BAB I PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) yang disusun dan disahkan untuk periode satu tahun merupakan bentuk investasi pemerintah dalam pembangunan perekonomian yang diharapkan mampu mendorong pertumbuhan ekonomi, menciptakan lapangan pekerjaan, dan mengurangi kemiskinan. Mengingat pentingnya fungsi anggaran dalam perekonomian tersebut, APBN harus dikelola dengan sebaik-baiknya, mulai dari perencanaan, pelaksanaan, pengawasan sampai dengan pelaporan atau pertanggungjawaban anggaran. Dalam perencanaan anggaran, APBN harus disusun berdasarkan prioritas kebutuhan pemerintah dengan memastikan program dan kegiatan yang disusun dapat dilaksanakan tepat waktu serta dana yang dialokasikan dapat digunakan dengan sebaik-baiknya. Setelah alokasi anggaran disahkan, pencairan anggaran perlu dilaksanakan dengan sebaik-baiknya. Untuk memastikan bahwa pelaksanaan anggaran dilakukan sesuai dengan perencanaan anggaran yang telah disusun, diperlukan adanya pengawasan anggaran. Selanjutnya agar masyarakat dan semua pihak yang berkepentingan memperoleh informasi mengenai anggaran yang telah dilaksanakan, maka diperlukan pertanggungjawaban anggaran yang berupa laporan keuangan dan laporan kinerja. Pelaksanaan anggaran merupakan tahap yang sangat penting dalam merealisasikan program dan kegiatan pemerintah yang telah disusun dalam APBN. 1
2
Tahapan ini dimulai ketika undang-undang (UU) APBN disahkan oleh Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Menurut Sadji, dkk (2007), langkah pertama yang dilakukan dalam tahapan ini adalah penetapan pejabat pengelola anggaran serta penerbitan dan pengesahan Dokumen Isian Pelaksanaan Anggaran (DIPA) yang merupakan dasar hukum pelaksanaan anggaran bagi setiap satuan kerja (Satker) di lingkungan Kementerian Negara/Lembaga (K/L) dan instansi pemerintah daerah yang memperoleh dana APBN (dana dekonsentrasi dan/atau tugas pembantuan). Setelah DIPA disahkan, Satker sudah dapat menjalankan kegiatannya. Dalam praktiknya, pelaksanaan anggaran mengalami berbagai kendala. Salah satu kendala yang dihadapi adalah pencairan anggaran yang cenderung rendah di awal tahun dan menumpuk di akhir tahun. Kecenderungan penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun tersebut menjadi perhatian Presiden dalam penyerahan DIPA tahun anggaran 2013 pada hari Senin, 10 Desember 2012, di Istana Negara Jakarta. Sebagaimana dilansir dari situs resmi Sekretariat Kabinet Republik Indonesia, www.setkab.go.id, Presiden dalam kesempatan tersebut menyampaikan dua pesan kepada jajaran pemerintahan. Pertama, DIPA tahun anggaran 2013 agar segera ditindaklanjuti dan digunakan secara lebih cepat, tidak ada hambatan, dan tidak terlambat. Kedua, Presiden meminta agar penggunaan anggaran dilakukan secara tepat, transparan, dan akuntabel. Presiden menambahkan bahwa penggunaan anggaran yang tidak tepat waktu akan mengganggu peningkatan kesejahteraan rakyat dan menghambat pertumbuhan ekonomi. Menurut Kuswoyo (2011), peningkatan pertumbuhan ekonomi tidak tercapai jika tidak diimbangi dengan pencairan anggaran yang maksimal.
3
Arahan Presiden tersebut dipicu oleh kecenderungan pencairan anggaran dari tahun 2006 sampai dengan 2013 yang masih memiliki pola yang sama, yaitu pencairan anggaran yang rendah di semester pertama dan menumpuk pada akhir tahun anggaran berjalan. Gambar di bawah ini menunjukkan persentase realisasi anggaran tahun 2006 sampai dengan akhir bulan November 2013.
2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 2006 0%
20%
40%
60%
Semester I
Semester II
80%
100%
Sumber: Diolah dari LKPP 2006 s.d. 2012, data realisasi anggaran semester 1 2013 Direktorat Jenderal Anggaran, dan I-Account APBN per 30 November 2013
Gambar 1.1 Realisasi Anggaran Tahun 2006 s.d. 30 November 2013 Gambar 1.1 di atas merupakan realisasi anggaran per semester dari tahun 2006 sampai dengan akhir bulan November 2013 yang dilaporkan dalam Laporan Keuangan Pemerintah Pusat (LKPP), laporan semester 1 pelaksanaan anggaran tahun 2013, dan I-Account Realisasi APBN per 30 November 2013. Realisasi anggaran tersebut merupakan total realisasi anggaran belanja pemerintah pusat di seluruh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang menggunakan dana APBN. Gambar 1.1 tersebut menunjukkan bahwa selama delapan tahun terakhir
4
pencairan anggaran pada semester 2 lebih besar daripada pencairan anggaran semester 1. Pencairan anggaran pada tahun 2006 hanya sekitar 28,09% pada semester 1 dan 63,92% pada semester 2 atau lebih dari dua kali lipat persentase pencairan anggaran pada semester 1. Hal ini berarti pencairan anggaran APBN pada tahun 2006 terkonsentrasi pada semester 2. Pola pencairan anggaran seperti ini masih terus berlanjut hingga tahun anggaran 2013. Rata-rata pencairan anggaran pada semester 1 selama tahun 2006 sampai dengan 2013 hanya berkisar 31,93% dan rata-rata pencairan dan semester 2 selama delapan tahun terakhir adalah 63,64%, dengan asumsi bahwa pencairan anggaran semester 2 tahun 2013 sesuai dengan prognosis pencairan anggaran dengan total pencairan anggaran 100%. Persentase pencairan anggaran belanja pemerintah pusat sampai dengan akhir bulan November selama tiga tahun terakhir menunjukkan bahwa terjadi penumpukan pencairan anggaran sebagaimana dijelaskan dalam tabel berikut ini. Tabel 1.1 Persentase Pencairan Anggaran Belanja s.d. Akhir Bulan November 2011-2013 Jenis Belanja Belanja Pemerintah Pusat Belanja Pegawai Belanja Barang Belanja Modal Bunga Utang Subsidi Belanja Hibah Bansos Belanja Lainnya
Nov 2011
Nov 2012
Nov 2013
71,3 86,9 59,5 47,2 79,1 84,7 54,5 57,8 30,2
72,8 85,8 62,1 51,6 77,2 101,9 2,4 70,3 6,0
76,0 87,8 56,9 55,7 92,6 85,7 1,5 92,9 8,8
Sumber: diolah dari I-Account APBN Ditjen Perbendaharaan 2011-2013
5
Berdasarkan Tabel 1.1 dapat dilihat bahwa sampai dengan akhir bulan November 2011-2013, pencairan anggaran belanja pemerintah pusat kurang dari 80%. Hal ini berarti pada bulan Desember atau akhir tahun anggaran 2011-2013, anggaran yang akan dicairkan adalah sekitar 20% dari total anggaran belanja. Apabila diambil rata-rata pencairan anggaran tiap bulan adalah 8,3%, maka dengan adanya pencairan anggaran pada bulan Desember sebesar 20% dapat dikatakan terjadi penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun selama tiga tahun terakhir. Pola belanja atau pola pencairan anggaran dengan karakteristik tingkat pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir tahun anggaran tersebut hampir terjadi di semua K/L di tingkat pusat maupun di daerah sebagaimana yang terjadi pada delapan tahun terakhir tersebut. Pola belanja tersebut secara makro akan berakibat terganggunya rencana kinerja kebijakan APBN terhadap pertumbuhan ekonomi sesuai yang diharapkan dalam kebijakan fiskal, serta berdampak kepada penyerapan tenaga kerja dan pengentasan kemiskinan. Dengan rendahnya penyerapan belanja pemerintah pusat pada semester 1, maka untuk mengejar target penyerapan anggaran, pencairan anggaran belanja akan menumpuk pada semester 2 sampai dengan akhir tahun anggaran. Hal tersebut dapat berpotensi menimbulkan kualitas output yang kurang baik. Hal ini juga mengakibatkan beban kerja Kantor Pelayanan Perbendaharaan Negara (KPPN) sebagai institusi yang mengelola pencairan anggaran akan bertambah besar pada setiap akhir tahun anggaran. Berdasarkan fakta bahwa masih terjadi penumpukan pencairan anggaran pada akhir tahun, penelitian ini akan meneliti mengenai faktor-faktor yang menyebabkan
6
fenomena penumpukan pencairan anggaran tersebut pada beberapa Satker, yaitu Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan Agama Banyumas, Kantor Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN Purwokerto. Keempat Satker tersebut merupakan Satker yang menggunakan dana APBN yang mencairkan dananya di KPPN Purwokerto. Penentuan Satker tersebut didasarkan pada jumlah total nominal DIPA tahun 2013 yang paling besar dan yang paling kecil di wilayah bayar KPPN Purwokerto. Satker yang memiliki total DIPA tahun 2013 terbesar adalah Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, sedangkan Pengadilan Agama Banyumas merupakan Satker yang memiliki total nominal DIPA tahun 2013 yang terkecil. Selain itu, penentuan Satker juga didasarkan pada jumlah kegiatan yang tercantum dalam DIPA tahun 2013, yaitu Satker yang memiliki jumlah kegiatan paling banyak dan paling sedikit. Kantor Kementerian Agama Kabupaten Banyumas adalah Satker yang mempunyai kegiatan tahun 2013 yang terbanyak dan KPPN Purwokerto merupakan Satker yang mempunyai kegiatan paling sedikit. Penelitian ini menggunakan pendekatan metode studi kasus untuk dapat memahami lebih jauh mengenai kecenderungan penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran dan mengeksplorasi faktor penyebab penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat yang terjadi selama beberapa tahun berturut-turut. Selanjutnya penelitian ini akan melihat pola pencairan anggaran Satker dari teori institutional isomorphism. Menurut DiMaggio dan Powell (1983) teori ini dapat menjelaskan suatu organisasi publik, dalam hal ini Satker dalam melakukan
7
pencairan anggaran, memperoleh tekanan institusional yang diakibatkan oleh tekanan dari luar, meniru organisasi sejenis atau satker lain, maupun adanya profesionalisme aparatur pemerintah yang menimbulkan kesadaran akan pentingnya pengelolaan keuangan yang dibuktikan dengan adanya pola pencairan anggaran yang wajar, sesuai dengan regulasi, dan tidak menumpuk di akhir tahun.
1.2. Rumusan Masalah Pencairan anggaran yang terjadi saat ini masih saja terpusat pada semester 2 terutama pada bulan-bulan terakhir berlakunya anggaran. Berdasarkan data LKPP tahun 2006 sampai dengan 2012 dan data realisasi anggaran semester 1 2013 Direktorat Jenderal Anggaran, persentase pencairan anggaran pada semester 1 lebih
kecil daripada persentase pencairan anggaran pada semester 2. Persentase rata-rata pencairan anggaran belanja pemerintah pusat semester 1 selama delapan tahun sebesar 31,93% sedangkan persentase rata-rata pada semester 2 adalah 63,66%. Hal tersebut menunjukkan bahwa Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang menggunakan dana APBN masih mempunyai kecenderungan untuk melakukan pencairan anggaran semester 2 yang mengakibatkan beban kerja KPPN bertambah besar pada setiap akhir tahun anggaran. Penelitian ini akan meneliti kecenderungan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir anggaran dan mengeksplorasi faktor-faktor penyebab penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun pada empat Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto, yaitu Pembangunan Jalur Ganda Cirebon-Kroya, Pengadilan Agama Banyumas, Kantor Kementerian Agama Kabupaten Banyumas, dan KPPN
8
Purwokerto. Selanjutnya hasil penelitian akan dihubungkan dengan teori institusional isomphism yang dapat menjelaskan pola pencairan anggaran di akhir tahun pada Satker di wilyaha bayar KPPN Purwokerto.
1.3. Pertanyaan Penelitian Pola pencairan anggaran belanja pemerintah pusat dengan karakteristik tingkat pencairan anggaran yang rendah pada semester 1 dan menumpuk pada akhir tahun anggaran saat ini masih terjadi. Hal ini membuat penulis merasa tertarik untuk mengeksplorasi permasalahan tersebut di lapangan dan berusaha untuk menemukan beberapa faktor yang diduga menyebabkan fenomena penumpukan pencairan anggaran. Penelitian ini dilakukan melalui pendekatan studi kasus dengan memfokuskan di beberapa Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto. Berdasarkan hal tersebut di atas, maka pertanyaan penelitian ini adalah: 1. Apakah Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto mempunyai kecenderungan melakukan penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran? 2. Faktor-faktor apa saja yang menyebabkan terjadinya penumpukan pencairan anggaran belanja pemerintah pusat di akhir tahun anggaran pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto? 3. Komponen teori institutional isomorphism manakah yang dapat menjelaskan pola pencairan anggaran pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto?
9
1.4. Tujuan Penelitian Penelitian ini bertujuan untuk: 1. mengetahui
kecenderungan
penumpukan
pencairan
anggaran
belanja
pemerintah pusat di akhir tahun anggaran Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto, 2. mengetahui faktor-faktor penyebab terjadinya penumpukan pencairan anggaran di akhir tahun pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto, dan 3. mengidentifikasi komponen teori institutional isomorphism yang menjelaskan pola pencairan anggaran Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.
1.5. Motivasi Penelitian Penulis tertarik untuk melakukan penelitian ini karena sampai dengan tahun anggaran 2013 masih terjadi kecenderungan pencairan anggaran di akhir tahun anggaran yang dilakukan oleh Satker K/L dan instansi pemerintah daerah yang menggunakan dana APBN. Selanjutnya penulis juga ingin memberikan masukan terkait dengan masalah penumpukan pencairan anggaran belanja yang terjadi pada Satker di wilayah bayar KPPN Purwokerto.
1.6. Kontribusi Penelitian Beberapa manfaat yang diharapkan dalam penelitian ini adalah berupa kontribusi teori, praktis, dan policy making, yaitu:
10
1. Kontribusi teori, sebagai bahan referensi bagi peneliti lain yang tertarik dalam bidang kajian tentang pencairan anggaran Satker pengguna APBN, baik dalam hal teori maupun metode penelitian. 2. Kontribusi praktis, sebagai masukan bagi pemerintah, dalam hal ini Satker instansi terkait dalam mengatasi permasalahan pencairan anggaran. 3. Kontribusi policy making, sebagai bahan masukan bagi instansi pemerintah yang terkait dengan perumusan kebijakan mengenai pencairan anggaran.
1.7. Proses Penelitian Secara singkat, tahapan penelitian ini dapat digambarkan dalam gambar di bawah ini:
3. Pondasi Teoretikal Penelitian Studi Kasus
2. Tujuan Penelitian
1. Pertanyaan Penelitian 4. Metode Penelitian Kasus
5. Temuan dan Analisis
Sumber: Pedoman Umum Penulisan Tesis (Program Maksi UGM, 2013)
Gambar 1.2 Tahapan Penelitian
11
1.8. Sistematika Penulisan Sistematika penulisan penelitian ini terdiri dari: BAB I
: Pendahuluan Bagian ini menguraikan tentang latar belakang, perumusan masalah, pertanyaan penelitian, tujuan penelitian, motivasi penelitian, proses penelitian, dan kontribusi penelitian.
BAB II : Tinjauan Pustaka Bagian ini membahas teori yang melandasi penelitian ini dan penelitian terdahulu yang telah dilakukan. BAB III : Latar Belakang Kontekstual Penelitian Bagian ini menguraikan mengenai gambaran umum objek yang diteliti. BAB IV : Metode Penelitian Bagian ini menguraikan metode penelitian yang yang digunakan dalam penelitian ini. BAB V : Pemaparan Temuan Investigasi Kasus Bagian ini memaparkan temuan-temuan yang diperoleh selama pengumpulan data. BAB VI : Analisis dan Diskusi Hasil Investigasi Kasus Bab ini menguraikan mengenai analisis data dan diskusi hasil temuan penelitian studi kasus. BAB VII: Ringkasan, Simpulan, Keterbatasan, dan Rekomendasi Bagian ini memaparkan mengenai ringkasan, simpulan, keterbatasan dan rekomendasi penelitian.
