BAB II INSTITUSI UNI EROPA DAN PEMBUATAN KEPUTUSAN DI UNI EROPA Dalam bab II ini akan menjelaskan mengenai institusi Uni Eropa yang ditandai dengan pembentukan awal integrasi Uni Eropa, pembuatan keputusan ditingkat Uni Eropa dan siapa yang mengambil keputusan-keputusan tersebut. Inti dari proses pengambilan keputusan ini merupakan institusi Uni Eropa seperti Komisi Eropa, Dewan Uni Eropa, dan Parlemen Eropa. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Pembahasan selanjutnya berkaitan dengan prosedur perluasan keanggotaan
atau
disebut
juga
Enlargement
Procedure.
(European
Commission- Enlargement Policy, 2015) A.
Institusi Uni Eropa Pada 18 April 1951, enam negara seperti Prancis, Jerman Barat, Italia, Belgia, Netherlands, dan Luxembourg yang mengadakan persetujuan untuk membentuk European Coal and Steel Community (ECSC). Dalam tahapan mencapai integrasi Eropa seperti sekarang melalui proses yang cukup panjang dimulai dari pembentukan European Coal and Steel Community (ECSC), European Economic Community (EEC), dan European Atomic Community (Euratom), kemudian berkembang menjadi European Union (Uni Eropa). (Nuraeini S, Regionalisme di Eropa, 2010, hal. 138) Berikut ini adalah uraian singkat mengenai perjanjian-perjanjian dalam pembentukan integrasi Uni Eropa:
16
1. The Treaty of Paris, mendirikan European Coal and Steel Community yang ditandatangani di Paris, 18 April 1951 dan mulai berlaku pada tahun 1952 serta berakhir pada tahun 2002. 2. The Treaty of Rome, mendirikan European Economic Community (EEC) dan European Atomic Community (Euratom), yang ditandatangani di Roma pada 25 Maret 1957 dan diberlakukan pada tahun 1958. 3. The Single European Act (SEA) ditandatangani pada bulan Februari 1986 dan mulai berlaku pada tahun 1987. Perjanjian ini telah di amandemen dalam perjanjian EEC Treaty dan membuka jalan untuk penyelesaian pasar tunggal. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) 4. The Treaty on European Union (TEU) atau perjanjian Maastricht yang ditandatangani di Maastricht pada 7 Februari 1992 dan mulai berlaku pada tahun 1993. Didirikan oleh European Union untuk memberikan wewenang lebih besar kepada Parlemen dalam pengambilan keputusan dan menambahkan bidang kerjasama baru. 5. The Treaty of Amsterdam, ditandatangani pada 2 Oktober 1997 dan diberlakukan pada tahun 1999 yang telah diamandemen dari perjanjian sebelumnya. 6. The Treaty of Nice, ditandatangani pada 26 Februari 2001 dan mulai berlaku pada 2003. Dalam perjanjian ini berupaya
17
merampingkan sistem kelembagaan Uni Eropa sehingga bisa bekerja dengan efektif setelah gelombang masuknya negara anggota baru Uni Eropa pada tahun 2004. 7. The Treaty of Lisbon, ditandatangani pada 13 Desember 2007 dan mulai berlaku pada 2009. Dalam perjanjian ini metode dan aturan voting disederhanakan dan menambahkan Presiden Dewan Eropa serta memperkenalkan struktur baru untuk membuat Uni Eropa menjadi aktor kuat di panggung global. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Uni Eropa mengalami tujuh kali perluasan di antara tahun 1973 hingga 2013, sehingga jumlah negara anggota Uni Eropa menjadi 28 negara. Pada tahun 1973, Denmark, Irlandia, dan Inggris masuk menjadi negara anggota Uni Eropa. Tahun 1981, Yunani dan tahun 1986 Portugal dan Spanyol. Sedangkan pada tahun 1995 Austria, Finlandia, dan Swedia. Era tahun 2004, Republik Ceko, Siprus, Estonia, Hungaria, Latvia, Lithuania, Malta, Polandia, Slowakia, dan Slovenia menjadi bagian dari Uni Eropa. Berlanjut pada tahun 2007, Bulgaria dan Rumania. Pada tahun 2013 Kroasia masuk dalam integrasi Uni Eropa. (Delegasi Uni Eropa untuk Indonesia dan Brunei Darussalam, 2009) Sementara itu pada tanggal 24 Juni 2016, rakyat Inggris memilih referendum atas keluarnya Inggris dari Uni Eropa. Hasil referendum menunjukkan 51 persen orang setuju, Inggris keluar dari Uni
18
Eropa. Sehingga keanggotaan dalam integrasi Uni Eropa menjadi 27 negara anggota. (Brexit Akan Pengaruhi Pola Hubungan Inggris-UE, 2016) Di dalam integrasi Uni Eropa memiliki lembaga-lembaga yang menjalankan fungsi supranasional dan fungsi intergovernmental. Pada dasarnya sistem kelembagaan yang ada di Uni Eropa bertujuan untuk melindungi kepentingan dan tanggung jawab bersama, yang tercermin dalam mekanisme pengambilan keputusan di Uni Eropa melalui lima lembaga utama, yaitu Komisi Eropa, Dewan Uni Eropa, Parlemen Eropa, Mahkamah Eropa, dan Dewan Eropa. (Mission of the Republic of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003) 1. Komisi Eropa The European Commission (biasanya hanya disebut the Commission) atau Komisi Eropa adalah the driving force dalam membangun Eropa. Komisi Eropa didirikan pada 1958. Saat ini berlokasi di Brussels (Belgium). TEC (Treaties establishing European Community) menyatakan bahwa hanya Komisi yang memiliki hak inisiatif untuk mengajukan proposal (RUU). Tidak ada badan Uni Eropa lain maupun negara anggota yang berhak untuk mengajukan prososal selain Komisi. Bahkan jika proposal yang diajukan ditolak oleh Dewan Uni Eropa (dan Parlemen Eropa melalui co-decision procedure), maka hanya Komisi pula yang berhak merubahnya (kecuali ditolak secara unanimity). Komisi juga mempunyai peran sebagai the guardian of treaties of the “Acquis Communautaire” (seluruh hukum dan perundangan Uni Eropa).
19
Salah satu tugas utama Komisi adalah memastikan negara anggota mematuhi semua hukum Uni Eropa, karena itulah Komisi memiliki wewenang investigasi. Komisi juga merupakan badan eksekutif dan memiliki peran administratif untuk memastikan tercapainya semua tujuan yang telah dirumuskan dalam berbagai traktat Uni Eropa. Komisi juga memainkan peran representasi, yang mewakili Uni Eropa di berbagai organisasi internasional maupun dalam hubungan dengan berbagai negara. Komisi Eropa saat ini terdiri dari 28 Komisioner yang ditunjuk setiap lima tahun. Dari 28 Komisioner tersebut terdiri atas 1 Presiden, 7 Wakil Presiden, dan 20 Komisioner. Kemudian 20 Komisioner terdiri dari (dua orang untuk lima negara besar, yaitu Inggris, Prancis, Italia, Spanyol, dan Jerman, sedangkan sepuluh negara lainnya hanya diwakili oleh satu orang Komisioner). (Mission of the Republic of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003) Jabatan Komisioner saat ini berjalan hingga 31 Oktober 2019. Presiden Komisi Eropa saat ini adalah Jean-Claude Juncker. (European Commission, 2016) Gambar II-1 Presiden Komisi Eropa Jean-Claude Juncker (2014-2019)
(EU Today, 2016) 20
Sesuai Traktat Maastricht 1992, masa jabatan para Komisioner adalah lima tahun kecuali ada upaya untuk mengubahnya (censure motion) dari Parlemen Eropa. Melalui proses konsultasi dengan Parlemen Eropa, pemerintah masing-masing negara anggota dengan suara bulat mengajukan calon Presiden Komisi Eropa beserta calon-calon Komisioner yang akan ditunjuk. Presiden Komisi diangkat dengan kesepakatan bersama Parlemen Eropa dan Dewan Uni Eropa. Berdasarkan Artikel 55 Traktat Roma 1957 (Treaty of Rome - Europäische Kommission, 1957), Komisi Eropa mempunyai wewenang untuk: a. Mengawasi pelaksanaan seluruh ketentuan dan keputusan lembaga-lembaga Uni Eropa secara tepat. Komisi membuat pertimbangan dan keputusan berdasarkan permintaan negara anggota
yang
hendak
memanfaatkan
klausula-klausula
pengaman dalam Traktat, yang dalam kasus-kasus tertentu diizinkan untuk tidak memberlakukan atau membebaskan sementara ketentuan Uni Eropa. Menurut Artikel 169 Traktat Roma (Treaty of Rome - Europäische Kommission, 1957), Komisi berwenang mengajukan negara-negara anggota yang dianggap tidak memenuhi kewajiban ke Mahkamah Eropa. b. Membuat usulan kebijakan kepada Dewan Menteri mengenai berbagai kebijakan Uni Eropa di bidang pertanian, industri dan pasar internal, riset, energi, lingkungan, masalah sosial, regional, serta perdagangan eksternal.
21
c. Menerapkan
berbagai
kebijakan
yang
didasarkan
pada
keputusan Dewan atau penerapan langsung sebuah traktat. Pada perkembangan selanjutnya, wewenang Komisi Eropa semakin besar antara lain yang diberikan oleh Mahkamah Eropa melalui berbagai keputusannya. Jika dalam suatu kasus yang diperiksa Mahkamah Eropa menemukan bahwa ada kewenangan Komisi maka sebaiknya diserahkan kepada Komisi (misalnya untuk menjamin berjalannya pasar internal dengan baik). Kewenangan Komisi tersebut antara lain: a. Melakukan investigasi dan menjatuhkan sanksi, baik kepada perorangan ataupun perusahaan yang menyalahi ketentuan kompetisi di dalam Uni Eropa b. Komisi juga mengelola dana struktural dan langkah-langkah bagi kemajuan riset, pertukaran pemuda, perbaikan lingkungan, transportasi dan sebagainya c. Komisi juga terlibat dalam pengelolaan bidang ekonomi dan pengawasan anggaran serta kebijakan luar negeri Dana untuk program-program Uni Eropa dikelola oleh Komisi Eropa dan sumbernya berasal dari setoran iuran para anggota yang besarnya ditentukan oleh pendapatan per kapita masing-masing negara dan dari pajak bea masuk yang dikenakan terhadap barang-barang dari negara ketiga (import duties). (Mission of the Republic of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003)
22
Gambar II-2 College The Commissioners (2014-2019)
(The Commissioners, 2014) Gambar II-3 The Faces of the Juncker Commission
(European Commission, 2015)
23
2. Dewan Uni Eropa The Council of the European Union (biasanya disebut dengan the Council of Ministers atau cukup the Council) atau Dewan Uni Eropa. Dewan Uni Eropa adalah forum pertemuan para Menteri Negara-negara anggota Uni Eropa dan merupakan badan pengambil keputusan utama di Uni Eropa. Dewan Uni Eropa berlokasi di Brussels dan Luxembourg. Tabel II.1 Council Presidencies
Year 2014
January–June Greece
July–December Italy
2015
Latvia
Luxembourg
2016
Netherlands
Slovakia
2017
Malta
United Kingdom
2018
Estonia
Bulgaria
2019
Austria
Romania
2020
Finland
(European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Dewan dapat mengambil keputusan melalui prosedur unanimity, dan dalam sektor-sektor di mana keputusan Parlemen dibutuhkan Dewan mengambil keputusan melalui qualified majority. Ada tiga pilihan voting, di antaranya (John McCormick, 1999, hal. 100): Simple Majority, dapat dicapai jika setidaknya 15 anggota Dewan dari 28 negara anggota menyatakan mendukung. Dewan akan mengambil keputusan dengan simple majority dalam hal-hal prosedural, seperti penerapan aturan dan organisasi umum sekretariatan, serta meminta Komisi untuk
24
melakukan studi atau mengajukan proposal. (Council of the European Union, 2014) Unanimity, Dewan harus memilih dengan suara bulat (unanimity) pada sejumlah hal-hal yang dianggap oleh negara-negara anggota bersifat sensitif, sebagai contoh: a. Kebijakan luar negeri dan kebijakan keamanan (dengan pengecualian dari kasus tertentu yang jelas memerlukan qualified majority, misalnya penunjukkan perwakilan khusus b. Kewarganegaraan (pemberian hak-hak yang baru bagi warga negara Uni Eropa) c. Keanggotaan Uni Eropa d. Keselarasan perundang-undangan nasional tentang perpajakkan tidak langsung e. Keuangan Uni Eropa (sumber daya dan kerangka keuangan) f. Ketentuan-ketentuan di bidang keadilan dan home affairs (Jaksa Eropa, hukum keluarga, kerjasama operasional polisi) g. Keselarasan perundang-undangan nasional di bidang jaminan sosial dan perlindungan sosial Selain itu, Dewan memilih dengan unanimity ketika Komisi tidak menyetujui amandemen dalam sebuah proposal. Aturan ini tidak berlaku untuk tindakan yang perlu diadopsi oleh Dewan misalnya, bertindak di bidang koordinasi ekonomi. Di dalam unanimous voting, abstain tidak mencegah keputusan yang telah diambil. (Council of the European Union, 2014)
25
Qualified Majority, adalah metode standar voting dan merupakan metode voting yang paling banyak digunakan oleh Dewan. Qualified Majority digunakan ketika Dewan mengambil keputusan dalam prosedur legislatif biasa, atau dikenal sebagai co-decision. Sekitar 80% dari semua undang-undang Uni Eropa diadopsi dari prosedur ini. Pada tanggal 1 November 2014, terdapat prosedur baru dalam Qualified Majority yang berlaku di Dewan Uni Eropa. Dalam prosedur ini, apabila Dewan memberikan suara pada proposal dari Komisi atau the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, Qualified Majority dapat dicapai jika memenuhi hal berikut: a. 55 % suara mendukung dari negara-negara anggota dalam praktiknya berarti 16 dari 28 negara anggota b. Proposal didukung oleh negara-negara anggota yang mewakili sekurang-kurangnya 65% dari total populasi Uni Eropa. (Council of the European Union, 2016)
26
Tabel II.2 Population Used For Votes In The Council (2014)
Member State
Population (× 1 000)
Percentage of the total population of the Union 15.93 12.98 12.61 11.81 9.24 7.62 3.97 3.32 2.21 2.19 2.08 2.07 1.96 1.89 1.67 1.44 1.11 1.07 1.07 0.91 0.84 0.59 0.41 0.40 0.26 0.17 0.11 0.08 100 65 %
Germany 80 523.7 France 65 633.2 United Kingdom 63 730.1 Italy 59 685.2 Spain 46 704.3 Poland 38 533.3 Romania 20 057.5 Netherlands 16 779.6 Belgium 11 161.6 Greece 11 062.5 Czech Republic 10 516.1 Portugal 10 487.3 Hungary 9 908.8 Sweden 9 555.9 Austria 8 451.9 Bulgaria 7 284.6 Denmark 5 602.6 Finland 5 426.7 Slovakia 5 410.8 Ireland 4 591.1 Croatia 4 262.1 Lithuania 2 971.9 Slovenia 2 058.8 Latvia 2 023.8 Estonia 1 324.8 Cyprus 865.9 Luxembourg 537.0 Malta 421.4 Total 505 572.5 Threshold for 328 622.1 qualified majority (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014)
27
Meskipun pada umumnya disebut hanya dengan “Dewan/ Council”, pada praktiknya terdapat 16 formasi Dewan, antara lain: general affairs, pertanian, lingkungan, ekonomi, keuangan, dan sosial. Perangkat hukum yang ditetapkan atas usulan Komisi, dapat berbentuk Regulation, Directive, dan Decision. Selain ketiga hal tersebut yang sifatnya mengikat secara hukum, Dewan dan Komisi juga dapat mengeluarkan Recommendation dan Opinions yang tidak bersifat mengikat secara hukum. Di samping itu, Dewan dan Parlemen Eropa juga dapat mengeluarkan Resolutions yang sifatnya juga tidak mengikat. (Mission of the Republic of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003) 3. Parlemen Eropa The European Parliament atau Parlemen Eropa (PE) adalah lembaga legislatif yang mewakili warga Eropa dan mempunyai fungsi legislatif, budget, dan pengawasan eksekutif. Anggota Parlemen Eropa (Members of the European Parliament/ MEPs) dipilih langsung oleh warga negara Uni Eropa. Pemilihan diadakan setiap 5 tahun dan semua warga negara Uni Eropa di atas 18 tahun (16 tahun di Austria) sekitar 380 juta berhak untuk memilih wakil mereka di Parlemen. Saat ini Parlemen Eropa memiliki 751 anggota Parlemen dari 28 negara anggota. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014)
28
Tabel II.3 Number of MEPs Per Member State In 2014
Member State Number of MEPs Austria 18 Belgium 21 Bulgaria 17 Croatia 11 Cyprus 6 Czech Republic 21 Denmark 13 Estonia 6 Finland 13 France 74 Germany 96 Greece 21 Hungary 21 Ireland 11 Italy 73 Latvia 8 Lithuania 11 Luxembourg 6 Malta 6 Netherlands 26 Poland 51 Portugal 21 Romania 32 Slovakia 13 Slovenia 8 Spain 54 Sweden 20 United Kingdom 73 TOTAL 751 (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014)
29
Secara resmi, Parlemen Eropa berada di Strasbourg (Prancis), meskipun lembaga ini memiliki tiga tempat yakni Strasbourg, Brussels (Belgium) dan Luxembourg. Pertemuaan utama Parlemen Eropa disebut sebagai ‘sidang pleno’, yang berlangsung 12 kali setiap tahun diadakan di Strasbourg, Prancis. Sementara itu, sidang pleno tambahan dan rapat komite diadakan
Brussel.
(European
Commission
Directorate-General
for
Communication Citizens Information, 2014) Presiden Parlemen Eropa saat ini Martin Schulz, setelah terpilih pada 17 Januari 2012. (European Parliament, 2012) Gambar II-4 Plenary Session
(European Parliament, 2009)
30
Gambar II-5 Martin Schulz - The President of the European Parliament
(European Parliament, 2012) Parlemen Eropa memiliki tiga peran utama, yakni: 1) Berbagi kekuatan dengan Dewan untuk membuat undangundang dan meloloskannya. Hal itu bukti bahwa badan yang dipilih secara langsung akan menjamin legitimasi demokratis hukum Eropa (The Power to Legislate). 2) Pengawasan yang demokratis terhadap lembaga-lembaga Uni Eropa,
khususnya
Komisi
Eropa.
Parlemen
memiliki
wewenang untuk menyetujui atau menolak calon Presiden Komisi dan Komisioner, serta memiliki hak untuk memeriksa Komisi secara keseluruhan (The Power of Supervision). 3) Berbagi otoritas dengan Dewan atas anggaran Uni Eropa dan karena itu dapat mempengaruhi pengeluaran Uni Eropa. Di akhir prosedur anggaran, dapat mengadopsi atau menolak anggaran secara keseluruhan (The Power of Purse). (European
31
Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Kelompok-kelompok politik di Parlemen Eropa, sebagai berikut: a) Group of the Alliance of Liberals and Democrats for Europe (ALDE), b) Group of the Greens–European Free Alliance (Greens/EFA), c) Group of the Progressive Alliance of Socialists and Democrats in the EP (S&D), d) Confederal Group of the European United Left–Nordic Green Left (GUE/NGL), e) Group of the European People’s Party (Christian Democrats) (EPP), f) European Conservatives and Reformists Group (ECR), g) Europe of Freedom and Direct Democracy (EFDD), h) Europe of Nations and Freedom Group (ENF), and i) Non-attached (Non-inscrits – NI) (European Parliament, 2009)
32
Gambar II-6 The European Parliament
(European Union, 2014) 4. Mahkamah Eropa Court of Justice of the European Union (CJEU) atau Mahkamah Eropa adalah lembaga yudikatif yang berwenang menyelesaikan berbagai konflik kepentingan internal Uni Eropa dan memberikan opini mengenai berbagai persetujuan internasional yang dilakukan oleh Uni Eropa. CJEU berdiri pada tahun 1952 yang berlokasi di Luxembourg. Secara umum, tugas CJEU adalah memastikan adanya pemahaman, interpretasi dan aplikasi yang sama dari negara-negara anggota Uni Eropa terhadap hukum Uni Eropa yang tertuang di dalam pasal 220 s/d 245 Traktat Masyarakat Eropa. (Mission of the Republic
33
of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003) Mahkamah memberikan putusan atas kasus yang paling umum terjadi, antara lain: a. Menafsirkan
hukum
(Preliminary
Rulings),
pengadilan
nasional negara anggota Uni Eropa memerlukan kepastian akan hukum Uni Eropa yang diterapkan, hal ini karena pengadilan di setiap negara menafsirkan hukum secara berbeda. Jika pengadilan nasional merasa ragu tentang penafsiran atau keabsahan hukum Uni Eropa, dapat meminta Mahkamah Eropa untuk mengklarifikasi penafsiran hukum tersebut. b. Menegakkan hukum (Infringement Proceedings), jenis kasus yang diambil misalnya pemerintah nasional dianggap gagal mematuhi hukum Uni Eropa. Pengaduan dapat dimulai dari Komisi Eropa atau negara Uni Eropa lainnya. Jika negara ini ditemukan bermasalah, maka negara tersebut harus mematuhi hukum Uni Eropa, atau risiko jika terjadi kasus kedua kalinya dapat dikenakan denda. c. Membatalkan tindakan-tindakan hukum Uni Eropa (Actions for Annulment), jika tindakan Uni Eropa diyakini melanggar perjanjian Uni Eropa, Mahkamah Eropa dapat diminta untuk membatalkan tindakan itu melalui Pemerintah Uni Eropa, The Council of European Union, The European Commission untuk beberapa kasus, dan European Parliament.
34
d. Memastikan Uni Eropa mengambil sebuah tindakan (Actions for Failure to Act), Parlemen, Dewan dan Komisi harus membuat keputusan tertentu dalam keadaan tertentu. Jika tidak, maka Pemerintah Uni Eropa dan lembaga Uni Eropa lainnya, dalam kondisi tertentu (individu atau perusahaan) bisa mengadu ke Mahkamah Eropa. e. Sanksi terhadap Lembaga Uni Eropa (Actions for Damages), setiap orang atau perusahaan yang telah merasa dirugikan sebagai akibat dari tindakan dari Uni Eropa atau staf Uni Eropa dapat
mengambil
tindakan
melalui
Mahkamah
Eropa.
(European Union, 1952) 5. Dewan Eropa The European Council atau Dewan Eropa adalah forum pertemuan para Kepala Negara dan Pemerintah negara-negara anggota Uni Eropa dan Presiden Komisi Eropa. Dewan Eropa berdiri secara forum informal pada tahun 1947, kemudian mendapatkan status formal pada tahun 1992 dan menjadi salah satu institusi Uni Eropa pada tahun 2009. Dewan Eropa berlokasi di Brussels (Belgium). Saat ini Dewan Eropa dipimpin oleh Presiden Donald Tusk (European Union, 2009)
35
Gambar II-7 Donald Tusk, President of the European Council
(European Council, 2014) Pasal 4 TEU (The Treaty on European Union) mensyarakatkan Dewan utnuk bersidang paling tidak 2 kali dalam setahun dibawah kepemimpinan Kepala Negara atau Pemerintah negara anggota yang sedang menjabat sebagai Presidensi Uni Eropa (berganti setiap 6 bulan). Pada praktiknya setiap Presidensi biasanya mengadakan 1 sidang formal dna 1 sidang informal Dewan Eropa. Dewan Eropa sebagian besar mengambil keputusan berdasarkan konsensus. Namun sejumlah kasus, Dewan Eropa mengambil keputusan melalui qualified majority dan unanimity, tetapi hanya Kepala Negara yang dapat memilih. (European Union, 2009) Dewan Eropa merupakan sebuah forum bagi pertukaran pendapat yang bebas dan informal di antara pada pemimpin negara anggota. Informal dalam artian Dewan Eropa yakni tidak mengadopsi keputusan apapun yang secara hukum formal mengikat negara anggota. Setiap deklarasi yang dihasilkan mempunyai validitas politis, namun tidak mempunyai legal validity. Mereka hanya memberi dorongan, arahan, dan kadang kala memberi jalan keluar bagi
36
masalah-masalah yang menemui jalan buntu ditingkat Dewan Uni Eropa. (Mission of the Republic of Indonesia to the European Union in Brussels, 2003) Gambar II-8 Kelembagaan Uni Eropa
Legislatif
Eksekutif
Yudikatif
Komisi Eropa
Mahkamah Eropa
Dewan Eropa Dewan Uni
Parlemen
Eropa
Eropa (Wikipedia, 2016)
B.
Pembuatan Keputusan di Uni Eropa Pengambilan keputusan ditingkat Uni Eropa melibatkan berbagai lembaga-lembaga Eropa, khususnya: Parlemen Eropa, Dewan Eropa, Dewan Uni Eropa, dan Komisi Eropa. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014)Uni Eropa memiliki beberapa jenis undang-undang, setiap jenis perbuatan hukum diterapkan dengan cara yang berbeda: 1. Regulation, adalah hukum yang berlaku dan mengikat di semua negara anggota secara langsung. Tidak perlu menjadi hukum nasional oleh Negara anggota meskipun hukum nasional mungkin perlu diubah untuk menghindari peraturan yang bertentangan 2. Directive, adalah hukum yang mengikat negara-negara anggota, atau sekelompok negara anggota untuk mencapai tujuan tertentu. Secara signifikan, directive menentukan hasil yang ingin dicapai, di
37
mana hal itu dikembalikan kembali kepada negara-negara anggota secara individual untuk memutuskan bagaimana hukum tersebut dilakukan; 3. Decision, sebuah keputusan dapat ditujukan kepada negara-negara anggota, kelompok orang, atau bahkan individu. Hal ini mengikat secara keseluruhan. Keputusan yang digunakan misalnya, untuk memutuskan penyatuan beberapa perusahaan; 4. Recommendations and Opinions, tidak memiliki kekuatan yang mengikat.
(European
Commission
Directorate-General
for
Communication Citizens Information, 2014) Mekanisme undang-undang yang disahkan di dalam Uni Eropa, yakni setiap hukum Eropa didasarkan pada sebuah artikel perjanjian khusus, disebut sebagai ‘legal basis’. Hal itu menentukan prosedur legislatif yang harus diikuti. Perjanjian tersebut menetapkan proses pengambilan keputusan, termasuk usulan dari Komisi Eropa, successive readings oleh Dewan dan Parlemen, dan pendapat dari badan penasehat. Hal itu ditetapkan saat unanimity diperlukan, dan ketika qualified majority dirasa cukup untuk Dewan mengadopsi undang-undang tersebut. Sebagian besar dari undangundang Uni Eropa diadopsi menggunakan ‘ordinary legislative procedure’. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Dalam prosedur ini, Parlemen dan Dewan berbagi kekuasaan legislatif. Prosedur dimulai dari Komisi Eropa. Ketika mempertimbangkan proposal,
38
Komisi sering meminta pendapat terkait topik yang diajukan kepada pemerintah, pebisnis, organisasi masyarakat sipil dan individu. Pendapat dikumpulkan sebagai daya tawar untuk diajukan ke dalam usulan Komisi yang akan disampaikan kepada Dewan dan Parlemen. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Kemudian tugas Dewan dan Parlemen adalah membaca usulan dari Komisi dan mendiskusikan proposal tersebut. Jika tidak ada kesepakatan yang tercapai di kedua lembaga penting tersebut dilakukan pembacaan kedua. Dalam second reading, proposal diletakkan sebelum ‘conciliation committee’ yang terdiri dari jumlah yang sama dari wakil-wakil Dewan dan Parlemen. Perwakilan Komisi juga menghadiri pertemuan Komite dan berkontribusi dalam diskusi tersebut. Setelah Komite mencapai kesepakatan, teks yang telah disepakati dikirim ke Parlemen dan Dewan untuk third reading, sehingga akhirnya dapat diadopsi sebagai hukum. Dalam kebanyakan kasus, suara Parlemen pada proposal yang diajukan adalah simple majority. Sedangkan Dewan memiliki suara yang qualified majority, di mana setidaknya ada setengah dari jumlah anggota Uni Eropa, mempresentasikan sekitar dua pertiga dari penduduk, dan suara yang mendukung. Dalam beberapa kasus, pemungutan suara bulat diperlukan oleh Dewan. (European Commission Directorate-General for Communication Citizens Information, 2014) Selain segitiga lembaga KomisiDewan-Parlemen, ada sejumlah badan penasehat yang harus memberikan
39
konsultasi ketika ada undang-undang yang diusulkan melibatkan bidang badan penasehat tersebut. Badan-badan ini adalah sebagai berikut: a. Komite Ekonomi dan Sosial Eropa (the European Economic and Social Committee), yang mewakili kelompok-kelompok masyarakat sipil seperti pengusaha, serikat pekerja, dan kelompok kepentingan sosial; b. Komite Daerah (the Committee of the Regions), yang menjamin
bahwa suara pemerintah lokal dan regional terdengar. Selain itu, lembaga dan badan-badan lainnya dapat dikonsultasikan ketika proposal
terkait
Commission
dengan
bidang
Directorate-General
Information, 2014)
40
badan for
tersebut.
Communication
(European Citizens
Gambar II-9 Ordinary Legislative Procedure
1.
Proposal from the Commission
2. Opinions from national parliaments 3. Opinions from the European Economic and Social Committee and/or the Committee of the Regions (when this is required) FIRST READING
4. First reading by the European Parliament: Parliament adopts a position (amendments) 5. Commission can amend its proposal
6. First reading by the Council
7. Council approves Parliament’s position. The act is adopted
8. Council and Parliament disagree on amendments. Council adopts position at first reading
SECOND READING
9. Second reading by the Parliament: Parliament approves the Council’s position at first reading — the act is adopted in ‘early second reading’ — or proposes amendments 10. Commission opinion on Parliament’s amendments
11. Second reading by the Council
12. Council approves all Parliament’s amendments to the Council’s position at first reading. The act is adopted
13. Council and Parliament disagree on amendments to the Council’s position at first reading
14. Conciliation Committee is convened
15. Conciliation Committee agrees on a joint text
17. Parliament and/or Council disagree with the proposal from the Conciliation Committee, and the act is not adopted
16. Parliament and Council agree with the proposal from the Conciliation Committee, and the act is adopted
41
C.
Prosedur Perluasan Keanggotaan Uni Eropa (Enlargement Procedure) Uni Eropa memberlakukan prosedur persetujuan yang komprehensif untuk memastikan anggota baru dapat menunjukkan hal-hal berikut: 1. mematuhi semua standar dan aturan di dalam Uni Eropa 2. memiliki persetujuan dari lembaga Uni Eropa dan negaranegara anggota Uni Eropa 3. memiliki persetujuan dari warga negara mereka baik berupa persetujuan parlemen nasional atau melalui referendum. (European Commission- Enlargement Policy, 2015) Integrasi Uni Eropa inilah yang sering disebut dengan istilah perluasan Uni Eropa. Perjanjian Uni Eropa menyatakan bahwa setiap negara Eropa dapat mengajukan permohonan untuk bergabung dengan Uni Eropa apabila negara tersebut menghormati nilai-nilai demokratis Uni Eropa dan berkomitmen untuk memajukannya. Kriteria yang lebih spesifik dikenal sebagai Kriteria Copenhagen. Kriteria keanggotaan ini ditetapkan pada pertemuan Dewan Eropa Juni 1993 di Kopenhagen, Denmark. (Kriteria Kopenhagen, 2010). Kriteria tersebut menyatakan bahwa suatu negara hanya dapat bergabung dengan Uni Eropa apabila secara politik, ekonomi, dan hukum memenuhi persyaratan yang diberikan oleh Uni Eropa. Secara politik, negara yang akan bergabung ke Uni Eropa seharusnya memiliki lembaga-lembaga yang stabil dan dapat menjamin berjalanannya sistem demokrasi, menjalankan supremasi hukum dan hak asasi manusia. Secara ekonomis, negara tersebut memiliki perekonomian pasar yang
42
berfungsi dan dapat mengatasi tekanan persaingan dan kekuatan pasar di dalam wilayah Uni Eropa. Secara hukum, negara tersebut menerima undangundang dan praktik yang telah ditetapkan oleh Uni Eropa, khususnya tujuantujuan utama tentang persatuan politik, ekonomi, dan moneter (Delegasi Uni Eropa untuk Indonesia dan Brunei Darussalam, 2009). Proses pemenuhan kriteria standar Uni Eropa (Copenhagen Criteria) terdiri atas sejumlah tahapan, pada setiap tahapan harus disetujui oleh semua negara anggota Uni Eropa yang ada. Awal mulanya sebuah negara diberikan prospek keanggotaan. Kemudian negara tersebut menjadi calon resmi negara anggota, berlanjut dengan negosiasi keanggotaan secara resmi. Dan ketika negosiasi dan reformasi yang terkait telah selesai dilakukan, maka negara tersebut dapat bergabung dengan Uni Eropa (Kriteria Copenhagen, 2009). Dalam negosiasi keanggotaan, negara kandidat tidak dapat memulai negosiasi keanggotaan sebelum pemerintah Uni Eropa setuju. Hal itu dapat berupa unanimity dari Dewan Uni Eropa tentang kerangka kerja negosiasi dengan negara kandidat. Negosiasi berlangsung antara Menteri dan Duta Besar dari pemerintah Uni Eropa dan negara kandidat yang dilaksanakan dalam bentuk intergovernmental conference. Unsur-unsur yang terdapat di dalam setiap negosiasi, antara lain: (European Commission- Enlargement Policy, 2015) a. Screening, Komisi melakukan pemeriksaan secara rinci bersama dengan negara kandidat dalam setiap bab negosiasi untuk menentukan seberapa siap negara kandidat tersebut.
43
Hasil pemeriksaan dalam setiap bab negosiasi yang dilakukan oleh Komisi akan diberikan kepada negara anggota Uni Eropa dalam bentuk laporan pemeriksaan. Kesimpulan dari laporan ini adalah rekomendasi dari Komisi apakah negosiasi dapat berlangsung atau harus memenuhi kondisi tertentu sebagai tolok ukur pertama yang harus dipenuhi. b. Negotiating Positions, setelah negara-negara anggota Uni Eropa memutuskan atas dasar penilaian dari Komisi, bahwa tolok ukur pembukaan negosiasi terpenuhi maka negara kandidat harus mengajukan negotiating positions. Dewan kemudian mengadopsi sikap bersama Uni Eropa berdasar pada proposal Komisi yang memungkinkan pembukaan bab negosiasi. c. Reporting and Monitoring, Komisi akan terus bersama Parlemen dan Dewan mengetahui informasi perkembangan kemajuan negara-negara kandidat melalui annual strategy paper dan laporan perkembangan individu negara kandidat. Selain itu, akan memonitor komitmen negara kandidat selama negosiasi berlangsung. Kecepatan negosiasi tergantung pada kecepatan reformasi dan penyelarasan hukum Uni Eropa. Durasi negosiasi setiap negara kandidat sangat bervariasi. Dalam kasusnya beberapa negara kandidat mengajukan permohonan pada saat yang sama, akan tetapi hal itu tidak menjamin mereka
44
akan menyelesaikan pada waktu yang sama. (European CommissionEnlargement Policy, 2015) Gambar II-10 How negotiations proceed
(Delegation of the European Union to Turkey, 2004)
45
