd in onderzoek naar geefgedrag. 64 Zie ook Bekkers 2010, p. 8. 62
22
IPO onderzoek wordt juist wel van de groep mensen in de buurt van de tariefgrenzen uitgegaan. Dat is in de ogen van Bekkers een verkeerde onderzoeksgroep om de giftenaftrek mee te evalueren. Bekkers concludeert dat wanneer je te maken hebt met berekenende belastingbetalers (een aanname die ook wordt gedaan bij de evaluatie), deze hun geefgedrag niet zullen aanpassen wanneer ze binnen de bandbreedte zitten. Dat maakt de onderzoeksmethode niet effectief en zal resultaten opleveren die niet representatief zijn voor de verandering in geefgedrag.
4.3.4
Hoge inkomens
Door gebruik te maken van de belastingplichtigen rondom de tariefgrenzen mis je de gevers met de hogere inkomens.65 De hoogste tariefgrens ligt in 2012 namelijk iets boven de 56,000 euro.66 Uit het rapport van de Studiecommissie Belastingstelsel blijkt dat 32 procent van de aftrekbare giften wordt gedaan door de groep belastingplichtigen die in de 10 procent hoogste inkomenscategorie zitten.67 Deze categorie wordt in zijn geheel niet meegenomen in het onderzoek aangezien deze 10 procent ver boven de hoogste tariefgrens zit. Hiermee mist het onderzoek een belangrijke groep gevers.
4.4
Resultaat en Advies
4.4.1
Resultaat evaluatie giftenaftrek 1996-2006
Uit de analyse van de twee onderzoeksmethoden blijkt dat het gevonden effect van de giftenaftrek op het aantal mensen dat een gift doet of op de hoogte van een gift statistisch gezien niet significant is.68 Dientengevolge houdt dit in dat de kans bestaat dat een gevonden resultaat op toeval is gebaseerd. De conclusie die hier wordt getrokken door de onderzoeksraad luidt: “dat niet kon worden aangetoond dat door de fiscale faciliteit meer mensen een gift doen noch dat de faciliteit leidt tot hogere giften”. Met andere woorden: het is onbekend of de regeling haar doel bereikt.
4.4.2
Gebruik van de resultaten giftenaftrek 1996-2006
Op basis van de resultaten uit het evaluatierapport zijn adviezen gedaan door de Studiecommissie Belastingstelsel in 2010 en door de commissie Van Dijkhuizen in 2012. Deze adviezen zal ik in de navolgende deelparagrafen bespreken. 65
Hemels 2011, p. 2. Artikel 2.10 Wet IB 2001. 67 Studiecommissie Belastingstelsel 2010, p. 37. 68 Ministerie van Financiën 2009, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006, p. 3. 66
23
4.4.3
Studiecommissie Belastingstelsel (2010)
Bij besluit van 22 oktober 2009 is de Studiecommissie Belastingstelsel door de Staatssecretaris van Financiën ingesteld. Deze commissie heeft als taak meegekregen om een voorstudie te verrichten naar verschillende scenario‟s voor een mogelijke herziening van het Nederlandse belastingstelsel.69 In het rapport dat op 7 april 2010 is verschenen geeft de commissie het advies om de giftenaftrek af te schaffen. De Studiecommissie is in het algemeen voorstander van het verbreden van de belastinggrondslag, met als doel het kunnen verlagen van de belastingtarieven.70 Om deze reden wil de commissie zo veel mogelijk aftrekposten en heffingskortingen afschaffen. De commissie wil hierin een uitzondering maken op het moment dat een goede reden bestaat voor overheidsingrijpen. Vereiste is daarbij dat overheidsingrijpen op een effectieve en efficiënte manier plaatsvindt. De Studiecommissie ziet echter geen noodzaak een uitzondering te maken voor de giftenaftrek. Op basis van de „negatieve‟ evaluatie van het ministerie adviseert de commissie de regeling op korte termijn af te schaffen.
4.4.4
Commissie Van Dijkhuizen (2012)
Op 17 februari 2012 stelde de Staatssecretaris van Financiën de commissie Van Dijkhuizen in. Deze commissie kreeg de opdracht om te onderzoeken of verschillende belastingfaciliteiten konden worden afgeschaft om zo tot een vlakke(re) tariefstructuur te komen.71 In oktober 2012 is het interim-rapport van de commissie Van Dijkhuizen verschenen. In dit rapport wordt net als in het rapport van de Studiecommissie Belastingstelsel het advies gegeven om de giftenaftrek af te schaffen. Dit doet de commissie op basis van de „negatieve‟ beoordeling van deze regeling.
4.4.5
Kritiek op adviescommissies
Het meest opvallend aan deze adviezen is dat deze worden gedaan op basis van een „negatieve‟ beoordeling uit de evaluatie giftenaftrek 1996-2006. Uit deze evaluatie is echter de conclusie gekomen dat er niet kon worden aangetoond dat de regeling bijdraagt aan zijn doelstelling. Beide commissies maken van deze conclusie een „negatieve beoordeling‟ wat de suggestie wekt dat de giftenaftrek niet bijdraagt aan zijn doelstelling. Hier wordt het werkelijke resultaat van de evaluatie foutief geïnterpreteerd.72 Het werkelijke resultaat zegt namelijk niet meer dan dat er geen bewijs is gevonden
69
Studiecommissie Belastingstelsel 2010, p. 3. Studiecommissie Belastingstelsel 2010, p. 67. 71 Commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012, p. 5. 72 Hemels 2011, p. 4. 70
24
dat de regeling wel of niet zijn doel bereikt. Beide commissies interpreteren het resultaat verkeerd en kunnen wetenschappelijk gezien dan ook niet concluderen dat de regeling op basis van het resultaat van de evaluatie afgeschaft moet worden.
4.5
Standpunt wetgever (tegenover evaluatie en kritiek)
Naar aanleiding van de bekendmaking van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 en de daarop gebaseerde adviezen om de faciliteit af te schaffen ontstond er enige maatschappelijke onrust. ANBI‟s waren namelijk bang dat de regeling zou worden afgeschaft. Op 7 oktober 2010 werd in het regeer- en gedoogakkoord door de informateur gesteld dat: “de giftenaftrek wordt beperkt tot giften aan Algemeen Nut Beogende Instellingen (ANBI’s) en er komt een renseigneringsplicht73 voor de instelling die de gift heeft ontvangen. Er komt een Geefwet in de wet IB2001 en de successiewet om de geeffaciliteiten te stroomlijnen”.74 Hiermee was de maatschappelijke onrust echter niet afgedaan. Op 18 november 2010 geeft de Tweede Kamer een duidelijk politiek signaal af door een motie van het lid Omtzigt aan te nemen.75 Hiermee maakt de Tweede Kamer duidelijk welk belang zij hecht aan het fiscaal ondersteunen van goede doelen. De Tweede Kamer lijkt hiermee het advies van de Studiecommissie Belastingstelsel te negeren en op basis van maatschappelijke belangen te oordelen dat de giftenaftrekregeling niet zomaar kan worden afgeschaft.
4.6
Conclusie
In dit hoofdstuk heb ik de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 geëvalueerd, met als doel erachter te komen of de giftenaftrekregeling zijn doel bereikt. Bij de gebruikte onderzoeksmethode kunnen de nodige kanttekeningen worden geplaatst. Zo kan niet vastgesteld worden, of het geefgedrag verandert op het moment dat het gebruik van de giftenaftrek verandert. De eventuele verandering kan niet worden vastgesteld omdat er geen gegevens zijn van donateurs die geen gebruik maken van de faciliteit. Verder wordt de groep mensen onderzocht die zich rondom een tariefgrens bevinden. Bekkers stelt echter dat die groep mensen juist niet geschikt is om te onderzoeken. Hemels wijst erop dat in de evaluatie de grootste groep gevers niet wordt meegenomen, aangezien deze groep zich niet rondom een tariefgrens bevindt. Dit is mijns inziens een groot gemis in het onderzoek. Vervolgens heb 73
Verplichting om de belastingdienst te voorzien van voor de belastingheffing relevante informatie met betrekking tot belastingplichtigen. Deze plicht is nooit ingevoerd. 74 Kamerstukken II, 2010/11, 32417, nr. 15, p. 63. 75 Kamerstukken II, 2010/11, 32504, nr. 60, p. 1.
25
ik de resultaten van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 bekeken. Hieruit kwam als conclusie dat niet kon worden aangetoond dat de regeling bijdraagt aan zijn doelstelling. De Studiecommissie Belastingstelsel en de commissie Van Dijkhuizen maken uit deze conclusie op dat de giftenaftrekregeling niet bijdraagt aan zijn doelstelling. Dit is iets wat mijns inziens niet gesteld kan worden op grond van de conclusie van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006. Aan de andere kant kan ik na mijn onderzoek niet concluderen dat de giftenaftrekregeling wél bijdraagt aan zijn doelstelling. Hiervoor is naar mijn mening een nieuw onderzoek nodig waar ik in het volgende hoofdstuk op terug zal komen.
26
Hoofdstuk 5 5.1
Conclusie en Aanbevelingen
Algemene conclusie en aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek.
De giftenaftrekregeling is per 1 januari 2012 aangevuld met maatregelen uit de Geefwet. Met betrekking tot de inkomstenbelasting is de multiplier een wezenlijke aanvulling op de regeling. Ik ben van mening dat de multiplier een faciliteit is die vooral de „gever‟ extra fiscaal voordeel verschaft en dat de culturele instellingen onvoldoende profijt hebben van deze fiscale faciliteit. Als ik kijk naar hoe de regeling zijn werking heeft in de Wet IB 2001, dan moet de aftrekbare gift in mijn ogen niet gezien worden als een draagkracht verminderende post, maar als een consumptieve besteding van de belastingplichtige. Ik zie de aftrekbare gift daarbij in de vorm van een belastingkorting. Op die manier is het fiscale voordeel voor elke donateur even groot. Ik kan concluderen dat de regeling niet in de systematiek van de Wet IB 2001 past. Ik ben wel van mening dat de regeling thuishoort in de Wet IB 2001 gezien zijn instrumentalistische doelstelling. De maatschappelijke relevantie van de giftenaftrek moet daarbij zeker niet onderschat worden. De burger raakt door middel van de giftenaftrek persoonlijk betrokken bij (maatschappelijk) goede doelen. De overheid heeft de wens om een stap terug te doen uit het maatschappelijk veld. Dit kan in mijn ogen alleen maar worden opgevangen op het moment dat de overheid het particulier initiatief stimuleert. De fiscale faciliteit zoals de giftenaftrekregeling is een dergelijke stimulans.
Op basis van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 kan ik niet concluderen dat de regeling zijn doelstelling bereikt. Echter, kan ik ook niet concluderen dat de regeling zijn doelstelling niet bereikt. Ik kan wel concluderen dat bij de gebruikte onderzoeksmethode een aantal kritische kanttekeningen geplaatst kunnen worden. Om erachter te komen of de regeling wel of niet bijdraagt aan zijn doelstelling acht ik het noodzakelijk dat er nieuw onderzoek gedaan wordt. Er moet allereerst duidelijk worden hoeveel waarde de overheid hecht aan het stimuleren van giften aan goede doelen. Daarnaast moet duidelijk worden hoeveel waarde de overheid eraan hecht dat de belastingplichtige meer persoonlijk betrokken raakt bij de goede doelen. Het moet dus duidelijk worden in hoeverre de overheid de giftenaftrekregeling maatschappelijk relevant vindt. Om de regeling zelf te kunnen beoordelen op zijn nut moet er in mijn ogen een nieuw gedegen onderzoek komen waarin de kritieken op de onderzoeksmethode van de evaluatie giftenaftrek 1996-2006 worden meegenomen.
27
Literatuurlijst Boeken Van Dijck, van Vijfeijken 2005. J.E.A.M. van Dijck, I.J.F.A. van Vijfeijken, Instellingen van algemeen nut, Deventer: Kluwer 2005.
Grapperhaus 1978. F.H.M. Grapperhaus, Een beschouwing over begrip en betekenis van belastinguitgaven in Nederland, Deventer: Kluwer 1978.
Hofstra, Stevens 1998. H.J. Hofstra, L.G.M. Stevens, Inkomstenbelasting, Deventer: Kluwer 1998.
Niessen, Pieterse 2010. R.E.C.M. Niessen, L.J.A. Pieterse, De Wet inkomstenbelasting 2001, Den Haag: SDU Uitgevers 2010.
Tijdschriftartikelen Van Bakel 2012. M.M.F.J. van Bakel, „Hoe royaal is de Geefwet voor anbi‟s‟, WFR, 2012, 592.
Bekkers 2010. R.H.F.P Bekkers, „Giftenaftrek in Nederland: evaluatiemethoden en hun interpretatie‟, WFR, 2010, 1140.
Bekkers, Mariani 2012. R.H.F.P. Bekkers, E.E. Mariani, „Gedragseffecten van de Geefwet‟, WPNR, 2012, 6917.
Hemels 2011. S.J.C. Hemels, „Giftenaftrek in de vuurlinie?‟, NTFR, 2011, 295.
Peters van Neijenhof 2012. T.N. Peters van Neijenhof, „De culturele instelling: de tweelingbroer van de ANBI?‟, FtV, 2012, 10.
Stevens 2012. W.F.C. Stevens, „De Commissie van Dijkhuizen: politieke of fundamentele keuzes?‟, WFR, 2012, 1506.
28
Van Vijfeijken 2012. I.J.F.A. van Vijfeijken, „De giftenaftrek in de inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting‟, WPNR, 2012, 6917.
Krantenartikelen Stevens, Wink 2012. S. Stevens, N. Wink, „Behoud giftenaftrek‟, Het Financieele Dagblad, 24 oktober 2012.
Sloot, Van Soest 2012. E. Sloot, A. van Soest, „Giftenaftrek is investering‟, Nederlands Dagblad, 18 oktober 2012.
Rapporten en overige publicaties Commissie algemeen nut beogende instellingen 2007. Commissie Algemeen Nut Beogende Instellingen, Algemeen nut beogende instellingen. Rapport van de Commissie algemeen nut beogende instellingen, Deventer: Kluwer 2007 (Geschriften van de Vereniging voor Belastingwetenschap no. 232). Commissie inkomstenbelasting en toeslagen 2012. Commissie inkomstenbelasting en toeslagen, „Naar een activerender belastingstelse interimrapport‟, oktober 2012. Ministerie van Financiën 2009. Ministerie van Financiën, Evaluatie giftenaftrek 1996-2006, Den Haag: Ministerie van Financiën. Rapport aangeboden door de minister van Financiën in brief AFP/09/657 U aan de Tweede Kamer, 23 oktober 2009.
Nederlandse Orde van Belastingadviseurs Commissie Wetsvoorstellen 2011. Brief van Nederlandse Orde van Belastingadviseurs aan de Vaste Commissie voor Financiën van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2010, (<www.nob.net/system/files/Commentaar+Wetsvoorstel+Geefwet+DEF.pdf>).
Studiecommissie Belastingstelsel 2010. Studiecommissie Belastingstelsel, „Continuïteit en vernieuwing. Een visie op het belastingstelsel’, 2010. (Kamerstukken II, 2009/10, 32140, nr. 4)
29
Elektronische bronnen Hemels, „De Geefwet een keerpunt‟, 2011, p. 2, (), geraadpleegd op 31-12-2012. Website All Arts Belastingadviseurs, „Multiplier:Beslissing van Europese Commissie verwacht op 19 december‟, 2012, (<www.allarts.nl/nl-NL/nieuws/155/multiplier-beslissing-van-europese-commissieverwacht-op-19-december.html>), geraadpleegd op 31-12-2012. Website Belastingdienst, (<www.belastingdienst.nl/rekenhulpen/giften/anbi_zoeken/>), geraadpleegd op 31-12-2012.
Kamerstukken Kamerstukken II, 1951/52, 2492, nr.3. Kamerstukken II, 1962/63, 5380, nr.19. Kamerstukken II, 1998/99, 26727, nr.3. Kamerstukken II, 2008/09, 31700, nr.1/2. Kamerstukken II, 2010/11, 31066, nr.111. Kamerstukken II, 2010/11, 32417, nr.15. Kamerstukken II, 2010/11, 32504, nr.60. Kamerstukken II, 2011/12, 33000, nr. 58. Kamerstukken II, 2011/12, 33006, nr.3.
30
