Tinjauan Yuridis Pelestarian Aset UEP – SPP Hasil PPK dan/atau PNPM MPd Oleh : Dwi Purnomo ( Ketua Umum Asosiasi UPK NKRI )
Di balik keberhasilan Program Pengembangan Kecamatan (PPK) dan/atau Program Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Perdesaan (PNPM MPd) sebetulnya ada kesesatan yuridis , sehingga ketika program / proyek diakhiri timbul polemik berkaitan dengan yuridis / legalitas serta berpotensi musnahnya aset hasil kegiatan. Kesesatan yuridis tersebut dapat kita lihat dari historis yuridisnya , sebagai berikut : Sebetulnya Pemerintah telah melaksanakan program penanggulangan kemiskinan sejak tahun 1960-an melalui strategi pemenuhan kebutuhan pokok rakyat yang tertuang dalam Pembangunan Nasional Delapan Tahun (Penasbede). Namun program tersebut terhenti di tengah jalan akibat krisis politik tahun 1965. Kemudian tahun 1970-an Pemerintah menggulirkan kembali program penanggulangan kemiskinan melalui Rencana Pembangunan Lima Tahun (Repelita), khususnya Repelita I – IV yang ditempuh secara reguler melalui program sektoral dan regional. Pada Repelita V – VI, Pemerintah melaksanakan program dengan strategi khusus menuntaskan masalah kesenjangan sosial-ekonomi ; dengan dasar Inpres No. 3 Tahun 1993 tentang Peningkatan Penanggulangan Kemiskinan , dengan bentuk Inpres Desa Tertinggal (IDT) tapi gagal akibat krisis ekonomi & politik tahun 1997. Selanjutnya melalui Keppres No. 190 Tahun 1998 tentang Pembentukan Gugus Tugas Peningkatan Jaring Pengaman Sosial (JPS). dilaksanakan program penanggulangan kemiskinan, antara lain : Proyek Peningkatan Pendapatan Petani dan Nelayan Kecil (P4K), Kelompok Usaha Bersama (KUBE), Tempat Pelayanan Simpan Pinjam Koperasi Unit Desa (TPSP-KUD), Usaha Ekonomi Desa Simpan Pinjam (UEDSP), Pengembangan Kawasan Terpadu (PKT), Inpres Desa Tertinggal (IDT), Pembangunan Prasarana Pendukung Desa Tertinggal (P3DT), Pemberdayaan Daerah Mengatasi Dampak Krisis Ekonomi (PDMDKE), Proyek Pembangunan Masyarakat dan Pemerintah Daerah (P2MPD), Program Pengembangan Kecamatan (PPK), Program Penanggulangan Kemiskinan Perkotaan (P2KP). Program Pengembangan Kecamatan (PPK) ada dibawah binaan Kemendagri, yang pelaksanaan teknisnya didelegasikan pada Dirjend. PMD. Sedangkan pendekatan yang dilakukan adalah pemberdayaan masyarakat dengan membentuk kelembagaan-kelembagaan / organisasi masyarakat. Salah satu kelembagaan yang dibentuk sebagai pengelola kegiatan di kecamatan adalah Unit Pengelola Kegiatan (UPK) ; yang dibentuk dari, oleh dan untuk masyarakat dan diharapkan menjadi Partisipatoir Development Agence. Untuk memperkuat pelaksanaan program/proyek tersebut maka atas dasar Keppres No. 124 Tahun 2001 junto No. 34 dan No. 8 Tahun 2002 dibentuklah Komite Penanggulangan Kemiskinan (KPK). Kemudian pada tanggal 10 September 2005 Komite tersebut diganti dengan Perpres No. 54 Tahun 2005 tentang Tim Koordinasi Penanggulangan Kemiskinan (TKPK). Implementasi pola PPK yang dinilai berhasil tersebut kemudian diadopsi PNPM , yang kemudian pada tanggal 30 April 2007 dilakukan Pengukuhan PNPM Mandiri di Palu, 1
Sulawesi Tengah oleh Presiden. Sedangkan PPK dirubah nama menjadi PNPM Mandiri Perdesaan ; dengan tetap dibawah tanggung jawab Dirjend. PMD. Kemendagri.
Untuk melindungi UPK yang semakin berkembang dalam pengelolaan dana UEP-SPP , maka pada tanggal 7 September 2009 dibuat Keputusan Bersama Menteri Keuangan, Menteri Dalam Negeri, Menteri Negara koperasi dan Usaha Kecil Menengah, Gubernur Bank Indonesia. Nomor 351.1/KMK.010/2009 ; Nomor 900-639A Tahun 2009 ; Nomor 01/SKB/M.UKM/IX/2009 ; Nomor 11/43A/KEP.GBI/2009 Memutuskan : Lembaga Keuangan Mikro yang diatur melalui Keputusan ini adalah lembaga Keuangan Mikro (LKM) yang belum berbadan hukum, dibentuk atas inisatif Pemerintah, Pemerintah Daerah dan/atau Masyarakat seperti......... Unit Pengelola Kegiatan PNPM Mandiri Perdesaan ..........dst. Seolah mengingatkan, maka pada tanggal 4 November 2009 terbit PERMENKEU No. 168/PMK.07/2009 tentang Pendanaan Urusan Bersama Pusat Dan Daerah Untuk Penanggulangan Kemiskinan. Pasal 2 : Pendanaan Urusan Bersama Pusat dan Daerah untuk Penanggulangan Kemiskinan dalam bentuk DUB dan DDUB yang diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan ini hanya untuk Program PNPM Mandiri Perdesaan dan PNPM Mandiri Perkotaan yang disalurkan berupa Bantuan Langsung Masyarakat . Pasal 4 ayat (2) : Kelompok Program Penanggulangan Kemiskinan sebagaimana tersebut pada ayat (1) dirinci dalam bentuk kegiatan yang komponen bantuan langsung masyarakatnya adalah belanja Bantuan Sosial. Kemudian tanggal 25 Februari 2010 terbit PERPRES No 15 / 2010 tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan ; yang menegaskan, Pasal 1 ayat (2) = Program Penanggulangan Kemiskinan adalah kegiatan yang dilakukan oleh Pemerintah , Pemerintah Daerah , dunia usaha, serta masyarakat untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat miskin melalui Bantuan Sosial , pemberdayaan masyarakat, pemberdayaan usaha ekonomi mikro dan kecil, serta program lain dalam rangka meningkatkan kegiatan ekonomi. Namun Keputusan 3 (tiga) menteri dan Gubernur Bank Indonesia serta Peraturan Presiden tersebut ternyata tidak ditindak lanjuti dan justru diterbitkan Petunjuk Teknis Operasional (PTO 2010) ; yang didalamnya berisi tentang penataan kelembagaan / pembentukan “ Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) “ dan UPK dijadikan unit kerja BKAD. Disinilah mulai terjadi “kesesatan yuridis”. Karena UPK merupakan unit pengelola kegiatan program penanggulangan kemiskinan yang berbasis Kecamatan (Desa + Kelurahan), sedangkan Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) adalah badan yang terbentuk akibat adanya perjanjian 2 atau lebih Desa yang bekerjasama , atas dasar UU No 32/2004, PP No 72/2007 tentang Desa, Permendagri No. 38/2007 tentang Kerjasama Desa. Pada tanggal 19 Januari 2012 terbit PERMENKEU No. 12/PMK.05/2012 tentang Penyusunan Dan Pelaksanaan Daftar Isian Pelaksanaan Anggaran lanjutan Program/Kegiatan Nasional Pemberdayaan Masyarakat Mandiri Tahun Anggaran 2012 . yang mana dalam 2
Pasal 2 ayat (4) ditegaskan bahwa PNPM Mandiri Perdesaan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf a berupa Program Pengembangan Kecamatan (PPK).
Dan pada tanggal 1 Juni 2012 terbit PERMENKEU No. 81/PMK.05/2012 tentang Belanja Bantuan Sosial Pada Kementerian Negara / Lembaga. Pasal 4 ayat (6) disebutkan bahwa Bantuan sosial yang diberikan oleh pemberi bantuan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (3) kepada penerima bantuan sosial sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dan ayat (5) tidak untuk : a. b.
Dikembalikan kepada pemberi bantuan sosial; atau Diambil hasilnya oleh pemberi bantuan sosial.
Menjelang PNPM diakhiri pada tanggal 8 Januari 2013 terbit UU No. 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan Mikro. Yang mengamanatkan agar lembaga keuangan berbentuk badan hukum/badan usaha Koperasi dan/atau Perseroan Terbatas (PT). Dan pada tanggal 15 Januari 2014 terbit pula UU No. 6 Tahun 2014 tentang Desa , yang didalamnya mengamanatkan terbentuknya BUMDes / BUMDes Bersama yang dikelola oleh Badan Kerjasama Antar Desa ( BKAD ). Karena PNPM akan diakhiri maka pada tanggal 31 Januari 2014 diterbitkan Surat Edaran Menkokesra No. B 27/MENKOKESRA/VI/2014 Perihal Pemilihan Bentuk Badan Hukum Pengelola Dana Amanah Pemberdayaan Masyarakat PNPM Mandiri. Dalam SE ini ada 3 (tiga) pilihan bentuk badan hukum, yaitu Koperasi / PT / PBH. Namun SE Menkokesra yang juga sebagai Ketua I TNP2K tersebut lagi-lagi tidak ditindaklanjuti ; justru pada April 2014 dibuatkan Petunjuk Teknis Operasional, yang didalamnya memuat Penataan Kelembagaan BKAD maupun UPK. Sementara itu untuk menjalankan UU Desa pada tanggal 30 Mei 2014 diterbitkan Peraturan Pemerintah No. 43 Tahun 2014 tentang Peraturan Pelaksanaan UU No 6 Tahun 2014 tentang Desa. Dalam pelaksanaan program penanggulangan kemiskinan pada Tanggal 15 Juli 2014 diterbitkan PERMENKEU No. 148/PMK.07/2014 tentang Perubahan Atas Peraturan Menteri Keuangan Nomor 168/PMK.07/2009 tentang Pedoman Pendanaan Urusan Bersama Pusat Dan Daerah Untuk Penanggulangan Kemiskinan. Pasal 5 ayat (2) ; Kebijakan dan program penanggulangan kemiskinan dikoordinasikan oleh TKPK Nasional/Provinsi/Kabupaten/Kota. Kemudian pada Tanggal 30 September 2014 terbit UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah ; dan pada tanggal 31 Desember 2014 Permendagri 113/2014 tentang Pengelolaan Keuangan Desa ; serta pada tanggal 13 Februari 2015 Permendes No. 4 Tahun 2015 tentang Pendirian, Pengurusan Dan Pengelolaan, Dan Pembubaran Badan Usaha Milik Desa 3
Pada tanggal 31 Desember 2014 Dirjend PMD mengeluarkan surat edaran perihal berakhirnya kontrak tugas Fasilitator PNPM MPd. Namun pada tanggal 27 Maret 2015 muncul Surat Plt. Dirjend tentang Panduan Penataan Dan Perlindungan Kegiatan Permodalan PNPM MPd. Surat / Panduan ini mengandung maksud agar aset (= dana UEP-SPP) hasil kegiatan PPK dan/atau PNPM MPd dibagi ke desa-desa.
Kemudian pada tanggal 13 Juli 2015 dibuat Surat Dir. PPMD No. 134/DPPMD/VII/2015 tentang Panduan Pengakhiran Serta Penataan Dan Pengalihan Kepemilikan Aset Hasil Kegiatan PNPM MPd. Surat / Panduan ini sedikit memperhalus panduan yang dibuat Plt. Dirjend ; yang mana pembagian ke desa-desa tersebut hanyalah dalam bentuk pencatatan, aset (dana yang digulirkan) tetap dikelola oleh UPK sebagai BUM Antar Desa dan dilakukan penyelarasan BKAD agar sesuai dengan UU Desa ; serta PTO 2014 dinyatakan tidak berlaku setelah dilakukan Musyawarah Desa Serah Terima. Sementara itu tanggal 18 Agustus 2015 terbit Surat Mendagri No. 900/4627/SJ tentang Penajaman Ketentuan Pasal 298 ayat (5) UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Yang mana dalam Angka 9 huruf (b) dijelaskan bahwa Organisasi masyarakat yang berbadan hukum Indonesia adalah organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum yayasan atau organisasi kemasyarakatan yang berbadan hukum perkumpulan yang telah mendapatkan pengesahan badan hukum dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Dan pada Tanggal 21 Agustus 2015 terbit PERPRES No. 96 / 2015 tentang Perubahan Atas Peraturan Presiden Nomor 15 Tahun 2010 Tentang Percepatan Penanggulangan Kemiskinan. Perpres ini hanya merubah susunan keanggotaan Tim Nasional Percepatan Penanggulangan Kemiskinan.
PASCA PPK / PNPM MPd Berhubung kelembagaan hasil PPK &/ PNPM MPd mempunyai karakter unik , adanya kesesatan yuridis dan tidak adanya exit strategi pengakhiran program yang baik , maka terjadilah polemik berkaitan dengan legalitas aset hasil kegiatan (UEP-SPP) maupun UPK sebagai pengelolanya. Padahal secara yuridis ketika program berakhir , maka pengelolanya berakhir pula / tidak punya legalitas. Hal tersebut berimplikasi adanya ketidakjelasan status hukum yang tentu saja membahayakan kelestarian asset UEP/SPP , sementara itu ada beberapa pihak / tenaga ahli / pendamping desa yang memperparah keadaan dengan memfasilitasi agar kelembagaan PNPM bertranformasi menjadi BUMDesa Bersama tanpa kajian hukum yang mendalam sehingga justru merusak apa yang telah terbangun dan berjalan dengan baik , di beberapa tempatpun terjadi musnahnya asset maupun lembaga pengelolanya. Kondisi demikian memunculkan opsi dari pemerintah daerah / kabupaten agar menunggu regulasi pusat ; sementara itu pemerintah pusat juga tidak bisa gegabah untuk menerbitkan regulasi yang mengatur dana yang telah dihibahkan ke masyarakat. 4
Sudah sejak Maret 2015 PNPM diakhiri , itu artinya sudah 19 bulan (sampai tulisan ini dibuat = Nov 2016) kelembagaan maupun kegiatan hasil PNPM berjalan tanpa legalitas, tanpa aturan yang sah menurut hukum. Sebetulnya apabila kita cermati historis yuridis serta kembali kepada maksud tujuan adanya PPK / PNPM MPd , tentu tidak akan timbul polemik karena argumen yang berbeda.
Aset UEP-SPP yang dikelola oleh UPK itu adalah Bantuan Langsung Masyarakat / Bantuan Sosial yang bersifat Hibah, sehingga justru akan timbul permasalahan yuridis ketika dipaksakan untuk tunduk pada UU yang tidak sesuai peruntukannya. Kaitannya dengan hal dapat kita kaji sebagai berikut : I.
Apabila ditransformasikan menjadi BUMDes Bersama / BUMADes : 1. Harus ada kerjasama dari desa-desa di wilayah bersangkutan yang dituangkan dalam Peraturan Bersama Kepala Desa, Pasal 6 Ayat (1) Permendes No. 4 Tahun 2015 Dalam rangka kerja sama antarDesa dan pelayanan usaha antar-Desa dapat dibentuk BUM Desa bersama yang merupakan milik 2 (dua) Desa atau lebih. Pasal 6 Ayat (2) Pendirian BUM Desa bersama sebagaimana dimaksud pada ayat (1) disepakati melalui Musyawarah antar-Desa yang difasilitasi oleh badan kerjasama antar-Desa, Pasal 6 Ayat (4) BUM Desa bersama ditetapkan dalam Peraturan Bersama Kepala Desa tentang Pendirian BUM Desa bersama. 2. BKAD PNPM MPd dibentuk bukan atas dasar adanya kerjasama , maka harus direview sesuai tahapan yang diatur dalam UUDesa. Pasal 92 Ayat (3) UUDesa : Kerja sama antar-Desa dilaksanakan oleh Badan Kerja sama Antar Desa yang dibentuk melalui Peraturan Bersama Kepala Desa. 3. Terjadi perpindahan hak kepemilikan dari penerima BLM/Bansos ke Desa ; hal ini sama saja Negara menarik kembali dana yang sudah dihibahkan melalui pemerintah desa / BUMDes. Penjelasan Pasal 72 Ayat (1) huruf a dalam UU Desa , dijelaskan bahwa yang dimaksud dengan “hasil usaha” termasuk juga hasil BUM Desa dan tanah bengkok ; Pasal 9 Ayat (4) Permendagri 113/2014 tentang Pengelolaan Keuangan Desa disebutkan bahwa Hasil usaha desa sebagaimana dimaksud pada Ayat 30 huruf a antara lain hasil BUMDes, Tanah Kas Desa. Sedangkan Pasal 11 Ayat (2) menyebutkan bahwa lain-lain pendapatan desa yang sah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 10 ay (2) huruf b, antara lain pendapatan sebagai hasil kerjasama dengan pihak ketiga dan bantuan perusahaan yang berlokasi di desa. 4. Menjerumuskan Kepala Desa / Desa ketika asset UEP/SPP yang dikelola UPK dibagi ke desa walau hanya dalam bentuk “ Pencatatan “ Pasal 24 Ayat (1) Permendagri 113/2014 disebutkan bahwa Semua penerimaan dan pengeluaran desa dalam rangka pelaksanaan kewenangan desa dilaksanakan melalui 5
rekening kas desa. ( apakah mungkin hanya dalam bentuk pencatatan saja , bagaimana apabila auditor menanyakan koq uang tidak masuk rekening ?) 5. Di dalam UPK tidak hanya “ Desa “ tetapi juga ada “ Kelurahan “ , maka akan lepas serta tidak dapat dipertanggung jawabkan asset yang di kelurahan.
6. Berkaitan dengan sumber modal justru menyimpang dari regulasi yang mengatur Desa , seperti dalam PP No. 43 Tahun 2014 pasal 135 junto Permendes No 14 Tahun 2015 , seperti disebutkan dalam : Pasal 17 Ayat (1) Modal awal BUM Desa bersumber dari APB Desa. Pasal 17 Ayat (2) Modal BUM Desa terdiri atas: a. penyertaan modal Desa; dan b. penyertaan modal masyarakat Desa. Pasal 18 Ayat (2) Penyertaan modal masyarakat Desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 17 ayat (2) huruf b berasal dari tabungan masyarakat dan atau simpanan masyarakat. II.
Apabila bertransformasi menjadi Koperasi / PT : 1. Dalam UU No. 1 Tahun 2013 tentang Lembaga Keuangan Mikro (LKM) ; yang mana dalam Pasal 39 ayat (1) disebutkan bahwa Pada saat Undang-Undang ini mulai berlaku, Bank Desa, Lumbung Desa, Bank Pasar, Bank Pegawai, Badan Kredit Desa (BKD), Badan Kredit Kecamatan (BKK), Kredit Usaha Rakyat Kecil (KURK), Lembaga Perkreditan Kecamatan (LPK), Bank Karya Produksi Desa (BKPD), Badan Usaha Kredit Pedesaan (BUKP), Baitul Maal wa Tamwil (BMT), Baitul Tamwil Muhammadiyah (BTM), dan/atau lembaga-lembaga lainnya yang dipersamakan dengan itu tetap dapat beroperasi sampai dengan 1 (satu) tahun terhitung sejak Undang-Undang ini berlaku. PERTANYAANNYA : Apakah UPK / Kelembagaan PNPM MPd sama dengan lembaga-lembaga yang disebutkan dalam pasal 39 ayat (1) UU LKM ? 2. Terkendala dengan status kepemilikan asset UEP / SPP ; 3. Terjadi perpindahan hak kepemilikan dari penerima BLM/Bansos ke Pemilik Modal / ke Pemilik Saham ; 4. Kelembagaan maupun management pengelolaan hasil PPK/PNPM MPd berubah karena harus sesuai dengan perUndang-Undangan yang berlaku untuk Koperasi atau Perseroan Terbatas;
6
REKOMENDASI : 1. Dana UEP-SPP di UPK / PNPM MPd adalah Hibah BLM PPK &/ PNPM MPd yang disepakati melalui MAD untuk kegiatan yang bersifat pinjaman dan ditagih kembali dengan nilai tambah (jasa pinjaman) yang besarannya ditentukan oleh masyarakat ; selanjutnya dana dipinjamkan lagi kepada masyarakat/kelompok masyarakat demikian seterusnya ; tanpa ada kegiatan penggalangan dana yang berujud tabungan / simpanan. Nilai tambah / jasa pinjaman serta aturan pinjaman yang di UPK ditentukan oleh masyarakat (maksimum suku bunga terendah bank setempat).Tidak ada anggunan / jaminan pinjaman, Surplus/Keuntungan UPK tidak untuk dibagikan kepada anggota; Surplus/Keuntungan UPK dialokasikan untuk Pemupukan Modal, Pengembangan Kelembagaan, Dana Sosial. Sasaran penerima kegiatan UEP-SPP adalah masyarakat/kelompok masyarakat dalam satu wilayah kecamatan ( Desa dan Kelurahan ) UPK adalah Lembaga Pemberdayaan Masyarakat dan sebagai Pengelola Kegiatan / bukan Unit Usaha. 2. Agar tidak terjadi perpindahan hak kepemilikan dari penerima BLM / Bansos dan melestarikan kelembagaan maupun system yang telah terbangun / berjalan dengan baik serta untuk memenuhi amanat UU 23/2014 tersebut sebagai legalitas kelembagaan dan agar dapat menerima bantuan hibah / bansos dari pemerintah , perlu sebuah badan hukum dengan bentuk “ Perkumpulan Berbadan Hukum “ yang disyahkan oleh Kemenkumham 3.
Agar tidak rancu dan mengebiri UU Desa serta mengakomodir “ Kelurahan “ , maka Badan Kerjasama Antar Desa (BKAD) hasil PNPM MPd lebih baik diganti istilah menjadi Badan Pengurus Perkumpulan / sebutan lain.
4.
UPK tetap sebagai unit pengelola kegiatan dana amanah pemberdayaan masyarakat , merupakan lembaga pengelola kegiatan pemberdayaan masyarakat / penanggulangan kemiskinan.
5.
Apabila akan mentransformasikan UPK / Kelembagaan hasil PNPM MPd menjadi BUMADes / Koperasi / LKM (Koperasi / PT) ; maka harus ada penyerahan hak terlebih dahulu dari pemilik hak , dalam hal ini adalah penerima BLM / Bansos.
Salam Pemberdayaan , Kompak Selalu TERIMA KASIH ……………….
7
