ASIELZOEKERS EN WERK Evaluatie van de mogelijkheden van betaald werken in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen

ASIELZOEKERS EN WERK Evaluatie van de mogelijkheden van betaald werken in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen

- eindrapport -

dr. J. Klaver m.m.v. drs. E. Tromp

Amsterdam, november 2003 Regioplan publicatienr. 1087 Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: 020 - 5315315 Fax: 020 - 6265199

Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

INHOUDSOPGAVE

Voorwoord Management summary......................................................................................................... I 1

Doel en methodologische verantwoording ................................................................... 1 1.1 Inleiding ............................................................................................................... 1 1.2 Doel en vraagstelling onderzoek .......................................................................... 2 1.3 Gehanteerde methoden......................................................................................... 2 1.4 Leeswijzer ............................................................................................................ 5

2

Het wettelijk kader ....................................................................................................... 7 2.1 Het wettelijk kader: de Wet arbeid vreemdelingen .............................................. 7 2.2 De uitvoeringspraktijk.......................................................................................... 8 2.3 Samenvatting en conclusie ................................................................................. 11

3

Arbeid door asielzoekers in cijfers ............................................................................. 13 3.1 Inleiding ............................................................................................................. 13 3.2 Profiel van de asielzoekers in de opvang ........................................................... 13 3.3 Tewerkstellingsvergunningen voor asielzoekers................................................ 16 3.4 Werk en afdrachten in de praktijk ...................................................................... 18 3.5 Samenvatting en conclusie ................................................................................. 20

4

Asielzoekers en werk................................................................................................. 23 4.1 Inleiding ............................................................................................................. 23 4.2 Ervaringen van asielzoekers met een tewerkstellingsvergunning ...................... 23 4.3 Ervaringen van asielzoekers die niet werken of zonder tewerkstellingsvergunning werken ................................................................................................. 30 4.4 Samenvatting en conclusie ................................................................................. 31

5

Ervaringen met weten regelgeving........................................................................... 33 5.1 Inleiding ............................................................................................................. 33 5.2 Kennis met betrekking tot de weten regelgeving ............................................ 33 5.3 Beoordeling weten regelgeving........................................................................ 36 5.4 Knelpunten en belemmeringen........................................................................... 43 5.5 Verbeterpunten ................................................................................................... 47 5.6 Samenvatting en conclusie ................................................................................. 48

6

Conclusies .................................................................................................................. 53

Engelse samenvatting........................................................................................................ 57 Bijlagen: Bijlage 1: De onderzoeksvragen .................................................................................... 63

VOORWOORD

Aanleiding voor dit onderzoeksvoorstel vormt een kamermotie om de arbeidspraktijk en geneigdheid om te gaan werken onder asielzoekers te evalueren naar aanleiding van de verruimde wettelijke mogelijkheden die in dit verband in 2002 zijn uitgevaardigd. Dit onderzoek verschaft inzicht in de mate waarin asielzoekers gebruik maken van de wettelijke mogelijkheden, zowel voor als na de verruiming van deze regeling. Ook is nagegaan hoe asielzoekers de wettelijke mogelijkheden om te kunnen werken ervaren. Daarnaast zijn diverse sleutelinformanten benaderd om hun oordeel over de huidige wetgeving inzake tijdelijke werkzaamheden voor asielzoekers te geven. In dit rapport doen we verslag van het uitgevoerde onderzoek. Aan de realisatie van dit project hebben zowel vele asielzoekers als medewerkers van AZC’s een belangrijke bijdrage geleverd. Er zijn gesprekken gevoerd op de centra in Amsterdam, Rotterdam, Grave, Middelburg, Almere en Appelscha. Daarnaast danken wij medewerkers van werkgeversorganisaties, vluchtelingenorganisaties, uitzendbureaus, Centrale Organisatie Werk en Inkomen (CWI) en het COA voor hun bijdrage aan dit onderzoek. Ook gaat een woord van dank uit naar het CWI en het COA voor de snelle aanlevering van een uitgebreide dataset. Een woord van dank past aan de klankbordgroep, die ons op een zeer prettige en constructieve wijze heeft begeleid. De klankbordgroep bestond uit de volgende personen: Mevrouw L. van Bemmel (COA) Mevrouw mr. L.J.A. van Amersfoort (CWI) Mevrouw drs. V. Hoel (Ministerie van SZW) Tenslotte zijn de onderzoekers ondersteund door mevrouw drs. M. Brink en de heer N. Gaal bij het verrichten van het veldwerk. Ook gaat onze dank uit naar mevrouw J. Vermaak mevrouw L. den Os en mevrouw R. Bhola voor hun secretariële ondersteuning. Wij hopen met dit onderzoek een bijdrage te hebben geleverd aan het inzicht in het functioneren van de wetgeving ten behoeve de arbeidsmogelijkheden voor asielzoekers in Nederland.

Arend Odé, projectleider.

MANAGEMENT SUMMARY

1

Doel van het onderzoek en gehanteerde onderzoeksmethoden

Achtergrond Sinds 1998 mogen asielzoekers gedurende twaalf weken per jaar betaald werk verrichten dat naar zijn aard kortdurend is. Wel moet een werkgever die een asielzoeker tijdelijk in dienst wil nemen een tewerkstellingsvergunning in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen aanvragen. Deze aanvraag wordt niet getoetst aan de aanwezigheid van het zogenaamde prioriteitgenietend aanbod. De maatregel om asielzoekers de mogelijkheid te geven om tijdelijk betaalde arbeid te verrichten, wordt gemotiveerd vanuit het verbeteren van de kwaliteit van de opvang van asielzoekers. Werk wordt gezien als één van de mogelijkheden tot een zinvolle dagbesteding gedurende de asielprocedure. In juni 2002 is de regelgeving rondom arbeid door asielzoekers iets verruimd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 19 637, nr. 646). Sindsdien is het mogelijk om ook niet-seizoensgebonden arbeid te verrichten. De termijn van twaalf weken is ongewijzigd gebleven. Doel Het doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de mate en de wijze waarop asielzoekers van de mogelijkheid gebruik maken om tijdelijk betaald werk te verrichten, zowel voor als na de uitbreiding van de wettelijke regeling in juni 2002. Daarnaast is onderzocht hoe deze praktijk door de asielzoekers zelf en door overige betrokkenen (medewerkers van het COA en het CWI, vertegenwoordigers van belangenorganisaties voor asielzoekers, werkgevers en vertegenwoordigers van brancheorganisaties) wordt beoordeeld. Aanpak Teneinde deze doelstelling te realiseren, zijn diverse onderzoeksmethoden gebruikt. In de periode augustus tot november 2003 heeft het onderzoek plaatsgevonden. Eerst is een kwantitatieve analyse gemaakt van het gebruik van de regeling door asielzoekers. Hiervoor zijn gegevensbestanden van het COA en het CWI gebruikt. Daarnaast zijn op zes asielzoekerscentra (AZC’s) verspreid door het land enquêtes gehouden onder bijna tachtig asielzoekers. Zowel asielzoekers die werken met een tewerkstellingsvergunning, of dat recent hebben gedaan, als asielzoekers die hier geen ervaring mee hadden, zijn bij de gesprekken betrokken geweest.1 Ten slotte zijn er open interviews gehouden met sleutelrespondenten van verschillende betrokken instellingen en organisaties. Het betrof vertegenwoordigers van belangen1

In de onderzoeksopzet zou ook onderscheid gemaakt worden tussen volwassen asielzoekers en ama’s. Er bleken echter nagenoeg geen ama’s te werken. Er zijn twee ama’s geïnterviewd. Dit aantal is te gering om als aparte groep te analyseren. I

organisaties; medewerkers van het COA/AZC; werkgevers en vertegenwoordigers van brancheorganisaties en medewerkers van het CWI.

2

Arbeid door asielzoekers, een kwantitatieve analyse

Het gebruik van de wettelijke mogelijkheden voor asielzoekers om te werken is beperkt. Het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen bedraagt 11 (2003) tot 13 procent (2000) van het totaal aantal personen in de centrale opvang in de leeftijdscategorie 18 tot en met 64 jaar. Tot dusverre hebben in 2003 in totaal bijna 4500 asielzoekers van de regeling gebruik gemaakt (zie ook tabel 1). Het aantal asielzoekers dat feitelijk gewerkt heeft ligt volgens het COA nog lager, namelijk tussen de 6 (2001) en 8 procent (2003). Het gemiddelde aantal gewerkte weken ligt op ongeveer op 6 weken, ondanks het feit dat asielzoekers in een jaar 12 weken mogen werken. Het feit dat werkzaamheden soms eerder ophouden of later beginnen dan gepland, ligt hieraan ten grondslag. Het gemiddelde aantal gewerkte weken neemt vanaf 1999 wel geleidelijk toe, oplopend van 4 weken in 1999/2000 tot 7 weken in 2002/2003. De verruiming naar alle soorten werk sinds juni 2002 heeft het gebruik van de wettelijke regeling niet doen toenemen. Tabel 1 geeft aan dat er geen sprake is van een stijgende lijn in de afgifte van vergunningen aan asielzoekers. Behalve oorzaken van wettelijke aard (zie in het navolgende), kan hiervoor de recente conjuncturele ontwikkeling als verklaring worden aangevoerd. Tevens wordt duidelijk dat de landen tuinbouw veruit de belangrijkste werkverschaffer is gebleven. Een drastische verschuiving naar andere sectoren heeft zich niet voorgedaan. Wel is sprake van een lichte afname van de dominante positie van deze sector ten gunste van werkzaamheden in de horeca, schoonmaak en productiewerk. Het gaat in vrijwel alle gevallen om ongeschoold werk.

Tabel 1

Aantal afgegeven TWV’s aan asielzoekers naar sector

Tuinbouw Hovenierswerk Landbouw Fruittelen Visserij Horeca Overig Totaal

2000 (%) 64 1 31 1 0 2 5928 (99%)

* Tot en met het 3e kwartaal van 2003. Bron: CWI.

II

2001 (%) 71 1 24 2 0 2 6054 (100%)

2002 (%) 59 2 18 1 1 2 16 5975 (99%)

2003 (%)* 52 4 11 1 2 27 4458 (97%)

Naar samenstelling van land van herkomst komen de asielzoekers die een tewerkstellingsvergunning hebben gekregen in belangrijke mate overeen met alle asielzoekers die in de opvang verblijven. Irak, Afghanistan, Soedan, Azerbajdzjan en Angola vormen in beide categorieën de belangrijkste herkomstlanden.

3

Regelgeving en werken in de praktijk, ervaringen van de asielzoekers

Het vinden van werk Ruim tweederde (71%) van de geïnterviewde asielzoekers geeft aan dat het moeilijk is om werk te vinden. Er kan daarvoor een aantal verklarende factoren worden onderscheiden, welke zowel door de asielzoekers als door de andere betrokkenen (werkgevers, medewerkers van het CWI, het COA en brancheorganisaties) naar voren worden gebracht, namelijk: - De asielzoekers blijven aangewezen op seizoensarbeid, hetgeen verband houdt met de beperkte periode dat zij mogen werken. - Het CWI bemiddelt niet voor asielzoekers en evenmin zijn uitzendbureaus geïnteresseerd in asielzoekers door hun beperkte beschikbaarheid en de administratieve rompslomp rond de tewerkstellingsvergunning. - De tewerkstellingsvergunning vormt voor veel werkgevers een belemmering om asielzoekers in dienst te willen nemen. Bovendien zijn werkgevers niet altijd goed op de hoogte van de regels met betrekking tot werken met asielzoekers. - Asielzoekers zijn onbekend met de Nederlandse gang van zaken met betrekking tot het vinden van werk. Bovendien vormt de taalbarrière een belemmering in het (eerste) contact met de werkgever. Gebleken is dat bovenstaande belemmeringen niet zijn weggenomen na de verruiming van de arbeidsmaatregelen voor asielzoekers. Bijna de helft (44%) van de ondervraagde werkende asielzoekers geeft aan dat het door de verruiming van de wet niet eenvoudiger is geworden om werk te vinden. Een derde van de respondenten geeft aan dat het wel makkelijker is geworden terwijl de overige respondenten voor de eerste keer werken en daardoor geen vergelijkingsmogelijkheid hebben. Het belangrijkste vindkanaal voor de huidige of meest recente baan is het eigen netwerk van de asielzoeker (34%), gevolgd door bemiddeling van het AZC (25%). Daarnaast komen werkgevers naar de centra toe om mensen te werven (16%) of gaan de asielzoekers zelfstandig naar de werkgever (14%). Van de onderzochte werkende asielzoekers geeft een meerderheid (55%) aan op enige wijze door het AZC ondersteund te zijn bij het vinden van werk. Ondersteuning door het AZC lijkt cruciaal: in de twee onderzochte centra in de randstad is zowel het aantal werkende asielzoekers als de ondersteuning door het AZC minimaal gebleken. III

Motivatie om te werken en tevredenheid over het werk Bijna tweederde van de respondenten is (zeer) tevreden over het werk dat zij doen of onlangs gedaan hebben, terwijl 28 procent (zeer) ontevreden is. De redenen voor de tevredenheid houden verband met het feit dat men niet de hele dag in het asielcentrum hoeft te verblijven. Asielzoekers willen bezig zijn, de verveling verdrijven en zich nuttig voelen. Ook over de omgang met collega's, dikwijls ook asielzoekers, en de werkgever is het merendeel van de werkende asielzoekers (zeer) tevreden (respectievelijk 87 en 72%). Zestien procent van de asielzoekers is ontevreden over de werkgever, met name omdat zij zich onvriendelijk behandeld en opgejaagd voelen. Tabel 2 laat zien wat de belangrijkste redenen van de werkende asielzoekers zijn om te werken. Bijna tachtig procent van zowel de werkende als de niet-werkende geïnterviewde asielzoekers zou, om bovenstaande redenen, het hele jaar door willen werken en daarmee de termijn van twaalf weken open willen breken. Deze opvatting komt overeen met de knelpunten die asielzoekers ervaren bij het vinden van werk.

Tabel 2

Redenen om te werken (N=44)

Reden Geld verdienen Verveling verdrijven Me nuttig voelen Niet hoeven nadenken Andere mensen buiten het AZC ontmoeten Kennis van de Nederlandse samenleving vergroten Nederlands verbeteren Anders

Percentage 91 46 25 20 7 2 2 27

Meer antwoorden mogelijk. Percentering op aantal cases (som > 100).

Wettelijke knelpunten Asielzoekers wijzen op twee belangrijke knelpunten ten aanzien van hun mogelijkheden om te kunnen werken. Het eerste betreft de beperkte periode. Dit wordt door een overgrote meerderheid als belangrijke hindernis opgevat, zowel met betrekking tot het kunnen vinden van werk als het kunnen blijven werken. Daarnaast wordt de Reba-afdracht als een prominent knelpunt ervaren. Een bijdrage leveren in het levensonderhoud wordt door alle ondervraagde asielzoekers normaal en redelijk gevonden. De hoogte van de bijdrage acht een ruime minderheid (43%) echter te hoog. De hoogte van de Reba is evenwel voor driekwart van de werkende asielzoekers geen reden om niet meer legaal te willen werken. Niet-werkende asielzoekers Ruim een derde van de geïnterviewde asielzoekers die niet werken, geeft aan er niet in geslaagd te zijn om werk te vinden. Dit heeft enerzijds te maken met de onbekendheid met IV

zoekkanalen voor werk en anderzijds met de onbekendheid met de procedure die voorafgaat aan het vinden van werk. Een kwart van de niet-werkenden wist niet dat er gewerkt mocht worden. Nog eens zes procent stelt de afdracht aan het COA te hoog te vinden. Bijna een kwart (22%) van de ondervraagde niet-werkende asielzoekers studeert liever.

4

Wet- en regelgeving, ervaringen van de overige betrokkenen

Oordeel over de regelgeving In principe staan de overige betrokken actoren (medewerkers van het COA en het CWI, vertegenwoordigers van belangenorganisaties voor asielzoekers, werkgevers en vertegenwoordigers van brancheorganisaties) positief tegenover de verruiming van de wettelijke mogelijkheden voor asielzoekers om betaald werk verrichten. In de praktijk wijst men evenwel op diverse knelpunten die een succevolle werking in de weg staan. De knelpunten komen grotendeels overeen met de ervaringen van de asielzoekers. De knelpunten beïnvloeden de kansen voor asielzoekers om werk te vinden en beperken de mogelijkheden voor werkgevers om de doelgroep in dienst te nemen. Hierover blijkt grote overeenstemming te bestaan. Achtereenvolgens zijn onderstaande knelpunten door de sleutelinformanten aangegeven: • De 12-wekenregeling maakt het vinden van werk waarvoor enige opleiding nodig is niet haalbaar. De asielzoekers blijven aangewezen op ongeschoold werk dat dikwijls niet aansluit bij de achtergrond van de asielzoeker. Daarnaast tellen niet de gewerkte dagen, maar de weken waarin gewerkt wordt. Daardoor is de feitelijke arbeidsduur vaak nog korter dan twaalf weken. Het feit dat asielzoekers slechts twaalf weken per jaar mogen werken, bevordert bovendien het aanvaarden van zwart werk. • De aanvraagprocedure die vooraf gaat aan de twaalf weken werken is ingewikkeld en langdurig (gemiddeld 7 weken). Er moeten veel handelingen door verschillende partijen worden verricht. Soms is het werk waarvoor de COA-verklaring wordt aangevraagd daardoor niet meer beschikbaar. De aanvraagperiode is daarnaast erg lang in verhouding tot de twaalf weken waarin gewerkt mag worden. • De Reba maakt dat de opbrengst van de werkzaamheden voor asielzoekers beperkt is. Een groot deel van de netto inkomsten moeten afgedragen worden aan het COA. De bijdrage in het eigen levensonderhoud is voor asielzoekers met een gezin relatief groter dan voor alleenstaande asielzoekers. Ook valt de Reba extra ongunstig uit voor asielzoekers met een parttime baan. Door de wijze waarop de bijdrage afgedragen wordt, ontstaan gemakkelijk schulden. • Er zijn geen verklaringen voor de ‘NIDOS ama’s’. Ama’s die opgevangen worden door het (decentraal) kunnen geen gebruik maken van de regeling vanwege het ontbreken van de mogelijkheid om een COA-verklaring aan te vragen.

NIDOS

V

Ten slotte dient opgemerkt te worden dat in de bemiddeling van asielzoekers naar werk niet door de landelijke overheid wordt voorzien. In de praktijk pakken medewerkers van de COA een deel van de bemiddeling op. De wijze waarop en de mate waarin verschilt echter sterk per medewerker en centrum. Dit maakt het voor werkgevers, die over het algemeen al onvoldoende bekend zijn met de regelgeving, lastig om afspraken te maken. Voor de asielzoekers betekent het dat zij in verschillende centra te maken krijgen met verschillende regimes.

5

Verbeterpunten

Ter oplossing van bovengenoemde knelpunten stellen de betrokkenen een aantal verbeterpunten voor. • De 12-wekentermijn zou uitgebreid moeten worden of, als dat niet mogelijk is, flexibeler worden ingezet aldus zowel de asielzoekers zelf als de werkgevers en medewerkers van het COA en van de belangenorganisaties. Dit vergroot de kans om werk te vinden, ook in branches waarvoor eerst een korte opleiding nodig is om aan het werk te kunnen. Hiermee komt ook de lange aanvraagprocedure meer in verhouding tot de periode dat gewerkt mag worden. • Volgens medewerkers van het COA zou de aanvraagprocedure van zowel de COA-verklaring door het COA als de tewerkstellingsvergunning door de werkgever, onder de verantwoordelijkheid van één instelling gebracht moeten worden. • Medewerkers van het COA pleiten er voor om de hoogte van de Reba-afdracht vast te stellen als een percentage van het verdiende inkomen. Daarnaast stellen een aantal medewerkers voor om, wanneer de 12-wekentermijn niet wordt verruimd, de wooncomponent uit de Reba te halen. Hierdoor wordt de afdracht meer in verhouding gebracht met het verdiende inkomen. Tot slot zouden de afdrachten sneller door het COA moeten worden geïnd, ter voorkoming van schulden van asielzoekers. • Van de zijde van de werkgevers wordt de soms problematische werving en selectie van asielzoekers als mogelijkheid voor verbetering genoemd. Geen enkele instantie heeft de wettelijke taak de bemiddeling van asielzoekers uit te voeren. Dit maakt het voor werkgevers soms lastig om afspraken over bemiddeling te maken. • Door belangenorganisaties wordt het zo snel mogelijk regelen van een Verklaring van de Minister van Justitie voor ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS bepleit.

VI

1

DOEL EN METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING

1.1

Inleiding

Om de kwaliteit van het verblijf in de opvang van asielzoekers te verbeteren heeft de overheid een aantal maatregelen doorgevoerd. Deze maatregelen hebben betrekking op de mogelijkheid allerlei niet-betaalde activiteiten te verrichten, zoals stages en vrijwilligerswerk. Daarnaast bestaat er sinds 1998 de mogelijkheid om gedurende een korte periode betaalde werkzaamheden uit te voeren. Dergelijke mogelijkheden zijn niet zozeer ingegeven om de knelpunten op de Nederlandse arbeidsmarkt op te lossen, maar vooral ook om meer afwisseling aan te brengen in het dagelijkse leven van asielzoekers. In 1998 is de Wet arbeid vreemdelingen zodanig aangepast dat asielzoekers gedurende twaalf weken per jaar werkzaamheden uit kunnen voeren die “naar hun aard kortdurend zijn”. In juni 2002 is de mogelijkheid om betaalde werkzaamheden te kunnen verrichten enigszins uitgebreid. In het bijzonder gaat het om de verruiming van de aard van de werkzaamheden. Asielzoekers mogen binnen de nieuwe regeling alle werkzaamheden verrichten. Het gaat dus niet alleen om werkzaamheden die seizoensgebonden van aard zijn. Bovendien kunnen, naast de centraal opgevangen asielzoekers, ook decentraal opgevangen asielzoekers en alleenstaande minderjarige asielzoekers van deze regeling gebruik maken. Deze verruiming biedt meer mogelijkheden om het onzekere en veelal eentonige bestaan van asielzoekers in Nederland enigszins te veraangenamen. De kans op het vinden van werk lijkt immers vergroot. Dit neemt niet weg dat in de praktijk de gang naar de arbeidsmarkt niet altijd even gemakkelijk gevonden wordt. Zowel voor de asielzoekers als de werkgevers blijken diverse belemmeringen te bestaan om daadwerkelijk een kortdurend arbeidscontract aan te gaan. Gewezen wordt dan op de lange duur tussen de aanvraag en de afgifte van een vergunning, de administratieve bijkomstigheden ten laste van werkgevers en de hobbels die asielzoekers ondervinden in hun zoektocht naar een baan. Ook zou de financiële prikkel voor vele asielzoekers onvoldoende zijn om daadwerkelijk van de regeling gebruik te maken. Asielzoekers moeten namelijk een deel van hun inkomsten afdragen aan het COA als bijdrage in de kosten van de opvang van henzelf en eventuele gezinsleden (Regeling eigen bijdrage asielzoekers, afgekort Reba). Niettegenstaande deze problemen worden ook positieve geluiden gehoord, zoals het doorbreken van de dagelijkse sleur voor asielzoekers en het gunstige effect op het leren van de Nederlandse taal. In hoeverre asielzoekers zelf de (verruimde) mogelijkheden ervaren, is in

1

dit verband echter nog nooit onderzocht. Onderhavig onderzoek geeft op deze vraag een antwoord.

1.2

Doel en vraagstelling onderzoek

De directe aanleiding voor dit onderzoek vormt een kamermotie om de arbeidsmogelijkheden van asielzoekers te evalueren naar aanleiding van de verruimde mogelijkheden die in dit verband zijn uitgevaardigd.1 Het doel van dit onderzoek is dan ook om zicht te krijgen op het gebruik door asielzoekers van de mogelijkheid om tijdelijk betaald werk te verrichten, zowel voor als na de uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden in juni 2002. Tevens zal hierbij besproken worden hoe de asielzoekers zelf de (uitgebreide) arbeidsmogelijkheden ervaren en hoe zij aan werk komen. Om deze centrale vragen te kunnen beantwoorden, zijn drie clusters van onderzoeksvragen geformuleerd (zie voor een volledig overzicht van de onderzoeksvragen bijlage 1). Deze vragen hebben betrekking op: - een kwantitatieve analyse van het gebruik van de regeling, zowel voor als na de uitbreiding in juni 2002; - een analyse van de ervaringen van asielzoekers met de regeling en het vinden van werk; - een analyse van de ervaringen van overige betrokkenen (werkgevers, medewerkers COA en belangenorganisaties) met de regeling.

1.3

Gehanteerde methoden

Teneinde de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, zijn verschillende onderzoeksinstrumenten gebruikt. Er is een kwantitatieve analyse gemaakt van het beschikbare cijfermateriaal. Het gaat hierbij om een representatieve analyse. Daarnaast is op verschillende AZC’s verspreid door het land een enquête gehouden onder asielzoekers. Dit kwalitatieve deel van het onderzoek beoogt niet om representatief te zijn maar is bedoeld om in kaart te brengen hoe asielzoekers zelf hun arbeidsmogelijkheden ervaren. Tevens zijn open interviews afgenomen met sleutelrespondenten van verschillende betrokken instellingen en organisaties. Zij geven hun oordeel over (de verruiming van) de wetgeving.

1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, 19 637, nr. 646.

2

Kwantitatieve analyse Ten behoeve van de kwantitatieve analyse over het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen, de sectoren waarvoor ze zijn afgegeven en de herkomstlanden van de asielzoekers die een tewerkstellingsvergunning hebben gekregen, is gebruik gemaakt van het vergunningenbestand van het CWI. De gegevens beslaan de periode januari 2000 tot 1 oktober 2003.2 De beschikbare gegevens beslaan steeds een heel kalenderjaar, met uitzondering van 2003. Dit betekent dat de gegevens van 2002 zowel de eerste zes maanden van het jaar beslaan waarin de verruiming nog niet van kracht was als de tweede helft van het jaar waarin dat wel het geval is. Er zijn helaas geen cijfers beschikbaar per halfjaar om met meer precisie het effect van de verruiming te kunnen meten. Voor een analyse van het aantal asielzoekers in de opvang dat in aanmerking kan komen voor een tewerkstellingsvergunning en hun achtergrondkenmerken, het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk gewerkt heeft, het aantal weken dat zij gewerkt hebben en de afdrachten in het kader van de Reba, is gebruik gemaakt van gegevens van het COA. Interviews met sleutelpersonen In het kader van dit onderzoek is gesproken met verschillende categorieën sleutelrespondenten. De selectie van de sleutelrespondenten is gebaseerd op hun actieve betrokkenheid bij de tewerkstelling van asielzoekers of hun algemene visie op - en kennis van deze thematiek. • vertegenwoordigers van de doelgroep/belangenorganisaties (4 gesprekken); • medewerkers van het COA/AZC’s (7 gesprekken); • enkele werkgevers en vertegenwoordigers van brancheorganisaties, waaronder uitzendorganisaties (5 gesprekken); • medewerkers van het CWI, afdeling tewerkstellingsvergunningen (1 gesprek). Met betrekking tot de uitzendbureaus zijn de kleinere ondernemingen geselecteerd. De reden hiervoor is dat deze uitzendbureaus zich richten op specifieke doelgroepen waaronder asielzoekers. Daarnaast is rekening gehouden met een zekere spreiding van de uitzendbureaus over het land. Uiteindelijk zijn twee uitzendbureaus binnen de randstad benaderd en één uitzendbureau daarbuiten. Het gaat om de volgende uitzendbureaus. Friendly Business Center (Rotterdam), Olympia Uitzendbureau (Zaandam) en Uitzendbureau Victory (Veendam). De belangrijkste thema’s die in de gesprekken met de sleutelpersonen aan bod zijn gekomen, betreffen het oordeel over de verruiming van de wetgeving, het oordeel over de mate van gebruik hiervan door asielzoekers en de eventuele knelpunten en slaagfactoren met betrekking tot de arbeidsdeelname van asielzoekers.

2

Voor 1998 en 1999 zijn alleen totalen beschikbaar.

3

Interviews met asielzoekers Op zes AZC’s verspreidt door het land zijn interviews gehouden met asielzoekers. Twee van de centra bevinden zich in twee grote steden in de Randstad, de overige vier in de provincies Zeeland, Brabant, Flevoland en Friesland. Het aantal asielzoekers in de geselecteerde centra dat in de periode juni 2002 en juni 2003 heeft gewerkt met een tewerkstellingsvergunning, in totaal 393 personen, varieert. Met name het aantal werkenden in de twee randstedelijk centra was beperkt (57 personen). In de overige vier centra waren relatief veel werkenden met een tewerkstellingsvergunning (336 personen). In de centra zijn zowel asielzoekers geïnterviewd die werken met een tewerkstellingsvergunning (of dat recent hebben gedaan) als asielzoekers die niet (recent) hebben gewerkt met een tewerkstellingsvergunning. Voor beide groepen is het relevant om te weten wat de ervaringen zijn met de huidige weten regelgeving en redenen om wel of niet te willen werken. De asielzoekers zijn geïnterviewd aan de hand van een grotendeels voorgestructureerde vragenlijst. De vragenlijsten zijn voor zover mogelijk afgenomen in het Nederlands of Engels. Zeker voor de werkende asielzoekers bleek dit veelal geen probleem. Enige mate van beheersing van het Nederlands of Engels is namelijk vaak een voorwaarde om te kunnen werken. In een aantal gevallen is gebruik gemaakt van een interviewer die de taal van de respondent sprak (Portugees) of van de tolkentelefoon. Aanvankelijk lag het in de bedoeling om zowel asielzoekers als ama’s (werkend en niet werkend) te interviewen. In de praktijk bleek het echter erg moeilijk om in de AZC’s gehuisveste ama’s te bereiken. Er bleken nauwelijks ama’s te zijn die werken met een tewerkstellingsvergunning. In de meeste gevallen volgen de ama’s onderwijs en zaten zij op school op het moment dat de onderzoekers aanwezig waren op de centra. Uiteindelijk konden maar twee niet-werkende ama’s geïnterviewd worden. Werkende ama’s zijn niet geïnterviewd. In totaal zijn met 77 asielzoekers (inclusief de 2 ama’s) interviews gehouden waarvan 44 met een tewerkstellingsvergunning en werkend en 33 zonder tewerkstellingsvergunning en niet werkend. In tabel 1.1 wordt een korte schets gegeven van de kenmerken van de geïnterviewde asielzoekers. Een korte vergelijking van de twee geïnterviewde groepen laat zien dat de groep niet-werkende of zonder TWV werkende asielzoekers iets diverser is wat betreft herkomstland, leeftijd en duur van asielprocedure dan de groep asielzoekers met een TWV. Over het algemeen kunnen we echter spreken van twee, wat betreft samenstelling, redelijk vergelijkbare groepen.

4

Tabel 1.1

Kenmerken van de geïnterviewde asielzoekers (N=77) Werkenden met TWV (N=44)

Geslacht Man Vrouw Leeftijd <= 20 jaar 21 t/m 25 jaar 26 t/m 30 jaar 31 t/m 35 jaar 36 t/m 40 jaar > 40 jaar Gemiddelde leeftijd Standaard deviatie Herkomstland Irak Afghanistan Iran Somalië Soedan Angola Sierra Leone Guinee Joegoslavië Anders Hoogst genoten opleiding Geen of basisonderwijs Lager beroepsonderwijs/lager voortgezet onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs/ hoger voortgezet onderwijs Hoger beroepsonderwijs/ universiteit Duur asielprocedure <= 12 maanden 13 t/m 18 maanden 19 t/m 24 maanden 25 t/m 30 maanden 31 t/m 36 maanden 37 t/m 42 maanden 43 t/m 48 maanden > 48 maanden Gemiddeld duur procedure Standaard deviatie

Niet werkenden/werkenden zonder TWV (N=33) (1) Aantal Percentage

Aantal

Percentage

41 3

93 7

25 8

76 24

6 10 8 10 4 6 30 jaar 8,7 jaar

14 23 18 23 9 13

8 6 6 2 3 8 30,7 jaar 12,5 jaar

24 18 18 6 9 24

5 5 3 3 7 2 4 1 14

11 11 7 7 16 5 9 2 32

2 6 2 1 1 2 3 1 15

6 18 6 3 3 6 9 3 46

23 5

52 11

16 2

50 6

10

23

8

25

6

14

6

19

1 2 2 9 11 7 11 42 maanden 10 maanden

2 5 5 21 26 16 26

4 1 3 3 4 5 1 10 38 maanden 18 maanden

13 3 10 10 13 16 3 32

(1) Inclusief de twee geïnterviewde ama’s.

1.4

Leeswijzer

Onderhavig rapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee wordt ingegaan op het wettelijk kader met betrekking tot de arbeidsmogelijkheden van asielzoekers. Niet alleen wordt ingegaan op de weten regelgeving, maar ook op daaruit voortvloeiende uitvoeringspraktijk. In hoofdstuk drie wordt vervolgens op basis van gegevens van het CWI en COA een kwantitatieve analyse gemaakt van het gebruik van de regeling door asielzoekers. In hoofdstuk vier 5

en vijf staan de ervaringen van de betrokkenen in de praktijk centraal. In hoofdstuk vier wordt op basis van de enquête een analyse gemaakt van de ervaringen van asielzoeker met werk in Nederland. In hoofdstuk vijf komen de ervaringen met de weten regelgeving van de verschillende betrokkenen (asielzoekers, werkgevers, medewerkers van het COA en belangorganisaties) in de praktijk aan bod. Tot slot worden in hoofdstuk zes de belangrijkste conclusies gepresenteerd.

6

2

HET WETTELIJK KADER

In dit hoofdstuk wordt in het kort het wettelijk kader beschreven waarbinnen asielzoekers gedurende een beperkte periode betaald werk mogen verrichten. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de uitvoering van de regeling, dat wil zeggen de procedure die moet worden doorlopen om als asielzoeker legaal betaald werk te kunnen doen.

2.1 Het wettelijk kader: de Wet arbeid vreemdelingen De voorwaarden waarop asielzoekers tijdens hun asielprocedure mogen werken, zijn vastgelegd in de Wet arbeid vreemdelingen (Wav). Deze wet is in 1995 ingevoerd ter vervanging van de Wet arbeid buitenlandse werknemers (Wabw) van 1979. De Wav reguleert de toegang van buitenlandse arbeidskrachten tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Werkgevers die een werknemer van buiten de Europese Unie of Europees Economische Ruimte in dienst willen nemen, moeten daarvoor een tewerkstellingsvergunning (TWV) aanvragen. Deze vergunning wordt in principe alleen verstrekt indien er binnen Nederland en de EU/EER geen geschikt arbeidsaanbod voor handen is. Alleen als het zogenaamde ‘prioriteitgenietend aanbod’ ontbreekt, kan een vergunning worden afgegeven. Voor bepaalde categorieën buitenlandse werknemers wordt echter niet getoetst aan de aanwezigheid van prioriteitgenietend aanbod. Het gaat hier bijvoorbeeld om gastdocenten die korter dan één jaar in Nederland verblijven of werknemers van internationale bedrijven, de zogenaamde concernverbanders. Ook asielzoekers vallen onder de werkingssfeer van de Wav. Eveneens is sprake van slechts beperkte toetsing (aan het minimum maandloon voor volwassenen). Aanvankelijk mochten asielzoekers onder de Wav overigens geen betaald werk verrichten. In 1998 is hierin verandering gekomen en is in het delegatie- en uitvoeringsbesluit vastgelegd dat asielzoekers gedurende een beperkte periode arbeid van kortdurende aard (seizoensarbeid) mogen verrichten.1 Het gaat hier om asielzoekers die minimaal zes maanden in procedure zijn en die bovendien niet uitzetbaar zijn.2 In het besluit is vastgelegd dat asielzoekers gedurende een periode van twaalf weken in een jaar betaalde arbeid mogen verrichten dat naar zijn aard kortdurend is. Een werkgever moet voor deze categorie werknemers wel een tewerkstellingsvergunning aanvragen, maar deze wordt niet getoetst aan de beschikbaarheid van prioriteitgenietend aanbod. Eind juni 2002 is bovendien een verruiming van deze maatregel van kracht geworden. Niet alleen mogen asielzoekers nu alle soorten werk verrichten, ook is de doelgroep waarop 1

Wijziging Delegatie- en uitvoeringsbesluit Wet arbeid vreemdelingen, 1998, Stcrt 166.

2

Uitgeprocedeerde asielzoekers in afwachting van hun uitzetting vallen dus niet onder de regeling.

7

de maatregel van kracht is, uitgebreid naar decentraal opgevangen asielzoekers op grond van de ROA (Regeling opvang asielzoekers). In het beleid is gekozen voor een maximale arbeidsduur van twaalf weken (ongeacht het aantal gewerkte uren) in een periode van 52 weken. Deze afbakening is gebaseerd op de laagste referte-eis van de Werkloosheidswet (WW).3 Het kabinetsbeleid is er namelijk op gericht om aanspraken van asielzoekers op een WW-uitkering te voorkomen, omdat de opbouw van rechten zich niet verhoudt tot de vreemdeling-rechtelijke procedure waarbij nog een beslissing moet worden genomen over de verlening van een verblijfsvergunning aan de asielzoeker.4 Overigens houdt de overheid vast aan een periode van 12 weken in 52 weken in plaats van de voor de WW relevante periode van 12 weken in 39 weken.

2.2 De uitvoeringspraktijk Voordat een werkgever een asielzoeker kan laten werken, moeten verschillende procedures worden doorlopen. Deze procedures vloeien voort uit de uitvoeringsbesluiten van de Wav en de Wet COA. Verschillende organisaties spelen een rol bij de aanvraag van een tewerkstellingsvergunning. Hieronder volgt een schets van de te nemen stappen. De Verklaring van de Minister van Justitie Indien een asielzoeker betaald werk wil gaan verrichten moet hij of zij beschikken over een Verklaring van de Minister van Justitie waarin staat aangegeven dat de asielzoeker voldoet aan de voorwaarden om te mogen werken (minimaal 6 maanden in procedure en opvang en niet uitzetbaar). Asielzoekers die worden opgevangen door het COA dienen deze verklaring zelf aan te vragen in het centrum waar zij gehuisvest of administratief ingeschreven staan. Voor het kunnen afgeven van de verklaring vraagt het COA aan de IND om de benodigde controles te doen. De COA-verklaring is acht weken geldig. De asielzoeker geeft de verklaring aan de toekomstige werkgever die daarmee vervolgens een tewerkstellingsvergunning kan aanvragen. Voor de aanvraag van een COA-verklaring is geen maximale afhandelingstermijn vastgesteld. Vaak duurt de procedure zo’n twee weken, maar soms kan het ook binnen enkele dagen worden afgehandeld. Asielzoekers die opgevangen worden via de ROA moeten via de gemeente waarin zij gehuisvest zijn een verklaring aanvragen (de ‘ROA-verklaring’). 3

De algemene referte-eis van de WW bestaat uit een periode van tenminste 26 gewerkte weken in een periode van 39 weken direct voorafgaande aan de eerste dag van de werkloosheid. Voor bepaalde werkzaamheden is echter een verlaagde weken-eis van kracht: de laagste referte-eis bedraagt 13 weken in een periode van 39 weken. 4

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 VI, nr. 53.

8

Voor ama’s (alleenstaande minderjarige asielzoekers) die door het NIDOS gehuisvest zijn en niet door het COA, is op dit moment echter niet geregeld op welke wijze zij een COA-verklaring kunnen krijgen. Een verklaring van het NIDOS waarin wordt aangegeven dat de desbetreffende ama voldoet aan de voorwaarden om te mogen werken, wordt formeel niet erkend. In het uitvoeringsbesluit van de Wav is met deze categorie namelijk geen rekening gehouden. In de praktijk betekent dit dat ama’s gehuisvest door het NIDOS ondanks de verruiming van de wet niet kunnen werken met een tewerkstellingsvergunning. Aanvraag van een tewerkstellingsvergunning De werkgever die een asielzoeker tijdelijk in dienst wil nemen, moet daarvoor een tewerkstellingsvergunning aanvragen bij de Centrale organisatie voor Werk en Inkomen (CWI). De maximale afhandelingstermijn voor een aanvraag is vijf weken. Zowel een individuele werkgever als een uitzendbureau kunnen als werkgever optreden. Per juni 2003 hoeven uitzendbureaus bovendien niet meer de naam en vestigingsplaats van de inlener bij de aanvraag te vermelden. Hierdoor is het eenvoudiger voor uitzendbureaus om als werkgever op te treden. De werkgever c.q. het uitzendbureau dient bij de aanvraag de volgende documenten mee te sturen: - het aanvraagformulier voor een tewerkstellingsvergunning; - een kopie van een geldig w-document van de asielzoeker; - een originele en geldige COA-verklaring; - een concept arbeidsovereenkomst. De werkgever ontvangt twee exemplaren van de tewerkstellingsvergunning, waarvan er één bestemd is voor de asielzoeker. In principe verstuurt de CWI ook een kopie van de vergunning aan het COA. Het betreft hier een werkafspraak, niet een formeel vastgelegde procedure. Indien de werkzaamheden van de asielzoeker zijn beëindigd voordat de geldigheidsduur van de tewerkstellingsvergunning is verstreken, wordt de werkgever verzocht de vergunning zo spoedig mogelijk terug te sturen naar het CWI. Zolang de vergunning niet is ontvangen, loopt de 12-wekentermijn door zodat de asielzoeker minder weken overhoudt om (elders) te werken. Het sofi-nummer Om te mogen werken heeft een asielzoeker niet alleen een tewerkstellingsvergunning nodig maar ook een sofi-nummer. Het sofi-nummer kan pas na de afgifte van de tewerkstellingsvergunning en een bewijs van inschrijving in de gemeente waar de asielzoeker gehuisvest is, worden aangevraagd bij de belastingdienst. De asielzoeker moet zelf het sofi-nummer aanvragen.

9

De eigen bijdrage voor asielzoekers In 1998 zijn op grond van de Wet Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (Wet COA) nadere regels gesteld voor de heffing van een eigen bijdrage in de kosten van de opvang van asielzoekers die inkomsten genieten uit arbeid. Het gaat hier om de Regeling eigen bijdrage asielzoekers (Reba). Op grond van deze regels, die zijn afgeleid van de vrijstellingsbepaling uit de Algemene bijstandwet voor niet-sollicitatieplichtigen, dienen asielzoekers die inkomsten genieten uit arbeid, bij te dragen in de kosten van hun opvang en die van hun gezinsleden. Om de hoogte van de eigen bijdrage te bepalen dient de asielzoeker zijn of haar loonstrook in te leveren bij het COA. De asielzoeker ontvangt vervolgens een beschikking waarin de hoogte van de eigen bijdrage wordt vermeld. Het niet aangeven van inkomsten is volgens de Nederlandse wet strafbaar. Het COA gaat voor de berekening van de eigen bijdrage aan de kosten voor onderdak en levensonderhoud (weekgeld) uit van de netto inkomsten per maand. Een gedeelte van het verdiende loon, afhankelijk van de hoogte van het netto inkomen, is vrijgesteld van afdrachten (zie onderstaand kader voor een nadere toelichting op de Reba-regeling). Het weekgeld wordt verstrekt in het kader van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën (Rva). De hoogte van de Reba is mede een uitwerking van de Rva. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de wekelijkse financiële toelage ten behoeve van het levensonderhoud van vluchtelingen.

Tabel 2.1

Regeling verstrekking asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 1997

Centra

Centra waar asielzoekers volledig zelf het eten verzorgen Centra waar asielzoekers zelf lunch en ontbijt verzorgen Centra waar alle maaltijden verstrekt worden

10

Persoon van 0 tot 11 jaar

Persoon van 11 tot 18 jaar

Persoon van 18 jaar of ouder

Ama

Toeslag eenoudergezin

€ 7,26

€ 11,34

€ 39,04

€ 31,76

€ 26,32

€ 4,99

€ 7,26

€ 28,13

€ 22,69

€ 20,87

€ 3,63

€ 5,45

€ 15,88

€ 12,71

€ 10,44

Afdrachten in het kader van de REBA Naast het terugbetalen van het weekgeld (€ 39,04) in de gewerkte periode, moeten tevens kosten worden betaald voor het onderdak van de asielzoeker en eventuele gezinsleden. Voor het eerste gezinslid (dat wil zeggen de asielzoeker zelf) is dat een bedrag van € 196,50 per maand, voor het tweede gezinslid € 98,25 per maand en voor de overige gezinsleden € 49,10 per maand. De woonkostenbijdrage kan maximaal € 392,99 per maand bedragen. Indien het netto inkomen per maand lager is dan € 71,70 hoeft geen eigen bijdrage betaald te worden. Ligt het netto inkomen tussen € 71,70 en € 191,50, dan moet de helft van het bedrag dat hoger is dan € 71,70 worden afgedragen aan het COA. Bij een netto inkomen hoger dan € 191,50 houdt de asielzoeker minimaal € 131,60 over. De bijdrage is maximaal gelijk aan de kosten van de opvang van de asielzoeker zelf en eventuele gezinsleden. Alles wat meer wordt verdiend, mag de asielzoeker houden.

Twee rekenvoorbeelden Een alleenstaande asielzoeker die netto € 1000,- in de maand verdient, moet een eigen bijdrage betalen van € 365,54. Hij moet het weekgeld dat hij in die maand heeft ontvangen terugbetalen (4,33 x € 39,04 = € 169,04) en hij moet € 196,50 betalen aan de wooncomponent. Vergeleken bij niet-werken gaat hij er € 634,46 op vooruit. Een asielzoeker met vrouw en twee kinderen tussen de 12 en 18 jaar die netto € 1000,- in de maand verdient, moet een eigen bijdrage betalen van € 829,37 per maand. Hij moet het weekgeld dat hij en zijn gezin hebben ontvangen terugbetalen (per week ontvangt hij € 100,78 weekgeld, per maand is dit € 436,38) en hij moet de wooncomponent betalen van € 392,99. Vergeleken bij niet-werken gaat de asielzoeker er € 170,63 op vooruit. Voor de afdracht maakt het niet uit wie in het gezin werkt. Een 16/17-jarige die in de zomermaanden een vakantiebaantje heeft, moet voor het hele gezin de bijdrage betalen. Voor gezinnen is werken alleen financieel interessant indien minimaal twee personen uit het gezin tegelijkertijd werken.

2.3 Samenvatting en conclusie Uit bovenstaande blijkt dat de wettelijke mogelijkheden voor asielzoekers om betaald werk te kunnen doen beperkt zijn. Hoewel er geen restricties meer zijn in het soort werk dat asielzoekers mogen verrichten, is de periode dat zij mogen werken (12 weken per 52 weken) gelimiteerd. Deze periode is op een zodanige manier afgebakend dat asielzoekers geen aanspraak kunnen maken op WW op grond van de verrichte arbeid. Daarnaast is sprake van een ingewikkelde en langdurige procedure. Voordat een asielzoeker kan gaan werken moeten veel handelingen door verschillende partijen worden verricht. De asielzoeker moet een COA-verklaring aanvragen bij het AZC waar hij of zij woonachtig is. Het COA moet vervolgens bij de IND navraag doen of de desbetreffende asielzoeker niet uitzetbaar is. Indien de asielzoeker voldoet aan de voorwaarden kan het COA een verklaring afgeven. De asielzoeker gaat met deze verklaring naar de werkgever die vervolgens een aanvraag 11

bij het CWI indient voor een tewerkstellingsvergunning. Deze twee procedures tezamen kunnen al gauw zeven weken in beslag nemen. Dit traject is betrekkelijk lang voor de maximaal 12 weken die asielzoekers mogen werken. Tot slot is ook de opbrengst van de werkzaamheden beperkt. Asielzoekers moeten een groot deel van hun netto inkomen afdragen aan het COA. Deze bijdrage is voor asielzoekers met een gezin relatief nog groter dan voor alleenstaande asielzoekers.

12

3

ARBEID DOOR ASIELZOEKERS IN CIJFERS

3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van het gebruik van tewerkstellingsvergunningen door asielzoekers. Daarbij wordt gekeken naar de ontwikkelingen vóór en na de verruiming van de regelgeving in juni 2002. In paragraaf 3.2 wordt eerst het aantal asielzoekers in de arbeidsproductieve leeftijd en hun achtergrondkenmerken geschetst. Paragraaf 3.3 geeft inzicht in het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen naar sector en land van herkomst.1 In paragraaf 3.4 volgt een analyse van het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk gewerkt heeft met een tewerkstellingsvergunning, de duur van hun werkzaamheden en de hoogte van de afdrachten in het kader van de Reba. De analyses zijn gebaseerd op gegevens van het CWI en COA.

3.2 Profiel van de asielzoekers in de opvang Het aantal asielzoekers in de centrale opvang varieerde in de periode 1998-2003 van ruim 41.000 in 1998 tot een voorlopig hoogtepunt van bijna 82.000 in 2001. Na 2001 neemt het aantal asielzoekers in de centrale opvang af: in 2003 bedroeg het aantal ruim 62.000. Een kleine tweederde van de asielzoekers in de centrale opvang is man. Dit aandeel is gedurende de afgelopen vijf jaar vrijwel constant gebleven. In het kader van dit onderzoek is het interessant te weten hoeveel personen in de centrale opvang in de arbeidsproductieve leeftijd van 18 tot en met 64 jaar zijn. Dit is de groep waarvoor de meeste aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning te verwachten zijn. In de periode 1998-2003 valt gemiddeld tweederde van de personen in deze leeftijdscategorie. De aantallen variëren van ruim 27.000 in 1998 tot bijna 53.000 in 2002. Mannen zijn in deze leeftijdscategorie in vergelijking tot de totale populatie licht oververtegenwoordigd (in 2003 was 61% van de asielzoekers in de opvang man, in de leeftijdsklasse 18 tot en met 64 jaar was dit 65%). De groep 18 tot en met 64 jarigen is dus in principe de doelgroep die (indien ze voldoen aan de andere voorwaarden) gebruik kan maken van de regeling om betaalde arbeid te mogen verrichten. In de centrale opvang bevinden zich tevens (in beperkte mate) ama’s. De 16 tot 1

Aanvankelijk lag het in de bedoeling tevens een analyse te maken van de regionale spreiding van de afgifte van de tewerkstellingsvergunningen. Vanaf 2003 worden (nagenoeg) alle aanvragen bij het team TWV van de centrale organisatie van het CWI gedaan waardoor niet bekend is uit welke regio de aanvraag komt. Tevens is in 2001 een nieuwe regionale indeling van arbeidsvoorziening van kracht geworden. Door deze nieuwe indeling zijn de cijfers uit de verschillende jaren niet goed te vergelijken.

13

18-jarigen onder hen zijn ook, evenals de Nederlandse minderjarigen, gerechtigd om te werken. De minderjarige asielzoekers van 15 jaar en jonger mogen in beperkte mate werken. Om hoeveel werkende ama’s in de leeftijdscategorie van 16 tot 18 jaar het gaat is op basis van de beschikbare gegevens niet bekend, maar het betreffen geen grote aantallen. Substantiëler zijn tot nu de aantallen ama’s in de leeftijdscategorie 16 tot 18 jaar die gehuisvest zijn door het NIDOS. In 1998 ging het om ruim 4800 ama’s. In 2001 was dit aantal zelfs gestegen tot ruim 8.700.2 Hoewel ama’s in de leeftijdscategorie 16 tot 18 jaar betaald werk mogen verrichten, vallen de ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS niet onder de regeling omdat geen afspraken zijn gemaakt rondom de geldigheid van een ‘NIDOS-verklaring’ (analoog aan de COA-verklaring, zie hiervoor ook hoofdstuk twee). Voor het bepalen van de potentiële doelgroep die gebruik kan maken van de regeling, beperken we ons daarom tot de asielzoekers in de centrale opvang in de leeftijdscategorie 18-64 jaar. In tabel 3.1 worden de cijfers op een rij gezet.

Tabel 3.1

Aantal personen in de centrale opvang naar leeftijd 1998-2003(1)

1998 Totaal aantal personen in centrale opvang 41.107 Totaal aantal personen in de leeftijd 18 tot 27.613 en met 64 jaar % 18 tot en met 64 jarigen van totaal 67% (1)

1999 59.160 38.577

2000 69.662 44.338

2001 81.932 52.338

2002 80.723 52.761

2003 62.248 41.961

66%

65%

65%

66%

69%

Peildatum 1 juni. Bron: COA.

De personen in de centrale opvang zijn afkomstig uit zeer veel verschillende landen. Er is echter een aantal landen waaruit de grote meerderheid van de asielzoekers afkomstig is. In de afgelopen zes jaar heeft een aantal herkomstlanden continue in de top tien gestaan. Het betreft hier Irak, Afghanistan, Iran, Joegoslavië, Soedan en Somalië. Een aantal landen dat in 2003 in de top tien voorkomt, is van recentere datum. Het betreft hier Angola (sinds 2001), Azerbajdzjan (sinds 1999), Sierra Leone (sinds 2001) en Syrië (sinds 2002). In totaal nemen de tien belangrijkste herkomstlanden in 2003 drievijfde van het totaal aantal asielzoekers in de centrale opvang voor hun rekening. In tabel 3.2 worden de belangrijkste herkomstlanden in de jaren 1999-2001-2003 weergegeven.

2

Inmiddels neemt dit aantal sterk af. Ama’s worden sinds juni 2002 gehuisvest door de COA, zie ook noot 5 in hoofdstuk 2.

14

Tabel 3.2

Personen in centrale opvang in leeftijdscategorie 18 tot en met 64 jaar naar belangrijkste herkomstlanden, 1999, 2001, 2003 (1)

1999 Irak Joegoslavië Afghanistan Iran Somalië Bosnie Herzegovina Soedan Azerbajdzjan Sri Lanka Turkije Totaal top 10 Totaal % van totaal (1)

7.711 5.018 3.837 2.846 2.403 2.220 1.805 1.306 1.146 969 29.261 38.577 76%

2001 Irak Afghanistan Joegoslavië Iran Somalië Azerbajdzjan Soedan Sierra Leone Angola Turkije Totaal top 10 Totaal % van totaal

2003 Irak Afghanistan Angola Iran Azerbajdzjan Joegoslavië Sierra Leone Soedan Somalië Syrië Totaal top 10 Totaal % van totaal

7.479 4.451 3.811 3.677 2.942 2.785 2.774 2.194 1.938 1.847 33.898 52.342 65%

5.304 3.417 2.883 2.643 2.307 2.193 1.999 1.997 1.507 1.278 25.528 41.914 61%

Peildatum 1 juni. Bron: COA.

Van de personen in de leeftijdscategorie 18 tot en met 64 jaar verblijft in 2003 elf procent korter dan één jaar in de opvang. Iets meer dan de helft verblijft korter dan drie jaar in de opvang en iets minder dan de helft van de asielzoekers verblijft langer dan drie jaar in de opvang. Het aandeel asielzoekers dat gedurende langere tijd in de opvang verblijft, is de afgelopen jaren gestaag toegenomen. Figuur 3.1 illustreert de ontwikkeling van de verblijfsduur over de afgelopen zes jaar.

Figuur 3.1

Verblijfsduur in de centrale opvang van asielzoekers in de leeftijd 18 tot en met 64 jaar in percentages, 1998-2003

70 60 50 40 30 20 10 0 0-1 jaar

1-2 jaar

2-3 jaar 1998

1999

2000

3-4 jaar 2001

2002

4-5 jaar

>=5 jaar

2003

Bron: COA.

15

3.3

Tewerkstellingsvergunningen voor asielzoekers

Met betrekking tot de afgegeven tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van asielzoekers zijn uitgebreide gegevens beschikbaar over de periode 2000 tot en met het derde kwartaal van 2003. Voor 1998 en 1999 zijn alleen cijfers beschikbaar over het totaal aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van asielzoekers. In 1998 ligt het aantal tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van asielzoekers rond 1600. Vanwege het feit dat de regeling medio september van kracht is gegaan, betreft het hier de laatste vier maanden van 1998. In 1999 is het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen gestegen tot ruim 4000. De daarop volgende drie jaren (2000 tot en met 2002) blijft het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen vrijwel stabiel rond 6000 vergunningen. In de eerste drie kwartalen van 2003 zijn bijna 4500 vergunningen afgegeven. Omdat de meeste vergunningen worden afgegeven in het tweede en derde kwartaal is het niet waarschijnlijk dat het totaal aantal vergunningen voor 2003 weer rond de 6000 zal uitkomen. De verwachting is dat 2003 een afname in het aantal afgegeven vergunningen zal laten zien. Een deel van deze afname kan worden verklaard uit het feit dat uitzendbureaus die voor asielzoekers een tewerkstellingsvergunning aanvragen sinds juni 2003 dit niet meer apart hoeven te doen voor elke inlener. Hierdoor kan het aantal aanvragen worden gereduceerd. Daarnaast is een waarschijnlijke verklaring dat er überhaupt minder vergunningen voor asielzoekers worden aangevraagd. Tegelijkertijd met de afname van het aantal vergunningen voor asielzoekers, wordt door de CWI namelijk wel een toename gesignaleerd van het aantal vergunningen ten behoeve van buitenlandse werknemers (vooral ten behoeve van Polen) in het kader van het LTO-seizoensarbeidproject. Tot slot is de conjunctuur waarschijnlijk ook mede debet aan de afname van het aantal vergunningen ten behoeve van asielzoekers. Vanwege de afnemende vraag naar arbeid in vele sectoren van de economie, verliezen asielzoekers - mede verband houdend met de beperkte periode dat zij betaald werk mogen verrichtten - nogal eens de concurrentieslag met werknemers die gedurende het hele jaar beschikbaar zijn.

Tabel 3.3

Aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van asielzoekers in 1998 tot en met 2003 (derde kwartaal) (1)

Aantal afgegeven TWV’s (1)

1998 (2)

1999

1597

4136

2000 5928

2001

2002

6054

5975

2003 4458

Peildatum 31 december (voor 2003 1 oktober). Cijfers hebben betrekking op het totaal aantal vergunningen in het hele jaar voorafgaand aan de peiling (m.u.v. 2003). (2) Ingang regeling vanaf september 1998. Cijfers betreffen laatste vier maanden van 1998. Bron: CWI.

16

Vergunningen naar sector De landen tuinbouw (door het CWI als aparte categorieën onderscheiden) vormen tezamen de belangrijkste sectoren waarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven. In 2000 en 2001 namen deze twee sectoren 95 procent van de vergunningen voor hun rekening. In 2002 was dit 77 procent en in 2003 63 procent.3 Deze sectoren zijn de belangrijkste werkverschaffers gebleken, ook na de verruiming van de regelgeving in juni 2002. Wel valt vanaf 2002 waar te nemen dat het belang van de landbouw en - in iets mindere mate - de tuinbouw afneemt ten gunste van werkzaamheden in andere sectoren zoals de horeca, schoonmaak en productiewerk (zie categorie ‘overig’ in tabel). In 2003 is de categorie ‘productiewerk’ met vijftien procent van de afgegeven vergunningen zelfs groter dan de vergunningen voor de landbouw. In tabel 3.4 volgt een overzicht naar sector.

Tabel 3.4

Aantal afgegeven TWV’s aan asielzoekers naar sector

Tuinbouw Hovenierswerk Landbouw Bloembinden Bosbouwwerk Fruittelen Visserij Horeca Overig Totaal

2000 Abs. % 3814 64 80 1 1833 31

2001 Abs. % 4315 71 31 1 1454 24

61 21 119 5928

99 14 141 6054

1 0 2 100

2 0 2 100

2002 Abs. % 3508 59 123 2 1081 18 6 0 29 0 69 1 48 1 138 2 973 16 5975 100

2003 Abs. % 2321 52 164 4 492 11 19 0 3 0 27 1 106 2 1192 27 4458 100

Bron: CWI.

Vergunningen naar land van herkomst De meeste tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven ten behoeve van asielzoekers afkomstig uit Azië, gevolgd door tewerkstellingsvergunningen ten behoeve van asielzoekers uit Afrika. Wel is een verschuiving waar te nemen in het relatieve aandeel van de verschillende werelddelen: het aantal afgegeven vergunningen ten behoeve van Afrikanen neemt toe en het aantal vergunningen ten behoeve van Aziaten neemt af. De belangrijkste herkomstlanden van asielzoekers waarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn afgegeven, komen in belangrijke mate overeen met de belangrijkste herkomstlanden van asielzoekers die in de opvang verblijven. In 2000 en 2001 zijn relatief veel vergunningen afgegeven ten behoeve van de Irakezen (dit in relatie tot hun aandeel in de centrale opvang). In 2003 zijn juist de Afghanen iets oververtegenwoordigd en de Irakezen licht ondervertegenwoordigd.

3

Voor 2003 kan dit percentage nog veranderen omdat de gegevens betrekking hebben op de eerste drie kwartalen van het jaar.

17

Tabel 3.5

De vijf belangrijkste herkomstlanden van asielzoekers met een TWV, 2000-2003

2000 Land Irak Afghanistan Soedan Joegoslavië Azerbajdzjan Totaal

% van TWV’s 27 10 8 7 6 58

% van opvang 17 8 5 9 6 45

2001 land Irak Afghanistan Soedan Azerbajdzjan Iran Totaal

% van TWV’s 18 8 7 7 6 46

% van opvang 14 9 5 5 7 40

2002 Land Irak Afghanistan Angola Soedan Iran Totaal

% van TWV’s 11 9 7 7 6 40

% van opvang 11 8 6 5 7 37

2003 land Afghanistan Angola Irak Sierra Leone Soedan Totaal

% van TWV’s 12 9 8 7 6 42

% van opvang 8 7 13 5 5 38

Bron: CWI.

3.4

Werk en afdrachten in de praktijk

Hoewel na afgifte van een tewerkstellingsvergunning aangenomen mag worden dat er ook gewerkt wordt, zegt het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen in de praktijk niet alles over het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk gewerkt heeft met een tewerkstellingsvergunning. Zo gaan niet alle asielzoekers aan het werk nadat de werkgever voor hen een tewerkstellingsvergunning heeft ontvangen4. Hierdoor kan het aantal asielzoekers dat ook echt gewerkt heeft lager uitvallen dan het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen. Ook is het mogelijk dat er voor een asielzoeker meer tewerkstellingsvergunningen per jaar worden afgegeven.5 Het COA registreert het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk gewerkt heeft met een tewerkstellingsvergunning. Zij voeren deze administratie om de afdrachten in het kader van de Reba-regeling te kunnen innen. Op basis van deze administratie blijkt dat het aantal asielzoekers dat daadwerkelijk gewerkt, heeft inderdaad lager ligt dan het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen.6 Tabel 3.6 geeft hiervan een overzicht. Uit deze tabel blijkt tevens dat het aandeel asielzoekers in de arbeidsproductieve leeftijd van 18 tot en met 64 jaar dat aan 4

Niet alle asielzoekers gaan aan het werk nadat de tewerkstellingsvergunning is aangevraagd. Redenen hiervoor zijn dat de asielzoeker niet op komt dagen op het werk of dat de asielzoeker wordt ontslagen vanwege zijn werkhouding of gebrek aan werk. Het komt voor dat er in de landbouw minder werk is dan aanvankelijk bij de aanvraag werd verwacht bijvoorbeeld vanwege slechte weersomstandigheden.

5

Dit is alleen mogelijk indien voor een kortere periode een vergunning is aangevraagd of indien de volledige twaalf weken niet zijn gebruikt en de vorige werkgever de tewerkstellingsvergunning op tijd heeft teruggestuurd naar het CWI. 6

Hierbij moet opgemerkt worden dat niet altijd aan de Reba-afdracht wordt voldaan door werkende asielzoekers.

18

het werk gaat met een tewerkstellingsvergunning, vrij beperkt is. Het aandeel varieert tussen zes en acht procent.7

Tabel 3.6

Aantal afgegeven TWV’S en aantal asielzoekers dat gewerkt heeft in relatie tot het aantal personen in de centrale opvang, 2000-2003

Personen in centrale opvang 18 - 64 jaar Aantal afgegeven TWV’S (1) TWV’S als % van totaal aantal personen in opvang in lft 18-64 jr. Aantal werkende personen (2) Aantal werkende personen als % van totaal aantal personen in opvang in lft 18-64 jr. (1) (2) (3) (4)

2000 44.338

2001 52.338

2002 52.761

5.928 13%

6.054 12%

5.975 11%

4.458 11% (4)

2.945 6%

3.014 6%

3.238 8%

408 (3)

2003 41.961

Peildatum 31 december (voor 2003 peildatum 1 oktober). Cijfers hebben betrekking op het totaal aantal vergunningen in het hele jaar voorafgaand aan de peiling. Bron: CWI. Aantal werkende personen in de periode juni van het voorafgaande jaar tot en met mei van het huidige jaar. Bron: Reba-applicatie COA. Gegevens waarschijnlijk incompleet. Dit percentage is gebaseerd op het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen tot 1 oktober 2003 en zal waarschijnlijk nog iets toenemen.

Asielzoekers mogen weliswaar twaalf weken per 52 weken werken, maar in de praktijk ligt het aantal gewerkte weken lager. Uit cijfers van het COA blijkt dat asielzoekers gemiddeld zo’n zes weken per jaar werken. Redenen waarom niet de volle twaalf weken zijn gebruikt, liggen onder andere in het feit dat de werkzaamheden soms eerder ophouden of later beginnen dan aanvankelijk gepland.

Tabel 3.7

Aantal gewerkte weken door asielzoekers, totaal en gemiddeld per asielzoeker, 1999-2003

Aantal werkende personen totaal Aantal gewerkte weken totaal Aantal gewerkte weken gemiddeld

Juni 1999 mei 2000 408 1577 4

Juni 2000 mei 2001 2.945 17.433 6

Juni 2001 mei 2002 3.014 19.237 6

Juni 2002 mei 2003 3.238 23.885 7

Bron: COA- Reba-administratie.

7

Er zijn verschillende verklaringen mogelijk voor de geconstateerde discrepantie tussen de cijfers van de CWI en het Zo kunnen asielzoekers uiteindelijk geen gebruik maken van de tewerkstellingsvergunning (doordat ze niet gaan werken of zwart gaan werken). Ook is het mogelijk dat het COA niet op de hoogte is van het feit dat een tewerkstellingsvergunning ten behoeve van een asielzoeker is afgegeven en dat deze persoon werkt. Ook is het mogelijk dat het COA wel op de hoogte is, maar dat deze informatie niet verwerkt is in de applicatie. COA.

19

In tabel 3.8 wordt een overzicht gegeven van de omvang van de afdrachten in het kader van de Reba-regeling. Hieruit blijkt dat een substantieel deel van het verdiende inkomen wordt afgedragen aan het COA: gemiddeld dragen asielzoekers zo’n 55 tot 63 procent af van hun netto inkomen.

Tabel 3.8

Afdrachten in het kader van de Reba, 1999-2003

Netto inkomen uit werk (in euro’s) Eigen bijdrage (in euro’s) Afdracht als percentage van inkomen

Juni 1999 mei 2000 126.188 79.171 63

Juni 2000 mei 2001 2.424.605 1.341.893 55

Juni 2001 mei 2002 2.859.466 1.643.150 57

Juni 2002 mei 2003 3.519.850 2.004.834 57

Bron: COA- Reba-administratie (gecorrigeerd8).

3.5

Samenvatting en conclusie

De belangrijkste potentiële doelgroep onder asielzoekers voor een tewerkstellingsvergunning, dat wil zeggen asielzoekers in de centrale opvang in de leeftijdscategorie 18 tot en met 64 jaar, is ondanks een afname van het aantal asielzoekers sinds 2002 nog steeds aanzienlijk. In 2003 bestond deze groep uit bijna 42.000 personen. Vergeleken met dit aantal, is het gebruik van de regeling beperkt gebleken. Het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen bedraagt 11 tot 13 procent van het aantal personen in de centrale opvang in de leeftijdscategorie 18 tot en met 64 jaar. Het aantal asielzoekers dat feitelijk gewerkt heeft ligt nog lager, namelijk tussen de 6 en 8 procent. Degenen die wel werken hebben zelden de volledige twaalf weken gewerkt. Het gemiddeld aantal gewerkte weken ligt op ongeveer zes weken. Het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen (en het aantal personen dat feitelijk gewerkt heeft) is sinds de uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden in juni 2002 niet gestegen. Zowel vóór als na de uitbreiding ligt het aantal afgegeven vergunningen rond de 6000. In 2003 is zelfs sprake van een afname van het aantal vergunningen. Het aantal asielzoekers dat gewerkt heeft is ongeveer 3000. In de sectoren waarvoor tewerkstellingsvergunningen zijn aangevraagd is wel een verschuiving te constateren sinds juni 2002. Er worden steeds meer vergunningen afgegeven voor werk in de schoonmaak, productie en horeca. De meeste

8

Uit de ruwe gegevens die zijn aangeleverd door het COA bleek dat in een aantal gevallen de afdrachten hoger waren dan de inkomsten uit werk. Volgens de Reba moeten ook afdrachten worden betaald indien de asielzoeker beschikt over eigen vermogen. Dit zou een verklaring kunnen zijn voor het feit dat afdrachten soms hoger zijn dan inkomsten. Aangezien het relatief vaak voorkomt dat de afdrachten de inkomsten overtreffen, is het mogelijke dat een administratieve fout hier mede debet aan is. Ten behoeve van de analyse zijn alle gevallen waar dit zich voor deed niet meegerekend.

20

vergunningen worden echter nog steeds aangevraagd voor werkzaamheden in de tuinbouw en in iets mindere mate de landbouw. Uit bovenstaande kan geconcludeerd worden dat het gebruik van de wettelijke mogelijkheden niet alleen in aantal beperkt is, maar dat ook de verruiming naar alle soorten werk nauwelijks effect heeft gehad. De beperkte periode dat asielzoekers mogen werken is hier in belangrijke mate verantwoordelijk voor. Het gebruik van de wettelijke mogelijkheden wordt eveneens beperkt door de afnemende vraag naar arbeid als gevolg van de recente conjuncturele ontwikkelingen. Het verruimen van de wettelijke mogelijkheden sinds juni 2002 valt voor een belangrijk deel samen met de verminderde vraag naar arbeid in vele sectoren op de arbeidsmarkt.

21

22

4

ASIELZOEKERS EN WERK

4.1 Inleiding In dit hoofdstuk staan de ervaringen van de asielzoekers met werk centraal. Tevens wordt meer in algemene zin ingegaan op de oriëntatie van asielzoekers op werk en de redenen om al dan niet met een tewerkstellingsvergunning betaald werk te verrichten. Zowel de ervaringen van de werkende (paragraaf 4.2) als de niet-werkende asielzoekers (paragraaf 4.3) komen in dit hoofdstuk aan bod, waar nodig aangevuld met informatie uit gesprekken met sleutelpersonen.

4.2 Ervaringen van asielzoekers met een tewerkstellingsvergunning In deze paragraaf komen achtereenvolgens de volgende onderwerpen aan bod: oriëntatie op werk en redenen om te werken, de soort werkzaamheden die zij verricht hebben, de ervaringen met betrekking tot het vinden van werk, de beoordeling van de werkzaamheden, de aansluiting van de werkzaamheden bij opleiding en werkervaring van de asielzoeker en de toekomstverwachtingen ten aanzien van het opnieuw werken met een tewerkstellingsvergunning. Oriëntatie op werk en redenen om te werken Uit verschillende gesprekken met sleutelrespondenten blijkt dat asielzoekers over het algemeen sterk gericht zijn op het verrichten van betaald werk. De meeste asielzoekers willen werken om iets te doen te hebben, om een dagelijks ritme te krijgen. Ook het verdienen van geld om in het onderhoud van henzelf of hun gezin te kunnen voorzien geldt als een belangrijke motivatie. Asielzoekers zijn niet gewend om hun hand op te houden en willen vaak graag bijdragen aan te kosten van het onderhoud. Voor mannen is de motivatie om te werken vaak nog groter dan voor vrouwen. Werken vormt voor hen onderdeel van hun identiteit en draagt bij aan een positieve zelfwaardering, aldus de respondenten bij de sleutelorganisaties. Naast financiële motieven hebben asielzoekers dus ook niet-materiële c.q. sociale motieven om betaald werk te willen doen. Dit beeld wordt bevestigd door de uitkomsten van de enquête onder de asielzoekers zelf. Bijna alle asielzoekers (91%) noemen geld verdienen als een belangrijk motief om betaald werk te doen. Het sturen van geld naar achtergebleven familie in het land van herkomst of sparen voor de toekomst (hetzij in Nederland, hetzij in het land van herkomst) zijn daarbij soms specifiek achterliggende motieven om geld te willen verdienen. Naast geld verdienen, 23

geven veel respondenten aan te willen werken om de verveling te verdrijven (46%). Een kwart tot een vijfde van de asielzoekers geeft aan te willen werken om zich nuttig te voelen (25%) en niet te hoeven nadenken (20%). Onder de categorie ‘anders’ vallen verschillende redenen. Het onafhankelijk willen zijn, iets terug kunnen doen voor de maatschappij en een dagelijkse bezigheid hebben, zijn de meeste voorkomende antwoorden onder deze categorie. Tabel 4.1

Redenen om te werken (N=44)

Reden Geld verdienen Verveling verdrijven Me nuttig voelen Niet hoeven nadenken Andere mensen buiten AZC ontmoeten Kennis van de Nederlandse samenleving vergroten Nederlands verbeteren Anders

Absoluut 40 20 11 9 3 1 1 12

Percentage 91 46 25 20 7 2 2 27


Soort werkzaamheden Veruit de meeste asielzoekers die in het kader van dit onderzoek geïnterviewd zijn, werken in de landen tuinbouw en verrichten met name oogstwerkzaamheden. Dit komt overeen met het landelijk beeld van de afgegeven tewerkstellingsvergunningen naar sector. De meest voorkomende teelten waarin de geïnterviewde asielzoekers werkzaam zijn, zijn appels, asperges, tomaten en wortelen. Het aantal asielzoekers dat buiten de landen tuinbouw werkzaam is, is zeer beperkt (zie tabel 4.2).

Tabel 4.2

Soort werkzaamheden (N=44)

Oogst in landen tuinbouw Andere werkzaamheden in landen tuinbouw Schoonmaak Productiewerk Overige/verschillende werkzaamheden Totaal

Aantal 29 6 2 1 6 44

Percentage 66 14 5 2 14 100

Gezien de aard van de werkzaamheden (voornamelijk seizoensgebonden arbeid) is het niet verwonderlijk dat 75 procent van de geïnterviewden aangeeft in een aaneengesloten periode te werken. Een klein groepje (9%) heeft in verschillende periodes gewerkt. De rest (16%) geeft aan dat zij in principe een aangesloten periode zouden werken, maar dat zij vaak na een korte periode of zelf gestopt zijn met het werk of zijn ontslagen. Viervijfde van de respondenten geeft aan in de afgelopen periode één werkgever te hebben gehad. De rest van de asielzoekers heeft twee, en in een enkel geval drie, werkgevers gehad. 24

Het aantal uren dat de respondenten gemiddeld per week hebben gewerkt, is zeer variabel. De uitersten liggen tussen 7 uur per week en 63 uur per week, beiden aangetroffen in de oogstwerkzaamheden in de landen tuinbouw. Het gemiddeld aantal gewerkte uren ligt op 36,5 uur per week. Hoewel de meeste geïnterviewden (55%) voor het eerst werken met een tewerkstellingsvergunning, is er ook een grote groep (45%) die al eerder ervaring heeft opgedaan met het werken met een tewerkstellingsvergunning. Daarvan heeft 35 procent één keer eerder met een tewerkstellingsvergunning gewerkt. Dertig procent heeft dat twee keer eerder gedaan en 35 procent zelfs drie keer of meer. Voor degenen die niet eerder gewerkt hebben met een tewerkstellingsvergunning is het niet kunnen vinden van werk de belangrijkste reden hiervoor geweest. Andere redenen zijn onder andere gelegen in het feit dat men nog maar kort in de opvang zit, de kinderen te klein waren, het volgen van een opleiding, of omdat het door andere asielzoekers of COA werd afgeraden in verband met de Reba-afdrachten. Het vinden van werk Het vinden van werk is een belangrijk knelpunt voor asielzoekers om de arbeidsmarkt daadwerkelijk te kunnen betreden. Asielzoekers zijn lang niet altijd goed op de hoogte welke kanalen er zijn om werk te kunnen vinden. Het CWI bemiddelt niet voor deze groep. Het COA heeft formeel evenmin een bemiddelende taak. In de praktijk worden er door AZC’s echter verschillende initiatieven ondernomen om vraag en aanbod van werk voor asielzoekers bij elkaar te brengen. De mate waarin dit gebeurt verschilt per centrum. Zo is er in de twee centra in de randstad nauwelijks sprake van een actief beleid om asielzoekers te helpen bij het vinden van werk. In de vier centra in verschillende provincies buiten de randstad is vaak wel sprake van een actief beleid om asielzoekers te ondersteunen bij het vinden van werk. Vaak zijn er goede contacten met werkgevers in de omgeving en wordt actief meegewerkt aan het bij elkaar brengen van vraag en aanbod. Een ander knelpunt voor asielzoekers om werk te vinden is dat werkgevers niet altijd goed op de hoogte zijn van de regels met betrekking tot het inzetten van asielzoekers . Bovendien geven zij gezien de regels vaak de voorkeur aan ander arbeidsaanbod. De meeste geïnterviewde asielzoekers (71%) geven inderdaad aan dat het moeilijk was om werk te vinden. De respondenten wijzen daarbij op verschillende aspecten, zoals het feit dat men vooral aangewezen is op seizoenswerk (voor zover aanwezig in de regio) in verband met de beperkte periode dat zij mogen werken. Uitzendbureaus zijn door de beperkte beschikbaarheid nauwelijks geïnteresseerd in asielzoekers en ook de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning schrikt werkgevers nogal eens af. Onbekendheid met het Nederlandse systeem en het ontbreken van een eigen netwerk zijn andere hindernissen op weg naar 25

betaald werk. Tot slot worden het niet hebben van eigen vervoer en de taalbarrière genoemd als belemmeringen bij het vinden van werk.

Enkele citaten met betrekking tot het vinden van werk “Sommige werkgevers maken een probleem van de COA-verklaring. Uitzendbureaus kun je wel vergeten door de dertien weken en het vervoer is ook een probleem. De bus kost heel veel geld.’ ‘Werkgevers zijn niet altijd gemotiveerd om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen voor korte tijd. Als je werk vindt ben je ‘lucky’.’ ‘Je moet er zelf achteraan. Soms komt de baas naar het AZC, maar vaak ook niet. In de winter is er helemaal geen werk, alleen in de zomer. Ook je documenten moeten helemaal kloppen anders wil de werkgever je niet.’ ‘Andere asielzoekers die werken tippen alleen binnen hun eigen netwerk over beschikbaar werk. Val je buiten dat netwerk dan is het moeilijk om werk te vinden.’

De meeste respondenten (34%) hebben uiteindelijk via hun eigen netwerk de huidige baan bemachtigd. Een ander belangrijk vindkanaal blijkt het AZC. In de toelichting die wordt gegeven bij het AZC als vindkanaal blijkt dat de inspanningen van de centra variëren van voorlichting, concrete tips waar werkgevers zijn die op zoek zijn naar asielzoekers tot actieve bemiddeling. In de vier onderzochte centra waar relatief veel asielzoekers werken met een tewerkstellingsvergunning, voert het AZC een vrij actief beleid om asielzoekers te begeleiden bij het vinden van een baan. In de twee centra waar weinig asielzoekers werken met een tewerkstellingsvergunning, dit zijn tevens de twee centra in de randstad, is de inzet van de AZC op dit terrein minimaal. De rol van het AZC lijkt daarmee cruciaal bij het vinden van werk met een tewerkstellingsvergunning. Wanneer specifiek gevraagd wordt naar de hulp van het AZC bij het vinden van werk, geeft 55 procent aan een vorm van hulp te hebben ontvangen. De vormen van hulp bestaan bijvoorbeeld uit het ophangen van advertenties in het centrum, een telefoonnummer van een werkgever doorgegeven, tips geven over welke werkgever werk heeft of een uitzendbureau uitnodigen op het centrum. De overige asielzoekers (45%) zeggen geen hulp van het AZC te hebben ontvangen. Voor die asielzoekers werd alleen de COA-verklaring aangevraagd.

26

Tabel 4.3

Vindkanaal huidig werk (N=44)

Eigen netwerk/via vrienden/via familie Via het AZC Zelf naar werkgever gegaan Werkgever kwam naar AZC Uitzendbureau Anders Totaal

Aantal 15 11 6 7 3 2 44

Percentage 34 25 14 16 7 6 100

Beoordeling van de werkzaamheden De meeste geïnterviewde asielzoekers (57%) zijn tevreden tot zeer tevreden over het werk dat zij doen of kort geleden gedaan hebben. Daarnaast is er een aanzienlijke groep (28%) die juist het tegenovergestelde oordeelt; zij zijn ontevreden tot zeer ontevreden over het werk.

Tabel 4.4

Mate van tevredenheid over het werk (N=44)

Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden en niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Totaal

Aantal 10 15 7 10 2 44

Percentage 23 34 16 23 5 100

De asielzoekers die positief oordelen over hun werk baseren dit oordeel vooral op het feit dat ze bezig zijn, iets om handen hebben. Het positieve oordeel ligt dus niet zozeer in het soort werk als wel in het feit dat men überhaupt kan werken.

Enkele citaten van tevreden asielzoekers “Het is goed werk, best moeilijk. Zwaar werk ook, ver weg, op de fiets door de wind. Maar ander werk is er niet, je hebt geen keus”. “Ik ben blij dat ik iets te doen heb. Alleen op het AZC zitten is heel moeilijk. Jammer is de korte periode dat je maar kunt werken. Je kunt geen vertrouwensband opbouwen met de baas en ideeën inbrengen”. “Je bent bezig. Anders lig je de hele dag in bed. Maar ik zou liever ander werk willen doen. Dit werk was zwaar”.

27

De respondenten die aangaven niet tevreden te zijn met hun werk hebben vooral kritiek op het soort werk dat ze moeten doen. Dit was voor de meeste van deze respondenten echter geen reden om te stoppen met werken.

Enkele citaten van asielzoekers die niet tevreden zijn “Buiten werken is zwaar en ongezond. Alleen met wortels werken is bovendien saai”. “Hoe kun je nou tevreden zijn over appelpluk? Buiten in weer en wind!”.

Over de omgang met de werkgever, en nog in sterkere mate, de omgang met de collega’s zijn de asielzoekers tevreden tot zeer tevreden. Over het algemeen geeft men aan goed behandeld te zijn door de werkgever en een leuke tijd te hebben gehad met de collega’s (zie tabel 2.6). Een kleine groep is ontevreden over de wijze waarop zij door de werkgever behandeld zijn. Zij werden onvriendelijk bejegend en opgejaagd door de werkgever. Tabel 4.5

Tevredenheid over omgang met werkgever en collega’s

Zeer tevreden Tevreden Niet tevreden en niet ontevreden Ontevreden Zeer ontevreden Totaal

Omgang werkgever Aantal Percentage 16 36 16 36 5 11 3 7 4 9 44 100

Omgang collega’s Aantal Percentage 23 54 14 33 5 12 1 2 43 100

Aansluiting De meeste respondenten geven aan tevreden te zijn over het werk dat ze doen of onlangs gedaan hebben. Dit heeft vooral te maken met het bezig kunnen zijn en niet zozeer met het werk zelf. De vraag in welke mate de werkzaamheden aansluiten bij eerdere ervaringen en opleiding van de asielzoekers is in de meeste gevallen niet relevant. Vanwege de beperkte periode dat asielzoekers mogen werken, is er weinig keus in het soort werk dat zij kunnen doen. Indien zij willen werken zijn zij aangewezen op het werk dat voorhanden is. De ruime meerderheid (84%) van de asielzoekers geeft dan ook aan dat het werk dat zij doen niet aansluit bij hun opleiding of vroegere werkervaring. Zowel de lager als de hoger opgeleide asielzoekers zijn deze mening toegedaan. In de meeste gevallen had men in het land van herkomst een ander beroep in een andere sector dan de landen tuinbouw (onder andere als ondernemer, kapper, docent, beroepsmilitair, technicus). Een aantal respondenten heeft niet gewerkt in het land van herkomst. Van aansluiting bij eerdere werkervaring kon voor hen geen sprake zijn. 28

Slechts drie van de 44 werkende asielzoekers hebben een korte training of opleiding gevolgd om het werk te kunnen doen. De overige zijn zonder enige vorm van scholing aan het werk gegaan. Wel was uiteraard sprake van een korte instructie over de te verrichten werkzaamheden. Ondanks het feit dat het voornamelijk ongeschoold werk is dat de asielzoekers verrichten, geeft tachtig procent aan wel degelijk nieuwe dingen te hebben geleerd. Het belangrijkste leeraspect is dat asielzoekers (beter) Nederlands hebben geleerd. Het gaat hier vooral om de spreekvaardigheid. Daarnaast geeft een aanzienlijke groep asielzoekers aan vakinhoudelijke kennis te hebben opgedaan. Deze kennis komt, zoals we eerder zagen, overigens niet overeen met de achtergrond van de asielzoekers.

Tabel 4.6

Leeraspecten van het werk (N=37)

(Beter) Nederlands leren spreken Vakinhoudelijke kennis opgedaan Meer geleerd over werken in Nederland Meer geleerd over werken met Nederlanders Anders

Absoluut 25 22 7 8 2

Percentage 68 60 19 22 5


Ten aanzien van het nut van de opgedane werkervaring voor een eventuele toekomst in Nederland zijn de geïnterviewde asielzoekers ook overwegend positief. Ruim tweederde (68%) beantwoordt deze vraag met ja. Hoe meer ervaring, hoe beter is de algemene gedachte. Het gaat daarbij om zaken als tijdsdiscipline, samenwerking, taal en inzicht hoe in Nederland gewerkt wordt. Degenen die niet positief zijn (30%) over het nut van de opgedane werkervaring geven vooral aan dat het werk te simpel is om er later nog iets aan te hebben. Toekomstig gebruik van de wettelijke mogelijkheden om te werken De meeste respondenten (84%) geven aan dat, indien de mogelijkheid zich voordoet, ook in de toekomst weer betaald werk met een tewerkstellingsvergunning te willen doen. Elf procent van de respondenten geeft expliciet aan dit niet meer te willen en vijf procent weet het nog niet. De reden om ook in de toekomst weer gebruik te willen maken ligt vooral in het feit dat men iets te doen wil hebben, en in mindere mate om wat geld te verdienen.

29

Enkele citaten met betrekking tot toekomstig gebruik van de regeling “Om bezig te zijn. Thuis zitten is niets voor mij, dat is net als de vrouwen in onze cultuur.” “Waarom zou ik slapen als ik kan werken? Ik wil in mijn eigen onderhoud voorzien, ik ben een volwassen man.” “Ik wil heel graag weer werken. Voor de invulling van mijn dag en het stoppen met piekeren. Ook voor het geld, ik moet een gezin onderhouden.”

Degenen die hebben aangegeven niet meer te willen werken, wijzen allemaal op de hoogte van de Reba-afdrachten als reden om geen betaald werk meer te doen. Een respondent drukt het als volgt uit: “Vanwege het slechte werk en de afdracht en het slechte salaris.”

4.3 Ervaringen van asielzoekers die niet werken of zonder tewerkstellingsvergunning werken Ervaringen met werk in Nederland Van de 33 asielzoekers die geïnterviewd zijn omdat zij geen gebruik maken van een tewerkstellingsvergunning, blijken er 32 inderdaad geen betaalde arbeid te verrichten. Eén asielzoeker geeft aan zonder tewerkstellingsvergunning te werken. Deze persoon werkt vijftien uur per week als afwasser in een restaurant. Bijna een vijfde van de geïnterviewde asielzoekers heeft in het verleden wel eens gewerkt in Nederland.1 Daarvan hebben vijf dat voorheen gedaan na aanvraag van een COA-verklaring en tewerkstellingsvergunning en één respondent zonder de benodigde vergunningen. De meeste van deze asielzoekers hebben oogstwerkzaamheden verricht in de landen tuinbouw. Redenen om niet te werken De geïnterviewde asielzoekers die niet werken, hebben verschillende redenen om dat niet te doen. De belangrijkste reden is dat men er niet in is geslaagd om werk te vinden. Dit heeft niet alleen te maken met het onbekend zijn met zoekkanalen voor werk, maar ook met de procedure die doorlopen moet worden voordat asielzoekers mogen werken. Deze procedure werkt belemmerend bij het vinden van een baan.

1

Het betreft hier zes van de 31 respondenten. Van twee respondenten is deze informatie niet bekend.

30

Enkele citaten met betrekking tot redenen om niet te werken “De procedure is ingewikkeld. Ik had werk gevonden maar had vergunningen nodig die lang duurden. Toen heb ik het laten zitten.” “Voor vluchtelingen is het moeilijk om werk te vinden en ik wil niet zwart werken en daardoor de status in gevaar brengen.”

Ook is er een groep respondenten die niet voldoende op de hoogte was van de mogelijkheden om te werken. Soms geven asielzoekers de voorkeur aan andere activiteiten boven betaald werk. Meestal gaat het dan om studie en in iets mindere mate om vrijwilligerswerk. In tabel 4.7 wordt een overzicht gegeven van de redenen die asielzoekers hebben om niet te werken.

Tabel 4.7

Redenen om niet te werken met een tewerkstellingsvergunning (N=32)

Ik wist/weet niet hoe ik een baan moet vinden Ik wist niet dat ik mocht werken Ik studeer liever Ik kan niet werken vanwege mijn gezondheid Ik kan niet werken vanwege de zorg voor familie Ik doe liever vrijwilligerswerk De procedure is te ingewikkeld Ik moet teveel geld afgeven aan het AZC Ik ben nog maar kort in de opvang Anders

Absoluut 9 8 7 5 4 3 3 2 2 8

Percentage 34 25 22 16 13 9 9 6 6 25


4.4 Samenvatting en conclusie Ondanks de uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden verrichten de geïnterviewde asielzoekers toch voornamelijk seizoensgebonden arbeid. Vanwege de beperkte periode dat zij mogen werken per jaar is ander werk vaak niet beschikbaar voor hen. Asielzoekers geven aan dat het moeilijk is om werk te vinden. Zowel de asielzoekers die uiteindelijk wel werk hebben gevonden als de asielzoekers die niet werken noemen dit als een probleem. Vanwege de 12-wekenregeling is de keuze in het soort werkzaamheden beperkt, bovendien vormt de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning voor veel werkgevers een belemmering om asielzoekers in dienst te willen nemen. Vanwege de beperkte keuzemogelijkheden in het soort werk is van enige aansluiting van de werkzaamheden bij de achtergrond van de asielzoeker in termen van opleiding en werkervaring vaak geen sprake. De uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden sinds juni 2002 om in alle sectoren arbeid te mogen verrichten, heeft hieraan niet kunnen bijdragen. Asielzoekers doen werk dat voorhanden is, van enige keuze is nauwelijks sprake. De belangrijkste redenen 31

die asielzoekers hebben om te werken, zijn het hebben van een zinvolle dagbesteding en om wat extra geld te verdienen. Die zinvolle dagbesteding is, ondanks de beperkte periode dat maar gewerkt mag worden, zo belangrijk dat veel asielzoekers aangeven ook in de toekomst weer gebruik te willen maken van de mogelijkheid om betaald werk te doen.

32

5

ERVARINGEN MET WET- EN REGELGEVING

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk komen de praktijkervaringen van asielzoekers en andere betrokkenen met het wettelijk kader aan bod. Het gaat hier om de kennis van de regels en de recente veranderingen hierin, de beoordeling van de weten regelgeving en de ervaren belemmeringen. De ervaringen met de weten regelgeving worden vanuit verschillende betrokken actoren belicht. In paragraaf 5.2 wordt ingegaan op de kennis ten aanzien van de weten regelgeving. Vervolgens komt in paragraaf 5.3 de beoordeling van de regelgeving aan bod. In paragraaf 5.4 en paragraaf 5.5 staan respectievelijk de knelpunten c.q. belemmeringen en de verbeterpunten centraal. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een korte samenvatting en conclusie (paragraaf 5.6).

5.2

Kennis met betrekking tot de weten regelgeving

In deze paragraaf staat de kennis van asielzoekers zelf en werkgevers ten aanzien van weten regelgeving rondom de mogelijkheden tot het verrichten van betaald werk door asielzoekers centraal. Kennis met betrekking tot de weten regelgeving van de geïnterviewde asielzoekers Aan zowel de asielzoekers die werken met een tewerkstellingsvergunning als de asielzoekers die dat niet doen, zijn vragen gesteld over hun bekendheid met de weten regelgeving en de wijze waarop zij deze informatie hebben gekregen. Van de asielzoekers die werken met een tewerkstellingsvergunning geeft het overgrote gedeelte (91%) aan van tevoren informatie te hebben gekregen over de wettelijke mogelijkheden om legaal te kunnen werken. In veruit de meeste gevallen (70%) is deze informatie door het AZC verstrekt. Daarnaast vormen andere asielzoekers een bron van informatie (27%). Hoewel bijna alle respondenten van tevoren informatie hebben ontvangen, weet twintig procent van de geïnterviewden niet het juiste aantal weken te noemen dat een asielzoeker mag werken. De meerderheid (80%) weet dit overigens wel.

33

Tabel 5.1

8 weken 10 weken 12 weken 13 weken Weet niet Totaal

Aantal weken dat een asielzoeker mag werken volgens de werkende asielzoekers (N=44) Aantal 1 1 35 4 3 44

Percentage 2 2 80 9 7 100

Aan asielzoekers die niet werken of niet met een tewerkstellingsvergunning werken, is eveneens gevraagd naar hun kennis omtrent de geldende regels. Ruim tweederde (68%) van de geïnterviewden geeft aan in het algemeen op de hoogte te zijn van de regels voor het kunnen verrichten van betaald werk. Het AZC heeft hen in bijna alle gevallen van deze informatie voorzien. Wanneer specifiek gevraagd wordt naar de kennis omtrent de COA-verklaring geeft zelfs 88 procent aan te weten dat deze verklaring moet worden aangevraagd om legaal te kunnen werken. Met betrekking tot de periode dat asielzoekers mogen werken, geeft zeventig procent aan te weten dat dit twaalf weken is. Tot slot is een grote meerderheid (82%) op de hoogte van het feit dat asielzoekers een deel van hun inkomsten moeten afdragen aan het COA. Over het algemeen kan gesteld worden dat de asielzoekers goed op de hoogte zijn van de 12wekenregeling en het feit dat een COA-verklaring moet worden aangevraagd. De verruiming van de wet naar alle soorten werkzaamheden is minder goed bekend. Deze vraag is alleen voorgelegd aan asielzoekers die niet werken. Van hen geeft tweederde (67%) aan niet op de hoogte te zijn van de wettelijke veranderingen op dit gebied. Kennis met betrekking tot de weten regelgeving van de geïnterviewde werkgevers In het kader van dit onderzoek zijn drie uitzendbureaus geïnterviewd die regelmatig aanvragen doen voor tewerkstellingsvergunningen voor asielzoekers. Het betreft wat kleinere, vaak regionaal opererende uitzendbureaus. De grote landelijke uitzendbureaus zijn niet of nauwelijks actief op deze markt. Daarnaast is een brancheorganisatie bevraagd over de ervaringen met de regelgeving en de inzet van asielzoekers in hun sector. Het betrof het LTO-project voor seizoensarbeid. De uitspraken in deze paragraaf zijn gebaseerd op deze interviews, aangevuld met ervaringen van andere sleutelrespondenten. De geïnterviewde uitzendbureaus geven aan voldoende bekend te zijn met de weten regelgeving. Gezien het feit dat deze uitzendbureaus zich met name hebben toegelegd op de bemiddeling van statushouders en asielzoekers ligt deze uitkomst in de lijn der verwachting. Overigens is deze kennis in een enkel geval door schade en schande opgedaan omdat bij een controle van de arbeidsinspectie bleek dat niet alle documenten in orde waren. Dit incident 34

was voor het uitzendbureau aanleiding om nog eens goed uit te zoeken wat de wettelijke bepalingen voor de inschakeling van asielzoekers zijn. Eén uitzendbureau geeft aan dat de details van het doen van een aanvraag van een tewerkstellingsvergunning soms niet helder zijn. Zo was voor dit uitzendbureau onduidelijk of de naam van de inlener nog steeds op het aanvraagformulier voor de tewerkstellingsvergunning moet worden vermeld. Het belangrijkste bezwaar dat door deze respondent werd geuit, is dat er te weinig informatie op papier beschikbaar is en dat het lokale CWI lang niet altijd alle vragen rondom de regeling kan beantwoorden. Ook de werkgevers in de fruitteelt zijn naar mening van de LTO redelijk goed op de hoogte van de weten regelgeving rondom de inzet van asielzoekers. Werkgevers in deze sector hebben als sinds 1998 de mogelijkheid om asielzoekers in te zetten en hebben inmiddels veel ervaring opgedaan met de aanvraag van tewerkstellingsvergunningen. Zij weten dat zij ruim van tevoren een tewerkstellingsvergunning moeten aanvragen, willen zij op het moment van de aanvang van de oogst asielzoekers ook daadwerkelijk kunnen inzetten. Dat dit in de praktijk niet altijd gebeurd, heeft vaak met andere overwegingen te maken (zie ook hieronder). In andere sectoren zoals de glastuinbouw wordt nog maar nauwelijks gebruik gemaakt van dit arbeidsaanbod. De beperkte beschikbaarheid en de onbekendheid van werkgevers met dit aanbod zijn hiervoor de belangrijkste oorzaken. Het algemene beeld dat het CWI heeft van de bekendheid van werkgevers met de weten regelgeving is minder positief. Uit de hoeveelheid onvolledige aanvragen die het CWI binnen krijgt, blijkt dat niet alle werkgevers voldoende op de hoogte zijn van de regelgeving. Sommige werkgevers doen bij herhaling een foutieve aanvraag. Zo worden niet alle benodigde documenten bij de aanvraag meegestuurd. Hoewel het CWI een informatieblad heeft voor werkgevers over het aanvragen van een tewerkstellingsvergunning, blijkt dit in de praktijk niet altijd goed te werken. Bovendien is naar mening van verschillende respondenten door het Ministerie van SZW weinig ruchtbaarheid gegeven aan de vorig jaar ingevoerde veranderingen in de weten regelgeving. Ook uit gesprekken met andere sleutelrespondenten kwam naar voren dat de indruk bestaat dat veel werkgevers niet op de hoogte zijn van de recente veranderingen. Een van de COA-clusters, ofwel AZC’s, heeft zelfs ten behoeve van werkgevers een folder ontwikkeld waarin aangegeven wordt hoe een tewerkstellingsvergunning aangevraagd moet worden. Asielzoekers nemen deze folder bij hun zoektocht naar werk vaak mee naar een werkgever.

35

5.3

Beoordeling weten regelgeving

In deze paragraaf staat de beoordeling van de regeling (en de recente verruiming) centraal. Aan het woord komen de asielzoekers, de werkgevers, de medewerkers van het COA en de belangenorganisaties. De asielzoekers is expliciet gevraagd naar hun oordeel met betrekking tot specifieke onderdelen (de 12-wekenregeling, de verruiming en de Reba) uit de weten regelgeving. De overige betrokkenen is meer in het algemeen gevraagd naar hun oordeel met betrekking tot de regeling. Oordeel van asielzoekers over de 12-wekenregeling De meeste geïnterviewde asielzoekers, zowel de werkenden als de niet-werkenden, zijn van mening dat asielzoekers meer weken per jaar zouden moeten kunnen werken dan de huidige twaalf weken (zie tabel 5.2). Deze mening wordt veelal toegelicht vanuit de behoefte van asielzoekers om zinvol bezig te kunnen zijn gedurende hun asielprocedure en om wat extra geld te kunnen verdienen om te voorzien in hun levensonderhoud. Deze redenen zijn identiek aan de motieven waarom asielzoekers überhaupt graag (betaald) werk willen doen. Bovendien wordt, vooral door de niet-werkende asielzoekers, aangegeven dat de huidige periode te kort is om werk te kunnen vinden.

Enkele citaten over het oordeel van een uitbreiding van de 12-wekenregeling “Anders zit je het hele jaar binnen en word je gek van verveling. Psychisch is dat heel zwaar. Werken is ook goed voor de Nederlandse economie en voor de integratie. Bij seizoenswerk is integratie nog nauwelijks mogelijk.” “Het weekgeld van het COA is niet voldoende om van te leven. Bovendien ben ik jong en geen oude man. Ik kan dus gewoon werken.” “Werken is belangrijk voor een dagbesteding. Mensen zitten hele dagen op het centrum terwijl ze gewend zijn te werken. Daarbij hebben ze het geld hard nodig. Door te werken laat je verder zien dat je positief ingesteld bent.” “Het vergroot je kansen op werk en je moet gewoon aan het werk in plaats van hier zitten te wachten.”

36

Tabel 5.2

Oordeel over de 12-wekenregeling van werkenden en niet-werkenden

Asielzoekers zouden meer moeten mogen werken Asielzoekers zouden niet meer mogen werken Weet niet Totaal

Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 42 96

Asielzoekers zonder TWV Aantal Percentage 30 91

1

2

1

3

1 44

2 100

2 33

6 100

Veruit de meeste respondenten, zowel de werkenden als de niet-werkenden, geven aan dat de periode waarin asielzoekers mogen werken bij voorkeur onbeperkt zou moeten zijn (respectievelijk 79% en 77%). Slechts een beperkt aantal respondenten noemt een kortere periode als meest gewenst (zie tabel 5.3).

Tabel 5.3

Gewenste aantal weken dat asielzoekers mogen werken volgens werkenden en niet-werkenden Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 3 7 3 7 1 2 1 2 33 79 1 2 42 100

24 weken 26 weken 39 weken 51 weken Onbeperkt Weet niet Totaal

Asielzoekers zonder TWV Aantal Percentage 3 10 23 77 4 13 30 100

De respondenten is gevraagd of zij, indien de wet dat zou toestaan, gebruik zouden maken van de mogelijkheid om gedurende een langere periode per jaar te werken. Asielzoekers die nu reeds werken, geven bijna allemaal (98%) te kennen dat zij zeker van deze mogelijkheid gebruik zullen maken. Van degenen die nu niet werken geeft 84 procent aan van de mogelijkheid gebruik te willen maken (zie tabel 5.4).

Tabel 5.4

Gebruik van een eventuele uitbreiding van de 12-wekenregeling door werkenden en niet-werkenden

Ja Nee Totaal

Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 41 98 1 2 42 100

Asielzoekers zonder TWV Aantal Percentage 26 84 5 16 31 100

De regeling zoals die nu is, heeft volgens veel asielzoekers een negatieve invloed op de kansen van asielzoekers om werk te vinden. Zowel het feit dat men maar twaalf weken mag werken als de duur van de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning ten opzichte 37

van de beperkte periode dat asielzoekers mogen werken, werkt volgens de respondenten zeer belemmerend voor de kansen van asielzoekers op de arbeidsmarkt (zie tabel 5.5).

Enkele citaten met betrekking tot het effect van de 12-wekenregeling “Een uitzendbureau spant zich niet in als je maar twaalf weken kan werken. Je kunt dan alleen seizoensarbeid doen.” “Een werkgever vertelde me dat twaalf weken te weinig is. Dat hij na mij dan weer anderen moet gaan zoeken. Hij kiest daarom iemand die langer kan werken.” “Werkgevers willen statushouders omdat die het hele jaar voor hen kunnen werken. Alleen in de seizoensarbeid kom je aan de slag. In fabrieken lukt het gewoon niet, niemand wil je hebben.”

Tabel 5.5

Effect van de 12-wekenregeling op de kansen op het vinden van werk volgens werkenden en niet-werkenden

Ja, negatieve invloed Nee, geen invloed Weet niet Totaal

Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 34 77 7 16 3 7 44 100

Asielzoekers zonder TWV Aantal Percentage 19 58 5 15 9 27 33 100

Oordeel van asielzoekers over de verruiming De asielzoekers die werken (of onlangs gewerkt hebben) met een tewerkstellingsvergunning is gevraagd of het sinds de verruiming van de wet in juni 2002 makkelijker is geworden om werk te vinden. De meeste respondenten (44%) stellen dat voor hen de verruiming niet heeft geleid tot het makkelijker vinden van werk. Een derde van de respondenten geeft aan dat het wel makkelijker is geworden. De rest van de respondenten werkt pas voor de eerste keer en heeft dus geen vergelijkingsmogelijkheid of heeft geen mening hierover. De asielzoekers die niet werken is in algemene zin gevraagd naar hun oordeel over de verruiming. Een ruime meerderheid (88%) staat positief tegenover de uitbreiding van de mogelijkheden om te werken. Zij denken dat het hun kansen op het vinden van werk vergroot. Wel wordt daarbij vaak de kanttekening geplaatst dat de 12-wekenregeling het effect van deze verruiming beperkt.

38

Oordeel van asielzoekers over de Reba Van de werkende asielzoekers geeft een grote minderheid (43%) aan het begrijpelijk te vinden dat zij een deel van het verdiende inkomen moeten afdragen aan het COA. Een even zo groot deel geeft echter aan dat zij dat niet begrijpelijk vinden (zie tabel 5.6). Kijken we naar de toelichting die gegeven wordt, dan zijn degenen die positief oordelen van mening dat het normaal is dat je voor je eigen levensonderhoud moet betalen, ook al zijn sommigen van mening dat de afdracht wel wat hoog is.

Enkele citaten met betrekking tot de Reba van asielzoekers die positief oordelen “Ik verdien, dan moet ik ook betalen voor mijn levensonderhoud. Dat is goed voor mij en voor het COA.” “Ieder mens moet betalen voor een woning. De afdracht zou alleen gekoppeld moeten worden aan het verdiende loon.”

Degenen die negatief oordelen hebben in feite dezelfde motivatie. Zij hebben vaak wel begrip voor het feit dat zij iets moeten afdragen, alleen leidt de hoogte van de afdracht tot een negatief oordeel hierover.

Enkele citaten met betrekking tot de Reba van asielzoekers die negatief oordelen “Als je een halve maand werkt, moet je voor een hele maand betalen. Ook de grootte van het gezin is van invloed op de hoogte van de afdracht. Op zich vind ik betalen voor gas, water en licht normaal, maar dan zouden we meer moeten mogen werken.” “Die regeling op zich is niet heel slecht. Maar de balans is zoek. Ik heb twee weken gewerkt in september en moet een Reba-afdracht betalen van € 365,-. Dit is voor mij onbegrijpelijk.” “De afdracht is teveel. Het is niet eerlijk, niet in balans. Ik sta om vijf uur op, werk in weer en wind, doe zwaar werk en hou haast niets over.”

De asielzoekers die niet werken zijn iets positiever in hun oordeel over het afdragen van een deel van het inkomen. Iets meer dan de helft (52%) geeft aan dat begrijpelijk te vinden (zie tabel 5.6). Ruim een vijfde (21%) vindt dit echter onbegrijpelijk. Uit de toelichting die bij de antwoorden gegeven wordt, blijkt dat ook zij van mening zijn dat het begrijpelijk is dat werkende asielzoekers bijdragen aan de kosten van hun levensonderhoud, maar dat de hoogte van de afdracht niet in verhouding staat met het verdiende inkomen en de periode dat men mag werken. 39

Tabel 5.6

Oordeel over het afdragen van een deel van het inkomen volgens werkenden en niet-werkenden

Goed/begrijpelijk Niet goed/niet slecht Slecht/onbegrijpelijk Geen mening Totaal

Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 19 43 5 11 19 43 1 2 44 100

Asielzoekers met TWV Aantal Percentage 17 52 6 18 7 21 3 9 33 100

Van de geïnterviewde asielzoekers die werken, vindt de ruime meerderheid (71%) dat zij onvoldoende overhouden van het salaris dat ze verdienen. Voor asielzoekers met een gezin geldt dat vaak in nog sterkere mate dan voor alleenstaande asielzoekers. Eén respondent verwoordt het als volgt: “Je houdt haast niets over, zeker niet als je een gezin hebt. Gelukkig kan ik de afdracht in termijnen betalen.” De werkende asielzoekers is gevraagd waar ze het verdiende geld, na aftrek van belasting en Reba overhouden, aan uitgeven. Meestal wordt het geld besteed aan allerlei zaken die met het dagelijks levensonderhoud te maken hebben. Kleding kopen wordt daarbij het meest genoemd. Daarnaast geeft men het geld vooral uit ten behoeve van de kinderen en de vrije tijdsbesteding. Ongeveer een tiende geeft aan het verdiende geld (deels) te sturen naar achtergebleven familie in het buitenland. In tabel 5.7 wordt een overzicht gegeven.

Tabel 5.7

Besteding van het verdiende inkomen (N=44)

Doel Kleding kopen Dingen voor de kinderen Vrije tijdsbesteding Levensonderhoud algemeen (niet gespecificeerd) Telefoonkosten Reiskosten Voor familie in buitenland Eten kopen Anders

Percentage 68 25 23 16 14 14 11 11 25

Meer antwoorden mogelijk. Percentering op aantal cases (som >100).

Tot slot is gevraagd of de afdrachten een reden zijn om niet meer (legaal) te willen werken. Uit de interviews blijkt dat ondanks dat de Reba-afdrachten als hoog worden ervaren, dit voor driekwart van de werkenden geen reden is om niet meer (legaal) te willen werken. Aan de niet-werkenden is deze vraag meer in algemene zin voorgelegd, dat wil zeggen of de hoogte van de afdracht voor asielzoekers in het algemeen een reden is om niet te werken. De meeste respondenten uit deze groep (42%) menen dat de Reba niet van invloed is op de wens

40

van asielzoekers om te gaan werken. Ruim een derde (36%) ziet de Reba wel als een belangrijke reden voor asielzoekers om niet te willen werken. Resumerend kunnen we stellen dat de 12-wekenregeling door bijna alle asielzoekers als belemmerend wordt ervaren voor het vinden van werk. Bovendien betekent dit dat ze slechts gedurende een beperkte periode een zinvolle dagbesteding hebben. Ten aanzien van de verruiming zijn de asielzoekers redelijk positief, maar tegelijkertijd geven zij aan dat het effect van de maatregel in de praktijk beperkt is. Ten aanzien van de Reba worden vele problemen geconstateerd. Op zich is er wel begrip voor het feit dat een deel van het inkomen afgedragen moet worden, maar de hoogte van de afdracht wordt als problematisch ervaren. Beoordeling van de weten regelgeving door overige betrokkenen De drie geïnterviewde uitzendbureaus staan in principe positief tegenover de verruimde mogelijkheden om asielzoekers te bemiddelen naar werk. De mogelijkheid om ook in andere sectoren asielzoekers te werk te stellen, heeft in de praktijk bij twee van de drie uitzendbureaus geleid tot een uitbreiding naar andere sectoren. De geïnterviewde uitzendbureaus geven aan dat asielzoekers voor hen een interessante aanbodscategorie vormen. Eén respondent verwoordt het als volgt: “Voor de grote uitzendbureaus zijn asielzoekers geen interessante markt, maar voor kleine uitzendbureaus zijn juist in de niches voordeel te behalen”. Ondanks deze positieve grondhouding worden de uitzendbureaus in de praktijk overigens geconfronteerd met nogal wat belemmeringen voor een efficiënte inschakeling van asielzoekers als uitzendkracht. In de volgende paragraaf komen deze belemmeringen uitgebreid aan bod. Ook door de medewerkers van de AZC’s en de belangenorganisaties wordt de verruiming van de mogelijkheden voor asielzoekers in beginsel als positief beschouwd. Het is belangrijk dat asielzoekers gedurende hun procedure actief blijven en werk is één van de mogelijkheden daartoe. “Hoe meer mogelijkheden asielzoekers hebben tot een zinvolle dagbesteding, hoe beter”, aldus een respondent. Over de uitwerking van de verruiming in de praktijk zijn de respondenten unaniem minder tevreden (“het blijven lapmiddelen”). In principe hebben asielzoekers door de verruiming mogelijkheden om ook werkgevers buiten de landen tuinbouw te benaderen. Doordat het aantal weken dat een asielzoeker mag werken niet verruimd is, blijft het werk dat zij verrichten echter voornamelijk beperkt tot ongeschoolde seizoensarbeid. Het effect van de nieuwe regelgeving is daardoor gering.

41

Effect van werk naar mening van de overige betrokkenen De invoering in 1998 van de mogelijkheid voor asielzoekers om gedurende een beperkte periode betaald werk te kunnen verrichten, wordt formeel gemotiveerd als een maatregel om de kwaliteit van de opvang van asielzoekers te verbeteren door meer mogelijkheden tot een zinvolle dagbesteding te bieden. Over de mate waarin daadwerkelijk sprake is van een verbetering van de kwaliteit van de opvang lopen de meningen enigszins uiteen. Vier AZC’s geven aan dat werk de kwaliteit van de opvang wel degelijk verbetert. Dit zijn tevens de AZC’s waar grote aantallen asielzoekers werken met een tewerkstellingsvergunning. Werk geeft ritme en structuur aan het leven van de asielzoeker en voorkomt dat zij wegzakken in lethargie. Werk betekent niet alleen een dagbesteding, maar is ook goed voor de zelfwaardering van de asielzoeker. De medewerkers van de vier AZC’s wijzen er bovendien op dat het feit dat mensen werken, tot minder spanningen in het centrum leidt. Overigens heeft zwart werken hetzelfde effect, aldus verschillende respondenten. Vanwege de meerwaarde van werk voor de sfeer op het centrum en het welbevinden van de asielzoeker geven de respondenten aan dat het jammer is dat legaal werken maar voor een beperkte periode mogelijk is. Twee AZC’s zijn aanmerkelijk minder positief over de bijdrage van de huidige regeling aan het verbeteren van de kwaliteit van de opvang. Dit zijn overigens AZC’s waar ook nauwelijks gebruik gemaakt wordt van de regeling. De kleine groep die in deze AZC’s wel gebruik maakt van de mogelijkheid heeft daar vanwege de korte periode dat men mag werken en de hoge afdrachten nauwelijks enig profijt van, aldus de respondenten op deze centra. Behalve naar het effect van werk op de kwaliteit van de opvang, kan ook gekeken worden naar het effect van werk op de toekomst van de asielzoeker in Nederland na statusverlening. Het effect op inburgering wordt door de respondenten van het AZC en de belangenorganisaties als beperkt beschouwd. Daar het veelal ongeschoold werk betreft, is het vakinhoudelijke leereffect van deze werkzaamheden gering. Wel maken asielzoekers door te werken kennis met de Nederlandse (werk-)cultuur en wetgeving. Ook kunnen zij de taal in de praktijk leren en toepassen. Krijgen mensen eenmaal een status, dan zijn de asielzoekers die gewerkt hebben (legaal of illegaal) veel zelfverzekerder dan de inactieven, zo constateren de respondenten. De belangrijkste positieve bijdrage van werk moet vooral gezien worden in het feit dat mensen actief blijven en zich daardoor beter en nuttig blijven voelen. Een medewerkerster van het Centraal Bureau van het COA spreekt in dit verband over het ‘heelhouden van mensen’. Zij geeft aan dat zelfredzaam en zelfverzekerd zijn ook effect heeft op het nemen van eigen verantwoordelijkheden. Hoe meer zelfredzaam een asielzoeker zich voelt, hoe meer verantwoordelijkheid hij neemt om zelfstandig beslissingen te nemen over de eigen toekomst. Dit aspect is belangrijk omdat van asielzoekers verwacht wordt na statusverlening zelf actief hun inburgering vorm te geven. Mensen die gedurende hun procedure actief zijn gebleven, zijn daar beter toe in staat. Overigens wordt door sommige respondenten aange42

geven dat de periode van 12 weken wel erg kort is om substantieel te kunnen bijdragen aan het inburgeringsproces na statusverlening. Tot slot is de respondenten gevraagd wat het effect is van werkervaring opgedaan in Nederland bij een eventuele terugkeer naar het land van herkomst of bij doormigratie. Dit effect wordt als vrij beperkt beschouwd. Vooral het feit dat mensen actief blijven gedurende hun asielprocedure wordt hierbij als een positief aspect naar voren gebracht. Daarnaast geeft een aantal respondent aan dat het opdoen van levenservaring, het meedraaien in een maatschappij en daarmee het toegenomen gevoel van zelfverzekerdheid een positieve bijdrage levert bij een eventuele terugkeer naar het land van herkomst.

5.4

Knelpunten en belemmeringen

Hoewel alle respondenten, zowel de asielzoekers als de overige betrokkenen, de mogelijkheden voor asielzoekers om te werken op zich als iets positiefs beschouwen, zijn er in de praktijk vele knelpunten geconstateerd. Opvallend daarbij is dat de verschillende categorieën respondenten steeds dezelfde knelpunten benoemen. De belangrijkste knelpunten betreffen de 12-wekenregeling, de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning en de afdrachten in het kader van de Reba. Dat deze aspecten problematisch zijn, bleek ook al uit het oordeel van de asielzoekers ten aanzien van deze onderdelen van de regelgeving (zie paragraaf 5.3). In deze paragraaf worden de knelpunten door de andere betrokken actoren nader toegelicht. De 12-wekentermijn Door de beperking tot 12 weken per jaar is het voor asielzoekers moeilijk om werk te vinden, aldus de respondenten van de AZC’s en de belangenorganisaties. Zowel werkgevers als uitzendbureaus - een enkeling daargelaten - geven al gauw de voorkeur aan een werknemer die voor een langere periode inzetbaar is. Door de beperkte inzetbaarheid zijn asielzoekers voornamelijk aangewezen op seizoenswerk in de landen tuinbouw. In deze sectoren is de 12-wekentermijn vaak wel voldoende. Asielzoekers verrichten vooral ongeschoold werk omdat scholing binnen de periode dat zij mogen werken niet haalbaar is. Deze ervaringen worden door de geïnterviewde uitzendbureaus beaamd. Ook zij geven aan de 12-wekentermijn een belemmering te vinden voor de inschakeling van asielzoekers, zeker wanneer mensen deels nog moeten worden opgeleid om bepaalde werkzaamheden te verrichten. Een ander probleem met betrekking tot de 12-wekentermijn is het feit dat het aantal weken dat men werkt wordt geteld en niet het aantal gewerkte uren. Kan een asielzoeker door omstandigheden in een week maar één dag werken, dan telt dit toch als een hele werkweek. 43

Daarbij komt dat een vergunning maar voor 12 weken wordt afgegeven. Indien de werkzaamheden later beginnen dan gepland, dan tellen de weken gewoon door. Het is niet mogelijk om de gemiste weken in het begin door te schuiven. In de praktijk is het hierdoor voor een asielzoeker vaak feitelijk onmogelijk om 12 weken te werken. Legaal werken is om bovenstaande redenen vaak niet lonend voor asielzoekers, zeker gezien de afdrachten (zie hierna). De respondenten van zowel de AZC’s als de belangenorganisaties wijzen er dan ook op dat de huidige regelgeving zwart werk bevordert. Specifiek met betrekking tot de ama’s wordt geconstateerd dat de 12-wekentermijn ten dele een probleem vormt. Voor zover ama’s gericht zijn op werken gedurende de schoolvakanties vormt de beperkte termijn geen belemmering. Voor ama’s die naast hun school graag in het weekeinde willen werken, is de 12-wekentermijn wel weer een belemmering. Door belangenorganisaties wordt aangegeven dat een uitbreiding van de 12-wekentermijn vooral wenselijk is om ama’s meer mogelijkheden te geven om gedurende het jaar te kunnen werken en leren. Zo zijn BBL-trajecten voor ama’s interessant vanwege de combinatie van leren en werken. Zij kunnen deze trajecten echter niet volgen omdat de werkcomponent langer duurt dan 12 weken. Voor deze trajecten worden geen tewerkstellingsvergunningen afgegeven. De aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning Voor werkgevers in de landen tuinbouw is de aanvraagduur van de COA-verklaring en tewerkstellingsvergunning vaak problematisch. Werkgevers weten vaak niet precies hoeveel mensen zij nodig hebben en wanneer ze ingezet moeten worden. Ook al weten zij dat de aanvraagprocedure enige weken duurt, toch wachten zij met een aanvraag bij voorkeur tot zo kort mogelijk voor de oogst. Soms is het dan echter te laat om nog een tewerkstellingsvergunning te regelen. Ook voor de asielzoekers is de aanvraagduur van een vergunning een probleem. Zij krijgen te horen dat een werkgever ze graag wil hebben, maar moeten vervolgens nog enige weken wachten voordat zij daadwerkelijk aan de slag kunnen. Om asielzoekers te binden aan het bedrijf, is het voor werkgevers daarom belangrijk om ook in de tussenliggende periode contact te blijven houden met de asielzoekers, bijvoorbeeld door alvast een korte werkinstructie te houden op het bedrijf. Ten aanzien van de aanvraagprocedure wordt door medewerkers van de AZC’s bovendien opgemerkt dat de aanvraagprocedure van een vergunning (in totaal al gauw enige weken) niet in verhouding staat tot het aantal weken dat asielzoekers mogen werken. Dit maakt dat werkgevers en asielzoekers nogal eens afhaken. Overigens verschilt de aanvraagduur van de COA-verklaring per AZC. In sommige centra zijn goede contacten met de IND en kan de verklaring vaak binnen een paar dagen worden geregeld. In andere centra duurt de aanvraag soms 2 tot 3 weken. Daar bovenop komt dan nog de aanvraagduur van een tewerkstellingsvergunning. 44

Het belangrijkste knelpunt in de aanvraagprocedure voor ama’s is gelegen in het feit dat voor ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS (dat is de meerderheid van de ama’s) geen regeling is getroffen met betrekking tot de verklaring van de Minister van Justitie. Werkgevers kunnen daardoor geen tewerkstellingsvergunning voor ama’s aanvragen, hoewel ze dus in principe betaald werk mogen verrichten. De afdrachten in het kader van de Reba De Reba in de huidige vorm roept bij de meeste respondenten van de AZC’s en belangenorganisaties een gevoel van onrechtvaardigheid op. Dit heeft vooral te maken met de hoogte van de afdracht in verhouding tot de periode dat gewerkt mag worden en niet zozeer met het feit dat er iets moet worden afgedragen. De hoogte van de afdrachten is gebaseerd op normen uit de nABW terwijl het geld dat asielzoekers van het COA krijgen veel lager ligt dan de bijstand. Zelfs wanneer asielzoekers gedurende een bepaalde periode betaald werk verrichten, komen zij op jaarbasis niet uit op het bijstandsniveau. Zij moeten naar verhouding dus veel afdragen. Een respondent verwoordde het als volgt: “De hoogte van de afdracht wordt bepaald volgens de maatschappelijke norm [dat wil zeggen de bijstand, JK], maar de periode dat gewerkt mag worden is niet in overeenstemming met de maatschappelijke normen.” De hoogte van de Reba-afdracht wordt niet alleen als irreëel gezien ten opzichte van het verdiende inkomen, maar ook ten opzichte van de kwaliteit van de geleverde voorzieningen door het COA. De bedragen die in rekening worden gebracht voor een kamer die vaak gedeeld moet worden met anderen zijn hoog naar mening van verschillende respondenten. Vanwege de gehanteerde berekeningssystematiek vallen de afdrachten bovendien relatief hoog uit voor werkenden met een gezin en voor mensen die parttime werken. Voor gezinsleden moet namelijk ook een afdracht betaald worden, terwijl het verdiende inkomen niet hoger is dan van een alleenstaande. Asielzoekers met een gezin wordt veelal geadviseerd om niet te gaan werken omdat zij daar nauwelijks iets van over houden. Vrijwilligerswerk op het centrum is voor deze groep vaak aantrekkelijker. Zij ontvangen daarvoor een kleine vergoeding waarvan niets hoeft te worden afgedragen. Bovendien kunnen ze gedurende sommige werkzaamheden toezicht houden op de kinderen. Asielzoekers die parttime werken, betalen relatief veel omdat de hoogte van de afdracht gemaximeerd is. Daar zij vaak niet meer verdienen dan het maximum bedrag betekent dit dat zij relatief veel moeten afdragen. Volgens de respondenten maken veel asielzoekers vanwege de Reba andere afwegingen ten aanzien van hun dagbesteding. Zij geven de voorkeur aan onderwijs, vrijwilligerswerk of zwart werk. Naast bovenstaande bezwaren op de Reba, stuiten de medewerkers van de AZC’s ook bij de uitvoering van de regeling op problemen. Zo is het voor medewerkers van de AZC’s vaak moeilijk om de regeling aan asielzoekers uit te leggen. De mate waarin zich feitelijk problemen voordoen bij de afdracht verschilt per centrum. Goede voorlichting richting de asielzoe45

kers is belangrijk ter voorkoming van schulden. Toch doen zich in de praktijk problemen voor. Soms is het verdiende geld al op, nog voordat er in het kader van de Reba is betaald. Er ontstaat dan een schuld aan het COA waardoor asielzoekers soms maanden zonder weekgeld moeten leven. Zeker wanneer er enige tijd verstrijkt voordat de Reba wordt geïnd, is er een risico dat schulden ontstaan. Problemen met de Reba kunnen zich tevens voordoen wanneer een tewerkstellingsvergunning is aangevraagd, maar de asielzoeker besluit om toch niet te gaan werken. Indien dit niet wordt doorgegeven aan het COA, wordt de afdrachtregeling in werking gesteld zonder dat de asielzoeker inkomsten heeft. Vanuit een andere invalshoek geven ook werkgevers aan problemen te hebben met de Reba. Een aantal respondenten ziet de Reba als een belemmering voor inschakeling van asielzoekers. Zo heeft de Reba volgens hen een negatieve invloed op de motivatie van de asielzoekers. Vaak leidt de Reba ook tot veel vragen aan werkgevers over de mogelijkheid om zwart uitbetaald te worden. Overige knelpunten Ten slotte worden nog diverse kleinere knelpunten genoemd door de medewerkers van de AZC’s. Deze betreffen de aanvraag van een sofi-nummer, het openen van een bankrekening en de belastingteruggaaf. Voor asielzoekers zijn dit vaak ingewikkelde zaken om te regelen. Voor de belastingsteruggaaf geldt bovendien dat indien zij geld terugkrijgen van de belasting, daar dan weer gelden in het kader van de Reba over moeten worden betaald. Ook werkgevers wijzen specifiek op problemen rondom de aanvraag van een sofi-nummer. Dit heeft te maken met zowel de aanvraagduur van het sofi-nummer als oneigenlijk gebruik daarvan. De afgifte van een sofi-nummer kan enige tijd op zich laten wachten indien de inschrijving bij het GBA niet (snel genoeg) geregeld is. Soms is het werk al weer afgelopen voordat een sofi-nummer ontvangen is. Dit bemoeilijkt de uitbetaling van het loon. Ook misbruik van het sofi-nummer komt voor. Asielzoekers laten werkgevers een tewerkstellingsvergunning aanvragen met het oog op het verkrijgen van een sofi-nummer. Vervolgens gaan zij met dat sofi-nummer elders illegaal aan het werk. Deze gang van zaken is voor sommige welwillende werkgevers een reden geweest om niet meer van deze aanbodscategorie gebruik te maken, aldus de LTO.

46

5.5

Verbeterpunten

In deze paragraaf staan de door de betrokkenen genoemde verbeterpunten centraal. Deze punten hebben nagenoeg allemaal te maken met de eerder genoemde belemmeringen. Verbeterpunten ten aanzien van de 12-wekentermijn Zowel de asielzoekers zelf, de werkgevers als medewerkers van de AZC’s en de belangenorganisaties pleiten voor een uitbreiding van de 12-wekentermijn. Dit vergroot de kansen van asielzoekers om werk te vinden, ook in branches waarvoor eerst een korte opleiding nodig is om aan het werk te kunnen gaan. Door een uitbreiding van de termijn waarbinnen asielzoekers mogen werken, is de aanvraagprocedure bovendien meer in verhouding tot de periode dat gewerkt kan worden. • Eén organisatie pleit ervoor om de periode dat asielzoekers mogen werken, af te stemmen op de referte-eis voor de WW die in een bepaalde sector van kracht is (het zogenaamde X-1 systeem) in plaats van het uniform hanteren van de laagste referte-eis voor de WW. • Een andere organisatie pleit voor het volledig loslaten van een bepaalde termijn waarbinnen asielzoekers werk mogen verrichten. Eventueel aangevuld met wetgeving om aanspraken op een uitkering in het kader van de werkloosheidswet te voorkomen. Door asielzoekers de kans te geven het hele jaar door te werken, kunnen hun kwaliteiten beter worden benut. Asielzoekers met een medische achtergrond kunnen dan bijvoorbeeld gaan werken in de zorg. • Indien niet overgegaan wordt tot het verruimen van de periode zou een meer flexibele ingangsdatum van de tewerkstellingsvergunning wenselijk zijn, aldus enkele respondenten. Dit om te voorkomen dat bij een iets latere ingangsdatum van de werkzaamheden, de asielzoeker niet al een deel van de periode dat hij of zij mag werken kwijt is. Verbeterpunten ten aanzien van de Reba • Ten aanzien van de Reba wordt door de medewerkers van de AZC’s onder andere voorgesteld om de hoogte van de afdracht vast te stellen als een percentage van het verdiende inkomen of een bepaald bedrag per gewerkte dag. • Indien de 12-wekentermijn niet wordt verruimd, wordt door sommige medewerkers van de AZC’s en belangenorganisaties voorgesteld om de wooncomponent uit de Reba te halen. Door deze voorstellen komen de afdrachten meer in verhouding te staan met het verdiende inkomen. • Enkele werkgevers pleiten zelfs voor een volledige afschaffing van de Reba ter verhoging van de motivatie van asielzoekers en het voorkomen van zwart werk.

47

Overige verbeterpunten • Door de medewerkers van de AZC’s wordt het verkorten van de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning vaak genoemd als verbeterpunt. Zo wordt onder andere gesuggereerd om de hele aanvraagprocedure (zowel de COA-verklaring als de aanvraag van een tewerkstellingsvergunning) onder de verantwoordelijkheid van één instelling te brengen. Nu lopen asielzoekers vaak werk mis omdat zij te lang moeten wachten op een vergunning. • Van de zijde van de werkgevers wordt de soms problematische werving en selectie van asielzoekers als mogelijkheid voor verbetering genoemd. De mate waarin afspraken gemaakt kunnen worden met het AZC over de werving van asielzoekers verschilt per locatie. Formeel heeft het COA geen bemiddelende functie, maar de mate waarin medewerkers van het AZC actief betrokken zijn bij het bij elkaar brengen van vraag en aanbod verschilt per centrum. Dit, en de vele personeelswisselingen op de centra, maken het voor werkgevers soms lastig om afspraken hierover te maken. • Door de belangenorganisaties wordt ten slotte gewezen op het zo snel mogelijk regelen van een Verklaring van de Minister van Justitie voor ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS.

5.6

Samenvatting en conclusie

Uit de interviews met de asielzoekers en overige betrokkenen blijkt dat er een grote eensgezindheid is in de opvattingen ten aanzien van de huidige weten regelgeving. Men staat in principe positief tegenover de verruiming van de wettelijke mogelijkheden voor asielzoekers om ook niet-seizoensgebonden arbeid te mogen verrichten. Een zinvolle dagbesteding is voor asielzoekers zeer belangrijk en hoe meer mogelijkheden er daartoe zijn, hoe beter. Allen concluderen echter dat in de praktijk de verruiming nauwelijks heeft geleid tot een grotere keuzemogelijkheid voor asielzoekers om werk te vinden. Een belangrijke reden hiervoor is de nog steeds van kracht zijnde 12-wekenregeling. Feitelijk hebben asielzoekers hierdoor weinig kansen op werk buiten de landen tuinbouw. Een ander aspect dat daarbij meespeelt is de conjunctuur. De verruiming van de maatregel werd van kracht op het moment dat de vraag naar arbeid in de meeste sectoren hard achteruit ging. Niet alleen zijn de betrokkenen vrij unaniem in hun oordeel over de verruiming (en het beperkte effect daarvan), ook de gesignaleerde knelpunten met betrekking tot de huidige regelgeving komen vrijwel overeen. Zowel de asielzoekers zelf, als de werkgevers en overige betrokkenen (medewerkers van AZC’S en belangenorganisaties) geven aan dat de grootste belemmeringen in de huidige wetgeving gelegen zijn in de 12-wekentermijn, de duur van de aanvraagprocedure en de afdrachten van de Reba. Deze aspecten beïnvloeden de kansen van asielzoekers om werk te vinden en de mogelijkheden van werkgevers om deze groep in 48

dienst te nemen. Ook zijn ze van invloed op de motivatie van asielzoekers om op legale wijze te werken. Verschillende respondenten geven aan dat als gevolg van de Reba en de 12 wekenregeling een deel van de asielzoekers uiteindelijk de keuze maakt om zwart (dat wil zeggen zonder tewerkstellingsvergunning) te gaan werken. Opvallend is tevens dat de asielzoekers zelf in verhouding tot de andere geïnterviewden in het kader van dit onderzoek, betrekkelijk mild zijn in hun oordeel over de regeling. Ook zij geven aan waar de knelpunten volgens hen liggen, maar zijn ondanks de belemmeringen en het ongeschoolde werk dat ze veelal doen toch vaak van plan om ook in de toekomst weer gebruik te maken van de mogelijkheid om tijdelijk te kunnen werken. Het hebben van een zinvolle dagbesteding, ook al is dat maar voor korte tijd, evenals de mogelijkheid om wat extra geld te verdienen, zijn zo belangrijk voor de asielzoekers dat velen alle negatieven aspecten (de hoge afdrachten, het zware werk et cetera) voor lief nemen. In het onderstaande schema worden de knelpunten ten aanzien van de huidige weten regelgeving die door de verschillende respondenten zijn benoemd nog eens op een rij gezet, tezamen met de genoemde verbetervoorstellen.

Knelpunten/belemmeringen

Verbetervoorstellen

12-wekenregeling

Uitbreiding van de 12-wekentermijn: - Naar 12 weken in 39 weken i.p.v. 52 weken. - Naar 26 weken (conform algemene WW-eis). - Naar X-1 systeem zodat geen aanspraken op WW kunnen ontstaan. - Naar onbeperkt met eventueel aanvullende wetgeving om aanspraken op WW te

-

-

Vinden van werk moeilijk voor asielzoekers. Werk waarvoor nog enige opleiding nodig is, is niet haalbaar. Aangewezen op ongeschoold werk. Aansluiting werk bij achtergrond asielzoeker zeer beperkt. De weken waarin gewerkt worden tellen, niet het aantal gewerkte dagen; feitelijke arbeidsduur daardoor vaak nog korter. Regeling bevordert zwart werk. Leerwerk-trajecten voor ama’s niet mogelijk.

voorkomen. Flexibeler inzet van de 12-wekentermijn door een tewerkstellingsvergunning binnen de marge van een aantal weken in te laten gaan. Betere registratie aantal gewerkte weken (door tijdig terugsturen TWV) zodat asielzoekers niet onnodig weken verliezen. BBL-trajecten

voor ama’s en andere trajecten waar werk en opleiding gecombineerd kunnen worden mogelijk maken door uitbreiding.

49

Knelpunten/belemmeringen (vervolg)

Verbetervoorstellen

De aanvraagprocedure

Aanvraagprocedure van zowel COA-verklaring als tewerkstellingvergunning onder verantwoordelijkheid van één instelling brengen.

-

-

-

Eerst werk vinden, dan COA-verklaring, dan TWV: traject duurt soms te lang en werk daardoor niet meer beschikbaar. Duur aanvraag COA-verklaring verschillend per AZC. Duur aanvraagprocedure niet in verhouding tot 12-wekentermijn, werkgevers geven voorkeur aan ander aanbod. Aanvraag sofi-nummer duurt soms ook lang, moeilijk voor werkgevers om salaris uit te betalen.

De Reba -

-

-

Hoogte van afdracht in relatie tot gewerkte weken en verdiende inkomen te hoog. Reba berekent op basis van maandbedragen, ongeacht het aantal gewerkte weken in die maand. Reba valt extra ongunstig uit voor asielzoekers met gezinnen. Reba valt extra ongunstig uit voor asiel-

-

-

50

Bij vasthouden aan 12-wekentermijn de wooncomponent uit de Reba halen. Sneller innen van de afdrachten ter voorkoming van schulden.

zoekers met een parttime baan. Negatieve invloed op motivatie asielzoekers; regeling bevordert zwart werk. Ontstaan schulden doordat Reba later wordt geïnd en verdiende geld vaak besteed is. Ingewikkelde administratie voor de relatief korte periode dat gewerkt mag worden.

Werving & selectie/bemiddeling -

De hoogte van de afdracht vaststellen als een percentage van het verdiende inkomen.

De bemiddeling van asielzoekers is niet geregeld. Asielzoekers kunnen zich niet inschrijven bij het CWI, waardoor bemiddeling door hen niet aan de orde is. In de praktijk vervullen sommige COAmedewerkers deze taak, maar dit is een oneigenlijke taak. Voor werkgevers hierdoor lastig om afspraken te maken voor werving en selectie asielzoekers. Asielzoekers krijgen in verschillende centra te maken met verschillende regimes.

Een instantie aanwijzen (CWI, cOA) die de bemiddeling van asielzoekers in het pakket heeft

Knelpunten/belemmeringen (vervolg)

Verbetervoorstellen

Bekendheid regelgeving werkgevers

Verbetering voorlichting richting werkgevers.

-

Veel werkgevers onvoldoende op de hoogte van de regelgeving. Voorlichting ten aanzien van de verruiming zeer beperkt gebleken.

De verklaring voor de NIDOS ama’s -

Ama’s gehuisvest door het NIDOS kunnen geen gebruik maken van de regeling vanwege ontbreken mogelijkheid om verklaring aan te vragen.

Oneigenlijk gebruik sofi-nummer twv’s worden aangevraagd om sofi-nummer te verkrijgen om elders te gaan werken. Sommige werkgevers en asielzoekers maken hier bewust gebruik van.

Opnemen van de geldigheid van een NIDOS-verklaring in het uitvoeringsbesluit van de Wav

Meer bekendheid richting werkgevers dat een sofi-nummer niet voldoende is om een asielzoeker in dienst te nemen.

51

52

6

CONCLUSIES

Sinds 1998 mogen asielzoekers gedurende twaalf weken per jaar betaald werk verrichten dat naar zijn aard kortdurend is. Wel moet een werkgever die een asielzoeker tijdelijk in dienst wil nemen een tewerkstellingsvergunning aanvragen. Deze aanvraag wordt niet getoetst aan de aanwezigheid van het zogenaamde prioriteitgenietend aanbod. De maatregel om asielzoekers de mogelijkheid te geven om tijdelijk betaalde arbeid te verrichten, wordt gemotiveerd vanuit het verbeteren van de kwaliteit van de opvang van asielzoekers. Werk wordt gezien als één van de mogelijkheden tot een zinvolle dagbesteding gedurende de asielprocedure. In juni 2002 is de regelgeving rondom arbeid door asielzoekers iets verruimd. Sinds die datum is het mogelijk om ook niet-seizoensgebonden arbeid te verrichten. Belangrijkste conclusies Het doel van dit onderzoek was om zicht te krijgen op het gebruik van de regeling door asielzoekers, zowel voor als na de uitbreiding van juni 2002. Daarnaast moest onderzocht worden hoe asielzoekers zelf de regeling ervaren. Op basis van een kwantitatieve analyse van de beschikbare cijfers van het CWI en het COA en bijna tachtig interviews met asielzoekers (aangevuld door gesprekken met medewerkers van het COA, CWI belangenorganisaties en enkele werkgevers) komen we tot de volgende conclusies omtrent het gebruik en de ervaringen met de regelgeving. • Het aantal asielzoekers dat van de regeling om tijdelijk te werken gebruikt maakt is beperkt. Het aantal asielzoekers in de arbeidsproductieve leeftijd van 18 tot en met 64 jaar dat in de afgelopen jaren heeft gewerkt met een tewerkstellingsvergunning schommelt tussen 6 en 13 procent.1 Dit betekent dat veruit de meeste asielzoekers geen gebruik maken van de wettelijke mogelijkheden om gedurende een korte periode betaald werk te doen. Van de asielzoekers die wel betaalde werkzaamheden verrichten, vormt de landen tuinbouw de belangrijkste werkverschaffer. Ruim de helft van alle vergunningen worden afgegeven aan werkgevers in deze sector. • Uit het onderzoek blijkt dat de verruiming van de regelgeving niet heeft geleid tot een sterke intensivering van het gebruik van tewerkstellingsvergunningen onder asielzoekers. In het jaar 2002 zijn er ongeveer evenveel vergunningen afgegeven als in het jaar daarvoor. In 2003 zal naar verwachting zelfs sprake zijn van een afname van het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen aan asielzoekers. Het gebruik van alternatief arbeidsaanbod 1

Het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen in relatie tot het aantal personen in de centrale opvang, varieert van 11 tot 13 procent (gegevens CWI). Het aantal personen dat gewerkt heeft volgens het COA in relatie tot het aantal personen in de centrale opvang varieert van 6 tot 8 procent.

53

(voornamelijk Poolse seizoenarbeiders) in sectoren waar in de jaren daarvoor relatief veel asielzoekers werkzaam waren en de teruglopende vraag naar arbeid in andere sectoren van de economie zijn hier in belangrijke mate debet aan. • De verwachte verschuiving naar andere sectoren van de economie als gevolg van de verruiming heeft slechts in zeer beperkte mate plaatsgevonden. Hoewel in belang afnemend, is de landen tuinbouw nog steeds de belangrijkste sector waarvoor een tewerkstellingsvergunning wordt afgegeven. Wel neemt het aantal vergunningen ten behoeve van werk in de horeca, schoonmaak en productiewerk iets toe. Achtergronden van het geringe gebruik van de regeling Zowel het geringe effect van de verruiming als het beperkte aantal asielzoekers dat überhaupt gebruikt maakt van de regeling, kunnen voor een belangrijk deel verklaard worden uit een aantal aspecten dat gelegen is in de regelgeving zelf. Drie aspecten vallen hierbij op. • Het feit dat asielzoekers maar gedurende twaalf weken per jaar mogen werken, heeft een belemmerende invloed op de mogelijkheden om werk te kunnen vinden. Veel werkgevers zijn niet bereid om de hele aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning te doorlopen (een proces dat al gauw 7 weken kan duren) voor de relatief korte periode dat asielzoekers mogen werken. Niet alleen heeft de 12-wekentermijn een negatieve invloed op de kansen van asielzoekers om werk te vinden, ook maakt het dat asielzoekers ondanks de uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden voor het grootste deel nog steeds zijn aangewezen op seizoensarbeid. • Een ander belemmerend aspect in de huidige regelgeving is de eigen bijdrage voor de kosten van de opvang (de Reba) die werkende asielzoekers moeten betalen. De hoogte van deze bijdrage in combinatie met de beperkte periode dat maar gewerkt mag worden, maakt dat het voor veel asielzoekers (zeker voor de asielzoekers met een gezin) financieel niet aantrekkelijk is om te gaan werken. Als gevolg hiervan maken veel asielzoekers een andere keuze omtrent de invulling van hun dagbesteding: studie, vrijwilligerswerk, maar zeker ook zwart werk. Hoewel in deze studie niet expliciet onderzoek is gedaan naar zwart werk door asielzoekers, bleek uit de gesprekken met medewerkers van de asielzoekerscentra dat zwart werk wel degelijk een aannemelijk alternatief lijkt voor de beperkte mogelijkheden die asielzoekers hebben om legaal te werken. • Ten aanzien van de decentraal gehuisveste minderjarige asielzoekers (ama’s) doet zich een wettelijk probleem voor. De ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS (en dat is veruit de meerderheid van de ama’s in Nederland), kunnen in de praktijk namelijk geen gebruik maken van de regeling omdat in de wet niet is vastgelegd op welke wijze zij een Verkla54

ring van de Minister van Justitie kunnen aanvragen. Deze verklaring, waarin staat dat de asielzoeker gerechtigd is om te werken, is nodig bij de aanvraag van een tewerkstellingsvergunning. De rol van het AZC Een andere belangrijke conclusie uit dit onderzoek is dat de rol van het AZC zeer belangrijk is voor de mate van gebruik door asielzoekers van de wettelijke mogelijkheden. In een aantal bij dit onderzoek betrokken AZC’S wordt door de medewerkers actief ingezet op het bij elkaar brengen van asielzoekers en potentiële werkgevers. Dit gebeurt door intensieve voorlichting, maar soms ook door directe bemiddeling. Op die centra waar een actief beleid in deze wordt gevoerd, is het aantal asielzoekers dat werkt met een tewerkstellingsvergunning relatief groot. Overigens doet dit zich vooral voor op die centra waar sprake is van een overwegend rurale arbeidsmarkt. De twee centra die gelegen zijn in de randstad laten een geringe bemoeienis van het AZC zien om asielzoekers te helpen bij het vinden van werk. Ook is het aantal asielzoekers dat gebruik maakt van de mogelijkheid om te werken met een tewerkstellingsvergunning in deze centra beperkt. Wel blijkt uit gesprekken met medewerkers dat er ook asielzoekers zijn die zonder gebruikmaking van een tewerkstellingsvergunning aan het werk gaan. De verwachting is dat het hier om illegale tewerkstelling gaat. De trekkracht van de informele economie is in deze stedelijke context waarschijnlijk dusdanig sterk, dat asielzoekers ook zonder hulp van het AZC en zonder afgifte van een vergunning werk vinden. Tot besluit Tot slot dient opgemerkt te worden dat door alle betrokkenen werk in beginsel als iets positiefs wordt beschouwd dat de kwaliteit van de opvang van asielzoekers gunstig beïnvloedt. Niet in de laatste plaats benadrukken asielzoekers zelf de positieve invloed die er van betaald werk uitgaat. Dit effect is vooral gelegen in het feit dat asielzoekers door te werken actief blijven en een positief zelfbeeld behouden. Zowel bij een toekomst in Nederland of elders in de wereld hebben asielzoekers hier baat bij. Actieve mensen zullen beter in staat zijn zelf hun toekomst vorm te geven. Wel wordt daarbij de kanttekening geplaatst dat de huidige omstandigheden waaronder legaal werken door asielzoekers mogelijk is, zo beperkend zijn (en daarbij gaat het vooral om de 12-wekenregeling en de Reba) dat het effect van de regeling tekortschiet. Relatief weinig asielzoekers maken gebruik van de regeling, terwijl de periode dat men door te werken de dagen zinvol kan besteden, erg kort blijft.

55

Verbeterpunten Teneinde het gebruik van tewerkstellingsvergunningen door asielzoekers te vergroten, is door de betrokken partijen in dit onderzoek een viertal verbeterpunten genoemd, te weten: • Zowel de asielzoekers zelf, de werkgevers als medewerkers van de AZC’S en de belangenorganisaties pleiten voor een uitbreiding van de 12-wekentermijn. Dit vergroot de kansen van asielzoekers om werk te vinden, ook in branches waarvoor eerst een korte opleiding nodig is om aan het werk te kunnen gaan. Door een uitbreiding van de termijn waarbinnen asielzoekers mogen werken, komt de aanvraagprocedure bovendien meer in verhouding tot de periode dat gewerkt kan worden. • Ten aanzien van de Reba wordt door alle betrokkenen aangegeven om deze te verlagen, zodat asielzoekers meer van hun verdiende inkomsten overhouden. Voorgesteld wordt om de hoogte van de afdracht vast te stellen als een percentage van het verdiende inkomen of een bepaald bedrag per gewerkte dag. Ook zou, indien de 12-wekentermijn niet wordt verruimd, de wooncomponent uit de Reba kunnen worden gehaald. Door deze voorstellen komen de afdrachten meer in verhouding te staan met het verdiende inkomen. Enkele werkgevers pleiten zelfs voor een volledige afschaffing van de Reba ter verhoging van de motivatie van asielzoekers en het voorkomen van zwart werk. • Door de medewerkers van de AZC’s wordt het verkorten van de aanvraagprocedure van een tewerkstellingsvergunning vaak genoemd als verbeterpunt. Deze termijn bedraagt vaak enige weken. Zo wordt onder andere gesuggereerd om de hele aanvraagprocedure (zowel de COA-verklaring als de aanvraag van een tewerkstellingsvergunning) onder de verantwoordelijkheid van één instelling te brengen. Nu lopen asielzoekers vaak werk mis omdat zij te lang moeten wachten op een vergunning. • Van de zijde van de werkgevers wordt de soms problematische werving en selectie van asielzoekers als mogelijkheid voor verbetering genoemd. Geen enkele instantie heeft de wettelijke taak de bemiddeling van asielzoekers uit te voeren. Asielzoekers kunnen zich niet inschrijven bij het CWI, waardoor de laatste deze rol niet op zich kunnen nemen. Formeel heeft het COA geen bemiddelende functie, maar de mate waarin medewerkers van het AZC actief betrokken zijn bij het bij elkaar brengen van vraag en aanbod verschilt per centrum. De mate waarin afspraken gemaakt kunnen worden met het AZC over de werving van asielzoekers verschilt daarom eveneens per locatie. Dit, en de vele personeelswisselingen op de centra, maakt het voor werkgevers soms lastig om afspraken hierover te maken. • Door belangenorganisaties wordt het zo snel mogelijk regelen van een Verklaring van de Minister van Justitie voor ama’s die gehuisvest worden door het NIDOS bepleit. 56

ENGELSE SAMENVATTING

1

Aim of the study and methods used

Background Since 1998 asylum seekers have been allowed to do paid work of a short-term nature for twelve weeks a year. An employer wishing to give an asylum seeker temporary work must however apply for a work permit under the Foreign Nationals (Employment) Act. The application is not scrutinized in terms of the “priority labour force” criterion. The decision to allow asylum seekers to do temporary paid work was motivated by a desire to improve quality of life for asylum seekers. Work is regarded as one of the ways of providing worthwhile daily activities during the asylum procedure. The rules and regulations on employing asylum seekers were relaxed somewhat in June 2002 (House of Representatives of the States General, 2001-02 session, 19 637, No. 646), since when they have been permitted to do non-seasonal work. The twelve-week limit has remained unchanged. Aim of study The aim of the study was to find out what use asylum seekers have been making of the opportunity to do temporary paid work, both before and after the relaxation of the law in June 2002. It also examined what asylum seekers themselves and other parties involved (staff of the COA and the CWI, spokesmen for pressure groups representing the interests of asylum seekers, employers and spokesmen for industry federations) think of this practice. Method For the purpose of the study COA and CWI databases were used and just under eighty asylum seekers were interviewed at six centres for asylum seekers around the country. Lastly, open interviews were held with key figures from various institutions and organizations involved: spokesmen for pressure groups; staff of the COA/centre for asylum seekers; employers and spokesmen for industry federations; and CWI staff.

2

Work by asylum seekers, a quantitative analysis

Asylum seekers take only limited advantage of their statutory right to work. The number of work permits issued covered 11% (2003) to 13% (2000) of the population of centres for asylum seekers aged 18-64. To date in 2003 a total of just under 4,500 asylum seekers 57

have taken advantage of the scheme (see also Table 1). The number of asylum seekers who actually worked is even lower, according to the COA, between 6% (2001) and 8% (2003). The relaxation of the restrictions to allow all kinds of work since June 2002 has not increased the use made of the statutory opportunities. As Table 1 shows, there is no rise the issue of work permits for the employment of asylum seekers. Apart from legal reasons (see below), one reason for this may be the recent trend in the economy. It is also clear that the agriculture and horticulture sector has remained by far the most important source of work; there has not been a dramatic shift towards other sectors. This sector has lost a little of its dominance, however, in favour of work in the catering, cleaning and manufacturing sectors. In almost all cases the work is unskilled.

Table 1

Numbers of work permits issued to asylum seekers by sector

Horticulture Gardening Agriculture Fruit growing Fisheries Catering Other Total

2000 (%) 64 1 31 1 0 2 5928 (99%)

2001 (%) 71 1 24 2 0 2 6054 (100%)

2002 (%) 59 2 18 1 1 2 16 5975 (99%)

2003 (%) 52 4 11 1 2 27 4458 (97%)

Source: CWI.

3

The rules and regulations and work in practice: asylum seekers’ experiences

Finding work Over two-thirds (71%) of the asylum seekers interviewed said it was difficult to find work. A number of factors can be identified here, mentioned by both the asylum seekers and the other parties involved (employers, CWI and COA staff and industry federations): • Asylum seekers are still reliant on seasonal work because of the limited length of time they are allowed to work. • The CWI does not find work for asylum seekers, nor are employment agencies interested in them because of their limited availability and the red tape associated with obtaining work permits. • The work permit requirement is an obstacle to many employers wishing to take on asylum seekers. Also, employers are not always well informed about the rules on employing asylum seekers. 58

• Asylum seekers are unfamiliar with the way things work in the Netherlands when it comes to finding work, and the language barrier is an obstacle to communicating with employers (especially initially). The study found that these obstacles have not been removed as a result of relaxing the restrictions on work for asylum seekers. Almost half (44%) of the working asylum seekers polled said that the relaxation of the law has not made it easier to find work. The main channel through which an asylum seeker found his current or most recent job was his own network (34%), followed by the centre for asylum seekers acting as an agency (25%). Employers also come to the centres to recruit workers (16%) and asylum seekers go to employers on their own (14%). Motivation to work and job satisfaction Just under two-thirds of respondents were satisfied/very satisfied with the work they were doing or had done recently, whereas 28% were dissatisfied/very dissatisfied. The reason for their satisfaction has to do with the fact that they do not have to stay at the centre all day. They want to keep themselves occupied, stave off boredom and feel useful. The majority of working asylum seekers were also satisfied/very satisfied with their dealings with fellow workers—often asylum seekers themselves—(87% and 72% respectively). Those who were dissatisfied/very dissatisfied with their employer (16%) felt unkindly treated and harried. Legal obstacles Asylum seekers point to two major obstacles to working. The first is the limited period, which the vast majority regard as a major impediment, both to finding work and to staying in work. The Reba contribution is also seen as a significant problem. All the asylum seekers polled considered it was normal and reasonable to ask them to contribute to living expenses, but a large minority (43%) considered the amount too high. Threequarters of working asylum seekers, however, did not regard the size of the Reba contribution as a reason for not wanting to continue to work legally. Non-working asylum seekers Over one-third of the asylum seekers interviewed who were not working said they had not managed to find work. This has to do with their unfamiliarity with (a) the channels used to seek work and (b) the procedure to be followed. A quarter of non-working asylum seekers did not know they were allowed to work. Another 6% said they found the COA

contribution too high. Just under a quarter (22%) of non-working asylum seekers

polled would prefer to study. 59

4

Laws, rules and regulations: experiences of the other parties involved

Opinions of the rules and regulations Those involved (staff of the COA and the CWI, spokesmen for pressure groups representing the interests of asylum seekers, employers and spokesmen for industry federations) look favourably upon the relaxation of the legal restrictions on asylum seekers doing paid work in principle. In practice, however, they pointed to various obstacles to the successful operation of the system, and there was widespread agreement on this. The following obstacles were mentioned, in this order: • The twelve-week limitation makes it impossible to find work requiring any training. Asylum seekers are reliant on unskilled work that is often not commensurate with their level of education. On top of this, what counts is not days worked but weeks in which any work was done, with the result that the actual duration of employment is often even shorter than twelve weeks. • The application procedure to be followed before the twelve weeks’ work is complicated and lengthy (taking seven weeks on average), requiring many steps on the part of various parties. As a result the job for which the COA declaration is required is sometimes no longer available. The time taken to process the application is also very long in relation to the twelve weeks the asylum seeker is permitted to work. • The Reba contribution cuts down the proceeds of the work to the asylum seeker substantially. A large proportion of net earnings has to be paid to the COA. The contribution to living expenses is larger, relatively speaking, for an asylum seeker with a family than a lone asylum seeker. The Reba contribution also hits asylum seekers with part-time jobs particularly hard. • No declarations can be issued for NIDOS AMAs (lone under-age minor asylum seekers): AMAs

housed by NIDOS (outside the centres for asylum seekers) are not able to take

advantage of the scheme because they cannot apply for a COA declaration.

5

Recommendations

To solve these problems, those involved suggested a number of areas for improvement. • The twelve-week limit should be extended or, if this is not possible, applied more flexibly: this was said by both the asylum seekers themselves and the employers and staff of the COA and the pressure groups. This would improve the chances of finding work, also in industries where a brief period of training is required before starting

60

work. This would also bring the prolonged application procedure more into line with the length of time asylum seekers are allowed to work. • The COA staff consider that the application procedure, for both COA declarations and work permits, ought to be handled by a single body. • The COA staff urge that the Reba contribution be set at a percentage of earnings. Some staff also suggest that the housing component be taken out of it if the twelve-week limit is not extended. Lastly, the COA needs to collect the contributions more quickly to avoid asylum seekers getting into debt. • The pressure groups urge that a Declaration by the Minister of Justice for AMAs housed by NIDOS be organized as quickly as possible.

List of abbreviations COA The central Organ for Asylum seekers, a governmental agency responsible for housing and the provisions for asylum seekers. CWI

The Central Organ for Employment and Income, a quasi-governmental agency responsible for the issuing of work permits to employers.

NIDOS

A foundation charged with providing housing and other provisions for unaccompanied minor asylum seekers.

61

62

BIJLAGE 1 De onderzoeksvragen

Vragen met betrekking tot de kwantitatieve ontwikkelingen 1. Hoeveel asielzoekers hebben sinds de uitbreiding van juni 2002 gebruik gemaakt van de verruimde mogelijkheden onder de Wav? Met andere woorden hoeveel tewerkstellingsvergunningen voor asielzoekers zijn er sinds juni 2002 afgegeven? 2. Hoeveel tewerkstellingsvergunningen aan asielzoekers zijn jaarlijks in de periode voorafgaande aan de uitbreiding afgegeven? 3. Voor welke sectoren en functies zijn de tewerkstellingsvergunningen afgegeven? Welke verschillen zijn hierin waar te nemen in de periode voor en na de uitbreiding? 4. Wat is de nationaliteit van de asielzoekers die een tewerkstellingsvergunning hebben gekregen? Welke verschillen zijn hierin waar te nemen in de periode voor en na de uitbreiding? 5. Wat is de duur van de afgegeven vergunningen en hoeveel weken hebben asielzoekers gemiddeld per 52 weken gewerkt? 6. Hoe verhoudt zich het totaal aan inkomsten dat de asielzoekers hebben verdiend tot de eigen bijdrage betaald in het kader van Reba? 7. Hoe verhoudt zich het aantal afgegeven tewerkstellingsvergunningen aan asielzoekers tot het totaal aantal asielzoekers in de opvang? Vragen met betrekking tot de ervaringen van asielzoekers Ervaringen met de regeling 8. Hoe ervaren asielzoekers de mogelijkheid van het tijdelijk kunnen verrichten van arbeid? 9. Hoe beoordelen de asielzoekers het verschil tussen de oude regeling en de verruimde regeling sinds juni 2002? 10. Wat zijn de motieven om wel of niet (meer) gebruik te maken van de wettelijke mogelijkheden? 11. Welke knelpunten ervaren asielzoekers met betrekking tot de inhoud en uitvoering van de regeling? (de aanvraag van een TWV, duur van de vergunningen, afdrachten in het kader van Reba et cetera) 12. Hoeveel asielzoekers zouden gebruik maken van een verdere (> 12 weken in 52 weken) uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden?

63

Ervaringen met het werk 13. Wat voor soort werk verrichten de asielzoekers met een tewerkstellingsvergunning en in hoeverre sluit dit werk aan bij hun opleiding of ervaring? 14. Is een cursus of opleiding gevolgd voor het werk? 15. Hoe verloopt/verliep de samenwerking met de werkgever en de collega’s? 16. Op welke wijze hebben de asielzoekers een baan gevonden? 17. Hebben asielzoekers bij het vinden van een baan enige vorm van bemiddeling of ondersteuning gehad? Hoe wordt deze ondersteuning beoordeeld door de asielzoekers? 18. Welke knelpunten ervaren asielzoekers met betrekking tot het vinden van werk? Vragen met betrekking tot de ervaringen van overige betrokkenen 19. Wat zijn de ervaringen van werkgevers en bemiddelende instanties met de regeling en welke eventuele knelpunten ondervinden zij? 20. Wat is het oordeel van overige betrokkenen (medewerkers van het COA en belangenorganisaties) ten aanzien van de regeling en welke eventuele knelpunten signaleren zij?

64

ASIELZOEKERS EN WERK Evaluatie van de mogelijkheden van betaald werken in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen

Recommend Documents