A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL ■ Kutasi Gábor: A fejlett európai országok fiskális politikai tapasztalatai ■ Györkös Péter: A gondolkodási – reflexiós – idôszak elsô éve ■ Bauer Edit: Szegénység és kirekesztettség az Európai Unióban ■ Balás Gábor–Csengôdi Sándor: Az Új Magyarország Fejlesztési Terv értékelési rendszerének koncepciója

XI. ÉVFOLYAM 10. SZÁM

2006. OKTÓBER

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség folyóirata

Felelôs kiadó:

Vági Márton

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztôség címe:

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 1133 Budapest, Pozsonyi út 56. Tel.: 237-4400/4180-as mellék Fax: 239-4773

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetôk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapján (www.nfh.hu; Kiadványok, információk menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elôkészítés: ProPlus Stúdió Nyomdai kivitelezés: Komáromi Nyomda és Kiadó Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2006/10.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

Tartalom KUTASI GÁBOR: A fejlett európai országok fiskális politikai tapasztalatai ............ 3 GYÖRKÖS PÉTER: A gondolkodási („reflexiós”) idôszak elsô éve ...................... 17 TAMÁS CSABA GERGELY: Hit – No hit? Tények és adalékok a Schengeni Információs Rendszer második generációjának kifejlesztéséhez ................ 22 BAUER EDIT: Szegénység és kirekesztettség az Európai Unióban ..................... 41 ÔRY TAMÁS: Az európai adóharmonizáció rövid története ............................... 45 GYÖRE ZOLTÁN: Vas megye az Unióban. Szombathely nagytérségi szerepköre Kelet-Burgenlandra is bôvíthetô ........................................... 55

Szemle SÜKÖSD PÉTER: A Courage-ügyben használt megközelítés alkalmazásának nehézségei a nemzetközi versenyjogban ................................................ 72 KORMÁNY ATTILA: Vélemények az EU-tagságról és annak következményeirôl ............................................................................... 89 Fejlesztési tervezés BALÁS GÁBOR–CSENGÔDI SÁNDOR: Az Új Magyarország Fejlesztési Terv értékelési rendszerének koncepciója ...................................................... 97 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala SZALÓKI KATALIN: Az Ázsia-Európa párbeszéd tíz éve és jövôbeli perspektívái ..................................................................... 115 Központi Statisztikai Hivatal SZABÓ ZSUZSA: Államháztartás és államadósság az Európai Unióban ............. 140 Olvasólámpa Rockwell A. Schnabel: Europe–États-Unis – Un avenir commun (Európa – Egyesült Államok: Egy közös jövô) ....................................... 151 Monitor ..................................................................................................... 154 English summaries ..................................................................................... 163

3

KUTASI GÁBOR

A fejlett európai országok fiskális politikai tapasztalatai A tanulmányban a szerzô áttekintést nyújt az elmúlt két évtized költségvetési politikájának azon konszolidációs és reformlépéseirôl, amelyek a fejlett európai országokban történtek. Kiemeli azokat az elemeket, eszközöket és jellegzetességeket, amelyek az elkövetkezendôkben is tanulsággal szolgálhatnak a gazdaságpolitikák számára. A költségvetési változtatások kivitelezhetôsége is fontos szempont, ezért a költségvetés elkészítésére és végrehajtására befolyással lévô intézményi eszközöket és átalakításokat is vázolja a szerzô. A fejlett európai országok elemzésébôl kirajzolódik a megfelelô reformpolitika karakterisztikája és menete.

1. Bevezetés Minthogy a költségvetési hiány és az állam eladósodása ismétlôdôen felbukkanó probléma, amelyre bizonyos idôközönként restrikcióval és a finanszírozási rendszer átalakításával kénytelen reagálni a központi kormányzat, ezért nagyon is jogosan teszi fel Posner & Gordon (2001) azt az alapvetô kérdést, hogy képesek-e megtakarítást elérni a demokratikus országok. Ugyanis egészen eltérô problémát jelent a költségvetési hiány csökkentése és a többlet képzése. A deficitkezelô politika (politics of deficit) esetében elég egyértelmû és széles körben támogatott a cél, és a politikai döntéshozó a kiadáscsökkentés és az adóemelés keverékére és szigorúságára koncentrálhat. A többletképzô politika (politics of surplus), amelynek feladata volna a konjunkturális ingadozás miatt deficites évekre fedezetet képezni, azzal kell, hogy foglalkozzon, vajon szükség van-e a költségvetési többletre, illetve meddig és milyen mértékben terhelhetô ezzel a gazdaság. Ugyanakkor mind a hiány kezelése, mind a többlet képzése esetében nehéz több évre megnyerni a közvéleményt, mert a gazdaságon és a társadalmon a szigorú költségvetési politika által okozott elvonási tünet, fiskális kimerültség jelentkezik. Mindemellett az európai országok (is) rá vannak kényszerítve a költségvetési egyensúlyhoz közeli állapot fenntartására. Egyeseket a Stabilitási és Növekedési Paktum is kényszerít, de mindegyiktôl elvárja a nemzetközi pénzpiac, hogy hosszú távon fenntartható legyen a költségvetés egyenlege és finanszírozható az államadósság mértéke. Schick (2004) szerint a jó költségvetési politika stabil és fenntartható költségvetési pozíciót alapoz meg középtávra, elôsegíti a források elmozdulását a hatékonyabb, nagyobb prioritást élvezô felhasználás felé, a kiadási szerveket arra ösztönzi, hogy hatékonyan mûködjenek, hozzáférhetôvé teszi a forrásokat az állampolgárok számára és megfelel az érdekeiknek, illetve a közpénzek elköltésének elszámoltathatóságát biztosítja.

4

EURÓPAI TÜKÖR 2006/10 • OKTÓBER

De miért is prioritás a kormányzati hiány csökkentése, és milyen tényezôk hatnak a hosszú távú egyensúly ellen, ami miatt visszatérô feladat a konszolidáció? (Giordano & Persaud, 1998) A növekvô hiány azt jelenti, hogy növekszik a költekezés és csökken a megtakarítás, amely egy nyitott gazdaságban könnyen a külsô egyensúly megbomlásához vezet. Az adósság tôketörlesztése és kamatainak fizetése pedig további vagyon- és jövedelemelvonásnak minôsül. A hosszú távú költségvetési egyensúlyi célkitûzés, amely feltételezi legalább az elsôdleges egyenleg többletét és a GDP növekedésénél alacsonyabb államadósság utáni kamatfizetést, végtelen idôtávúként kezeli az államot. Ez esetben az egyensúlyi költségvetés trendje körül elképzelhetô ingadozás, de a teljes egyenleg a végtelenben tartson nullához (limtt→00 DEFICIT = 0). Viszont a költségvetésrôl döntést hozók idôhorizontját a politikai racionalitás diktálta rövid távú érdekek leszûkítik. Ezért a folyamatos külsô finanszírozást részesítik elônyben, ami néhány éves idôtávban nem tûnik veszélyesnek, de hosszú távon egyre inkább eltéríti a kormányzatot a költségvetési egyensúly és így a finanszírozható államadósság pályájától. Feszültség azért keletkezik a rendszerben, mert az állammal ellentétben a többi gazdasági szereplô idôhorizontja véges. Tehát a hitelfelvétellel a jelenbe elôrehozott közösségi jövedelemelköltés a jövôbeni nemzedékektôl való elvonást jelent az idô dimenziójában. Ezenkívül a fejlett országokban a fiskális egyensúlyt veszélyeztetheti a társadalom népességszerkezetének elöregedése, legfôképp a nyugdíjrendszer finanszírozhatósága kapcsán, továbbá a lassuló gazdasági növekedés és az emelkedô kamatok, illetve a „több adóbevétel, több kiadás” esetleges mechanizmusa.1 Ez utóbbi azt jelenti, hogyha nincsenek beépített intézményi vagy szabályozási fékek a költségvetés rendszerében, akkor a politikai döntéshozók nem lesznek önmegtartóztatók, és a többlet adóbevételhez találnak majd valamilyen elköltési lehetôséget. (Giordano & Persaud, 1998)

2. A fejlett európai országok fiskális politikai eredményei Hughes Hallett et al. (2005) tapasztalatai szerint a reformokkal általában sokan egyetértenek, nemzetgazdasági szinten széles körben megvitatják, de kevés kormányzat jut el az alkalmazásig. Példaként a német Agenda 2010-et, a francia munkaerô-piaci szabályozás átalakítását és az olasz nyugdíjreformot hozzák. Szerintük ugyanis a politikai döntéshozók nem kedvelik a rövid távon költséges és csak hosszú távon megtérülô reformokat, mert a gazdasági és társadalmi szereplôk a jelenbeli költségeket jóval nagyobb súlyúnak érzékelik, mint a hosszú távú hasznok jelenértékét. Németországra és Nagy-Britanniára elvégzett kétszereplôs vizsgálataik alapján arra jutottak, hogy a rugalmas tényezôpiacú brit gazdaság számára nem vonzó egy olyan, nálánál rugalmatlanabb gazdaságokat egyesítô gazdasági unióhoz való csatlakozás, amely a nemzeti monetáris alkalmazkodás eszközét megszünteti, ugyanakkor az átlagosnál rugalmasabb tagországokra hárítja a világgazdasági alkalmazkodás 1 Erre szolgál például a dán Danmark 2010 program vagy a norvég Kormányzati Kôolajalap.

A FEJLETT EURÓPAI ORSZÁGOK FISKÁLIS POLITIKAI TAPASZTALATAI

5

költségeinek bizonyos részét. A keresleti sokk esetében például a rugalmasabb tagországban jobban drágulnak a termékek és a munkaerô, mint a kevésbé rugalmasban. Recesszió idején ugyanígy a munkanélküliség növekedésének és a bérek csökkenésének mértéke jelentôsebb lesz a rugalmasabb nemzetgazdaságban. Viszont az áthárított alkalmazkodási költségek miatt a rugalmatlanabb tényezôpiacú tagországok kevésbé kényszerülnek a költségvetési csatornán keresztüli alkalmazkodásra, így a finanszírozási rendszereik reformjára is. Amíg a tényezôpiaci rugalmatlanságok fennállnak, és túl szoros a fiskális kontroll, addig rövid távon lassulni fog a gazdasági növekedés, és bôvülni fog a költségvetés külsô finanszírozási igénye a reformok idején. Ezért viszont a reformok végrehajtására vonatkozó hajlam is csökken. A nagymértékû rugalmatlanság növeli a strukturális deficit mértékét, ami csökkenti a reformok valószínûségét. Ezért a reformoktól való eltántorodás második oka a költségvetési megszorítás lehet. Éppen ezért gazdasági növekedés idôszakában könnyebb a strukturális reformok végrehajtása és a költségvetési fegyelem fenntartása. Ez esetben ugyanis a növekedést generáló és ebbôl többlet adóbevételre szert tevô gazdaságpolitika alkalmasabb a megszorítás és a reform közti kivitelezhetôségi konfliktus kezelésére, mint a kiadáscsökkentés. (Hughes Hallett et. al, 2005: 249) Igaz viszont, hogy a növekedési szakaszban gyengülnek a reformra késztetô erôk, hiszen a költségvetés egyensúlya rövid távon kevésbé van veszélyben. A fejlett európai országok – és más fejlett OECD-országok – vizsgálata során Schuknech és Tanzi (2005) két dimenzióban négy csoportra osztotta az országokat: egyrészt a már az 1980-as években reformokat bevezetô országokat „koraiaknak”, az 1990-es évekig várókat „késôn jövôknek” nevezték. Másrészt megkülönbözettek „törekvô” (ambitious) és „visszafogott” (timid) országokat, aszerint, hogy a strukturális reformokat milyen következetességgel és mélységgel hajtották végre.2 Utóbbi felosztásnál figyelembe kell venni, hogy a visszafogott országok jellemzôen alacsonyabb GDP-arányos költségvetési méretbôl indultak, amibôl nehezebb látványos kiadáscsökkentést elérni. Továbbá magas infláció esetén elég, ha az infláció jelentôs mértékben csökkent, mert így csupán az igazodó kamatok miatt jelentôs kamatkiadástól szabadul meg az ország, mint történt Olaszország és Görögország esetében. Az eurózóna 12 országában átlagosan a GDP 7%-ával sikerült mérsékelni a költségvetés újraelosztási mértékét, de igen nagy szórás figyelhetô meg, ráadásul a 20 éves idôtartamon belül eltérô években jelentkeztek a kiadási csúcsok. 2002-ben a GDP 46,7%-át tette ki átlagosan a nemzeti költségvetés. A legköltekezôbb nemzeti kormányzatok a belga, az ír, a svéd és a holland közigazgatások voltak az 1980-as években, talán ezért is ezekben az országokban érték el a legnagyobb kiadáscsökkentést. Mindemellett az összképet árnyalja, hogy Görögország és Portugália 2 Korai törekvô: Belgium, Írország, Hollandia; késôn jövô törekvô: Finnország, Norvégia, Spanyolország, Svédország, Ausztria; korai visszafogott: Luxemburg, Egyesült Királyság; késôn jövô visszafogott: Dánia, Franciaország, Németország, Olaszország, Svájc; nem-reformer: Görögország, Portugália.

6


esetében – alacsonyabb bázisról – növekedett vagy stagnált az állam GDP-arányos mérete.3 Ami a reformok kapcsán a legtöbb országra elmondható, hogy számos esetben a kiadási csúcshoz képest nagy kiadáscsökkentést értek el a kormányok, tehát nem lehetetlen az ambiciózus reform. Sokszor az erôfeszítések a korábbi kormányzati expanziót kellett, hogy megfordítsák, azaz nem volt meglepô a korábban bevezetett kedvezmények és juttatások visszavonása vagy semlegesítése. A késôn jövô reformerek esetében igen magas költségvetési méretbôl kiindulva kellett mérséklést elérni, és még így is a GDP 50% feletti részét osztják újra állami vagy regionális kormányzatok Dániában vagy Svédországban. Az országok többsége gazdasági lassulás vagy csökkenés idôszakában kezdte el a reformot és a kiadáscsökkentést. Ez is megerôsíti azt a mások által is alátámasztott vélekedést, hogy leginkább válságközeli körülmények képesek eléggé ösztökélni a gazdaságpolitikai döntéshozókat rövid távon népszerûtlen döntések meghozatalára. Amíg a politikai szereplôknek és döntéshozóknak több szavazatot jelent a status quo fenntartása és ennek a költségének a vállalása, addig nem lesznek hajlandók belemenni az elosztás átrendezéséhez kapcsolódó konfliktusokba. Ugyan a választók általában jutalmazzák azokat a politikusokat, akik aktív cselekvési programokat hirdetnek, de a fiskális illúzió miatt nem érzik fontosnak a költségvetési alrendszerek finanszírozásának szerkezeti átalakításait, mert a finanszírozási problémák homályban maradnak a kiadás-fedezet kapcsolat átláthatóságának hiánya miatt. (Haggard et al., 2001: 11–12) A költségvetési egyensúlytalanság miatt felerôsödô gazdasági válság már a háztartási és vállalati szektort is kellôképpen átjárja ahhoz, hogy társadalmi szinten megnövekedjen az igény a fundamentális átalakításokra. Azonban adódik még egy idôbeli nehézség. A válság – amely képes fenntartani a társadalmi igényt a reformokra – általában rövidebb idôtartamú, mint maga a több éven keresztül kivitelezendô strukturális reform. Éppen ezért a válság okozta társadalmi nyomás csupán a költségvetési alkalmazkodást képes kikényszeríteni, de középtávon nem lesz a reformfolyamatok hajtóereje. Finnország esetében például, amely 1990-ig látszólag jól megélt a finn-szovjet gazdasági kapcsolatokból, de közben ezzel is csak a gazdaság szerkezeti hiányosságait és kiszolgáltatottságát gyarapította, a szovjet piac összeomlásának és az 1992-es EMS-válságnak az együttes hatására a buborékgazdaság összeomlott, és a GDP több mint 7%-ot zuhant a legrosszabb évben (1994). Az 1991 és 1994 közötti periódusban az éves költségvetési hiány átlagosan a GDP 8–10%-a volt, míg az államadósság a GDP 10%-áról 70%-ra ugrott. (Blöndal & Kristensen & Ruffner, 2002) A Schuknecht és Tanzi (2005) által vizsgált országok kiadáscsökkentési programjában fontos szerepet játszott a kamatkiadások csökkenése, amely részben az infláció mérséklôdésének (pl. Olaszország, Görögország), részben az adóssághányad zsu3 Kiadáscsökkentés GDP-arányosan (%) a kiadási csúcshoz képest 2002-ig (kiadási csúcs éve): Írország -16,4 (1982); Hollandia -11,2 (1983); Belgium -10,5 (1983); Finnország -10,3 (1993); Svédország -9,7 (1993); Olaszország -9,1 (1993); Spanyolország -7,7 (1993); Norvégia -6,6 (1994); Ausztria -5,9 (1995); Luxemburg -5,2 (1982).


7

gorodásának volt köszönhetô (pl. Írország). A teljes kiadáscsökkentés kb. egyharmada volt kamatkiadásokon megtakarítható. Viszont a reformok hatékonyságáról az elsôdleges költségvetési egyenleg javulása mond a legtöbbet. Az elsôdleges egyenleg kiadási oldalának kb. 50%-át a transzferek és a támogatások teszik ki a fejlett országokban. A törekvô és a visszafogott országok reformpolitikáját éppen az különbözteti meg leginkább, hogy elôbbiek fôleg ezekhez a tételekhez nyúltak hozzá, míg utóbbiak nem nagyon merték megbolygatni. Viszont az egészségügyi, az oktatási és a nyugdíjrendszer GDP-arányos kiadásait sehol sem csökkentették jelentôs mértékben. E területeken a kiadási változtatás a GDP ±2%-a között mozgott, az oktatás esetében leginkább a pozitív tartományban. További különbség a törekvô és a visszafogott reformerek között, hogy elôbbieknek sikerült fenntartaniuk az elért kiadáscsökkentési eredményeket hatéves perióduson belül, míg utóbbiaknál hat éven belül megfordult a kiadások változásának iránya. Az adósságcsökkentéssel mindenütt szoros korrelációban áll a kiadáscsökkentés, de az adósság GDP-arányos mértékének csökkenése csak 8–10 éves távlatban vált jelentôssé, és ez a folyamat nem is lineáris, azaz az adósságfelhalmozás mindaddig ismétlôdôen jelentkezô probléma lesz, amíg a gazdaságpolitikai döntéshozók nem tartják magukat a fenntartható költségvetés és a finanszírozható államadósság együttes elvéhez. Ugyanilyen idôtávban kell gondolkodnia annak, aki a reformoknak a GDP hosszú távú növekedési trendjére gyakorolt hatásának a kifutását szeretné megismerni. A piaci és társadalmi résztvevôknek idôre van szükségük, hogy megbizonyosodjanak arról, hogy a reformokat nem vonják vissza. A törekvô és a visszafogott országokat összehasonlítva Schuknecht és Tanzi (2005) arra jutott, hogy a két csoport átlagos növekedési trendje közül a törekvôké gyorsabban emelkedik, és a kettô közötti olló egyre nyílik. További tapasztalatuk, hogy minél nagyobb volt a szociális kiadások csökkentése, annál jobban nôtt a foglalkoztatási ráta, legalábbis annak hosszú távú trendje. Viszont, nyilván az állami újraelosztás mérséklôdése miatt, a jövedelemeloszlás némileg az „egyenlôtlenedés” felé mozdult a reformidôszak alatt. Ugyanakkor a reform és az „egyenlôtlenedés” között a szerzôk nem mutattak ki szoros korrelációt, már csak azért sem, mert a kiadási reformok a szegényebb társadalmi csoportokat terhelték relatíve kevésbé.

3. Válságkezelés, stabilizáció, a kiadások és bevételek kezelése A fejlett EU-tagállamok – egy-két kivételétôl eltekintve – majd’ mindegyike törekedett az euró 1999-es bevezetésére. A maastrichti kritériumok közül az infláció mellett a költségvetési hiány mértéke jelentette a legfôbb gondot. A ’90-es évek elsô felében ráadásul mindegyik nemzeti költségvetés egyensúlyára rombolóan hatott az EMS-válság. Mindennek fényében nem elhanyagolható tény, hogy az OECD-országokban a közkiadások 60–70%-a a rövid távon nem-tárgyalható kategóriába tartozik, amelyek fôleg a szociális biztonság területét finanszírozzák. Lássunk néhány példát a konszolidációra!

8


Svédországban 1992 és 1994 között az államadósság megkétszerezôdött, a munkanélküliség megháromszorozódott. Gyakorlatilag egy vészcsomagot kellett a kormányzatnak elindítania. Az adók növelésének bevételi hatását semlegesítette a fogyasztás visszaesése. Ezért 1992-ben elsô lépésben bevezették az egészségügyi díjat, és a benzinre és dohánytermékekre kivetett forgalmi adóterhet megnövelték. Utóbbiak a legkönnyebben beszedhetô adóforrások közé tartoznak, miközben a fogyasztás drasztikus visszaesése nem várható. Ugyanilyen megfontolásból a tervezett áfacsökkentést elhalasztották, illetve az élelmiszerekre bevezették a 12%-os áfát, amit 1995-ben 25%-ra emeltek. A munkavállalók munkanélküliségi hozzájárulását megnövelték. Viszont a munkaadók munkaerô-költségét terhelô adókat 4%-kal csökkentették. Az azonnali beavatkozást követôen 1994-ben további megtakarítási csomagot léptettek életbe. Így 1995-re és 1996-ra sikerült a GDP 6–7%-ának megfelelô éves megtakarítást elérni. Ezután még 1998-ig a GDP 1,4%-ának megfelelô kiadáslefaragást és 2,6%-ának megfelelô adóemelést hajtottak végre. Ezeknek köszönhetôen a svéd jövedelemadó határrátája 50%-ról 55%-ra növekedett, amely a +3%-nyi társadalombiztosítási díj bevezetésébôl, az osztalékadó-mentességek eltörlésébôl és az adózás alapjául szolgáló jövedelmi sávok csökkentésébôl tevôdött össze. Továbbá a kiadási oldalon csökkentették a családi juttatásokat, a munkanélküliségi járadékot, illetve az egészségügyi és szülôi támogatásokat (health & parental insurance) az eredeti érték 75%-ára csökkentették. (Giordano & Persaud, 1998: 46–48) A holland strukturális válság esetében, amelyet az 1980-as években még elfedett az emelkedô konjunkturális adóbevétel, a költségvetési mozgásteret vizsgáló bizottság (Study Group of Budgeting Margin) arra a következetésre jutott, hogy a megbízhatóbb költségvetési tervezés érdekében inkább a kiadások szintjére kell összpontosítani, mint a deficit mértékére. Így olyan szabályt javasoltak életbe léptetni, hogy az elôre nem kalkulált többletbevételhez nem rendelhetnek elôre nem rögzített kiadásokat, hanem az kizárólag az adósságállomány csökkentésére fordítható. (Blöndal & Kristensen, 2002) A többletbevételek és a váratlan kiadások kezelésére írott szabályokat kell alkalmazni. Amennyiben a holland deficit meghaladja a GDP 0,75%-át, akkor a többletbevételek 75%-át deficitfinanszírozásra, 25%-át adócsökkentésre kell fordítani. Amennyiben a deficit kisebb, akkor 50-50% a megosztás. Olaszországban a kiadások csökkentése érdekében megváltoztatták a nyugdíjindexálást, így a nyugdíj és annak emelése nem a bérektôl, hanem a korábbi hozzájárulásoktól függ. Bevezették a rugalmas nyugdíjkorhatárt, és a rendszer azokat ösztönzi, akik tovább dolgoznak. A nyugdíjjárulék megállapítása a nominális GDP növekedésén alapul. A közszférában a ’80-as évek nagy munkahely-teremtési hulláma után a kormányzat kénytelen volt létszámcsökkentést és reálbércsökkentést végrehajtani. Ezen kívül a korrupció ellen meghirdették a „tiszta kezek” programját. (Giordano & Persaud, 1998: 53–56) Ugyan Nagy-Britannia nem törekedett mindenáron a GMU-tagságra, az EMS-válság itt is kikényszerített bizonyos szerkezeti változásokat. Az alapvetô elv az volt, hogy a megreformált költségvetési politika kerete a múltbéli tapasztalatokon alapuljon. A költségvetés strukturális tényezôire fókuszáltak. Élesebben elhatárolták a fo-


9

lyó és a tôkekiadásokat. Törvényileg megerôsítették a többéves költségvetés kiadási korlátjainak sérthetetlenségét. Két fôszabályt alkalmaztak: az „aranyszabály” szerint a hitelfelvétel nem szolgálhat folyó kiadásokat, csak beruházásokat. A „fenntartható beruházás szabálya” alapján az államadósság GDP-arányos szintjét stabil és óvatos mértéken kell tartani, amit 40%-ban határoztak meg. Természetesen a két fôszabályt hosszú távon, gazdasági ciklusokon túl kell értelmezni, hogy a költségvetés alkalmazkodhasson a konjunktúrához. (Posner & Gordon, 2001) A reformok kivitelezhetôsége kapcsán külön probléma, hogy a gazdaságpolitikai döntéshozóknak egyszerre kell szem elôtt tartaniuk a reform hosszú távú céljait, elônyeit, és ugyanakkor azt is, hogy lehetôleg még mindig ôk maradjanak döntési pozícióban, ha az átalakításnak csak a következô politikai ciklusok valamelyikében érzôdne az állampolgárokra pozitív hatása. Ezért nézzünk néhány érvet, amellyel a fejlett OECD-országokban megpróbálták megnyerni a közvéleményt: • A megtakarítások a befektetôk és a devizapiacok bizalmának helyreállítása érdekében történnek. Ez leginkább az angolszász országokban vált be, ahol a háztartások megtakarításai jelentôs mértékben függnek a pénzügyi piacoktól. • A cél az adósságcsökkentésbôl származó megtakarítás és a javuló hitelképesség adta mozgástér. • A cél elôsegíteni az elmaradt nemzeti megtakarítások felhalmozását, ami egyben a gazdasági növekedést is támogatja. • Norvégiában a késôbbi nyugdíjfinanszírozás érdekében hirdettek megtakarítási intézkedéseket.

4. Észak-európai államok költségvetési reformja Az OECD és mások által elemzett4 észak-európai országok (Hollandia, Dánia, Finnország, Svédország, Belgium) költségvetési reformjában több alapvetô hasonlóságot találtam. Elôször, mindegyik ország az 1990-es évek második felétôl képes minden évben költségvetési többletet elérni legalább az elsôdleges egyenleg esetében, noha a reformot megelôzô két-három évtizedben nagyjából 1,3–1,5-szörösére növelte a költségvetési kiadások GDP-arányos mértékét, és többszörösére az adósságból való finanszírozást, azaz a költségvetési hiányt. Másodszor, a fenntarthatatlan költségvetési helyzet kezelésében alapvetô lépés volt az átláthatóság (transzparencia) megteremtése. Ennek érdekében bevezették a bruttó költségvetési elszámolást, azaz a bevételek és a kiadások egyértelmû elkülönítését, továbbá megszüntették azt a gyakorlatot, hogy bizonyos kiadásokat költségvetésen kívüli tételként számoltak el. Ahol lehetett, a pénzáramlás szemléletû (cash basis) államháztartási számvitelt felváltotta az eszközáramlás szemléletû (accrual basis) könyvelés. 4 Lásd Blöndal (2001), Blöndal & Kristensen & Ruffner (2002), Blöndal & Kristensen (2002), Blöndal & Ruffner (2004), Schick (2004), Kraan (2005), Kraan (2001), Evrard & Scutnaire (2006), Stienlet (2000)

10


Harmadszor, bevezették a többéves költségvetési keretet (multi-year budgeting). Lényege, hogy a parlament döntése alapján törvénybe foglalják 3–5 évre, vagy az aktuális kormányzat idejére elôre a költségvetés egyes területeinek fôbb kiadási és bevételi számait, illetve felsô korlátait. Hollandiában például a holland költségvetési mozgásteret vizsgáló bizottság (Study Group of Budgeting Margin) javaslatára minden ágazatban rögzített kiadási „plafont” (cap, ceiling) alkalmaztak felsô kiadási határként, amelyeket reálértékben határoztak meg. Svédországban 27 csoportba sorolták a kiadási tételeket, Hollandiában 23-ba. Egy-egy minisztériumhoz is tartozhat több terület, és egy-egy területet is felügyelhet több minisztérium. Ez nem jelenti azonban azt, hogy a kormányzatok megkerülhetnék a következô éves költségvetés évenkénti parlamenti vitáját és megszavazását. Sôt, a reform kapcsán megalkotott, a költségvetési eljárásra vonatkozó törvényekben5 a parlament szerepét megerôsítették. Ezenkívül pontosították, hogy mikor melyik állami intézménynek (szakminisztériumok, pénzügyminisztérium, kormányülés, parlament) milyen feladata van a költségvetés elôkészítésével és parlamenti beterjesztésével kapcsolatban. Így a fent említett országok minden év szeptember közepére, de legkésôbb október elején rendelkeznek elfogadott költségvetéssel a következô évre. Bizonyos esetekben a költségvetési sarokszámok meghatározására törvényileg kötelezô módon kiterjedô koalíciós megállapodás a többéves költségvetés alapja (Finnország, Hollandia, Dánia), de az is elôfordult, hogy a konvergenciaprogram emelkedett törvényerôre (Belgium). A többéves költségvetési keret megalkotása háromszintû: elsôként a kormány meghatározza a költségvetéssel kapcsolatos makro célkitûzését, ami lehet a költségvetési hiány GDP-arányos mértéke is. Második lépésben a célkitûzés alapján meghatározzák a maximális kiadások szintjét, feltételezve bizonyos gazdasági körülményeket az elkövetkezendôkre. A gazdasági feltételek felvázolása pontos elôrejelzést követel, mert ezek után már igen szûk mozgástere marad a kormánynak a kiadások megváltoztatására. A többéves elôrejelzés gyenge pontja, hogy a pénzügyminisztériumok hatáskörébe tartozik az elkészítésük – amibe a kiadási szakminisztériumok is beleszólhatnak –, így könnyen érvényesül a „költségvetési optimizmus” okozta szándékos félretervezés, de az említett országoknak jellemzôen sikerült megszabadulni ettôl a kísértéstôl, így az elôrejelzésekre alapozott kiadási tervek betarthatók voltak. Harmadik lépésként meghatározzák a teljes kiadások, majd az egyes kiadási területek felsô határát, és ehhez rendelik a szükséges forrásokat jelzésértékû finanszírozási szintek meghatározásával, amely kisebb, mint a kiadások felsô határa.6 A törvényileg kötelezô többéves költségvetési keret az éves költségvetés fiskális horgonyává vált, és a költségvetési fegyelmet képes volt erôsíteni. Fontos kiemelni, hogy a többéves költségvetési tervezés csak akkor mûködik hatékonyan, azaz fegyelmezô erôvel,

5 Pl. Svédországban Spring Fiscal policy Bill és State Budget Act, Belgiumban Public Accounting Act és Natural Deficit Guideline. 6 A jelzett fedezeti szint és a kiadások felsô határa közötti különbség a költségvetési tûréshatár (budget margin). Ez szolgál az elôrejelzési hibák esetén egyfajta pufferként, hogy a törvényben több évre meghatározott kiadási szintet ne kelljen módosítani.


11

ha parlamenti döntéssel kötelezôvé válik a kormányra nézve. A tapasztalatok azt mutatják, hogy amíg a többéves elôrejelzést csak informális irányadó és döntéstámogató elemzésként kezelték, addig inkább minden évben módosítottak rajta a pénzügyminisztériumok, semhogy betartották volna. Finnország kivétel a többéves költségvetés szempontjából, mert itt a többéves elôrejelzés nem válik kötelezô érvényûvé. Éppen ezért Blöndal & Kristensen & Ruffner (2002) hiányolja a hiteles középtávú kiadási keretet a finn költségvetési politikából, ami a kormányzat elkötelezettségét mutatná a finn koalíciós megállapodásban megjelölt célok iránt. Negyedszer, eltöröltek minden nyílt végû költségvetési kifizetési felhatalmazást. Helyette minden újabb kiadási igényt éves szinten ellenôriznek, és engedélyezési eljárás alá vetnek. A költségvetési eljárás felülrôl lefelé épülô (top-down budget process), ami azt jelenti, hogy elôször az aggregált éves kiadásokat és bevételeket határozzák meg, majd az egyes kiadási területek szintjén ugyanezt, legvégül az egyes kiadási területeken belül az egyedi jóváhagyásokat. Ötödször, Svédországban és Hollandiában bevezették azt az elvet, hogy „minden miniszter a saját pénzügyminisztere is” egyben. Ennek oka, hogy a szakminiszterek jobban átlátják, hogy a saját területükön milyen a megfelelô forráselosztás, ugyanakkor a felelôsségük kiterjed a saját minisztériumuk kiadásainak teljes forrásfedezetére, ami remélhetôleg megmutatkozik a hatékony döntésekben is. Forrásátcsoportosítást csak a többéves költségvetési kerettörvényben meghatározott felsô határértéken belül lehet végrehajtani. A szakminiszterek költségvetési elôterjesztésének tervezete Blöndal (2001) szerint leginkább a vállalati éves jelentésre hasonlít. A jobb pénzügyi hatékonyság érdekében a finn kormány államkincstára kereskedelmi banki számlákon keresztül folyósít a minisztériumok felé. Minden nap végén a bank a számlák egyenlegét egyesíti, és egynapos (over-night) kamatot fizet az államkincstárnak. A kereskedelmi bankot ötévente versenyeztetéssel választják ki.

5. Intézményi megoldások a költségvetési reformokban Hollandiában létrehozták a pénzügyminisztérium alá tartozó Költségvetési Felügyeletet (Budget Inspectorate), illetve az egyes szakminisztériumokhoz tartozó Költségvetési Igazgatóságokat (Budget Directorate). Elôbbi megvizsgál minden szakminisztériumi kiadást, költségvetési elôterjesztést és a szakpolitikák hátterét. Utóbbiak a minisztériumok pénzügyeiért és a miniszteri elôterjesztésekért felelnek, illetve a pénzügyminisztériummal tárgyalnak. (Blöndal & Kristensen, 2002) Ugyancsak itt a 23 elkülönített kiadási területre külön-külön terjesztik be a költségvetési törvényjavaslatot, emellett az ellenzéki pártok a fôbb tételekre összeállítanak egy „árnyékköltségvetést”. A költségvetésben benne kell, hogy legyen: Mi a cél? Hogyan akarják elérni? Mibe kerül? Mindezeket visszamenôleg a holland állami számvevôszék vizsgálja. Mivel Dániában és Belgiumban a helyi és a regionális önkormányzati szint erôs, és a kiadások jelentôs részérôl döntési joga van, ugyanakkor a központi költségvetés megszorítására vonatkozó törvények nem vonatkoznak rá automatikusan, a központi kormányzat rá van kényszerítve arra, hogy a decentralizált közigazgatás költség-

12


vetési egyensúlya érdekében megállapodjon az önkormányzatokkal. Dániában évente köt velük megállapodást a központi kormányzat. Belgiumban ennél bonyolultabb a helyzet, lévén föderális állam. A belga regionális önkormányzatok esetében létezik egy jogosultság arra, hogy ha a régió önkormányzata jónak látja, elmehet az ún. „természetes adósság” felsô szintjéig. A gyakorlatban ez a regionális költségvetésnek szinte szabad kezet adott a deficiten keresztüli külsô finanszírozásra. Emiatt az ország teljes közigazgatási költségvetésének hiánya folyamatosan túllépte a tervezett mértéket. A régiók szabad költségvetési mozgástere egyben erkölcsi kockázatot is jelentett. Hogy ezt kiküszöböljék, a központi kormányzat a regionális önkormányzatokkal megegyezve létrehozta a Pénzügyi Fôtanácsot (High Council of Finance – HCF). (Stienlet, 2000) A HCF minden év júniusában kibocsát egy tanácsadói jelentést a különbözô közintézmények (központi kormányzat, régiók, szociális ellátórendszerek, helyi önkormányzatok stb.) szükséges pénzügyi és finanszírozási lépéseire vonatkozóan. Továbbá adott esetben tanácsadói jelentést bocsát ki a kölcsönfelvételi kapacitás szûkítésének szükségességérôl bármely közhatóságra vonatkozóan, ha az veszélyezteti Belgium GMU-val kapcsolatos célkitûzéseit, vagy a külsô/belsô pénzügyi egyensúlyban zavart okoz, vagy rontja a költségvetés strukturális egyensúlyát. A HCF testületében részt vesz a pénzügyminiszter mint elnök, továbbá a pénzügyminisztérium, a nemzeti bank, a gazdasági minisztérium, a szociális minisztérium, a bankügyi bizottság, a központi gazdasági tervezô iroda, a régiós kormányzatok, illetve több pénzügyi intézet által delegált képviselô, ezenkívül pénzügyi és gazdasági szakértôk, illetve külön adóügyi szakértôk. A HCF nem bocsát ki normatív növekedésipálya-javaslatokat, viszont irányelveket meghatároz a költségvetési politika kialakításának általános céljaira vonatkozóan. A HCF tanácsadó szerv, ezért a döntés és a végrehajtás a költségvetési intézmények kizárólagos joga. Ugyanakkor vegyük észre, hogy a fôbb pénzügyi és gazdasági szervek vezetése és a HCF testülete között átfedés van. A belga pénzügyi tanács hatásköre mégsem terjed ki olyan mértékben, mint ahogyan azt például Csillag & Mihályi (2006: 57–58) javasolja a „költségvetési tanács” kapcsán. Utóbbiak ugyanis a tanács jóváhagyó véleményéhez kötnék a költségvetéssel kapcsolatos kormány-elôterjesztéseket. Ilyen javaslat esetében felmerülhet, hogy mennyire van legitimációja – fôképp egy kizárólag szakmai alapon kinevezett – testületnek a parlament, azaz a legfôbb népképviseleti szerv elé beterjesztett javaslatokat megszûrni. A HCF, amely közvetve a parlamentnek felelôs minisztereket vagy azok képviselôit, illetve regionális képviselôket is tartalmaz a szakemberek mellett, megoldási minta lehet más költségvetési tanácsra vonatkozó elképzelések esetén is a legitimitás problémájára. Finnországban megszüntették a központi korlátozásokat a minisztériumi emberi és ingatlan-erôforrások beszerzésének szabályozására vonatkozóan, hogy a minisztériumok a számukra lehetô legmegfelelôbben alakíthassák ki az erôforrások összetételét. Ugyanakkor az ingatlanok egységes kezelésére létrehozták az Állami Ingatlan Hatóságot (State Real Property Authority). A költségvetési egyensúly fenntartására tett erôfeszítések közül érdemes megvizsgálni a Költségvetési Stabilizációs Alap (Budget Stabilization Fund – BSF) eszkö-


13

zét, amely éppen a negatív konjunkturális ingadozások okozta deficit kivédésére, a költségvetés anticiklikus kapacitásának növelésére szolgál. (Yilin, 2004) Ez ugyan konkrétan az Egyesült Államok bizonyos tagállamaiban elôforduló költségvetési eszköz, de hasonló megoldást például Norvégiában is alkalmaznak. A BSF jogi keretek között leszabályozott, korlátozottan, csak a költségvetési stabilizációra, bevételkiesés fedezetére felhasználható költségvetési alap. Fontos, hogy legyen politikai beavatkozási lehetôségtôl mentes intézményesített automatizmus az alap feltöltésére. Meg kell jelölni a feltöltés forrásait is. Lehet ez például a kôolajbevétel (Norvégia, USA), vagy a forgalmiadó-bevétel. Szükséges tehát találni egy biztos bevételi forrást, amire lehet számítani. Megfelelô volna akár az állami bányamonopóliumokból származó royalty, vagy az üzemanyag-, illetve alkoholforgalmazás állami monopóliumából származó lefölözés, netán bármilyen stabil adóbevétel, vagy akár az állami erdôgazdálkodás nettó árbevétele is. Ezenkívül át lehet csoportosítani a támogatási és egyéb általános alapokból is. Az amerikai gyakorlatban az alap feltöltésére felsô szintet határoznak meg (cap), de ezzel az a probléma, hogy a gazdasági fellendülés idôszakában a pénzügyi alap felhalmozása nem fogja követni a bevételek növekedését. A BSF-t Norvégia esetében Kormányzati Kôolajalapnak (Government Petroleum Fund) hívják. (Posner & Gordon, 2001) Ez elsôsorban olyan állami pénzügyi befektetési alap, amely a baby boom nemzedék nyugdíjba vonulási hullámakor a nyugdíjak fedezetéül kell, hogy szolgáljon. Az alap létrehozásában két szempont játszott szerepet: egyik a nyugdíjrendszer várható finanszírozási problémái az öregedô népességszerkezet miatt, a másik a kôolajbevételek elapadása hosszú távon, amelyekbôl eddig a jelenlegi jóléti és szociális ellátórendszert finanszírozták. Ugyanakkor a kormány ezt az alapot az árszínvonal és a nemzeti valuta árfolyamának stabilizálására is felhasználja azáltal, hogy csak külföldi részvényekben és kötvényekben forgatja az alap vagyonát, és így a jelenleg egyre bôvülô olajbevételeket és annak inflációgerjesztô hatását kivonja a hazai pénzpiacról.

6. Következtetések A megfelelô költségvetési reform karakterisztikája a fenti tapasztalatok alapján a következô: a költségvetési tervezési folyamat az ortodox felülrôl lefelé megközelítés alapján határozza meg a kiadási és bevételi elôirányzatokat. Többéves költségvetés készül a fôbb kiadási és bevételi tételekre. Minden kiadás esetében felsô korlátot alkalmaz, amit nem kerülhet meg egy kiadási szerv sem. A többletbevételt szigorú, írásos szabályok alapján kezeli a pénzügyi kormányzat, nem rendel hozzá új kiadási tételt, és elsôsorban deficitfinanszírozásra és adósságcsökkentésre fordítja. Elômozdítja a költségvetési folyamatok átláthatóságát. Pontosan meghatározza a költségvetési intézmények feladatát, és lehetôség szerint az elvégzett feladathoz rendeli a forrásokat. (Errôl bôvebben lásd program budgeting.) A konjunkturális ingadozás negatív költségvetési hatásainak kivédésére Költségvetési Alapot hoz létre a kormány, amely feltöltését politikai beavatkozástól mentes automatizmusok biztosítják.

14


Források Afonso, A.–Nickel, C.–Rother, P. (2005) Fiscal Consolidation in the Central and Eastern European Countries European Central Bank Working Paper No. 473, April, ECB Anessi-Pessina, E.–Steccolini, I. (2005) Evolution and Limits of New Public Management – Inspired Budgeting Practices in Italian Local Governments Summer, pp. 1–14, Blackwell Ardagna, S.–Caselli, F.–Lane, T. (2004) Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Services. Some Estimates for OECD Countries European Central Bank Working Paper No. 411, November, ECB Baldassari, M.–Roberti, P. (1993) Fiscal Problems in the Single-Market Europe ... Barrell, R.–Pina, A. M. (2003) How important are automatic stabilisers in Europe? A stochastic simulation assessment. Economic Modelling 21, pp. 1–35. ELSEVIER, London www.elsevier.com/locate/econbase Beetsma, R.–Bettendorf, L.–Broer, P. (2003) The budgeting and economic consequences of ageing in the Netherlands Economic Modelling 20, pp. 987–1013 ELSEVIER, London www.elsevier.com/locate/econbase Blöndal, J. R. (2001) Budgeting in Sweden OECD Journal on Budgeting vol. 1/1, pp. 27–57, OECD Blöndal, J. R.–Kristensen, J. K.–Ruffner, M. (2002) Budgeting in Finland OECD Journal on Budgeting vol. 2/2, pp. 119–152, OECD Blöndal, J. R.–Kristensen, J. K. (2002) Budgeting in the Netherlands OECD Journal on Budgeting vol. 1/3, pp. 43–80, OECD Blöndal, J. R.–Ruffner, M. (2004) Budgeting in Denmark OECD Journal on Budgeting vol. 4/1, pp. 49–79, OECD Briotti, M. G. (1993) Direct Taxation Reform in the Main Industrialised Countries In: Baldassari–Roberti (1993) pp. 49–89. Busmeyer, M. R. (2004) Chasing Maastricht: The Impact of the EMU on the Fiscal Performance of Memberstates European Integration online Paper 6. July, vol 8/8, http://eiop.or.at/texte/2004-008a.htm Caesar, R.–Scharrer, H. E. (2001) European Economic and Monetary Union: Regional and Global Challenges. Nomos, Baden-Baden Csillag I.–Mihályi P. (2006) Kettôs kötés. A stabilizáció és a reformok 18 hónapja. Globális Tudás Alapítvány, Budapest Evrard, M.–Scutnaire, P. (2006) The “Control” of Public Social Security Institutions in Belgium OECD Journal on Budgeting vol 5/3, pp. 57–68, OECD Freitag, M.–Sciarini, P. (2001) The Political Economy of Budget Deficit in the European Union. The Role of International Constraints and Domestic Structure European Union Policy vol. 2/2, pp. 163–189, SAGE, London Giuliodori, M–Beetsma, R. (2004) What are the Spill-Overs from Fiscal Schocks in Europe? An Empirical Analysis. European Central Bank Working Paper No. 325, March, ECB Gordano, F.–Persaud, S. (1998) The Political Economy of Monetary Union Routledge, London


15

Haggard, S.–Kaufman, R.R.– Shugart, M. S. (2001)Politics, institutions and macroeconomic adjustment: Hungarian fiscal policy-making in comparative perspective In Kornai et al. (2001) Hughes Hallett, A.–Hougaard Jensen, S. E. – Richter C. (2005) The European economy at the cross roads: Structural reforms, fiscal constraints, and the Lisbon Agenda. Research in International Business and Finance 19., pp. 229–250 ELSEVIER, London www.elsevier.com/locate/ribaf Kraan, D-J. (2005) Typically Dutch OECD Journal on Budgeting vol. 4/4, pp. 103–125, OECD Kraan, D-J. (2001) Cutback Management in the Netherlands Public Budgeting and Finance Summer, Blackwell Kornai J.–Haggard, S.–Kaufman, R. R. (2001) [szerk.] Reforming the state: Fiscal and welfare reform in post-socialist countries Cambridge University Press, New York Majer, B (2003) Az EU-országok hallgatótámogatási rendszerei Közgazdasági Szemle július-augusztus, MTA Martos B. (1997) Nyugdíjformulák öt európai országban Közgazdasági Szemle június pp. 521–530, MTA, Budapest Mehrotra, A. N.–Peltonen, T. A. (2005) Socio-Economic Development and Fiscal Policy. Lessons from the Cohesion Countries for New Member States European Central Bank Working Paper No. 467, April, ECB Milesi-Ferretti, G. M.–Moriyama, K. (2004) Fiscal Adjustment in EU Countries: A Balance Sheet Approach. IMF Working Paper WP/04/143, IMF Mink, M.–de Haan, J. (2006) Are there Political Budget Cycles in the Euro Area? European Union Policy vol. 7/2, pp. 191–211, SAGE, London Molander, P. (2000) Reforming Budgetary Institutions: Swedish Experience In. Strauch & von Hagen (2000) pp. 191–214 Oksanen, H. (2003) A nyugdíjreformtervek a jóléti államokban Közgazdasági Szemle július-augusztus, MTA Peng, J. (2004) Public Pension Funds and Operating Budget: A Tale of Three States Public Budgeting and Finance Summer vol. 24/2, Blackwell Perotti, R. (2002) Estimating the Effects of Fiscal Policy in OECD Countries European Central Bank Working Paper No. 168, August, ECB Posner, P. L.–Gordon, B. S. (2001) Can Democratic Governments Save? Public Budgeting and Finance Summer, Summer, vol. 21/2, Blackwell Rother, C. P. (2004) Fiscal Policy and Inflation Volatility European Central Bank Working Paper No. 317, March, ECB Scheers, B.–Streck, M.–Bouckaert, G. (2005) Lessons from Australian and British Reforms in Result-oriented Financial Management OECD Journal on Budgeting OECD vol 5/2. pp. 133–162 Schick, A. (2004) Twenty-five Years of Budgeting Reform OECD Journal on Budgeting vol. 4/1, pp. 81–102, OECD Schuknecht, L.–Tanzi, V. (2005) Reforming Public Expenditures in Industrialised Countries. Are There Trade-Offs? European Central Bank Working Paper No. 435, February, ECB

16


Stienlet, G. (2000) Institutional Reforms and Belgian Fiscal Policy in the 90s In. Strauch & von Hagen (2000) pp. 215–234 Strauch, R. R.–von Hagen, J. (2000) Institutions, Politics and Fiscal Policy Kluwer Academic Publisher & ZEI, Boston – Dordrect – London Thomsen, P.–Mazarei, A. (2005) Finland – Staff Report for the Article IV Consultation IMF, www.imf.org Tujula, M.–Wolswijk, G. (2004) What Determines Fiscal Balances? An Empirical Investigation in Determinants of Changes in OECD Budget Balances European Central Bank Working Paper No. 422, December, ECB van der Hoek, M. P. (2005) From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the Public Sector: The Dutch Experience Public Budgeting and Finance Spring, pp. 32–45, Blackwell Urio, P–Jones, L. R. (1994) Public Finance Issues and Problems in Switzerland Public Budgeting and Finance Winter, pp. 23–35, Blackwell Wildawsky, A.–Jones, L. R. (1994) Budgetary Control in a Decentralized System: Meeting the Criteria for Fiscal Stability in the European Union. Public Budgeting and Finance Winter, pp. 7–22, Blackwell Yilin, H. (2004) Budget Stabilization Fund: Structural Features of the Enabling Legistlation and Balance Level Public Budgeting and Finance Summer vol. 24/2, pp. 38–64, Blackwell

17

GYÖRKÖS PÉTER

A gondolkodási („reflexiós”) idôszak elsô éve 2005 júniusában az Uniót maga alá gyûrte a nagy tanácstalanság. Az Alkotmányszerzôdés kettôs elutasítása, majd néhány nappal késôbb a pénzügyi perspektíva átmeneti kudarca nyomán úgy tûnt: az Európai Unió zsákutcába került és mozgásképtelenné vált. Az állam- és kormányfôk által mentsvárként útjára indított gondolkodási idôszak egy (vagyis inkább elsô) évén túl vagyunk. Az összkép vegyes. Egyrészt az Uniónak sikerült elôre lépni, hosszú távra szóló döntéseket hozni, aminek központi eleme a pénzügyi perspektíva és az intézményközi megállapodás elfogadása. Másrészt azonban változatlanul teljes a tanácstalanság az intézményi fejlôdés jövôjét illetôen. Az alkotmányos projekt átmenetileg megbukott, de nincs – egyelôre – semmiféle stratégiai terv annak pótlására. Az így keletkezett ûrt két módon is megpróbálják betölteni. Az egyik irányzat konkrét eredményeket, a polgárok mindennapjait érintô európai hozzáadott értéket kíván elôállítani. A másik megközelítés ezzel szemben részben valós, részben álviták generálására törekszik, amelynek egyik központi elemévé a (további) bôvítés, az Unió abszorpciós képessége vált. 2006 júniusában az Európai Tanács nem tett (mert nem tehetett) mást, mint meghosszabbította a reflexiós idôszakot. Homályosan megjelenítette annak lehetséges végpontját is, 2008 végét. Egyelôre tehát annyi látszik, hogy a 2009 júniusában esedékes európai parlamenti választásokig, illetve az ehhez kapcsolódóan, illetôleg ezt követôen automatikusan fellépô intézményi problémák kiélezôdéséig meg kell találni a politikai és jogi megoldást a jelenlegi patthelyzet feloldására.

„Gondolkodom, tehát vagyok” 2005 nyarán sokan próbálták temetni az Uniót. Miközben az EU-25 egy évvel ezelôtt tényleg kevés életjelet mutatott, a reflexiós idôszakkal azt próbálta igazolni, hogy „gondolkodom, tehát vagyok”. A reflexiós idôszak ugyanis az EU elôtt álló három opció közül az egyedül járható utat jelentette. 2005 közepén nem állt rendelkezésre a megoldás kulcsa, mint ahogy nem áll rendelkezésre most sem. A csodadoktorok ötletei nem megvalósíthatók. Ugyancsak egységes elutasításra talált az „akkor ezt most így, ebben a formában fejezzük be” felfogás, aminek létét ugyan mindig tagadják, de egy-egy keserû politikusi elszólás bizonyította, hogy igenis léteznek fragmentációs iskolák. Ha pedig nem akarjuk befejezni a közös projektet, de a fejlôdés útjában álló egyik legjelentôsebb probléma megoldására sem vagyunk képesek, akkor nem marad más hátra, mint higgadtan áttekintsük, hol tartunk, mit tehetünk rövid, közép- és fôleg hosszú távon. Az elsô reflexiós év tapasztalatai alapján két felfogás, megközelítés egymás mellett élésének vagyunk szemtanúi. Az egyik részben valós, jelentôs mértékben azonban inkább elvont

18


napirendet akar a középpontba állítani az Alkotmányszerzôdésrôl, az intézményi kérdésekrôl és a bôvítésrôl. A másik iskola a konkrét eredményekre, projektekre összpontosítana. Nyilvánvaló, hogy hosszú távon a kettô szinergiájára lesz szükség, de a sorrendiség ezúttal is fontos. Az a politikai megközelítés tûnik ugyanis életszerûbbnek, amely elsôként a polgárok és az Unió közti bizalmi szakadék felszámolására, az Unió által biztosítható hozzáadott érték feltárására, és ezekre alapozva a közösen osztott jövôkép kialakítására törekszik. Ennek jegyében a gondolkodás alapvetôen három irányba indult el: 1. Miként lehet a polgárok Unióba vetett bizalmát legalább részben vissza- (vagy meg-) szerezni? 2. Mik azok a konkrét cselekvési területek, ahol elvont intézményi viták helyett az EU, polgárai elvárásainak megfelelve, konkrét eredményeket képes felmutatni? 3. Milyen általános jövôképet sikerülhet közösen felvázolni, és ezen belül milyen alkotmányos és intézményi megoldások alakíthatók ki?

A tényleges eredményekrôl, és amit nem, vagy még nem sikerült megoldani Az elmúlt egy év sajátosan vegyes tapasztalatokkal szolgált. Egyrészt a költségvetés elfogadásával 2013-ig (!) kiszámítható alapokra lehetett helyezni a Közösség fejlôdési pályáját. Másrészt a hampton court-i kezdeményezéssel az Unió nyitottságot és cselekvési készséget demonstrált az újfajta kihívásokkal szemben. Harmadrészt erôfeszítéseket tett az Unió átláthatóbb és demokratikusabb mûködése érdekében. Negyedrészt további lépések történtek a belsô piacon belüli korlátok felszámolására. Mindez összességében egyértelmûen pozitív üzenet lehetne a polgárok és a vállalkozások felé. Miután azonban az említett eredmények több területen csak részlegesek vagy igencsak kezdetlegesek, illetve önmagukban nem vezetnek el a jövôkép megalapozásához, az összképbe számos negatív elem is beépül. Indokolt tehát a józan és higgadt helyzetelemzés. Arról már sok szó esett, milyen jelentôs eredménynek számít a pénzügyi perspektíva és az arra épülô intézményközi megállapodás elfogadása. Itt és most két dolgot kívánok csak rögzíteni. Egyrészt emlékeztetni kell arra, hogy 2005 közepén, éppen a brit elnökség elején mennyire minimális esélyt adtak a megállapodásnak. Az a tény, hogy 2005 decemberében a politikai megállapodás megszülethetett, ékesen bizonyítja, hogy az Unió szükséghelyzetben képes a legnehezebb döntések meghozatalára. (Persze az lenne ideális, ha nem kellene minden esetben bevárni a szükséghelyzetet, de Európa és annak mûködése soha nem lesz egyszerû.) „Hampton Court” kezdetben sokak számára a pótcselekvés jelképévé vált, de késôbb egyre inkább teret nyert az a nézet, miszerint a 2005. októberi „pulóveres”, informális csúcs elindította azt a folyamatot, amelynek keretében Európa kész szembenézni a globalizációs kihívásokkal. Az európai integráció és annak bôvítése nem oka, nem kiváltója a polgárok szemszögébôl inkább negatívan értelmezett globalizációs jelenségeknek. Lehet viszont hatékony eszköz a globalizáció negatív következményeinek kezelésére. A világkereskedelem Európa számára kedvezôtlen tendenciáit (textil, cipô) az Unió jelentôs mértékben tudta ellensúlyozni – köszönhetôen az egységes fellépésnek. A biztonsági kockázatokat az érintett országok

A GONDOLKODÁSI („REFLEXIÓS”) IDÔSZAK ELSÔ ÉVE

19

együttmûködésének eredményeként sikerült mérsékelni, vagy legalábbis kordában tartani. Az egyes térségeket fenyegetô migrációs áradat kezelése érdekében szintén kialakulni látszik a közös eszköztár. Lehetséges, hogy ezeknek a lépéseknek a sebessége lassú. Tény, hogy a rövid távú eredmények csak részlegesek. Az azonban bizonyos, hogy ezeknek a kihívásoknak egymagában egyetlen európai uniós tagállam sem lesz képes megfelelni. A gazdasági növekedést és a munkahelyteremtést célzó lisszaboni stratégiát korábban számos kritika érte – joggal. A 2005 folyamán megújított stratégiai keret, illetve az annak érdekében átalakított cél- és eszközrendszer azonban alkalmasnak látszik arra, hogy – összekapcsolódva az egyes tagállamok belsô reformelkötelezettségével – az európai gazdaságot újra tartós fejlôdési pályára állítsa. Hosszú évek óta elôször hallani gyorsabb növekedésrôl Európában, mint Amerikában. A német gazdaság fokozatosan magára talál, miközben a német költségvetési hiány ismét 3% alatt van. Az egy év alatt létrejött új munkahelyek száma meghaladja a kétmilliót. Nem túlbecsülendô, nem is feltétlenül az európai akciókból levezethetô eredményekrôl, de legalább eredményekrôl van szó. A stagnálás évei után ez jelentôs elôrelépésnek számít. Mint ahogy számos elôrelépés történt a belsô piaci potenciál erôsítése, a kiaknázás elôtt álló akadályok további felszámolása tekintetében is. A belsô piaci szolgáltatási irányelv elsô olvasatban történô elfogadása az általunk reméltnél kisebb mértékû, de mindenképpen a helyes irányba tett elôrelépés, amelyet néhány év múlva további elôrehaladás követhet. A gazdasági és környezetvédelmi szempontok kényes egyensúlyát tükrözi vissza a vegyipari szabályozás (REACH) megvalósulása. Mindeközben azonban nem történt elmozdulás a társadalmi, gazdasági és költségvetési szempontból egyre égetôbb problémát jelentô munkaidô irányelv tekintetében. Igencsak akadozik a vállalkozások adminisztratív terheit csökkenteni hivatott jobb szabályozási stratégia végrehajtása. Miközben elfogadást nyert a 7. kutatási keretprogram, a tagországok érdekellentétei miatt csak bukdácsolva halad elôre az Európai Technológiai Intézet létrehozását célzó javaslat vitája. A teljesen egységes belsô piac hiánya különösen fájó módon mutatkozik meg az energia területén. Az elszigetelt nemzeti energiapiacok elszigetelt nemzeti energiapolitikák fennmaradását szolgálják. Kétséges, hogy sikerül-e gyorsan létrehozni az egységes európai energiapolitikát. Mindeközben az Unió, annak tagállamai és intézményei fokozottabb erôfeszítéseket tesznek a polgárok megszólítása érdekében. A kép igencsak vegyes. Nem járnak messze az igazságtól azok, akik a „D”-tervet egy jó szándékú, de egyelôre inkább erôtlen kezdeményezésként minôsítik. Nem oldható fel ugyanis egykönnyen az az alapdilemma, miszerint aki akar, az szinte már feldolgozhatatlan mennyiségben juthat információhoz az Unióról, aki viszont azt kívánja bizonyítani, hogy az Unió titokzatos, bonyolult gépezetként mûködik, viszonylag könnyen igazolhatja vélt vagy valós meggyôzôdését. A Bizottság és az egyes tagállamok közösségi, illetve nemzeti reflexiós (kommunikációs) terveinek végrehajtása, a modern kommunikációs technológiák alkalmazása csökkentheti ugyan a bizalmi szakadékot, de nyilvánvalóan nem helyettesítheti az Unió hatékony mûködését. Bizalomépítô szerepe lehet egyúttal az átláthatósági kezdeményezésnek. Ennek keretében az osztrák elnökség végén döntés született arról, hogy a jövôben az együttdöntési eljárás alá esô ügyek vitája során a Tanács minden ülése nyilvános lesz, a felvételeket minimum egy hónapig tárolni fogják. A Bizottság a jogszabálytervezeteket közvetlenül is megküldi a nemzeti parlamenteknek. Az Unió arra számít, hogy a nemzeti parlamentek, azok illetékes bizottságai, illetve az azok képviselôit tömörítô testület (COSAC) hatékonyabban kapcsolódnak be

20


a közösségi és a nemzeti jogalkotás közti szinergia erôsítésének folyamatába. A szubszidiaritás és arányosság kérdése immár nemcsak egyedi konferenciák témája lesz, de érdemben erôsödni fog a két elv érvényesülésének tesztje a közösségi jogalkotás folyamatában. Általánosságban tehát elmondható, hogy az egy év a cselekvés terén hozott jelentôs, illetve ígéretes eredményeket. Egyúttal elkerülhetetlenül tetten érhetôk a kilúgozott eredmények, vagy éppen az álcselekvési kísérletek. Mégis, a „Europe of results” mûködni látszik. A cselekvés és gondolkodás közti arányok tehát az elmúlt egy évben inkább a cselekvés javára látszottak alakulni, hiszen a jövôrôl folyó reflexió valós, tényleges eredménnyel nem zárult. Mindössze annyit tudni, hogy majd egyszer valamirôl dönteni kell. Egyrészt 2006 végéig le kell folytatni egy politikai vitát a további bôvítésrôl, az Unió befogadó képességérôl. Másrészt 2007 márciusában el kell fogadni egy politikai nyilatkozatot. A Római Szerzôdés 50. évfordulójához kapcsolódóan a tagállamok várhatóan megerôsítik a közösen vallott alapértékeket, a közös ambíciókat és az azok elérését szolgáló együttes elkötelezettséget. A konkrét probléma kezelése érdekében – értsd: mi lesz az Alkotmányszerzôdés sorsa – azonban egyelôre csak annyi biztos, hogy a kérdést vizsgálni fogják, és a vizsgálódás eredményeképpen legkésôbb 2008 második felében a szükséges lépéseket megteszik. Kellôen homályos szöveg egy ténylegesen ködös probléma kezelésére. Az elmúlt egy év egyik fontos tanulsága és következménye a bôvítés és az Alkotmányszerzôdés (leszûkítve értsd: Európa) jövôjének egyre intenzívebb összekapcsolódása. Bár az Alkotmányszerzôdést két alapító tagállam utasította el, és az elutasítás mögött részben belpolitikai, részben az Unió egészével való általános elégedetlenségi motivációk húzódtak meg, fokozatosan teret nyert a külsô okra visszavezethetô magyarázat: az (egyik) fô probléma a jelenkori Európával a bôvítés. Ezt persze elsôsorban a jövôre vetítik ki (hol lesz a határ?), de ne legyen illúziónk, a 2004-es bôvítést is egyre erôteljesebben építik be a problémamezôbe. 2006 tavaszán az Európai Bizottság két átfogó tanulmányt is megjelentetett a 2004-es „big bang” hatásairól. Feketén-fehéren kimutatta, hogy a legnagyobb bôvítés egyértelmûen elônyös volt a régi tagállamok számára. (Talán ezzel is magyarázható, hogy egyik tanulmány sem kapott érdemi figyelmet a régi tagállamokban, hiszen így már nem volt érdekes.) A politikai vita sokkal inkább a bôvítés jövôje felé fordult, illetve középpontba állította az Unió befogadó képességét. Nagymértékben igaza van azoknak, akik szerint mesterséges vita van kibontakozóban. Egyrészt a további bôvítésrôl minden stratégiai döntést meghoztak, jóval korábban, és nem máshol, mint az állam- és kormányfôket tömörítô Európai Tanácsban. Románia és Bulgária 2007 elején az Unió tagja lesz. Ezzel lezárul az ötödik bôvítési kör. Azt, hogy a nyugat-balkáni országok tagsági perspektívával rendelkeznek, az Európai Tanács 2003 júniusában Thesszalonikiben már kimondta. Mint ahogy arról is a tagállamok vezetô politikusai döntöttek, hogy Törökországgal és Horvátországgal megkezdik a csatlakozási tárgyalásokat. Így a 2006 ôszi-téli vita elsôsorban az Unió befogadó (abszorpciós) képességérôl szól majd. Kétségtelen, hogy kontraproduktív lenne a bôvítés akkor, ha aláásná az Unió mûködôképességét, pénzügyi alapjait és intézményi egyensúlyait. De legyünk ôszinték: egyetlen korábbi bôvítésre sem került sor mindaddig, amíg az Unió a maga oldaláról nem biztosította a befogadás feltételeit. Éppen ezért mesterséges az a vita, hogy az abszorpciós képesség akkor most új felvételi kritérium, vagy nem. Ha nincs meg a költségvetési fedezet, ha egy tagjelölt nem illeszthetô a közös politikákba, valamint az európai intézményekbe, akkor nem hogy a felvételére nem kerül sor, de a csatlakozási tárgyalásokat sem lehet vele lezárni. Tény, hogy

A GONDOLKODÁSI („REFLEXIÓS”) IDÔSZAK ELSÔ ÉVE

21

a negyedik abszorpciós kritérium, nevezetesen a bôvítés társadalmi elfogadottsága erôteljesebb módon kerül elôtérbe, de ebben az esetben sem szükséges új dolgot feltalálni. Ha és amennyiben az Unió ragaszkodik a maga által kialakított kritériumok következetes végrehajtásához, akkor a bôvítés szinte garantáltan sikeres és hasznos lesz. Magáról az Alkotmányszerzôdésrôl változatlanul ellentmondásos gondolkodás zajlik. Egyrészt az elmúlt egy évben további öt tagállam ratifikálta, így a megerôsítô országok száma immár tizenöt (egyértelmû többség). Két tagállamban elutasították a dokumentumot, nyolc tagállam pedig elnyújtja, vagy egyszerûen felfüggesztette a ratifikációs folyamatot. Érzékelhetô egyfajta csendes remény arra nézve, hogy a megerôsítô tagállamok számának növekedése ösztönzésként hathat a még hezitálókra. Mások szerint ez igencsak csalfa várakozás, hiszen egyetlen tagállam elutasítása elég az Alkotmányszerzôdés végleges kudarcához. Ha viszont új megoldás után kell nézni, megkérdôjelezôdik a már lezajlott megerôsítések érvényessége. És azt már ki sem merik mondani, hogy lehetséges-e bármiféle olyan megoldás, ami kellô bizonyossággal számíthat egy újbóli ratifikációra, akkor már huszonhét tagállamban. A „róka fogta csuka” alakzat tehát fennmarad. Többek várakozása szerint a francia választások után, az új francia vezetés Európa-politikájának kirajzolódása nyomán, a német-francia együttmûködés megújulásával nyílik majd esély a közös gondolkodás tényleges megkezdésére. Ez visszaigazolja azokat az eredeti nézeteket is, miszerint rövid távon nem megoldható probléma jött létre, és a kiútkeresés (de nem a megoldás!) megkezdésének legkorábbi idôpontja 2007. június lehet. Ennyiben tehát a reflexiós idôszak elsô éve igazolta az elsôdleges óvatos várakozásokat, elkeserítette viszont az ambíció túl magas szintjét megfogalmazók táborát.

Fantáziátlan Európa? Az elmúlt évrôl talán annyit célszerû megállapítani, hogy az Unió szilárd alapokon áll, mûködô- és cselekvôképes. Vannak közös politikái, és azokhoz van költségvetése. Intézményei jólrosszul, de mûködnek. A cselekvés és a gondolkodás közti arány az elôbbi javára billent, ami a jelen helyzetben megfelel a realitásoknak. Az igazi tanácstalanság a jövôképet illetôen mutatkozik meg. Miközben nem igaz az a sommás vélemény, hogy a gondolkodási szünetbôl csak a szünet valósult meg, azt is világosan látni kell, hogy a gondolkodás eddig elég soványka eredményre vezetett. Kérdés, hogy egy év múlva mennyivel leszünk elôbbre, de a legnagyobb talány mégiscsak az, hogy milyen megoldási modell körül lehet politikai konszenzust kialakítani 2009 júniusa elôtt. A kialakult helyzet ténylegesen gordiuszi csomóvá változott. Ezzel párhuzamosan a politikai óvatosság és körültekintés ugyancsak bénítóan hat a kiút keresésére. Ettôl persze még nem lesz fantáziátlan Európa. Az azonban a jövô szempontjából sem mellékes, hogy ha folyik tényleges gondolkodás, akkor az mennyire lesz közös reflexió, és nem csak egy szûkebb csoport kiváltsága. Nem hagyható figyelmen kívül ugyanis, hogy a kialakítandó megoldás az összes tagállam konszenzusával lesz csak elfogadható. Ennek egy alternatívája van: ha a „poszt-Alkotmányszerzôdés” opciói között megjelenne egy, a tagállamok szûkebb körére vonatkozó elképzelés. Folyamatos odafigyelést és gondoskodást igényel, hogy ez ne történjen meg.

22


TAMÁS CSABA GERGELY

Hit – No hit? Tények és adalékok a Schengeni Információs Rendszer második generációjának kifejlesztéséhez

Az Európai Tanács Tamperében, 1999 októberében tartott ülésén elfogadott szabadság, biztonság és jog térségének koncepciója az eredetileg az EU harmadik pillérébe tartozó területeken történô együttmûködések kibôvítését tûzte ki célul. A Tamperei Program folytatását a 2004-ben elfogadott, szintén öt évre szóló Hágai Program jelenti. A biztonság térségének egyik eleme a hatékonyabb információcsere, amely egyrészt a nemzetközi kihívások (terrorizmus, bûnszervezetek, illegális bevándorlás stb.), másrészt az Európai Unió tagállamai között a belsô határokon belül történô személyellenôrzés fokozatos megszüntetése miatt elengedhetetlen. A schengeni térség biztonságának pedig a Schengeni Információs Rendszer az egyik legfontosabb eszköze, amely egyfajta automatikus információcserét tesz lehetôvé az illetékes hatóságoknak bûncselekmények gyanúsítottjaira, illetve elveszett vagy ellopott tárgyakra, jármûvekre vonatkozóan. A rendszer lényege, hogy a schengeni térségbe lépô személyeket a külsô határokon ellenôrzik a SIS-adatbázison keresztül, s találat esetén (erre utal a tanulmány címe) azonnal megteszik a megfelelô intézkedéseket (például belépés megtagadása vagy kiutasítás). A Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) kifejlesztését egyrészt az EU keleti kibôvítése indokolja, másrészt az alábbiakban tárgyalandó európai uniós tervezetek a korábbi információcserét, a bevihetô adatok körét jelentôsen kiszélesítik, növelve a rendôrségi és igazságügyi együttmûködés szerepét, hozzájárulva az Európai Unió nagyobb biztonságához. Az uniós tervezetekrôl a politikai szintû döntés nyáron megszületett, ám a rendszer mûködésének várható kezdete az eredeti tervekhez képest legalább egy évvel késôbb, 2008 ôszén várható.

1. Bevezetô A kérdéskör fontosságának alátámasztására hasznosnak tûnik, ha mindjárt az elején leszögezzük, hogy a schengeni térség létrejötte – hatásában – leginkább az euróövezethez vagy az Európai Unió keleti bôvítéséhez hasonlítható. Az Európai Unióban kevés az igazán „nagy projekt”, amely valóban minôségi változást eredményez az uniós polgárok életében, mind a régiek, mind az újak esetében. Schengen tulajdonképpen az egységes belsô piac érvényesülésének keretét teremti meg, mégpedig az uniós állampolgárokhoz nagyon közeli szinten: az összes, a schengeni joganyagot alkalmazó tagállam területén, kézzelfogható módon. Kézzelfoghatóan, hiszen megszünteti a személyek határátkelôhelyeken történô ellenôrzését. Ez pedig különösen a nyolc közép-európai új EU-tagállam számára biztosítja a

HIT – NO HIT?

23

hosszú évtizedeken át vágyott szabadságot, feledtetve az utazás szabadságának korlátozott voltából fakadó megannyi korábbi, esetenként kellemetlen emléket. A schengeni gondolatkör alapja tehát a személyek szabad mozgásának megvalósítása, az Európai Közösség belsô határain az ellenôrzés megszüntetése. Az elv, a személyek szabad mozgásának alapelve már az Európai Közösséget létrehozó szerzôdés eredeti változatában is szerepelt, majd az Egységes Európai Okmány 1992. december 31-ei határidôt tûzött ki az elv megvalósítására. Nem uniós szinten, a belsô határokon történô ellenôrzés megszüntetése ismert volt a Benelux Unió tagállamai között, az Egyesült Királyság és Írország között, vagy a skandináv államok alkotta ún. Északi Útlevél Unió tagállamai között. Schengen azért vált mára „fogalommá”, mert eredetileg tisztán kormányközi együttmûködésnek indult, mára viszont nemcsak az Európai Unió joganyagának része lett az Amszterdami Szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyv (a továbbiakban: schengeni jegyzôkönyv) eredményeképpen, hanem a belsô határok nélküli Európa egyik legtisztábban tapasztalható eredménye az Unió állampolgárai, illetve az Unió területén tartózkodók számára – legalábbis a schengeni övezeten belül. Jelen keretek között a hangsúlyt ennek a folyamatnak az egyik szeletére, mégpedig a Schengeni Információs Rendszer (SIS) létrejöttére és annak az új tagállamok csatlakozásával szükségessé vált továbbfejlesztésére helyezzük. Azaz, a schengeni felkészültség menetét csak annyiban érintjük, amennyiben az a SIS megértése szempontjából releváns. E tekintetben fontos kiemelni, hogy a tíz új tagállam schengeni térséghez való csatlakozására vonatkozó brüsszeli döntés formálisan 2007 októberében várható. E tanulmány azt célozza meg tehát körbejárni, hogy miben haladják meg a SIS II tervezett jogszabályai az elsô generációs szabályokat, mennyiben sikerült közösségi jogi alapra helyezni a SIS szabályait, s mennyiben biztosítottak az adatvédelmi elôírások. Hol tart ebben a folyamatban Magyarország? Az Európai Közösségek Bíróságának egy közelmúltban meghozott ítélete pedig arra a kérdésre ad választ, hogy miként is kell értelmezni a jelenleg még hatályos Schengeni Végrehajtási Egyezmény SIS-re vonatkozó rendelkezései alapján, közrendi okokból kiadott figyelmeztetô jelzéseket a személyek szabad mozgása alapelv fényében. A szabadság és biztonság szempontjain túl azonban jelen esetben az adatvédelmi, illetve a SIS II-ben tárolt adatokhoz való hozzáférés kérdését is meg kell vizsgálnunk, hiszen uniós alapszabadságaink sem korlátlanok, s nem is válhatnak azzá.

2. A Schengeni Információs Rendszer születése és továbbfejlesztése 2.1. Az eredeti jogi keret: a Schengeni Végrehajtási Egyezmény

A Németországi Szövetségi Köztársaság, a Benelux Gazdasági Unió államai és a Francia Köztársaság között 1985. június 14-én, a luxemburgi Schengen városban született meg a közös határokon történô ellenôrzések fokozatos megszüntetésérôl szóló

24


megállapodás (a továbbiakban: Megállapodás), amely a résztvevô államok között nemcsak a személyek szabad mozgását célozta meg, de egyben komoly lépést jelentett a belsô piac megteremtésének irányába is. A Megállapodás végrehajtásáról az 1990. június 19-ei Schengeni Egyezmény (a továbbiakban: Végrehajtási Egyezmény) rendelkezik, meghatározva a szükséges belügyi, rendôrségi és igazságügyi intézkedések menetét. A Megállapodás végül 1995ben lépett hatályba, Írország és Nagy-Britannia kivételével a többi „régi tagállam” is csatlakozott hozzá, s részt vesz benne a nem EU-tag Norvégia és Izland is. A Végrehajtási Egyezmény negyedik címe hozta létre a Schengeni Információs Rendszert, a SIS-re vonatkozó rendelkezéseket a 92–119. cikkek tartalmazzák. Fontos kiemelni, hogy jelenleg még e szabályok vannak hatályban. A SIS legfontosabb célja, hogy a közös határokon történô fizikai ellenôrzés megszûnésével egyfajta kiegészítô intézkedésként járuljon hozzá a nagyobb biztonsághoz, a résztvevô felek közbiztonságának és közrendjének fenntartásához. Ennek keretében a résztvevô felek illetékes hatóságai számára lehetôvé teszi, hogy információt cseréljenek bûncselekmények gyanúsítottairól. Tulajdonképpen egy automatikus lekérdezési eljárás, amelyen keresztül a személyekre és tárgyakra kiadott figyelmeztetô jelzésekre vonatkozóan információt szerezhetnek, amelyeket rendôrségi együttmûködés keretében, vámellenôrzések céljából, adott esetben vízumok és tartózkodási engedélyek kiadásakor, valamint az idegenrendészeti eljárások keretében használhatnak fel.1 A SIS jelen formájában egy olyan információs rendszer, amelyben a résztvevô felek egy-egy nemzeti részt tartanak fenn és mûködtetnek, továbbá egy technikai támogatóegység mûködik Strasbourgban, amelyért Franciaország felelôs. Minden résztvevô fél kijelöl továbbá egy olyan nemzeti szervet, amely egyrészt felel a SIS nemzeti részének zökkenômentes mûködéséért, másrészt a figyelmeztetô jelzések kiadása tekintetében központi hatáskörrel rendelkezik. A Végrehajtási Egyezmény kormányközi jellegébôl eredôen a SIS létrehozásából és mûködtetésébôl fakadó költségeket a szerzôdô felek maguk viselik.2 A Végrehajtási Egyezmény 2005. évi módosítását ehelyütt célszerû mindenképpen ismertetni. Erre a terrorizmus elleni küzdelemmel összefüggésben, a Schengeni Információs Rendszer egyes új funkcióinak bevezetésérôl szóló 871/2004/EK tanácsi rendelet és a 2005/211/BI tanácsi határozat alapján került sor. Ennek hátterében a laekeni Európai Tanács azon következtetései álltak, amelyek a terrorizmus elleni küzdelemben a SIS mûködésének javítását és bôvítését irányozták elô. A módosítások eredményeként a terroristákkal és terrorista gyanús személyekkel szemben is alkalmazhatnak figyelmeztetô jelzéseket, az ô adataik is belekerülnek az információs rendszerbe. A Végrehajtási Egyezmény alapján leadható figyelmeztetô jelzések körét, az adatkategóriákat, a rendszerbe bevihetô adatokat, továbbá az adatvédelmi rendelkezéseket a SIS-re vonatkozó újabb tervezetekkel együtt ismertetjük. 1 Végrehajtási Egyezmény 92. cikk (1) bekezdése. 2 Valsamis, Mitsilegas, Jörg, Monar and Wyn, Rees „The European Union and Internal Security. Guardian of the People?” Antony Rowe Ltd, 2003. 33–34. o.

HIT – NO HIT?

25

2.2. A SIS II kialakításának szükségessége – közösségi jogalap és tagállami részvétel

A 90-es évek második felétôl a SIS átalakítását, illetve kibôvítését leginkább két tényezô indokolta: a Végrehajtási Egyezmény aláírása óta bekövetkezett informatikai eredmények figyelembevétele, és ezzel összhangban a rendszer hatékonyságának fokozása, illetve az Unió soron következô bôvítésébôl fakadó követelményeknek való megfelelés: az informatikai rendszer kapacitásának bôvítése. Ezen körülmények ismeretében az elsô lépés a közösségi fellépéshez szükséges hatáskör magalapozása volt, azaz uniós jogalap szükségeltetett. A belsô piac kiteljesedésének, a személyek szabad mozgásának és a bel- és igazságügyi együttmûködés megnövekedett jelentôségének eredményeként az Amszterdami Szerzôdés a klasszikus nemzetközi jogi Végrehajtási Egyezményt és az ahhoz közvetlenül kapcsolódó joganyagot a közösségi jog részévé emelte, beépítve annak elsô, illetve harmadik pillérébe. Az így létrejött Schengen acquis – a Megállapodás, a Végrehajtási Egyezmény, a Schengeni Végrehajtó Bizottság határozatai – az 1999 májusa után csatlakozott, illetve csatlakozó tagállamok számára az acquis communautaire részévé vált, annak átvétele tehát kötelezô (volt). A Schengen acquis közösségi végrehajtásában, illetve továbbfejlesztésében azonban nem minden régi tagállam vesz részt, ami a Végrehajtási Egyezmény szerzôdô feleinek számából is következik. Dánia a schengeni jegyzôkönyv alapján eseti alapon döntheti el, hogy alkalmazzae az Európai Közösséget létrehozó szerzôdés IV. címe – Vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák – alapján javasolt intézkedéseket. Az Egyesült Királyság és Írország helyzete annyiban speciálisabb, hogy a schengeni vívmányok egyes rendelkezéseiben való részvételrôl szóló 2000/365/EK, illetve 2001/192/EK tanácsi határozatokban foglaltak alapján maguk döntik el, hogy mely közösségi kezdeményezésben vesznek részt. Az új tagállamok számára a schengeni acquis-hoz kapcsolódó közösségi jogszabályok csak annyiban alkalmazandók, amennyiben azokról a csatlakozási okmány 3. cikk (2) bekezdésének megfelelôen, tanácsi határozat rendelkezik. Izland és Norvégia a schengeni jegyzôkönyvnek megfelelôen, a Tanáccsal 1999. május 18-án kötött megállapodás alapján társultként részt vesz a schengeni vívmányok végrehajtásában, alkalmazásában és továbbfejlesztésében. Svájc pedig a schengeni vívmányok végrehajtására, alkalmazására és fejlesztésére irányuló társulásról szóló megállapodás értelmében vesz részt a schengeni vívmányok továbbfejlesztésében.3 A közösségi szintû folyamat elsô elemeit a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) kifejlesztésérôl szóló, 2424/2001/EK tanácsi rendelet és a SIS II kifejlesztésérôl szóló, 2001/886/BI tanácsi határozat jelentették. A számbeli és jogszabálytípusi duplikáltság az uniós jog pilléres szerkezetének az eredménye. 3 A schengeni részvételrôl ld. részletesebben a Bizottság COM (2005) 236 számú tervezetéhez fûzött indoklásban foglaltakat.

26


A rendelet az EKSZ 66. cikkére épül, amely alapján a Tanács intézkedéseket tesz az EKSZ IV. címe által szabályozott területeken történô együttmûködés biztosítására. A határozat pedig az EUSZ 30. és 31. cikkén, illetve a 34. cikk (2) bekezdés c) pontján alapul, amely jogszabályhelyek az EUSZ VI. címe által szabályozott területeken adnak felhatalmazást határozathozatalra. A rendelettervezet tárgyalása tehát a vízumok, menekültügy, bevándorlás és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikák szabályai alapján együttdöntési eljárásban, míg a határozattervezet tárgyalása a büntetôügyekben folytatott rendôrségi és igazságügyi együttmûködésnek megfelelôen konzultációs eljárásban történik. Ez a duplikáltság a preambulum bekezdések értelmében „nem érinti azt az elvet, miszerint a Schengeni Információs Rendszer egy egységes, integrált információs rendszer, és annak is kell maradnia, és hogy a SIS II rendszert ilyen rendszerként kell fejleszteni”. A jogszabályok 2006. december 31-ig hatályosak, eddig kell tehát a Bizottságnak gondoskodnia arról hogy a SIS II mûködéséhez szükséges jogi és technikai eszközök rendelkezésre álljanak. 2002 második félévétôl kezdôdôen a Bizottság félévente, a Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott jelentésben értékeli a SIS II kifejlesztésének menetét. A SIS II bizottság 2002 januárjától havonta ülésezik, a tagállamok képviselôin túl Izland és Norvégia megfigyelôként vesz részt benne, a csatlakozó országok képviselôi 2003 áprilisa óta – csatlakozásuk idôpontjáig – szintén megfigyelôi státust kaptak.4

3. A Bizottság 2005. évi tervezetei a SIS II kifejlesztésére 3.1. Célkitûzések és technikai felépítés

A SIS II kialakításának következô lépcsôjét a 2005 júniusában benyújtott három európai bizottsági tervezet jelenti, amelyek együttesen képezik a SIS II uniós jogalapját és megvalósításának feltételeit. Ezek közül a COM (2005) 237 számot viselô rendelettervezet5 a jármûvek forgalmi engedélyének kiadására hatáskörrel rendelkezô tagállami szolgálatoknak a Schengeni Információs Rendszer második generációjához (SIS II) való hozzáférésére vonatkozik. A tervezet jogalapja az EKSZ 71. cikk (1) bekezdésének d) pontja, tehát a tervezet a közös közlekedéspolitika tárgykörébe tartozik. Az információs rendszer létrehozásának alapja pedig a jármûvek nyilvántartásba vételéhez kapcsolódó okmányokról szóló, 1999/37/EK tanácsi irányelv 9. cikke, amely szerint a tagállamok segítik egymást az irányelvnek a megvalósításában, a va4 COM (2003) 771 végleges. 5 A tervezet a Bizottság egy tavaly elfogadott rendeletének a továbbfejlesztése. Vö. Az Európai Parlament és a Tanács 1160/2005/EK rendelete (2005. július 6.) a közös határokon történô ellenôrzések fokozatos megszüntetésérôl szóló, 1985. június 14-ei Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezménynek a jármûvek forgalmi engedélyének kiadására hatáskörrel rendelkezô tagállami szolgálatok Schengeni Információs Rendszerhez való hozzáférésével kapcsolatos módosításáról.

HIT – NO HIT?

27

lamely tagállamban nyilvántartásba vett jármûvek jogi helyzetének tisztázásában, s az ehhez kapcsolódó ellenôrzés egy elektronikus hálózat használatával is történhet. A tervezet fô célkitûzése a hatékony információcserén alapulva lehetôvé tenni az illetékes tagállami szolgálatoknak, hogy a SIS II egyes adataihoz hozzáférhessenek, és megerôsíteni a tagállamok közötti együttmûködést a csalás és a lopott jármûvek tiltott kereskedelme elleni küzdelemben. A másik két tervezet címe azonos: mindkettô a Schengeni Információs Rendszer második generációjának (SIS II) létesítésérôl, mûködtetésérôl és felhasználásáról szól, s míg a COM (2005) 230 számú tanácsi határozattervezet az Európai Uniót létrehozó szerzôdésen alapul, addig a COM (2005) 236 számú európai parlamenti és tanácsi rendelettervezet az Európai Közösséget létrehozó szerzôdés IV. címén. A kettôs jogalap a 2424/2001/EK tanácsi rendelethez és a 2001/886/BI határozathoz hasonlóan a közösségi jog pilléres szerkezetének az eredménye. A javaslatok legfontosabb célja, hogy létrehozzák azon jogi keretet, mely szabályozza a SIS II-t: közös finanszírozási, felelôsségi, szerkezeti, adatfeldolgozási és adatvédelmi szabályokat tartalmaznak. Továbbá arra irányulnak, hogy jobban összehangolják a SIS jogi keretét az EU-joggal, és kibôvítsék a SIS II felhasználását, különösen a következô területeken: harmadik országbeli állampolgárok tekintetében beléptetési tilalmat elrendelô figyelmeztetô jelzések, jobb adatminôség és pontosabb azonosítás, adatvédelmi követelmények biztosítása, illetve személyes adatok továbbítása harmadik személy vagy ország számára. A SIS II technikai felépítése a határozattervezet 4. cikke alapján a következô: • központi Schengeni Információs Rendszer (CS-SIS); • tagállam által meghatározott egy vagy két hozzáférési pont (NI-SIS); • CS-SIS és NI-SIS közötti kommunikációs infrastruktúra. A tagállamok nemzeti rendszerei (NS) a SIS II-höz a NI-SIS-en keresztül kapcsolódnak. Az érintett személyekre vonatkozó információk megfelelô számítógépes rendszerben történô továbbítását a tagállamok egyedül nem képesek biztosítani, így a Bizottság mûködteti majd a központi adatbázist, s ô biztosítja a tagállamok közötti információáramlást. A SIS II megvalósítása, összhangban a 2424/2001/EK tanácsi rendelet és a 2001/ 886/BI tanácsi határozat rendelkezésivel, az EU költségvetését terheli. A fô költségvetési kihatásokat a Bizottság egy pénzügyi kimutatásban állította össze, amit a rendelettervezet melléklete tartalmaz. A kiadások tervezett összege 2013-ig összesen körülbelül 156 millió euró, ami mind a rendszer kiépítésének, eszközeinek, mind a szükséges humán erôforrás költségeit tartalmazza. A tagállamok viselik azonban az egyes NS-ek fejlesztésének, kiigazításának és mûködtetésének költségeit, illetve azon költségeket, amelyek az NS-ükben rendelkezésre álló CS-SIS adatainak másolatába bevitellel, illetve azok felhasználásával keletkeznek. Izland és Norvégia teljes hozzájárulása: a várható teljes költségek 2,128%-a. A tagállamoknak a rendelettervezet 7. cikke alapján ki kell jelölniük egy nemzeti hivatalt, amely a hatáskörrel rendelkezô hatóságok számára biztosítja a hozzáférést a SIS II-höz. Ez Magyarország esetében a második generációs Schengeni Információs Rendszerhez és a Vízuminformációs Rendszerhez (VIS) való csatlakozás elôkészítésé-

28


rôl szóló 10/2006. (BK 6.) BM utasítás alapján a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatala. Szintén meg kell határozni egy ún. Sirene (Supplementary Information Request at the National Entries) hatóságot, amely – találat esetén – a kiegészítô információk cseréjét biztosítja. E hatóság feladatait hazánkban az Országos Rendôr-fôkapitányság Nemzetközi Bûnügyi Együttmûködési Központja látja el. A Sirene-irodákat pedig a Végrehajtási Egyezmény 108. cikke hozta létre, s a figyelmeztetô jelzéseket kizárólag ezeken a szerveken keresztül lehet leadni, ezek jelentik a kizárólagos kapcsolattartási pontot. A tagállamok így tudják tájékoztatni egymást valamely figyelmeztetô jelzés találását, illetve felvételét követôen szükséges intézkedések megtételérôl. A tagállamok közötti konzultáció részletes szabályait a Sirene-kézikönyvek tartalmazzák. A Sirene-iroda hazánkban szintén az ORFK szervezeti keretén belül mûködik. A tervezetek a Végrehajtási Egyezmény számos SIS-re vonatkozó szabályát átveszik, ezeket a rendelet- és a határozattervezet mellékletében szereplô megfelelési táblázatok tartalmazzák. E rendelkezések közül a jogorvoslat azon eredeti szabályait is átveszik a tervezetek,6 amelyek csak azon magánszemélyeknek biztosítják az adatokhoz való hozzáférés, a helyesbítés, illetve a törlés jogának megsértésére alapított kártérítési kereseteket, akik valamely tagállam területén tartózkodnak. Felmerülhet a kérdés, hogyan biztosított így a jogorvoslathoz való jog egy harmadik országból a schengeni térségbe beutazó olyan állampolgár részére, akinek a schengeni térségbe való belépését megtagadták.7 3.2. SIS – SIS II: Személyes adatok, adatvédelem és adatokhoz hozzáférés

A Végrehajtási Egyezmény és a SIS II tervezetek között a kiadható jelzések kategóriái és a rendszerbe bevihetô személyes adatok területén jelentôs különbség mutatkozik. 2005. január 1-jén a SIS több mint 13 millió bejegyzést tartalmazott, amelybôl körülbelül 800 ezer vonatkozott személyekre. A személyekre vonatkozó bejegyzések közül mintegy 700 ezer olyan személyekre vonatkozott, akiktôl a belépést megtagadták.8 A becslések szerint a SIS II-be bevitt adatok mennyisége megsokszorozódhat, s nemcsak a tagállamok számának növekedése miatt. Miben is áll a tervezett rendszer újdonsága e tekintetben? Milyen adatok vihetôk be egyes személyekrôl? A Végrehajtási Egyezmény 94. cikke szerint a SIS csak azokat az adatkategóriákat tartalmazza, amelyek olyan személyekre vonatkoznak, akikre nézve figyelmeztetô jelzést adtak ki, vagy olyan tárgyakra – külön kiemelve a jármûveket –, amelyeket lefoglalás vagy büntetôeljárásban bizonyítékként való felhasználás céljából keresnek. 6 Végrehajtási Egyezmény 111. cikke, határozattervezet 52. cikke, rendelettervezet 32. cikke. 7 Vö. Simon Planzer: „The New Schengen Information System: Anybody in Control?” 2005. december 20. http://www.euobserver.com 8 Tanácsi dokumentum 8261/05.

HIT – NO HIT?

29

A 94. cikk (3) bekezdése a személyek vonatkozásában taxatíve felsorolja a bevihetô adatok körét, s külön is megemlíti, hogy „egyéb információk – különösen az Európa Tanács 1981. január 28-án kelt, az egyéneknek a személyes adatok gépi feldolgozása során való védelmérôl szóló egyezményének 6. cikke elsô mondatában felsorolt adatok – nem engedélyezettek.” 9 A jelenleg bevihetô adatok a következôk: • vezetéknév és utónév, adott esetben a felvett nevet külön rögzítik; • különleges, objektív és nem változtatható testi ismertetôjelek; • második utónév elsô betûje; • születés helye és ideje; • nem; • állampolgárság; • hogy az érintett személyeknél van-e fegyver; • hogy az érintett személyek erôszaktól sem riadnak-e vissza; • a figyelmeztetô jelzés oka; • a foganatosítandó intézkedés. A SIS II tervezetek kibôvítik e felsorolást, ezek között megjelennek az ún. biometrikus adatok is, tehát a fénykép és az ujjlenyomat, s lehetôvé teszik kiegészítô adatok bevitelét is. A korábbi hivatkozás az Európa Tanács egyezményének 6. cikkére elmaradt, s a tervezetek csupán egy általános adatvédelmi rendelkezést tartalmaznak, amely a SIS-ben feldolgozott adatokat az Európa Tanács említett egyezménye által nyújtott védelemben részesíti. A rendelettervezet ezenkívül külön említi a figyelmeztetô jelzés alapjául szolgáló határozatra történô hivatkozást. A biometrikus adatoktól – amelyeket egyébként az augusztus 29-étôl kiállított magyar útlevelek is tartalmaznak – a Bizottság a tervezetek indoklásában pontosabb azonosítást és a rendszerbe bevitt személyes adatok jobb minôségét reméli. A pontosabb azonosításra gyakran felhozott példa, amikor egy figyelmeztetô jelzés hatálya alatt álló személy hamis okmányokkal igyekszik belépni a schengeni térségbe, akkor az ujjlenyomat vagy fénykép alapján történô azonosítással gyorsan és könnyen felismerhetô lenne a visszaélés. Másik gyakori példa arra, amikor a SIS rendszer hibásan jelezhet találatot: a névazonosság esete. A biometrikus azonosítók kapcsán azonban érdemes kitérni az európai adatvédelmi biztosnak a SIS II tervezetekrôl írt véleményére.10 Ebben kiemeli, hogy a biometrikus azonosítók alkalmazása nemcsak a SIS II, de az egyéb informatikai rendszerekben, például a Vízuminformációs Rendszerben is felmerült, ám megalapozatlanok az adatok pontosságára, megbízhatóságára vonatkozó elvárások, hiszen elôzetes hatástanulmányok e tekintetben nem készültek. Továbbá, a biometrikus adatok élô adatokat jelentenek, amelyek az idô múlásával változhatnak, nem véglegesek. A biometri-

9 Az Európa Tanács egyezményének 6. cikkében felsorolt adatok: „a faji eredetre, a politikai véleményre, a vallásos vagy más meggyôzôdésre, valamint az egészségre, a szexuális életre” vonatkozó személyes adatok. Ld: a személyes adatok gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt Egyezmény kihirdetésérôl szóló 1998. évi VI. törvényt. 10 http://www.edps.eu.int/12_en_opinions.htm, 2005. október 19.

30


kus adatok pontossága csak egyéb tényezôkkel együtt igazolható, önmagukban nem, ezért azok használatát megfelelô módon kell ellenôrizni, garanciákkal kell körülbástyázni. Hasonlóan kritikus észrevételeket tett a Végrehajtási Egyezmény 115. cikk (1) bekezdése alapján felállított Közös Schengeni Ellenôrzô Hatóság a 2004. és 2005. évi véleményeiben,11 amelyeket a Bizottság 2001. évi tervezetei és az Európa Tanács 2003. júniusi csúcstalálkozóján elfogadott következtetései, illetve a SIS II tervezetek kapcsán fogalmazott meg: az adatok megbízhatóságán túl, egyértelmû jogi szabályozást igényel a biometrikus adatok tárolásának és felhasználhatósági körének kérdése. Legújabban pedig egy német számítógép-szakértô adott kétségeinek hangot, amikor is bemutatta, mennyire egyszerû a biometrikus útlevelekben elektronikusan tárolt személyes adatokhoz való hozzáférés, azok letöltése.12 Nemcsak a biometrikus adatokhoz, de a figyelmeztetô jelzésekhez való hozzáférés is több újabb kérdést maga után von. A kiadható figyelmeztetô jelzések kategóriái tekintetében az eredetihez hasonlóak a SIS II tervezet rendelkezései: személyek esetében letartóztatás, átadás vagy kiadatás; védelem biztosítása vagy fenyegetô veszély elhárítása; személyekre és tárgyakra leplezett figyelés vagy célzott ellenôrzés; tárgyak esetében pedig lefoglalás vagy büntetôeljárásban bizonyítékként való felhasználás érdekében. Itt is fontos megemlíteni, hogy a SIS II kettôs jogalapjából eredôen a rendelettervezet kizárólag a harmadik ország állampolgárai tekintetében kiadott, beléptetési tilalmat elrendelô figyelmeztetô jelzéssel foglalkozik, míg a határozattervezet rögzíti az elôbb felsorolt, harmadik pilléres együttmûködésbôl eredôen kiadott jelzések kategóriáit. E kérdéskörön belül új elemként jelenik meg a SIS adataihoz képest, hogy a letartóztatás, átadás vagy kiadatás esetében a figyelmeztetô jelzéseket az európai elfogatóparancs13 alapján rendelik el, azaz a SIS II az európai elfogatóparancsra vonatkozó adatokat is tartalmazza majd. A kérdés további vizsgálatát mellôzve le kell azonban szögeznünk, hogy a közösségi bûnügyi együttmûködés térhódítására korlátozó hatású lehet két tagállami alkotmánybíróság tavalyi döntése, melyek az európai elfogatóparancsban elôírt kiadatási kötelezettségeket ellentétesnek ítélték az alkotmányuk vonatkozó rendelkezéseivel.14 A Végrehajtási Egyezmény és a határozattervezet között azonban lényegi eltérés mutatkozik az adatokhoz való hozzáférés tekintetében: megjelenik az Európai Rend11 http://escher.drt.garanteprivacy.it/garante/navig/schengen/jsp/index.jsp?language=english, 2004. május 14., illetve 2005. szeptember 27. 12 Lukas Grünwald az uniós technikához hasonlóan készült német biometrikus útlevelekrôl nyilatkozott így egy Las Vegasban megtartott konferencián. Hangsúlyozta azonban, hogy a biometrikus chipek tartalmának módosítása az általa használt módszer alapján sem lehetséges. http://euobserver.com/22/ 22214 13 Ld: Az európai elfogatóparancsról és a tagállamok közötti kiadatási eljárásról szóló, 2002/584/BI határozatot. 14 Ld. A Lengyel Alkotmánybíróságnak a P 1/05 sz. ügyben 2005. április 27-én hozott határozatát, http://www.trybunal.gov.pl/eng/summaries/summaries_assets/P_1_05.html, és a Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak a 2 BvR 2236/04 ügyben 2005. július 18-én hozott határozatát, http://www. bverfg.de/entscheidungen/rs20050718_2bvr223604en.html.

HIT – NO HIT?

31

ôrségi Hivatal (Europol) és az Európai Igazságügyi Együttmûködési Egység (Eurojust) hozzáférési lehetôsége a SIS II adatbázishoz. A határozattervezet 57. és 58. cikk (1) bekezdése szerint amennyiben az Europol és az Eurojust számára fontos figyelmeztetô jelzést észlel a SIS II-ben, errôl a figyelmeztetô jelzést kiadó tagállamot tájékoztatja a nemzeti egységén keresztül. Mind az európai adatvédelmi biztos, mind a Közös Ellenôrzô Hatóság aggályosnak tartja a SIS II adatbázis „amennyiben fontos” alapon való rendelkezésre bocsátását az Europol és az Eurojust számára. Az „amennyiben fontos” alapon kitételt korlátok közé kellene szorítani, pontosan meg kellene határozni, milyen okból kifolyólag fordulhatnak az említett szervek a SIS II adatbázishoz. Javasolják, hogy csak olyan személyekre vonatkozóan keressenek adatokat a SIS II-ben, akikrôl az Europol-nak és az Eurojust-nak saját nyilvántartása van. Mindezek mellett látnunk kell azt is, hogy jelen esetben az adatvédelmi szabályok maradéktalan érvényre juttatásának célja áll szemben a terrorizmus és a szervezett bûnözés elleni hatékonyabb fellépés eszközével; a szigorúan jogi szempontok a jogpolitikai megfontolásokkal. A következôkben az Európai Közösségek Bíróságának a kérdéskörre vonatkozóan kifejtett jogi szempontú értelmezését vesszük szemügyre egy konkrét bírósági ügy kapcsán, a négy alapszabadság egyikével, a személyek szabad mozgásával összefüggésben.

4. A kiadott figyelmeztetô jelzések és a személyek szabad mozgásának viszonya A Schengeni Információs Rendszer lényegi célja a belsô határok nélküli schengeni térség biztonságának megteremtése, azaz, ha valamely harmadik ország állampolgárával, illetve a Végrehajtási Egyezmény 96. cikke alapján valamely uniós állampolgár harmadik országbeli állampolgárságával rendelkezô családtagjával szemben a SIS-adatbázisban figyelmeztetô jelzést rendeltek el, számára a schengeni térségbe történô beléptetés megtagadható. Azaz, fôszabályszerûen az uniós állampolgárok nem tehetôk olyan személyek listájára, akikkel szemben a belépést meg kell tagadni. Felmerülhet a kérdés: kötelezôen meg kell-e tagadni a beutazást a tiltó listán szereplô személyektôl? Továbbá, mennyiben korlátozható az uniós állampolgárok harmadik országbeli családtagjainak szabad mozgása? A kérdésfelvetés nem csupán elméleti, hiszen nemrégiben az Európai Közösségek Bírósága is foglalkozott vele, amikor is két, uniós állampolgár algériai állampolgárságú családtagjának barcelonai beutazását tagadták meg a spanyol hatóságok, azzal az indokkal, hogy a SIS beutazást tiltó listáján szerepelnek.15 Az Európai Bizottság keresetében a külföldiek mozgására és tartózkodására vonatkozó, a közrend, közbiztonság vagy közegészség által indokolt különleges intéz15 C-503/03. sz. Európai Közösségek Bizottsága kontra Spanyol Királyság ügyben 2006. január 31-én hozott ítélet.

32


kedések összehangolásáról szóló – az eljárás alatt még hatályos – 64/221/EGK tanácsi irányelv 1–3. és 6. cikkébôl eredô indoklási kötelezettségszegés megállapítását kérte a Bíróságtól. A spanyol kormány intézkedését azzal indokolta, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság az ügyben érintett két személyre beléptetési tilalmat elrendelô figyelmeztetô jelzést adott ki. A Végrehajtási Egyezmény értelmében a figyelmeztetô jelzést kiadó állam felel az adatok pontosságáért, naprakészségéért, azokat csak ô módosíthatja, illetve adott esetben töröltetheti. A figyelmeztetô jelzések indokainak feltüntetésére is a kiadó állam, jelen esetben Németország lett volna jogosult, ami azonban hiányzott a SIS-bôl. A figyelmeztetô jelzést a Végrehajtási Egyezmény 96. cikke alapján „közrendet, közbiztonságot vagy a nemzetbiztonságot fenyegetô veszéllyel lehet indokolni”, amely esetek közé a Végrehajtási Egyezmény alapján legalább egyéves szabadságvesztéssel büntetendô bûncselekmény miatti elítélés, vagy súlyos bûncselekmények elkövetésének megalapozott gyanúja tartozik. A 64/221/EGK irányelv 3. cikke pedig kimondja, hogy: „A közrendi, illetve közbiztonsági indokok alapján hozott intézkedések kizárólag az érintett személy viselkedésén alapulhatnak”, s azt is leszögezi a következô bekezdésben, hogy „az érintett személlyel szemben korábban hozott büntetôítéletek önmagukban nem szolgálhatnak alapul ilyen intézkedéshez.” Az irányelv és a Végrehajtási Egyezmény korlátozó intézkedéseinek indoka ezek alapján tehát lényegesen eltér egymástól, az irányelv sokkal szûkebben határozza meg azoknak a személyeknek a körét, akikkel szemben korlátozás alkalmazható. A két norma közt fennálló eltérést elvi szinten a schengeni jegyzôkönyv oldja fel, amikor a harmadik preambulum bekezdésében átveszi a Végrehajtási Egyezmény 134. cikkének tartalmát, amely szerint „a [Végrehajtási] Egyezmény rendelkezései csak annyiban alkalmazhatók, amennyiben összeegyeztethetôk a közösségi joggal.” A Bíróság pedig a tagállami állampolgárok családi élete védelmének biztosítása elvébôl kiindulva, többek között a Rutili-ügyben16 hozott ítélet alapján úgy határozott, hogy a „szerzôdô állam csak azután adhat ki figyelmeztetô jelzést valamely tagállam állampolgárának harmadik ország állampolgárságával rendelkezô házastársa ellen, miután megállapította, hogy e személyek jelenléte a 64/221 irányelv szerinti valóságos, idôszerû és kellôen komoly veszélyt jelent, amely sérti a társadalom valamely érdekét.”17 Mind az ítéletbôl, mind a fôtanácsnoki indítványból18 egyértelmûen kitûnik, hogy a Végrehajtási Egyezmény 96. cikkében meghatározott közrendi, illetve közbiztonsági indokok alkalmazásának körét a 64/221/EGK irányelvben lefektetett korlátozások alapján kell meghatározni, legalábbis az uniós állampolgárok harmadik ország állampolgárságával rendelkezô családtagja esetében. 16 36/75. sz. Rutili-ügyben 1975. október 28-án hozott ítélet 27–28. pontja. 17 C-503/03. sz. ügy, 52. pont. 18 Julianne Kokott fôtanácsnoknak a C-503/03. sz. Európai Közösségek Bizottság kontra Spanyol Királyság ügyben 2005. március 10-én tett indítványa.

HIT – NO HIT?

33

A közrendi korlátozások bírósági értelmezése nemcsak a személyek szabad mozgásának elvét biztosítja évtizedek óta, hanem a formálisan a 64/221/EGK irányelv rendelkezéseinek értelmezésében meghozott jelen bírósági ítélet a Végrehajtási Egyezmény 96. cikkének alkalmazását is pontosította, megszüntetve a közrendi korlátozások azon kettôs mércéjét, amely a 64/211/EGK irányelv 3. cikke és a Végrehajtási Egyezmény 96. cikke között szöveg szerinti értelmezés esetén fennáll. A közrendi korlátozások alkalmazását a 64/221/EGK irányelvet számos más jogszabállyal együtt hatályon kívül helyezô, az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történô szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv pontosította. Az irányelv vonatkozó 27–28. cikkeinek alaposabb ismertetését mellôzve csupán annyit tartunk fontosnak kiemelni, hogy az irányelv megfelel a Bíróság állandó joggyakorlatának, hiszen rögzíti, hogy az eljáró hatóságok csak gondos vizsgálat után alkalmazhatnak kiutasítást vagy egyéb szankciót uniós állampolgárok harmadik országbeli családtagjaival szemben.

5. A SIS II kiépítése és a hazai felkészültség A SIS II megvalósítására az elôbbiekben említett 2001/2424/EK irányelv alapján az Európai Bizottság kapott felhatalmazást. Ennek technikai megvalósítására a Bizottság 2003. június 25-én pályázati felhívást19 tett közzé a bel- és igazságügy terén egy SIS II és VIS elnevezésû, nagyméretû információs rendszer kifejlesztésére és kiépítésére. A tender nyertesével, a fôvállalkozók (Steria, HP) és az alvállalkozók (Mummert, Primesphere) alkotta konzorciummal 2004 októberében kötött szerzôdést a Bizottság.20 A nyertes vállalkozók által elkészített, s a Bizottság által véglegesített Interfészvezérlési Dokumentum (Interface Control Document, ICD) a magyar SIS II csatlakozás informatikai tervezéséhez is szükséges. A SIS II két fô részbôl áll: egy magrendszerbôl és a tagállami nemzeti interfészekbôl. A magrendszert az esetleges veszélyhelyzetek kezelése érdekében kiegészítik egy támogató adatbázissal, amely Salzburgban található. A nemzeti interfészeket a tagállamoknak készen leszállítják.21 A mintegy féléves próbaüzem eredetileg tervezett kezdési idôpontja 2007 áprilisa volt, de Franco Frattini bel- és igazságügyi biztos az utóbbi idôben többször utalt arra, hogy technikai okok miatt csúszás várható, ami az új tagállamok csatla-

19 JAI-C3-2003-01. sz. pályázati felhívás a Schengeni Információs Rendszer második generációjának kifejlesztésére és kiépítésére („SIS II”) és a bel- és igazságügy terén a Vízuminformációs Rendszer lehetséges kifejlesztésére és kiépítésére („VIS”). 20 Az Európai Bíróság egyetlen esetben már érintette a SIS joganyagot, amikor az elôbb említett tender egyik vesztesének keresetét utasította el: a T-447/04. sz. Capgemini Nederland B.V. kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 2005. január 31-én hozott határozat. 21 http://www.b-m.hu, Tamperétôl Hágáig. 2004. november, 5–6. o.

34


kozását is idôben kitolhatja. Az Európai Bizottság legutóbb pedig 2008 ôszét jelölte meg lehetséges kezdetként. Ennek hatására az új tagállamok közül többen, Magyarország is, a rendszer mielôbbi mûködésének fontosságát hangoztatta, míg a régi tagállamok közül például Németország 2009-et sem tartaná túl késôinek, mondván, hogy az átállás folyamata számos régi és új tagállam számára további idôt vesz igénybe.22 Magyarország schengeni tagságra való felkészülésének elsô állomása az Európai Bizottsághoz 2001-ben benyújtott Schengeni Akcióterv volt. A schengeni felkészüléssel kapcsolatos feladatok ellátása, azok koordinálása belügyminisztériumi feladatkörbe tartozik, ennélfogva a vonatkozó miniszteri utasításokat már 2000 óta bocsátja ki a belügyminiszter.23 A SIS tekintetében fennálló jogharmonizációs kötelezettségek teljesítéseként, a bûnügyi nyilvántartásról és a hatósági erkölcsi bizonyítványról szóló 1999. évi LXXXV. törvény lehetôvé teszi a bûnügyi nyilvántartásból származó adatok továbbítását a Schengeni Információs Rendszer részére a Nemzetközi Bûnügyi Együttmûködési Központon (NEBEK) keresztül. A Csatlakozási Szerzôdés alapján a SIS II a schengeni vívmányok második kategóriájába tartozik, azaz a SIS II-höz történô hozzáférést legkésôbb a belsô határokon történô ellenôrzés lebontásáig kell megvalósítani. A SIS II rendszerhez történô csatlakozásból eredô jogalkotási feladatok ellátására a Magyarország teljes jogú schengeni csatlakozása érdekében szükséges felkészülési feladatok végrehajtásáról szóló 33/2005. (BK 19.) BM utasítás létrehozott egy jogalkotásért felelôs és a jogharmonizációt elôkészítô bizottságot, amely a BM közjogi, illetve nemzetközi ügyekért felelôs helyettes államtitkára vezetésével, az érintett belügyi szervezetek, az Igazságügyi Minisztérium, a Külügyminisztérium, a Pénzügyminisztérium képviselôi, valamint az adatvédelmi biztos részvételével dolgozza ki javaslatait az uniós döntéshozatali folyamatokkal párhuzamosan. A korábban már említett 10/2006. (BK 6.) BM utasítás pedig meghatározza a SIS II-höz, valamint a VIS-hez való csatlakozás nemzeti feltételeinek megteremtése érdekében szükséges informatikai és távközlési felkészülési feladatokat, legkésôbb 2006. december 31-ig történô üzembe helyezési határidô mellett. A felkészülés legfontosabb területei: • a SIS II nemzeti rendszer központi részének kialakítása; • Sirene-iroda ügyviteli iroda rendszerének kialakítása; • VIS nemzeti rendszer központi részének kialakítása; • nemzeti szakrendszerek (forrásnyilvántartások) továbbfejlesztése. A csatlakozáshoz számos, végrehajtási jellegû jogszabály-módosítás válik szükségessé az uniós döntéshozataltól függôen, elôreláthatóan 2006 ôszén, az információs rendszerhez történô hozzáférésre jogosult szervek kijelölése és adatkezelési szabá22 http://www.bruxinfo.hu (2006. szeptember 14.) 23 A Schengeni Információs Rendszerhez (SIS) való csatlakozás feltételének elôkészítésérôl szóló 20/2000. (BK 13.) BM utasítás, illetve a Schengeni Információs Rendszer magyarországi megvalósításának elôkészítésérôl szóló 21/2001. (BK. 8.) számú BM utasítás.

HIT – NO HIT?

35

lyok tekintetében. Itt meg kell említeni a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2001. évi XXXIX. törvényt, valamint a határôrizetrôl és a Határôrségrôl szóló 1997. évi XXXII. törvényt. Az informatikai rendszer mûködéséhez szükséges intézményrendszer kiépítésében az EU Phare-programját külön is meg kell említeni, amely már a ’90-es évék végétôl támogatta a Határôrség informatikai hálózatának fejlesztését, a SIS-hez szükséges adatbázisok, nyilvántartások létrehozását, továbbá az állomány képzését.24 E támogatások nemcsak hazánk, de a környezô, EU-tagság elôtt álló országok számára is létfontosságúak voltak, hiszen ekkoriban nem állt még rendelkezésre naprakész, elektronikus adatbázis-hálózat sem a Határôrség szervezetein belül, a határátkelôhelyek között, sem a Határôrség és a bûnüldözô szervek között. Ezek a hiányosságok a SIS infrastruktúrájától függetlenül gátját képezték volna a közép-európai országok SIS-hez való csatlakozásának.25 A 2002. évi Phare nemzeti program a rendvédelmi szervek IT-rendszerének fejlesztésére 40 millió forint támogatást irányoz elô 2006-ban. A program célkitûzése a rendvédelmi szervek informatikai fejlesztése, az adatkezelés egységesítése, a különféle adatbázisok közötti átjárhatóság növelése, valamint a különbözô szervek által kezelt és fenntartott rendszerek közötti integrációs szint növelése. A fejlesztés segítségével ezenkívül tovább bôvül a Központi Ujjlenyomat Lekérdezô és Nyilvántartó Rendszer (AFIS), valamint megvalósul az N-SIS rendszer katasztrófatûrô képességének biztosítása.26 A Csatlakozási Okmány 35. cikkével létrehozott Schengen Alap ideiglenes támogatásként 2004 és 2006 között több mint 164 millió euróval járul hozzá Magyarország teljes körû schengeni tagságához, amelybôl az informatikai fejlesztésekre, a SIS II rendszerhez történô csatlakozásra mintegy 12 milliárd forint áll összesen rendelkezésre. A magyar kormány 10 milliárd forint önrészt biztosít a megvalósuló schengeni projektekhez. A támogatások felhasználására a tavasz folyamán meghirdetett pályázatok nyerteseivel 2006. év végéig kell megállapodni, s legkésôbb 2007 szeptemberére kell azokat megvalósítani. A hazai felkészülés az eredeti határidôknek megfelelôen alakul.

6. A SIS II tervezetek az európai uniós döntéshozatal folyamatában és a hazai egyeztetési eljárás menetrendje A táblázatok célja a SIS II tervezetekre vonatkozó uniós és hazai eljárásnak az áttekintése.

24 http://web.b-m.hu/id/index.html 25 Valsamis, i.m. 145–146. o. 26 Ld. A Belügyminisztérium 2006. évi költségvetési fejezeti kezelésû elôirányzatainak felhasználásáról szóló Szabályzatának kiadására vonatkozó 7/2006. (BK 4.) BM utasítás 33. pontját.

36


1. táblázat. A SIS II tervezetek európai uniós döntéshozatalának menetrendje

Idôpont 2005. május 31. 2005. június 2-3. 2005. június 13. 2005. október 12. 2005. október 19. 2005. december 14. 2006. február 21. 2006. április 18. 2006. április 27-28.

2006. június 1-2. 2006. július 12. 2006. szeptember 12. 2006. szeptember 2006. december 4.

Európai Unió intézményei/szervei Intézmény/szerv Aktus Európai Bizottság Európai Unió Tervezetek elfogadása Bel- és igazságügyi (JHA) Franco Frattini biztos ismerteti Tanácsának ülése az Európai Bizottság tervezeteit Állampolgári Jogok, Bel- és Coelho Carlos raportôr kijelölése Igazságügyi (LIBE) EP bizottság Európai Unió JHA Tanácsának ülése 2005/211/BI tanácsi határozat elfogadása Európai adatvédelmi biztos Vélemény a SIS II tervezetekrôl Európai Gazdasági és Szociális Vélemény a COM (2005) 237 tervezetrôl Bizottság Európai Unió JHA Tanácsának ülése Magas szintû szakértôi csoport felállítása EP LIBE bizottsága Raportôr jelentésének megtárgyalása Európai Unió JHA Tanácsának ülése Hét új tagállam közös nyilatkozata a tervezetekrôl szóló mielôbbi döntés meghozatala érdekében Európai Unió JHA Tanácsának ülése Politikai döntés a tervezetekrôl EP LIBE bizottsága Vita a SIS II javaslatcsomagról EP LIBE bizottsága Szavazás a raportôr jelentésérôl EP plenáris Elsô olvasat Európai Unió JHA Tanácsának ülése Tervezetekrôl végsô döntés várható

2. táblázat. A SIS II tervezetekre vonatkozó egyeztetési eljárás menetrendje Magyar Köztársaság Országgyûlése/kormánya Idôpont Eljáró fél Aktus 2005. szeptember 27. Országgyûlés Európai ügyek Egyeztetési eljárás kezdeményezése, bizottsága (EÜB) Országgyûlés elnökének értesítése 2005. szeptember 27. EÜB Állandó bizottságok elnökeinek tájékoztatása egyeztetési eljárás kezdeményezésérôl 2005. szeptember 27. EÜB Kormány álláspont javaslat bekérése 2005. szeptember 28. Országgyûlés elnöke Állandó bizottság kijelölése, véleménynyilvánításra határidô megállapítása 2005. október 12. EÜB Kormány tájékoztatója 2005. november 7. EÜB Állandó bizottság véleménynyilvánítási határidejének meghosszabbítása 2005. november 11. Kormány Álláspont javaslat megküldése az EÜB részére 2005. december 14. Rendészeti Bizottság Vélemény a SIS II tervezetekrôl 2006. január 31. EÜB A kormány SIS II tervezetekre vonatkozó tájékoztatója

Az uniós eljárás tekintetében fontos hangsúlyozni, hogy az Európai Parlament szerepe eltérôen alakul a határozat és rendelettervezetek tárgyalása során, az eltérô pilléres jogalapból eredôen. Az Európai Bizottság, miután elfogadta a SIS II-re vonatkozó három tervezetet, továbbította a Tanácsnak és az Európai Parlament-

HIT – NO HIT?

37

nek.27 A Tanácsban munkacsoporti szinten tárgyalják rendszeresen a tervezeteket, miniszteriális szinten csak a 2006. évtôl kerültek hangsúlyosabb pozícióba, az osztrák elnökség aktivitása következtében. A kijelölt EP LIBE bizottságban a raportôr áprilisban tárgyalt jelentése számos ponton módosításokat javasol az eredeti európai bizottsági tervezethez képest. Ezek közül a legfontosabbak: adatmegôrzési idô csökkentése három évre, biometrikus adatokra való keresés kizárása a SIS II induló szakaszában, illetve az adatvédelem megerôsítése. A Tanács áprilisi ülésén egyrészt a tervezetek jogalapját vizsgálta meg, másrészt megerôsítette, hogy – mihelyt technikailag lehetôvé válik – a biometrikus adatokat is alkalmazzák a SIS II rendszerben történô azonosításhoz. Ugyanezen az ülésen hét új tagállam (Csehország, Észtország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Szlovákia és Szlovénia) egy közös nyilatkozatot tett közzé, amelyben azt remélik a Tanácstól, hogy a jogalap körüli viták nem vezetnek a tervezetekrôl történô döntés elhalasztásához. Az elnökség kinyilvánította azon szándékát, hogy júniusra megállapodás szülessen a jogalap tekintetében annak érdekében, hogy a tagállamok idôben megtehessék a szükséges mûszaki és jogi lépéseket. A Tanács júniusi ülésen megszületett politikai döntés egyrészt megadta a felhatalmazást az EU elnökségnek, hogy folytassa le a tervezetek elfogadásához szükséges egyeztetést az Európai Parlamenttel, amely szeptemberben tárgyalja a tervezeteket, másrészt több kérdésben megegyeztek, így a jogalapon túl a korábban már említett biometrikus azonosítók rögzítésének kérdésében is: 2007 márciusáig csupán a biometrikus fényképek felismerését kell lehetôvé tenni, az ujjlenyomatok kezelésére legkésôbb 2009. január 1-jéig kell majd képessé válni. A terrorizmus elleni küzdelem jegyében több tagállam valamennyi biometrikus azonosító egyszerre történô beépítését szorgalmazta, ám ez jelen technikai körülmények között a SIS II mûködtetésének több évre történô elhalasztását eredményezte volna. A késés egyik fô oka SIS II Strasbourgban létesülô számítógépes központjának üzemeltetéséhez szükséges szerverek elôkészítésének hiányossága. Ez azzal is járhat, hogy a Salzburgban található „tartalék központ”, ahol a beruházások megfelelô ütemben haladnak, a próbaüzem alatt akár fôszerepet is játszhat. Számunka, s a többi újonnan csatlakozott ország számára a várható késés miatt fontossá vált a ma még létezô „lépcsôzetes Schengen-tagság” opciójának mellôzése, azaz célunk, hogy a sikeres próbaüzemet követôen az új tagállamok egyszerre válhassanak teljes jogú Schengen taggá, ne több év alatt.28 Az Európai Tanács júniusi ülésén kiadott záróokmányba az új tagállamok nyomására bekerült a 2007. áprilisi üzembe helyezési idôpont, illetve a nyolc új kelet-európai tagállam 2007. októberi belépése, de ez ma már nem tartható, s az Európai Tanács decemberi ülésén majd várhatóan „hivatalosan” is módosítani kell a menetrendet.

27 Az európai uniós döntéshozatali eljárások menetét naprakészen az alábbi elektronikus adatbázisok tartalmazzák: Jogszabályfigyelô adatbázis (OEIL), http://www.europarl.eu.int/oeil/index.jsp?language=en és az intézményközi eljárások nyomon követésére szolgáló adatbázis (Pre-Lex), http://www.europa.eu.int/prelex/apcnet.cfm?CL=en. 28 http://www.bruxino.hu, 2006. június 6.

38


A hazai egyeztetési eljárás (scrutiny) szabályait az Alkotmány 35/A. §-a alapján az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történô együttmûködésérôl szóló 2004. évi LIII. törvény, valamint a Magyar Köztársaság Országgyûlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX.30.) OGY határozat IV. részének 5. fejezete (134/A-D. §) tartalmazza.29 Az egyeztetési eljárást az Európai ügyek bizottságának elnöke a Házszabály 134/B. § (2) bekezdése alapján kezdeményezi, a SIS II tervezetek esetében erre 2005 szeptemberében került sor, szûk négy hónappal az uniós tervezetek Európai Bizottság által történô elfogadása után. Az egyeztetési eljárás menete – figyelemmel az Országgyûlés mûködésére – elsôsorban az uniós döntéshozatal üteméhez kell, hogy igazodjon. A SIS II tervezetek esetében ez azt is jelentette, hogy a Házelnök által a véleménynyilvánításra felkért állandó bizottság számára eredetileg kitûzött 2005. november 15-ei határidôt az Európai ügyek bizottságának (EÜB) elnöke 2005. december 31-ig meghosszabbította, tekintettel az európai uniós döntéshozatal állására. Egyértelmûvé vált, hogy a tervezetek elfogadása, s így az egyeztetési eljárás befejezése a brit elnökség alatt már semmiképpen sem volt várható, s érdemi döntések meghozatalára csak az osztrák elnökség idején kerülhet sor. Miután a felkért állandó bizottság, az Országgyûlés Rendészeti bizottsága30 véleményét megküldte az EÜB részére, az egyeztetési eljárás következô lépéseként a kormány politikai felelôsséggel bíró, és SIS II tervezetek esetében illetékes tagja, a Belügyminisztérium politikai államtitkára tartott tájékoztatót 2006 januárjában az EÜB ülésén. Figyelemmel a Rendészeti bizottság véleményére, a kormány álláspontjára és az uniós döntéshozatal állására, az EÜB nem tartotta szükségesnek állásfoglalás elfogadását.

7. Merre tovább? SIS – SIS II – SIS III – VIS – EURODAC A SIS II még életbe sem lépett, de 2005 májusában megkötötték a Prümi Szerzôdést, amelynek aláírói (Belgium, Hollandia, Luxemburg, Németország, Franciaország, Spanyolország és Ausztria) arra vállaltak kötelezettséget, hogy elmélyítik az együttmûködést a terrorizmus, a szervezett bûnözés és az illegális migráció területén.31 A rendôrségi együttmûködés a szerzôdô felek között, az illetékes hatóságok számára egy automatizált lekérdezési eljárást tesz lehetôvé a nemzeti DNS-adatbázisok, ujjlenyomatadatbázisok és gépjármû-nyilvántartási adatok között, információcserét biztosít a terrorcselekmények megelôzése érdekében, s közös bevetési formák alkalmazását is támogatja.32 Született tehát egy újabb kormányközi alapú együttmûködés a harmadik pillérbe tartozó területeken, ezért is hívják SIS III-nak, azonban felmerül a kérdés, miként szolgálhatja egy újabb nem uniós szintû együttmûködés az Unió hatékonyabb és egysége29 Az egyeztetési eljárásról részletesebben ld: Szalay Klára–Juhász-Tóth Angéla „Az európai uniós döntéshozatal kontrollja a nemzeti parlamentekben I-II.” Európai Tükör XI. évf., 2006. február, 36–59. o., 2006. március, 75–96. o. 30 A jelenlegi parlamenti ciklusban a Rendészeti Bizottság elnevezése megváltozott: Honvédelmi és Rendészeti Bizottság. 31 Ld. a Prümi Szerzôdés angol nyelvû változatát: http://www.libertysecurity.org/article354.html 32 http://www.bruxinfo.hu (2005. május 30.)

HIT – NO HIT?

39

sebb fellépését a rendôrségi és büntetôügyekben. Szükség van-e újabb, nem uniós együttmûködési formákra, nem vezet-e ez esetleges újabb duplikációhoz? Mivel a kezdeményezés igen friss, a válasz nyitott, bár elvi szinten egyszerûnek tûnik: de igen. Ugyanakkor a Bizottság 2005 novemberében egy közleményt33 fogadott el az európai adatbázisok közötti hatékonyság fokozásáról, interoperabilitásuk javításáról és szinergiahatásaikról a bel- és igazságügyi együttmûködés területén. A SIS és SIS II mellett, a közleményben megnevezett két adatbázis a menekültügyi információs rendszer, az EURODAC34, amely az ún. Dublin II. rendelet35 végrehajtását könnyíti meg, és a 14 év feletti, menedékjogért folyamodó személyek ujjlenyomatát tartalmazza, illetve a Vízuminformációs Rendszer (VIS), amely a vonatkozó rendelettervezet36 szerint a tagállamok által kibocsátott vízumokhoz kapcsolódó adatokat rögzíti majd, beleértve a biometrikus adatokat is. A közlemény számos hiányosságot felsorol, amelyeket csak a rendszerek interoperabilitásával lehetne leküzdeni, ezek közül a legjelentôsebbek: • a meglévô rendszerek nem megfelelô kihasználtsága; • az alfanumerikus (pl. név) alapján történô keresések korlátai; • a bûnüldözô szervek korlátozott hozzáférése a jelenleg mûködô adatbázisokhoz; • a tartózkodási idô lejárta után az EU területén illegálisan tartózkodó személyek azonosításának a nehézsége, illetve • a biometrikus azonosítási eszközök hiánya. A meglévô és tervezett információs rendszerek tervezett fejlesztései között a legfontosabb a menekültügyi hatóságok szélesebb hozzáférése a VIS és a SIS II adatbázishoz, az illegális bevándorlás elleni hatékonyabb fellépés érdekében. A bûnüldözô hatóságoknak biztosított hozzáférési jogosultságokat a közlemény azonban az arányosság elvével összhangban csak súlyos bûn-, illetve terrorcselekmények megakadályozása vagy kivizsgálása esetén tartaná lehetségesnek, így szem elôtt tartva a gyanúsítottak emberi jogait. A hosszú távú fejlesztések közé a Bizottság az Európai Büntetôügyi Automatikus Ujjlenyomat-azonosítási Rendszer létrehozását, a határokon beléptetô-kiléptetô rendszerek harmadik országok állampolgárai részére történô kiépítését, valamint az úti okmányok és személyazonosító igazolványok európai nyilvántartási rendszerének bevezetését említi. További kérdésként felmerül, az egységes szervezés érdekében, hogy az említett információs szervezetek adminisztrálása a Határfelügyeleti Ügynökség hatáskörébe kerül-e. Az európai adatvédelmi biztos a Bizottság ezen közleményére vonatkozó 2006. márciusi véleményében fenntartotta a korábbi aggályait, azaz a személyes adatok fo33 COM (2005) 597 végleges 34 Ld. a dublini egyezmény hatékony alkalmazása érdekében az ujjlenyomatok összehasonlítására irányuló „Eurodac” létrehozásáról szóló, 2725/2000/EK tanácsi rendeletet. 35 Egy harmadik ország állampolgára által a tagállamok egyikében benyújtott, menedékjog iránti kérelem megvizsgálásáért felelôs tagállam meghatározására vonatkozó feltételek és eljárási szabályok megállapításáról szóló, 343/2003/EK tanácsi rendelet. 36 Az Európai Parlament és a Tanács rendelete a Vízuminformációs Rendszerrôl (VIS) és a rövid távú tartózkodásra jogosító vízumokra vonatkozó adatok tagállamok közötti cseréjérôl, COM (2004) 835.

40


kozottabb védelmét tartotta szükségesnek, továbbá elvetette a biometrikus adatok kizárólagos alkalmazását.37 A Bizottság tehát az IT-rendszerek jobb kihasználásával, szélesebb körû hozzáférési jogosultságok biztosításával, valamint a biometrikus azonosítók alkalmazásával kívánja a bel- és igazságügyi együttmûködés szerepét fokozni. A rendszerek mûködésének összehangolása azonban nem jelenti azt, hogy a SIS II vagy VIS adatokat egy rendszerben tárolnák. Figyelemmel a harmadik pillérben tapasztalható egyre nagyobb számú tervezetre, közleményre és intenzívebb együttmûködésre, felmerül a kérdés, miként biztosítható nagyobb mértékben az európai parlamenti demokratikus ellenôrzés, miként csökkenthetô az oly gyakran emlegetett demokratikus deficit? Számos szerzô egyenesen elengedhetetlennek tartja a Parlament és a Bíróság hatásköreinek bôvítését e tekintetben.38

8. Összegzés Jelen keretek között annak megválaszolására tettünk kísérletet, hogy a SIS jelenlegi „hit–no hit”, azaz „igen–nem” alapú találati információs rendszerén túllépô újabb tervezetek milyen megoldandó kérdéseket vetnek fel, a technikai kivitelezésen túl elsôsorban a személyek szabad mozgása és az adatvédelmi garanciák érvényre juttatása területén. A schengeni együttmûködés új generációi széles jogosítványokat adnak a benne részt vevô felek, illetve tagállamok hatóságai számára a terrorizmus, a határon átnyúló bûnözés és illegális bevándorlás elleni minél hatékonyabb uniós fellépés érdekében, így az Europol és Eurojust számára is lehetôvé válik „amennyiben fontos” a gyanúsítottak és gyanúsnak vélt személyek személyes adataihoz való hozzáférés. Jelen pillanatban a biometrikus azonosítók rögzítésének technikai nehézségein túl egyedül az adatvédelmi szempontokat hangsúlyozó álláspontok korlátoznák a bûnüldözô szervek széles hozzáférési jogosultságait. A kérdés összetettségét és a SIS II tervezetek politikai jelentôségét mi sem bizonyítja jobban, mint hogy az aktuális soros EU elnökségek mindig ambiciózus célokat tûznek ki Schengen vonatkozásában, ám a bûnüldözô hatóságok és az emberi jogi szervezetek egymással gyakran ellentétes irányú érdekérvényesítése a politikai döntéshozatalt jelentôsen lelassítja. Egy azonban tény: 2006 júniusában a Bel- és Igazságügyi Tanácsban politikai döntés született a tervezetekrôl. Késéssel, de remélhetôleg 2008 ôszére ténylegesen megvalósulhat, nemcsak próbaüzemben, a belsô határok nélküli Európai Unió: a szabadság oly régóta vágyott, immár XXI. századi arca: nem tankokkal, hanem tagállamok közötti együttmûködéssel, békésen létrehozott informatikai adatbázissal biztosítva.

37 Az európai adatvédelmi biztos 2006. március 13-ai véleménye, http://www.edps.eu.int/Press/EDPS2006-4-EN_Interoperability.pdf. 38 Vö. Például Joanna Apap (szerk.) “Justice and Home Affairs in the EU. Liberty and Security after Enlargement,” Edvard Elgar Publishing, 2004, 320. és köv. o.

41

BAUER EDIT

Szegénység és kirekesztettség az Európai Unióban Miután 2004-ben megjelent az Eurostat felmérése, miszerint az uniós országokban a lakosság 15 százaléka él a szegénységi küszöb tájékán, a tagországok némelyike – látva, hogy hízelgônek nem mondható „helyezést“ ért el – leginkább azzal volt elfoglalva, hogy kétségbe vonja az alkalmazott mérési módszert. Tény, hogy a rendelkezésre álló adatok összehasonlíthatósága kívánnivalókat hagyott maga után (mert hisz’ a relatív szegénységet méri a jövedelmek és a nemzeti adatok alapján, amelyeket különbözô módszerrel és nem azonos idôpontban gyûjtenek), a tényeken azonban ez nem sokat változtatott.

Sokkal kevesebb figyelmet kapott – talán éppen a fentebb jelzett „kényelmetlenségek” miatt – a következô, 2005. évi jelentés, amely pedig a szegénység mértékét már 16 százalékra teszi. Ez azt jelenti, hogy 72 millió uniós állampolgárt mindennapjaiban veszélyeztet a szegénység. A változás a stagnáló gazdaság, de nem kevésbé az Unió bôvítése számlájára írható. Az új tagországok ugyanis nem polgáraik gazdagságával tûnnek ki... Ezzel együtt a szegénység és a társadalmi kirekesztettség a régi tagországokban sem új keletû probléma. 2000-ben, a nizzai csúcson a tagországok azt a célt tûzték maguk elé, hogy tíz éven belül számottevôen és mérhetôen csökkentik a szegénység mértékét. Ekkor az Unió olyan évtizedet hagyott maga mögött, mely alatt 13 tagországból 11-ben nôtt a gyermekszegénység, ami fôként az egyszülôs családok, a három- vagy több eltartott gyermekes családok, a bevándorlók és etnikai kisebbségekhez tartozó személyek, a munkanélküliek és a nem megfelelô módon foglalkoztatott szülôk esetében jellemzô. Ebben az idôben az UNICEF elemzése azokra az országokra terjedt ki, ahol egyáltalán volt adat a gyermekszegénységrôl. (A helyzet ma sem sokkal jobb, hiszen ma már vannak ugyan adatok, amelyeket azonban nem azonos módszer alapján gyûjtenek, és nem is összehasonlíthatók teljes mértékben. Az új, közös metodika alapján gyûjtött európai adatokat ez év végére várjuk.) A hozzáférhetô adatok alapján a legkiterjedtebb a szegénység Szlovákiában, Írországban, Görögországban (21%), Portugáliában, Olaszországban és Spanyolországban (19%). Kevéssé kiterjedtnek volt mondható a szegénység a 2003-as adatok alapján Csehországban, Luxemburgban, Magyarországon és Szlovéniában (10% körül).

Félrevezetô mérték? Az alkalmazott módszer valójában a szegénység kockázatát képes jelezni, csak a jövedelmekre vonatkozik, s a leggyakrabban elôforduló jövedelem 60 százalékában határozza meg a szegénységi küszöböt. Így természetszerûleg az egyes tagországok-

42


ban hatalmas különbségek mutatkoznak a szegénységi küszöböt illetôen. Ha az uniós jövedelmek átlagát vesszük alapul, akkor a szegénységi küszöb a legalacsonyabb Lettországban, ahol az átlagos uniós küszöb 28 százaléka, míg Luxemburgban a 188 százaléka. A szegénység fogalma tehát tagországonként mást és mást jelent, mivel az átlagos életszínvonalbeli különbségek is nagyok. Aki Luxemburgban szegénynek számít, annak a balti államokban valószínûleg nem kellene a fogához vernie a garast. Nem meglepô, hogy a tíz új tagország közül kilencben a szegénységi küszöb alacsonyabb, mint a 25-ök átlaga. A szegénység mélysége, a jövedelem távolsága a szegénység kockázatával élôk valódi jövedelme és a szegénységi küszöb közt átlagosan 22 százalék, de Szlovákiában 37, Görögországban 31, míg Csehországban, Dániában és Finnországban csak 15 százalékos. Az adatok azt mutatják, hogy a szegénység mélysége szorosan összefügg annak gyakoriságával – tehát minél gyakoribb a szegénység, annál súlyosabb.

Szegénység és kirekesztettség – európai newspeak? Valljuk be, hogy a kirekesztettségre – és e fogalom párjára, az inklúzióra (az utóbbit betagolódásként szokták fordítani) – nincs igazán jó magyar szavunk. Míg a szegénység állapot, addig a kirekesztettség leegyszerûsítve egy folyamatot jelez: a szegénység következményeit, a láncreakciót, melynek a társadalmi vetülete a szegénység generációk közti átörökítése. Újabban mind több jele mutatkozik annak, hogy ez az alábecsült és jelentôségében föl nem mért folyamat komoly társadalmi feszültségeket, akár konfliktusokat is elôidézhet.

Hogyan pazaroljuk szûkös forrásainkat? Európa új kihívásokkal szembesül. Míg ma száz aktív munkavállalóra 38 nyugdíjas jut, 2050-re ez az arány 100:70-re változik. Nem eltúlzott tehát az a figyelem, amelyet a tagországok szociális politikájuk modernizálására fordítanak, hiszen a szociális rendszerek fenntarthatósága ilyen körülmények közt kardinális kérdéssé válik. A demográfiai számítások szerint, ha az uniós tagországok mai foglalkoztatási szintjüket meg akarnák tartani, akkor a következô évtizedekben ötvenmillió új bevándorlóval kellene számolniuk. Ehhez viszonyítva, úgy tetszik, saját erôforrásainkkal meglehetôsen mostohán bánunk. Míg a felnôtt lakosság 16 százaléka él a szegénység kockázatával, a gyerekeknél ez 20 százalék. A szakértôk egységesen fogalmazzák meg véleményüket, miszerint a korai iskolaelhagyás, az aluliskolázottság, amely a befejezetlen általános iskolai mûveltséggel (valójában mûveletlenséggel) jár, szorosan összefügg a szegénységgel. Az adatok ezen a téren egészen riasztóak: uniós átlagban 14 százalék a lányok, 18 a fiúk esetében. Miközben az európai gazdaság versenyképességét a jól képzett munkaerôben véljük megtalálni – amelyet ráadásul élethosszig kell újra- és átképezni –, megkerülhetetlen a kérdés: hogyan lehet majd ezt e népes, alulképzett, nagy valószí-

SZEGÉNYSÉG ÉS KIREKESZTETTSÉG AZ EURÓPAI UNIÓBAN

43

nûséggel tartósan munkanélküli réteget újraképezni, mivel hiányos alapismereteikre nem lehet új képzést ráépíteni. Egyik oldalon tehát ott sorakoznak a lisszaboni célok, amelyek mentén a globális versenyben Európa helyzeti elônyét kellene kiaknázni, másrészt viszont a rosszul kezelt szegénység, a gyerekek tanulási esélyeit kockáztató politika olyan ellentmondást teremt, amelynek alábecsüléséért Európa nagy árat fizethet. A döntéshozók és a politikacsinálók leginkább arról szeretnek elfeledkezni, hogy a lisszaboni céloknak is van egy letagadhatatlan szociális dimenziója. A kirekesztôdés, a szegénység leküzdése szerves része a gazdaságpolitikának.

Uniós prioritások A szociálpolitikai megoldások a tagországok hatáskörébe tartoznak. Van ebben némi ellentmondás, mert nehéz úgy egységes munkaerôpiacot építeni, hogy közben a szociálpolitika tagországokként különbözik. Van azonban itt egy másik, nem kevésbé komoly ellentmondás is. Miközben a piacok egyre inkább globálissá válnak, a tôke szabadon áramlik régióból régióba, országból országba, a szociálpolitika az egyes államok terhe marad. Az Unió nem tehet mást egyelôre, mint az ún. nyitott koordináció módszerét alkalmazza. Kétéves idôszakokra – ajánlásként – politikai prioritásokat fogalmaz meg. A szegénység és kirekesztés leküzdésére a következôket állapította meg: 1. A munkanélküliek aktivizálása, a figyelmet az olyan legsérülékenyebb szociális csoportokra összpontosítva, mint a munkanélküli családok, az alkohol- vagy egyéb függôséggel élôk, a halmozottan hátrányos helyzetûek. 2. A szociális védôrendszerek négy nagy kihívásnak kell, hogy megfeleljenek: az ellátórendszerek fenntarthatóságának biztosítása hosszú távon; a jogok és kötelezettségek egyensúlyban tartása; az ellátórendszerektôl való tartós függôség csökkentése; a családok eladósodásának csökkentése. 3. A gyermekszegénység visszaszorítása, a szegénység generációs átörökítésének megszüntetése, ami új kihívást jelent a családpolitika számára. Hiszen ennek biztosítania kell a hozzáférést a gyermekintézmények szolgáltatásaihoz, különösen azon társadalmi csoportok esetében, melyek fokozottan ki vannak téve a szegénység kockázatának, mint pl. a gyermekeiket egyedül nevelô szülôk, állami gondozott gyermekek, a bevándorlók gyermekei vagy a fogyatékkal élô gyermekek.

Utóirat Olvasom a Bizottság 2006-os jelentését a szociális inklúzióról (valahogy nem jön a nyelvemre a „betagolódás”). A tagországok anyagai alapján a testület azt a következtetést vonja le, hogy miközben érvényesek a Lisszabonban megfogalmazott célok, a végrehajtási intézkedések nem bizonyultak elegendônek, más szóval „az intézkedések végrehajtása gyakran nem elegendô a célok elérésére. Sokhelyütt ûr tá-

44


tong a szociális inklúzió céljai és az arra irányuló politikai igyekezet közt, hogy ezeket elérjük”. A nemzeti jelentések ugyancsak kevés figyelmet szenteltek a szegénység és a szociális kirekesztés kockázatának, amellyel pedig a nemzeti és etnikai kisebbségek, illetve a romák gyakran kénytelenek szembesülni. A szegénység kockázatát két újonnan felmerült tényezô növeli: • a politikák összehangoltságának hiánya a helyi szinten, nehezítve olyan rugalmas és célzott intézkedések meghozatalát, amelyek figyelembe vennék a szegénység sokirányú következményeit; • annak a megkülönböztetett figyelemnek a hiánya, amelyet a különlegesen sérülékeny csoportok, mint pl. a fogyatékkal élôk, a nemzeti és etnikai kisebbségek (a romákat beleértve), a hajléktalanok, az idôs, magányos emberek igényelnek. A Bizottság jelentése a jövôre nézve azt a következtetéseket vonja le, hogy • a szociális inklúzióra vonatkozó politikát következetesen integrálni kell a tagállamok általános politikájába, elsôsorban a gazdasági növekedés új lisszaboni folyamatába; • a szegénység leküzdése jobb irányítást igényel, vagyis: 1. a különbözô irányítási szintek jobb összehangolását a nemzeti, regionális és helyi szinteken, a szociális szolgálatok és ellátórendszerek jobb koordinációját, az érintettek következetesebb bevonását az intézkedések alakításába és megvalósításába; 2. a nemzeti tervek monitorozása és értékelése intézményes hátterének biztosítását és megerôsítését, melynek feladatköre hatástanulmányok készítésére is kiterjedne (ezek, valljuk be, ritkán képezik a politikai döntések alapját, legalábbis ezen a területen). Megvalósításához azonban mindenképpen szükséges a megbízható és idôszerû adatgyûjtés; 3. az összes érintett mozgósítását, bevonásukat az inklúziós politikák megfogalmazásába, végrehajtásába és monitorozásába a döntéshozóktól egészen azokig, akik a szegénységet, a szociális kirekesztettséget mindennapjaikban tapasztalják.

45 ÔRY TAMÁS

Az európai adóharmonizáció rövid története A hatályos közösségi adójog kialakulásának megismerése hozzájárulhat a szabályok céljának jobb megértéséhez és a szabályoknak a gyakorlatban történô megfelelô alkalmazásához. A közösségi adóharmonizáció sajátossága, hogy érzékeny politikai vetületei miatt gyakran egészen más jogszabályi végeredmény születik, mint amirôl a tervezet szintjén tárgyalások folytak.

Az adóharmonizáció kezdetei A Római Szerzôdés (a továbbiakban: RSZ) 1958. január 1-jén lépett hatályba, és akkori 99. (jelenlegi 93.) cikke kimondta a közös piac érdekében a forgalmi adók, jövedéki adók és egyéb közvetett adók közösségi szintû harmonizációjának kötelezettségét. A Bizottságra, mint a javaslatokat elôkészítô szervre, kiemelkedô szerep hárult az adóharmonizáció elindításában. E szerepnek megfelelôen nagy jelentôséget tulajdonított az adóharmonizáció kérdésének, azon belül is a Tinbergen-bizottság által részben már vizsgált forgalmi adók, valamint a jövedéki adók rendszerének, hiszen ezek azok az adónemek, amelyek közvetlen hatást gyakorolnak egy termék árára, továbbá az adóhatárok révén ezen adónemek akadályozták legjobban a közös piacon az áruk szabad mozgását. A bizottsági törekvés ebben az idôszakban találkozott a tagállamok elképzeléseivel, lévén a tagállamok szintén elégedetlenek voltak saját ún. kaszkád-típusú forgalmiadó-rendszereikkel. Az RSZ által nem említett közvetlen adók harmonizációja ekkor még nem került napirendre, a tagállamok elôbb a fontosabbnak tartott kérdéseket kívánták rendezni.

A Neumark-bizottság tevékenysége A munkacsoportok tevékenységével egy idôben a Bizottság független szakértôkbôl álló bizottságot bízott meg a tagállamok adórendszerei által a közös piac mûködésére gyakorolt hatás feltérképezésére. Itt már nemcsak az eltérô tagállami adórendszerek által az áruk szabad mozgására gyakorolt hatás vizsgálatára, hanem az egyenlô versenyfeltételek biztosításának vizsgálatára is sor került. Eszerint a közös piac megfelelô mûködésének biztosításához a tagállamok által alkalmazott kaszkádtípusú forgalmi adóztatási rendszert a hozzáadottérték-típusú adóztatási rendszerrel kell felváltani. A kaszkád-típusú forgalmi adóztatási rendszerben az adót több fázisban, mindig a teljes termelési érték után kellett megfizetni, ami végsô esetben – adólevonási lehetôség hiányában – jelentôs adóhalmozódáshoz vezetett. Ez a típusú rendszer a vertikálisan integrált nagyvállalatok alakulását ösztönözte, hiszen az ilyen vállalatokon belül az adóköteles értékesítések számát csökkenteni lehetett. Ez

46


a jelenség viszont nyilvánvalóan a versenyfeltételek sérelmét jelentette, ami ellentétes a közös piac mûködési elveivel. A Neumark-bizottság a kiskereskedelmi fázist ugyanakkor nem vonta volna a hozzáadottérték-adó alkalmazási körébe abból a megfontolásból, hogy a kiskereskedelmi értékesítést folytató kereskedôk nagy része nem lenne képes a hozzáadottérték-típusú adózáshoz szükséges megfelelô könyvvezetésre, bizonylatolásra. A bizottság a jövedéki adó harmonizációjával kapcsolatban a jövedéki adó szerkezetét és az adó mértékét emelte ki, továbbá kiemelte az úthasználattal kapcsolatos adók, díjak és az ásványolajokat terhelô jövedéki adó harmonizációjának szükségességét. A Neumark-bizottság által készített jelentés a közvetett adókon kívül érintette a közvetlen adózás kérdését is. A társasági adózás területén a bizottság a tôke szabad mozgásának biztosítása érdekében a tôkenyereség utáni adók harmonizációját javasolta. A kamat- és osztalékkifizetésekre olyan közös forrásadórendszer bevezetése látszott szükségesnek, melyet adóhitel egészít ki, ugyanakkor a Közösségen belüli kifizetések mentesülnének a forrásadó alól. A kettôs adóztatás elkerülésére vonatkozó rendelkezések harmonizációját is érintette a jelentés, és megállapította, hogy amennyiben ez nem lehetséges, egy multilaterális egyezmény megalkotása is napirendre tûzhetô. A bizottság három fô szakaszban vázolta az adóharmonizációs célkitûzések megvalósításának tervét. Az elsô szakaszban a legfontosabb harmonizációs feladatot a forgalmi adók rendszerének közelítése jelenti. Ebben a szakaszban lett volna megvalósítható továbbá a kamat és az osztalék forrásadóztatása, egyes kettôs adóztatási kérdések megoldása és a jövedéki adók szerkezetének harmonizációja. A második szakaszban került volna sor a társasági adó és a jövedelemadók rendszerének harmonizációjára, valamint a kettôs adóztatás elkerülésérôl szóló multilaterális egyezmény tagállamok részérôl történô aláírására, továbbá a bevételi szempontból kisebb jelentôségû jövedéki adók megszüntetésére és a jövedéki adó mértékeinek közelítésére. A harmadik szakaszban a közös információs rendszer, a pénzügyi átutalások rendszere és a közösségi adóügyi bíróság felállítása került volna napirendre.

A közvetett adók harmonizációjának elsô lépései A Neumark-bizottság jelentése alapján a Bizottság 1962 novemberében terjesztette a Tanács elé az elsô áfa-irányelvjavaslatot. A javaslat a közös áfa-rendszer bevezetését egyelôre csak a nagykereskedelmi értékesítésre vonatkoztatta, és a tagállamok számára opciót adott a kiskereskedelmi értékesítésre alkalmazható kiegészítô adó bevezetésére. Az adóztatás során a származási ország szabályainak alkalmazására került volna sor, amely lehetôvé tette volna az adóhatárok megszüntetését. Az adóhatárok megszüntetésének 1970-re tervezett dátuma jelentôsen módosult, hiszen erre csak 1993. január 1-jével kerülhetett sor. A közös áfa-rendszernek az elsô két áfa-irányelv által megvalósított korai mûködési szakasza a mezôgazdasági termelôket még nem érintette, a kérdés részletes rendezését csak a hatodik áfa-irányelv valósította meg.

AZ EURÓPAI ADÓHARMONIZÁCIÓ RÖVID TÖRTÉNETE

47

A jövedéki adók harmonizációjának ebben az idôszakban különös jelentôséget adott az 1968. július 1-jével létrejött vámunió, valamint az említett két áfa-irányelv. A jövedéki adók harmonizációja szempontjából a Bizottság három alapvetô kategóriát különböztetett meg. Az elsô kategóriába a harmonizálandó termékkörök adói tartoznak (például alkohol, dohány, ásványolajtermékek), a másodikba a harmonizációt nem igénylô adók, a harmadikba pedig a megszüntetendô, illetve a forgalmiadórendszerbe integrálandó adók (például sóadó) kategóriája. A harmonizációs folyamat következô állomását az 1969-ben elfogadott, a tagállamok közötti személyforgalomban alkalmazott adó-, illetve vámkedvezmények harmonizációját elôíró, máig hatályban levô irányelv jelentette.1 A harmonizációs folyamatból a tôkeügyleteket terhelô közvetett adók (illetékek) sem maradhattak ki. A tôkenövekményt terhelô illetékek harmonizációjáról rendelkezô irányelvet a Tanács szintén 1969-ben fogadta el.2

A közvetlen adók harmonizációjának kezdetei A versenyfeltételek vizsgálatakor a Neumark-jelentésben már elôkerültek a társasági adózás kérdései, csakúgy, mint a tôkemozgások kérdése. Ez utóbbi – a munkaerô szabad mozgásával párosulva – a késôbbiekben a monetáris unió megvalósítása szempontjából is prioritást élvezett. A kérdés tanulmányozására a Bizottság a korábbiakhoz hasonlóan egy szakértôi csoportot kért fel, Claudio Sepré professzor elnökletével. A szakértôi csoport feladata a közös európai tôkepiac megvalósításának, illetve a közös tôkepiac tagállamokra gyakorolt hatásainak felvázolásában állt. A szakértôi csoport egy teljes fejezetet szentelt az egységes tôkepiac adózási szabályai bemutatásának.3 A közös európai tôkepiac és az adósemlegesség (fiscal neutrality) megvalósítása érdekében a szakértôi csoport három alapvetô feltételt határozott meg. Ezek szerint az adórendszernek semmilyen hatást nem szabad gyakorolnia a tôkebefektetések helyének megválasztására; az adórendszer nem befolyásolhatja a mûködôtôkebefektetés, illetve a közvetítôn keresztül történô befektetés közötti választást; végül az egyes befektetési módok, illetve finanszírozási konstrukciók adókedvezményeinek az egyes tagállamokban hasonlóaknak kell lenniük. A megvalósítás legfôbb akadályait is három csoportra lehetett osztani. Így a közös tôkepiac és az adósemlegesség megvalósítását akadályozhatja a kettôs adóztatás problémája, az adóügyi illetôség szerinti országban való befektetés adókedvezménye, végül a külföldi illetôségû személyek egyes jövedelmeinek tagállamok általi eltérô adóügyi megítélése. Mindezekbôl jól látszik, hogy a közvetlen adózás területén szintén viszonylag korán megindultak a harmonizációs kísérletek, jóllehet ezek a kísérletek jogszabályi formát – a tagállamok közötti konszenzus hiánya miatt – csak évtizedekkel késôbb öltöttek. 1 69/169/EGK irányelv (HL L 133/6., 1969. június 4.). 2 69/335/EGK irányelv (HL L 249/25., 1969. október 3.). 3 The Development of the European Capital Market. EEC Commission, Brussels, 1966.

48


A Gazdasági és Monetáris Unió terve Az EK adóharmonizációs tevékenysége a hatvanas évek végén, a Gazdasági és Monetáris Unió tervével új lendületet kapott. 1969 decemberében, az RSZ rendelkezéseinek átvételére meghatározott átmeneti idôszak végén a közösségi állam- és kormányfôk hágai értekezlete döntést hozott a Közösség további integrációjának, illetve annak Gazdasági és Monetáris Unióvá való szélesítésérôl (a GMU megvalósítása iránt a Bizottság már a hatvanas évek elején elkötelezte magát, a konkrét lépések megtétele azonban váratott magára). A döntés alapján a luxemburgi miniszterelnök, Pierre Werner elnökletével bizottság alakult a Gazdasági és Monetáris Unió megvalósítási lehetôségeinek tanulmányozására. Az ún. Werner-jelentésben a bizottság a monetáris unió megvalósításának adózási vonzatait, elsôsorban az adóhatárok megszüntetését illetôen kiemelte a közös áfarendszer, a jövedéki adók rendszerének és a szabad tôkemozgást korlátozó egyéb adók harmonizációjának szükségességét. A Gazdasági és Monetáris Unió megvalósításának akadályát képezô adózási kérdések megoldására a bizottság három szakaszban megvalósítandó harmonizációs folyamatot vázolt fel. Az elsô szakaszban (1970–1971) tervezték a közös áfa-rendszer közösségi szintû alkalmazásának bevezetését, a jövedéki adók és az áfa-mértékek közelítését, az osztalék és a kamat adóztatásának, illetve a társasági adó szerkezetének harmonizációját. Az 1972–1975 közöttre tervezett második szakaszban került volna sor a jövedéki adók további harmonizációjára, az áfa-mértékek további közelítésére, a befektetési adókedvezmények és a társasági adó szerkezetének és az adó alapjának harmonizálására. Végül a harmadik szakaszban, legkésôbb 1978-tól kezdôdôen valósult volna meg az adóhatárok megszüntetése, illetve ennek következtében a szabad tôkemozgás. A fenti program megvalósítása érdekében az Európai Bizottság sorra nyújtotta be irányelvjavaslatait a Tanácsnak. A benyújtott javaslatok nagy részét azonban – az áfajavaslatok és néhány, amúgy is késésben levô jövedéki adót érintô javaslat kivételével – a Tanács elutasította. A Werner-terv által elindított harmonizációs hullám is megtorpant. Az események hátterében a világgazdasági folyamatok kedvezôtlen alakulása és a tagállamok válságkezelési magatartása állt.

Az 1970-es évek Az adóharmonizáció felgyorsítása érdekében a Bizottság 1975 júniusában adta ki adózási akcióprogramját, melyben a korábban elôterjesztett javaslatok elfogadását sürgette. Az 1973-ban elôterjesztett áfa-javaslatok közül a Tanács, részben az akcióprogram hatására, hosszas vita után 1977-ben elfogadta az ún. hatodik áfa-irányelvet. A hatodik áfa-irányelv mellett számos egyéb, a közösségi áfa-rendszert érintô jogszabályt fogadott el a Tanács. Így a Közösségen belüli, de tagállamon kívüli adóalanyok részére történô áfa-visszatérítés szabályairól szóló ún. nyolcadik áfa-irányelv, 4 4 79/1072/EGK irányelv (HL L 331/11., 1979. december 27.).


49

a francia tengerentúli megyéknek a közös áfa-rendszer hatálya alól történô kivételét elôíró tizenegyedik áfa-irányelv,5 a javaslatként 1979 áprilisában elôterjesztett és 1984 júliusában elfogadott, az ingó vagyontárgyak bérbeadásával kapcsolatos tizedik áfa-irányelv,6 a közlekedési eszközökön kívüli áruk átmeneti importjával kapcsolatos mentességekrôl rendelkezô tizenhetedik áfa-irányelv,7 az egyes belföldi mezôgazdasági termelôk részére Németország által juttatott különleges segélyek engedélyezésérôl szóló huszadik áfa-irányelv,8 a közösségi területen kívüli adóalanyok részére engedélyezett áfa-visszatérítés szabályairól szóló tizenharmadik áfa-irányelv,9 valamint a hatodik áfa-irányelv által engedélyezett egyes átmeneti mentességek megszüntetésérôl rendelkezô, 1984 decemberében elôterjesztett és 1989 júliusában elfogadott tizennyolcadik áfa-irányelv10 megalkotására került sor. Amint az a fentiekbôl is látható, a jogalkotási mélyponton az 1970-es évek második felétôl, majd különösen a nyolcvanas évek közepétôl sikerült úrrá lenni. A közvetlen adózást érintô adóharmonizációs tevékenység azonban továbbra is mérsékelt eredményeket ért el. Az 1976 novemberében a Tanács elé terjesztett, a kapcsolt vállalkozások nyereségének módosításával elôállott kettôs adóztatás problémáját rendezô irányelvjavaslatot a Tanács elutasította, azonban a tagállami adóhatóságok kölcsönös segítségnyújtásáról rendelkezô jogsegély-irányelvet11 a tagállamok képviselôi megszavazták. Az elutasított javaslat 1990-ben a tagállamok által aláírt multilaterális egyezmény formájában valósult meg.12 A jogalkotási szünetelése idején az adóharmonizáció szempontjából az EB szerepe ismételten felértékelôdött. Határozatainak, véleményeinek megfogalmazása során az RSZ-ben rögzített elvek gyakorlati megvalósítására törekedett. Az adósemlegesség megvalósítása érdekében a hátrányos adóügyi megkülönböztetés tilalmának az RSZ 90. (95.) cikkében megfogalmazott alapelv következetes alkalmazásával olyan ügyekben hozott alapvetô fontosságú határozatokat, melyekben a tagállamok képviselôi a Tanácsban nem jutottak konszenzusra.13

Az egységes piac megvalósításának kérdése Az 1980-as évek elején politikai egyetértés jött létre a tagállamok között, mely véget vetett az adóharmonizáció válságának. A Bizottság 1985 júniusában kiadott Fehér Könyve vázolta a belsô piac megvalósításának fizikai, technikai és pénzügyi (adóügyi) akadályait, ezek megszüntetésének alapelveit, és konkrét határidôt – 1992. decem5 6 7 8 9 10 11 12 13

80/368/EGK irányelv (HL L 90/41., 1980. április 3.). 84/386/EGK irányelv (HL L 208/58., 1984. augusztus 3.). 85/362/EGK irányelv (HL L 192/20., 1985. július 24.). 85/361/EGK irányelv (HL L 192/18., 1985. július 24.). 86/560/EGK irányelv (HL L 326/40., 1986. november 21.). 89/465/EGK irányelv (HL L 226/21., 1989. augusztus 3.). 77/799/EGK irányelv (HL L 336/15., 1977. december 27.). 90/436/EGK egyezmény (HL L 225/10., 1990. augusztus 20.). Lásd az ún. alkoholos-eseteket vagy a használt áruk importjának adóügyi kezelését.

50


ber 31. – jelölt meg a belsô piac mûködéséhez szükséges jogszabályok meghozatalára.14 A Fehér Könyv az 1985–1986-os kormányközi konferencia kezdetére készült el, és tartalma a konferencia lezárásakor a korszakos jelentôségû Egységes Európai Okmányban (Single European Act) alapszerzôdési szintre emelkedett.15 A Fehér Könyv, illetve az Egységes Európai Okmány hatására az adóharmonizáció szinte minden területén javaslatok, és ami ennél is fontosabb, jogszabályok születtek. 1987 augusztusában a Bizottság benyújtotta a Tanácsnak azt a tervezetcsomagot, amely a Fehér Könyv alapelveinek figyelembevételével készült, és alapvetôen a hozzáadottérték-adó, valamint a jövedékiadó-rendszer belsô piaci igényeknek való megfeleltetésére irányult. A Bizottság az áfát érintôen kétkulcsos rendszer bevezetésére tett javaslatot, ahol a normál kulcs 14 és 20 százalék, a kedvezményes kulcs 4 és 9 százalék közötti értéket jelentett. További javaslatok születtek a határellenôrzések megszüntetésére: a külföldön megfizetett forgalmi adó levonására azonos módon kerülne sor, mint a belsô szabályok alapján történô adólevonásra, míg a bevételkiesést a tagállamok egymás között egy ún. elszámolási rendszer (clearing-mechanism) segítségével kompenzálnák. A jövedéki adó területén elsôsorban az adó szerkezetének és mértékeinek közelítésére készültek javaslatok.16 A javaslatok eltérô fogadtatásban részesültek. A Gazdasági és Szociális Bizottság a belsô piac megvalósításának, illetve a harmonizáció fokának szempontjából nem találta kielégítônek az áfa-javaslatokat, míg az Európai Parlament a rögzített áfa-mértékek helyett a kedvezményes kulcsra legfeljebb 9 százalékos, a normál kulcsra minimum 15 százalékos mértéket javasolt. A jövedéki adó területén a harmonizációs intézkedéseket a tagállamok túl merevnek találták, így a Bizottság újabb változatokat készített elô. Ezek a javaslatok némileg rugalmasabban közelítettek a jövedékiadómértékek harmonizációja felé, illetve az áfa területén 14 százalékos normál minimumkulcsot írtak elô, míg fenntartották a 4–9 százalék közötti kedvezményes kulcsra irányuló korábbi javaslatot, valamint új elemként jelent meg bizonyos termékek esetén a nulla-kulcs lehetôsége. Az elszámolási mechanizmus a Közösségen belüli kereskedelmi statisztikai adatok kimutatásai alapján egy központi számlára történô befizetés, illetve a számláról való lehívás formájában valósult volna meg. Az áfa-javaslatok új formájukban sem nyerték el a Tanács tetszését. A Tanács álláspontja az volt, hogy a belsô piac mûködési elvének megfelelô, a származási ország szabályainak alkalmazását igénylô közös áfa-rendszer bevezetése az adott helyzetben korai. Ezért egy átmeneti rendszer bevezetését javasolták, amely egyelôre a célország szabályai alapján rendezi a hozzáadottérték-adóztatás közösségi harmonizációját. A megfelelô bizottsági módosítások után a javaslat 1991-ben vezetett az átme14 COM (85) 310 final. 15 HL L 169/1. 1987. június 29. 16 Az áfa-mértékekre vonatkozóan lásd HL C 250/2. (1987. szeptember 18.), az áfa- és a jövedéki adó mértékének közelítésérôl lásd HL C 250/3. (1987. szeptember 18.), az alkoholtermékeket érintôen lásd HL C 250/4. (1987. szeptember 18.), a dohánytermékek vonatkozásában lásd HL C 251/3–4. (1987. szeptember 19.), az adóhatárokat érintôen lásd HL C 252/2. (1987. szeptember 22.), míg az ásványolajtermékek esetén lásd HL C 262/8. (1987. október 1.).


51

neti rendszer szabályairól szóló, a hatodik áfa-irányelvet módosító jogszabály elfogadásához.17 Az irányelvet a következô évben módosították, illetve szabályait egyszerûsítették.18 A határellenôrzések megszüntetése ugyanakkor egy adókijátszást megelôzô ellenôrzési mechanizmus kiépítését is megkövetelte. A Tanács 1992-ben fogadta el a tagállamok közötti adóigazgatási együttmûködésrôl rendelkezô rendeletet, amely az 1977-es jogsegély-irányelv kiegészítésével lehetôvé tette a Közösségen belüli ügyletekkel kapcsolatos, adóhatóságok közötti információcserét.19 A belsô piac adózási akadályainak felszámolásában a következô állomást a használtcikkekre, mûalkotásokra, gyûjteményi tárgyakra és régiségekre vonatkozó irányelvjavaslat 1989 elején történô beterjesztése (elfogadva: 1994. február), majd az áfa-mértékek harmonizációját megvalósító irányelv elfogadása jelentette.20 Ez utóbbi irányelv alapján a tagállamok a normál áfa-kulcsot legalább 15 százalékban, a kedvezményes kulcsot legalább 5 százalékban kötelesek meghatározni. A jövedéki adó harmonizációjában az 1992. évi irányelvek elfogadása jelentett áttörést. Ekkor került sor a jövedéki horizontális szabályozó, illetve az egyes jövedéki termékeket terhelô adó szerkezetét és mértékét rendezô ún. vertikális irányelvek elfogadására.21 Annak ellenére, hogy a Fehér Könyv a közvetlen adózás területén nem hozott újat, az adóhatárok (határellenôrzések) megszüntetése a határokon átnyúló (cross-border) üzleti tevékenységre mindenképpen jótékony hatással bírt. Új javaslatok, majd irányelvek születtek az átalakulások, az anya- és leányvállalatok adóztatásával összefüggésben, illetve a tagállamok aláírták a kapcsolt vállalkozások közötti elszámolási árak módosításával összefüggôen megvalósuló kettôs adóztatás rendezésérôl szóló multilaterális egyezményt.22 A Bizottság az adóztatásnak a befektetési helyszín megválasztásában, valamint a különbözô tagállamok vállalkozásai közötti nyereségelosztásban betöltött szerepének tanulmányozására egy független szakértôi bizottságot nevezett ki.23 Az adóharmonizáció fejlôdésében fokozatosan kerültek elôtérbe a magánszemélyek eltérô adóügyi megítélésének rendezésére irányuló közösségi törekvések. A személyek szabad, korlátozásoktól mentes mozgása a négy alapszabadság egyike, s ezt a szabadságot a diszkriminatív adóztatás nyilvánvalóan korlátozza. A Bizottság már 1979-ben a Tanács elé terjesztette azt a javaslatot, amely alapján a más közösségi országban munkát vállalók adóztatására az illetôségük szerinti országban került volna

17 91/680/EGK irányelv (HL L 376/1., 1991. december 31.). 18 92/111/EGK irányelv (HL L 384/47., 1992. december 30.). 19 218/92/EGK rendelet (HL L 24/1., 1992. február 1.). 20 92/77/EGK irányelv (HL L 316/1., 1992. október 31.) és 94/5/EK irányelv (HL L 60/16., 1994. március 3.). 21 92/12/EGK irányelv (HL L 76/1., 1992. március 23.), módosította a 92/108/EGK irányelv (HL L 390/124., 1992. december 31.), valamint a 92/78–84/EGK irányelvek (HL L 316/5–31., 1992. október 31.) és 92/510/EGK irányelv (HL L 316/16., 1992. október 31.). 22 90/434/EGK irányelv (HL L 225/1., 1990. augusztus 20.), 90/435/EGK irányelv (HL L 225/6., 1990. augusztus 20.) és 90/436/EGK egyezmény (HL L 225/10., 1990. augusztus 20.). 23 A Ruding-bizottság jelentésében foglaltak kifejtését lásd a késôbbiekben.

52


sor. A Bizottság a javaslatot a Tanácson belüli konszenzus hiánya miatt késôbb visszavonta. Így az RSZ személyek szabad mozgását elôíró rendelkezéseinek értelmezése és gyakorlati alkalmazása továbbra is az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatára maradt.24 A magánszemélyek adózásának problémájával kapcsolatos közösségi jogszabály a mai napig nem született, mindössze egy bizottsági ajánlás foglalkozik a kérdéssel.25

Az adóharmonizáció legújabb eredményei • Közvetett adók Az 1993. január 1-jén hatályba lépett átmeneti áfa-rendszer szabályait az irányelv 28l. cikk (3) bekezdése alapján 1996. december 31-éig kellett alkalmazni. A (3) bekezdés azonban kimondja, hogy az alkalmazás idôszaka automatikusan meghosszabbodik a végleges rendszer szabályainak hatálybalépéséig, illetve a Tanács ilyen irányú határozatának meghozataláig. A cikk elsô bekezdése értelmében a Bizottság 1994. december 31-éig jelentést készít a Tanács részére az átmeneti rendszer mûködésérôl, és javaslatot tesz a végleges rendszer kialakításának irányaira. A Bizottság a fenti jelentéssel végül is némi késéssel, 1996 júliusában készült el.26 A harmonizáció egyik újabb eredményének könyvelhetô el az 1999 júniusában kiadott tanácsi irányelv, amely a távközlési szolgáltatások forgalmi adóztatásának kérdését rendezi.27 Az irányelv a modern kor adóztatási követelményeihez igazítja a hatodik irányelv szabályait, amikor kimondja, hogy a Közösségen belüli illetôséggel rendelkezô fogyasztó (vevô) által igénybe vett távközlési szolgáltatások adóztatására a közösségi szabályok alapján kerül sor. Az irányelv az ilyen típusú szolgáltatások teljesítési helyének tehát – szemben a korábbi fôszabállyal – a szolgáltatást igénybe vevô helye szerinti országot tekinti. További harmonizációs eredmény az 1999 októberében elfogadott tanácsi irányelv,28 amely – az Unió foglalkoztatáspolitikai célkitûzéseivel összhangban – a kedvezményes áfa-kulcs kísérleti jellegû alkalmazásának lehetôségét terjeszti ki egyes munkaigényes szolgáltatásokra. A következô harmonizációs eredmény a Tanács 2001 decemberében elfogadott irányelve,29 amely az elektronikus számlázás lehetôségének elôírásán kívül a számlák kötelezô tartalmi elemeire is részletes szabályokat állapít meg. A 2002 májusában kiadott következô irányelv30 a rádiós és televíziós mûsorszolgáltatás, valamint egyes elektronikus úton teljesített szolgáltatások forgalmi adóztatásának kérdéseit rendezi. 24 A diszkrimináció tilalmával kapcsolatos bírósági esetek elemzését lásd a késôbbiekben. 25 94/79/EK bizottsági ajánlás (HL L 39/22, 1994. február 10.). 26 A common system of VAT – A programme for the single market. COM (96) 328 final. A jelentés és a végleges áfa-rendszerre vonatkozó megállapítások bemutatását lásd a késôbbiekben. 27 99/59/EK irányelv (HL L 162/63, 1999. június 26.). 28 99/85/EK irányelv (HL L 277/34., 1999. október 28.). 29 2001/115/EK irányelv (HL L 15/24., 2002. január 17.). 30 2002/38/EK irányelv (HL L 128/41., 2002. május 15.).


53

A jövedéki adó területén a belsô piac mûködésének kezdete óta átfogó módosításokra nem került sor. Ugyanakkor 1995-ben a dohánytermékek adószerkezetének harmonizációját érintôen – a szabályozás áttekinthetôbbé tétele végett –, egyetlen irányelv keretei közé inkorporáltak számos korábban született irányelvet.31 A jövedéki harmonizáció során olyan egyéb irányelvek elfogadására is sor került, amelyeknek eljárási szempontból van jelentôsége. Ilyen például az 1993-ban elfogadott és 1995ben módosított, a jövedéki adó alóli mentességgel összefüggô, az alkoholok teljes denaturálási eljárásának kölcsönös elismerésére vonatkozó eljárási rendet szabályozó bizottsági rendelet,32 az adómentes vagy csökkentett adómérték alá esô gázolaj és kerozin színezésére vonatkozó tanácsi irányelv és a közös színezôanyagra vonatkozó bizottsági határozat ,33 a jövedéki adó alóli mentességrôl szóló bizonyítvány formáját meghatározó bizottsági rendelet,34 valamint az egyes tagállamok számára nyújtott derogációkról rendelkezô tanácsi határozatok. A jövedéki harmonizáció természetesen nem került le a napirendrôl, csupán a közös áfa-rendszerrel kapcsolatos „aggodalmak” némileg háttérbe szorították. A jövedéki harmonizáció jelenlegi helyzete ugyanakkor csak elsô lépésnek tekinthetô a teljes harmonizáció felé vezetô úton, hiszen a jelenlegi jövedéki rendszer komplexitásából következô adókijátszás veszélyét csak az egyes tagállamok által alkalmazott rendszerek további közelítése révén lehet kiküszöbölni vagy legalábbis csökkenteni. A közösségi szinten egységes adószerkezet és adómértékek megvalósítása tûnik az egyetlen lehetséges járható útnak, ami természetesen – a tervezett végleges áfa-rendszerhez hasonlóan – a származási ország szabályainak alkalmazását feltételezi oly módon, hogy a bevételkiesés ellentételezésére a fogyasztás, illetve a felhasználás alapján kerülne sor (amihez természetesen a fogyasztás és felhasználás mértékére vonatkozó pontos statisztikai számítások szükségesek). A Bizottság 1997 márciusában nyújtotta be a Tanácsnak az energia adóztatására vonatkozó irányelvjavaslatot,35 amely újrarendezi az ásványolajok adóztatásának rendszerét. További harmonizációs eredmény az adókönnyítésben részesíthetô ásványolajtermékek felsorolását rögzítô tanácsi határozat,36 a jövedéki termékek mozgásának és figyelemmel kísérésének számítástechnikai eszközökkel való megvalósításáról rendelkezô tanácsi határozat,37 a cigaretta tételes minimumadójának emelésérôl szóló, 2002-ben elfogadott tanácsi irányelv,38 valamint a bio-üzemanyagok tagállamok általi felhasználásával összefüggô irányelv39 elfogadása, amely az Unió környezetvédelmi politikájának megvalósulását segíti elô. 31 95/59/EK irányelv (HL L 291/40, 1995. december 6.). 32 3199/93/EGK rendelet (HL L 288/12., 1993. november 23.), módosította a 2546/95/EK rendelet (HL L 260/45., 1995. október 31.). 33 95/60/EK irányelv (HL L 291/46., 1995. december 6.). 34 31/96/EK rendelet (HL L 8/11., 1996. január 11.). 35 COM (97) 30 final. A javaslatot a Tanács 2004 végén fogadta el. 36 2001/224/EK határozat (HL L 84/23., 2001. március 23.). 37 2003/1152/EK határozat (HL L 162/5., 2003. július 1.) 38 2002/10/EK irányelv (HL L 46/26., 2002. február 16.) 39 2003/30/EK parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 123/42., 2003. május 17.)

54


• A közvetlen adók A közvetlen adózás területén sem történt igazi áttörés. Az Európai Bizottság, a tagállamok közötti konszenzus hiányát felismerve taktikát váltott, és a jogi kötelezettséget eredményezô szabályozók helyett az adóharmonizáció egyéb eszközeihez fordult. Így került sor a külföldi magánszemélyek, valamint a kis- és középvállalkozások adózására vonatkozó bizottsági ajánlások kiadására.40 Az ajánlások közül a magánszemélyeket érintô kétségtelenül hatással volt az EB joggyakorlatára.41 A kis- és középvállalkozások (elsôsorban az egyéni vállalkozás és a közkereseti társaság) adózását érintô ajánlás ezen vállalkozások befektetési képességének növelését tûzte ki célul. Ennek érdekében felhívja a tagállamokat, hogy hozzanak olyan rendelkezéseket, amelyek a visszaforgatott nyereség progresszív jövedelemadóztatásának befektetést csökkentô hatását kiküszöböli. Az ajánlás két lehetôséget vázol fel: a vállalkozás számára a társasági adó hatálya alá kerülésre való választási jog megadását, és ezzel párhuzamosan vagy ehelyett a visszaforgatott nyereség adóterhének csökkentését a társasági adó mértékére. Összességében megállapítható, hogy a tagállamok – elsôsorban a szubszidiaritás elvére hivatkozva – nem lelkesedtek az ötletért. Számos, az adóharmonizációt felváltó adópolitikai koordinációs kísérlet és javaslat után42 az ECOFIN Tanács 1997 decemberében az ún. adócsomag részeként elfogadta az üzleti adózásra vonatkozó magatartáskódexet (Code of Conduct), amelyet a Közösségen belüli káros adóverseny visszaszorítását célzó intézkedéscsomagban adtak ki.43 Ezen kódex rendelkezései alapján 1998 márciusában sor került annak a bizottságnak a létrehozatalára, amely feladatául a káros adóverseny elôidézéséért felelôs adószabályok feltérképezését kapta.44 A Tanács 2003 júniusában fogadta el az adócsomag részeként a kapcsolt vállalkozások közötti kamat- és jogdíjkifizetésekrôl,45 valamint a magánszemélyek megtakarításának adóztatásáról szóló két irányelvjavaslatot.46

40 94/79/EK ajánlás (HL L 39/22., 1994. február 10.) és 94/390/EK ajánlás (HL L 177/1., 1994. július 9.). 41 Lásd a Schumacker- és a Wielockx-ügyet a késôbbiekben. 42 Lásd például az ún. Monti-féle megállapításokat [SEC (96) 487 final], vagy az adórendszerek közelítésérôl szóló, az ECOFIN Tanács személyes megbízottaiból alakított magas szintû bizottság jelentését [Taxation in the European Union: Report on the Development of Tax Systems. COM(96) 546 final.]. 43 A Package to tackle Harmful Tax Competition in the European Union. (HL C 2/1., 1998. január 6.). Bemutatását lásd a késôbbiekben. 44 Lásd HL C 99/1., 1998. április 1. 45 2003/49/EK irányelv (HL L 157/49., 2003. június 26.). 46 2003/48/EK irányelv (HL L 157/38., 2003. június 26.).

55

GYÖRE ZOLTÁN

Vas megye az Unióban Szombathely nagytérségi szerepköre Kelet-Burgenlandra is bôvíthetô

A közlekedési infrastruktúra fejlesztése, munkahelyteremtés, illetve -megtartás, valamint a szakképzésnek a gazdasági igényekhez alakítása a legégetôbb manapság Vas megyében. E prioritások maradéktalan teljesítésének ugyanis döntô szerepe lehet abban, hogy a megye gazdasága fejlôdjön, egyes nagy cégek Keletre vándorlása után újabb munkahelyek jöjjenek létre, hogy elégedettebb helyi társadalmi légkör alakulhasson ki. Mindez a szakképzési rendszer átalakítása nélkül azonban nem lehetséges, hiszen Vasban már megkezdôdött a bérmunkára alapozott iparszerkezet átrendezôdése.

A megye történelme, természeti állapota Vas, az egyik legnyugatibb megyeként, István király korában egy eredetileg római castrumból lett várispánságból alakult ki. Székhelye korábban Vasvár volt, majd 1578 óta Szombathely. Nyugat-Európához nemcsak földrajzilag voltak közel, hanem valóságosan is, éppen ezért keltett értetlenséget, hogy Trianon annyira átrendezte Európát, hogy Vas megye területének majdnem fele Ausztriához került. Lakói azóta – és a legújabb korban emelt vasfüggöny miatt is – a mai napig emlegetik a történelmi igazságtalanságot, hogy kelet-európai mivoltuk okán számtalan hátrány érte ôket. Sokak szerint a sorsnak már az is furcsa fintora, hogy Európa szerencsésebb helyén élôk nem nagyon emlékeznek arra, hogy az elmúlt zivataros századokban a térség vasi ôrt állói – például Jurisics Miklós 1532-es kôszegi gyôzelme a Bécs ellen induló török felett – számos esetben állították meg a Nyugat-Európa elleni fegyveres támadásokat. Az is igaz, hogy nyugati kapus helyzetüknél fogva ajtót is nyitottak az egyetemes kultúrának, s közvetítôi voltak a gazdálkodás modernizálásának. A „kerítés” közelsége mindig alkalmat adott sövény menti beszélgetésekre is. Ennélfogva a XX. század második felében kulturális és sportkapcsolatok ápolásával évtizedeken át sikerült jó szomszédi, majd baráti nexust ápolni a „sógorokkal”. Ez a viszony kellô alapnak bizonyult az európai folyamatok megismeréséhez is. A Vas Megyei Munkaügyi Központ, vagy a megyei Kereskedelmi és Iparkamara például nemzetközi kapcsolatait kiszélesítette burgenlandi partnerével azért, hogy tagjainak elsô kézbôl tudjon információkat adni a pályázati projektekrôl, illetve konferenciákat, képzéseket szervezett, közös kiadványok készítésében vett részt.

56


A határtérség évtizedes helyzeti elônye A rendszerváltás óta értékelôdött fel igazán az osztrák és szlovén határ menti Vas megye. A közvetlen európai uniós szomszédként számon tartott térség már korábban országos viszonylatban is jelentôs lehetôségeket kapott, mint az Európai Unió egyik elôszobájának tartott Alpok-Adria Munkaközösség és az Európai Régiók Gyûlése tagja, majd az Európai Vidékfejlesztés és Falumegújítás Munkaközösségben, illetve a Határmenti Regionális Tanácsban. Tapasztalataikat gazdagították a szomszédos osztrák Burgenland és Stájerország tartománnyal ápolt jó kapcsolataik, továbbá azok a kétoldalú megállapodások, melyeket a Muravidéki Magyar Nemzetiségi Önigazgatási Közösséggel, a romániai Hunyad megyével, a skóciai Strathclyde Régióval, az olasz Como megyével, a svájci Jura kantonnal, és a FÁK-országokhoz tartozó Mari Köztársasággal, vagy német településekkel kötöttek. A kamara 2003-tól napjainkig 10 nyertes projektet készített a MagyarországAusztria Phare CBC kisprojekt keretében. Ezek közös turisztikai kiadványokat, a cégalapítást, a befektetéseket, a két ország adórendszerének ismertetését, az osztrák szabályozások szisztémáját, az ingatlanszakma EU-s követelményeit, a környezetvédelem aktuális problémáit mindkét országban, a kis- és középvállalkozások tagságra való felkészítését mutatták be. A projektek közt megtalálhatók a magyar és a szomszédos osztrák bor- és kastélyutak, kerékpárutak, közös nagyrendezvények leírásai, valamint turisztikai vállalkozások éppúgy, mint a régió gazdaságának együttmûködési lehetôsége, a határon átnyúló vállalkozási tevékenységek. Az új helyzet magasabb hozzáadott értéket igénylô ipari struktúra létrejöttét indukálja, ami már meg is kezdôdött, néhány új vállalkozás, például az amerikai Jabil Szombathelyre, a szingapúri bejegyzésû Flextronics Sárvárra településével. Az elôbbi a telekommunikációs rendszerek európai szervizközpontja, míg az utóbbi a televíziók és más elektronikai termékek gyártása mellett legújabban a világszerte kedvelt gyermekjáték, a Lego tömeggyártását szerezte meg a dán vállalattól. Érdekesség, hogy a 3400 munkaerôt foglalkoztató céghez több környékbeli megyén kívül már Szlovákiából is szállítanak munkavállalókat. Az egy fôre jutó GDP értéke 2004-ben Vas megyében: 2039 (ezer forintban) • az országos átlag százalékos arányában: 100,9 • a megye helyezése a megyék rangsorában: 4. • 2004/2003, százalékban: 104,3 • a megyék átlagának százalékában: 128,3. A GDP ágazati összetétele, százalékban: • mezô és erdôgazdálkodás: 3,5 • ipar: 41,4 • építôipar: 4,7 • szolgáltatások: 50,3. A megyében az idén a legnagyobb politikai és gazdasági vitát a pólusokkal kapcsolatos országos elképzelés váltotta ki. Eleinte ugyanis Gyôr szerepét favorizálták, holott a nyugat-dunántúli térség földrajzi központja Szombathely. A vitákban azonban ez az érv nem kapott teljes támogatást. Végül, úgy tetszik, példaadó módon mégis meg tudtak állapodni abban, hogy kohéziós erô lehet, ha nem egypólusú fejlesztésben

VAS MEGYE AZ UNIÓBAN

57

gondolkodnak, hanem a megyei jogú városok hálózatának rendszerében. Vagyis ez a megyei jogú városokra – Gyôrre, Sopronra, Szombathelyre, Zalaegerszegre, Nagykanizsára – alapozott struktúra adhat csak optimális feladatmegosztást és jelenthet minden érintett térségnek hatékony forráselosztást.

Sûrû úthálózat, elavult szerkezettel A rendszerváltást követôen dinamikus gazdasági beruházási tevékenység indult meg a megyében. Ezt elôsegítette a már akkor is viszonylag fejlett, 1500 kilométernyi sûrû úthálózat, a megyeszékhely és Celldömölk vasúti csomópont léte, valamint Burgenland közelsége, mely európai csatlakozási lehetôséget nyújtott az A2-es autópálya segítségével. A regionális szereplôk abban teljesen egyetértenek, hogy a közlekedési infrastruktúra fejlesztését elôtérbe kell helyezni. Ez ugyanis a jövô záloga, hiszen csak megfelelô minôségû, teherbírású, biztonságos utak vonzzák a gazdaság szereplôit. Vasban a közúthálózat a szomszédos megyékhez viszonyítva sûrûbb ugyan, de szerkezete nem felel meg a forgalom háromnegyedét levezetô agyonterhelt szakaszoknak. Ezek a nyugat-keleti összeköttetést adó 8-as és az észak-déli irányú 86-os fôút. Utóbbi leterheltsége ellen évek óta tiltakoznak az érintett települések lakói, hiszen napi 9–10 ezer gépjármû halad át rajtuk Északról Délre, az Adriára tartva. A legelviselhetetlenebb környezeti ártalmat Vasban például hét település lakói szenvedik el a napi 1900–2000 kamiontól. Házaik megrepedeztek, értékcsökkentek lettek, nem tudnak átmenni az út egyik oldaláról a másikra a forgalom miatt. Ezért tiltakozó akciókat tartanak, kormányzati beavatkozást kérnek. Ennek elsô lépéseként azt sürgetik, hogy az elkerülô szakaszok megépítéséig vezessenek be útdíjat, lassító és forgalomkorlátozó intézkedéseket. Közben az állami közútépítôk nem tétlenkedtek. Elkészült már a Hegyfalu és Répcelak közti szakasz felújítása, 10 kilométeres hosszban. A rekonstrukciót várhatóan a Szombathely és Egyházasrádóc közti 17 kilométeres szakaszon folytatják. A pályázat kész, a munkák még az idén elkezdôdhetnek: a felújítás mintegy 2 milliárd forintba kerül. A Nemzeti Autópálya Rt. már kiírta a vasi megyeszékhelyhez közeli váti elkerülô – kétszer kétsávos és elválasztósávos, öt kilométeres – út építésének közbeszerzési eljárását. Jó hír az is, hogy elkészült a már említett Szombathely–Vát közti rész építésének engedélyezési terve is. Ezzel elkezdôdhet az új nyomvonal területének megvásárlása. Hasonlóképpen kész a Szelestét elkerülô szakasz kiviteli terve: arrafelé a területet is megvásárolták. A következô idôszak feladata a tervek elkészítése Répcelakiig. Az utóbbi években csak NATO-útvonalnak emlegetett 8-as fôút rekonstrukciója már elodázhatatlan. A rekonstrukció megkezdôdött, s a Veszprém megye határától a Vas megyei Hosszúperesztegig tartó 17 kilométeres szakaszon elkészült a burkolat megerôsítése, így a nehéz kamionokat elbírja az alap. A településen forgalomcsillapító szigeteket építettek, sebességfigyelô berendezéseket telepítettek. Lényeges, hogy

58


a teljes Vas megyei szakaszon rendelkezésre áll az útfelújítási tervezési költség is, aminek alapján a jövô év végéig el lehet készíteni a terveket, meg lehet kezdeni a gazdasági számításokat, sôt a közbeszerzési kiírást is. Ha mindez megvan, akkor a felújítás 2008–2009-ben megtörténhet. Az összes költség mintegy 12 milliárd forint lehet, aminek 75 százalékát uniós támogatásból, a többit állami forrásokból lehet finanszírozni. Aztán jöhet a következô, a Körmend és az osztrák határ közti szakasz, melynek tanulmánytervét a Nemzeti Autópálya Rt. készítteti éppúgy, mint a környezeti hatásvizsgálatot. Így még az idén kijelölhetik a leendô M8-as gyorsforgalmi út végleges nyomvonalát. Az építés megkezdése 2010-re várható. A határ menti kapcsolatok fejlesztésének elmaradhatatlan lépcsôfoka az egykor volt, de felszámolt településközi utak újraépítése is. A projekt beindulását mutatja olyan folyosók megépítésének terve, amely – a Vashegyen átvezetve – Vaskeresztest Csejkével (Eisenberg), illetve Szentgotthárdot – a mezôn át – Gyanafalvával (Jennersdorf) összekötve megvalósulhat.

Vasúti fejlesztések A nemzetközi kapcsolatok, a teher és személyszállítás feltételeinek javítása indokolja a Székesfehérvár–Veszprém–Boba közti vasúti fôvonal tejes rekonstrukcióját, módosított nyomvonal kiépítését. Ez nemzetközi megalapozottságú, hiszen a Velence–Klagenfurt–Grác–Budapest–Kijev tengely része. A Körmend–Zalalövô közti 23 kilométernyi szakasz teljes átépítése – nem pedig elhatározott felszámolása – azért fontos, hogy az Északról az Adriáig vezetô, úgynevezett szlovén vasúton is lehessen nagymennyiségû árut szállítani. A közlekedési tárca felszámolási döntése ellen mind Zalában, mind Vasban tiltakozó akciók kezdôdtek, mondván, hogy a kistérség gazdasági fejlôdését visszavetné a megszüntetés. Az elképzelés azért is vitatott – bár az alacsony utasszám esetleg indokolná –, mert a MÁV tavaly mintegy százmillió forintot fordított a szakasz felújítására. A vasiak szerint a Bécs–Sopron–Szombathely közti vasútvonal pályarekonstrukciója szintén elengedhetetlen, mert a GYSEV kezelésében lévô vonal a Bécs–Szombathely–Zágráb tengely része. Miután korábban elkészült a Sopron és Szombathely közti vasútvonal villamosítása, a szentgotthárdi vonalon is hasonló döntés várható. Ezáltal lényegesen nôhet a személy- és teherforgalom, valamint a vonatok sebessége. Ugyanakkor csökken a menetidô, kevésbé károsodik a környezet. A fejlesztéshez szükséges pénzügyi hátteret a tervek szerint uniós forrásokból teremtik majd elô.

Gazdasági szervezetek A kis- és középvállalkozások szerepvállalása növekedô tendenciát mutat Vasban. A megyében tavaly év végén 31 672 gazdasági szervezetet tartottak nyilván. A vállalkozások száma 28 887 volt. Köztük 28 809 mikro-, kis- és közepes (KKV)


59

vállalkozás. Számuk statisztikák szerint 8 százalékkal gyarapodott a korábbi évhez képest. Érdekes, hogy a vállalkozások 99,7 százaléka 250 fônél kevesebb munkavállalót foglalkoztatott. Az is érdekes, hogy a megyében vannak olyan ágazatok, például egyes szolgáltatások – kereskedelem, vendéglátás –, ahol a kis- és közepes vállalkozások száma eléri a 100 százalékot, vagyis e területen nincs nagyvállalkozás. Ezt a statisztikát alátámasztja az is, hogy a KKV-k 97 százaléka legfeljebb 9 alkalmazottal rendelkezik. Ám az is igaz, hogy a megyében a munkavállalók kétharmadát a 250 fô alatti gazdasági szervezetek foglalkoztatták. Az ipari termelési érték alig több mint 10 százalékát produkálták a közepes méretû cégek, miközben az iparban alkalmazásban állók 27,6 százalékát foglalkoztatják. Így az egy alkalmazottra jutó termelési érték az ipari átlagnak mindössze 44 százalékát tette ki. A kamara megállapításai szerint a kis- és középvállalkozások helyzetét a magas munkaerô- és alacsony tôkeintenzitás jellemzi. Tehát jóval nagyobb mértékben részesednek a foglalkoztatásból, mint az árbevételbôl, a jövedelemtermelésbôl vagy az exportértékesítésbôl. Hatékonysági mutatóik még hazai mércével mérve is alacsonynak mondhatók. Eszközparkjuk elavult, a korszerû irányítási, minôség- és környezetirányítási rendszereket szûk körben alkalmazzák. Mindennek vélhetôen a tôkehiány is oka, hiszen hitelminôsítésük alacsony, forrásokhoz gyenge a hozzáférésük. Emiatt a pályázatokon kevesen vesznek részt: ezzel is rontják növekedési lehetôségeiket. Innovációs képességük alacsony. Egy szûk vasi kör részére azonban elônyt jelent Ausztria közelsége.

A megye adottságai Vas megye területét, adottságait és 265 ezres lakosságát a sokszínûség és a kultúrák találkozása jellemzi. A népességben a magyar anyanyelvûeken kívül horvát és német ajkúak Szombathely és Kôszeg környékén, a szlovének pedig a megye délnyugati részén élnek. A településszerkezet elônytelen, kifejezetten aprófalvas térségû. A 216 településbôl 180–190 település ezer fô alatti. Sôt ennek kétharmada nem éri el kétszáz fôt. Ez a szám pedig úgymond az életképesség határa alatt van. Tehát az érintett önkormányzatoknak nincsenek meg azok a feltételei, amikkel vonzani lehetne egy kisebb üzemet. Az elengedhetetlenül szükséges közintézmények fenntartása is gondot okoz: a megoldás a társulás lehet. A tájat – talán a vasfüggöny egyetlen „elônyébôl” fakadóan – a természeti szépség viszonylagos érintetlensége jellemzi. Szemet gyönyörködtetô a kôszegi, a Ság-hegyi, az ôrségi térség, a mintegy 40 helyi védettségû terület, az Ôrségi Nemzeti Park éppúgy, mint a Rába mente. Utóbbi a bécsi udvarhoz való közelsége miatt számtalan kúriával gazdagodott egykoron. A megye bôvelkedik gyógyító termálvizekben. Közülük a leghíresebb a büki és a sárvári gyógyvíz, melyekre szállodák, fürdôk, gyógyító és wellness-komplexumok épültek. Ezek az adottságok, valamint az épített értékek sokasága vonzza az idegent, generálja a tudatos vendéglátást.

60


Ipar a legújabb kori privatizáció kezdetekor A rendszerváltás után teremtôdött meg a mai modern gazdasági struktúra kialakulásának alapja nemzetközi források bevonásával, tôkeerôs multinacionális cégek vállalatainak betelepülésével. 1991–95 között mintegy 100 milliárd forint értékû ipari berendezést telepítettek a határ menti megyében. A fejlesztések 80 százaléka az iparban valósult meg. Akkor jelentek meg olyan cégek, mint a General Motors, amely autógyárat épített Szentgotthárdon, az autóvillamossági alkatrészeket gyártó Kormberg-Schubert, vagy a Packard Electric, az elektronikai iparban a Philips, a bútorgyártásban az ADA, a teher- és mezôgazdasági gépjármûgyártásban pedig a német BPW, mely a gyôri Rábával alakított közös céget. Szakértôi becslések szerint a megyei székhelyû ipar 1995-ös termelési értéke meghaladta a 170 milliárd forintot. Az ipari tevékenységben az 1992-es év számít fordulópontnak: akkoriban háromszorozódott meg a termelés. Bôvültek a gyártókapacitások, korszerûsödött a termékszerkezet, nôtt az export. Olyan új termékekkel szélesedett a skála, mint a személygépkocsi, autó-motor, számítógép-monitor, elektromos kábelkötegek. Erre az idôpontra vált Vas megye az ország egyik autó- és autóalkatrész-gyártási központjává. Ebben az idôben alakult ki az a bel- és külföldi beszállítói kör is, mely ellátta saját gyártású alkatrészekkel, alapanyaggal a multinacionális cégeket. Ebben a gazdasági környezetben a kisbefektetôk is fantáziát láttak. Az export három év alatt a hatszorosára növekedett, melyben a gépipar 90 százalékkal részesedett. A textil-, ruházati és cipôipar termelésének 70 százaléka külföldön talált vevôre. Az új beruházások – ötszáz külföldi beruházó, kétezer jogi személyiségû vállalkozás, 20 ezer kis- és középvállalkozás – ezerszám vonzották a munkaerôt.

Ipari park, kivételes megoldással A Hogyan tovább?-ot a gazdaságban nem utolsósorban az ipari parkok létrehozása jelentette (Claudius Ipari és Innovációs Park, Szombathely, 1997; Sárvári Ipari Park, 1997; Szentgotthárdi Ipari Park, 1997; Celldömölki Ipari Logisztikai Park, 1999; Répcelak Ipari Park, 2004). 1. táblázat. Adatok a megye ipari parkjairól Összes területük 544 ha

Beépítettség 46%

Vállalkozások száma 101

Foglalkoztatottak 14 851 fô

Összes beruházás 299,5 millió Ft

Köztük van az Európában egyedülálló szentgotthárdi közös magyar-osztrák ipari park, mely átnyúlik az államhatáron. A különleges lehetôséget a gazdaság kényszerítette ki azzal, hogy a nemzetközi vállalkozásokhoz alkatrészt szállító kamionoknak ne kelljen a zsúfolt rábafüzesi határátkelôn vámoltatásra várni. Így nyitották meg a vámszabad területet. A jogi megoldást az Európai Unió Phare CBC, illetve az Interreg II. programja tette lehetôvé.

61


Az induláskor még két külön lévô ipari park 2000-ben egyesült, többségi tulajdonosa a kismartoni (Eisenstadt) osztrák WIBAG Rt.. Ennek köszönhetôen a közös fejlesztési koncepció összehangoltabbá és dinamikusabbá vált. Ezáltal mind a magyar, mind az osztrák oldalon megvalósult a teljes körû infrastrukturális ellátás. Jelenleg 30 nemzetközi vállalkozásnál kétezren dolgoznak. Az utóbbi évek legnagyobb fejlesztése elôször az osztrák oldalon lévô logisztikai központ volt. Az iparvágánnyal ellátott, négyezer négyzetméternyi területen kétezer négyzetméter alapterületû irodaközpontot is építettek. A magyar oldalon pedig 2003-ban készült el a szentgotthárdi logisztikai központ. A bôvítéshez még 65 hektárnyi terület áll rendelkezésre. 2. táblázat. EU-integrációs és gazdaságfejlesztô csoport által készített pályázatok a szentgotthárdi kistérségben A pályázat címe

Igényelt támogatás 2003 12,462 eFt 4,9 eFt 1.920.000 eFt 852.000 e Ft

Projektköltség

Rába vízitúra-állomás Szentgotthárdi élménypark Határon átnyúló 1.325 000 euró 1.172.000 euró szennyvízcsatorna Önk. járdaépítés 8.230.000 Ft 4.115.000 Ft Szentgotthárd-Jakabháza Corso pénzügyi rendszer 15.600.000 Ft 10.400.000Ft 2004 Ünnepség 658.000 Ft 394.000 Ft Szentgotthárd interaktív 36.000.000 Ft 27.000.000 Ft távtan. rendszer E-közig fejl. Szentgotthárd 375.000.000 Ft 328.000.125 Ft Szentgotthárd-Mogersdorf 1.742.000 euró 1.539.000 euró határon átnyúló Szentgotthárd-Mogersdorf 10.000.000 Ft út BM-Eu BM építészeti örökség 1.553.000 Ft 1.087.000 Ft kiadások GYISM-NyDRFT játszótér 6.335.000 Ft 3.167.000 Ft Szentgotthárd 2005 MEH - Európa Napok 2.856.000 Ft 1.999.000 Ft NyDRFT Hársas-tó pihenô 2.800.000 Ft 1.960.000 Ft InterregIII/A útfelújítások 20.000.000 Ft 10.000.000 Ft InterregIII/A határon át 3.500.000 Ft 3.150.000 Ft bioenergia NyDRFT közutak felújítása 8.959.000 Ft 4.294.000 Ft FVM Közmunka 6.453.000 Ft 3.497.000 Ft FVM Közmunka program 1.329.000 Ft 837.000 Ft Virágos Magyarország – – – önkormányzat Interreg III/B 51.000.000 Ft 38.000.000 Ft Interreg III/B többc. kist. társ. 5.250.000 Ft 3.937.000 Ft

Saját erô

Támogatás

7,4 eFt 480.000 e Ft

4,9 eFt 300.000 eFt

153.282 euró

1.172.000 euró

4.115.000 Ft

4.115.000 Ft

5.200.000 Ft

10.400.000 Ft

263.000 Ft

300.000 Ft

9.000.000 Ft

Nyert

46.875.000 Ft

Nyert

202.490 euró

Nyert

12.631.000 Ft

Nyert

466.000 Ft

Nyert

3.167.000 Ft

Nyert

856.000 Ft 840.000 Ft 10.000.000 Ft

Nyert 70% Nyert 90% Nyert 50%

350.000 Ft

Nyert 90%

4.295.000 Ft 2.054.000 Ft 2.054.000 Ft

Nyert 50% Nyert Nyert

–

Díjazott

12.750.000 Ft 1.312.000 Ft

Nyert Nyert

62 A pályázat címe Címzett tám. kollégiumi rekonstrukció Virágos Magyarországért Szentgotthárd Barokk templom tetôrek. FVM 1956-os emlékerdô FVM Parkerdôk felújítás 1956. közmûv. pály. TEUT-NyDRFT városszéli útb. TEUT-NyDRFT útburk.felújítás Nemzeti Sporthiv. lelátóépítés


Projektköltség

Igényelt támogatás 2006

Saját erô

Támogatás

251.640.000 Ft 213.640.000 Ft 38.000.000 Ft – 57.741.000 Ft 12.600.000 Ft 840.000 Ft 592.700 Ft 14.940.660 Ft 14.969.000 Ft 12.500.000 Ft

–

folyamatban

–

folyamatban

9.172.000 Ft 48.569.900 Ft

folyamatban

12.600.000 Ft 840.000 Ft 296.350 Ft 7.470.000 Ft 7.484.000 Ft 8.750.000 Ft

– Nyert – Nyert 350.000 Ft 296.350 Ft Nyert 100.000 Ft 7.470.000 Ft Nyert 7 millió Ft 7.484.000 Ft Nyert 7 millió Ft 3.750.000 Ft Nyert 5 millió Ft

Átrendezôdés után a mezôgazdaság Mint mindenütt, a rendszerváltás után Vasban is meggyengült a mezôgazdasági szövetkezeti forma. A szövetkezetek, gazdasági társaságok és egyéni gazdák összesen mintegy 180 ezer hektáron dolgoznak. A növénytermesztésben továbbra is a kalászosok vezetnek 45,2 százalékos aránnyal. Kukoricát 21,3 százalékban, ipari növényeket 14 százalékos arányban, takarmánynövényeket csaknem 6 százalékban, míg egyéb növényeket – magvakat, olajtököt, kendert – 12 százalékban termelnek. Viszont burgonya csak 0,3 százalékos arányban terem. Érdekes, hogy az elmúlt évhez képest 50 százalékkal nôtt például az ipari növények részaránya. Az pedig elgondolkodtató, hogy a zöldségfélék vetésterülete a valamikori 1800 hektárból 113-ra csökkent. Az állatállomány nagy része az egyéni gazdák kezében van. A megye mezôgazdasági „nehézipara” korábban az állattenyésztés volt. A szarvasmarha-tenyésztés évszázados hagyományokra tekintett vissza. Fejlôdése megtorpant, aránya a rendszerváltást követôen visszaesett. Érdekes, hogy a tehenek háromnegyedét tartó gazdasági szervezetek körében az elmúlt egy évben nem változott az állomány nagysága, viszont az egyéni gazdálkodóknál lényegesen csökkent a tartási kedv. Ennek oka szerintük, hogy a felvásárlási árak nem biztosítanak kellô jövedelmet a gazdák számára. Ezenkívül kisüzemi körülmények közt nehéz a felvásárlók által megkövetelt minôségû tejet elôállítani. Emiatt a kisgazdaságokban háttérbe szorult a tejhasznú tehenek tartása. A húshasznú állomány azonban a támogatások arányával növekszik. A sertéslétszám a régió megyéi közül Vasban fogyott a legerôsebben. Az állomány 69 százaléka az egyéni gazdáknál található. A régióban ez a szám 56, míg országosan 39,5 százalékos. A létszámcsökkenés elôidézôje, hogy állandósult az áringadozás, emiatt gyenge a termelési biztonság, a gazdák többségének nincs pénze a korszerû technológiák megvásárlására. A megyében a pulykahízlalás vált fontos tevékenységgé: ott található az ország pulykaállományának 31 százaléka. Ennek oka vélhetôen a sárvári Sága Rt., mely biztos felvásárló.

63


Sérülékeny a gazdasági struktúra Vas megye gazdaságszerkezete a korábbi évtizedekben alapvetôen az ipari termelésre, azon belül a könnyû-, a textil-, az elektronikai, bizonyos gép- és élelmiszergép-gyártási ágazatra alapult. Ebben a struktúrában a feldolgozóipar és például a gyógyturizmusra épülô szolgáltatások erôsek. A kutatás-fejlesztés azonban kis bázisú. Szakértôk szerint ebben a megyében sincs intézményes gazdaságtervezô és -szervezô erô, mely kellô eszközzel és hatáskörrel rendelkezik. Ugyan léteznek helyi területfejlesztési koncepciók és a hozzá tartozó pályázati rendszerek, de a folyamatok ettôl függetlenül – éppen a magántulajdon és a piaci ingadozások miatt – spontán módon is alakulhatnak. Ennélfogva a globális átrendezôdések, a képzett munkaerô léte vagy nem léte, a távol-keleti piacok felértékelôdése az évezredváltást követôen átrendezte a viszonyokat. Vasban ugyanis a foglalkoztatottak igen nagy aránya kötôdött a könnyû- és elektronikai iparhoz, például a ruha, cipô vagy a hagyományos képcsövû számítógépek gyártásához. Ezt a piac azonban nem tolerálhatta, vagyis egyszer csak „beütött a ménkû” a bérmunkába. 2000–2002 között hatalmas meglepetésként érte a fontosabb iparvárosok lakosságát az elektronikai és híradástechnikai export visszaesése. Emiatt a megyében harmadával esett vissza az ipari termelés. 2002–2005 között pedig a textil- és cipôgyárak termelésének visszafogása, majd erôteljes leépítése csökkentette nagymértékben a foglalkoztatottak létszámát. Akkoriban több lépcsôben összesen mintegy 3500-an váltak munkanélkülivé Szombathelyen, Vasváron, Körmenden vagy az Ôrségben. A megrázkódtatás nemcsak az érintett családokat sokkolta, hanem az önkormányzatokat is, mivel például a Philips termékszerkezet-váltása a vasi megyeszékhelyet is érintette: a hagyományos számítógép-monitorok gyártósorát Kínába telepítették. Azonnali munkahelyteremtô intézkedésekre volt szükség. fô 10 000 2000 9000 8000

2001

✲

✲

✲

7000

✲ ✲

✲

✲

✲

✲

✲

✲

2002

✲

2003

✲

2004 2005

6000

2006 December

November

Október

Szeptember

Augusztus

Július

Június

Május

Április

Március

Február

Január

5000

1. ábra. A nyilvántartott álláskeresôk és regisztrált munkanélküliek száma Vas megyében

64


Foglalkoztatási paktum A hatékonyabb, szélesebb társadalmi alapokra helyezett munkaerô-gazdálkodás és a piaci igényeknek megfelelô szakképzés érdekében összefogtak a 80 ezres város és a kistérség intézményei. Ennek alapján 74 gazdálkodó, oktatási, rehabilitációs, gazdasági kamarai, valamint önkormányzati szervezet kötött foglalkoztatási paktumot. A város vezetôi pedig még az akkori kormányfô, Medgyessy Péter segítségét is igénybe vették azért, hogy amerikai útján lobbizzon a kiesett Philips helyett hasonló tevékenységet végzô vállalkozás Vas megyébe telepítéséért. A munkahelyteremtô összefogást siker koronázta, így talált magának helyet Közép-Európában Szombathelyen a kaliforniai Jabil nevû multinacionális cég két vállalkozása. Egyikük európai szolgáltatásként garanciális javításokat végez telekommunikációs berendezéseken, míg a másik kft.-ben hagyományos számítógépeket állítanak elô. Az pedig minden félnek elônyére vált, hogy már szakképzett munkaerôt tudtak ajánlani az új vállalkozásoknak. A vállalkozások letelepedését, a foglalkoztatni kívánók felvételét a szaktárca munkahelyteremtô beruházásokkal támogatja. Vas megyében tavaly kilenc ilyen pályázaBudapest

1,79 3,02

Gyôr Veszprém

3,25

SZOMBATHELY

3,29 3,65

Tatabánya Pécs

3,89

Szolnok

3,96

Székesfehérvár

3,97

Szeged

4,03 4,19

Eger

4,61

Kecskemét

4,77

Nyíregyháza

5,16

Debrecen Szekszárd

5,38

Zalaegerszeg

5,39

Békéscsaba

5,44 6,33

Kaposvár

7,51

Miskolc

10,48

Salgótarján 0

2

4

6

8

10

2. ábra. Nyilvántartott álláskeresôk a munkavállalási korú népesség %-ában, 2006. július 20.

12

65


tot adtak be a munkaerô-piaci szervezethez. A pályázók 434 munkavállaló foglalkoztatásához 228,5 millió forintot igényeltek, azonban az elbírálás alapján csak két pályázó tudta teljesíteni a feltételeket. Így a kenyér, friss tésztafélék gyártására szakosodott celldömölki Wewalka Kft. 65 millió forintot kapott 65 fô felvételére. Ezzel a 70 fôs létszámukat tudták növelni. A körmendi EYBL Kft. pedig 77,3 milliót érdemelt ki 191 ember – ebbôl 108 munkanélküli – felvételére. A cég autókhoz gyárt üléshuzatot. A támogatással 114 fôs létszámukat fejlesztették tovább. Az ábrákon látható, hogy mára konszolidálódtak a munkaerô-piaci folyamatok a vasi megyeszékhelyen. Idén júliusban Szombathelyen 3,29 százalékos volt a munkanélküliségi ráta. Ezzel a város a megyeszékhelyek között a harmadik legjobb helyet foglalta el. Az említett kritikus idôktôl számítják Szombathelyen a több szakértelmet kívánó tevékenységek megjelenését. Az ilyen produktumok létrehozásához, a nagyobb hozzáadott érték megjelenése okán viszont magasabban képzett szakemberekre van szükség. Ennek a serkentésére jött létre a Területi Integrált Szakképzô Központ (TISZK), melynek feladata a gazdaság szereplôinek és az önkormányzati elvárásoknak megfelelô oktatási rendszer megteremtése. A szervezet már nyolc szakképzô – öt szombathelyi, egy vasvári, egy csepregi és egy körmendi – iskolával kötött konkrét megállapodást, hogy beszerzi például azokat a méregdrága technikai eszközöket, amiket az iskolák nem tudnak megfizetni. Aztán az ilyen berendezéseken a TISZK központjában lévô mûhelyekben – amiket 1,1 milliárdos beruházással teremtettek meg – tanulják a korszerû technika kezelését éppúgy, mint a legmodernebb vállalatirányítási módszereket.

fô 3400 3200 3000 2800 2600

November

Október

Szeptember

Augusztus

Július

Június

Május

Április

Március

Február

Január

2400

December

2005 2006

3257 3432 3480 3434 3320 3193 3357 3413 3313 3129 3072 3090 3258 3273 3098 2738 2541 2474 2527 2527 3. ábra. A nyilvántartott álláskeresôk száma a szombathelyi kirendeltségen

66


% 6,5 6 5,5 5 4,5

2005 2006 Augusztus

Szeptember

Október

November

December

6 5

Július

6,1 5,6

Június

Március

6 5,9

Május

Február

5,7 5,9

Április

Január

4

5,8 4,6

5,6 4,5

5,8 4,6

5,9 4,6

5,8

5,4

5,3

5,4

4. ábra. Az álláskeresôk aránya a gazdaságilag aktív népességen belül a szombathelyi kirendeltségen

fô 2500 2300 2100 1900 2005 1700

2006

1500

December

November

Október

Szeptember

Augusztus

Július

Június

Május

Április

Március

Február

Január

1300

5. ábra. A nyilvántartott álláskeresôk száma Szombathely városban

Elôbbiek közé tartoznak a számítógép vezérelte CNC esztergagépek, a minôségi hegesztô berendezések, a számítógépes tervezô- és gyártórendszerek, sôt szolártechnikusok képzéséhez tartozó berendezések. A tanulók ily módon több hetet vagy hónapot is töltenek az ilyen mûhelyekben, majd visszatérnek az iskolapadba. Ettôl azt is lehet remélni, hogy hiányszakmaként megszûnik például a mûszerész, a lakatos, a hegesztô, a minôsített hegesztô, a kômûves, az ács és állványozó, a villanysze-


67

relô, az asztalos, az ápoló, valamint a mûszaki jellegû mérnök. S az sem utolsó, hogy tanárok továbbképzését is ellátja majd az új szervezet. Ide tartozik az is, hogy a szombathelyi Berzsenyi Dániel Fôiskolán gazdálkodási, ipari terméktervezô és mûszaki menedzseri alapszakon is tanulhatnak az érdeklôdôk. A felsôfokú szakképzési szakok közt pedig megtalálható az idegenforgalmi menedzser, a mûszaki informatikus és mérnökasszisztens, a terméktervezô mûszaki menedzserasszisztens, az informatikus statisztikus és gazdaságtervezô, valamint a gazdálkodási mérnökasszisztens szak. Tehát a gazdaság kívánalmai szerint is változott a BDF oktatási struktúrája. A gyakorlati képzést olyan cégekhez szervezik, mint például a német érdekeltségû szombathelyi székhelyû BPW-Rába Kft., mely világszínvonalon gyártja a kamionok és nagy mezôgazdasági szerelvények futómûveit.

Szombathelyen újabb ipari parkot nyitnak Ipkovich György szombathelyi polgármester szerint elsôdleges kérdés a városban a biztos munkahelyek telepítése és megtartása. Ezt az elképzelést eddig is segítette a Claudius Ipari és Innovációs park, amelynek 185 hektáros területe betelt. Az ott lévô 60 vállalkozás – osztrák, német, olasz, amerikai és tajvani cégek – összesen 8500–8800 alkalmazottat foglalkoztat. Éves összes termelési értékük 2005-ben 360 milliárd forint volt. A továbblépést a cégek megtartása mellett újabb szolgáltatási csomagok kitalálása jelenti. Abban az ipari termelés szervezése, az infrastruktúra javítása mellett már nyelv- és számítástechnikai tanfolyamok indítása, logisztikai képzések szervezése, valamint járôr- és információs szolgálat mûködtetése is szerepel. Eközben elkészült egy új ipari park nyitásának koncepciója. Erre a volt repülôteret – aminek szomszédságában korábban a Savaria dandár állomásozott – találják alkalmasnak. A terület átvételére már megbeszéléseket kezdtek a honvédelmi tárcával. A cél: ingyenes vagy valamilyen más kedvezményes megoldás megtalálása. Az sem mellékes, hogy ott épül az ország egyik új büntetés-végrehajtási intézete, mely nemcsak a rendészeti szervektôl leépített szakképzett munkaerôt alkalmazhatja már 2007-tôl, hanem újabb beszállító cégeket is vonzhat. Ezzel bôvülnek a munkavállalói kör lehetôségei, illetve nô a befektetôi és forráskiáramlás, ami a várost és a kisrégiót gazdagítja majd.

Eredményes európai uniós pályázatok Vas megyében, 2004–2006. augusztus • Az Agrár- és vidékfejlesztési operatív program keretében 157 pályázat nyert, összesen 3,8 milliárd forint értékben. • A Humánerôforrás operatív program keretében 36 pályázat lett eredményes: 2,9 milliárd forint támogatást nyertek összesen.

68


• A Környezeti és infrastrukturális operatív programban 3 pályázatot fogadtak el, 3,8 milliárd forintos támogatást nyertek. Köztük a szerepel a 8-as, 86-os fôútfejlesztés támogatása. • A Regionális operatív program kereteire 7 pályázó volt, akik 2,7 milliárdos fejlesztési forrást nyertek összesen. • A Gazdasági versenyképesség operatív program alapjaira 163-an adtak be igényt: összesen 3 milliárd forintot nyertek. Így a vasi fejlesztésekre összesen 16,2 milliárd forint jutott.

Szolgáltatások, idegenforgalom A vendégforgalom Vas megyében az ezredfordulót megelôzô években a szolgáltatásbôvítô fejlesztések hatására kezdett nôni. A vonzerôt a természeti és épített értékek, a kulturális és mûemléki környezet, valamint az idegenforgalmi szempontból vonzó húsz kiépített termálkút adja. Ötnek a vizét gyógyvízzé minôsítették. A kínálat már a rendszerváltást követô utolsó évtizedben 10 százalékkal gyarapodott. Ez a büki és sárvári gyógyfürdôk wellness-centrummá bôvítésével is magyarázható. Bükön már 26 medencével, egész évben csábítják a mozgásszervi, valamint gyomorbetegeket és más rehabilitációra szorulókat. Nem véletlen, hogy évente csaknem egymillió vendéget számolnak. Köztük fôként osztrákok, németek, csehek vannak többségben, az utóbbi években lényegesen növekedett a hazai gyógyulni és pihenni vágyók aránya is. A színvonal és a szolgáltatások fejlesztéséért sokat tettek a híres fürdôhelyen. Tavaly például egy 130 ezer köbméteres melegvíztárolót építettek, melybe ivóvizet engednek, amit termálenergiával fûtenek fel. Az így felmelegített vizet pedig ôsztôl tavaszig az öltözôk és a padozat fûtésére használják. Ezáltal lényegesen javul a vendégek komfortérzete, arról nem is beszélve, hogy évente 10 millió forintos gázszámlát takarítanak meg. A fejlesztéshez európai hitelt vettek fel. A sort sikerült bôvíteni egy-egy új fürdôvel Celldömölkön és Szelestén, s hamarosan Szentgotthárdon is megnyílik egy hiánypótló termálfürdô. Sárváron pedig a magántôkét sikerült beruházásokra fogni. A 16 ezres városban Dénes Tibor polgármester szerint eddig mintegy 15–20 milliárd forintot invesztáltak a befektetôk. A fürdô környékén több új szálloda épült. Nemrégiben adták át a négycsillagos Hotel Park Inn-t, bôvítették a kempinget, s most újabb két szálloda készül. A baromfifeldolgozó iparban modernizálta feltételrendszerét a Sága Foods Rt., illetve a Taravis nevû vállalkozás. Kétszáz lakás épült a városban, s az önkormányzat állami támogatás nélkül hajtott végre beruházásokat. Az európai uniós támogatással pedig a fôtéri rekonstrukciót hajtottak végre: a Phare-tól 180 millió forintot nyertek. A Nádasdy vár bástyáinak, falainak megerôsítésére, feltárására 800 millió forintot költhetnek a KVI és az NFT I. Regionális operatív programjának keretében. Állami támogatással 165 millió forintos beruházással új épületet kap az ipari iskola, 30 millióból pedig beépítik a Gárdonyi iskola tetôterét.


69

Környezetvédelmi viták a „sógorokkal” Évek óta hangos a megye és a nagyobb régió a Rába vizének felületén lévô paplanszerû sárgás, alkalmanként pedig szürkésfehér habzástól. A környezetszennyezés három, határ közeli osztrák bôrgyár cserzôanyagában lévô mosószeradalék élôvízbe kerülése miatt keletkezik. Az osztrákok saját laboratóriumi méréseikkel is elismerték a vízminôség romlását. A magyar-osztrák vízügyi bizottság májusi ülésén megállapodtak a felek, hogy Ausztriában idén július elsejére hatékony intézkedéseket tesznek a szennyezés megszüntetésére. Azt ígérték, hogy a jennersdorfi bôrgyár tisztított szennyvizét a térség egyik kommunális tisztítója is megszûri. Onnan pedig nem a Rábába, hanem a kétszer nagyobb vízhozamú Lapincs folyóba engedik a vizet, ami a Rábába érve már felhígul. Abban is megállapodtak, hogy az osztrák hatóságok további vizsgálatokat is végeznek a szennyezés felszámolására. Az ígéreteket azonban nem tartották be. Emiatt újabb levélben sürgette a megoldást Persányi Miklós környezetvédelmi miniszter. A válaszból kiderült, hogy fôleg a burgenlandi tartomány feladata a környezeti kár felszámolása, mert Ausztriában a tartományok önállóak. Tehát elôfordulhat az államszervezet felépítése okán, hogy hiába állapodik meg a szövetségi minisztérium valamiben más országbeli partnerével, ha azt tartományi szinten nem mindig veszik figyelembe. A magyar szaktárca most azt javasolja, hogy a szentgotthárdi és a Vas megyei önkormányzat ebben az ügyben intenzívebben használja ki a határon túli partneri együttmûködést. Ezenkívül két másik fenyegetô veszély is jelentkezett a közelmúltban: az egyik az, hogy a fürstenfeldi geotermikus erômû az ôsztôl tavaszig tartó idôszakban a Lapincs folyóba engedi azt az elhasznált termálvizet, amit melegvíz elôállítására, majd lakások fûtésére használnak. Környezetszennyezést azzal követnek el, hogy a kihûlt vizet nem a földbe sajtolják vissza, hanem az élôvízbe engedik, ami által magyar és osztrák szakértôk szerint óriási sóterhelés éri a Lapincsot, ami a Rábába ömlik. Mivel az erômû stájer területen van, azért Burgenland közigazgatási pert indított a szomszéd tartomány ellen. Ítélet még nincs. A harmadik dolog pedig az, hogy egy burgenlandi cég hôerômû építését tervezi a magyar-osztrák ipari parkban, hogy azzal évi 200 ezer tonna kommunális hulladékot semmisítsenek meg. A szentgotthárdiak úgy vélik: az erômû miatt és az állandó északnyugati szél miatt magyar területre jutnak a kibocsátott káros anyagok, ami meghiúsítja az idegenforgalomra és a mintegy 300 méterre lévô termálfürdôre alapozott egészségmegôrzô terveiket. Az erômû ellen már megkezdôdött a nemzetközi tiltakozás szervezése is, sôt a Rába Szövetség vezetôi állampolgári engedetlenségi mozgalom indítását tervezik a Rába habzása miatt is. Sokan úgy vélik: ha a magyar oldalról károsítanák az osztrák környezetet, akkor a felelôsök már régen egy brüsszeli bíróságon ülnének. Az viszont örömteli, hogy többéves pereskedés és közös magyar-osztrák tiltakozás után egy magyar vállalkozásnak el kellett állnia attól a tervétôl, hogy hasznosítsa a Vas megyei Torony község környékén a földfelszín alatt lévô több millió tonna lignitet. A Nógrádszén Kft. elôször csak kutatófúrások végzésére kért és kapott enge-

70


délyt, de a 13 helyi önkormányzat, új rendezési tervet készítve, megtiltotta a fúrásokat. Ha nem sikerült volna ezt a módszert megtalálni, akkor fennállt volna a veszélye annak, hogy az alpesi tájon, az osztrák határtól néhány kilométerre meddôhányók váltották volna fel a szôlô-, gyümölcsültetvényeket, és egy óriási erômûvet építettek volna. Szerencsére az önkormányzatokhoz hasonlóan döntött a Legfelsôbb Bíróság ajánlására az ügyet sokadszor tárgyaló Veszprém megyei Bíróság is. Ezáltal ellehetetlenült a vállalkozás, ami ellen felszámolási eljárást indítottak hitelezôi, akiknek több százmilliós adósságát nem tudta megfizetni.

Bio- és szélenergia-termelés Két környezetkímélô beruházást építettek tavaly uniós támogatással Vasban. A biomasszával történô falufûtést Pornóapátiban valósították meg. A faaprítékkal mûködô kazánfûtést 900 ezer euróval támogatta a Phare CBC program, a Belügyminisztérium pedig 7,3 millió forintot adott a célra, a saját erô pedig 56 millió forint volt. A mindössze 380 lakosú, osztrák határ menti településen – amit 1500 hektár erdô vesz körül – a 130 házból 97 család csatlakozott az új tüzelési technológiához. A vezetékrendszer-kiépítés lakásonként ötszázezer forintba került. A fûtési díjat pedig a hagyományos, de egyedi fûtés költségeinek háromnegyedére saccolták. A tüzelôanyagot a gazda akár szállíthatja is a közösbe. Annak árát leveszik az illetô fûtésszámlájából. Információk szerint a rendszert továbbfejlesztik, s a szomszédos Vaskeresztes házait is bekötnék a rendszerbe. Ezáltal még olcsóbb lenne az üzemeltetés. Vépen szélerômûvet építettek. A 3700 lakosú település önkormányzata 20 százalékos tulajdont szerzett az üzletben, hogy a közvilágítást ingyen kapják. A vállalkozó cég a Phare CBC által kiírt pályázaton 860 ezer eurót nyert. A saját erô pedig 23 millió forint volt. A 78 méter magas acéltornyon 600 kilowattos szélmotor termeli az áramot, amit az áramszolgáltatónak adnak el. A szinte zajtalanul mûködô berendezés 230 millió forintba került, s 700 lakás energiaellátását lehet vele megoldani.

Egészségügyi ellátás, burgenlandi kiterjesztéssel Szombathely központi szerepe a várost körülvevô nagyobb régióban is egyre inkább érvényesül. Az államhatárt Nyugat felé átlépve ugyanis nincs jelentôsebb város a burgenlandi térségben. Már a tartomány fôvárosa, Kismarton (Eisenstadt) is mesze esik, Bécs pedig még távolabb, így például az 1309 ágyas szombathelyi kórház – ami egyetemi oktatókórház – egészségügyi szolgáltatásait a határon túlról is egyre többen veszik igénybe. Felszereltsége, regionális jellegû szolgáltatásai jó alapot adnak arra, hogy a sürgôsségi betegellátásban, egyes szívbetegségek gyógyításában, a daganatos betegségek kezelésében, az idegsebészetben a Markusovszky Kórház a nagyrégió szolgálatá-


71

ba állhasson. A kölcsönös finanszírozás a két ország egészségügyi pénztárainak megállapodása alapján megteremthetô. Ennek megfelelôen beindulhat a helikopteres mentôszolgálat is, aminek egyik leszállóhelye lehet a jövôre elkészülô szombathelyi sürgôsségi központ teteje, illetve a helyi repülôtér.

A kultúra és a sport közvetítô ereje A megyehatáron, sôt az országhatáron túl is jelentôsek Szombathely kulturális, oktatási és sportlehetôségei. A vasi megyeszékhely felsôfokú tanintézeti, zenei, tánc- és képzômûvészeti, bábmûvészeti, bibliotékai és nyelvi képzési központ is. Az újabb egyetemi szakokra pályázó Berzsenyi Dániel Fôiskolán 1500 elsôéves hallgató kezdte meg tanulmányait. Így a mintegy hétezres hallgatói sereg, valamint a Pécsi Tudományegyetem kihelyezett tagozatának hallgatói a vasi értelmiség megfelelô utánpótlásául szolgálhatnak. A sport terén pedig Európa- és világbajnokok öregbítik a város, a megye hírnevét. A birkózók, kickbokszosok, kerékpárosok, hosszútávfutók, súlyemelôk, kosárlabdások, tornászok, úszók, nehézatléták edzési feltételei javultak a nemrég átadott európai színvonalú sportcsarnok által. A multikulturális rendezvényekre is alkalmas, négyötezer nézôt befogadó Aréna Savaria csarnok vonzhatja a szomszédos régiók, országok versenyzôit, emellett kereskedelmi rendezvényeknek, vásároknak is helyt adhat.

72


SZEMLE SÜKÖSD PÉTER

A Courage-ügyben használt megközelítés alkalmazásának nehézségei a nemzetközi versenyjogban*

A Courage-ügyben hozott ítélet olyan mértékben kitágította a magánérdekû jogérvényesítés lehetôségeit, amely újabb lökést adhat a nemzeti versenyjogok extraterritoriális alkalmazásának. A kérdés az, hogy milyen lehetôségei, nehézségei lehetnek az ítéletben alkalmazott megközelítésnek egy lehetséges jövôbeni nemzetközi versenyjogi szabályozásnál. A tanulmány erre a kérdésre a Nemzetközi Antitröszt Törvényrôl szóló 1993-as tervezet vizsgálata révén igyekszik választ adni, kitérve a közvetlen hatály alapelvének, az egyéni jogok védelmének, a jogok végrehajtásának és a belsô piac kérdésköreinek elemzésére.

Elôszó A gazdaság globalizációjával párhuzamosan a kereskedelem liberalizációjának lehetünk tanúi napjainkban. Bizonyos ágazatokban a nemzetközi, valamint multinacionális társaságok vezetô szerephez jutottak. Felvetôdik a kérdés, hogy hogyan lehet ezeknek a vállalkozásoknak a magatartását a meglévô jogszabályok keretei között megítélni, és esetlegesen korlátok közé szorítani. Lóránt Károly „Prága üzenete” címû cikkében1 ennek megoldására a következô adó- és vámpolitikai eszközöket látja a legmegfelelôbbnek:

• Az „itt termelj, itt adhatsz el” („site here to sell here”) elv megvalósítása az ipari és szolgáltató ágazatokban, a transznacionális vállalatokkal szemben, vagyis az azok eladásai által lekötött vásárlóerôt kapcsolatba kell hozni azzal a jövedelemmel, amelyet termelô vagy szolgáltató üzemeik az adott országban létrehoznak. Ezt a célt megfelelô védôvámok kialakítása is szolgálhatja. • Egy másik eszköz a barter-kereskedelem, amely a piachoz való hozzájutás fejében (import) egyben hasonló nagyságú piacot biztosít (export). • A spekulációs pénzáramlás megfékezése érdekében szükség van a nemzetközi pénzmozgások megadóztatására úgy, ahogy azt James Tobin Nobel-díjas amerikai közgazdász javasolta (0,5% adó minden egyes nemzetközi pénzátutaláson). • A helyi gazdasági fejlôdés elôsegítése érdekében szerepet kaphatnak az olyan helyi pénzek, amelyek biztosítják a helyi gazdasági körforgást, de nem teszik lehetôvé azt, hogy külföldi spekulánsok belépjenek a rendszerbe. • Szükség van az adózási rendszer olyan átalakítására, amely csökkenti az élômunka, és növeli a tôkejövedelmek, a természeti erôforrások, a szállítás, a környezetszennyezés adóterheit.

* A tanulmányban foglalt állítások, észrevételek a szerzô személyes véleményét tükrözik, amely nem feltétlenül egyezik a Gazdasági Versenyhivatal hivatalos álláspontjával. 1 Lóránt Károly: Prága üzenete, Leleplezô, 2000/1. szám, http://www.zpok.hu/globalizacio/lorantk.htm (2006.05.17.)

SZEMLE

• Nagyon fontos olyan helyi közösségek létrejöttének elôsegítése, amelyek biztosítják a helyi gazdasági körforgást a termeléstôl az értékesítésen keresztül a fogyasztásig. A fentieken túl nagy szerepe van a nemzeti versenyjogokat extraterritoriális, azaz bilaterális és multilaterális összefogások szintjére fejlesztô nemzeti és nemzetközi politikának, mely magát a vállalatok közötti összefonódást és ennek versenykorlátozó és torzító következményeit tartja bizonyos keretek között, ami megnehezíti a multinacionális vállalatok transznacionálissá történô alakulását, s gátat szab a monopolhelyzetükbôl adódó, munkavállalóikkal, fogyasztóikkal szembeni „szociális visszaéléseiknek”. A versenyjogot illetôen elmondható, hogy sokkal prominensebb szerepet játszik ma, mint valaha, aminek oka elsôsorban az elmúlt években tapasztalt nagymértékû gazdasági fejlôdés, amely a nemzeti gazdaságok rendszerét sokkal befogadóbbá tette a piaci kapitalista rendszer vívmányaival szemben. A világszerte tapasztalható gazdasági liberalizációval párhuzamosan a kereskedelmi korlátozások lebontása és a határokon átívelô kereskedelemben részt vevô áruk, szolgáltatások drámai mennyiségi növekedése figyelhetô meg. Az itt érzékelhetô fejlôdés a feltûnô technológiai változásokkal karöltve kölcsönös piaci függôséget eredményezett a különbözô nemzetgazdaságok között. Ez a hullám nagy kihívás a versenyhatóságoknak világszerte, amelyek feladata egyre inkább a legnagyobb mértékû konvergencia és koordináció biztosítása egymás között. A fentiek miatt fontos szerepe van a különbözô nemzeti versenyjogokat területükön kívüli, azaz bilaterális és multilaterális

73 összefogások szintjére fejlesztô nemzeti és nemzetközi politikának, a végsô cél azonban egy életképes globális versenyjogi rendszer kialakítása lenne, amelyre voltak és vannak próbálkozások a nemzetközi szervezetek részérôl is. Bár ezek a kezdeményezések igazoltak egyfajta szemléletváltást a versenypolitika terén, az még mindig nem mondható elegendônek, mivel továbbra sincs egységes koncepció arra nézve, hogy a jövôben a versenyjogi hatóságok miként tudják majd biztosítani, hogy a nemzeti piacok nemzetközi integrációja elôre látható és tervezhetô eredményhez vezessen. A fentieken túl van még egy lehetôség, amely kiterjesztheti az egyes nemzeti versenyjogok hatályát, ezáltal hatékonyabbá téve a globalizáció káros tünetei, így például a multi- és transznacionális vállalatok elleni küzdelmet. Ezt az utat a magánérdekû jogérvényesítés jelentheti, melynek lehetôségeit a Közösségen belül a Courage-ügyben2 hozott ítélet tágította ki olyan mértékben, amely alkalmat adhat annak széles körû – nemcsak Közösségen belüli – alkalmazására.

1. A Courage-ügy az Európai Közösségek Bírósága (EB) elôtt 1.1. Az ügy elôzményei és az elôzetes döntéshozatalra elôterjesztett kérdések

1990-ben a Courage – az Egyesült Királyságban 19%-os piaci részesedéssel rendelkezô sörgyár – és a Metropolitan plc (a továbbiakban: Grand Met) – a vendéglátásban és a szállodaiparban érdekelt vállalat –

2 C-453/99. sz. Courage Ltd kontra Bernard Crehan és Bernard Crehan kontra Courage Ltd és társai ügyben 2001. szeptember 20-án hozott ítélet (EBHT 2001., I-6297. o.)

74 megállapodott abban, hogy egyesítik a bérbe adott vendéglôiket. Ennek eredményeképp a vendéglátó egységeik mûködtetésének jogát az Inntrepreneur Estates Ltd-nek (a továbbiakban: IEL) adták át, mely vállalat a Courage és a Grand Met 50-50%-os tulajdonában állt. Egy, az IEL és a Courage közötti megállapodás ugyanakkor biztosította, hogy minden IEL-ügyfélnek kizárólag a Courage-tól kellett a sört vennie. A Courage ugyanakkor az IEL által bérbe adott vendéglátóhelyek által alkalmazott árlista alapján adta a megrendelt sört. Az IEL egy általános bérbeadási szerzôdést bocsátott a bérlôi rendelkezésére. Amíg a bérleti díj összege tárgyalás alapját képezhette egy jövendô bérlôvel, addig a kizárólagos sörvásárlási kötelezettség és a szerzôdés más klauzulái nem képezhették tárgyalás alapját. 1991-ben Crehan úr két 20 évre szóló bérleti szerzôdést írt alá az IEL-el, amely arra kötelezte, hogy a Courage-tól vásároljon. A bérlônek a szerzôdésben lefektetett minimum mennyiséget kellett vásárolnia meghatározott sörökbôl, és az IEL abba is beleegyezett, hogy a bérlôk bizonyos söröket a Courage által meghatározott árlista alapján vásárolhassanak. A sörözôk nagyon veszteséges vállalkozásoknak bizonyultak, és Crehan úr lemondott a bérleti jogairól. 1993-ban a Courage, az alapeljárás felperese, kártérítési eljárást indított Crehan úr ellen a neki járó összegek beszedése érdekében, arra hivatkozva, hogy Crehan úrnak 15 266 GBP értékû ki nem fizetett sörszállításból fakadó tartozása van. Crehan úr anyagi jogi alapon megtámadta a felperes keresetét arra hivatkozva, hogy a megállapodásból fakadó sörvételre vonatko-


zó kötelezettség az az EK-Szerzôdés (a továbbiakban: EKSz.) 85. (jelenleg 81.) cikkébe3 ütközött. Az elôbbieken túl ugyanakkor ellenkeresettel élt kártérítési igényei érvényesítésére, és követelte, hogy e kártérítést számítsák be a Courage-dzsal szemben fennálló tartozásába, és alperesként bevonta az eljárásba az IEL-t. Állítása szerint a sörözôkre vonatkozó bérleti szerzôdések, beleértve a sörrel kapcsolatos megkötéseket, sértették az EKSz. 81. cikkének (1) bekezdését, és üzleti kudarca annak a következménye, hogy nem tudott versenyezni a közeli sörözôkkel, amelyek a hasonló sörre vonatkozó szerzôdésbeli kötelezettségek nélkül engedménnyel tudtak sört beszerezni, és így azt alacsonyabb áron tudták továbbértékesíteni. Crehan úr azt állította, hogy a Courage a független kocsmabérlôknek jóval kedvezôbb áron adta a söreit, mint azoknak a vendéglátóegységek bérlôinek, akik az IEL-lel álltak szerzôdésben. Állítása szerint ez az árkülönbség csökkentette az IEL-lel szerzôdésben álló bérlôk hasznát, és ezzel ellehetetlenítette azok üzleti tevékenységét. A Courage, a Grand Met és azok leányvállalatai az általuk használt bérleti szerzôdést ugyanakkor 1992-ben benyújtották az Európai Közösségek Bizottságához, mentesítését kérve. 1993-ban a Bizottság a 17. számú tanácsi rendelet4 19. cikkének (3) bekezdése alapján egy közleményt bocsátott ki, melyben abbéli szándékát fejezte ki, hogy az EKSz. 81. cikk (3) bekezdése alapján mentesíteni szándékozik a megállapodást. A kérelmet a kérelmezôk 1997 októberében visszavonták, azt ugyanakkor az IEL által bevezetett új bérleti szerzôdés bevezetése

3 A továbbiakban az EKSz. jelenleg hatályos számozását használom. 4 17. sz. elsô rendelet a Szerzôdés 85. és 86. cikkének végrehajtásáról (HL 13., 204. o. [1962.02.21.]; magyar nyelvû különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 3. o.)

75

SZEMLE

követte, amelyet késôbb ugyanúgy benyújtottak a Bizottsághoz. Az elsôfokú bírósági döntésben elutasították Crehan úrnak az EKSz. 81. cikke (1) bekezdésének megsértése miatt az elsô alperessel szemben felmerült kártérítési igényét. Elsô fokon megállapították, hogy a bérleti szerzôdések és a sörre vonatkozó megkötések nem sértették a 81. cikk (1) bekezdését, és hogy Crehan úr nem perelhet kártérítést olyan nemzeti jogszabályok alapján, amelyek megakadályozzák, hogy egy személy olyan jogellenes szerzôdés alapján pereljen, amelyben félként részt vesz. Crehan úr Anglia és Wales Fellebbviteli Bíróságának (a továbbiakban: Fellebbviteli Bíróság) polgári táblájához fellebbezett, amely viszont 1999. július 16-ai határozatával – amely 1999. november 30-án érkezett meg az Európai Közösségek Bíróságára (a továbbiakban: EB) – az EKSz. 234. cikke szerinti elôzetes döntéshozatali eljárást kért az EB-tôl. A Fellebbviteli Bíróság négy kérdést tett fel az EB-nek az EKSz. 81. cikke által tiltott megállapodásban részes fél azon lehetôségével kapcsolatban, hogy a szerzôdôtársától kártérítést követeljen. A Fellebbviteli Bíróság azért terjesztette elô az elôzetes döntéshozatali eljárás iránti kérelmét, mert egy korábbi döntése kimondta, hogy az EKSz. 81. cikkét a harmadik felek, így a versenytársak védelmére alkották, nem pedig a tiltott megállapodásban részt vevô felek részére. Úgy tartották, hogy ôk az okozói, és nem az áldozatai a versenykorlátozásnak. Az angol jog ugyanakkor nem tette lehetôvé a jogellenes megállapodásban részt vevô feleknek a másik féltôl való kártérítés követelését. A fentiek alapján a Fellebbviteli Bíróság a következô kérdéseket tette fel az EB-nek: 5 Az ítélet 19. pontja.

• Az EKSz. 81. cikkét lehet-e úgy értelmezni, hogy arra egy tiltott megállapodás részese is hivatkozhat, annak érdekében, hogy a bíróságok mentesítsék a másik féllel szemben fennálló kötelezettségei alól? • Amennyiben az elsô kérdésre adott válasz igen, akkor a mentesítésért folyamodó fél jogosult-e a 81. cikkbe ütközô megállapodás általa történô betartása miatt okozott kárai megtérítésére? • Egy olyan nemzeti jogszabály megfelel-e a közösségi szabályoknak, amely biztosítja, hogy a bíróságok ne tegyék lehetôvé egy személynek, hogy saját jogellenes cselekedeteire, egy szükséges lépésként, mentségül hivatkozzon, és/vagy arra támaszkodjon annak érdekében, hogy a kárait megtérítsék? • Amennyiben a harmadik kérdésre adott válasz az, hogy bizonyos körülmények között az ilyen szabály nem felel meg a közösségi szabályoknak, milyen körülményeket kellene a nemzeti bíróságoknak figyelembe venniük? 1.2. Az EB ítélete

Az EB ítéletének indokolásában kifejtette, hogy az EKSz. megalkotta saját jogi rendjét, amelyet a tagállamok jogrendjébe integráltak, és amelyet a nemzeti bíróságoknak alkalmazniuk kell. Ezen jogrend tárgyai nem csupán a tagállamok, hanem azok állampolgárai is. Amennyire a közösségi jog terheket ró az egyénekre, úgy azt abból a célból teszi, hogy emellett jogokat is biztosítson, melyek nem csupán úgy merülhetnek fel, hogy azokat a Szerzôdés explicite biztosítja, hanem olyan kötelezettségek folytán is, melyeket a Szerzôdés magánszemélyekre, tagállamokra és közösségi intézményekre ró.5

76 Az EKSz. 3 cikkének g) pontja alapján [jelenleg a 3. cikk (1) bekezdésének g) pontja], az EKSz. 81. cikke alapvetô elôírást képez, amely nélkülözhetetlen a Közösség céljainak eléréséhez, különösképpen a belsô piac mûködéséhez. Az EB véleménye szerint az elôírás jelentôségére tekintettel a Szerzôdés megalkotói biztosították, hogy az EKSz. 81. cikkének (2) bekezdésébe ütközô megállapodás vagy döntés automatikusan semmis. Az automatikus semmisség alapelvére ugyanakkor bárki hivatkozhat, és a bíróságok kötve vannak ahhoz, amennyiben a 81. cikk (1) bekezdésének alkalmazásához szükséges feltételek teljesülnek, és amennyiben az érintett megállapodás nem felel meg az EKSz. 81. cikk (3) bekezdésében biztosított kivételeknek. Mivel az EKSz. 81. cikkének (2) bekezdése által biztosított semmisség abszolút, egy megállapodásnak, amely semmis és érvénytelen a cikk folytán, nincsen hatása a szerzôdô felekre, és nem alkalmazható harmadik felekkel szemben sem. Ezenkívül kihatással lehet az adott megállapodás vagy döntés hatásaira is, akár a múltat vagy a jelent illetôen. A fentieken túl az EB úgy tartotta, hogy az EKSz. 81. cikk (1) bekezdésének, és 82. cikkének közvetlen hatása van az egyének közötti kapcsolatokban, és az jogokat képez az érintett egyéneknek, amelyek fölött a nemzeti bíróságoknak ôrködniük kell.6 Az elôzô megközelítésbôl következik, hogy bármely egyén hivatkozhat egy nemzeti bíróság elôtt az EKSz. 81. cikke (1) bekezdésének megsértésére, még akkor is, ha annak a szerzôdésnek az egyik részese, amely felelôs a cikk alapján a verseny korlátozásáért vagy torzításáért.7 6 23. pont. 7 24. pont.


Ami a versenyt korlátozó vagy torzító szerzôdés vagy magatartás által okozott veszteségekért járó kártérítési igényt illeti, az EB szerint a közösségi esetjoggal összhangban kezdettôl fogva azt kell szem elôtt tartani, hogy a nemzeti bíróságoknak – amelyeknek az a feladata, hogy joghatóságukon belül a közösségi jog elôírásait alkalmazzák – biztosítaniuk kell, hogy ezek a szabályok teljes mértékben érvényesülnek, és védelmezniük kell azokat a jogokat, amelyeket ezek a szabályok a magánszemélyeknek biztosítanak. Az EB ugyanakkor hangsúlyozta, hogy az EKSz. 81. cikkének teljes hatékonyságát, és különösképpen e rendelkezés (1) bekezdésében lefektetett tilalom gyakorlati érvényesülését veszélyeztetné, ha az nem lenne minden magánszemély számára nyitott, hogy egy, a versenyt korlátozó vagy torzító szerzôdés vagy magatartás következtében elszenvedett kárainak érvényesítéséért kártérítési igénnyel lépjen fel. Ezen jog létezése erôsíti a közösségi versenyszabályok mûködését, és akadályozza azokat a – gyakran titkolt – megállapodásokat és gyakorlatokat, amelyek a verseny korlátozásáért vagy torzításáért felelôsek. Ebbôl a szempontból a nemzeti bíróságok elôtti kártérítési eljárások jelentôs hozzájárulást jelenthetnek a közösségen belüli hatékony verseny fenntartásához. Ebbôl következôen véleménye szerint nem szabadna, hogy abszolút akadálya legyen az ilyen eljárásoknak. Kiemelte ugyanakkor, hogy az adott ügyet szabályozó közösségi szabályok hiányában az minden tagállam helyi jogi rendszerének a feladata, hogy kijelölje a joghatósággal rendelkezô bíróságokat és tör-

SZEMLE

vényszékeket, és egyúttal lefektesse azokat a részletes, a magánszemélyek közösségi jogból közvetlenül fakadó jogainak védelmére szolgáló eljárásjogi szabályokat, amelyek nem hátrányosabbak, mint a hasonló helyi eljárások (megfelelôség alapelve), és nem lehetetlenítik el vagy nehezítik meg túlzottan a közösségi jogból fakadó jogaik érvényesítését (hatásosság alapelve). Az EB álláspontja szerint az a tény, miszerint a közösségi jog nem akadályozza meg a nemzeti bíróságokat abban, hogy lépéseket tegyenek a közösségi jog által garantált jogok védelmének biztosítása érdekében, nem vonja feltétlenül maga után azok jogtalan gazdagodását, akik ezt a védelmet élvezik. Véleménye szerint az különösképp a nemzeti bíróságok feladata, hogy kiderítsék: az a fél, aki egy, a verseny korlátozásáért vagy torzításáért felelôs szerzôdés következtében elôálló veszteségei miatt kártérítési igénnyel lép fel, valóban szemmel láthatóan gyengébb helyzetben volt-e, mint a másik fél, olyannyira, hogy az komolyan veszélyeztette vagy megszüntette a szerzôdési szabadságát és abbéli képességét, hogy kárt szenvedjen, vagy csökkentse annak mértékét, jó idôben felhasználva a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetôségeket. A fentiek alapján az EB a Fellebbviteli Bíróság által, elôterjesztett kérdésekre a következôképpen válaszolt:

77 • Egy, az EKSz. 81. cikkének értelmében a versenyt korlátozó vagy torzító szerzôdésben részes fél hivatkozhat a fenti cikk megsértésére annak érdekében, hogy szabaduljon a másik féllel szemben fennálló, szerzôdésben rögzített kötelezettségei alól. • Az EKSz. 81. cikke kizárja azt a nemzeti jogot, amely nem teszi lehetôvé az e cikket sértô szerzôdéses klauzulák tárgyát képezô félnek, hogy kártérítési igénnyel lépjen fel, csupán arra hivatkozva, hogy ô is a szerzôdés részese. • A közösségi jog nem zárja ki azon nemzeti jogszabály alkalmazását, amely megakadályozza egy olyan személy részére a keresetindítás jogát kártérítési igény érvényesítése érdekében, saját jogellenes cselekményére hivatkozva, aki megállapítottan jelentôs felelôsséggel viseltetik a verseny torzításáért. Az EB ítéletének eredményeképpen a Fellebbviteli Bíróság helyt adott Crehan úr fellebbezésének, és bizonyos kérdéseket újratárgyalásra visszautalt az elsô fokra. Az újratárgyaláskor az elsôfokú bíróság megállapította, hogy a bérleti szerzôdésekben szereplô sörre vonatkozó megkötések nem sértették az EKSz. 81. cikk (1) bekezdését, többek között azon az alapon, hogy nem elégítették ki a Delimitis-ügyben8 szereplô próba9 elsô ele-

8 C-234/89. sz. Delimitis kontra Henninger Bräu ügyben 1991. február 28-án hozott ítélet (EBHT 1991., I-935. o.). 9 Az Európai Közösségek Bírósága a Delimitis-ügyben kifejtette, hogy az EGK Szerzôdés 81. cikk (1) bekezdése értelmében a sörszállítási megállapodás két konjunktív feltétel fennállása esetén tiltott. Az elsô, hogy a szóban forgó megállapodás gazdasági és jogi tartalmára tekintettel nehézséget jelent azon versenytársak belépése a nemzeti sörpiacra, akik egyébként erre vagy piaci részesedésük növelésére képesek lennének. Az a tény, hogy az említett megállapodás része az egymást erôsítô hatást kifejtô hasonló megállapodásoknak, csupán egyike azon tényezôknek, amelyek meghatározzák, hogy az adott piacra való belépés valóban nehéz-e. A második feltétel, hogy a kérdéses megállapodásnak lényegesen hozzá kell járulnia ahhoz a piaclezáró hatáshoz, amelyet a megállapodások összessége idézett elô azok jogi és gazdasági tartalma alapján. Az önálló megállapodás által elôidézett hozzájárulás mértéke függ a szerzôdô felek releváns piacon elfoglalt pozíciójától és a megállapodás idôtartamától.

78 mét. Az elsôfokú bíróság azonban egyetértett azzal, hogy Crehan úr üzletének a kudarcát a sörre vonatkozó megkötések okozták, és annak ellenére, hogy félként vett részt a megállapodásban, nem osztozott a 81. cikk (1) bekezdésének megszegésével kapcsolatos felelôsségben. Crehan úr ezt az ítéletet a Fellebbviteli Bíróságnál megfellebbezte. A Fellebbviteli Bíróság megváltoztatta az elsôfokú bíróság megállapítását, és arra a következtetésre jutott, hogy a kérdéses sörözôk bérleti szerzôdései és a sörre vonatkozó megkötések tekintetében a Delimitis-próba mindkét eleme teljesül. Erre a következtetésre a bíróság különösen a Bizottság Whitbread10, Bass11 és Scottish & Newcastle12 ügyben hozott határozatai alapján jutott. A Whitbread-ügyben például a Bizottság megállapította, hogy a Crehan úrra kiszabott, sörre vonatkozó megkötésekhez hasonló megkötések teljesítették a Delimitis-próba elsô elemét. A fentieken túl ugyanakkor a Bizottság e határozatokban megállapította, hogy a Courage-nál alacsonyabb piaci részesedéssel rendelkezô sörgyártók teljesítették a Delimitis-próba második elemét. A Fellebbviteli Bíróság a fentiek alapján arra a következtetésre jutott, hogy az elsô fokon eljáró bírónak meg kellett volna állapítania, hogy teljesült a Delimitis-próba elsô, sôt második eleme is.


A Fellebbviteli Bíróság ezért összesen 131 336 GBP ideiglenes kártérítést ítélt meg Crehan úrnak, mely összeget a kamatok tovább növeltek. 1.3. Az EB ítéletébôl levonható tanulságok

A közösségi jog megsértése miatti kártérítés nem volt magától értetôdô jogorvoslat azelôtt, hogy az EB megvizsgálta a kérdéskört. Az EKSz.-bôl hiányoznak a közösségi jog megsértése miatti felelôsségre vonatkozó rendelkezések, jóllehet az EB ezt az alapelvet is a közösségi jog részévé tette. A Francovich-ügyben13 az EB a tagállami kárfelelôsség fogalmát fektette le, mint egy, a Szerzôdés rendszerének szerves részét alkotó elvet.14 A második, a tagállami felelôsséget érintô Brasserie du pécheur ügyben15 még messzebb ment. Itt ugyanis a Francovich-ügyben a kártérítéshez való jog alapjainál hivatkozott közösségi normák teljes körû hatályosulásán és az általuk biztosított jogok tényleges védelmén, valamint az EK-Szerzôdés 5. cikkében megfogalmazott, az államokat kötelezô együttmûködési kötelezettségen túl az EKSz. 215. cikkének második bekezdését hívta segítségül, amely a Közösség szerzôdésen kívüli felelôsségének esetében a tagállamok jogában közös általános elvekre utal. Ez a továbbiakban megalapozta azt, hogy az állami fele-

10 Az Európai Bizottság 1999. február 24-én hozott 1999/230/EK határozata (IV/35.079/F3 – Whitbread ügy) (HL L 88., 26. o. [1999.03.31.]) 11 Az Európai Bizottság 1999. június 16-án hozott 1999/473/EK határozata (IV/36.081/F3 – Bass ügy) (HL L 186.. 1. o. [1999. 17.19.] 0001-0027. o.] 12 Az Európai Bizottság 1999. június 16-án hozott 1999/474/EK határozata (IV/35.992/F3 - Scottish és Newcastle ügy) (HL L 186., 28. o.[1999.07.19]) 13 C-6/90. és C-9/90. sz. Francovich és Bonifaci és társai kontra Olaszország ügyben 1991. november 19-én hozott ítélet (EBHT 1991., I-5357. o.) 14 35. pont 15 C-46/93. és C-48/93. sz. Brasserie du Pêcheur SA kontra Németország és The Queen kontra Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd és társai ügyben 1996. március 5-én hozott ítélet (EBHT 1996., I-1029. o.)

SZEMLE

lôsség inkább a tagállamok jogából fakadt, mint az EB sajátos értelmezésébôl. Ami a horizontális felelôsség kérdéskörét illeti, mind a Francovich-, mind a Brasserie-ügy magában rejtette azt az elvet, hogy a közösségi jog megsértésébôl fakadó felelôsségnek túl kell terjeszkednie az államokon, és azt magánszemélyekre is kell alkalmazni. Az EB a Francovich-ügyben kinyilvánította, hogy a tagállamot terhelô kártérítési kötelezettség különösen fontos abban az esetben, ha egy tagállami aktus hiányában a magánszemélyek nem szerezhetnek érvényt a nemzeti bíróságok elôtt azoknak a jogaiknak, amiket egyébként a közösségi jog elismer.16 A Courage-ügyben hozott ítélettel a téma kapcsán felmerülô esetleg nyitva maradt kérdéseket végleg rendezte az EB. Újdonság a korábbi ügyekhez képest, hogy az EB itt jelentôsen kitágította a versenyt korlátozó megállapodás alkalmazásából származó kár megtérítése iránti perlés lehetôségét, ugyanis kimondta, hogy a versenyt korlátozó vagy torzító szerzôdésben részes fél is hivatkozhat a fenti cikk megsértésére, és ezáltal kártérítési igénnyel léphet fel a szerzôdésben részes másik féllel szemben, amennyiben szemmel láthatóan gyengébb helyzetben volt, mint a másik fél, olyannyira, hogy az komolyan veszélyeztette vagy megszüntette a szerzôdési szabadságát és abbéli képességét, hogy kárt szenvedjen, vagy csökkentse annak mértékét, jó idôben felhasználva a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetôségeket.

79 1.4. A Courage-ügy kapcsán elért közösségi vívmányok alkalmazásának nehézségei egy jövôbeni nemzetközi versenyjogi szabályozásban

A vázoltak alapján látható, hogy példaértékû az a szemléletbeli fejlôdés, amely a közösségi versenyjog alkalmazását illetôen ment végbe az elmúlt években. A kérdés az elôbbieken túl az, hogy mennyiben hasznosítható a Courage-ügy érvelése egy nemzetközi versenyjogi szabályozás kialakításánál. A nemzetközi versenyjogi rendszert illetôen három fô irányzat van, melyek közül kettô az országok közötti együttmûködésre épül, míg a harmadik egy országok felett álló nemzetközi versenyjogi minimum követelmények létrehozásán alapul. Az OECD a Nemzetközi Kereskedelmet Befolyásoló Versenyellenes Gyakorlatról szóló 1995-ös tanácsi ajánlásában17 – professzor Eleanor Fox megközelítésével18 párhuzamosan – a tagországok közötti koordinációra helyezi a hangsúlyt. Itt tehát a végrehajtást nemzeti szinten tartják, és különbözô eljárási együttmûködést követelnek meg a tagországoktól a több nemzeten átívelô versenyellenes cselekedetek megfékezése érdekében. Ezzel szemben a Nemzetközi Antitröszt Törvényrôl szóló 1993-as, a Max Planck Intézet szakértôi által összeállított tervezet19 (a továbbiakban: DIAC) – bár a nemzetközi esetek megoldásaként még ugyancsak a nemzeti anyagi jogi szabályok alkal-

16 34. pont 17 OECD’s Recommendation of the Council Concerning Cooperation Between Member Countries on Anticompetitive Practices Affecting International Trade (1995) 18 Eleanor Fox: International antitrust: against minimum rules; for cosmopolitan principles in 43 Antitrust Bulletin 5, 1998. 19 Draft International Antitrust Code as a GATT-WTO Plurilateral Trade Agreement (Munich Code), 1993. július 10. in Antitrust and Trade Regulation Report (BNA) 1628. o.

80 mazására helyezi a hangsúlyt – annyiban jelent többletet az említett két megoldáshoz képest, hogy ezen szabályok végrehajtását és a vitarendezô mechanizmust központosítja, a szabályok betartását a nemzetközi egyezmények által megállapított minimum követelményektôl teszi függôvé. A tervezet emellett egy nemzetközi versenyhivatal létrehozatalával számol, amelynek lehetôsége lenne eljárásra kötelezni a nemzeti versenyhivatalokat abban az esetben, ha azok nem tennék meg a szükséges intézkedéseket nemzeti versenyjogaik kikényszerítése érdekében. Ez a hatóság emellett keresetet indíthatna a magánfelek ellen a nemzeti hatóságok által kiadott végzés vagy határozat be nem tartása miatt, jogorvoslati joggal élhetne abban az esetben, ha nem lenne részese az adott versenyfelügyeleti eljárásnak, ugyanakkor a nemzeti versenyhivatalok segítségére lenne a nemzeti antitröszt szabályaik végrehajtásában. Ezen nemzetközi versenyhatóságon túl a tervezet alapján létezne egy nemzetközi antitröszt fórum is, amely az államok közötti versenyügyek kapcsán felmerülô viták rendezésében lenne kompetens. A tervezet a fentieken túl a következô öt alapelvre épül:20 • a nemzeti anyagi jogi szabályok alkalmazása a nemzetközi esetek megoldásaként; • nemzeti jog szerinti elbírálás mind az állampolgárok, mind a külföldiek számára; • nemzetközi egyezmények által megállapított minimum követelmények betartása a nemzeti jogszabályok tekintetében; • egy adott nemzetközi szervezet vagy hivatal által tett eljárási kez-


deményezések lehetôségének engedélyezése abban az esetben, ha az szükséges a nemzetközi trösztellenes törvény hatékonyságának növeléséhez; • ezen négy alapelv korlátozása a határon átívelô, több országot magában foglaló szituációkban. A DIAC alapelvei között szerepel a versenyjog nemzeti karakterének (mint piacbefolyásoló eszköz, és mint szabályozási szint) elismerése, a nemzeti és nemzetközi versenyszabályozások egyenrangúságának elve (a dualitás fenntartása), a meglévô GATT-szankciók alkalmazása az alapelvek egyenlô és diszkriminációtól mentes nemzeti érvényesítése érdekében. A DIAC tehát nem biztosít szupranacionális, közvetlenül alkalmazandó jogot, hanem csupán arra kényszeríti a szerzôdô feleket, hogy helyi jogrendszerük részeként tiszteljék a versenyjog bizonyos, zsinórmértékül szolgáló alapvetô elôírásait. A DIAC 15. bekezdése az antitröszt sérelmek esetén alkalmazandó jogkövetkezményekkel foglalkozik, beleértve ebbe a közigazgatási, büntetôjogi és magánjogi szankciókat. Ez utóbbi magában foglalja a sértett fél kártérítéshez való jogát, mely a Courage-ügy alapját is képezte. Az igazi áttörést a nemzetközi versenyjogi szabályozás kialakítása felé vezetô úton az jelenthetné, ha – a Courageügyben tett konklúzióval összhangban – egy adott megállapodásban részes felek is kezdeményezhetnének eljárást, ami nagymértékben hozzájárulna egy jövôbeni nemzetközi antitröszt szabályozás hatékonyabb végrehajtásához. Okkal tehetjük fel a kérdést, hogy mi a különbség a kö-

20 Pierre E J Brooks: „Competition and policy harmonisation in the Southern African region” címmel tartott elôadása a European competition policy szemináriumon, 1998.

SZEMLE

zösségi jogon belüli, a Courage-ítélettel elindított szemlélet és a nemzetközi színtér által kínálta lehetôségek között. A továbbiakban a DIAC és a közösségi versenyjog közötti hasonlóságokkal, a Courage ügyben elért következtetések nemzetközi versenyjogi szabályozásban történô alkalmazásával foglalkozik a tanulmány.

2. A DIAC és a közösségi versenyjog közötti alapvetô különbségek A DIAC és a közösségi jog közötti alapvetô különbségek vizsgálatánál azon fôbb elvi pillérek – így a közvetlen hatály alapelve, az egyéni jogok védelme, a jogok végrehajtása és a belsô piac – górcsô alá vételére kell helyezni a hangsúlyt, melyen mind az ítélet messzemenô következtetései, mind a közösségi jog alapul. 2.1. A közvetlen hatály alapelvének kérdése

Ami a WTO jogát illeti, az csupán azt a kötelezettséget állítja a tagországok elé, hogy a nemzetközi jog elôírásai alapján

81 tegyék a WTO kritériumait a jogrendszerük részévé. Fontos ugyanakkor ezzel kapcsolatban megjegyezni, hogy a tagországok „szabadok az elôírások saját jogrendjükbe és joggyakorlatukba történô ültetése megfelelô módjának meghatározásában (…)”.21 A legalapvetôbb különbség a DIAC és a közösségi jog között, hogy a DIAC – a WTO jogával teljesen összhangban22 – nem képez szupranacionális jogot, csupán azt a kötelezettséget rója a szerzôdô felekre, hogy a jog hatásos alkalmazását biztosítsák alkotmányaikkal összhangban.23 Ezzel kapcsolatban fontos megjegyezni, hogy a közvetlen hatás elvének megtagadása elôreláthatólag minden egyes jövôbeli nemzetközi versenyjogi egyezmény része lesz, alátámasztva ezzel azok nem-szupranacionális karakterét, szemben a közösségi versenyjoggal. A DIAC tehát nem biztosít közvetlen hatályt24 anyagi jogi rendelkezéseknek, és nem delegál önálló végrehajtó hatalmi jogosultságot sem egy nemzetközi (és nemzetállamok felett álló) versenyjogi hatóságnak. Ezzel szemben a közvetlen hatály, a közösségi jog elsôbbégének25 alapelvé-

21 WTO/TRIPs Megállapodás 1. cikk (1) bekezdés. 22 A közvetlen alkalmazhatóság koncepcióját a Kereskedelmi Világszervezet (World Trade Organisation, WTO) jogában sem ismerték el. Az továbbra is a WTO tagországain múlik, hogy hajlandók-e a közvetlen alkalmazhatóság követelményét alkotmányos rendjük részévé tenni. 23 DIAC 2. bekezdés 24 A közvetlen hatály azt jelenti, hogy az európai közösségi jogot a tagállamok területén közvetlen módon kell alkalmazni, vagyis a közösségi jogot a tagállamokban a címzetteknek végre kell hajtaniuk. A közösségi jog révén az egyéneknek is lehetnek alanyi jogaik, s azokat saját nemzeti bíróságaik elôtt érvényesíthetik. E jogok nemcsak a tagállamokkal szemben illetik meg a magánszemélyeket, hanem meghatározott esetekben a magánszemélyek egymás közötti vitáiban is. 25 A közösségi jog primátusa a gyakorlatban úgy nyilvánul meg, hogy ha egy konkrét ügyre vonatkozóan közösségi jogi norma létezik, akkor az elsôbbség elve alapján minden esetben a közösségi jogot kell alkalmazni, hiába létezik a nemzeti parlament vagy önkormányzat által elfogadott jogszabály. A közösségi jog elsôbbsége nemcsak azt jelenti, hogy nem engedi érvényesülni a vele ellentétes tagállami szabályokat, hanem jogkövetô magatartás esetén azt is megakadályozza, hogy a tagállamok összeütközést okozó új jogszabályokat fogadjanak el.

82 vel egyetemben, a közösségi jog szupranacionális karakterének legprominensebb kifejezôje. Az EB-nek a Van Gend en Loos ügyben26 tett értelmezése alapján ahhoz, hogy a közösségi jog közvetlen hatálya maradéktalanul érvényesülhessen, a közösségi jog – mint egy újfajta nemzetközi jogrend része – elôírásainak feltétlennek és megfelelôen pontosnak kell lenniük. Késôbb ugyanakkor az EB felismerte az EKSz. 81. cikk (1) bekezdésének közvetlen alkalmazhatóságát is. Ennek elsô lépése a Béguelinítélet27 volt, ahol az EB kimondta, hogy az EKSz. 81. cikk (1) bekezdésébe ütközô megállapodások automatikusan semmisnek tekintendôk.28 A Guérin automobiles kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben29 az EB arra a következtetésre jutott, hogy a magánszemélyek közvetlenül az EKSz. 81. cikkének (1) bekezdésére, valamint a 82. cikkére hivatkozhatnak abban az esetben, ha valamely korlátozó magatartás következtében károkat szenvedtek.30 A Courage-ügyben hozott ítéletében az EB a fenti jogesetekre hivatkozva úgy tartotta, hogy az EKSz. 81. cikke (1) bekezdésének és a 82. cikkének közvetlen hatása van az egyének közötti kapcsolatokban, és az jogokat képez az érintett egyéneknek, amelyek fölött a nemzeti bíróságoknak ôrködniük kell.31


2.2. Az egyéni jogok védelmének kérdése

A másik alapvetô különbség a két joganyag között, hogy az EB – a közvetlen hatály alapelvével egyidejûleg és azzal tisztán kombinálva – kifejlesztette az egyéni jogok megközelítését, melynek lényege, hogy a közösségi jog védelmet biztosít azon magánszemélyek részére, akik a közösségi jog tárgyai és címzettjei. A Van Gend en Loos ügyben ugyanakkor az EB kimondta, hogy a magánszemélyek a közösségi jog ôrei is lesznek azáltal, hogy a helyi bíróságok elé viszik az ügyeket, melyek az EB elé utalhatják azokat, az EKSz. 234. cikke alapján elôzetes döntéshozatali eljárást kérve.32 Ezt a gondolatmenetet idézte az EB a Courage-ügyben hozott ítéletének 24. pontjában kimondva, hogy „(…) bármely egyén hivatkozhat egy nemzeti bíróság elôtt az EKSz. 85. (jelenleg 81.) cikk (1) bekezdésének megsértésére, még akkor is, ha annak a szerzôdésnek az egyik részese, amely felelôs a cikk alapján a verseny korlátozásáért vagy torzításáért.”33 Ezzel a megközelítéssel a jelenleg létezô közösségi jogesetek közül egyedül a Courage-ügy kínált megoldást a közösségi versenyjog egyik negatív, addig kivédhetetlen vállalati gyakorlatára, az ún. „kár áthárításán alapuló

26 26/62. sz. NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos kontra Netherlands Inland Revenue Administration ügyben 1963. február 5-én hozott ítélet (EBHT 1964., 1. o.). 27 22/71 sz. Béguelin Import Co. kontra S.A.G.L. Import Export ügyben 1971. november 25-én hozott ítélet (EBHT 1971., 949. o.). 28 29. pont 29 C-282/95. sz. Guérin automobiles kontra Európai Közösségek Bizottsága ügyben 1997. március 18án hozott ítélet (EBHT 1997., I-1503. o.) 30 39. pont 31 23. pont 32 10. pont 33 24. pont

SZEMLE

védekezés”-re34, ugyanis azt úgy is lehetett értelmezni, hogy „bármely egyén” rendelkezik kereseti joggal a közösségi versenyjogi szabályok megsértése esetén. Ezzel azt az utat jelölte ki a Bizottságnak, hogy engedje meg a kár áthárításán alapuló védekezést, ugyanakkor biztosítson kereseti jogot mind a közvetlen, mind a közvetett fogyasztók számára. A kérdés ezek után már csak az, hogy ezt az igen szélesen értelmezett egyéni jogokra vonatkozó megközelítést menynyiben lehet a nem közvetlenül hatályosuló nemzetközi versenyjogi rendelkezésekre alkalmazni. Véleményem szerint erre azért nincs lehetôség, mert az egyéni jogok elfogadása elôre befolyásolhatná a versenypolitika elméleti alapjait illetô döntéseket is, amelyekben az egyes államok nem feltétlenül értenek egyet. Érdekes párhuzam, hogy míg a Courage-ügyben hozott, a 81. cikk (1) bekezdésének egyedi alkalmazásával kapcsolatos ítélet csak a közvetlen hatály alapelvével együtt mûködik, addig a nemzetközi jogban a közvetlen hatály alapelvének nélkülözésével is alkalmazható ez a megközelítés.

83 Az egyéni jogok megközelítése – ahogyan az EB értelmezi – ugyanakkor nem feltétlenül kötôdik a közvetlenül hatályos közösségi jogi elôírásokhoz. Ezzel kapcsolatban jó példa a fentebb hivatkozott Francovich-ügy, melyben az EB elôzetes döntéshozatali eljárásban kimondta, hogy egy tagállam köteles megtéríteni a nem közvetlenül alkalmazható 80/987 irányelv35 átültetésének elmulasztása miatt a magánszemélyeket ért károkat. Ezek alapján tehát lehetôvé válna az, hogy a közvetlen hatály megléte nélkül alkalmazzák abban a nemzetközi jogi közegben az egyéni jogok megközelítését, amelynek címzettjei nem a magánszemélyek, hanem csak az államok. Ennek ellenére – jóllehet annak jogtechnikai feltételei megvannak – az egyéni jogok megközelítésének alkalmazását akadályozzák az egyes országok közötti esetleges különbözôségek a versenypolitika céljait, koncepcióját illetôen. A Courage-ítélet 33. pontját36 úgy lehet értelmezni, hogy – amellett, hogy hatékony védelmet nyújt a közösségi versenyjogi szabályoknak – minden tagállam helyi jogrendszerére hagyja, hogy kijelölje a joghatósággal rendelkezô bíróságokat; valamint hogy a magánszemélyek

34 Ennek során egy versenyellenes magatartást folytató cégtôl vásároló vállalkozás az így keletkezett veszteségét annak mérséklése érdekében a saját fogyasztóira hárítja, túlzottan magas árat állapítva meg. A versenyellenes magatartás által okozott kár így továbbadódik az ellátási láncban, aminek következtében akár a kár egészét is az utolsó vásárló, a fogyasztó viselheti. Mindez jelentôsen megnöveli a kártérítési igények összetettségét, mivel a kár ellátási láncban való pontos elosztásának meghatározása nagy nehézségekbe ütközhet. 35 A Tanács 80/987/EGK irányelve (1987. március 2.) a munkáltató fizetésképtelensége esetén a munkavállalók védelmére vonatkozó tagállami jogszabályok közelítésérôl (HL L 283., 23. o.; magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 217. o.). 36 „Az különösképp a nemzeti bíróságok feladata, hogy kiderítsék, hogy az a fél, aki egy, a verseny korlátozásáért vagy torzításáért felelôs szerzôdés következtében elôálló veszteségei miatt kártérítési igénnyel lép fel, valóban szemmel láthatóan gyengébb helyzetben volt-e, mint a másik fél, olyannyira, hogy az komolyan veszélyeztette vagy megszüntette a szerzôdési szabadságát és abbéli képességét, hogy kárt szenvedjen, vagy csökkentse annak mértékét, jó idôben felhasználva a rendelkezésére álló jogorvoslati lehetôségeket.”

84 közvetlenül a közösségi jogból fakadó jogainak védelmét biztosító pereket szabályozó részletes eljárásjogi szabályokat fektessen le, biztosítva azt is, hogy ezek a szabályok ne legyenek kevésbé elônyösek, mint azok, amelyek hasonló helyi pereket szabályoznak (megfelelôség elve), és azt, hogy ezek a szabályok ne lehetetlenítsék el vagy nehezítsék meg a közösségi jogból fakadó jogok gyakorlását (hatékonyság alapelve). Az EB ezen megközelítése azért alkalmazható az Európai Közösségen belül, mert adottak a nemzetállamok felett álló intézményei, amelyek képesek az európai versenypolitika irányainak meghatározására. A Courage-ítélet tehát egy újabb fontos eleme a közösségi jog (ezen belül is a közösségi versenyjog) szupranacionális karakterét támogató lépéseknek. Ezzel szemben a nemzetközi színtéren ez a megközelítés nem alkalmazható, tekintettel arra, hogy ott nem beszélhetünk nemzetek felett álló szupranacionális szervekrôl, melyek képesek lennének meghatározni a nemzetközi versenypolitika – minden tagország által elfogadott – irányait. Ebbôl következôen az egyéni jogok megközelítése – még a közvetlen hatály alapelvének alkalmazása nélkül is – nagyban sértené a nemzetállamok abbéli szuverenitását, hogy meghatározzák saját nemzeti versenypolitikájuk fôbb irányvonalait. 2.3. A jogok végrehajtásának kérdése

A Courage-ítéletbôl az is szembetûnô, hogy az EB egyes, a versenypolitika meghatározásával kapcsolatos, tagállamokon


belüli hatáskörök elosztásánál nagyobb szerepet szánt a nemzeti bíróságoknak, mint a nemzeti versenyhivataloknak. Ezzel is a magánérdekû jogérvényesítést próbálja elôsegíteni, ugyanis az EK-ban továbbra is a versenyjog közérdekû érvényesítése figyelhetô meg, melynek lényege, hogy egy e célra létrehozott közigazgatási, néhol fél-bírói szerv – alapvetôen az officialitás elve alapján, a versenyhez fûzôdô közérdek védelme érdekében – eljárásokat folytat vállalkozásokkal szemben, szükség esetén közigazgatási természetû szankciókat alkalmazva. Ezzel szemben az Egyesült Államokban, Európához viszonyítva fordított az arány, ott ugyanis a versenyügyek túlnyomó része vállalkozások közötti pereskedés formáját ölti, közel 90% körül van a magánérdekû jogérvényesítés az összes, versenyjog megsértése miatt indított ügyszámon belül, a 10%-ot képviselô közérdekû jogérvényesítéssel szemben.37 A nemzetközi versenyjogon belül a nemzetállamok inkább az e célra létrehozott közigazgatási szerveinek kezében, mint a kevésbé vagy egyáltalán nem kontrollálható nemzeti bírák kezében hagyná nemzeti szuverenitásának gyakorlását. Fontos itt megjegyezni, hogy a Bizottságnak a közelmúltban kiadott, az EK antitröszt szabályainak megsértésére épülô kártérítési perekrôl szóló Zöld Könyve38 (a továbbiakban: Zöld Könyv) is azt a törekvést tükrözi, hogy a versenyhatóságok kezében lévô közérdekû jogérvényesítésrôl a tagállami bíróságok kezében lévô magánérdekû jogérvényesítés felé

37 Clifford A. Jones: Private Enforcement of Antitrust Law in the EU, UK and USA, Oxford University Press, Ney York 1999., 80. o. 38 Zöld Könyv az EK antitröszt szabályainak megsértésére épülô kártérítési keresetekrôl {SEC(2005) 1732} (COM/2005/0672 végleges).

SZEMLE

mozdítsák el a jogalkalmazás kereteit. Ebben a munkaanyagban a Bizottság – helyesen – felismerte, hogy a hatóságok általi jogérvényesítés mellett a magánfelek általi jogérvényesítés is fontos eszköze a versenyképes gazdaság létrehozásának és fenntartásának. Ezzel mintegy elismerte, hogy az a közérdekû jogérvényesítéssel egyenrangú szerepet játszik, így eltûnôben van annak másodlagos szerepköre, amely még igen jelentôsen érzôdött Mario Monti szavaiból egy 2004-ben

85 tartott beszédében.39 Fontos elôrelépés a még 2004-ben készített Ashurts-tanulmányhoz40 képest, hogy a Bizottság itt konkrét megoldási javaslatokkal lép fel a tanulmányban is foglalt problémák, így a perindítási jogosultságnak41, a bizonyítás nehézségeinek42, a csoportos perindítási lehetôség hiányának43, a közvetett vevôk kártérítési jogosultságának44 és a bizonyítási teher45 kérdéskörének orvoslására. A közösségi jogban ugyanakkor jóformán semmilyen anyagi jogi szabály nincsen

39 Mario Monti „Private Litigation as a Key Complement to Public Enforcement of Competition Rules and the First Conclusions on the Implementation of the New Merger Regulation” címû beszéde, IBA – 8th Annual Competition Conference (Fiesole, 2004. szeptember 17.). 40 Study on the conditions of claims for damages in case of infringement of EC competition rules a Comparative Report by Denis Waelbroeck, Donald Slater, Gil Even-Shoshan, 2004. augusztus 31. http://europa.eu.int/comm/competition/antitrust/others/actions_for_damages/comparative_report_clean_en.pdf (2006. 05. 17.). 41 A perindítási jogosultságra vonatkozó gyakorlat az egyes tagállamokon belül igen változó képet mutat. Míg Németországban a Max Boegl Bauunternehmung et al/Hanson Germany ügyben (A Berliner Landgericht ítélete [102 O 134/02 Kart.) 2003. június 27.] például a német bíróság a kartelláron értékesített cement vevôi közül csak azok esetében tartotta lehetségesnek kártérítés perlését, amelyek egyedi módon közvetlenül célzottjai voltak egy piacfelosztó megállapodásnak, addig az Egyesült Királyságban befogadott a bíróság egy olyan keresetet is, amely a kartellben részes vállalkozás leányvállalata ellen irányult, jóllehet ez utóbbi az ár alkalmazásakor nem tudott arról, hogy az kartell-megállapodás eredménye, illetôleg a felperes maga nem is volt közvetlen ügyfele az alperesnek. 42 Az antitröszt ügyekben a kártérítési intézkedések rendszerint a tények széles körének kivizsgálását teszik szükségessé. Az ilyen perekben különös nehézséget jelent, hogy a releváns bizonyítékhoz való hozzáférés ugyanakkor gyakran nehéz, mivel azok a versenyellenes magatartást elkövetô fél birtokában vannak. A legnagyobb különbség a kontinentális és a common law jogrendszerek között, hogy amíg az utóbbiban a „discovery elve” alapján a felek kötelesek valamennyi rendelkezésre álló bizonyítékot feltárni a bíróság elôtt, addig a kontinentális rendszerekben nem áll fenn hasonló kötelezettség. Emiatt megfontolandó, hogy bevezetésre kerüljenek-e olyan kötelezettségek, amelyek biztosítják a dokumentumok átadását, vagy a bizonyítékokhoz való más módon való hozzáférést. Ez különösen fontos az önálló keresetek esetében. Hasonló módon megfontolás tárgyát képezheti az alperes kötelezése arra, hogy hozza nyilvánosságra a versenyhatóságnak megküldött dokumentumokat. 43 A kollektív perek során nagyszámú, de kis összegû kártérítési igények egyetlen keresetbe vonhatók össze, ami révén idô és pénz takarítható meg. Míg az Egyesült Államokban általános osztálykeresetek esetében bárki pert indíthat az egyes személyek szerint nem meghatározott csoport nevében, addig az uniós tagállamok jogrendszereiben ez a megoldás nem ismert. 44 Míg az Egyesült Államokban a közvetlen károsultság elvének kimondásával (Loeb v. Eastman Kodak Co. ügyben) általánosan elismert a versenytársak és a közvetlen vevôk jogalapja az amerikai joggyakorlatban, addig a Közösségen belül nem ennyire egyértelmû a helyzet. Olaszországban és Svédországban például a szabályozás leszûkíti a kártérítési lehetôséget a közvetlenül kárt szenvedettek körére. 45 Az Ashurts-tanulmány megállapításai szerint a bizonyítási teher általános szabályok szerinti fenntartása komoly akadálya a magánérdekû jogérvényesítésnek, hiszen a károsultak ritkán lehetnek olyan helyzetben, hogy kellô mennyiségû bizonyítékot prezentáljanak a piaci magatartás jogellenességének bizonyítására.

86 a magánérdekû jogérvényesítésre vonatkozóan, aminek következtében elsôsorban a nemzeti bíróságoknak, a nemzeti jogot felhasználva kell kitölteniük az esetleges réseket. Ez természetesen nagyban veszélyezteti annak hatásos és egységes alkalmazását azáltal, hogy hatásköröket von el a központilag szervezett versenyhatóságoktól, ugyanakkor azt a decentralizáltság elvei alapján, egymástól függetlenül mûködô bírói szervezetre ruházza. Tekintettel tehát arra, hogy a nemzetközi antitröszt jogban egyelôre nem létezik egy központosított versenyhivatal, nagyobb szerep jutna a nemzeti bíróságoknak, melyek szervezete – annak decentralizáltsága, kiszámíthatatlansága miatt – nem biztos, hogy élvezné minden állam támogatását, melyek nemzeti szuverenitásuk gyakorlásának felelôsségét inkább bíznák az e célra, általuk létrehozott közigazgatási szerveikre. 2.4. A belsô piac kérdésköre

A Courage-ügyben hozott ítéletben az EB kimondta, hogy az EKSz. 81. cikke olyan alapvetô elôírást képez, amely nélkülözhetetlen a Közösség céljainak eléréséhez, különösképpen a belsô piac mûködéséhez.46 Ezen megközelítés értelmében a közösségi jogi elôírások nélkülözhetetlenek azon közösségi feladat teljesítéséhez, hogy megvédjék a belsô piacot a versenykorlátozásoktól és torzításoktól. Mindez megfelel az EKSz. 3. cikke (1)


bekezdésének g) pontjában foglaltakkal, miszerint „a Közösség tevékenysége – e szerzôdés rendelkezései és az abban meghatározott ütemezés szerint – magában foglal egy olyan rendszert, amely megakadályozza a belsô piaci verseny torzulását.” Ami a nemzetközi jogot illeti, sem a WTO joga, sem pedig egy jövôbeni nemzetközi antitröszt megállapodás nem törekedne a határok nélküli belsô piac47 létrehozására az áruk, szolgáltatások, személyek és tôke szabad áramlása érdekében.

Konklúzió A nemzetközi versenyjogi egyezmények tehát nélkülözik azt a szupranacionális megközelítést, amely a közösségi jog alapját képezi. Mindez elsôsorban az államok érdektelenségébôl fakadhat. A 2001 novemberében, Dohában megnyitott WTO Miniszteri Konferencia azonban már megmutatta, hogy ennek ellenére az államok hajlandóak tárgyalni egy olyan nemzetközi, kötelezô érvényû versenyjogról, amely elsôsorban a végrehajtás kérdéseire összpontosítana. A résztvevôk itt kimondták, hogy szükség van egy olyan nemzetközi szervezetre, amely biztosítaná, hogy a versenypolitika elôsegítse a nemzetközi kereskedelem fejlôdését és a gazdasági növekedést.48 A nemzetközi versenyjogi egyezményeknek – tekintettel azok szupranacio-

46 A Courage-ítélet 20. pontja. 47 Az EKSz. 14. cikk (2) bekezdése értelmében „A belsô piac egy olyan, belsô határok nélküli térség, amelyben e szerzôdés rendelkezéseivel összhangban biztosított az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tôke szabad mozgása.” 48 Ezek az elképzelések a 2003-as, Cancunban megrendezett Miniszteri Konferenciával együtt futottak zátonyra, ahol az Egyesült Államok és az Európai Unió mezôgazdasági támogatásai körül heves vita bontakozott ki. A kudarc ellenére a versenyjogi együttmûködésre még mindig a WTO tûnik a legmegfelelôbb fórumnak.

SZEMLE

nális jellegének hiányára – speciális szabályokat kell tartalmazniuk az egyes nemzeti jogok alapján igénybe vehetô jogorvoslatról, melynek elsôsorban a hatékony végrehajtást kell biztosítania. A nemzetközi versenyjogi egyezmények rendelkezéseinek ugyanakkor, álláspontom szerint, közvetlen hatályt kellene biztosítani, ugyanis azok kikényszerítése jelenleg a tagállamok nemzetközi jogból fakadó kötelezettségén és a nemzetközi jog vitarendezô mechanizmusain múlik, amely nem biztosítja, hogy a nemzeti jogok minden tekintetben megfeleljenek bizonyos minimum nemzetközi versenyjogi elôírásoknak és követelményeknek. A fentiekbôl következik, hogy egy nemzetközi versenyjogi rendszernek – az Egyesült Államok mintáját követve – a magánérdekû jogérvényesítésen kellene alapulnia, az egyes államok versenypolitikáját egymáshoz közelítve. Ennek a feltételei azonban – figyelembe véve az államok nemzeti szuverenitásának védelmére irányuló intézkedéseit – nem állnak fenn. Elsôsorban tehát amiatt nem alkalmazható a Courage-ügy érvelése a nemzetközi versenyjogi egyezmények végrehajtásánál, mert az az államok nemzeti szuverenitásának az önálló nemzeti bírák felé való eltolódását eredményezné, aminek nemzetek általi támogatottságával egyelôre nem számolhatunk. Ezekkel a folyamatokkal szembenézve megkerülhetetlennek tûnik a szuve-

87 renitás témakörének újragondolása mind globális, mind regionális szinten. Az egyetlen követelmény, amit megfogalmazhatunk, csupán a szemléletváltás igénye lenne. Mindez persze ugyanakkor aligha jelentheti az állami és a nemzeti szuverenitás fontosságának elhamarkodott tagadását, már csak azért sem, mert a nemzetközi jog aligha épülhetne más alapra, mint az identitásválságukat leküzdô szuverén államok és nemzetek tudatos akaratára és vállalására.49 S a kör ezzel bizonyos értelemben be is zárult a szuverenitás létjogosultságát illetôen, mivel mindemellett az államok szuverenitása ellen ható tényezôk (globalizáció, interdependencia, az államok válsága, integráció) ellenére a lényeg nem változott, még kevésbé szûnt meg: az emberiség továbbra is államilag szervezett politikai közösségekre tagolódik, a nemzetközi közösség pedig elsôsorban az államok társadalmát jelenti.50 A hangsúlyokat azonban más és más összefüggésekre és kapcsolódásokra kell helyezni, ugyanis mindezek ellenére mindenképpen kijelenthetjük, hogy az úgynevezett „teljes szuverenitás” a nemzetközi jog számára immáron jogilag irreleváns kategóriává vált.51 A szuverenitást tehát már nem a területi-közigazgatási, hanem a funkcionális értelemben felfogott szuverenitásként kell majd értelmezni, mely arra utal, hogy egy ország külpolitikai döntési au-

49 Hüvely, I.: Néhány adalék a szuverenitás fogalomtörténetéhez in Galló, B. és Hüvely, I. (Szerk.): Európa Tanulmányok 1. Szuverenitás – nemzetállam – integráció, MTA Politikai Tudományok Intézete, 1995. 15. o. 50 Bruhács, J.: Nemzetközi jog II. Különös rész, Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 1999. 21–22. o. 51 Dunay, P.: A nemzeti szuverenitás néhány aktuális nemzetközi jogi aspektusa in Galló, B. és Hüvely, I. (Szerk.): Európa Tanulmányok 1. Szuverenitás – nemzetállam – integráció, MTA Politikai Tudományok Intézete, 1995., 37. o.

88 tonómiája meghatározott funkcionális területeken – pénzügyek, migráció, gazdaság stb. – különbözô mértékû.52 Emellett a klasszikus államcentrikus vesztfáliai rendszerrel53 szemben a multinacionális politikára kellene helyezni a hangsúlyt, amelyben egy állam nemzetközi kapcsolatait nemcsak egy másik állam kormánya, hanem a nem állami szereplôkkel való interakciók sora határozná meg.54


Véleményem szerint tehát át kellene helyezni egyes, korábban formálisan az állam ellenôrzése alatt álló klasszikus feladatokat – így például a nemzeti versenyjogok végrehajtását – a magánérdekû jogérvényesítés kiterjedtebb alkalmazását biztosító, független bírói kar, vagy egy nemzetek felett álló független versenyhatóság kezébe, amely nagyban elôsegítené a globalizáció káros tünetei elleni hatékonyabb fellépést.

52 Kiss J. L.: A szuverenitás újraelosztása, in Galló, B. és Hüvely, I. (Szerk): Európa Tanulmányok 1. Szuverenitás – nemzetállam – integráció, MTA Politikai Tudományok Intézete, 1995., 20. o. 53 A vesztfáliai szuverenitás olyan politikai szervezethez kapcsolható, amely az adott területén belül külsô szereplôknek az adott politikai hatalom fennhatósága alóli kivonásával jön létre, és amely ezáltal egyfajta helyi hatalmi konfigurációt, felállást eredményez. A vesztfáliai szuverenitás tehát két alapelven nyugszik: a területiség és a külsô tényezôk, szereplôk helyi fennhatósági rendszer alóli kivonásának elvén. Alapvetô normáját tekintve az államok különös területi egységként való kezelésére helyezi a hangsúlyt, amelyen belül a helyi politikai erôk a kizárólagos legitim magatartás kizárólagos letéteményesei. Ugyanakkor irányelv számára a külföldi beruházások alapvetô betiltása, amely egyidejûleg tartózkodó magatartást követel minden állampolgárától és államférfijától egyben, amelyeket ugyanakkor a korlátlan önállóság privilégiumával ruházza fel. 54 Kiss, i.m: 20. o.

SZEMLE

89

KORMÁNY ATTILA

Vélemények az EU-tagságról és annak következményeirôl

Az Európai Közösség 1974 óta próbálja meg felmérni, hogy a tagországokban a közvélemény hogyan vélekedik uniós ügyekben. Az Eurobarométer-vizsgálatok azt mutatják, hogy a lakosság meglehetôsen kevés információval rendelkezik az Unióról, ugyanakkor igényelné a több és pontosabb információkat. A közösségi szervezetek az utóbbi idôben igyekeznek újfajta kommunikációs stratégiákat kidolgozni annak érdekében, hogy a Közösség alapvetô mûködési szabályait, az emberek jogait és kötelességeit „közelebb” vigyék a tagállami polgárokhoz. A tanulmányban annak a vizsgálatnak1 az eredményeirôl olvashatnak, amely – többek között – arra kereste a választ, hogy vajon a magyar lakosság hogyan vélekedik az európai uniós tagságról, illetve a tagság következményeirôl.

Az uniós tagság kérdésében a különbözô közvélemény-kutatások éve óta hasonló adatokat mérnek, az általunk megkérdezettek 75,5%-a támogatja azt, hogy Magyarország az Európai Unió tagja, és 24,5%-a ellenzi. Amint az az elôzetes hipotézis alapján várható volt, az iskolai végzettség fokával lineárisan növekszik azoknak az aránya, akik az uniós tagság támogatói közé tartoznak: míg az érettségivel nem rendelkezôk esetében ez az arány 70–75% körül mozog, addig a felsôfokú végzettségûek esetében 85%.

Hasonló módon az elôbbi összefüggéshez, a politikai híreket naponta követôk körében tíz százalékkal magasabb a támogatók aránya azokkal összehasonlítva, akik egyáltalán nem követik a napi politikai eseményeket. Ugyanezt a tízszázalékos eltérést találjuk a legalacsonyabb és a legmagasabb jövedelmûek között, az utóbbiak javára. A mindennap hallott általános vélekedésre, mely szerint a fiatalok jóval nagyobb arányban támogatják az uniós tagságot, rácáfol vizsgálatunk: a támogatók aránya a 18–29 éves korosztály és a 60 év feletti korosztály között mindössze 10% az elôbbiek javára. Az uniós tagság kapcsán azt is megvizsgáltuk, hogy vajon a rendszerváltozással elôállott új társadalmi-gazdasági rendszerben magukat nyertesnek, illetve vesztesnek mondók között van e lényegi különbség a tagság megítélésében. A kapott eredmények nem mutatnak kiugró eltéréseket: a magukat a rendszerváltozás nyerteseinek vallók 86,8%-a, a vesztesnek vélôk 70,4%-a tartozik a tagság támogatói közé. A továbbiakban megpróbáltuk feltérképezni, hogy az európai uniós tagsággal együtt járó konkrét változások kapcsán milyen véleményekkel találkozhatunk a leggyakrabban. Az elsô állításunk az volt, hogy az Európai Unió garanciát jelent a diktatúrák visszatérése ellen. A megkér-

1 Jogállamiság, demokrácia, parlamentarizmus – a Medián által lekérdezett, 1000 fôre kiterjedô reprezentatív kutatás az Eötvös Károly Intézet és az ELTE ÁJK Jogszociológiai Tanszéke megbízásából. Az adatfelvétel ideje: 2005. szeptember.

90 dezettek 78%-a helyeselte ezt az álláspontot. Magyarországon, mint azt a legutóbbi Eurobarométer vizsgálatok is mutatják, a tagországok között a legmagasabb az Európai Közösség intézményeivel kapcsolatban fennálló bizalom. E kérdés megítélésében nincsen szignifikáns eltérés az alacsonyabb és a magasabb iskolai végzettségûek között, és általában nem találunk olyan változót, amely lényeges megítélésbeli különbséget mutatna az egyes társadalmi rétegekben. Az alapkérdésre rávetítve ezen állítást azonban már lényeges eltérést fedezhetünk fel, ahogyan az elôre feltételezhetô volt: azoknak, akik támogatják Magyarország uniós tagságát, a 82,5%-a vélte úgy, hogy a tagság garancia a diktatúrák visszatérése ellen, míg azok körében, akik nem támogatják a tagságot, ez az arány 63,5%. A következô állításunk az volt, hogy Magyarország belépésével csorbult az ország függetlensége. E kérdésben volt a legnagyobb a megosztottság: a megkérdezettek szinte fele-fele arányban értettek egyet ezzel az állítással, illetve utasították el azt. Nem tapasztalunk lényegi eltérést akkor sem, ha az egyes társadalmi rétegeket vizsgáljuk meg: nincsen jelentôs különbség a kérdés megítélésében sem végzettség, sem a jövedelmi kvintilisek tekintetében. A függetlenség „elvesztésében” leginkább azok biztosak, akik eleve negatív attitûddel viseltetnek az ország európai uniós tagsága irányában: a tagságot nem támogatók 76%-a értett egyet azzal, hogy Magyarország függetlensége csorbult, míg az „igen”-nel szavazóknál ez az arány 43%. Az adatokból az derül ki, hogy a feltett állítás megítélése nem elsôsorban ismereti alapokon nyugszik, hanem a megkérdezettek érzelmi alapon döntötték el, melyik válasz-


lehetôségre szavaznak. Az uniós csatlakozás idôszakában lezajló, a különféle médiumok által sugárzott viták sokszor „ördögi” képet festettek a szuverenitás elvesztésérôl és várható hatásairól, minden szakmai alapot nélkülözve. Az írott és elektronikus sajtóban megjelenô, sokszor szakmailag is alátámasztott vélemények, írások sem érték el maradéktalanul a céljukat: a politikai híreket naponta követôk szinte fele-fele arányban szavaztak arra, hogy az ország elvesztette a függetlenségét, illetve ennek az ellenkezôjére. Mindez rávilágít ama tényre, hogy a szakmai viták átpolitizáltságának ára van: a lakosság alapvetô kérdésekben sem tájékozott. Másrészrôl pedig a médián keresztül érkezô információk az esetek nagy többségében alapvetôen nem alkalmasak a helyes ismeretek megszerzésére. Vizsgálatunkban választ kerestünk arra is, hogy vajon a megkérdezettek Magyarországot nyertesnek vagy vesztesnek tartják e az uniós tagság szempontjából? Az országot inkább vesztesnek érzôk enyhe többségben vannak: a válaszadók 53%-a úgy gondolja, hogy az ország a csatlakozás vesztese, míg 47%-a gondolja úgy, hogy összességében inkább nyert a csatlakozással. Érdekes módon a korcsoportos bontás sem mutat számottevô eltérést: bár azt hihetnénk, a fiatalok sokkal nagyobb arányban gondolják úgy, hogy Magyarország a csatlakozás nyertese, ehhez képest az idôsebb és a fiatalabb korosztályok között az eltérés alig 7%. Jóval nagyobb különbségeket találunk, ha iskolai végzettség szerint vizsgáljuk meg az egyes társadalmi rétegeket: az érettségivel sem rendelkezôk esetében 20%-os különbség van azok javára, akik úgy gondolják, hogy az ország nem nyert a csatlakozással; ennél

91

SZEMLE

63,6

Diploma

36,4

56,3 43,7

Érettségi

Nem ért egyet Szakmunkásképzô

38,4

Min. 8 általános

40,5

Egyetért 61,6

59,5

% 0

20

40

60

80

100

1. ábra. Magyarország nem nyert az EU-s csatlakozással (%)

kisebb (12%) a különbség az érettségizettek esetében, de már azok javára, akik úgy gondolják, hogy az ország nyert a csatlakozással; a felsôfokú végzettségûek körében ez a szám már majdnem 30%. Az adatok nem meglepôek: a TÁRKI által elvégzett kutatás szerint2, a megkérdezettek harmada még 2004-ben is arra számított, hogy a keresetek érezhetôen nôni fognak az uniós csatlakozást követôen – 2001-ben ez az arány 61% (!) volt. Az ország „nyertessége” azonban önmagában nem redukálható le egyetlen szegmens vizsgálatára. A magasabb képzettséggel együtt járó mélyebb ismeretek és – talán – a jövôbe vetett nagyobb bizalom is tükrözôdik az eredményekben. Az uniós csatlakozás hosszú távú „kifizetôdôsége” nem képez vitaalapot ma már, rövid távon azonban fôleg azok érzik meg a csatlakozás árnyoldalainak hatásait, akiket egyébként is fenyeget az anyagi létbizonytalanság, és ez legkevésbé a legmagasabb képzettségû társadalmi rétegekre igaz. Ezt az állítást alátámasztja a jövedelmi kvintilisek sze-

rinti vélemények feltérképezése: minél inkább haladunk a magasabb jövedelmû társadalmi csoportok felé, annál nagyobb lesz azok aránya, akik Magyarországot inkább nyertesnek gondolják a csatlakozás után, összességében a legalsó jövedelmi ötöd és a legfelsô ötöd között 14%-os az eltérés (42,6%, illetve 57,1%). Az egyik legnagyobb különbség a csatlakozás utáni pozitív, illetve negatív hatások megítélésénél akkor jelentkezik, ha megnézzük, hogy hogyan vélekednek errôl azok, akik támogatják, illetve akik nem támogatják Magyarország európai uniós tagságát. A nem támogatók 85%a szerint az ország nem nyert a csatlakozással, a támogatók esetében ez az arány 42%. Még nagyobb az eltérés, ha a kérdést a másik oldalról közelítjük meg: akik nem támogatják az uniós tagságot, azoknak a 15%-a szerint nem állítható az, hogy az ország nem nyert a csatlakozással, a támogatók körében ez az arány 58%. Az adatokból az látszik kirajzolódni, hogy az uniós tagsággal szemben érzett ellenséges attitûd nem minden eset-

2 Mit várunk az európai uniós csatlakozástól? (A TÁRKI gyorsvizsgálata 2004 áprilisában) www.tarki.hu

92


ben von maga után negatív ítéletet valamely konkrét állítással kapcsolatban, hiszen a tagságot elutasítók egy része (15%) azt állítja, hogy összességében az elônyök nagyobbak a hátrányoknál, azonban egyéb meggyôzôdésbôl mégis inkább amellett voksol, hogy inkább ne legyünk tagjai az Uniónak. Ugyanez a látszólagos paradoxon érhetô tetten a tagságot támogatók esetében is, hiszen 42%-uk azt állítja, hogy az ország nem nyert a csatlakozással. Az arány itt még nagyobb és elgondolkodtató: az uniós tagságot egyébként helyeslôk majdnem fele úgy gondolja, Magyarország nem nyert a csatlakozással. A megkérdezettek 5,4%-a kifejezetten tagságellenes, 9%-uk azonban mégis inkább arra voksol, hogy az ország nyert a csatlakozással. A tagságot feltétlenül támogatók aránya 27,1%, közülük azonban minden

harmadik ember úgy gondolja, hogy az ország a csatlakozás vesztese. A következô állításunk szerint Magyarországnak nincsen beleszólása az Európai Közösség jogszabályaiba. Ezzel az állítással a megkérdezettek 54%-a értett egyet, és 46%-a tagadta. Itt tetten érhetô az a tendencia, amit egyébként az Eurobarométer-vizsgálatok is évrôl évre igazolnak: az európai polgárok jelentôs hányada még az Unióval kapcsolatos legáltalánosabb tényekkel sincsen tisztában. A 2005-ben, azaz egy évvel a tíz új ország csatlakozása után lefolytatott Eurobarométer-vizsgálat szerint3 a 15 régi tagországban megkérdezett polgárok 31%-a szerint az Unió 15 tagállamból áll. Ugyanez a helyzet az Európai Parlamentrôl szóló kérdéssel is: habár a tagállamok polgárai már több mint 25 éve közvetlenül választják a képviselôket, a

% 83

78 72

60 51 49

53

47

54

Egyetért

46 40 28

22

Nem ért egyet

Az EU veszélyezteti a nemzeti hagyományokat

A kulturális sokszínûség elônyös

Az EU végsô védelem az egyének jogaira

EU jogszabályokba nem szólhatunk bele

Magyarország nem nyert a tagsággal

17

Csorbult Magyarország függetlensége

Az EU garancia a diktatúrák ellen

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2. ábra. Vélemények az EU-s tagság következményeirôl (%)

3 Eurobarometer 63, Public Opinion in the European union, http://europa.eu.int/comm/public_opinion/index_en.htm

93

SZEMLE

megkérdezettek harmada szerint (20%nem tudja) nincs közvetlen választás. Az általunk tételezett állítás az elôbb említettekhez képest szinte „szakkérdésnek” minôsíthetô. Amint az elôzetesen várható volt, az iskolázottság foka számottevôen megemeli a helyes válaszok arányát: minél inkább haladunk a magasabb végzettségûek felé, annál nagyobb lesz a helyes válaszok aránya: az érettségivel sem rendelkezôk esetében ez 42%, az érettségizettek körében 51,4%, a diplomásoknál pedig 60,7%. Ha alapvetôsen „jogismereti” tárgyúnak fogjuk fel a tételezett állítást, akkor az összefüggés kézenfekvônek tetszik, a magasabb végzettség az uniós kérdésekben is a jogismeretet növelô tényezô. A más kérdésekben is megnyilvánuló, az Európai Unióval kapcsolatos alacsony ismeretszint azonban azt mutatja, sokkal inkább más tényezôk torzító hatásaként jelentkezhet az, hogy a felsôfokú végzettségûek 39%-a úgy véli: Magyarországnak nincsen beleszólása az Európai Unió jogszabályaiba. Valószínûleg ez az oka annak is, hogy habár a politikai hírek „fogyasztása” általában magasabb ismereti szintet eredményez, ebben az esetben ez néhány százalékot jelent csupán: a politikai híreket naponta figyelôk körében a helyes válasz aránya 49,1%, míg a híreket nem követôk esetében 41,6%. Ezen állítás tekintetében a megkérdezettek jövedelmi viszonyai és az állítás helyessége között kimutatható összefüggés: a legmagasabb jövedelmûek helyes válasz aránya 7,6%kal haladja meg az alacsonyabb jövedelmûekét. Az az állítás, miszerint Magyarországnak nincsen beleszólása abba, hogy milyen jogszabályok szülessenek az Unióban, a megkérdezettek egy része

számára magától értetôdô dolog, a tagsággal kapcsolatos negatív vagy pozitív attitûdjük fényében értelmezik a kérdést. A tagságot ellenzôk háromnegyede szerint az állítás igaz, és alig több, mint egynegyedük tagadta ezt, míg a tagságot helyeslôk esetében még nagyobb a megosztottság: 52,9%-uk nem értett egyet az állítással, 47,1%-uk pedig egyetértett vele. Az attitûd-faktor sokkal erôsebb a tagságot tagadók esetében, mint a helyeslôk vonatkozásában; önmagában is riasztónak tûnik az az arány, mely szerint az uniós tagságot helyeslôk majdnem fele szerint Magyarországnak nincsen befolyása a közösségi jogszabályalkotásra. A következô állításunk az volt, hogy az Európai Unió végsô védelmet jelent az egyéni jogok érvényesítésénél. A közösségi intézmények iránti bizalom meglehetôsen magas: a megkérdezettek 72%a szerint ez garanciát jelent, míg 28%uk szerint önmagában ez sem segít. Ezek az adatok összecsengenek a 2006 júliusában publikált Eurobarométer-felméréssel4, mely szerint a Közösség intézményeibe helyezett bizalom Magyarországon a legmagasabb egész Európában, 70%-os. (Az Európai Unió intézményeiben leginkább bízó tíz tagország között túlsúlyban vannak a nemrégiben csatlakozott országok.) Az egyes társadalmi rétegek jövedelmi viszonyai alapján azt mondhatjuk, hogy a rosszabb jövedelmi helyzet magasabb „bizodalmi faktort” eredményez, mint a magasabb jövedelem (80,7%, illetve 67,5%). Az alacsonyabb jövedelmûek esetében valószínûsíthetjük, hogy az élet szinte minden területén tapasztalható nagyobb kiszolgáltatottság, az érdekérvényesítés csekélyebb le-

4 Eurobarometer 65, http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb65/eb65_en.htm

94 hetôsége eredményezi az intézményekbe vetett bizalom magasabb fokát. Ugyanezen logika azonban nem érvényesül az iskolázottság esetében: a szakképesítéssel sem rendelkezôk 60,5%-a gondolja úgy, hogy az Európai Unió végsô védelmet jelent az egyén jogainak sérülése esetén, a felsôfokú végzettségûek esetében az arány még magasabb, 71%-os. Amint az elôzetesen feltételezhetô volt, az uniós tagságot támogatók jóval nagyobb arányban – 28%-kal – gondolják azt, hogy a közösségi intézmények végsô védelmet jelentenek az egyéni jogok sérelme esetén. Ennél némileg meglepôbb, hogy a tagságot egyébként nem támogatók esetében az állítással egyetértôk aránya relatíve magas (50%). A nemzeti hagyományok megôrzése, fenntartása és azok állítólagos veszélyeztetése a csatlakozási folyamatban mindennapos diskurzussá vált. A következô állításunkkal arra voltunk kíváncsiak, hogy vajon mennyire sikerült „megriasztani” az átlagembert e tekintetben. Az adatok sokatmondóak: a megkérdezettek 40%-a szerint az Európai Unió veszélyezteti a nemzeti hagyományokat, míg 60% ezzel nem értett egyet. A korcsoportok szerinti bontás alig mutat eltérést a kérdés megítélésben, az idôsebb korosztályban néhány százalékponttal többen értettek egyet a fenti állítással. Ennél jóval nagyobb a különbség, ha végzettség szerint vizsgáljuk meg a válaszokat: a szakképesítéssel sem rendelkezôk majdnem fele gondolja úgy, hogy az Unió veszélyezteti a nemzeti hagyományokat, a diplomások esetében ez az arány 30%. Ez utóbbi adat önmagában is elgondolkodtató: a felsôfokú végzettségûek majdnem harmada úgy véli, hogy az Európai Közösség – a mindennapi szóhasználattal élve – „nemzetrontó” politikát


folytat. A politikai hírfogyasztás alapján leképzett arányok szerint, a politikai eseményeket minden nap nyomon követôk 36,8%-a, a híreket nem rendszeresen követôk 44,6%-a véli úgy, hogy az Európai Unió veszélyezteti a nemzeti hagyományokat. A médiumokon keresztül áramló sokszor felszínes és hatásvadász információk torzulása ehelyütt is tetten érhetô, az elôzetes várakozás alapján jóval nagyobb arányban lehetne arra számítani, hogy a politikumot figyelôk mélyebben tájékozottak pl. az európai uniós ügyekben. A legnagyobb eltérés itt is a tagságot támogató, és az azt ellenzô megkérdezettek törésvonalában alakul ki: a nem támogatók 63,1%-a egyetértett az állításunkkal, a támogatók esetében ez az arány ennek a fele. Némileg meglepô módon az Európai Unióval szemben ellenséges attitûddel rendelkezôk több mint egyharmada mégis úgy látja, hogy a nemzeti hagyományok nincsenek veszélyben, a támogató attitûddel bírók szintén egyharmada pedig ennek éppen az ellenkezôjét gondolja, azaz szerintük valóban fennáll egy ilyen veszély. Vizsgálatunkban külön elemeztük, hogy az európai uniós tagsággal együtt járó társadalmi-gazdasági következményeket hogyan értékelik a megkérdezettek a következô dimenziókban: munkanélküliség, pénzügyi stabilitás, mezôgazdaság, kis- és középvállalkozások helyzete, gazdaság fejlôdése, jogbiztonság, emberi jogok, ország biztonsága, egészségügyi ellátás, kultúra helyzete, demokrácia stabilitása, árak alakulása, jövedelmek alakulása, bûnözés visszaszorítása. A válaszadók többsége a következô területeken úgy ítélte meg, hogy a tagság javított a csatlakozás elôtti helyzeten: az ország biztonsága (62%), az emberi jogok (57%), a jogbiztonság (52%), a gaz-

SZEMLE

daság fejlôdése (51%), a demokrácia stabilitása (49%), a pénzügyi stabilitás (47%). Az elôbb jelzett területeken a megkérdezettek 10%-a inkább romlást tapasztalt, egy kivétellel: a gazdaság esetében 23% inkább romló tendenciákat vélt felfedezni. Meglehetôsen magas a bizonytalanok aránya: a megkérdezettek egyharmada nem tudott véleményt nyilvánítani arról, hogy ezen dimenziókban történt-e elôre-, illetve visszalépés. (A gazdaság esetében a megkérdezettek egynegyede.) Az uniós tagságnak a legpozitívabb befolyása az ország biztonsági helyzetére van a vizsgálat adatai szerint, ezzel összefüggésben kaptuk a legmagasabb értéket. Nagyobb mértékû eltérés a különbözô társadalmi rétegek között nincsen az állítás megítélésében. Jelentôs különbséget csak a tagság támogatói és ellenzôi körében tapasztalunk: az elôbbi csoport 92,9%-a, az utóbbi 66,4%-a gondolja úgy, hogy a csatlakozás javít az ország biztonságán. Az emberi jogok és a jogbiztonság helyzete kapcsán arányaiban ugyanezen adatokat kapjuk. A gazdaság fejlôdésének értékelésénél azonban már némileg nagyobbak az eltérések: a felsôfokú végzettségûek körében – összehasonlítva a szakképzetlenekkel – 16%-kal magasabb azok aránya (78%), akik szerint a tagság javít a gazdaság helyzetén, ugyanakkor ezen körben a megkérdezettek 22%-a szerint a csatlakozás rontja a gazdaság teljesítôképességét. A magasabb jövedelmûek és az aktív keresôk körében tíz százalékkal vannak többen azok, akik szerint a tagság hatása inkább pozitív, mint az alacsonyabb jövedelmûek és az inaktívak körében. A tagság támogatói és ellenzôi között nagy különbségeket találunk az adott állítás kapcsán: elôbbi csoport 81,5%-a szerint a tagság inkább javít a

95 gazdaság helyzetén, utóbbi csoport esetében ez az arány 33,5%. A demokrácia stabilitása és a pénzügyi stabilitás megítélése esetén a megkérdezetteknek már kevesebb mint a fele állítja azt, hogy a csatlakozás javít a helyzeten, a bizonytalanok aránya mindkét kérdés esetében magas (41%, illetve 34%). A következô csoportot azok a dimenziók alkotják, ahol hozzávetôleg a megkérdezettek harmada javuló tendenciákat lát az uniós csatlakozás eredményeképpen: bûnözés visszaszorítása, munkanélküliség, kultúra helyzete, egészségügyi ellátás, jövedelmek alakulása. Ez utóbbi területen többségben vannak azok, akik szerint a tagság inkább csak ront a helyzeten. Két területen, az egészségügyi ellátás és a kultúra helyzetének megítélésében a válaszadók több mint fele bizonytalan. Az utolsó csoportot azok a dimenziók alkotják, ahol a megkérdezettek jelentôs hányada szerint inkább romló tendenciákat lehet tapasztalni: kis- és középvállalkozások helyzete, árak alakulása és a mezôgazdaság helyzete. Ez utóbbi kettô a „legrosszabbnak” ítélt a vizsgált területek közül, a megkérdezetteknek több mint fele szerint a tagságnak inkább negatív következményei vannak. A mezôgazdaság helyzetének megítélése külön figyelmet érdemel. Az általános vélemény szerint az idôsebb korosztályok jóval borúlátóbban ítélik meg a mezôgazdaság helyzetét, mint a fiatalabbak, a vizsgálat adatai azonban ezt nem igazolják: az eltérés csak néhány százalék a két korosztály között. Az egyes társadalmi rétegek között végzettség szempontjából már komoly különbségeket találunk: az érettségivel sem rendelkezôk kétharmada, a diplomások több mint fele szerint az uniós tagság ront a mezôgazdaság helyzetén. Az eu-

96


22

Bûnözés

35 37

Jövedelmek

30 56

Árak

22 12

Kultúra

33 51

Egészségügyi ellátás

30

Ország biztonsága

9

Emberi jogok

9

62 57 23

Gazdaság

52 54

Mezôgazdaság

26 19

Monetáris stabilitás

47 28

Vállalkozások

42 31

Munkanélküliség

34

Demokrácia

10

Jogbiztonság

10

49 52

0

10

20 Rontja

30

40

50

60

70

%

Javítja

3. ábra. Vélemények az EU-tagság társadalmi-gazdasági következményeirôl (%)

rópai uniós tagság ellenzôi és támogatói között 15%-os eltérést tapasztalunk a mezôgazdaság helyzetének megítélésében, ennél azonban érdekesebb az az adat, mely szerint a nem támogatók közül minden ötödik úgy gondolja, a csatlakozás egyébként javít a mezôgazdaság helyzetén. Vizsgálatunkban arra is választ kerestünk, hogy a megkérdezettek szerint az európai uniós tagság segíti vagy inkább

hátráltatja a következô célkitûzések megvalósítását: a demokratikus játékszabályok megtanulása, a korrupció visszaszorítása, illetve a gazdaság fellendítése. A válaszadók leginkább abban bíznak, hogy a tagság segít a demokratikus játékszabályok megtanulásában (75%), majdnem ekkora arányban várják azt is, hogy a tagság a gazdaság fejlôdésére is jótékony hatással lesz (67%), a legkevésbé pedig a korrupció visszaszorításában hisznek (53%).

97 FEJLESZTÉSI TERVEZÉS

BALÁS GÁBOR–CSENGÔDI SÁNDOR

Az Új Magyarország Fejlesztési Terv értékelési rendszerének koncepciója

A fejlesztéspolitikai beavatkozások elôrehaladására, hatásaira és a végrehajtás minôségére vonatkozóan visszacsatolásokat biztosító értékelések hiánya, elenyészô hazai gyakorlata miatt keveset tudunk a fejlesztési beavatkozások hatásmechanizmusairól. Ez komoly veszélyt jelent a 2007– 2013 közötti idôszakban hazánkba érkezô fejlesztési források felhasználásának hatékonyságára, ebbôl következôen az ország gazdasági és társadalmi fejlôdésére. Ugyanakkor az EU-s tervezési gyakorlat lehetôséget biztosít számunkra, hogy kiépítsünk erre az idôszakra egy olyan visszacsatolási rendszert, amely az értékelések átgondolt alkalmazása révén lehetôvé teszi, hogy a 7 éves idôszakban folyamatosan fejlesztve a programokat a lehetô leghatékonyabban költsük el a forrásokat. A tanulmány szerzôi az értékelési rendszer kialakításának kérdéseit, és az Új Magyarország Fejlesztési Terv értékelési rendszerének egy javaslatát mutatják be.

1. Bevezetés Az I. Nemzeti Fejlesztési Terv (NFT) megalkotása és végrehajtása a legkomolyabb feladat, amellyel a rendszerváltás óta Magyarország szakpolitikai apparátusa szembesült. Mára elmondhatjuk, hogy az I. NFT végrehajtásának intézményrendszere – a gyakori és sokszor jogos itthoni kritikák ellenére – a velünk együtt csatlakozott országokhoz viszo-

nyítva a legsikeresebben valósítja meg a forráselosztás feladatát. Beavatkozásainak hatásairól, a programok eredményességérôl azonban az eltelt idô rövidsége miatt keveset tudunk, pedig a fejlesztéspolitika célja hosszú távon fennmaradó társadalmi, gazdasági, illetve környezeti hatások generálása. A végrehajtás rendszerének vizsgálatai során bizonyossá vált, hogy a programkidolgozás és a végrehajtás közötti idôszerû és megbízható információáramlás, rendszerszintû visszacsatolás hiányzó elem a rendszerben. Ez ma még nem látható gátját képezheti a programban kitûzött hosszú távú célok, tervezett eredmények megvalósításának, azaz a program hatásos végrehajtásának. A fejlesztéspolitikai programok, beavatkozások magyarországi mûködési és hatásmechanizmusairól ugyanis keveset tudunk. A hazai fejlesztéspolitikai gyakorlatban mind ez ideig nem volt jellemzô a kijelölt célok elérésének eredményességére és az alkalmazott eszközök hatásosságára vonatkozóan visszacsatolást biztosító menedzsment eszköz, a szakpolitikai programok és beavatkozások értékelésének alkalmazása. Így számos gazdasági, társadalmi, avagy környezeti fókuszú fejlesztéspolitikai beavatkozás tényleges hatásai nincsenek kellô mértékben feltárva, a célok elérésére alkalmazható eszközök hatásosság és hatékonyság szempontjából történô vizs-

98 gálata is a legtöbb esetben még várat magára. A fejlesztéspolitikai programok kidolgozói mindeközben újabb beavatkozások elôkészítésén, és már zajló beavatkozások 2007–2013 idôszaki folytatásán munkálkodnak. A szakpolitikai beavatkozások hatásmechanizmusainak feltáratlansága miatt programok indítását és újraindítását gyakran empirikusan nem igazolt hitek, esetleg tévhitek vezérlik. A 2007–2013 közötti idôszakban azonban hazánk számára nagy a tét, hiszen ekkora fejlesztési forrás strukturált és szervezett felhasználására még nem volt példa korábban. A rosszul megtervezett és/vagy végrehajtott programok nemcsak a gyors fejlôdés és felzárkózás lehetôségének elvesztését vonhatják maguk után, de komoly, hosszú távon megmaradó károkat is okozhatnak az ország gazdaságában, társadalmi és környezeti rendszereiben. A fejlesztési célok elérésének támogatására ezért szükségeltetik egy olyan értékelési rendszer (kapcsolódva a monitoring- és indikátorrendszerhez), amely a programok tapasztalataira vonatkozóan idôszerû és megbízható információkkal támogatja az EU-s forrásokra alapozott fejlesztések folyamatos, gördülô rendszerben történô kidolgozását, azok végrehajtását és menedzsmentjét. A fejlesztéspolitika minden érintettjének alapvetô érdeke ezért a források eredményes és hatékony felhasználása. A 2007–2013 közötti, uniós forrásokra alapozott fejlesztéspolitika kidolgozásának és végrehajtásának rendszere nem nélkülözheti a programok elôrehaladásáról, a beavatkozások hatásmechanizmusairól, illetve a végrehajtás finomhangolásának lehetôségeirôl folyamatosan viszszacsatolásokat szolgáltató minôségbiz-


tosítási rendszer, a folyamatos értékelések rendszerének alkalmazását.

2. Az értékelés szerepe a fejlesztéspolitikában 2.1. A fejlesztéspolitika céljai

A fejlesztéspolitikai beavatkozások célja minden esetben olyan hatás elérése, amely a beavatkozáshoz kapcsolódó pénzügyi és nem anyagi közremûködés megszûnése után is fennmarad. Ellenkezô esetben puszta segélyezésrôl, vagy egyszerû anyagi transzferekrôl beszélhetünk csupán. A fejlesztéspolitikai beavatkozások lényege az egyszeri, vagy néhány, szigorúan egymásra épülô alkalommal és eszközzel történô segítségnyújtás. A tartós, rendszeres segítségnyújtás ugyanis pontosan a fejlesztések céljaival ellentétes hatást ér el, rosszabb esetben „rászoktatja” a támogatásra a célcsoport tagjait. A fejlesztéspolitikai beavatkozások általános jellemzôje, hogy egyedi problémák megoldására egyedi eszközöket kell kitalálni, mûködtetni, ugyanis – kevés kivételtôl eltekintve – ami mûködik egy bizonyos társadalmi-gazdasági környezetben, az nem feltétlenül mûködik másutt. Ezért nem mondhatjuk ki bizonyossággal sem a másutt már kipróbált, uniformizálható eszközök, sem a nagy mûgonddal és szakértelemmel megtervezett beavatkozások esetében, hogy amit elképzeltünk, az meg is valósul. Nem lehetünk bizonyosak, hogy a kívánatos eredmények pontosan az elképzelt célcsoportnál fognak lecsapódni, pontosan az elképzelt mértékû változtatásokat érjük el, és cselekedeteinknek nem lesznek mellékhatásai. Számos példát lelhetünk a nemzet-

FEJLESZTÉSI TERVEZÉS

közi irodalomban, szakpolitikai értékelések beszámolóit olvasva1, amelyek lelkiismeretesen elôkészített és végrehajtott programok sikertelenségérôl, kimutatható eredmények hiányáról2 számolnak be, sôt elôfordulhat, hogy a szándékolthoz képest kifejezetten az ellenkezô hatást váltották ki. 2.2. Buktatók a fejlesztéspolitikai programok és céljaik megvalósításában

A fejlesztéspolitikai beavatkozások3 sikerének számos buktatója lehet. A nem elég körültekintô programkidolgozástól a nem hatékony intézményi struktúrákon át az elôre nem tervezhetô gazdasági-társadalmi környezetben végbemenô változásokig különbözô tényezôk befolyásolják a kívánt eredmények megvalósulását, illetve meg nem valósulását. Álljon itt néhány, a teljesség igénye nélkül: A tervezés, programkidolgozás buktatói: • a kiinduló helyzet nem kellôen körültekintô felmérése – nem realisztikus célkijelöléseket alapozhat meg, – a gazdasági/társadalmi szempontból nem, vagy mérsékelten

99 kívánatos fejlesztések elindítását eredményezi hasznosabb, szükségesebb beavatkozások rovására; • a beavatkozás célcsoportjának nem megfelelô meghatározása – olyan célcsoportokat juttathat jövedelemhez és/vagy indokolatlan elônyhöz, amelyeknek erre nem lett volna szüksége, – kizárhat az elérni kívánt célok megvalósulásához szükséges, kívánatos szereplôket a beavatkozásból; • a beavatkozás céljainak nem elég konkrét megfogalmazása – nem teszi lehetôvé a beavatkozás sikerességének megítélését, – nem teszi lehetôvé a beavatkozás sikeréhez hozzájáruló, illetve azt kifejezetten hátráltató tényezôk beazonosítását, – nem teszi lehetôvé a beavatkozás eredményeit pozitívan vagy negatívan befolyásoló külsô tényezôk hatásainak megítélését; • érdekcsoportok lobbitevékenysége – az érdekérvényesítés mechanizmusainak átgondoltságától és szabályozottságától függôen ja-

1 Az Európai Unió kohéziós politikája keretében lezajlott fejlesztési programok értékelései és egyéb, a kohéziós politikára vonatkozó átfogó értékelés összefoglalója megtalálható a http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado_en.htm oldalon. 2 A kohéziós politika makroszinten megragadható eredményeinek összehasonlító értékelésérôl lásd: Sjef Ederveen, Joeri Gorter, Ruud de Mooij, Richard Nahuis: Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy, European Network of Economic Policy Research Institutes, Ocasional Paper No.3/October, 2003 3 A „beavatkozás” szó alatt egyedi, jól definiált célcsoport esetében, egy- vagy többféle eszköz alkalmazásával hatást elérni kívánó aktív szakpolitikai szerepvállalást, cselekedetet értünk. E fogalomhoz soroljuk az I. Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtása során alkalmazott „intézkedést”, „alintézkedést”, illetve „komponenst”, valamint ide tartozik a jövôben alkalmazandó, hasonló tartalommal megalkotott „mûvelet” kifejezés. „Program” alatt komplex, több, egymással tartalmi vagy végrehajtási értelemben véve szoros kapcsolatban lévô, gyakran egymásra épülô beavatkozások formálisan is egybetartozó csoportját értjük (pl.: operatív program, Nemzeti Környezetvédelmi Program stb.).

100 víthatja, vagy torzíthatja a szakmailag megalapozott beavatkozási célok és azok megvalósítására alkalmazott eszközök meghatározását, kiválasztását; • a beavatkozások kidolgozásakor elképzelt hatásmechanizmusok nem, vagy nem az elképzeléseknek megfelelôen mûködnek a valóságban – eredeti elképzelésekkel, célokkal ellentétes eredmények valósulnak meg, – a beavatkozás nem éri el a kívánt hatást, ám kidolgozásának és végrehajtásának költségei a társadalmat terhelik, – a beavatkozás nem éri el a kívánt hatást, ám más területeken, célcsoportok esetében eredményezhet pozitív vagy negatív változásokat. A végrehajtás buktatói: • a beavatkozás kidolgozói, tervezôi és az azt végrehajtók közötti kapcsolat hiánya – nem ad iránymutatást a végrehajtóknak, kritikus helyzetekben döntés- és cselekvésképtelenné válnak, vagy nem megalapozott döntéseket hoznak, – a beavatkozás kidolgozóinak kontrollja hiányában a végrehajtók opportunista viselkedést tanúsíthatnak (pl. az általuk elvégzendô munka mennyiségének csökkentését helyezik elôtérbe a minôség rovására);


• egyértelmû célmegfogalmazás és számon kérhetôség hiánya – megnehezíti a forrásfelhasználás indokoltságának, ezzel a végrehajtás hatékonyságának megítélését, – párhuzamos tevékenységeket, intézményi és tartalmi átfedéseket okozhat, – a beavatkozás megalkotói által elementárisnak tartott szempontok negligálásával járhat; • a nem kellôen tiszta felelôsségi és kompetenciabeli lehatárolások – a felelôsségek hárítását, túlbürokratizált, drága és nem hatékony intézményi megoldásokat okozhatnak4; • a végrehajtás intézményrendszerében kompetencia- és/vagy kapacitáshiány – gátolhatja a beavatkozás szakszerû megvalósítást, ronthatja annak minôségét, – hatékonysági veszteségeket okoz. A beavatkozás szempontjából külsônek tekinthetô, nem befolyásolható tényezôk változása: • a beavatkozás indokoltságát megalapozó gazdasági-társadalmi környezet változása – a beavatkozás kidolgozása és végrehajtása során eltelt idôszakban külsô folyamatok eredményeként megszûnhet a beavatkozás indokoltságát alátámasztó

4 Az I. NFT intézményrendszerének 2005-ben lefolytatott értékelése rámutatott az ún. „szabályozási görcs” jelenségre. Nem egyértelmû felelôsségi viszonyok és hiányzó ösztönzôk mellett a végrehajtás szereplôi túlszabályozással, valamint az alsóbb szinteken is meghozható döntések felfelé delegálásával igyekeztek csökkenteni, hárítani saját felelôsségüket, túlterhelve ezzel a felsôszintû döntéshozatalt, lassítva az eljárási idôt, csökkentve a hatékonyságot.

101


helyzet (pl. a hátrányos helyzetû kistérségben letelepedik egy nagyvállalat, és ezzel megoldódnak a munkahelyhiány okozta elmélyült szociális problémák); • a célok relevanciáját befolyásoló társadalmi környezet változása – a társadalom értékrendjében, a politikai környezetben, vagy a nemzetközi gazdasági-társadalmi viszonyokban elôállt jelentôs változások eredményeképpen relevanciáját veszíti a beavatkozás által elérni kívánt cél (pl. a génmanipulált élelmiszerek iránt világszinten csökkenô kereslet oka fogyottá teszi a hazai génmanipulált élelmiszer fejlesztô és termelô kapacitások kiépítését). A fejlesztéspolitika megtervezése, beavatkozásainak kidolgozása és végrehajtása során elképzelhetô és indikatívan felsorolt számos buktató közül gyakran csak néhányat lehet elôre látni, a program kidolgozása során számba venni. Még a legnagyobb szakértelemmel és körültekintéssel elkészített beavatkozás eredményessége sem garantált a végsô hatásokat befolyásoló külsô, a beavatkozás által nem befolyásolható tényezôk, folyamatok jelenléte miatt. Ezért némely buktatók elôre nem látását nem tekinthetjük szakmai hibának, ellenben e buktatók csakis végrehajtás során megtapasztalható jelenlétének, illetve a végrehajtásra gyakorolt befolyásuk felismerésére való fel nem készülés felelôtlenség, a program eredményességét nagyban befolyásoló szakmai hiba. E célt szolgálja a folyamatos visszacsatolások rendszerének kidolgozása és az értékeléssel feltárható információk szisztematikus, elôre átgondolt módon történô elôállítása és becsatornázása.

3. A fejlesztéspolitika tervezését és végrehajtását támogató eszköz: az értékelés A 2007–2013-as tervezési-végrehajtási periódusban a Kohéziós Alapra, valamint a strukturális alapokra épülô programok tervezése és végrehajtása sokkal rugalmasabb keretek között folyik, mint korábban, hiszen csak operatív program (OP) célok és prioritások szintjén kötelezô a Bizottsággal történô egyeztetés, a célok elérését biztosító beavatkozások kidolgozása és végrehajtása a tagállamok, régiók feladata, egyben felelôssége. A programok mûködtetése és a beavatkozások kidolgozása folyamatosan, gördülô tervezési rendszerben történik majd, ami folyamatos és pontos információkat igényel a programok által elérni kívánt, OP-szintû célok megvalósulásáról, az elérésük tekintetében mutatott elôrehaladásról és az elvárásoktól való eltérések okairól. A fejlesztéspolitikai beavatkozások által elérni kívánt célok megvalósulásáért felelôs döntéshozóknak (szakpolitikusok, bürokraták), illetve a beavatkozások végrehajtóinak ezért elemi érdeke a folyamatos informáltság és a visszacsatolások rendszerének mûködtetése. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv (ÚMFT) értékelési rendszere mindezen információigényeket kívánja kiszolgálni, egyben vezetôi döntéstámogatási funkciókat is hivatott betölteni. 3.1. Az értékelések céljai

Az értékelés a fejlesztéspolitikai beavatkozások és programok kidolgozását és végrehajtását támogató menedzsment eszköz. Alkalmazásának céljai a következôk:

102 • a stratégiaalkotás, programok és egyedi beavatkozások kidolgozásának támogatása, a minôség javítása; • a fejlesztéspolitikai beavatkozások és programok végrehajtása minôségének és hatékonyságának javítása; • a beavatkozások és a végrehajtás rendszere finomhangolásának elôsegítése; • a beavatkozások és programok által kiváltott hatások beazonosítása, a stratégia végrehajtásának, a kitûzött célok elérésének láthatóvá tétele, bizonyítása; • tájékoztatás, megbízható információk elôállítása és szolgáltatása. A fenti célok közül egyet vagy többet is kiszolgálhat egy értékelés, bár célszerû korlátozott számú értékelési kérdést megfogalmazni. 3.2. Az ÚMFT programjait és beavatkozásait értékelô vizsgálatok típusai

Az ÚMFT értékelése – összhangban az Európai Bizottság értékelésekre vonatkozó módszertani állásfoglalásával5 – folyamatos rendszerben zajlik majd. Ez a rendszer egyaránt tartalmaz indikátorokon alapuló, kötött struktúrájú és rendszeres idôközönként megjelenô jelentéseket, a végrehajtást támogató-javító, rendszerszintû áttekintô vizsgálatokat és az egyes beavatkozások hatásmechanizmusaira irányuló mélyreható vizsgálatokat.


Az értékelési rendszer egyszerre kíván stratégiai és operatív funkciókat támogatni, ennek jegyében átfogó és mélyreható vizsgálatokat kell végezni az alább kifejtett szemléletnek megfelelôen. 3.2.1. Az értékelések két funkciója 1. Stratégiai funkció: az operatív programok és az azokhoz kapcsolódó egyedi fejlesztéspolitikai intézkedések nemzeti és közösségi szinten megfogalmazott gazdasági-társadalmi célokhoz való hozzájárulásának igazolása • a programok keretében végzett beavatkozások szándékolt és nem szándékolt hatásainak vizsgálatával; • a programok keretében végzett beavatkozások hatásai közötti szinergiák és egymást kioltó hatások beazonosításával és a hatások eredôjének megbecsülésével; • a programindításkor fennálló gazdasági-társadalmi környezet megváltozásának vizsgálatával; • az érintettektôl származó visszacsatolások segítségével. 2. Operatív funkció: az operatív programok végrehajtásának, a beavatkozásaik megvalósításának segítése, támogatása • a programkidolgozás minôségét javító elôzetes hatás- és konzisztenciavizsgálattal; • a programkidolgozásnál figyelembe veendô intézményi mechanizmusok, jó és rossz gyakorlatok, kapacitásproblémák, gátak és akadályok feltárásával.

5 Evaluation During the Programming Period - On-going Evaluation – An Integrated Management Tool; European Commission Draft Working Document No. 5., 2006. júniusi verzió.

103


3.2.2. Az értékelések két típusa 1. Átfogó értékelés: egy közös – OP, vagy prioritásszinten megfogalmazott, pontosan definiált indikátorral mért – cél elérését biztosítani hivatott beavatkozások közötti összhangot, szinergiákat és egymást kioltó hatásokat, illetve az intézményi és koordinációs mechanizmusokat vizsgálja. Célja, hogy program-/prioritásszinten beazonosítsa a koordinációs mechanizmusok és intézményi akadályok által meghatározott gátakat, kiszûrje a programszintû inkonzisztenciákat és feltárja a fejlôdési lehetôségeket. Ennek érdekében: • beazonosítja a közös célok elérését akadályozó külsô tényezôket (intézményi- és jogi inkonzisztenciák); • beazonosítja a program feltételrend-

szerét jelentô társadalmi és gazdasági környezet változását és annak egyes beavatkozások relevanciájára, illetve a program kimenetére, sikerére gyakorolt várható hatását; • feltárja az intézményrendszerben, illetve az egymás ellen ható beavatkozásokban rejlô szûk keresztmetszeteket; • javaslatot tesz – az intézményi és jogi inkonzisztenciák kiküszöbölésére, – a társadalmi gazdasági környezet megváltozásából eredô és a program sikere ellen ható változásokra történô reagálásra, – az intézményi felépítésben fellelhetô szûk keresztmetszetek, illetve az egymás ellen ható beavatkozások megszüntetésére.

1. táblázat. Értékelési kérdések

Áfogó

Mélyreható

Stratégiai Milyen egymást erôsítô, szinergikus hatások, illetve egymást kioltó hatások azonosíthatóak be operatív program/akcióterv szinten, illetve más operatív programok beavatkozásaival? Milyen következménnyel jár a program céljainak elérésére az, hogy egymással összekapcsolódó beavatkozások idôben nem konzisztens végrehajtása során a kívánt hatások nem a tervezett idôben egymást követve jelentkeztek a célcsoport körében? Elérte-e a tervezett hatást a beavatkozás a megjelölt célcsoport körében? A megjelölt célcsoporton kívül mely csoportokra hatott a beavatkozás, milyen irányban (+/-) és mértékben? Milyen nem szándékolt hatásokkal járt a beavatkozás a célcsoport és más csoportok körében?

Operatív Milyen koordinációs problémák, intézmények közötti ellenérdekeltségek okozzák a program végrehajtásának kiegyensúlyozatlanságát?

Milyen szervezeti, jogszabályi gátak akadályozzák a beavatkozás végrehajtásának késlekedését, a tervezettôl lassabb ütemét?

104


2. Mélyreható értékelés: egy-egy beavatkozás hatásainak vizsgálatára, illetve az azt mûködtetô intézményrendszer erényeinek és hiányosságainak feltárására irányuló vizsgálat, amely javítási lehetôségeket azonosít és javasol a hatásosság és hatékonyság jegyében. A mélyreható értékelés jellemzôen • egy-egy beavatkozást megalapozó hatásmechanizmus igazolására vagy megcáfolására; • a beavatkozást végrehajtó intézményrendszerben rejlô potenciálok kiaknázására, a végrehajtás javítási lehetôségeinek feltárására; • a beavatkozás végrehajtását befolyásoló külsô gazdasági-társadalmi folyamatok vagy jogszabályi környezet által generált problémák feltárására, és az azokra történô reagálás lehetôségeinek feltárására irányul. A jobb megértést szolgálja az 1. táblázatban foglalt néhány tipikus értékelési kérdés, amely rávilágít az egyes értékeléstípusok értelmére. Döntés

4.1. Ex ante értékelés

Az Európai Bizottság által megkövetelt minôségbiztosítási eljárásként értelmezendô a strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásai felhasználásának céljait összefoglaló stratégiai dokumentum, az Új Magyarország Fejlesztési Terv (technikai kifejezéssel Nemzeti Stratégiai Referenciakeret – National Strategic Reference Framework) és a stratégia végrehajtását meghatározó operatív programok ex ante értékelése. A stratégia és végrehajtási tervének elkészítése során, az alapok felhasználását szabályozó rendeletek értelmében6, ex ante értékelést kell lefolytatni, és annak eredményeit, megállapításait a Bizottság számára – az elfogadásra benyújtandó dokumentumok mellékleteként – nyilvánvalóvá tenni. Az ex ante értékelés valójában nem más, mint a stratégiaalkotás, valamint a programkidolgozás minôségének javítá-

Mid-term

Stratégia és végrehajtás rendszerének kialakítása Ex-ante

4. Értékelések a programciklus különbözô stádiumaiban

Vége

Megvalósítás

Mid-term

Befejezés, lecsengés

Záró

➝

➝

Végrehajtás tapasztalatai Korábbi beavatkozások tapasztalatai

Végrehajtás értékelése Eredmények összegzése

➝

➝ Stratégia relevanciája Cél-eszköz koherencia Indikátorok, mérhetôség Végrehajthatóság

Ex-post

Szándékolt és nem szándékolt hatások Visszacsatolások

1. ábra. Értékelések a programciklus különbözô stádiumaiban 6 Az Alapok végrehajtását szabályozó általános rendelet I. fejezet.


sát elôsegítô minôségbiztosítási eszköz. Jellemzôen a stratégiaalkotás elôrehaladott állapotában kezdôdik, amikor már körvonalazódnak a helyzetfeltárás során nyilvánvalóvá vált problémák megoldására adódó stratégiai válaszok, eldöntöttek a fô stratégiai célok, de a konkrét megvalósítás kidolgozása még hátravan. A Bizottság elôírásainak megfelelôen az ex ante értékelést a program kidolgozásának folyamatától független, a megvalósuló beavatkozások kimeneteleiben közvetlenül nem érintett szakértônek, illetve szakértôcsoportnak (értékelô csoport) kell megvizsgálni. Ex ante értékelés során a független értékelô csoport • a stratégia alapját képezô helyzetelemzés, helyzetfeltárás teljességére és minôségére; • a stratégiai célkitûzések relevanciájára; • a stratégiai célkitûzések más, kapcsolódó stratégiai célokkal való összhangjára, konzisztenciájára; • a helyzetelemzés és a kitûzött célok koherenciájára; • a célok elérésére alkalmazni kívánt eszközök indokoltságára és költséghatékonyságára; • a célok elérésére allokált források nagyságára; • a program végrehajthatóságára; • a program elôrehaladását és eredményeinek megfigyelhetôségét biztosító indikátorokra, a program indikátorrendszerére vonatkozóan fogalmaz meg szakértôi megállapításokat, javaslatokat. Az ex ante értékelés sikerességének alapvetô záloga a stratégiaalkotók, programkidolgozók (tervezôk) kooperatív magatartása. Az ex ante értékelés célja, hogy javuljon a program szakmai tartal-

105 ma és minôsége, könnyebben és hatékonyabban legyenek megvalósíthatók a kitûzött célok. Az ex ante értékelés akkor tud igazán hatásos lenni, ha a relevancia, a koherencia és a konzisztencia szempontjainak érvényre juttatásán felül a stratégia megvalósításának eszközeire vonatkozóan képes effektív segítséget nyújtani. Ehhez azonban elengedhetetlen az, hogy ismertek legyenek adott vagy hasonló környezetben, hasonló eszközökkel végrehajtott beavatkozások mûködésének tapasztalatai, valamint szándékolt és nem szándékolt hatásai. Amennyiben ilyen ismeretek nem állnak rendelkezésre, az értékelô komoly kihívásokkal néz szembe. Fel kell kutatnia hasonló eszközök alkalmazásának nemzetközi tapasztalatait, és véleményt kell megfogalmaznia a hazai körülményekre vonatkozó adaptáció minôségérôl. Ezenfelül kiemelt figyelmet kell fordítania egy-egy, hazai környezetben még nem alkalmazott, új típusú beavatkozás értékelhetôségének biztosítására, hogy a végrehajtás minél korábbi stádiumában megállapítható legyen annak mûködése, végrehajthatósága, valamint a stratégiai célok megvalósulásához való hozzájárulása. Az ex ante értékelés során alkalmazott eszközök: • dokumentumelemzés: – a stratégiai dokumentumok más releváns stratégiákkal való összhangjának megállapítására, – a stratégiai beavatkozások jogszerûségnek megállapítására; • mélyinterjú – a stratégiaalkotás kulcsszereplôit vezérlô és motiváló tényezôk megismerésére, – a programkidolgozást segítô, támogató visszacsatolások megfe-

106 lelô, hatásos eszközeinek és csatornáinak megállapítására; • fókuszcsoportos interjú – a programkidolgozás különbözô érintettjei között meghúzódó érdekellentétek nyilvánvalóvá tételére, – a program végrehajthatóságának megítélésében kompetens szereplôk szakmai álláspontjai, véleményei között fennálló egyezések és eltérések feltárására, – a program beavatkozásainak megvalósítása során érintett szereplôk közötti érintettségi, érdekeltségi szintek, valamint a közöttük fennálló érdekellentétek beazonosítására; • szakirodalom és korábbi értékelések tapasztalatainak áttekintése – a végrehajtás során alkalmazni kívánt eszközök stratégiai cél eléréséhez való hozzájárulásának, alkalmasságának megítélésére, – az egyes beavatkozások hatásai közötti szinergiák, illetve egymást kioltó hatások érvényesülésének elôrevetítésére; • indikátorrendszer megfelelôségének vizsgálata – erre a leggyakrabban alkalmazott eljárások a SMART, illetve a QQTTP7;


• ökonometriai modellbecslések – mikromodellezés8 a különbözô beavatkozások jól beazonosítható célcsoportokra gyakorolt hatásainak becslésére, – makromodellezés9 a fejlesztési program nemzetgazdasági szinten megjelenô hatásainak vizsgálatára. 4.2. Utólagos (ex post) értékelés

A fejlesztéspolitikai beavatkozások jellemzôje, hogy olyan gazdasági, társadalmi és/vagy környezeti hatásokat kívánnak a beavatkozás célcsoportjai körében elérni, amelyek a beavatkozás lezárása után hosszú távon is fennmaradnak. Ezért a beavatkozások, vagy több beavatkozást összefogó programok sikerességét csak azok befejezése után tudjuk megítélni, ekkor van ugyanis lehetôség a beavatkozások lezárása után is megmaradó hatások beazonosítására. E szándékolt hatások, valamint nem szándékoltan kiváltott hatások vizsgálatára irányulnak az utólagos (ex post) értékelések. Az ex post értékeléseket a beavatkozás/program kidolgozásától, végrehajtásától, illetve annak eredményei által nem érintett független értékelôk csoportja végzi. Az utólagos értékelések célja a kitûzött stratégiai célok megvalósulásának, illetve a stratégiát megvalósítani hivatott program beavatkozásai stratégiai célok-

7 Bôvebben lásd: MEANS-füzetek. 8 Mikromodell Magyarországon jelenleg a Pénzügyminisztérium Közgazdasági Kutató Osztályán mûködik, háztartások közötti elosztási hatások vizsgálatára alkalmazható, fejlesztéspolitikai célokra nem. A mikromodell elônye, hogy viszonylag „finom”, célcsoport-specifikus elôrejelzéseket lehet vele készíteni, amennyiben elegendô és jó minôségû adat áll rendelkezésünkre. Hátránya azonban, hogy megbízható eredmények számításához különbözô célok, beavatkozás-típusok vizsgálatára általában egyedi modelleket kell kidolgozni. 9 Szakpolitika-alkotást támogató makromodellezés a Magyar Nemzeti Bankban, a Pénzügyminisztériumban, illetve a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség Elemzô, Értékelô, Modellezô fôosztályán zajlik.


hoz való hozzájárulásának feltárása. Több beavatkozásból álló program esetén több szinten kell folynia ennek az értékelésnek, ehhez egyenként meg kell ismerni az egyes beavatkozások mûködési elvét, valamint az általuk generált szándékolt és nem szándékolt hatásokat. Utólagosan értékelnünk kell tehát mind az egyedi beavatkozásokat, mind a több beavatkozást együttesen megvalósító, komplex célok elérésére irányuló programokat. Utóbbi esetben az egyedi beavatkozások hatásainak „eredôjére” irányul vizsgálatunk, és figyelembe veszszük az egyes beavatkozások hatásainak egymást erôsítô voltát, illetve feltárjuk az egymás hatásait kioltó mûveleteket. Az utólagos értékelés elsôdleges célja mindig a szándékolt és elért, hosszú távon fennmaradó hatások beazonosítása oly módon, hogy kiszûrjük a beavatkozások hatásait módosító, ám a beavatkozások eszközeivel nem befolyásolható tényezôk közrejátszását. Utólagos értékelés során a beavatkozások által elért ún. nettó hatás megragadására törekszünk. A program eredményeit és hosszabb távon fennmaradó hatásai akkor tudjuk megragadni, ha ismerjük • a program belsô mûködési mechanizmusait; • az egyes beavatkozások által kiváltott lokalizálható hatásokat; • az egyes beavatkozások szándékolt és nem szándékolt hatásainak összeadódása során elôállt szinergiákat, vagy egymást kioltó hatásokat; • a program által nem befolyásolt környezetnek a program kidolgozása során figyelembe vett állapotához képest bekövetkezett, de a végrehajtást befolyásoló állapotváltozását.

107 A beavatkozások hatásait az alábbi eszközökkel vizsgálhatjuk: • mélyinterjú – a programalkotói szándék, illetve a szakpolitikai stratégiai célok megismerésére, – a program végrehajtásában kulcsszerepet betöltô személyek végrehajtás minôségérôl és az eredményességhez való hozzájárulásáról alkotott véleményének megismerésére, – a program érintettjeinek a célok teljesülésére irányuló érzéseinek feltárására; • fókuszcsoportos interjúk – a programkidolgozásban és végrehajtásban különbözô érintettségi szinten jelen lévô szereplôknek a program eredményességének megítélésében kimutatható véleménykülönbségei, – a program célcsoportjai, érintettjei által tapasztalt eredmények és hiányosságok felmérésére, – független szakértôknek a program eredményeirôl, sikerességérôl alkotott véleményének az ütköztetésére; • kérdôíves adatfelvétel – a program érintettjei körében végzett adatfelvétel eredményeképpen lehetôség nyílik a program céljainak teljesülését, eredményeit megbízható módon, statisztikai módszerekkel, többváltozós elemzési technikákkal is bemutatni, akár célcsoport-specifikus hatásokra felbontva is, – a program végrehajtásában részt vevôk számossága gyakran igényli kérdôíves lekérdezés alkalmazását, ezzel – anonimi-

108 tás biztosítása mellett – ôszinte információkat kaphatunk a végrehajtási rendszer mûködésérôl; • adminisztratív, illetve rendszeresen gyûjtött adatok elemzése – a program hatásainak megragadásához az alapvetô információkat és adatokat az indikátorrendszer szolgáltatja, – a program nettó hatásainak vizsgálatára nem mindig elégséges az indikátorrendszer adatait felhasználni, a hatások megbízható elemzésére általában különbözô forrásokból származó adatok összegyûjtése és együttes elemzése szükséges, különösen igaz ez, ha a beavatkozások tovagyûrûzô hatásait szeretnénk vizsgálni, – a program által kitûzött célok elérését befolyásoló tényezôk, folyamatok gyakran csak bonyolult, statisztikai-ökonometriai módszerekkel10 szûrhetôk ki, amelyekhez kontrollcsoport alkalmazása, illetve idôben visszamenôlegesen, konzisztens struktúrában gyûjtött adatok szükségesek. 4.3. Közbensô értékelés

A program végrehajtása során egy vagy több alkalommal folytathatunk közbensô értékelést, amely az értékelés megrendelôinek céljaitól függôen többféle jelleget ölthet. A programciklus elsô felében elvégzett átfogó értékelés inkább ex ante értékeléshez hasonló, relevancia, konzisz-


tencia, illetve hatékonysági és végrehajthatósági kérdésekre keres választ, a végrehajtás minôségének, hatékonyságának és eredményességének javítását célozva. A programciklusban elôrehaladva elôtérbe kerülnek a stratégia megvalósíthatóságára irányuló vizsgálati fókuszok. A kitûzött célok megvalósulása tekintetében mutatott elôrehaladás vizsgálata, illetve a gazdasági-társadalmi környezet változásai tükrében értelmezett relevancia válik lényegi kérdésekké, egyben a program ezen átfogó felülvizsgálata rámutathat a stratégia vagy a végrehajtás rendszerének lényegi változásainak szükségességére. A program végrehajtásának félidejében ugyanis már elég tapasztalat áll rendelkezésre a végrehajthatóság megítéléséhez, ám a végrehajtási periódus hátralévô idôszaka még elégséges teret biztosít lényegi, stratégiát és/vagy végrehajtási rendszer is érintô változtatásokhoz. A közbensô értékelések korábban Európa-szerte egyszerre, az Európai Bizottság által elôírt idôpontban történtek. A Bizottság és a piac szereplôi körében tapasztalt kapacitáshiányok mellett szakmai szempontok is vezérelték a Bizottságot egy olyan rendszer bevezetésére, amelyben nem Brüsszel, hanem maguk a tagállamok szabják meg a stratégia és a végrehajtás rendszerében érdemi változásokat is megalapozó, közbensô, átfogó értékelés idôpontját. Hazánkban erre a 2009–2010 idôszak tûnik kifejezetten alkalmasnak, mivel a közbensô értékelés tervezett idôpontjában • rendelkezésre fognak állni az I. NFT utólagos értékelésének ered-

10 Aktív munkaerô-piaci programok hatásainak vizsgálatához Kézdi Gábor készített példaértékû módszertani anyagot, amely fellelhetô http://www.econ.core.hu/doc/bwp/bwp/bwp0402.pdf

109


ményei, amelyek a végrehajtás tapasztalatai mellett már az egyes – vélhetôen az ÚMFT-ben is továbbélô – beavatkozások, beavatkozás típusok hatásmechanizmusaira vonatkozóan is információval szolgálnak majd; • ismert lesz az ÚMFT beavatkozásainak végrehajtását szervezô elsô 2 éves akcióterv végrehajtási tapasztalata; • lehetôséget teremt a választások után megalakuló kormány számára a stratégia végrehajtásában addig elért eredmények áttekintésére, szükség esetén megalapozott információkat nyújthat a stratégia egyes elemeinek megváltoztatására.

Ezért a félidôben történô értékelés egyaránt vizsgálja majd az elért eredményeket, az egyes beavatkozások11 eredményekhez való hozzájárulását, valamint a végrehajtás teljesítményét. Ehhez kapcsolódóan törekszik a programok belsô mûködési mechanizmusainak feltérképezésére. Javaslatokat fogalmaz meg a gazdasági-társadalmi-környezeti tényezôk állapotában a stratégia relevanciáját befolyásoló változások kezelésére, illetve a nem befolyásolható környezeti változások alapján szükségesnek ítélt módosításokra. Javaslatot tesz továbbá a program belsô mûködési mechanizmusainak feltárása során megfogalmazódó, a végrehajtás javítását, a beavatkozások finomhangolását lehetôvé tevô változtatásokra.

2. táblázat. A leggyakrabban vizsgált értékelési szempontok Kritérium Relevancia Koherencia

Értelmezés

A beavatkozási célok tényleges szükségletek kielégítésére irányulnak-e? A program céljai összhangban vannak-e más kapcsolódó stratégiák, programok céljaival, támogatják-e fölérendelt programok céljait? Konzisztencia Megfigyelhetôk-e nem szándékolt, pozitív/negatív tovagyûrûzô hatások? Nem oltja-e ki e program más program hatását? Gazdaságosság A célok elérésére elegendô nagyságú forrást rendeltek-e, ez arányban áll-e a problémakör fontosságával? Hatékonyság A kívánt és megvalósult eredményt a legalacsonyabb költséggel sikerül(t)-e elérni? Hatásosság A programban kitûzött célok milyen arányban valósultak meg? Fenntarthatóság Megmaradnak-e a program/beavatkozás pozitív eredményei, hatásai az aktív fejlesztôi szerepvállalás (pl. támogatás) befejezôdése után is? Hasznosság Ez a program volt-e a legjobb eszköz a kívánt célok elérésére? Elosztási hatások Hogyan hat(ott) a program a célcsoport és más érintettek jövedelmi helyzetére, erôforráshoz jutására? Elfogadottság A beavatkozás, szakpolitika céljainak, eszközeinek és fenntartandó eredményeinek érintettek körében tapasztalt elfogadottsága. Végrehajthatóság Alkalmas-e a végrehajtás intézményi struktúrája a program hatékony megvalósítására?

Ex- Idô- Exante közi post X X X X

X

X

X

X

X

X

X X

X X

X

X X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

11 Közbensô értékelés során a program mûködésének operatív elemeit tudjuk csak aktuális állapotukban vizsgálni, a beavatkozások eredményeire, hatásaira csak korábban futó, már lezárult hasonló programok tapasztalatai alapján következtethetünk. Ezért fontos megemlíteni, hogy 2010-ben már rendelkezni fogunk az I. NFT utólagos értékelésének tapasztalataival.

110 A közbensô értékelést a beavatkozás/ program kidolgozásától, végrehajtásától, illetve annak eredményei által nem érintett független értékelôk csoportja végzi. A könnyebb értelmezhetôséget szolgálja a 2. táblázat, amely a program különbözô fázisaiban folytatható értékelések esetében vizsgálandó értékelési kritériumokat mutatja be. 4.4. Záró értékelés

A fejlesztéspolitikai programok forrásainak kimerülése bizonyos menedzsment teendôk megszûnését, humán- és intézményi kapacitások felszabadulását eredményezi. Ezért indokolt a program végrehajtásának eme operatív szakaszának lezárásakor áttekinteni a program végrehajtásának tapasztalatait, értékelni a végrehajtás intézményrendszerét. Jóllehet a program lezárásakor az elérni szándékolt hatások még nem, vagy csak csekély mértékben jelentkeznek, de egy záró értékelés nem is a hatásokat, hanem a végrehajtás során összegyûlt tapasztalatokat kívánja összegyûjteni, és azokat mihamarabb becsatornázni még zajló, vagy újonnan induló programok intézményi felépítésébe, végrehajtási rendszerébe. A záró értékelés alapvetôen operatív céllal lebonyolított átfogó értékelés. 4.5. Folyamatos értékelés, ad hoc értékelések

A fejlesztéspolitikai beavatkozások hatásmechanizmusainak feltáratlansága szükségessé teszi, hogy a végrehajtással párhuzamosan törekedjünk a különbözô célcsoportokra fókuszáló, vagy különbözô eszközöket alkalmazó beavatkozások mûködési mechanizmusainak, illetve gazdasági, társadalmi, környezeti hatá-


sainak megismerése. Így juthatunk el csak a tisztább mûködési modellek, valóságközelibb beavatkozási logikákra épülô beavatkozások megalkotásához, a fejlesztéspolitika finomhangolásához. Az egyes beavatkozások szándékolt és nem szándékolt hatásainak ismerete szükséges továbbá egy-egy beavatkozás stratégiai célokhoz való hozzájárulásának megítéléséhez, illetve a programon belüli, vagy azok közötti szinergiák vagy egymást kioltó hatások feltérképezéséhez. Ad hoc értékeléseket lehet továbbá program vagy beavatkozás szinten is végrehajtani operatív jelleggel, a program, beavatkozás mûködésének javítási lehetôségeinek feltárására.

5. Az ÚMFT értékelési rendszere 5.1. Célok

Az I. NFT végrehajtása, valamint az Új Magyarország Fejlesztési Terv tervezési és program-kidolgozási munkálatai során nyilvánvalóvá vált, hogy a célok elérése érdekében kívánatos lenne többet tudnunk az egyes beavatkozások szándékolt és nem szándékolt hatásairól, az egyes beavatkozásoknál megfigyelt jó és rossz teljesítmény mögött meghúzódó okokról, jó és rossz gyakorlatokról, támogatási és finanszírozási konstrukciók mûködésérôl, intézményi megoldásokról, ösztönzôkrôl. A tervezés és végrehajtás 2007–2013 közötti rendszere elôrevetíti az elvárt és célként kitûzött eredmények eléréséért felelôs döntéshozók folyamatos és intenzív érdeklôdését a végrehajtás és a célok teljesülése iránt. Ez a rendszer a felelôs döntéshozóknak a korábbinál nagyobb

111


teret ad a hatékonyabb és a hatásosabb végrehajtás érdekében történô közbelépésre, ezért szükséges az elért eredmények láthatóvá tétele, reformokat/szakágazati stratégiákat támogató jellegének igazolása, a mûködés hiányosságainak folyamatos vizsgálata, a végrehajtást javító változtatási irányok, döntési pontok meghatározása. A programok beavatkozásainak kidolgozását és végrehajtását ezért olyan információszolgáltató, elemzô és minôségbiztosító rendszernek kell támogatnia, amely kitermeli, idôben elôállítja, és az érintettekhez eljuttatja a programkidolgozás és végrehajtás minôségének, eredményességének javításához szükséges információkat. Az ÚMFT értékelési rendszerének koncepciója ennek szellemében készült. Az ÚMFT értékelési rendszerének céljai tehát: • Az értékelések eredményei támogassák a program- és beavatkozáskidolgozás minôségének javulását. • Az értékelések eredményei segítsék elô a végrehajtás eredményességének és hatékonyságának javulását, biztosítsák a végrehajtás rendszerének finomhangolását. • Az értékelések rendszere biztosítson visszacsatolást a program- és beavatkozás-kidolgozás és a végrehajtás között, idôben szolgáltasson megbízható információkat a – beavatkozások által elért eredmények alakulásáról, – beavatkozások OP-célok eléréséhez történô hozzájárulásáról, – beavatkozások céljainak elérését gátoló külsô és belsô tényezôkrôl. • Az értékelések eredményei idôben álljanak rendelkezésre, és szolgál-

ják ki információval a fejlesztési programokban megfogalmazott célok eléréséért felelôs döntéshozókat. • Az értékelések segítsék elô a stratégiai döntéshozók számára a fejlesztési programok, a nemzeti és közösségi célok közötti összhang folyamatos biztosítását. • Az értékelések támogassák a nyilvánosság és a szakmai közösség fejlesztéspolitikai programok eredményeirôl történô informálását. 5.2. Az értékelési rendszer célcsoportjai

Az Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtásáról, elôrehaladásáról rendszeresen információt váró szereplôket az alábbi csoportokba sorolhatjuk érintettségük, érdekeltségük és információs igényük alapján: • Szakpolitikai stratégiaalkotás és programkidolgozás (szakpolitikai irányító döntéshozók, szakpolitikai programok, beavatkozások tervezôi, kidolgozói) Érdekeltség és felelôsség: beavatkozások tervezett hatásmechanizmusainak mûködése, elvárt eredmények teljesülése, beavatkozások által elért hatásoknak a beavatkozás lezárulta utáni fenntarthatósága, a beavatkozások által elérni szándékozott célok teljesülését befolyásoló külsô és belsô tényezôk. • Végrehajtás (Irányító hatóságok és közremûködô szervezetek) Érdekeltség és felelôsség: a végrehajtás minôségének hozzájárulása a beavatkozás tervezett eredményeinek megvalósulásához és fenntarthatóságához, az elérni kívánt

112 eredmények megvalósításának költséghatékonysága, az eredmények megvalósulását gátoló intézményi és külsô tényezôk beazonosítása. • ÚMFT céljainak eléréséért felelôs politikai döntéshozatal (kormány, szakminiszterek, Monitoring Bizottság, Európai Bizottság) Érdekeltség és felelôsség: stratégiában megfogalmazott célok elérése, a kívánt eredmények fenntartható és költséghatékony megvalósítása, a források felhasználásának transzparenciája. • Szakmai nyilvánosság (hazai és külföldi kutatók és oktatók, tervezést és végrehajtást támogató külsô szakértôk és tanácsadók, más országok fejlesztéspolitikai tervezôi és végrehajtásban tevékenykedô kollégái stb.) Érdekeltség: beavatkozások hatásmechanizmusainak mûködôképessége, végrehajtás rendszerének felépítésében fellelhetô jó és rossz gyakorlatok, a beavatkozások által elért eredmények hatásainak fenntarhatósága és tovagyûrûzése. • Széles körû nyilvánosság (politikum, sajtó, üzleti szféra, állampolgárok) Érdekeltség: kommunikált célok és eredmények megvalósulása, elosztás és forrásfelhasználás transzparenciája. 5.3. A folyamatos értékelés rendszerének elemei

Az ÚMFT folyamatos értékelési rendszere több elembôl áll • Az ÚMFT és az OP-k elôrehaladásáról készített hivatalos elôrehala-


dási jelentéseket támogató értékelô jelentések, amelyek információt biztosítanak – a programok végrehajtása területén történt elôrehaladásról, valamint a célok elérését, a stratégia megvalósulását befolyásoló lényegesebb külsô gazdasági-társadalmi folyamatokban bekövetkezett releváns változásokról, – a tervezés és végrehajtás számára relevanciával bíró, adott évben elôállt értékelési eredményekrôl és javaslatokról. E jelentések egyben alapját képezhetik a következô idôszakban lefolytatandó egyedi értékelések célcsoport-kijelölésének. • Elôre rögzített idôpontokban lefolytatott átfogó értékelések – Az ÚMFT végrehajtása gördülô tervezéssel, a végrehajtandó beavatkozásokat 2 éves idôtávon rendszerbe foglaló akciótervek keretében történik. Az akciótervekhez kapcsolódóan évente felülvizsgálat történik, végrehajtási és eredményességi szempontok mentén. Az errôl készülô jelentések tartalmazzák az elôzô idôszakban lefolytatott értékelések fôbb megállapításait, javaslatait, illetve azok beépülésének eredményeit. – 2008–2009-ben kívánatos lesz az I. NFT átfogó utólagos értékelése, amely operatív programonként és együttesen is vizsgálja az I. NFT hatásait, valamint összegyûjti végrehajtásának tapasztalatait, hogy azok beépülhessenek az ÚMFT végrehajtásába.

113


– 2009–2010-ben zajlik majd várhatóan az ÚMFT félidei értékelése, amelynek célja – az I. NFT hatásainak és végrehajtási tapasztalatainak, valamint az ÚMFT végrehajtása több évi tapasztalatának összegzése után – az ÚMFT stratégiájának és végrehajthatóságának félidei felülvizsgálata. • Ad hoc, eseti igények alapján elvégzett értékelések – Az Európai Bizottság módszertani útmutatásai alapján a mûködési problémákat feltáró értékelést kell indítani olyan esetekben, amikor egy program vagy intézkedés esetében a forrásfelhasználás és/vagy az eredmények üteme, nagyságrendje 10–20%-ot meghaladó mértékben eltér a tervezettôl. – A mûködési problémák felderítésére és megoldására, hatékonysági tartalékok feltárására, vagy a végrehajtás minôségének és eredményességének javítása érdekében bármely idôpontban lehetséges (alapvetôen operatív célú) értékelés lefolytatása. – A hazai fejlesztéspolitikai gyakorlatban elôzményekkel nem

rendelkezô beavatkozások hatásmechanizmusainak feltárása, jobb megismerése és a végrehajtásuk finomhangolásának megvalósíthatósága érdekében – elôre meghatározott menetrend, értékelési terv szerint – kívánatos, hogy az említett jellemzôkkel bíró beavatkozások értékelése megtörténjen az ÚMFT félidei felülvizsgálatáig.

6. Végszó Cikkünk célja az értékelés rendszerének megalkotása során figyelembe vett szempontok, elvi és gyakorlati megvalósíthatósági problémák olvasók elé tárása, az érintettek együttgondolkodásának elôsegítése volt. Az Új Magyarország Fejlesztési Terv végrehajtási intézményrendszerének kidolgozása jelenleg is zajlik a Nemzeti Fejlesztési Ügynökségben. Az intézményi struktúráról és a végrehajtás során alkalmazandó eljárásrendek szabályozásáról 2006 végére születik végleges döntés. E rendszerben kerül majd megjelenítésre a célzott visszacsatolásokat és strukturált, megbízható információkat szolgáltató minôségbiztosítási rendszer, a folyamatos értékelések rendszere is.

Felhasznált irodalom Evaluating Local Economic and Employment Development – How to Assess what Works Among Programmes and Policies, OECD 2004, Paris Handbook on Monitoring and Evaluating for Results, UNDP Evaluation Office, 2002, New York MEANS Collection – „Evaluation of socio-economic programmes”, European Commission, 1999, Brussels The Evaluation of Socio-Economic Development – The GUIDE, Tavistock InstituteGHK-IRS, 2003, http://www.evalsed.info

114


Sjef Ederveen, Joeri Gorter, Ruud de Mooij, Richard Nahuis: Funds and Games – The Economics of European Cohesion Policy, European Network of Economic Policy Research Institutes, Ocasional Paper No.3, 2003 október, Brüsszel http://www. enepri.org Kézdi Gábor: Az aktív foglalkoztatáspolitikai programok hatásvizsgálatának módszertani kérdései; Budapesti Munkagazdaságtani Füzetek 2004/2, MTA-KTI, Budapest A hazai fejlesztéspolitika tervezôinek módszertani információ oldala: http:// www.fejlesztespolitika.gov.hu A strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásainak felhasználását szabályozó közösségi rendeletek: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/ regulation/newregl0713_en.htm The New Programming Period, 2007-2013: Methodological Working Papers – Indicators for Monitoring and Evaluation: A Practical Guide; European Commission Draft Working Document No. 2, 2006. júniusi verzió – Draft Working Paper on Ex Ante Evaluation, European Commission, 2005. október – Evaluation During the Programming Period - On-going Evaluation – An Integrated Management Tool; European Commission Draft Working Document No. 5., 2006. júniusi verzió Az EU által korábbi javasolt további, módszertanok és értékelési eljárásokra vonatkozó ajánlások: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/working/sf2000_en.htm Az EU Kohéziós politikájáról készült értékelések: http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/rado_en.htm

115 UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Az Ázsia-Európa párbeszéd tíz éve és jövôbeli perspektívái Az 1996-ban indult Ázsia-Európa párbeszéd (Asia-Europe Meeting – ASEM) idén ünnepli 10. születésnapját, a jubileumi csúcstalálkozóra 2006. szeptember 10–11-én, Helsinkiben került sor. A két kontinens kapcsolatrendszerének áttekintése emiatt mindenképp idôszerû, de természetesen nem csak most érdemes figyelmet szentelni neki, hiszen jelentôsége egyre inkább fokozódik. A tanulmány szerzôje áttekinti az ASEM kialakulásának történetét, mûködési rendjét, emellett pedig szól a tíz évet értékelô, kutatók által készített átfogó jelentésrôl és a közelmúltban lezajlott csúcstalálkozóról.

Mindinkább interdependenssé váló, globalizálódó világunkban nagy szerepe van az egymás megértését, a közös fejlôdést elôsegítô párbeszédeknek. A dialógusok nem csak elvont, politikai tôkét hozhatnak néhány vezetô számára. Egy-egy kérdés esetében a közös fellépés vagy pusztán a probléma közös megközelítése életeket menthet, példaként említhetô a környezetvédelem, a kölcsönös gazdasági függés globális értelemben, vagy a nemzetközi terrorizmus.

1. A két térség sajátosságai, egymáshoz való viszonya 1.1. Globális kontextus

A két kontinens összehasonlítása elôtt szót kell ejteni a világ jelenlegi „felosztásáról”, azaz az ún. multipoláris világrendrôl. A

multipolaritás a II. világháború után kialakult bipoláris világrendnek véget vetô esemény, a Szovjetunió szétesése után alakult ki. A világégést követôen minden állam vagy az Amerikai Egyesült Államokhoz, vagy a Szovjetunióhoz képest definiálta magát. Majd miután megszûnt ez a viszonyítási alap, az egyszemélyes hegemónia csak részben következett be, hiszen a Szovjetunió által hagyott légüres tér lehetôséget teremtett arra, hogy más térségek is felemelkedjenek. Ebbe a légüres térbe kúszott be Ázsia, valamint – sokkal határozottabban deklarálva céljait – Európa is. (Persze mindkét kontinens folyamatos alakítója a történelemnek, így – a valóban rövidebb történelemmel rendelkezô Amerikai Egyesült Államoktól eltérôen – a Szovjetunió hanyatlása utáni növekvô szerepüket inkább lehet visszatérésnek nevezni, mintsem újonnan vállalt „feladatnak”.) A 21. század kezdetén viszont mindkét térség kisebb hatalomnak tûnhet, mint az USA. Ez a feltételezés igaz lehet akkor, ha a három legnagyobb pólus katonai potenciálját vesszük alapul, valamint szintén meghatározó az Amerikai Egyesült Államok szerepe, ha tekintetbe vesszük a világ informatikai hálózatára gyakorolt uralmát. Ugyan a katonai és információs technológiai elônyöket nem szabad alábecsülni, mégis érdemes néhány gazdaságilag jelentôs adatot megvizsgálni ahhoz, hogy átlássuk, miként lehet befolyásolni a világ alakulását, és miért fontos Ázsia és Európa minél szorosabb együttmûködése. Az 1. táblázat néhány mutatójából kitûnik, hogy az Egyesült Államok által megcél-

116


1. táblázat. Az EU, az USA, az ASEAN-országok, Kína, Japán és Dél-Korea fôbb adatainak összehasonlítása 1 Ország Európai Unió USA ASEAN Kína Japán Dél-Korea

Lakosság (millió fô, 2004) 458,2 296,6 544,4 1313,9 127,7 48,8

Terület (ezer km2) 3991 9631 4480 9596 378 99

zott hegemónia gazdasági és népességi adatokat figyelembe véve nem biztos, hogy oly’ egyértelmû, mint az politikai szerepvállalásából és fellépésébôl következhetne. Az 1. táblázat elemzése során azonban – amint arra már az elôzôekben utaltam – nem lehet figyelmen kívül hagyni azt a tényt, hogy a jelen világpolitikai helyzetben egyelôre egyedül az USA rendelkezik a globális érdekérvényesítéshez szükséges összes feltétel egyidejû érvényesítésének képességével. Hosszú távon azonban a világ más területeinek is létjogosultsága van a meghatározó szerepre. Ezzel együtt azt is tapasztalhatjuk, hogy mind Ázsia, mind pedig Európa sok tekintetben „ügyetlenebb” saját érdekeinek érvényesítése során, és a jelentôségével nem mindig megegyezôen képviselteti magát a 21. században. Ennek megértéséhez rövid áttekintésre van szükség a két kontinens természetét illetôen. 1.2. A két térség közötti különbségek

Az imént vázolt globális környezeten túl a két térség kapcsolatát maguk alakítják legnagyobb mértékben. A kapcsolatok kiépülésének elsôként azonban az a milliónyi különbség szab gátat, amelyet ta-

Egy fôre jutó GDP (euróban kifejezve) 22700 33841 1171 1369 28765 13200

GDP-növekedés 2003-ban, 2004-ben és 2005-ben (%) 1,3/2,3/1,7 2,7/4,2/3,5 5,2/5,5/5,9 10,0/10,1/9,9 1,8/2,3/2,7 3,1/4,6/4,0

pasztalhatunk, ha fejlôdéstanilag próbáljuk elemezni a két térség természetét. A következôkben ezt teszem, támaszkodva Kozma Ferenc következtetéseire.2 Ázsia fejlôdése merôben eltér az európaitól, valamint az abból közvetve kialakult amerikaitól. Az ázsiai országok fejlôdése során nem a kapitalizmus játszott meghatározó szerepet, hanem az ún. ázsiai termelési mód. Az ázsiai fejlôdés alapja nem ez eredeti tôkefelhalmozás volt, hanem a nép széles rétegeinek nagyfokú mûveltsége, amely hosszú távon nemcsak hogy tôkévé fordítható, de egy pénznél sokkal értékesebb és hoszszabban tartó tôke kovácsolható belôle. A nagyfokú mûveltség, a munkára való készség magában hordozta azt a szerénységet, amelyet Ázsiában még a mai napig is (bár tény, hogy már csökkenô mértékben) tapasztalhatunk. A fentiekkel függ össze a kollektív munkavégzés és a kollektív célok szinte feltétel nélküli elfogadása is. A távol-keleti ember évezredeken keresztül kialakult személyiségének köszönhetôen csoportban szeretne sikereket elérni, a közösség elômeneteléért dolgozik. Önmegvalósításra irányuló cselekedetei kevésbé kötöttek a

1 Adatok: IMF (http://www.imf.org), UNCTAD (http://www.unctad.org), CIA World factbook (https://www.cia.gov/cia/publications/factbook). Az ASEAN-országok: Brunei, Indonézia, Fülöp-szigetek, Kambodzsa, Laosz, Malajzia, Burma/Myanmar, Szingapúr, Thaiföld, Vietnam. 2 Kozma Ferenc: Külgazdasági stratégia, Aula, Budapest 2001., 605 p. pp. 389–478.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

materializálható célokhoz, inkább belsô célokhoz, spirituális folyamatokhoz. Könnyen és jól alkalmazkodik, felelôsen cselekszik társaival szemben, tisztelve azokat a közös eredményeket, amelyeket csak együttmûködéssel lehet elérni. Az individuum csekélyebb exponálásából fakad az a jól szervezetten mûködô hierarchia, amelyben mindenki megtalálja és elfogadja a saját helyét, és bár az erôs függelmi viszonyokat tiszteletben tartják, a társadalom bölcsességébôl adódóan a kommunikáció mégsem válik egyoldalúvá fônök-beosztott irányban. Az elôbbiek magyarázzák azt, hogy miként érhet el a társadalmi alázatnak köszönhetôen olyan sebességû fejlôdést egy térség, mint történt az Ázsia számos országában. Azonban szintén ebben a társadalmi-szociológiai hozzáállásban keresendô a fejlôdés korlátja is. Az egyén háttérbe szorulása megakadályozza a kreativitás elôretörését, amelynek következtében az ázsiai fejlôdés „adaptálóvégrehajtó” típusú lesz. Ezzel viszont saját fejlôdésének szab gátat azáltal, hogy amennyiben másoktól nem kap innovációs „muníciót”, magára utalva jóval nehezebben tud elôrébb jutni. Általánosságban elmondható, hogy amit az európai vagy az amerikai agy kitalál, azt az ázsiai ember hihetetlen szorgalommal tudja tökéletesíteni, de ugyanez fordítva ritkábban történik meg. Az ázsiai modellel szemben Európában az ókor óta mindig nagy államférfiak, nagy egyéniségek határozták meg egy-egy terület vagy ország politikai irányvonalát, míg gazdaságilag szintén konstans volt a széttagoltság, azaz a társadalom egyes rétegeinek magas szintû kulturáltsága és gazdagsága, valamint mások szegénysége és a kultúrához való hozzájutásának ellehetetlenülése. Euró-

117 pában harcoltak egymással az egyének, az egyének által irányított területek és nemzetállamok, de nem sok olyan, az egész társadalmat érintô példát tudnánk említeni, amikor egy közös cél érdekében mindenki alázattal, lemondással, szorgosan dolgozott volna együtt. Nem minôsíthetô természetesen egyszerûen rossznak vagy jónak a két különbözô fejlôdési modell, hiszen mindegyiknek van elônye, illetve hátránya. Az európai modell elônyei között mindenképpen meg kell említeni azt, hogy az egyéni teljesítményeknek teret engedve olyan eredményeket lehet elérni, amelyek fontos húzóerôként szolgálhatnak a társadalom széles rétegei számára. Elônye továbbá az az „álmodozó” magatartás, aminek mind kulturálisan, mind pedig gazdaságilag egyértelmû profitja van, mivel általa olyan célok valósíthatók meg, amelyek egyébként lehetetlennek tûnnek. De sajnos az európai modell gyengeségét is az individuum adja. Itt nemcsak konkrétan az egyénre mint egy emberre gondolok, hanem arra, hogy Európában jellemzô az egyéni szemlélet minden tekintetben, háttérbe szorítva a kollektív hozzáállást. A nemzetállamok még oly’ sok kihívás után sem képesek saját magukon felülemelkedni, és egy-egy kritikus helyzetben alkalmazkodásukkal elôrevinni a közösség sorsát (amely akár országok közösségét vagy globálisan a világot is jelentheti). Néhány kérdésben születik ugyan kompromisszum, amire jó példákat találhatunk az Európai Unió mindennapjaiban, az egyes szakpolitikák különbözô területeirôl, azonban az EU példáján jól látszik: a nagyobb kérdésekben az országok még mindig leginkább nemzetállami érdekeiket tartják szem elôtt, és nehezen törnek ki a saját nézôpontjuk képezte béklyóból. Az Európai

118 Unió tagországai rendre arra a kérdésre keresik a választ, hogy mi és miért történik Brüsszelben. Ugyanakkor, számos esetben szélesebb kontextusban vizsgálva egy helyzetet, fontos lenne azt elemezni, hogy mi és miért történik Washingtonban és Pekingben. Az európai államok, csakúgy, mint az európai emberek, gyakran maguk mellett keresik az „ellenségeiket”, és ezért megfelelô távolságtartás nélkül ítélik meg azokat a helyzeteket, amelyekben összeurópai összefogásra volna szükség. Szintén említésre méltó különbség, hogy ugyan egyéni célok tekintetében talán Európa tûnik összetettebbnek, mégis, homogenitását illetôen messze jobb helyzetben van, mint Ázsia.3 Ázsia heterogenitása sok tényezôbôl fakad, de már az országok méretének különbözôsége is magában rejt megannyi eltérést, amely megmutatkozik a gazdasági potenciálban, a politikai szerepvállalásban és a világban betöltött súlyukban. Emellett a heterogenitás külön kihívást jelent egyrészt a védelmi, másrészt az integrációs célok meghatározása és megvalósítása során. Ebben szerepet játszik az is, hogy Ázsia igen mélyen gyökeredzô, nehéz konfliktusokkal terhelt térség. Ezek a konfliktusok – a már említett eltérô földrajzi és gazdasági adottságokkal együtt – nagyban megnehezítik a szoros együttmûködést. A két kontinens közti különbözôségek ugyanakkor kiegészíthetik egymást. Tulajdonképpen komplementer társadalmi sémákról van szó Európa és Ázsia esetében, tehát megfelelô felismerés után olyan együttmûködés jöhet létre a két térség


között, amely jelentôsen javíthatná mindkét fél versenyképességét a globális színtéren. A 21. század nagy kihívása az, hogy miként tudjuk kihasználni a lehetôségeinket, és hogyan leszünk képesek megôrizni Földünket. Mindkét kérdésben elengedhetetlenül szükséges az együttmûködés. Ázsia nagy és még viszonylag kihasználatlan piaca egyaránt vonzza az amerikai és az európai vállalatokat, miután az ázsiai piacon való eredményes jelenlét olyan mértékû növekedést hozhat, amelyet a már-már telített piacokon nem lehetséges elérni. Ázsia ugyanakkor szintén felismerte azokat a gyengeségeit, amelyeken csak az USA vagy Európa segítségével tud felülemelkedni, ezért igen fontos, hogy ki felé fordul majd a nagy ázsiai térség: Amerika vagy Európa lesz az „ígéretek földje”, ki tud jobban profitálni Ázsia megnyíló piacaiból? A következô évtizedekben tehát valószínûleg egyfajta versengés határozza majd meg a nemzetközi kapcsolatokat, és a három legjelentôsebb globális erôközpont mindegyike számára életbevágó fontosságú, hogy milyen együttmûködés alakul ki a különbözô térségek között. 1.3. A két térség közötti kapcsolatok evolúciója

Az elôzôekben említett multipoláris világ tehát a fenntarthatóság érdekében megköveteli azt, hogy a legnagyobb szereplôk között összehangolt, strukturált és kiegyensúlyozott párbeszéd folyjék, hiszen a stabilitás csak így tartható fenn. A multipoláris világ jelenlegi három legna-

3 Dai Bingran: The EU’s Role in the Post-Cold War Period; The Role to Becoming One of the Poles in the New Multipolar World – An Asian Perspective, in: Europe and Asia – Mutual Perceptions and Expectations on the Way to a New Partnership in the twenty-first Century, Nomos Verlagsgesellschaft, BadenBaden, 2002, p. 219, pp. 115–133.


gyobb szereplôje kétségtelenül az Amerikai Egyesült Államok, Európa, valamint a Távol-Kelet, ezért gyakran olvashatunk az ún. tripoláris világrendrôl is. A három térség – bárhogy is aposztrofáljuk viszonyaikat – együttmûködésére feltétlenül szükség van, egymásrautaltságuk egyre fokozódik. Ennek a hárompólusú párbeszédnek az egyik oldala, az Európa és Ázsia közötti párbeszéd, azonban a kilencvenes évek elejéig szinte teljes egészében hiányzott.4 Európa és Ázsia ekkor kezdett nyitni egymás felé, az egymás iránti érdeklôdés ekkor élénkült meg. Ennek a nyitásnak a gyümölcseként és a háromszög bezárásaként született meg késôbb, 1996-ban az ASEM. De vajon milyen tényezôk motiválták a két térséget abban, hogy érdeklôdôbbé váljon egymás iránt? Európa érdeklôdésének legfontosabb oka minden bizonnyal Kelet-Ázsia egyre feltûnôbb gazdasági dinamikája volt, amelyet Európa és az egész világ felismert. Tudható volt, hogy amennyiben elszalasztják az alkalmat az óriási piaci lehetôségek kihasználását illetôen, megteszi azt majd más. Az APEC (Ázsiai-Csendes-óceáni Gazdasági Együttmûködés – Asia-Pacific Economic Cooperation) fejlôdése Európa érdeklôdését ezért keltette fel: egy olyan csoportosulás, amihez – földrajzi elhelyezkedése miatt – nem volt módja csatlakozni, ugyanakkor szeretett volna közeledni a térséghez, hogy ne maradjon ki az ott születô lehetôségekbôl. A térségben nem csak az egyes országok fejlôdésének lehettünk tanúi, de annak is, hogy miként formálódik a regionális

119 tudat, miként alakulnak ki azok a fejlôdô multilaterális fórumok, amelyek késôbb jelentôs befolyásoló tényezôkké válhatnak a világban. A másik oldalról Ázsia is aktívan reagált az európai érdeklôdésre, aminek szintén több oka volt: egyrészrôl felismerték, hogy szükségük van azokra a modernizációs vívmányokra, amelyekkel a világpiacon jobban érvényesíthetik érdekeiket, valamint az egyre mélyülô európai integráció is érdeklôdést válthatott ki. Az elôbbiek mellett több tényezônek kellett még fontos szerepet játszania. Ezek közé sorolható a gazdasági versenykényszer, amit a hidegháború után kibontakozó amerikai gazdasági hegemónia okozott, valamint az USA hegemóniájának megakadályozása, az unilaterális világrend kiegyensúlyozása. Emellett a két kontinens, Ázsia és Európa közötti – a globalizációnak köszönhetô – egyre növekvô interdependencia is szükségessé tette a rendszeres és rendezett kapcsolatok kialakítását. Végül pedig szerepet játszhatott az is, hogy Kínát Európa elkötelezetten támogatta a nemzetközi rendszerbe való bevezetése során, hiszen a nemzetközi jogi kötöttségek rendezettebb viszonyokat biztosítanak a világpolitikában.5 Mindezeket felismerve Európa – a globális versenyben való behozhatatlan lemaradástól is félve – a kilencvenes évek eleje óta igyekszik szorosabbra fûzni kapcsolatait a világ többi részével, így Ázsiával is. Ez a folyamat az EK-ASEAN (Délkelet-ázsiai Nemzetek Társulása – Association of Southeast Asian Nations)

4 Matti Vanhanen finn miniszterelnök beszéde az Ázsia-Európa Parlamenti Partnerség 4. találkozóján 2006. május 5-én Helsinkiben – megtalálható a konferencia munkaanyagában. 5 ASEM in its Tenth Year – Looking Back, Looking Forward, a finn Külügyminisztérium kiadványa, 2006. március, pp. 7.

120 kapcsolatok intézményesítésével kezdôdött meg a hetvenes évek végétôl. A két szervezet közötti formális kapcsolatok kezdetét az 1978-as elsô közös külügyminiszteri találkozóra lehet tenni 6, azóta pedig kétévente rendezik meg a két szervezet közötti formális tárgyalásokat. Az érdeklôdés ezen szakaszát befolyásolta az is, hogy az Európai Közösségek elsô és második kibôvülése közötti idôszakban már fokozottabb nyitottságot mutatott más térségek és regionális szervezetek iránt is.7 1980. március 7-én a két szervezet együttmûködési megállapodást (Co-operation Agreement) írt alá. Az együttmûködési megállapodás és az elfogadott dokumentumok, nyilatkozatok is hozzájárultak a közeledéshez, amit azonban az Európai Unió tovább szeretett volna bôvíteni, tekintve, hogy az ASEAN-országok tagsága (Indonézia, Malajzia, Szingapúr, Thaiföld, Vietnam, a Fülöp-szigetek, Brunei, Laosz, Kambodzsa és Burma/Myanmar) csak korlátozottan fedik le az ázsiai érdekszférát. Az ASEAN-kapcsolatok fejlôdésével párhuzamosan az Európai Gazdasági Közösség már 1975 óta hivatalos kapcsolatot tartott fenn Kínával, sôt 1988-ban képviseletet is nyitott Pekingben8. Az Európai Gazdasági Közösség és Kína közötti kapcsolatok mind szorosabbá váltak, amelynek következô lépcsôfoka az azóta is tartó, rendszeres csúcstalálkozók for-


májában bonyolított párbeszéd. Az elsô ilyen csúcstalálkozóra 1998. április 2-án, Londonban került sor.9 Az Európai Uniónak 1992-re azzal az intô jellel kellett szembenéznie, hogy miközben nemigen van koherens, stratégiai elképzelése az ázsiai országokkal folytatott viszonyának alakításáról, addig az ezen országokkal folytatott kereskedelmi kapcsolatai túlnôttek az észak-amerikai országokkal folytatott kereskedelem dimenzióin. Az Európai Unió részérôl a térséghez való viszonyának taglalásakor számos dokumentumot sorra vehetnénk, hiszen a kapcsolatok fejlôdésével az Unió is egyre több közleményben, stratégiában formálta politikáját az ázsiai kontinenssel kapcsolatban. A következôkben az általam legfontosabbnak ítélt három dokumentumot említem meg: • Az Európai Bizottság 1994. július 13-án fogadta el a „Towards a New Asia Strategy” címû dokumentumot10, amelynek szándéka egy koherensebb stratégia megfogalmazása az ázsiai relációval kapcsolatban, annál is inkább, mert amint azt a dokumentum megállapítja: „Ázsia felemelkedése drasztikusan megváltoztatja a világgazdaság hatalmi viszonyait”. • Az „EU & Asia: A Strategic Framework for Enhanced Partnership” címû bizottsági közleményt 2001. szeptember 4-én fogadták el.11 Ez

6 Az elsô külügyminiszteri találkozóra 1978. november 20–21-én került sor Brüsszelben. 7 Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU kapcsolatok fejlôdése, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 2002. 8 ASEM in its Tenth Year – Looking Back, Looking Forward, a finn Külügyminisztérium publikációja, 2006. március, pp. 9. 9 Az EU-kínai kapcsolatokról: az Európai Unió kínai képviseletének honlapja: http://www.delchn. cec.eu. int/en/eu_and_china/Milestones.htm 10 COM(94) 314 final, elérhetô: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/asem/asem_process/com 94.htm 11 COM(2001) 469 final, elérhetô: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/asia/doc/com01_469_en.pdf


a dokumentum immár konkrétabb és szorosabb együttmûködés szükségességét veti fel annak érdekében, hogy Európa fokozni tudja jelenlétét az ázsiai térségben mind politikai, mind pedig gazdasági értelemben. • Ugyancsak fontos dokumentum ebben a relációban a 2003. július 9-én elfogadott, „A New Partnership for South East Asia”12 címû, amelyben a Bizottság már az addigi együttmûködés tapasztalatain alapulva próbálja meghatározni, hogy milyen lenne az ideális kapcsolat a két térség között. Ez a dokumentum azonban gyakorlatilag csak az ASEAN-nak szenteli figyelmét. Tovább mélyítette a két térség egymás felé közeledését, amikor a két fél túllépett az egyes országok közötti bilaterális kereskedelmi érdeklôdésen, az Európai Unió és egyes ázsiai országok közötti bilaterális kereskedelmi megállapodásokon, valamint az Ázsiának nyújtott segélyeken, és azon túlmutatóan igény mutatkozott arra is, hogy más témákat is megvitassanak, közös álláspontot alakítsanak ki a gazdasággal és a kereskedelemmel nem szorosan összefüggô kérdésekben is.13 Ekkor került sor arra, hogy – bár nem formálisan, intézményes keretek között, de – mélyítsék a két térség közötti kapcsolatokat. Ennek jele volt a késôbb részletezett elsô ASEM-csúcstalálkozó Bangkokban, 1996. március 1jén és 2-án.

121 Az Ázsia-Európa párbeszéd mélyebb elemzése elôtt azonban érdemes néhány más példával is alátámasztani, hogy a két térség valóban nyitottabbá vált egymás iránt, és ez nemcsak politikai szinten történt meg, hanem a gazdasági és a kulturális területeken is. Gazdaságilag igen érdekes momentum az ún. New Silk Road14, azaz az Új Selyemút gondolata, amely nem új, hiszen már 1959-ben felvetették, mégis komolyabban az ENSZ karolta fel 2004ben, amikor 23 ország képviselôje írta alá a szándéknyilatkozatot a mintegy 140 000 kilométernyi út megépítésérôl. Ennek jelentôsége egyrészt infrastrukturális és stratégiai, hiszen tulajdonképpen az egész ázsiai kontinensen átvonulna az Új Selyemút (csakúgy, mint ahogy elôdje tette), másrészt óriási jelentôsége van gazdaságilag is. A két kontinenst összekötô kapocs többek között Ukrajnán és Oroszországon is átmenne, Kazahsztán és Kína érintésével, hogy aztán egészen Japánig nyúljon. A kaukázusi térség gazdasági fejlôdését az Új Selyemút létrejötte igen nagy mértékben segítheti, hiszen annak segítségével képesek lennének hatékonyan bekapcsolódni a világgazdaság körforgásába, és profitálhatnának az Európa és a Távol-Kelet közötti virágzó gazdasági kapcsolatokból. Az egyre szorosabbá váló gazdasági kötelékek mellett azonban a kulturális kapcsolatok is érzékelhetôen intenzívebbé váltak, intézményesített formában és a hétköznapi emberek mindennapi életé-

12 COM(2003) 399/4, elérhetô: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/asia/doc/com03_sea.pdf 13 Frank Delmartino: Shaping a New European-Asian Partnership: Potentials and Obstacles from the European Perspective, in: Europe and Asia – Mutual Perceptions and Expectations on the Way to a New Partnership in the twenty-first Century, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002, p. 219. pp. 99–115. 14 http://www.silkroadstudies.org/new és http://www.unescap.org/ttdw/index.asp

122 ben is. Ma már nem nehéz olyan mozit találni Európában, ahol elôszeretettel vetítenek távol-keleti filmeket, az ázsiai mûvészetek is egyre nagyobb teret hódítanak Európában. Persze nem csak a magas-kultúráról beszélhetünk ezen a helyen, hiszen a televízióban és képregények formájában is elterjedt „manga” kultusz, vagy a távol-keleti stílusú ruhák és a kínai ételek jelen vannak már mindennapjainkban. Sok ázsiai sport terjedt el Európában, de gondolhatunk arra is, hogy ma már többen valóban életszemléletként tanulják az ázsiai gyökerekkel rendelkezô feng shuit. Ázsiában pedig mindinkább jelen van a „nyugati” életforma, az értékközösségek egyre szélesedô halmaza. Azonban a közeledés folyamatát nem lehetett kizárólag a véletlenre bízni. Mivel Európának és Ázsiának is jól felfogott érdeke volt az egymással folytatott párbeszéd megindítása, illetve erôsítése, ezért a kilencvenes években elôrelépés történt a kapcsolatok további bôvítésében. A két térség közelítése persze nem volt egyszerû feladat. 1.4. Az Ázsia-Európa párbeszéd kiaakulását nehezítô aszimmetriák

Gu Xuewu az általa szerkesztett, az európai és ázsiai kapcsolatokat elemzô könyvének bevezetôjében15 azokra az alapvetô nehézségekre világított rá, amelyek nemcsak a párbeszéd kialakulása elôtt nehezítették meg az együttmûködés fejleszté-


sét, de valójában folyamatosan jelen levô akadállyá kövültek az évek során, és még a jelenlegi helyzetben is aktuálisak, nehezítve a dialógus mélyítését és szélesítését. Annak érdekében, hogy megállapítsa, vajon milyen szilárd is a két térséget összekötô fonál, a szerzô a kapcsolat aszimmetriáit vizsgálja. Az aszimmetriák fennállnak a lakosság nagysága tekintetében, a regionális integrációk meglétét, illetve hiányát illetôen, a két térség fejlettségében, a GDP alakulásában a térségek között, a politikai rendszerek különbözô megközelítésében és azok stabilitásában, a biztonságpolitikai kérdésekkel összefüggésben, valamint a kereskedelem tekintetében is. A lakosságot vizsgálva egyértelmû az aszimmetria, még az Európai Unió „Ázsia definícióját” elfogadva16 is, amely nem érti közvetlenül Ázsiába a Közel-Keletet, Oroszország egy részét, valamint KözépÁzsiát. Azonban a „maradék” rész is több mint a Föld népessége felének ad otthont, szemben azzal a nem egész 10 százalékkal, amit Európa képvisel. Az Európai Unió országainak a tagjelölt országokkal együtt is csak mintegy 500 millió fôs lakossága van.17 Ez a különbség már magában jelentôsen megnehezíti azt, hogy a két térség egymás problémáival azonosulni tudjon, közös célokat tudjon kitûzni, és azokért közösen megállapított módszerekkel tudjon küzdeni. A regionális együttmûködések vizsgálata során további eltérések figyelhetôek meg. Míg az európai oldalról egy jól szer-

15 Gu Xuewu (szerk.): Europe and Asia – Mutual Perceptions and Expectations on the Way to a New Partnership in the twenty-first Century, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002, p. 219, pp. 7–11. 16 Ezt a definíciót az EU az Ázsiával folytatott kapcsolatait taglaló 2001-es dokumentumban jelölte meg. 17 Érdemes ugyanakkor megjegyezni, hogy a párbeszéd kezdetén az érdeklôdést felkeltô ASEAN-együttmûködés országai és a mostani, 25 tagú Európai Unió lakossága nagyjából megegyezô volumenû, mindkettônek valamivel kevesebb, mint 500 millió fôs lakossága van.


vezett csoport képviselteti magát az uniós tagországok, valamint az Európai Bizottság segítségével, addig az ázsiai országok heterogenitása kétségtelen. Bár a Délkelet-Ázsián belüli integráció már jelentôs fejlôdésen ment keresztül18, mégis igen távolinak tûnik egy olyan szervezett és mélyreható integráció megalkotása Ázsiában, amely Európában már az emberek mindennapi életének is fél évszázada szerves része. Az európai országok a nemzetállami mivoltukon túl már hajlandóak voltak szuverenitásuk egy részét feladni, és közös célok érdekében bizonyos hatáskörökrôl lemondtak, amelyek, bár nehéz döntésnek bizonyultak, de visszatekintve vonzó eredménnyel jártak, hiszen az euró bevezetésével, valamint az Alkotmányszerzôdés megalkotásával (nota bene: nem elfogadásával) egy masszív gazdasági és politikai unió jött létre. Ezzel szemben Ázsiában még sokhelyütt a nemzetállammá formálódás folyamata zajlik, valamint a demokrácia helyett több helyen kevésbé kiforrott államhatalom uralja az országokat. A harmadik aszimmetria a két térség fejlettségbeli különbségébôl adódik, ami a bruttó nemzeti össztermékbôl is nyilvánvaló. Ugyan az ázsiai térségben is található néhány „gazdag ország”, így például Japán – amely jóval magasabb GDPvel rendelkezik, mint az európai átlag19 –, ám Európa GDP-je még a keleti kibôvülés után is nagyjából az ötszöröse Ázsia hasonló mutatójának. Ez a helyzet implikálja azt, hogy az európai országok sokáig csak mint fejlesztési segélyeket és támogatásokat nyújtó donorországok jelenhettek meg Ázsiában, és a mai napig

123 gyakran tapintható a szegény-gazdag ellentét a kapcsolatok alakulása során. A negyedik vizsgált szempont a politikai rendszerek stabilitása, amely újra csak a két térség közti szakadéknyi mélységet vetíthetné elôre. Az Európai Unió minden tagállamában stabil demokratikus rend van. Elmondható ez akkor is, amikor a politikai trendek a szélsôségek erôsödését mutatják. Hiszen a politikai stabilitást már maga az Európai Unió is gerjeszti, és felügyeletével könnyebbé válik a fennálló rend megtartása. Ezzel szemben Ázsiában – Japánt és Dél-Koreát kivéve – gyakorlatilag nem beszélhetünk konszolidált demokratikus rendekrôl. A politikai rendszerek diverzifikáltak, és egyes helyeken mind a mai napig autoriter rezsimek tartják kézben az országot. Ezek az autoriter rezsimek klasszifikálhatók a diktatúra széles skáláján, és némelyik mérsékeltebb volta lehetôvé teszi, hogy rendszeres tárgyalásokat folytassanak demokratikus államokkal is. Ez a politikai diverzifikáltságból eredô helyzet viszont nem valószínû, hogy a közeljövôben megváltozna. A védelmi kérdéseket vizsgálva újabb aszimmetriára derül fény. Az európai országok a gyarmatosítás folyamata óta is fokozott vagy kevésbé intenzív formában, de érdeklôdést mutatnak aziránt, hogy védelmi ügyekben milyen fejlemények vannak a távoli Ázsia területén. A gyarmati országok függetlenségének elnyerése után is számottevô nagyságú csapatokkal voltak jelen, elôször a függetlenedés zökkenômentes folyamata érdekében, késôbb pedig azért, mert a már említett politikai bizonytalanságok szá-

18 Ennek egyik fontos jele a késôbbiekben részletezett döntés, amely szerint az ASEM bôvülésével az ASEAN Titkárság is a párbeszéd tagja lett. 19 Lásd: 1. táblázat.

124 mos olyan helyzetet teremtettek, ahol erre fizikailag is szükség volt a teljes anarchia megelôzése érdekében. Ezek a csapatok több helyen még a mai napig is állomásoznak.20 Az ázsiai fél ugyanakkor sokkal visszafogottabb érdeklôdést mutat az európai krízishelyzetekben való szerepvállalást illetôen. Ázsiai csapatokkal Európában nemigen találkozhatunk, a békefenntartási tevékenységekben nem jellemzô, hogy kiemelkedô szerepet vállalnának (ellentétben az Amerikai Egyesült Államokkal). A helyzet azonban némileg változik, hiszen az EBESZ és Japán, Dél-Korea, valamint Thaiföld együttmûködése már beindult e tekintetben, és néhány ország (például Japán és Malajzia) a volt jugoszláviai békefenntartó munkában is szerepet vállalt. Végül az aszimmetriákat vizsgálva szót kell ejteni a kereskedelmi kapcsolatokról is. Az Európai Uniónak a világkereskedelembôl való részesedése jócskán meghaladja Ázsiáét (míg az elôbbi nagyjából a világkereskedelem 40 százalékával részesedik, az utóbbi mintegy 30 százalékot tesz ki). Európa kereskedelmi deficitje ugyanakkor jelentôs Ázsiával szemben. Bár a kilencvenes évek óta folyamatos fellendülés tapasztalható a kereskedelmi kapcsolatokban, emellett a deficit is ugrásszerûen nôtt (például 1996 és 2000 között több mint kilencszeresére). A számottevô passzívum kialakulását nagymértékben a Kínával való kereskedelem idézte elô. Tekintettel arra, hogy Európa folyamatos gazdasági


problémákkal küzd, vásárlóerejének és gazdaságának jelentôs növekedése az elkövetkezendô években nem várható. Ezzel szemben Ázsiában több országnak – köztük a nem elhanyagolható méretekkel bíró Kínának – a vásárlóereje és gazdasági növekedése is gyors ütemben nô, így várhatóan a két térség közötti kereskedelmi kiegyensúlyozatlanság a közeljövôben nem fordítható meg. A fentiekben részletezett különbségek nehezítették tehát meg a két térség kapcsolatainak kiépítését, és teszik azt folyamatosan. Hiszen ezek az aszimmetriák nem olyan területeken állnak fenn, amelyeket könnyû lenne akár áthidalni, akár jelentôségüket bagatellizálni. Az aszimmetriák megnehezítik a közös ügyek meghatározását, hiszen a különbségek miatt más-más kérdések fontosak az egyes országok, területek számára. Állandó példa erre az, hogy amíg Európa a környezettudatos gazdálkodásért és az emberi jogokért harcol, addig nehezen elfogadtathatók ezek a célok azokkal az embercsoportokkal, amelyek a mindennapi élelemért, puszta fizikai létükért, életben maradásukért küzdenek. Ez a következtetés a Maslow-i szükséglet-piramis 21 tanulmányozásával is alátámasztható, ahol a két kontinens átlag állampolgárai más-más szinteken elégítik ki mindennapi szükségleteiket. Ugyanakkor a különbségek bemutatásával inkább érzékeltetni szerettem volna azt, hogy egy ilyen, elsô látásra talán reménytelennek tûnô helyzetbôl is lehet

20 Gondolhatunk itt akár az Egyesült Királyság vagy Franciaország csapataira is, de nem olyan régen még Portugáliának is tartózkodtak katonái a térségben. 21 Abraham Maslow (1908–1970) pszichológus elmélete szerint az emberi szükségleteknek egyfajta hierarchiáját lehet felállítani, szükséglet-piramisba rendezni. A piramis legalján található alapvetô fizikai szükségletek kielégítése elsôdleges fontosságú, és csak ezután kerülhet sor a további szükség-szintek kielégítésére. Elmélete az emberi természet alapvetô törvényszerûségen nyugszik. (http://www.ship. edu/~cgboeree/maslow.html)


együttmûködést kovácsolni. Bár az elôjelek nem minden tekintetben voltak pozitívak, a két fél mégis felismerte az egymással folytatott párbeszéd alapvetô szükségességét, és egyre ügyesebben próbálják az imént bemutatott különbségeket áthidalni.

2. Az Ázsia-Európa párbeszéd 2.1. Az Ázsia-Európa párbeszéd kialakulása

A kilencvenes évek elején tehát mindkét fél felismerte, hogy az európai és ázsiai kapcsolatok felerôsítése már nemcsak lehetôség, hanem szükséges keret a 21. századi érvényesüléshez. Az Európai Bizottság által kiadott „Towards a New Asia Strategy” dokumentumra reagálva Szingapúr miniszterelnöke, Goh Chok Tong javaslatot tett arra, hogy az Ázsia és Európa közötti ûrt egy intézményesített keret segítségével próbálják meg áthidalni, amely elôsegítené a két kontinens közötti fokozatos közeledést. Az Ázsia és Európa közötti hiányzó láncszem megalkotása elé nagy várakozásokkal tekintettek. A szóbeli kezdeményezés után 1996. március 1-jén és 2-án Bangkokban került sor arra a történelmi jelentôségû találkozóra, amelyen végül megalakították az Ázsia-Európa párbeszédet, az ASEM-et. Az optimista és elôretekintô hangulatú találkozón akkor az ASEAN-tagállamok, valamint Kína, Japán és Korea vettek részt az ázsiai oldalról, és az Európai Unió akkori 15 tagállama

125 az európai oldalról 22. Már az elsô találkozón külön, teljes jogú tagként vett részt az Európai Bizottság. Érdemes azonban megjegyezni, hogy az ASEM-kapcsolatok – bár teljes egyenjogúságra törekszenek a két oldal között – mégis már a megalakulásuk óta nehézségekkel küszködnek ezen egyenrangúság gyakorlati alkalmazása terén. A korábban részletezett aszimmetriák közül talán a legszembetûnôbb az, hogy míg Európát egy viszonylag jól szervezett blokk, az Európai Unió képviseli 23, addig az ázsiai oldal nem ilyen körben képviselt, hiszen a kezdô ASEAN+3 messze nem ugyanolyan szervezetséggel, koordináltsággal bírt, mint az Európai Unió. Európa tehát „ügyesen” orientálta magát ebben az idôszakban Ázsia felé. Az APEC 1989-es létrejöttével egy olyan szervezôdés kezdôdött meg, amelyben az Európai Uniónak aligha volt perspektívája, lehetôsége belépni. Jókor kezdett el azonban közeledni az ASEAN felé, majd mutatott elhivatottságot az Ázsia és Európa közötti párbeszéd megteremtésében. Az 1997-es ázsiai pénzügyi válság nagyon megviselte az APEC és egyben az ASEAN tagságát, és ekkor az Európai Unió jókor tudott segítô kezet nyújtani ezen államok felé, egyben idôben kötelezte el magát az együttmûködés irányában. Segítséget adva növelte a bizalmat és az iránta korábban mutatott gyérebb elkötelezettséget Ázsiában, amivel fokozni tudta a térségben szerzett addigi csekély befolyását az Egyesült Államokkal szemben is. Az Ázsia-Európa párbeszéd megteremtésének célja a két térség közötti di-

22 Az EU-15-ök 1996-ban: Ausztria, Belgium, Dánia, az Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Görögország, Hollandia, Írország, Luxemburg, Németország, Olaszország, Portugália, Spanyolország, Svédország. 23 Bár megkérdôjelezhetô, hogy Európa mint kontinens képviseletét miért „sajátítja ki” az Európai Unió.

126 alógus erôsítése és biztosítása különbözô szinteken és különbözô területeken. Deklarált cél a párbeszéden keresztül a kölcsönös megértés fokozása és konkrét együttmûködési formák kidolgozása a fenntartható gazdasági és szociális fejlôdés érdekében. Az ASEM a kezdetektôl fogva három területet fed le, így a párbeszéd politikai, gazdasági és kulturálisszociális területeken is folyik, mind szélesebb kört bevonva az együttmûködésbe. Az ASEM céljait meghatározó dokumentumot 2000-ben, Szöulban fogadták el, „Ázsia-Európa Együttmûködési Keret, 2000” címmel (Asia-Europe Cooperation Framework 2000, AECF 2000). A párbeszéd megteremtése óta kétévente rendeznek csúcstalálkozókat, felváltva Európában és Ázsiában, de a csúcstalálkozók mellett már egyre több speciális körnek rendezett ülést szerveznek, ahol még hatékonyabb és konkrétabb munka folyhat a párbeszéd elôsegítése érdekében. Ezeken a csúcstalálkozóktól elkülönülten, vagy gyakran azokkal párhuzamosan megrendezett találkozókon a gazdasági szereplôk, az NGO-k, kutatók, valamit egyszerû állampolgárok is részt vehetnek.24 Fontos megjegyezni, hogy az ASEM nem egy nemzetközi szervezet, és ugyan a Szöulban elfogadott AECF 2000 keretbe foglalja a párbeszéd céljait, találkozóinak menetét és az egyes szereplôk felelôsségi körét is kifejti, mégsem intézményesített a szó pontos értelmében. Az informalitás az ASEM-találkozók tipikus jellemzôje, és bár vannak törekvések arra, hogy a folyamat intézményesített formában fejlôdhessen tovább, vagy legalább egy központi ASEM Titkárság kerüljön felállításra, mindeddig egyetlen


ASEM-intézmény létezik, ez pedig az Ázsia-Európa Alapítvány (Asia-Europe Foundation – ASEF), amely az ASEM céljait elôsegítô szervezet, tevékenységét fôként a harmadik, kulturális-szociális pillér keretei között kifejtve. 2.2. Csúcstalálkozók és az ASEM tagságának alakulása

Az Ázsia-Európa párbeszédet létrehozó 1996-os bangkoki csúcstalálkozót még öt követte, a közelmúltban, Helsinkiben rendezték meg a hatodik ASEM-találkozót, amely egyben a folyamat fennállásának 10. évfordulóját is jelentette. A Thaiföldön megrendezett 1996-os konferencia vitathatatlan érdeme az, hogy útjára indította a két térség közti párbeszédet, amely alapja lett egy új partnerségnek, a két térség állampolgárai közötti megértés elôsegítésének és az egyenlôségen alapuló partneri kapcsolatok kialakításának. A thaiföldi konferenciát két évvel követte a Londonban, 1998. április 3–4-én megrendezett második csúcstalálkozó. Az egyesült királysági ülés megerôsítette a párbeszéd szükségességét, és folytatta az Ázsia és Európa közötti partnerség mélyítését mindhárom együttmûködési területen. Az ülésen elfogadtak egy olyan dokumentumot (Ázsia-Európa Együttmûködési Keret, Asia-Europe Cooperation Framework, AECF), amely tartalmazta az ASEM tevékenységének fô céljait és felállított egy csoportot azzal a céllal, hogy kidolgozzák az ASEM 21. században alkalmazható irányvonalait. A harmadik csúcstalálkozót 2000. október 20–21-én tartották Szöulban. A dél-koreai ülés történelmi jelentôségû

24 Lásd a mellékletek között az ASEM keretében sorra került eddigi kezdeményezések felsorolását.


volt a folyamat történetében, hiszen itt fogadták el a már említett Ázsia-Európa Együttmûködési Keret, 2000-et, amely egységes keretbe foglalta a folyamat célját, mûködését és perspektíváit. A negyedik találkozóra Dániában, Koppenhágában került sor, 2002. szeptember 22–24. között. A találkozón a résztvevôk nyilatkozatot fogadtak el a nemzetközi terrorizmus elleni harcban való együttmûködés tárgyában, valamint a Koreai-félsziget helyzetérôl. A Vietnamban megrendezett ötödik csúcstalálkozó ismét kiemelkedô jelentôségû volt: 2004. október 7–9. között Hanoiban döntés született az ASEM elsô bôvítésérôl. A csúcstalálkozón a felek megállapodtak arról, hogy a 2004-ben az Európai Unióhoz csatlakozott országok teljes jogú tagjaivá válnak a folyamatnak, valamint emellett három ázsiai országgal is gyarapodott a létszám. Ennek megfelelôen az ASEM tagjai a találkozót követôen a következôk lettek: • az Európai Unió országai (jelenleg 25 ország)25; • az ASEAN-tagok (Brunei, Kambodzsa, Indonézia, Laosz, Malajzia, Myanmar, a Fülöp-szigetek, Szingapúr, Thaiföld és Vietnam); • Kína; • Japán; • Dél-Korea; valamint • az Európai Bizottság. Az ASEM hatodik csúcstalálkozójára 2006. szeptember 10–11-én Helsinkiben került sor. A csúcstalálkozó alkalmával lehetôség nyílt arra, hogy a tízéves együttmûködés hatékonyságát, eddigi történetét és jövôbeni céljait is górcsô alá vehessék a résztvevôk. A finnországi találko-

127 zón több mint 1500 delegált képviselô vett részt, akik nem kisebb célt tûztek ki maguk elé, mint hogy a tízéves ASEM értékelése mellett tárgyalásra bocsássák a legfontosabb nemzetközi kérdéseket is. Így a találkozó témái között szerepelt a multilaterális nemzetközi rendszer támogatása; a biztonsági kihívást jelentô globális veszélyek, mint például a madárinfluenza; a környezetvédelem és a klímaváltozás helyzete; a WTO-tárgyalások; valamint más, a globalizációval, a nemzetközi versenyképességgel és a kultúrák közötti párbeszéddel összefüggô kérdések. A találkozón – amelyrôl késôbb még részletesebben beszámolok – döntés született az ASEM további bôvítésérôl is, amelynek értelmében a párbeszéd 45 tagúra bôvül Bulgária, Románia, India, Mongólia, Pakisztán, valamint az ASEAN Titkárságának csatlakozásával. A hetedik ASEM-ülés helyszínérôl is megszületett a döntés, aminek értelmében 2008-ban Kína fogja betölteni a házigazda szerepét. 2.3. Az ASEM intézményesedésének folyamata és kialakult mûködési rendje

Tekintve, hogy az ASEM nem egy nemzetközi szervezet, így a klasszikus értelemben vett szervezeti struktúráról sem beszélhetünk. Bár történtek ebbe az irányba mutató lépések, de mindeddig nem született döntés arról, hogy felállításra kerüljön akár egy központi ASEM Titkárság, akár több, különbözô intézményrészekhez kötött adminisztratív struktúra. Emellett azonban az ASEM tevékenységét egy folyamatosan cserélôdô, négy-

25 A korábbiakban felsorolt EU-tagországok mellett a 2004-ben csatlakozott Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia.

128


tagú koordináló csoport segíti, amelynek két európai és két ázsiai tagja van. Az ázsiai tagok közül az egyik mindig Kína, Japán vagy Dél-Korea, a másik pedig az ASEAN-országok egyike, míg az európai koordinátorok közül az egyik mindig az Európai Bizottság, míg a másik a soros elnökséget adó európai uniós tagállam. A jelenlegi négy koordinátor Indonézia, Korea, Finnország és az Európai Bizottság. A csúcstalálkozók mellett az ASEM mûködését számos más összetételû, alacsonyabb szintû találkozó is segíti. A párbeszéd több szinten zajlik, és jellemzô, hogy a tárgyalások szintje egyre szélesebbé válik az évek során. Ennek megfelelôen az állam- és kormányfôk kétévente megrendezésre kerülô találkozóján kívül szakminiszteri, fôtisztviselôi és szakértôi találkozókra is sor kerül. A kétévente megrendezendô csúcstalálkozók feladata, hogy irányvonalakat biztosítsanak a párbeszéd kereteihez, azaz meghatározzák azokat a lépéseket, amelyeket alacsonyabb szinten a közvetlenebb programokra át kell ültetni. Az

ASEM-külügyminiszterek a csúcstalálkozók közötti években találkoznak egymással (Foreign Ministers’ Meeting – FMM), a gazdasági miniszterek pedig éves találkozók keretében folytatnak párbeszédet (Economic Ministers’ Meeting – EMM). Más miniszteri találkozókra is sor kerül, köztük a kulturális miniszterek, valamint a környezetvédelmi miniszterek találkozójára is, ám ezek az ülések nem annyira rendszeresek, mint a korábban említettek. A fôtisztviselôk fôszabály szerint évente találkoznak (Senior Officials’ Meeting – SOM), de a csúcstalálkozók, valamint a miniszteri találkozók elôtt is üléseznek, amennyiben erre szükség és lehetôség van. Ezek a fôtisztviselôk – a külügyminiszterekkel együtt – felelnek az ASEM koordinációjáért, valamint segítik a specifikus területeken való együttmûködést is. Az imént részletezett struktúrával párhuzamosan az ASEM igyekszik a végrehajtó hatalom mellett szélesebb rétegeket is bevonni a párbeszédbe. Ennek egyik eszköze a gazdasági pillér alá rendelt és a gazdasági

Állam- és kormányfôk csúcstalálkozója Külügyminiszterek ülése (FFM) Fôtisztviselôk találkozója

Egyéb ASEM (pl. ASEP)

Koordinátorok (4) Gazdasági pillér

Gazdasági miniszterek találkozója AEBF

IPAP

Politikai pillér

Pénzügyminiszterek találkozója

Kulturális és szociális pillér

Ad hoc miniszteri találkozók

TFAP 1. ábra. Az ASEM felépítés e 26

26 Forrás: http://www.aseminfoboard.org.

ASEF

129


miniszterek koordinációjának segítségével folyó Ázsia-Európa Üzleti Fórum (Asia-Europe Business Forum – AEFB), amely a gazdasági élet szereplôit hivatott együttmûködésre ösztökélni. Emellett azonban számos egyéb, például kereskedelmi kezdeményezést is életre hívtak már az ASEM keretében. A párbeszéd további fejlesztését szolgálja az Ázsia-Európa Parlamenti Partnerség (AsiaEurope Parliamentary Partnership – ASEP), amely ugyan nem szorosan kötôdik a három pillérhez, de minden tekintetben hozzá tud járulni az ott folytatott diskurzusokhoz. Az elsô ASEP-találkozóra 1996. április 18-án került sor Strasbourgban, Franciaországban, ezt követôen pedig még három alkalommal rendeztek hasonló konferenciát: 2002. augusztus 26–28-án a fülöp-szigeteki Manilában, 2004. március 25–26-án Hue city-ben, Vietnamban és 2006. május 5–6-án Helsinkiben. A legutóbbi ülésen megállapodás született arról, hogy az ASEM interparlamentáris együttmûködése a csúcstalálkozókkal egy évben kerül majd megrendezésre, szintén kétévente, és célja lesz, hogy elôsegítse a csúcstalálkozókon meghatározott irányvonalak mentén való mind hatékonyabb együttmûködést interparlamentáris szinten is. Ugyancsak az emberekkel való közvetlenebb párbeszédet elôsegítendô, folyamatos párbeszéd él a társadalmi szervezetekkel, érdekcsoportokkal, valamint az Ázsia-Európa Alapítványon keresztül a párbeszéd a mindennapi emberek szintjén is megjelenik különbözô konkrét programok, konferenciák, ösztöndíjak, eszmecserék szervezése segítségével. Az ASEM mellett mûködik az ún. Ázsia-Európa Népek Fóruma (Asia-Europe People’s Forum – AEPF), amelynek célja az NGO-k bevonása a párbeszédbe. Az AEPF a csúcstalálkozókkal párhuzamosan, kétévente kerül megrendezésre. 27 http://www.aseminfoboard.org/about/mainpillars/

2.4. Az ASEM költségvetése

Az ASEM-nek, tekintve, hogy nincs formális szervezete, nincs tagdíja és hivatalos költségvetése sem. A szokásjog szerint a csúcstalálkozónak vagy egyéb találkozónak helyszínt adó rendezô ország állja a konferenciák költségvetéseit, a résztvevôk pedig saját költségeikért felelôsek. Az egyes kezdeményezések költségeit a résztvevô országok elosztják egymás között. A már említett egyetlen ASEM-intézmény, az Ázsia-Európa Alapítvány mûködését a tagállamok önkéntes hozzájárulása segítségével biztosítják. Általában az ASEF programok felét a hozzájárulásokból maga az alapítvány fedezi, a másik felét pedig a kezdeményezésnek otthont adó ország adja. 2.5. Az ASEM három pillére

Az ASEM, a korábban említetteknek megfelelôen három fô területre koncentrálva mûködik, amelyeket ad hoc alapon több más kezdeményezés is gazdagít. A három fô terület a politikai pillér, a gazdasági pillér, valamint a kulturális-szociális pillér. A következôkben rövid, átfogó összegzések segítségével27 próbálom bemutatni az ASEM mûködésének területeit. 2.5.1. A politikai pillér Az ASEM kulcseleme megalakulása óta a politikai pillér, amely egyfajta keretet és lehetôséget ad a további pillérek mûködéséhez. A politikai pillér mûködésének köszönhetôen a kétévente megrendezendô állam- és kormányfôi csúcstalálkozók mellett folyamatos párbeszéd épült ki külügyminiszteri szinten is. Az ASEM egy olyan együttmûködési keret, amelyben konfrontáció nélkül

130 vethetnek fel kényes, közös megoldásra váró problémákat a felek, így például a tömegpusztító fegyverek, a migráció, a kultúrák közötti párbeszéd, a környezetvédelem, az emberi jogok, a globalizáció hatása – mindmind olyan témák, amelyek folyamatos politikai szintû párbeszéd nélkül nem lehet kezelni. Az ASEM jelenleg fôként arra koncentrál, hogy elôsegítse az egyes térségeken, régiókon belüli fejlôdést, foglalkozik továbbá a nemzetközi krízisek, a biztonság és a multilateralizmus kérdésével. Emellett igyekszik platformot biztosítani az ázsiai és európai politikaformáló szakemberek és szervezetek számára, hogy konzultációikkal mindennapi munkájukat tehessék hatékonyabbá. A politikai pillér keretében mind nemzetközi, mind regionális kérdések tárgyalóasztalra kerülnek. Észak-Korea helyzetével kapcsolatban az ASEM kezdeményezése segített abban, hogy a Koreai-félsziget helyzetérôl valóban tartalmi párbeszéd alakulhasson ki. Emellett az ASEM vezetôi és miniszterei folyamatos találkozókon osztják meg egymással tapasztalataikat és fejezik ki véleményüket olyan ügyekben, amelyek mindegyik felet egyaránt érintik. Ilyen helyzetekben szükség szerint politikai nyilatkozatot fogadnak el. Erre volt példa a közel-keleti békefolyamatról vagy az indiai-pakisztáni kapcsolatokról szóló nyilatkozatok, amelyeket az ASEM-külügyminiszterek 2002. június 4-én fogadtak el Madridban. Emellett folyamatos párbeszéd tárgya a burmai helyzet, az iraki és az afganisztáni helyzet, illetve a már említett Észak-Korea is. A politikai pillér hatékony eszközévé szeretne válni a multilaterális kapcsolatok megerôsítésének és népszerûsítésének. Az ASEM-tagállamok igyekeznek a multilaterális intézményekben való fellépésük, nagyobb események elôtt konzultálni, álláspontjaikat egyeztetni és még egyet nem értés esetén is tájékoztatással segíteni a hatékony munkát.


Erre az együttmûködésre példaként szolgál az ASEM-tagállamok együttmûködése az ENSZ ügyeiben. A 2001. szeptember 11-ei terrortámadásokat követôen az ASEM figyelmének középpontjába került a terrorizmus elleni harc, egészen pontosan az e harc során tanúsított közös fellépés. Ezt bizonyítandó a felek Koppenhágában, a 2002-es ASEM-találkozón nyilatkozatot fogadtak el, amelyben ígéretet tettek arra, hogy közösen is igyekeznek megfékezni a nemzetközi terrorizmust, és megállapodtak arról, hogy a terrorizmus elleni harc alapját az ENSZ dokumentumai kell, hogy képezzék. Az ASEM egyik elvitathatatlan érdeme, hogy teret ad az emberi jogokról folytatott párbeszédnek. Ez a párbeszéd azonban korántsem problémamentes, hiszen az emberi jogok tiszteletben tartása, illetve azok értelmezése és a hajlandóság az ilyen irányú fejlôdésre meglehetôsen más képet mutat Európában és Ázsiában. Ezért a politikai párbeszéd ezen ága „kemény diónak” tekinthetô, de egyúttal ez a terület kecsegtet nagy sikerekkel, ha az emberek életminôségét vizsgáljuk hosszú távon. Az emberi jogokról folytatott párbeszéd szimpóziumok formájában lépett be a gyakorlatba, ahol 1997 óta szakértôk, kutatók és NGO-k vesznek részt. Az emberi jogok mellett az ASEM a környezetvédelem témakörét is zászlajára tûzte. A környezetvédelem kérdése a multilaterális kapcsolatok megkerülhetetlen témája lett az elmúlt évek során. Az ASEM-országok sem hagyhatták figyelmen kívül a tényt: együttmûködésük nélkül nincs esély arra, hogy kézzelfogható eredményeket lehessen ezen a területen elérni. A jobb koordináció érdekében a környezetvédelmi miniszterek is több ízben találkoztak már, valamint a magas szintû találkozók állandó témájává vált a környezetvédelem.

131


Napjaink egyik legkomplexebb problémája a migráció, amely – csakúgy, mint a környezetvédelem – csak közös fellépéssel és szoros együttmûködéssel oldható meg. Ennek érdekében az ASEM tagországai rendszeres párbeszédet folytatnak a migráció kérdésérôl. 2.5.2. A gazdasági pillér A két térség közötti gazdasági dimenzió nagyságát már korábban igyekeztem érzékeltetni. Ennek alapján elmondható, hogy a két régió gazdasági együttmûködése életbevágó lehet mindkét fél számára, és a világkereskedelemben, valamint a globális piacon való helytállás elôfeltétele, hogy jó együttmûködési struktúrát alakítsanak ki egymás között. A gazdasági pillér legfontosabb kérdései között a globalizáció hatásainak vizsgálata (valamint a negatív hatások mérséklése), a fenntartható fejlôdés és az akadozó WTOtárgyalások szerepelnek. A tárgyalások során egyre nagyobb szerepet kap a befektetésösztönzés, a kereskedelmi és befektetési akadályok csökkentése, az információs és kommunikációs technológia, valamint a regionális és multilaterális kapcsolatok fejlesztése. Ez utóbbival kapcsolatban tehát látható, hogy a multilateralizmust az ASEM nemcsak politikai szinten támogatja, de sürgeti azt is, hogy a WTO-tárgyalások mihamarabb hozzanak eredményeket. A befektetéseket és a kereskedelmet gátló akadályok lebontására különös hangsúlyt fektetnek. Ez egyrészt a WTO-tárgyalások sikereivel valósulhat meg, emellett létrehoztak egy ún. Kereskedelemösztönzô Akciótervet (Trade Facilitation Action Plan – TFAP), amely a nem-vámjellegû akadályok lebontását célozza, valamint egy Befektetésösztönzô Akciótervet (Investment Promotion Action Plan – IPAP), amely a kétirányú befektetési folyamatokat segíti.

Az ASEM-országok pénzügyminiszterei idôrôl idôre közösen értékelik a világ makroökonómiai helyzetét, valamint egyeztetnek a pénzmosás elleni harcot és a határokat érintô nagyobb ügyekben is. Az ASEM hatékony eszköznek bizonyult az 1997-es ázsiai pénzügyi válság után, amikor az európai ASEM-országok operatívan tudták segíteni ázsiai társaikat. A válságkezelés azóta is segítheti az átmenetileg nehezebb helyzetbe kerülô országokat, szakértôk kölcsönadásával és további pénzügyi segítségekkel. Az 1996-ban létrehozott és azóta évente megrendezésre kerülô Ázsia-Európa Üzleti Fórum (Asia-Europe Business Forum – AEBF) az egyik legfontosabb instrumentum az ASEM mûködésében. A magánszféra üzletembereit és a közszférát is tömörítô fórum segít abban, hogy ne csak politikai szintû akarat maradjon az együttmûködésbôl, de kézzelfogható üzleti eredményei is legyenek a párbeszédnek. 2.5.3. A kulturális-szociális pillér Az ASEM csúcstalálkozók egyik legfontosabb célkitûzése, hogy erôsítsék a kulturális kötelékeket a két térség között, különös tekintettel az emberek közötti közvetlen kapcsolatokra. Ezek a kapcsolatok elengedhetetlenek annak érdekében, hogy a kultúrák közötti párbeszéd elmélyüljön, és elkerülhetôk legyenek a téves sztereotípiákból kialakuló képzetek, amelyek nehézségeket okozhatnak az együttmûködések során. Az ASEM kulturális párbeszédének segítségével az emberek amellett, hogy jobban megismerhetik egymás kultúráját, sokkal inkább tisztában lehetnek a közös jövôt veszélyeztetô, csak közösen megoldható problémákkal. A kölcsönös megértést fôként diákok számára kiírt ösztöndíjak, programok, szemináriumok segíthetik, akár konkrétan ok-

132 tatási célzattal, akár mûvészeti vagy más kulturális tevékenység folytatása során. E tekintetben folyamatos cél a felsôoktatási intézmények együttmûködésének szélesítése, amely elengedhetetlen elôfeltétele az egész ASEM-folyamat sikerének. Érdemes azonban megjegyezni, hogy jelentôs aszimmetria mutatkozik abban, hogy az ázsiai diákok milyen hajlandóságot mutatnak Európában jönni, illetve, hogy az európai diákok milyen arányban mennek Ázsiába hosszabb idôre tanulni, vagy látogatnak oda akár rövidebb ösztöndíjakkal. Az Ázsiában tanuló európai diákok száma elenyészô hányadát teszi csak ki ázsiai társaikénak, akik a mi kultúránk iránt érdeklôdnek. Erre jó példa, hogy míg 2005-ben becslések szerint 200000 dél-koreai diák tanult külföldön – és ebbôl 38000 Európában –, addig Európából mindössze 900 diák ment Dél-Koreába tanulni.28 A 2002-ben létrehozott Kultúrák és Civilizációk Közötti Párbeszéd jól példázza, hogy az ASEM-folyamatok mennyire összefüggnek, és azt, hogy egymás nélkül nem tudnak sikereket elérni. A párbeszéd igyekszik a már korábban megjelölt célokat tárgyalások útján újra és újra pontosítani annak érdekében, hogy mindennapi emberek is gyakorlati szinten minél többet profitálhassanak az ASEM sikerébôl. 1997-ben az ASEM-tagok szingapúri székhellyel létrehozták az Ázsia-Európa Alapítványt (Asia-Europe Foundation – ASEF), amely mind a mai napig az egyetlen hivatalos ASEM-intézmény. Az ASEF feladata, hogy katalizátorként mûködjön közre a kulturális, intellektuális kapcsolatok fejlesztésében az ázsiai és az európai emberek között. Az oktatási együttmûködések között kiemelkedô fontossággal bír az ASEM Education Hubs és az ASEM Duo program, vala-


mint az Európai Bizottság által támogatott Erasmus Mundus. Az ASEM a virtuális együttmûködést is támogatja, ezért több program is készült az információtechnológia fejlesztése tárgyában. Az IT-fejlesztés legfontosabb állomása a Transz-Eurázsiai Információs Hálózat (Trans-Eurasian Information Network – TEIN), amely az elektronikus információcsere segítségével járul hozzá a kultúrák közötti párbeszédhez. 2.6. Az ASEM három pillérének eddig elért eredményei

Az ASEM az ázsiai és európai tagjai közötti párbeszéd elôsegítéséért harcol, azért, hogy mind több területen, mind több résztvevôt bevonva folyjon együttmûködés a két térség között. Az ASEM keretein belül olyan nemzetközi jelentôségû témák megvitatására kerülhetett sor, mint az ENSZ reformja, a tömegpusztító fegyverekkel kapcsolatos kérdések, a terrorizmus, a migráció, vagy a WTOtárgyalások. Ázsia és Európa tehát a párbeszéd segítségével olyan témákat vitatott meg, amelyek a globális problémák megoldását célozzák. Emellett gazdaságilag is fontos eredményeket sikerült elérni, így például az euró jelentôségének növelése Ázsiában (szemben az eddigi szinte teljes dollár-hegemóniával), vagy az interregionális és nemzetközi gazdasági kapcsolatok széles körû fellendítése. Ami pedig a globalizáció legnehezebben megfogható problémáinak megoldását illeti: az ASEM nagyban hozzájárult a két terület közötti jobb kulturális és szociális kapcsolatok elôsegítéséhez. Tekintve azonban, hogy az ASEM nem intézményesült nemzetközi szervezet, nagyon nehéz kvantitatív módszerekkel mérni az elért eredményeket és sikereket.

28 Hyong Kim, dél-koreai parlamenti képviselô beszéde az Ázsia-Európa Parlamenti Partnerség 4. találkozóján 2006. május 5-én, Helsinkiben – megtalálható a konferencia munkaanyagában.

133


Az ASEM viszont, éppen informalitásának köszönhetôen, alkalmat ad olyan kérdések megvitatására, amelyekrôl formális keretek között még nem tárgyalnának. Így az ASEMre mint egyfajta kísérleti laboratóriumra tekinthetünk.29 E találkozóknak köszönhetôen olyan közös háttérmunka indulhat meg, amely nagymértékben növelheti a késôbbi tárgyalások hatékonyságát. Szintén az informalitás természetébôl fakad, hogy kényesebb témákat is napirendre lehet tûzni. Az ASEM-nek köszönhetôen egyre könynyebbé válik az a fajta technológiai transzfer, amire Ázsia vágyik, és amiért cserébe Európa betekintést kaphat az ázsiai fejôdési modellbe, és aminek megértésén keresztül nagyobb teret nyerhet Ázsiában. A tudományos értelemben vett technológiai transzfer mellett azonban átvitt értelmû know-how átadásról is beszélhetünk, hiszen Ázsia fokozott érdeklôdést mutat az európai integráció fejlôdése iránt, mivel az ázsiai kontinens híján van az ehhez hasonló, erôs struktúrával rendelkezô közös koordinációs szervezôdésnek. Emellett az ASEM jelentôsége a jövôben várhatóan egyre inkább megnô, hiszen a párbeszéd mélyítésével és szélesítésével mind nagyobb bizalom alakul ki a felek között, és egyre szélesebb körben lehet majd olyan fontos kérdésekrôl tárgyalni, mint például a határokon átívelô biztonság kérdése. Elmondható tehát, hogy az Ázsia-Európa párbeszédnek nem célja – és talán lehetôségeit is messze meghaladná –, hogy átvegye a két térség országai közötti bilaterális kapcsolatok szerepét, vagy hogy helyettesítse a nemzetközi szervezetekben, multilaterális fórumok keretében kialakított kapcsolatokat, sokkal inkább kiegészíteni igyekszik azokat, és katalizátorként közremûködni

abban, hogy a már kialakult és majdan kialakuló kapcsolatok mind jobb hatásfokkal tudjanak mûködni. 2.7. Az ASEM tízéves tevékenységének értékelése

A jubileumi, tizedik évfordulón számos kérdés felmerült az ASEM eddigi történetével, hatékonyságával kapcsolatban, csakúgy, mint ahogy arra is igény mutatkozott, hogy diskurzus folyjék a párbeszéd jövôjérôl. Annak érdekében, hogy a tizedik évfordulón felelôs vitát lehessen folytatni az eddigi eredményekrôl, a szükséges változtatásokról, valamint a jövôbeni tervekrôl, szükségesnek tûnt egy átfogó kutatás kivitelezése az ASEM-rôl. E kutatás lefolytatásáról 2004ben a hanoi csúcstalálkozón döntöttek az állam- és kormányfôk, ahol megbízták a külügyminisztereket és a fôtisztviselôket, hogy vizsgálják meg, miként lehetne növelni az ASEM hatékonyságát, és térképezzék fel az esetleges további bôvítés lehetôségét. A jelentés Finnország és Japán vezetésével készült el, címe: ASEM in its Tenth Year – Looking Back, Looking Forward 30 (Az ASEM tizedik évében – viszszatekintés, elôretekintés). A jelentést két kutatócsoport készítette el, amelyek 2005 augusztusában kezdték meg munkájukat. Hozzáállásuk ugyan némileg különbözött, de munkájukat folyamatos konzultációk után 2006 márciusában, Bécsben bemutatták a fôtisztviselôi (SOM) találkozón, ahol a dokumentumot elfogadták, és egyben a helsinki csúcstalálkozó legfontosabb háttértanulmánya vált belôle. A jelentés két részbôl áll: egyrészt egy európai elemzésbôl European Background Study (Európai háttértanulmány) címmel, valamint egy ázsiai jelentésbôl, melynek címe Asian

29 ASEM Achievements – A Policy-Making Laboratory, http://www.aseminforboard.org 30 A jelentés az interneten is olvasható: a www.asem6.fi cím alatt.

134

Overview Report (Ázsiai áttekintô jelentés). A jelentés röviden összefoglalja az ASEM történetét, kitekintést ad létrejöttének körülményeirôl, majd kitér a legfontosabb alapelvekre az ASEM-folyamattal kapcsolatban, valamint szól a felépítésérôl és mûködési mechanizmusairól. Emellett kitekint a globális körülményekre is, amelyek szükségszerûvé teszik az ASEM újragondolását, adaptálását a jelenlegi nemzetközi helyzethez. A jelentés második része az ASEM általános munkáját veszi górcsô alá, és a három pillér munkájának eredményességét próbálja értékelni. Végül a jelentés harmadik része javaslatokat tartalmaz arra vonatkozóan, hogy miként lehetne javítani az ASEM mûködésén, és milyen irányban lehetne tovább fejleszteni a párbeszédet. A jelentés elsô része történeti áttekintésben írja le a két térség közötti kapcsolatok alakulását, létjogosultságát és alapelveit. Alapelveinek részletezésekor kitér arra, hogy az Ázsia-Európa párbeszéd csak az egyik formája a kapcsolatoknak és felsorolja azt a hat fô alapelvet és célt, amelyeket a második, illetve harmadik csúcstalálkozón elfogadott dokumentumok tartalmaztak. Ezen alapelvek a mai ASEM számára is érvényesek (például az egyenlôségen alapuló partneri kapcsolatok, konszenzusos döntéshozatal, kultúrák közötti megértés elôsegítése stb.). A globális környezetet elemezve a jelentés megállapítja, hogy az ASEM ma teljesen más nemzetközi helyzetben van, mint megalakulásakor, a kilencvenes évek közepén. Akkor mindenki bizakodóbban fordult a nemzetközi szervezetek felé, és nagyobb optimizmussal tekintett az együttmûködés irányában. Azóta azonban bebizonyosodott, hogy az egyre inkább unilaterálissá váló világrend, a terrorizmus által okozott fokozott sérülékenység érzete olyan helyzet elé állította az egész nemzetközi közösséget és egyben a nemzetközi szervezeteket is, amely helyzettel, úgy tûnik, egyre kevésbé képesek megbirkózni.


A dokumentum azonban pozitív fejleményként értékeli, hogy az ázsiai gazdasági és politikai élet szereplôi az utóbbi idôben mind jobban felismerik: térségükben is szorosabb és szervezettebb együttmûködést kell kialakítani az országok között. Azaz elmondható, hogy az ázsiai térségben is megindult az a regionalizáció, amely a továbbiakban nagyban segítheti a közös érdekérvényesítést, és egységesebb fellépést tesz lehetôvé a nemzetközi színtéren. Ez az ASEM-folyamat továbbfejlôdését is elôsegítheti majd. Az ázsiai regionális törekvések mellett a jelentés nagy eredményként könyveli el az Európai Unió 2004-es bôvítését, valamint az euró bevezetését, amely fejlemények megerôsítik Európa helyzetét a globális színtéren. A tízéves jelentés második része az ASEM-folyamat értékelésével foglalkozik, megjelölve a kihívásokat és a kilátásokat. A kutatók rávilágítottak arra, hogy noha egyre szélesebb körben folyik a konzultáció, a párbeszéd nem mélyül ugyanilyen sebességgel: a tárgyalások megakadnak az információcsere szintjén, de tartalmi együttmûködés kevés területen alakul ki. Emellett az ASEM-résztvevôk kezdeti lelkesedése alábbhagyott az elsô két találkozót követôen, és ennek következtében a párbeszédben rejlô lehetôségeket a felek nem használták ki maradéktalanul. Globális megközelítésben is megkérdôjelezhetôvé vált az ASEM hatékonysága, amennyiben a párbeszéd nem bizonyult elégnek ahhoz, hogy kiegyensúlyozza a transz-atlanti, valamint az Ázsia és USA közötti kapcsolatokat. A felek érdekeinek egyeztetése az ASEM keretében nem volt elégséges ahhoz, hogy hatékonyan képviselhessék a számukra közösen fontos kérdéseket multilaterális fórumokon. Emellett azonban az ASEM-folyamatot hosszabb idôtávon kell megítélni, és idôt kell hagyni arra, hogy fejlôdhessen. Ennek a fejlôdésnek azonban kézzelfogható eredmé-


nyeket kell hoznia ahhoz, hogy az eredményességet a nyilvánosság és a média is érzékelhesse, tekintve, hogy a nyilvánosság megnyerése fontos a minél szélesebb körû támogatás eléréséhez. Bár az indíttatás minden félben megvan arra, hogy látványos eredményeket érjenek el az ASEM-folyamat keretei között, ez mégis kevéssé történik meg. Ezen a helyzeten azzal lehet javítani, ha gondosan választják ki azokat a témákat, amelyek kézzelfogható teljesítményhez vezetnek, valamint a koordináció és a menedzsment javítása is elôsegítheti a sikeresebb jövôbeli mûködést. A fenti okokból következik az is, hogy a három pillérbe tagozódó párbeszéd az egyes pillérek esetében sem volt igazán képes arra, hogy igazi áttörést hozzon a tíz év folyamán. A politikai pillér volt az, amely a folyamat elején a legkevesebb eredménnyel kecsegtetett, mégis nagy vívmány, hogy folyamatos párbeszéd indult meg az emberi jogokról, valamint a globális biztonságot veszélyeztetô kérdésekrôl (például a terrorizmus vagy a környezetvédelem kérdése). A politikai szálakat vizsgálva nem lehet figyelmen kívül hagyni Burma/Myanmar kérdését, amely a nézetkülönbségek miatt folyamatosan veszélyezteti a két térség közötti kiegyensúlyozott kapcsolatok fenntartását. A gazdasági ügyeket tekintve a jelentés meglehetôsen negatív képet fest az elszalasztott lehetôségekrôl ebben a pillérben. A gazdasági együttmûködés fejlôdését nehezíti, hogy az üzletemberek kezdik elveszteni érdeklôdésüket a folyamat iránt, aminek részben oka az, hogy az ASEM-rôl elérhetô elektronikus információ mennyisége nem bizonyult elegendônek. A legeredményesebb szálnak a kulturálisszociális pillér mutatkozik az Ázsia-Európa párbeszédben. Az ASEF felállítása, számos ösztöndíj és kezdeményezés létrehozása bi-

135 zonyítja azt, hogy az ASEM-folyamat kulturális vonatkozása valóban gyümölcsözô, és a három pillér közül talán a legnagyobb hozzáadott értéket képviseli. Ez utóbbi állítás alátámasztható azzal, hogy amennyiben ez a pillér megfelelôen, eredményesen mûködik, úgy késôbb jelentôs segítség lehet a dialógus továbbélését és továbbfejlesztését tekintve. A már említett koordinációs problémákon túl a jelentés a „láthatóság” hiányát jelöli meg, mint az egyik legnagyobb problémát a párbeszéd mûködését illetôen. Az ASEMfolyamat kevéssé ismert a nyilvánosság elôtt, és a média figyelmét sem kelti fel megfelelôen. Ezt többen a kommunikációs stratégia hiányának tudják be, míg mások a tartalmi eredmények hiányának róják fel a média érdeklôdésének alacsony szintjét. A jelentés harmadik részében javaslatokat tesz arra, hogy miként lehetne az elôzô részekben meghatározott kihívásokat, problémákat orvosolni. A javaslatok között elsôként azt említi a jelentés, hogy a folyamatnak a jövôben inkább a régiók közötti párbeszéd erôsítését kell megcéloznia, mint hogy szétforgácsolódjon az országok közötti párbeszédben. Fontos ez azért is, mert a regionális hozzáállás segítheti az ázsiai térség további integrációját is. A konkrét témák tekintetében meg kell találni azokat a területeket, ahol valódi eredményeket lehet elérni, valamint jelentôsen meg kell erôsíteni a gazdasági pillér mûködését. A kulturális-szociális pillér esetében a jelentés javasolja a civil társadalom szélesebb körû bevonását a folyamatba, valamint ezzel párhuzamosan az ASEM-folyamat valódi kiterjesztését a nemzeti parlamentekre és az Európai Parlamentre, amely nagyobb legitimációt, láthatóságot és átláthatóságot biztosítana a folyamatnak. A jelentés felhívja a figyelmet, hogy számos olyan problémával kell szembenézni, amely több pillért is érint egyidejûleg. Ilyenek a nem-hagyományos biztonsági

136 kihívások és a globalizáció okozta közös problémák; az energiaügyekben való együttmûködés; a környezetvédelem és a fenntartható fejlôdés kérdése; a gazdasági versenyképesség és az oktatás kérdése; valamint a kultúrák és a civilizációk közötti párbeszéd. A jelentés felveti továbbá az esetleges intézményesítés kérdését, amely lehetôséget teremtene arra, hogy hatékonyabban mûködhessen a párbeszéd. Egy állandó ASEM Titkárság felállítása ugyanakkor kérdéses, mivel azt nem minden résztvevô fél támogatná. Végül – a már említett kommunikációs stratégia és a láthatóság hiánya mellett – a bôvítés kérdésében tesz javaslatokat a jelentés, miszerint a bôvítéssel kapcsolatos elveket a résztvevôknek felül kellene vizsgálniuk, mivel azok nem feltétlenül felelnek meg a jelenkori politikai realitásoknak. Összességében tehát a jelentés számos neuralgikus pontra tapint rá, olyan kérdéseket felvetve, amelyek megoldása a korábban említett aszimmetriák miatt továbbra is meglehetôsen nehézkes marad. A felsorolt javaslatokkal azonban javítani lehetne a hatékonyságot, és megvalósításuk esetén az ASEM következô tíz éve sokkal látványosabb eredményekkel kecsegtetne. 2.8. A 6. ASEM-csúcstalálkozó

2006. szeptember 10–11-én Helsinkiben rendezték meg a párbeszéd tízéves évfordulóját ünneplô 6. ASEM-csúcstalálkozó, amelyen állam- és kormányfôk képviselték az Európai Unió országait (jelenleg 25 ország), az ASEAN-tagokat (Brunei, Kambodzsa, Indonézia, Laosz, Malajzia, Myanmar, a Fülöpszigetek, Szingapúr, Thaiföld és Vietnam), Kínát, Japánt és Dél-Koreát. Emellett a találkozón részt vett José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke is. A csúcstalálkozón lehetôség nyílt arra, hogy a tízéves együttmûködés hatékonyságát,


eddigi történetét és jövôbeni céljait is górcsô alá vehessék a résztvevôk. A finnországi találkozón és a vele párhuzamosan ugyancsak az Ázsia-Európa kapcsolatok elmélyítése céljából megtartott rendezvényeken több mint 1500 delegált képviselô vett részt. A fô csúcstalálkozó mellett több más rendezvényt is tartottak az ASEM-hez szervesen kötôdôen. Ezek közül négyet érdemes kiemelni: az Ázsia-Európa Népek Fórumát (Asia-Europe People’s Forum – AEPF), amelyet 2006. szeptember 3–6. között rendeztek meg, és témája fôként az emberi jogok, a gazdasági biztonság és a szociális jogok voltak. Megrendezésre került továbbá az ASEM@10: Connecting Civil Societies of Asia and Europe rendezvény, amelynek célja az, hogy segítse a társadalmak közötti jobb együttmûködést, megtalálja azokat a lehetôségeket, amelyek segítségével a párbeszéd tovább mélyíthetô. A csúcstalálkozóval egy idôben indították útjára a TEIN2-t, amely információs hálózat az internet-alapú tudásközpontok és tapasztalatcserék fejlesztését célozza. Végül sor került az Ázsia-Európa Üzleti Fórum 10. ülésére is, amelyen a gazdasági élet képviselôi fogalmaztak meg javaslatokat arra vonatkozóan, hogy az ASEM gazdasági pillérét miként lehetne hatékonyabban mûködtetni. A kétnapos csúcstalálkozó témái között szerepelt mindenekelôtt a tízéves ASEM értékelése, valamint a legfontosabb nemzetközi kérdések, emellett pedig napirendi pontok voltak: a multilaterális nemzetközi rendszer támogatása; a biztonsági kihívást jelentô globális veszélyek, mint például a madárinfluenza; a környezetvédelem helyzete és a klímaváltozás; a WTO-tárgyalások; valamint más, a globalizációval, a nemzetközi versenyképességgel és a kultúrák közötti párbeszéddel összefüggô kérdések. A találkozó eredményeképp a résztvevôk két nyilatkozatot fogadtak el, az egyiket a


klímaváltozás tárgyában, a másikat pedig az ASEM jövôjével kapcsolatban. Az elnöki következtetések a találkozón történteket foglalják össze. A következtetések elsôként említést tesznek a tízéves jelentésrôl, amelybôl azonban itt a pozitív elemeket emelik ki, azaz üdvözölték a folyamatos párbeszédet, amely már egyre szélesebb körre terjed ki. A vezetôk ezután eszmecserét folytattak a regionális integrációkról, amelyekkel kapcsolatban bizakodva nyilatkoztak a fejlôdô kelet-ázsiai integrációról, valamint számos együttmûködési forma lehetôségét vetették fel. Eszmecserét folytattak továbbá a Koreaifélsziget ügyeirôl is, kiemelve a békés tárgyalások fontosságát a nukleáris törekvések ellen. Burma/Myanmar is téma volt a tárgyalások során, ahol a résztvevôk kifejezték aggodalmukat a politikai változások elmaradása miatt, és biztatták az országot, hogy mûködjön együtt az ASEAN-nal, az ENSZ-szel, valamint a nemzetközi közösséggel egy békés rendszerváltás érdekében. A résztvevôk emellett több nemzetközi konfliktusról is tárgyaltak, így napirenden szerepelt KeletTimor ügye, Afganisztán, Izrael és Libanon, valamint a Közel-Kelet, Irán valószínûsíthetô atomprogramja és Irak ügye is. A multilateralizmus erôsítése és a biztonsági veszélyek kapcsán szó volt az ENSZ központi szerepérôl a multilaterális kapcsolatok alakítása során, valamint a terrorista veszélyek elleni közös fellépésrôl és a tömegpusztító fegyverek leszerelésének szükségességérôl. Ebben a témakörben még párbeszédet folytattak a szervezett bûnözésrôl, a globális járványokról, valamint az egyre sûrûsödô természeti katasztrófákról is. A globalizáció és versenyképesség témakörben megvitatták a globalizációból fakadó lehetôségeket és problémákat, valamint itt esett szó a WTO-tárgyalásokól is. A dohai fordulóval kapcsolatban a résztvevôk megerôsítették elkötelezettségüket, hogy a for-

137 dulót mindenképp eredményesen szeretnék lezárni. A felek kifejezték abbéli reményüket, hogy az ASEM gazdasági és pénzügyi dimenziója mélyülni fog a következôkben. Szó volt ezen túlmenôen az oktatási és tudományos együttmûködésekrôl, csakúgy, mint az energiabiztonságról, a kulturális együttmûködésrôl, a környezetvédelemrôl és az ASEM jövôjérôl is. Ez utóbbi két témában fogadtak el külön nyilatkozatot, ami nagy eredménynek tekinthetô, azonban mindkét nyilatkozat visszhangja kétségekkel teli volt. A klímaváltozásról elfogadott nyilatkozat megerôsíti a résztvevôk elkötelezettségét a Kiotói Jegyzôkönyvben foglaltak mellett, azonban konkrét határidôket vagy más restrikciókat nem tartalmaz, így hatása a politikai deklaráción túl nem biztos, hogy jelentôs lesz. Az ASEM-folyamat hatékony jövôbeli mûködôképességére azonban valóban nagy hatással lehet az a nyilatkozat, amelyet az ASEM jövôjérôl fogadtak el. A nyilatkozat szerint az ASEM-tagok tudomásul vették és elfogadták a tízéves jelentésben foglalt kritikákat, és azokat rögtön meg is próbálták korrigálni egy nyilatkozat formájában. A nyilatkozat megerôsíti a felek elkötelezettségét az egyre mélyülô partnerség irányába, amely a hatékony multilaterális érdekérvényesítést és az ENSZ-et helyezi a kapcsolatok középpontjába. Ezen túl szól arról, hogy milyen szélesebb perspektívát kell meghatározni az ASEM következô évtizedére, valamint emellett intézményi változtatásokat is meghatároz a szorosabb partnerség érdekében. Ez utóbbi cél konkrétan is kifejtésre kerül a nyilatkozathoz csatolt mellékletben, amelyben az ASEM intézményi mechanizmusairól és a mûködési rendjérôl szólnak. A változásokat a következô pontokban lehet összegezni: • politikai irányítás mellett pilléreken átívelô ügyek tárgyalása;

138 • az ügyközpontú vezetôség elismerése (azaz az egyes országok érdekeiknek és érdeklôdésüknek megfelelôen karolhatnak fel egy-egy témát); • az általános koordináció javítása; • a „tisztségviselôk” közötti jobb koordináció (azaz az ASEM-koordinátorok, a külügyminiszterek és a következô csúcstalálkozó házigazdája közötti jobb együttmûködés); • egy ASEM virtuális titkárság (ASEM Virtual Secretariat – AVS) felállítása; • az ASEM nagykövetségek közötti rendszeres kapcsolattartás; valamint • a láthatóság, a nyilvánosság figyelmének felkeltése és az egyes társadalmi szereplôkkel való kapcsolattartás javítása. A találkozón tehát több fontos dokumentum is született, hiszen mind a nyilatkozatok, mind pedig az elnöki következtetések fontos ügyeket tárgyalnak. Az ASEM-folyamat szempontjából azonban az ASEM jövôjérôl szóló nyilatkozatot kell kiemelni, mint különleges fontosságú dokumentumot. E nyilatkozat ugyanis elôsegítheti azt, hogy az ASEM-folyamat következô tíz éve hatékonyabb legyen, mint az elmúlt tíz év volt, és egyben önkritikusan javít azokon a hibákon, amelyeket elôzôleg a kutatók által készített jelentések meghatároztak.

3. Következtetések Amint azt az ASEM négy jelenlegi koordinátora, Matti Vanhanen finn miniszterelnök, José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke, Bambang Yudhoyono indonéz és Roh Moo-Hyun dél-koreai elnök közös írásában31 megállapítja: az Ázsia-Európa párbe-


széd tíz évvel ezelôtti elsô, Bangkokban megtartott találkozója óta sok tekintetben teljesítette a hozzá fûzött reményeket. A tíz év során sokkal élénkebbé váltak az európaiázsiai kapcsolatok, a két kontinens közötti kereskedelem a világkereskedelem 43 százalékát alkotja, és az ASEM-országok állítják elô a világ GDP-jének 52 százalékát. Emellett egyre szélesebb és egyre fontosabb területekre terjed ki a politikai párbeszéd is (ezek között említhetôk az emberi jogok, a globális veszélyek, a védelmi-biztonsági kérdések, a terrorizmus elleni harc vagy a konfliktusmegelôzés). A kulturális együttmûködésnek köszönhetôen jobbá vált egymás kölcsönös megértése, megismerése. Az ASEM a résztvevôk között a konszenzusépítés eszközéül szolgált, s ezzel más multilaterális fórumok munkáját is elôsegítette. Az ASEM Ázsia és Európa között közös értékek és érdekek tudatosítását és kifejlesztését tette lehetôvé. Ez a folyamat a maga részérôl a regionális kooperációt is elôsegítette, és ösztönzôen hatott például a jövôbeli kelet-ázsiai közösségépítésre is. Együttmûködve, Ázsia és Európa olyan kritikus tömeget képvisel a világpolitikában, amely már globális változások elôidézéséhez is elég lehet. Az ASEM régióközi szinten köti össze az üzleti, a parlamenti kapcsolatokat, és a nem kormányzati szervezetek, NGO-k együttmûködését Európa és Ázsia között. Az ASEM által létrehozott egyetlen intézmény, az Ázsia-Európa Alapítvány jelentôs szerepet játszott az országok és az egyes emberek, a társadalmak közötti kapcsolatok bôvítésében. Sikeresen járult hozzá a kapcsolatok kiépítéséhez, a kulturális és oktatási cseréhez, érintkezési felületként szolgált az ASEMországok kormányai és civil társadalmai számára. Az ASEM eredményei az együttmûkö-

31 „Working towards greather cohesion” címmel a The Straits Times nevû szingapúri lapban jelent meg 2006. szeptember 7-én, http://straitstimes.asiaone.com


dési projektekben, programokban, szemináriumokban, a két térség országai által támogatott közös kezdeményezésekben mérhetôk le. A kezdetekben alapvetôen a gazdaságra összpontosító együttmûködés kiterjedt az egészségügyre, a környezetvédelemre, az energiabiztonságra, a foglalkoztatásra, a tudomány és technológia területére, valamint az informatikai és távközlés területére is. Ahhoz azonban, hogy a jövôben az ASEM jól kihasználja meglévô potenciálját, elsôsorban a prioritást élvezô területekre kell koncentrálnia közös kezdeményezésekkel, programokkal. A többoldalú együttmûködés nélkülözhetetlen akkor, amikor valamilyen veszéllyel szemben kell fellépni, olyan kezdeményezéseket kell támogatni, amelyek a fejlôdést, az emberek javát szolgálják. Ezek között a területek között említhetôk a környezetvédelem, az energiabiztonság, a globalizáció kezelése, vagy a civilizációk közötti párbeszéd elôsegítése. A szervezet terrorizmus elleni harcának kapcsolódnia kell az ASEAN-országok terrorizmus elleni harcához és az ENSZ ez irányú programjaihoz. A jövôben azonban az ASEM tevékenységének láthatóbbá és átláthatóbbá kell válnia. Az oktatási együttmûködés során létrejövô emberi kapcsolatok, az értelmiségiek együttmûködése fontos területe az ASEM tevékenységének, a jövôben ezeket sokkal láthatóbbá kellene tenni a széles közvélemény és a sajtó elôtt. Úgy vélem tehát, hogy bár sok minden történt az elmúlt tíz évben, az eddigi fejlemények sokkal inkább kiindulópontként szolgálhatnak a további évtizedek együttmûködéséhez, mintsem hogy elért, kész eredményekrôl beszélhessünk. A tizedik évfordulóra készített jelentés igen sok kritikát fogalmaz meg, azonban a kritikák mindegyike nagyon is objektív és igaz. (Ezt mi sem bizonyítja jobban, mint hogy a csúcstalálkozón elfogadott nyilatkozat gyakorlatilag teljes egészében megfogadta a kutatócsoport által

139 javasoltakat, és az eszközölt változtatások visszacsengenek a készített elemzésekbôl.) Amennyiben az ASEM tagországai képesek lesznek változtatni hozzáállásukon, megközelítésükön, és azt a realitásokhoz igazítva a gyakorlatba is átültetni, akkor a következô évtizedben az ASEM egy még fontosabb platformja lehet a két térség közötti párbeszédnek. Az Európai Uniót illetôen a közeljövôben, esetleg a 2007 elsô felére esô német elnökség alatt esély van arra, hogy az Unió Ázsia-politikája áttekintésre kerüljön, emellett pedig fontosnak tartom, hogy az egyes tagországok az ASEM-en kívül is élénk kétoldalú párbeszédet folytassanak a térség országaival. Az ázsiai térség és az egész ASEM szempontjából a következô évek érdekes kihívása lesz, hogy a most elfogadott bôvítéssel belépô India miként hat majd a párbeszéd egyensúlyára, valamint az, hogy az ázsiai országok milyen fokú integrációt lesznek képesek elérni a már megkezdôdött folyamatokat követôen. Az Indiával és másik öt országgal kibôvült ASEM már több mint a világ lakosságának 60 százalékát tömörítô csoport, így nem szorul külön magyarázatra, hogy miért van különösen nagy jelentôsége annak, milyen hatékonyan tudnak az ASEM-folyamat keretein belül együttmûködni. A hatékony együttmûködés esetén a globális érdekérvényesítésben egymás segítségére is lehet a két térség, és egymást kiegészítve fejlôdhetnek tovább. Az elmúlt tíz év áttekintése alapján akár negatívabb, akár pozitívabb forgatókönyv is elképzelhetô az ASEM jövôjét illetôen. Jómagam a bizakodók sorát gyarapítom, mivel hiszem azt, hogy az erôs kulturális pillér és a strukturális változtatások tovább tudják lendíteni a párbeszédet azokon a nehézségeken, amelyeket a tízéves évforduló alkalmával megtapasztalt. SZALÓKI KATALIN

140


KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Államháztartás és államadósság az Európai Unióban Az államháztartás (a központi költségvetés, a tartományi és helyi önkormányzatok, a társadalombiztosítási alapok, az elkülönített állami pénzalapok együttesen) a gazdaságon belül minden országban jelentôs súlyt képvisel. A maastrichti konvergenciakritériumok közül kettô fogalmaz meg elérendô célt a tagországok fiskális politikájával kapcsolatban: • az államháztartás hiánya ne haladja meg a GDP 3%-át, és • az államadósság ne haladja meg a GDP 60%-át.

Az államháztartás egyenlegének alakulása A Maastrichti Szerzôdést 1992-ben fogadták el, és 1993 novemberében lépett életbe. Ez évben az – akkor még 12 tagországból álló – Európai Unión belül Luxemburg államháztartása szufficites volt, Írországban és Hollandiában a deficit nem érte el a GDP 3%-át. A többi országé ezen értéket meghaladó volt, közülük is kiemelkedôen magas hiány keletkezett Görögországban (13,4%), Olaszországban (10,3%), Portugáliában (8,9%), és NagyBritanniában is elérte a 8%-ot. 1995-ben, a már 15 tagúra bôvült Unióban Luxemburg államháztartása változatlanul szufficites volt, Írország GDP-arányos hiánya a kritikus 3% alatt maradt, a többi országban meghaladta a referenciaértéket, legnagyobb mértékben Görögországban, Olaszországban és Svédországban. Az ezt követô idôszakban a hiány az EU-15 átla-

gában és az eurózónában is évrôl évre mérséklôdött, és 2000-ben az addigi deficit 1%-os, illetve 0,1%-os GDP-arányos szufficitbe fordult a tagországok közötti jelentôs szóródás mellett. Az egyik oldalon Finnország kiugróan magas, 7,1%-os, Luxemburg 6%-os, Svédország 5,1%-os többlete, a másikon Portugália 2,8%-os, illetve Görögország 4,1%-os hiánya mutatkozott. Az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozó 10 ország államháztartása 2000-ben deficites, ezen belül öt esetében határérték feletti volt. Ebben az évben az Egyesült Államokban 1,6%-os szufficitet, Japánban 7,5%-os deficitet mértek. Az EU-25 átlagát 2001-tôl 2003-ig növekvô, majd ezt követôen mérséklôdô deficit jellemezte. 2003-ban mind az eurózónában, mind pedig a 25 ország átlagában elérte a hiány a 3%-ot, az EU-15 átlagában ennél kissé mérsékeltebb, 2,9%-os volt. A deficit mértékének megítéléséhez azonban hozzátartozik az is, hogy a világgazdaság fejlett térségeiben 2001-ben kezdôdô dekonjunktúra jelentôs ütemcsökkenést okozott az Európai Unió gazdasági teljesítményében is, aminek következtében 2003-ban volt a legalacsonyabb a GDP növekedési üteme, nem érte el az 1%-ot. A régebbi tagországok közül Görögország mellett Németország és Franciaország államháztartási hiánya is már 2002-ben meghaladta a GDP 3%-át, 2003-ban pedig még további három országgal – Nagy-Britannia, Hollandia, Olaszország – bôvült ez a kör. 2004-ben ezen országok többségében mérséklôdött a deficit, Hollandiában 3%

141

UNIÓS AKTUALITÁSOK % 6 4 2 0 -2 -4 -6

Portugália

Magyarország

Olaszország

Görögország

Málta

Nagy-Britannia

Németország

Szlovákia

Csehország

Franciaország

Ciprus

Lengyelország

EU-25 átlag

Szlovénia

Luxemburg

Litvánia

Ausztria

Belgium

Hollandia

Írország

Lettország

Észtország

Spanyolország

Finnország

Dánia

Svédország

-8

1. ábra. Az államháztartás egyenlege a GDP %-ában, 2005

alá csökkent. A csatlakozó országok közül Észtország államháztartása szufficites volt, a többié deficites, amibôl hat országé elérte, illetve meghaladta a 3%-ot. Az EU-25 és az EU-15 átlagában a GDParányos hiány 2,6%-ot, az eurózónában 2,7%-ot mutatott. Az Egyesült Államokban ebben az évben 4,4%, Japánban 6,5% deficit keletkezett. 2005-ben az egy évvel korábbihoz képest a 25 tagországon belül 17 ország növelte szufficitjét, vagy csökkentette deficitjét. A többi tagország közül Észtországban és Írországban kissé mérséklôdött a szufficit, Ausztriában és NagyBritanniában 0,5-0,5, Magyarországon 0,7, Olaszországban 0,9, Luxemburgban 1,3 százalékponttal emelkedett a hiány. A legjelentôsebb, 3 százalékpontos deficitnövekedés Portugáliában következett be. Az EU-25 átlagában a GDP-arányos hiány az egy évvel azelôttinél 0,3 száza-

lékponttal kisebb, 2,3%-os, az eurózónában 2,4%-os volt.

Az államháztartás bevételei Az államháztartás bevételeinek GDPhez viszonyított aránya, azaz a jövedelemcentralizáció az EU-15 tagországának átlagában 1995-ben 46,1%-ot ért el. A mutató értéke a legmagasabb Svédországban (60,8%) volt, a legalacsonyabb – 40% alatti – Portugáliában, Spanyolországban, Írországban és Nagy-Britanniában. 2000-ig a bevételek GDP-arányos értéke kisebb ingadozások mellett összességében 46,6%-ra emelkedett. Tíz tagországban nôtt a bevételek aránya, míg Dániában, Ausztriában, Luxemburgban, Spanyolországban és Írországban csökkent. Ez utóbbi kettôben nem érte el a 40%-ot,

142


% 70 60 50 40 30 20 10

2000

Litvánia

Írország

Szlovákia

Lettország

Észtország

Spanyolország

Csehország

Lengyelország

Portugália

Nagy-Britannia

Ciprus

Görögország

Luxemburg

Németország

Málta

Olaszország

Magyarország

Hollandia

EU-25 átlag

Szlovénia

Belgium

Ausztria

Franciaország

Dánia

Finnország

Svédország

0

2005

2. ábra. Az államháztartás bevételeinek aránya a GDP %-ában

sôt Írországé még a 36-ot sem. A késôbb csatlakozó 10 ország közül Szlovákia, Magyarország, Szlovénia és Lengyelország 2000. évi GDP-arányos államháztartási bevételei meghaladták a 40%-ot, a többi országban ez alatt maradt az arány. A mutató értéke mind a 25 országot tekintve átlagosan 46,4% volt, a legmagasabb Svédországban (62,4%) és a legalacsonyabb Lettországban (35,1%). A bevételek aránya mind az EU-25, mind az EU-15, mind pedig az eurózóna tagországainak átlagát tekintve 2000-tôl 2005-ig mérséklôdött, 2005ben 44,9%-os volt. A két szélsô évet tekintve a legszembetûnôbb – közel 14 százalékpontos – csökkenés Szlovákiában következett be. Ezt követte Görög-

ország mintegy 6 százalékponttal. Tíz tagországban 2000 és 2005 között emelkedett a GDP-arányos bevételek aránya, azonban ennek mértéke – néhány kivételtôl eltekintve – nem volt számottevô. Nagymértékû volt azonban a növekedés Máltán és Cipruson, 8,4, illetve 7 százalékpontos, valamint említést érdemlô Csehországban, ahol a 2005. évi mérséklôdés mellett is öt év alatt 2,6 százalékpontot mutatott. 2005-ben az államháztartás GDP-arányos bevételei Svédország 59,1%-os és Litvánia 33,1%-os értéke között szóródtak, a 2000. évihez viszonyítva a szélsôértékek közötti különbség mérséklôdött. Az Európai Unió 25 tagországának átlagában 2000-ben és 2005-ben is a

143


bevételek hattizede az adókból, háromtizede a társadalombiztosítási járulékokból, tizede pedig egyéb bevételekbôl (állami tulajdon privatizációjából, hasznosításából) származott. Folyó áron a bevételek öt év alatt 16,7%-kal emelkedtek. Ezen belül az adók 15,3%-kal, a társadalombiztosítási hozzájárulások 18,5%kal, míg a legkisebb súlyú egyéb bevételek mintegy 20%-kal haladták a 2000.

évi szintet. Az összes bevétel átlagos üteme mögött az egyes országokat tekintve nagy különbségek húzódnak meg, amelyek azonban jelentôsen csökkennének, ha figyelembe vennénk az egyes országok eltérô fogyasztóiárszint-változását, a GDP növekedésének ütemét stb. Mindezek nélkül, tehát a folyó áras adatokat tekintve szembetûnô, hogy az újonnan csatlakozott országoknál – Szlovákia ki-

Litvánia Szlovákia Lettország Írország Észtország Lengyelország Ciprus Görögország Portugália Spanyolország Csehország Málta Nagy-Britannia Hollandia Magyarország Luxemburg Németország Szlovénia Olaszország EU-25 átlag Eurózóna Ausztria Finnország Franciaország Belgium Dánia Svédország 0

10

20 2000

30

40

50

2005

3. ábra. Adók és társadalombiztosítási hozzájárulások a GDP %-ában

60

144


vételével – tapasztalhatunk elsôsorban jelentôs, másfél-kétszeres mértékû növekedést. A régebbi tagországok közül a másfélszeres mértéket csak Spanyolország és Írország érte el. A legkisebb emelkedés, ami nem érte el a 2%-ot, Németországban volt, ezt követte Ausztria, Finnország, Svédország, Olaszország és a már említett Szlovákia 13–15%-kal. A többi tagországban 20–30% közötti növekedés tapasztalható. (Szlovákia esetében torzítja az összehasonlíthatóságot, hogy ebben az évben jelentôs összegû tôketranszfer történt, ami megjelent a bevételek és a kiadások között is.) A bevételek meghatározó hányadát, mintegy kilenctizedét kitevô adók és társadalombiztosítási hozzájárulások (a továbbiakban együtt adóterhek) GDP-hez viszonyított aránya az EU-25 átlagában a 2000. évi 42,2%-ról 2005-re 40,6%-ra, az eurózónában ugyanezen idôszak alatt 42,8%-ról 40,9%-ra mérséklôdött. A csökkenô tendencia 2003 kivételével,

amikor is a legalacsonyabb volt a GDP növekedése, valamennyi évre jellemzô volt. (A GDP-arányos adóterheket tekintve a 25 tagország sorrendje nagy hasonlóságot mutat a GDP-arányos összes bevételével, miután ez teszi ki a meghatározó hányadot.) A tagországok közül 2005-ben 18-ban alacsonyabb volt a GDP-arányos adóteher, mint 2000-ben. A legjelentôsebb, 4,6 százalékpontos csökkenés Görögországban következett be. Ezt követte Szlovákia, Németország, Finnország 3 százalékpont feletti, továbbá Svédország és Hollandia egyaránt 2,5 százalékpontos mérséklôdéssel. Hét országban 2000-hez képest nôtt az adóterhelés, közülük a legjelentôsebb mértékben Máltán, 6,7, és Cipruson, 6,3 százalékponttal. Az EU-25 átlagában 2000-ben a közvetett és a közvetlen adók, valamint a társadalombiztosítási járulékok az adóteherbôl egyaránt egyharmad-egyharmad arányban részesedtek. 2005-re ez annyiban módosult, hogy a közvetett adók

100% 80% 60% 40% 20%

Ausztria Belgium Ciprus Csehország Dánia Észtország EU-25 átlaga Eurózóna Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

0%

Közvetett adók

Közvetlen adók

Tôkeadók

Társadalombiztosítási járulékok

4. ábra. Adóterhek megoszlása adónemenként, 2005


változatlan egyharmados aránya mellett a közvetlen adók kissé mérséklôdtek, 31,5%-ra, a társadalombiztosítási járulékok pedig emelkedtek 34,5%-ra, és a tôkeadók aránya 0,7%-os volt. Az uniós átlagtól való legszélsôségesebb eltérések az egyes adónemek tekintetében alakultak ki. Így például Dániában a kiugróan magas (61%) részesedésû közvetlen adók mellett szinte elenyészô (4%) a társadalombiztosítási hozzájárulásoké, ugyanakkor Németországban a közvetlen adók mérsékelt arányához (25%) magas társadalombiztosítási hozzájárulás (45%) társul. Ezek mögött többnyire a korábban kialakult adózási szokások húzódnak meg. A közvetett adók (áfa és más forgalmi adó, jövedéki adó stb.) öt év alatt – amellett, hogy átlagos arányuk változatlan maradt – 14 országban mérséklôdtek, a többiben emelkedtek. A mérséklôdés üteme Görögországban és Nagy-Britanniában volt a legmagasabb, 3,7, illetve 2,8 százalékpontos, a növekedésé pedig Cipruson, Szlovákiában, Lettországban és Észtországban rendre 6,9, 5,5, 4,3, illetve 3,6 százalékpontot mutatott. A 2000. évi legmagasabb arányt felmutató Málta (43%) helyére 2005-ben Ciprus (48%) került, a legalacsonyabb részesedésû Németországéra (29%) pedig Belgium (28%). A közvetlen adók (személyi jövedelemadó, vállalati nyereségadó) aránya az országok több mint kétharmadában csökkent 2000–2005 között, legjelentôsebb arányban Cipruson és Portugáliában, 10,9, illetve 4,4 százalékponttal. Az arányemelkedést felmutató országok közül Litvániában mutatkozott nagyobb mértékû, 3,6 százalékponttal. A szélsôértékek közötti különbség öt év alatt tovább nôtt, amit 2005-ben Dánia (60,9%) maximuma és Szlovákia (19%) minimuma jelentett.

145 A tôkeadók összességében szerény arányt képviselnek az adóterheken belül, az Unió átlagában nem érik el az 1%-ot. Részesedésük Cipruson a legmagasabb, 2,6%, ezt követi Belgium és Spanyolország egyaránt 1,3%-kal. Egy százalék fölötti értéket mutat még arányuk Franciaországban és Máltán. A társadalombiztosítási hozzájárulások emelkedése nemcsak a gazdasági növekedés velejárója, hanem egyes országokban a népesség struktúrájának változásából fakadó feszültségek enyhítésének egyik eszköze is. Az elmúlt öt évet tekintve 15 tagországban nôtt a társadalombiztosítási hozzájárulások adóterheken belüli aránya, a legnagyobb mértékben Görögországban, Luxemburgban és Nagy-Britanniában 5,5, 3,2, illetve 3 százalékponttal. Két százalékpontot meghaladó volt az emelkedés Portugáliában, Magyarországon, Írországban, Olaszországban és Németországban. Ugyanakkor Lettországban 4,1, Szlovákiában 2,4 és Dániában 2,3 százalékponttal mérséklôdött. A szélsôértékek ennél az adónemnél is kitolódtak, 2005ben 44,5, illetve 4%-ot képviseltek, azonban a maximum, illetve a minimum ugyanannál a két országnál jelentkezett, mint 2000-ben, Németországban és Dániában.

Az államháztartás kiadásai Az államháztartás kiadásainak GDP-hez viszonyított aránya, azaz az újraelosztás az EU-15 átlagában 1995-ben 53,3%-os volt. A mutató értéke Svédország (67,7%) és Írország (41,1%) szélsôértékei között alakult a többi tagországban. 2000-ig a kiadások GDP-arányos értéke folyamatosan, 46,1%-ra mérséklôdött. Ez a tendencia Görögország és Portugália kivételével valamennyi országra jellemzô

146


% 70 60 50 40 30 20 10

Livánia

Írország

Lettország

Szlovákia

Észtország

Csshország

Spanyolország

Lengyelország

Ciprus

Luxemburg

Hollandia

Nagy-Britannia

Görögország

EU-25 átlag

2000

Németorszûg

Málta

Szlovénia

Portugália

Olaszország

Belgium

Ausztria

Finnország

Dánia

Magyarország

Svédország

Franciaország

0

2005

5. ábra. Az államháztartás kiadásai a GDP %-ában

volt. Jelentôs, 11 százalékpontot meghaladó csökkenés következett be Hollandiában, 10 százalékpont fölötti volt Finnországban és Nagy-Britanniában, és közel 10 százalékpontot ért el Németországban és Írországban is. A 25 tagországot tekintve ez utóbbiban volt a legalacsonyabb az újraelosztás aránya, 31,5%-ot képviselt. A késôbb csatlakozó 10 ország e tekintetben rendkívül vegyes képet mutatott. A GDP-arányos kiadások Szlovákiában megközelítették a 60%-ot, öt országé 40–50% között változott, és négy országé (Ciprus, Lettország, Észtország, Litvánia) nem érte el a 40%-ot. A 25 tagország átlaga megegyezett az EU-15 átlagával, 46,1%-ot tett ki. A kiadások aránya az EU-25 átlagában és az eurózónában is 2003-ig folyamato-

san emelkedett, majd csökkent, azonban a 2005. évi arány (47,2%) meghaladta a 2000. évit. Tizenegy országban csökkent az újraelosztás mértéke, ezek közül a legnagyobb mértékben, 23 százalékponttal Szlovákiában, de ez a bevételeknél már említett tranzakció hatását is magában foglalja. Öt százalékpontot meghaladó volt a mérséklôdés Litvániában és Görögországban. Ugyanekkora mértékû volt az emelkedés Nagy-Britanniában, Máltán és Luxemburgban, Cipruson pedig 7 százalékpontot ért el. 2005ben az államháztartás GDP-arányos kiadásai Svédország 56,4%-os és Litvánia 33,7%-os értéke között szóródtak, a 2000. évihez viszonyítva a szélsôértékek közötti különbség – a bevételekhez hasonlóan – mérséklôdött.

147


Az Európai Unió 25 tagországának átlagában 2000-ben és 2005-ben is a kiadások 79%-át három nagy csoport: a szociális juttatások, a munkavállalók kompenzációja és a közbensô fogyasztás tette ki. Folyó áron a kiadások öt év alatt 23,8%-kal emelkedtek. Ezen belül az elôzôekben említett három fô kiadási csoport növekedése rendre 22,7, 21,4, illetve 32,2% volt. A kisebb súlyt képviselô kiadások közül a kamatok közel 10 százalékponttal mérséklôdtek, a támogatások szerény mértékben (4,4%-kal), míg az egyéb folyó kiadások, a tôkebefektetések és tôketranszferek jelentôsebb mértékben emelkedtek. A szociális juttatások (a nyugdíj, az alacsony jövedelemmel rendelkezô családok és munkanélküliek támogatása stb.) részaránya az összes kiadásból, öt év alatt 0,4 százalékponttal mérséklôdve, 2005-ben 42,4% volt az EU-25 átlagában. A legmagasabb arányú Németországban (57%) volt, míg 30% alattit regisztráltak Lettor-

szágban, Cipruson, Máltán és Nagy-Britanniában. A szociális juttatások – folyó áron – öt év alatt közel megkétszerezôdtek Magyarországon, Cipruson és Írországban. A legszerényebb mértékben Németország (12%-kal) és Ausztria (20%kal) növelte ezen kiadásait. A munkavállalók kompenzációja (állami alkalmazottak munkabére és a munkáltatók nem bérjellegû költségei) is 0,4 százalékponttal mérséklôdve, 2005-ben 22,9%-ot képviselt az EU-25 kiadásaiból. A tagországok között ezen kiadási típust tekintve kisebb szóródás mutatkozik: 30%-ot meghaladó volt Cipruson, Dániában, Máltán, Litvániában és Portugáliában, ugyanakkor nem érte el a 20%-ot Németországban, Luxemburgban, Ausztriában és Csehországban. A folyó áras adatokat tekintve egyetlen országban, Ausztriában, ha kismértékben is, de nominálisan alatta maradt a 2000. évinek, Németországban pedig lényegében stagnált. A többi tagországban ugyanakkor emelkedés tapasztal-

100% 80% 60% 40% 20%

Ausztria Belgium Ciprus Csehország Dánia Észtország EU-25 átlag Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

0%

Közbensô fogyasztás

Munkavállalók kompenzációja

Szociális juttatások

6. ábra. A kiadások megoszlása, 2005

Egyéb kiadások

148


ható. A legjelentôsebb mértékû, közel kétszeres volt a növekedés Magyarországon és Írországban, ezt követte Lettország mintegy 1,8-szeres értékkel. A közbensô fogyasztás (az állam saját fogyasztását szolgáló áruk és szolgáltatások beszerzésére fordított összeg) aránya a tagországok nagyobb részében, ha kismértékben is, de emelkedett, a többiben mérséklôdött, összességében a kiadásokon belüli részesedése öt év alatt 0,8 százalékponttal, 13,6%-ra nôtt. Az emelkedés kiugróan magas, 2,2-szeres volt Lettországban, meghaladta a 60%-ot Cipruson, Nagy-Britanniában és Spanyolországban. Mérsékelt, 10%-ot alig meghaladó volt Ausztriában, Portugáliában, Görögországban és Németországban. A kiadásokon belül 2005-ben a kamatok mintegy 6%-kal részesedtek, Luxemburg 0,3%-os és Görögország

10,5%-os aránya között szóródva. Az egyéb folyó kiadások és tôkebefektetések egyaránt 5,1%-kal, míg a tôketranszferek 2,5%-kal részesedtek az összes kiadásból.

Állami szerepvállalás A bevételek és kiadások GDP-hez viszonyított arányából önmagában csak az állami szerepvállalás mértékére lehet következtetni, az egyensúlyt, illetve egyensúlytalanságot a kettô különbsége jelzi. Példaként említhetô Svédország, Dánia és Finnország, ahol 50%-ot meghaladó a jövedelemcentralizáció mértéke, és magas az újraelosztás aránya is, de mindhárom országban szufficites az államháztartás. Észtországban és Írországban az államháztartás bevételei és kiadásai is hosszabb idô óta a GDP 40%-

% 70 60 50 40 30 20 10

Bevételek

Kiadások

7. ábra. Államháztartás GDP arányos bevételei és kiadásai, 2005

Litvánia

Írország

Szlovákia

Lettország

Észtország

Spanyolország

Csehország

Lengyelország

Portugália

Nagy-Britannia

Ciprus

Görögország

Luxemburg

Németország

Málta

Olaszország

Magyarország

Hollandia

EU-25 átlag

Szlovákia

Belgium

Ausztria

Franciaország

Dánia

Finnország

Svédország

0

149


ánál kisebb értéket mutatnak, és itt is szufficites az államháztartás. Ugyanakkor Franciaország 50%-nál magasabb GDP-arányos bevétel, Magyarország az uniós átlaghoz közelítô, Szlovákia 30%ot meghaladó jövedelemcentralizáció mellett deficites. Az államháztartási egyenleg romlásának megfékezésére a bevételek növelése és a kiadások mérséklése, illetve ezek kombinációja révén kerülhet sor. Ez azonban mindkét oldalról jelentôs korlátokba ütközik. Egyrészt a bevételek struktúráját változatlannak tekintve a gazdasági növekedés lassulása már önmagában is az egyes adóbevételek mérséklôdéséhez vezethet, amit az adókulcsok emelésével bizonyos mértékig ellensúlyozni lehet, bár ennek az adóviselôk teherbírása kemény korlátot szab. Másrészt az állami kiadások jellegüknél fogva (szociális ellátórendszerek, egészségügy, oktatás stb.) rövid távon rendkívül rugalmatlanok.

Államadósság A maastrichti kritériumok között az államadósság felsô határaként megjelölt 60%-os GDP-arány 1993-ban az – akkor még 12 országból álló – Európai Unióban az országok felében nem teljesült, sôt három országé (Belgium, Olaszország, Görögország) meghaladta a GDP-jük 100%át. A kilencvenes évek közepén – a 15 tagországra bôvült Unióban – a GDP-arányos adósság 71%-ra, az eurózónában 74%ra mérséklôdött. A csökkenés 2000-ig évrôl évre folytatódott, 64, illetve 70%-ot mutatott. Az akkor még csatlakozásra váró tíz ország közül csak Ciprus államadóssága haladta meg a határértéket, így az EU-25 átlagában a mutató alacsonyabb (62,9%) volt, mint az EU-15 átlagában. A 2001–2002-es mérséklôdést követôen a GDP-arányos államadósság ismét emelkedni kezdett, 2005-ben az EU-25

% 120 100 80 60 40 20

2005

8. ábra. Államadósság a GDP %-ában

Észtország

Luxemburg

Litvánia

Lettország

Írország

Szlovénia

Csehország

Dánia

Szlovákia

Finnország

Lengyelország

Spanyolország

Nagy-Britannia

Hollandia

2000

Svédország

Ausztria

Magyarország

Portugália

Franciaország

Ciprus

Németország

Málta

EU-25-átlag

Belgium

Olaszország

Görögország

0

150


átlagában 63,4%-ot, az eurózónában 70,8%-ot ért el. A tagországok között továbbra is jelentôs – bár mérséklôdô – a különbség. Tizenhárom országban 2005ben kisebb volt a GDP-arányos államadósság, mint 2000-ben. Görögország és Olaszország államadósága csökkent, de még mindig meghaladta GDP-jüket, a korábban 100% fölött lévô Belgiumé mintegy 16 százalékponttal mérséklôdve 93%-os volt. Jelentôs, mintegy 18 százalékpontos csökkenés következett be Spanyolországban, és ezzel a határérték alá, 43%-ra mérséklôdött az adóssága. Kissé mérsékeltebb, de számottevô (15–16 százalékpont körüli) volt még a csökkenés Dániában és Szlovákiában. 2000-ben hét ország GDP-arányos adóssága haladta meg a 60%-ot, 2005-ben már kilencé. Ez utóbbiak közé tartozik Málta, ahol több mint 18 százalékponttal nôtt az adósság aránya, 2005-ben megközelítette a 75%-

ot, de Franciaországban és Portugáliában is 60% fölé került a mutató értéke. A legalacsonyabb adósságot változatlanul Luxemburgban és Észtországban mérték.

A magán-nyugdíjpénztári befizetések kezelése 2004 márciusában megállapodás jött létre egyes tagállamokat érintôen, annak érdekében, hogy a költségvetési politikában a törés elkerülése végett a nyugdíjpénztári megtakarításokat az államháztartási szektorban számolják el. Ez azonban átmeneti idôszak, amely 2007 áprilisáig tart. Ezen idôpontig a magán-nyugdíjpénztári megtakarítások csökkentik a deficitet, vagy növelik a szufficitet, illetve mérséklik az államadósságot. Ennek mértéke a GDP %-ában a 2006. áprilisi EDP- (excessive deficit producere) jelentés szerint a következô:

Tagországok Dánia Lengyelország Magyarország Svédország Szlovákia

2001 1,1 1,5 0,7 0,9 –

Hiány/Többlet 2002 2003 1,0 1,1 1,8 1,6 0,7 0,9 0,9 0,9 – –

Tagországok Dánia Lengyelország Magyarország Svédország Szlovákia

2001 1,4 1,8 1,4 0,0 –

2002 1,6 2,4 1,6 0,7 –

2004 1,0 1,8 1,2 1,0 –

2005 0,9 1,9 1,4 1,0 0,6

2004 1,2 4,0 3,1 0,6 –

2005 0,4 5,4 4,0 0,6 0,0

Adósság 2003 1,2 3,2 2,2 0,7 –

SZABÓ ZSUZSA

Az adatok forrása EC economic data pocket book 3/2005 Eurostat, News release 48/2006 Eurostat, Government Finance Statistics, 2006 Eurostat, News release 16/2006

151 OLVASÓLÁMPA

Rockwell A. Schnabel: Europe–États-Unis – Un avenir commun (Európa – Egyesült Államok: Egy közös jövô)

Alvik, Paris, 2006., 267 o.

Rockwell A. Schnabel Europe États-Unis – Un avenir commun címû könyve eredetileg angol nyelven jelent meg 2005-ben, majd a francia változata 2006-ban látta meg a napvilágot Alice Pétillot fordításában. A könyv különlegességét az író személyes látásmódja adja. Schnabel Európa szülötte, németországi gyökerekkel rendelkezik, de Hollandiában tölti gyermekkorát, majd a II. világháborút követôen Amerikába megy, ahol egyetemi tanulmányokat folytat, és Kaliforniában telepszik le. Harvardi jogi tanulmányait követôen egy befektetési cégnél jut egyre feljebb a ranglétrán, majd politikai pályára lép. A republikánus párt támogatója, számos magas rangú politikai tisztséget tölt be az USA-ban, Finnországban nagykövet a berlini fal összeomlásának idején, majd ezt követôen az Európai Unióhoz delegált amerikai nagykövet 2001 és 2005 között. A könyv nem egy szokványos, az Egyesült Államok és az Európai Unió kapcsolatát elemzô szakkönyv. A személyes bevezetô alapján megérthetjük, hogy hogyan alakult ki a szerzô azon sajátos látásmódja, ahogy az Európai Unióra tekint. Habár amerikainak vallja magát, mégsem tud teljesen elszakadni gyökereitôl, amelyek néhol a vártnál szentimentálisabbá teszik a könyvet. A szerzô a személyes hangvételû bevezetôt követôen hat fejezetben vizsgálja az Európai Unió felépítését, valamit az Európai Unió és az Egyesült Államok viszo-

nyát. Ezt követi egy rövid konklúzió, majd egy hevenyészett függelék a kötet végén. Az elsô négy fejezet az Európai Unió rövid bemutatása, illetve az Egyesült Államokkal történô összehasonlítása. Az elsô kérdés, amely ezen elsô fejezetek kapcsán felmerül, hogy vajon kinek is íródott ez a könyv, ugyanis a jórészt deskriptív részekben kevés újdonságot talál az európai olvasó. Az Európai Unió kialakulásának eléggé leegyszerûsített története után – kissé kazuisztikusan – különféle témákat boncolgat, mint például a vallás, a kultúra, a bôvítés, az euró. Ugyanakkor az író maga ad választ a fenti kérdésemre azzal, hogy kifejti, ez a könyv abból a célból íródott, hogy „még hatékonyabban tudjunk (mármint, mi amerikaiak) bánni az Európai Unióval.” Ez az amerikai látásmód áthatja az egész könyvet, annak ellenére is, hogy az emocionális oldalon megjelennek az európai érzések, de kizárólag jólesô nosztalgiaként. A könyv méltatja az európai gazdaság fejlôdését, és a második legfejlettebb gazdaságnak tekinti a világon, ugyanakkor elképzelhetetlennek tartja, hogy valaha is átvegye az USA vezetô szerepét. Számba veszi azokat a különbségeket, amelyek eltérôek az amerikai gazdasági modelltôl, és amelyeket az Európai Unió kerékkötôinek lát. Kicsit lenézôen tekint azokra a szociális vívmányokra, amelyek például az európai munkamorált meghatározzák, így sokallja a fizetett szabad-

152 napok magasabb és a ledolgozott órák alacsonyabb számát. Bár hozzáteszem, hogy a hivatkozott források nem bizonyultak mindig teljesen megbízhatónak. Érdemes továbbá feltenni a kérdést, hogy valóban szeretnénk-e egy olyan társadalomban élni, ahol a kimagasló gazdasági eredmények mellett emberek milliói élnek bármiféle egészségügyi, szociális biztosítás nélkül, teljesen kiszolgáltatva? Mondjunk le ezekrôl a kivívott vívmányokról pusztán a gazdasági mutatók növelése érdekében? Számos helyen méltatja az EU gazdasági eredményeit, ugyanakkor több helyen azt az érzetet kelti az európai olvasóban, hogy „jók vagytok, de azért mi mégis jobbak vagyunk.” Reális képet fest arról, hogy a nyelvi korlátok milyen akadályokat gördítenek az immár huszonöt tagot számláló Unió elé, és kiemelkedôen fontos értéknek tekinti Európa kulturális sokszínûségét. Brüsszelre úgy tekint a szerzô, mint egy „diktatórium” központjára, ami 80 000 oldal jogszabállyal bonyolítja a vállalatok életét. Bár egy common law jogrendszerben felnôtt jogász számára valóban idegenek lehetnek a könyvben is hivatkozott, jelentôsen kisarkított „banánméretszabvány” és más hasonló rendelkezések. Teljesen jogos az a kritikája, hogy Európában a túlméretezett bürokrácia, valamint a magas adók miatt sokkal nehezebb sikeresen vállalkozni, mint az USAban. Ugyanakkor nem feledkezhetünk meg arról sem, hogy Egyesült Államokban a joghoz való hozzáférés (acces to justice) sok esetben korlátozott, és hogy a common law rendszer önmagában számos bizonytalansági elem hordozója, amely növeli a vállalatok gazdasági kockázatát. A könyv rávilágít – amit a mû legfôbb értékének tekintek – olyan összefüggé-


sekre, amelyekkel európai szerzôk tollából ritkán találkozhatunk. A precíz közösségi szabványokra sok esetben úgy tekint, mint az amerikai cégek európai piacra lépése elôtt álló korlátokra. Tegyük a szívünkre a kezünket, nincs igaza? Elítéli a Microsoft ügyben hozott döntést, valamint a GE-Honeywell fúzió megakadályozását, amelyeket Brüsszel túlterjeszkedô hatalma következményének tart. Következetesen az amerikai álláspontot képviseli a kiotói egyezmény elutasítása, a halálbüntetés fenntartása, a taposóaknák további alkalmazása kapcsán, anélkül, hogy meggyôzô magyarázatot kapnánk értelmükre. Nem is várhattunk volna más választ egy magas rangú amerikai tisztviselôtôl, de azért mégiscsak hiányérzetünk lehet a tekintetben, hogy miért is van szükség ezen intézmények fenntartására. A következô két fejezetben elismeri, hogy az Európai Unió világpolitikailag számottevô hatalommá vált, és így elengedhetetlen a két nagyhatalom közötti jó kapcsolat ápolása. Élesen rámutat az EU katonai potenciáljának gyengeségére: megítélése szerint ugyanis a húsz különbözô nyelv, az eltérô szabványok, a katonák magas bére és a szociális kiadások elvonják az erôforrásokat a nehéz-haderô fejlesztésétôl, ezeken felül különbözô logisztikai problémák is fennállnak. Ezzel egy idôben ugyanakkor partnerként tekint ránk. Schnabel értékeli, hogy az Unió a 2001. szeptember 11-ei terrortámadást követôen kiállt az Egyesült Államok mellett, viszont negatívumnak tekinti, hogy az iraki háború során néhány EU-tagállam a háború ellen kardoskodott. Nem bizonyított a könyv azon kijelentése sem, hogy a szeptember 11-ei terrortámadás elkövetôi Németországban kaptak kiképzést.

OLVASÓLÁMPA

Az Egyesült Államok, valamint az Európai Unió közötti együttmûködés legfontosabb elemének a terrorizmus elleni harcot tekinti, amelyhez kapcsolódik a szervezett bûnözés, a pénzmosás, valamint a kábítószer-kereskedelem elleni küzdelem. Ezek azok a célok, amelyeket az Európai Unió is támogat, természetesen az európai érdekeket figyelembe véve, fokozottan ügyelve arra, hogy a bûnmegelôzés során szükségtelenül ne kerüljenek EU-állampolgárok személyes adatai idegen országok hatóságainak nyilvántartásába. A könyv egyik utolsó – és egyben rendkívül érdekes – fejezete kalauzként szolgál a brüsszeli lobbivilágban, segítvén az amerikai vállalatokat a jobb eligazodásban és érvényesülésben. Vizsgálja továbbá azokat az amerikai vállalatokat, amelyeknek „europanizálódniuk” kell, hogy sikeresebbek tudjanak lenni az „Öreg Kontinens” piacán. Kicsit meglepô – bár ugyanakkor elgondolkodtató is – a szerzô azon kijelentése, mely szerint az amerikai diplomácia feltett szándéka, hogy az amerikai médiákat tovább erôsítsék az Európai Unió területén, hogy az egyre jobban terjedô Amerika-ellenes álláspontokat ellensúlyozni tudják a már említett kritikus kérdések – a kiotói egyezmény, taposóaknák, terrorizmus elleni harc, Irak – kapcsán. Mint ahogy George W. Bush 2005-ös brüsszeli látogatása során kifejtette, a könyv is azt hangsúlyozza, hogy az Egyesült Államok az Európai Unióra mint stratégiai partnerre tekint, akik – kissé túlfûtött optimizmussal – arra hivatottak, hogy közös erôvel megvédjék a vi-

153 lágbékét, és szabadságot teremtsenek az egész világ számára. A konklúziót követôen a függelékekben a szerzô egyes európai országokról szerzett személyes tapasztalatait írja le. Ebben a részben Magyarországról néhány szót szól, méltatván, hogy a rendszerváltást követôen a privatizáció gyorsan lezajlott, továbbá, hogy Magyarország csapatokat küldött Irakba, az amerikaiakat támogatván. Negatívumként említi ugyanakkor az igazságszolgáltatás lassúságát, valamint a közigazgatásban – álláspontja szerint – jelen lévô korrupciót. A könyv egy személyes tapasztalatokkal, érzelmekkel gazdagított mû, amely elismeri az Európai Unió új világrendben betöltött kiemelkedô szerepét, és talán éppen ezért, stratégiai partnerként, érdekszövetségesként tekint rá. Ugyanakkor, ahol csak lehet, kiemeli az amerikai rendszer elônyei, eltekintve a negatívumok említésétôl, amely ugyan számunkra hiányként mutatkozik, de mivel egy amerikai célközönségnek szánt mûrôl van szó, ezt nem is várhatnák el tôle, továbbá a mû terjedelme sem enged mélyrehatóbb elemzéseket. Összefoglalva elmondható, hogy egy ôszinte könyvet tarthatunk a kezünkben, amely egy tiszteletreméltó, nagy diplomáciai tapasztalattal rendelkezô személy tollából született, amely megpróbálja eloszlatni a sokakban az USA-val szemben kialakult negatív képeket. Másrészt azáltal, hogy kívülrôl világít rá az Európai Unió gyengeségeire, iránymutatásul szolgálhat a jövendô Európa további fejlesztése során. SZUCHY RÓBERT

154


MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

NLC Handelsblad Szélsôséges politikai irányzatok Kelet-Európában

A befolyásos holland napilapban Peter Michielsen külpolitikai szerkesztô közel fél oldal terjedelemben keresi a választ arra a kérdésre, miért veszítik el a demokraták a hitelüket és miért dönt a választó egyre gyakrabban a szélsôségesek mellett Kelet-Közép-Európában. Magyarországot mint pozitív példát említi a cikk, amelyet rövidítve ismertetünk. 1989 óta nemigen fordult elô KeletEurópában, hogy egy kormányzó párt a terminusa lejárta után is hatalmon maradjon. Magyarország viszont e kevés kivételek közé tartozik. Itt az idei választásokon a szociáldemokrata Gyurcsány Ferenc négyévi kormányzás után ismét gyôzelmet aratott. Az viszont kérdés, hogy ma is ôt választanák-e meg a magyarok, miután szekérderéknyi megszorítással szembesültek. A katasztrofálisan magas költségvetési hiány csökkentése érdekében ugyanis a kormány drasztikusan megemelte az adókat és az energiaárakat, támogatásokat szüntetett meg, köztisztviselôket bocsátott el, megkurtította a helyi és regionális költségvetést. A reformintézkedéseket hozó büntetése ezúttal elmaradt, mivel a változások bevezetését a választások utánra halasztották. Magyarország kivétel abban is, hogy itt nem törtek elôre a szélsôségesek. A cikk írója azon töpreng, mi az oka, hogy a többi kelet-európai országban nem ez történik. Túl sokat ígértek a demokra-

ták? Vagy az emberek a korábbi 45 év alatt nem tanultak meg alternatívák között választani, hosszú távon gondolkodni, s ezért nem tudják, vagy nem akarják tudni, hogy elôbb a rosszon túl kell esni, hogy azután jobban mehessen, a reformok most fájnak, de késôbb javulást hoznak? Vagy hiányzik a politikai kultúra, a demokrácia, a gazdaság ismerete? Bizonyára mindez együttvéve, s országonként eltérôen változik a hangsúly. Szerbia és Románia kapcsán a szerzô megállapítja, hogy a kelet-európai kultúra a gyanakvó vidéki parasztgazda mentalitásához hasonlít: a vendéget szívesen látja, de fél szemét a jószágon és a lányán tartja, nehogy megszökjön vele a vendég. A parasztmentalitás konformista is – még a sokat kockáztató ellenállókat (disszidensek) sem éltetik mindig, inkább bolondnak, sôt butának tartják ôket, hogy nem tudtak beilleszkedni a rendszerbe. De ami a paraszti mentalitást leginkább jellemzi, az a tôkés gazdasággal, pontosabban a tôkéssel való szembenállás. (Itt Litvánia példáját említi.) A bizalom inkább csökken, mint növekszik. A kelet-európaiak nem sok jogszerûséget tapasztaltak a fennálló gazdaság összeomlása után. A kommunisták 1989 után „lenyúlták a gazdaságot”, meggazdagodtak, míg az átlagemberek kisemmizve lemaradtak. Így a kelet-európai demagógok és nacionalisták üzenete még mindig könnyen terjed. Kelet-Európa az elmúlt 15 évben nagy hullámvölgyön ment keresztül. Minden megváltozott. A kommunizmus

155

MONITOR

megszûnésével a biztos munka és fizetés is már a múlté. A korábbi szakképesítés, a nyugdíjak, a félretett pénz rohamosan inflálódott. A jó színvonalú képzésért fizetni kell, csak a gazdagok vehetik igénybe. A társadalombiztosítás, az egészségügy összeomlott. A demokraták nem buktak meg, de nem is váltották be a hozzájuk fûzött reményeket. Más sincs a térségben, mint be nem váltott ígéretek. Egész generációk – a fiatalokat kivéve – tûntek el a süllyesztôben, és senki nem sietett a segítségükre. Az EU a csatlakozáskor még le is zárta a határait. A bûnbakok, az ellenséges külföld, a korábban annyi bosszúságot okozó szomszédok, az „ellenünk” lévôk és a megdicsôült múltról szóló üzenetek így könnyen terjedhetnek. (A cikk mellett a szlovák Ján Slota és Vladimír Meciar, a bolgár Volen Sziderov és a román Corneliu Vadim Tudor fényképe is látható.) www.nrc.nl

Neue Zürcher Zeitung Harc a korrupció ellen Közép-Európában

A Világbank korrupcióvizsgálata szerint különbözô mértékû a csökkentéséhez vezetô akarat – állapítja meg Peter Fischer, a svájci világlap moszkvai tudósítója. Mint megjegyzi, a korrupció kulturális gyökerei Kelet-Európában sokhelyütt mélyre nyúlnak. E nyavalya kiirtásához idô és erôs elszántság szükséges. A Világbank felmérése szerint a kelet-európai országok nagy részében a reformok ezen a téren elsô sikerekhez vezettek. Visszaesést mutat azonban Oroszország, Csehország és Azerbajdzsán.

A piacgazdaságra történô átállás a kelet-európai országokban, valamint a Szovjetunió utódállamaiban (FÁK) magával hozta a korrupció széles körû elterjedését. Az évtizedeken keresztül jól bevált tervgazdasági módszer – ahol „szívességeket tettek egymásnak” – ideális táptalajt biztosított ehhez. Így aztán a menedzserek, vásárlók, orvosok és sokan mások gyakran félig állami tulajdonú vállalatoknál saját gazdagodásuk lehetôségein és a kifizetések bezsebelésén morfondíroznak. Azonban mindenekelôtt az állami munkahelyek azok, amelyek a rendszerváltás után egyre arcátlanabbul árazták fel saját „szolgáltatásaikat”. Legyen szó áruk vámon történô átjuttatásáról, az ajtó elôtt álló adó-, élelmiszer- vagy tûzvédelmi ellenôrökrôl, vagy valamilyen engedély meghosszabbításáról, KeletEurópában mindez sokszor nem mûködik „szívességek”, sôt magas megvesztegetési összegek nélkül, amelyek jó néhány vállalat prosperálását és versenyképességét veszélyeztetik. Az EU-csatlakozás kilátásainak segítô hatása

A probléma méretének és milyenségének megismerése érdekében a Világbank az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bankkal együtt 1999., 2002. és 2005. években minden országban több mint 20 ezer vállalatot kérdezett meg korrupciós tapasztalatairól. Országtól függôen, a vállalkozások legkevesebb egyötöde, de máshol akár több mint fele állította, hogy a korrupció problémát jelent, amely hátráltatja üzletmenetüket, valamint növekedésüket. A kis és új vállalkozások általában jobban szenvednek, mint a nagy, régóta mûködô vállalatok. Így a korrupció gátolja az újításokat, életben tartja az

156 idejemúlt struktúrákat, s ezzel fékezi a szerkezeti átalakulást. A tanulmány szerint a kenôpénzek fizetése a FÁK-ban és a jugoszláv utódállamokban még nagyobb problémát jelent, mint a legtöbb kelet-európai országban. Az EU-csatlakozással együtt járó reformok, és az intézményrendszer erôsödése érezteti hatását. A reformok megvalósítása nyomán történô felvétel a „fejlett európai országok klubjába” mint perspektíva láthatólag megszilárdította a valódi változásokat megvalósítani kívánó politikai törekvéseket. A kelet-európai országok többsége 2002 és 2005 között legalábbis enyhe javulást mutatott. A jövôben csatlakozni kívánó Bulgária és Románia esetében különösen jól látható volt ez. A korrupció ennek ellenére sehol sem csökkent nyugat-európai szintre. Ennél azért sokkal mélyebben találhatók a gyökerei. A sikerekért elsôsorban a korrupciót valóban legyûrni akaró – és nem csak szóban megnyilvánuló – politikai akarat a felelôs, amely a különbözô kormányok esetében igencsak változatos képet mutat. Ezt jól jelzi Grúzia példája. A kaukázusi hegyi állam 2002-ben a legnagyobb korrupciós gondokkal küzdô országok közé tartozott. Az ezzel összefüggô elégedetlenség döntôen hozzájárult 2003 végén a népfelkelés kitöréséhez, amely Sevardnadze elnök kormányát megbuktatta. Utódja, Szaakasvili új csapata központi kérdésként kezelte a korrupció legyûrését, és azonnal jelentôs sikereket ért el. A Világbank jelentésében Grúzia 2002 és 2005 között a legnagyobb javulást mutatja. Ukrajnában is javulásról számoltak be, bár ez egyelôre inkább kisebb mértékû. 2005-ben a legkorruptabb országok élére Albánia és Kirgízia került. Utóbbi-


ban röviddel a felmérés elôtt döntötték meg a hosszú ideje elnöklô Akajev hatalmát. Ez többek között azért is történt, mert a korrupció méretei sokak számára meghaladták az elviselhetôt. Bár a különbözô országokban a korrupcióval szembeni tolerancia kultúrafüggô, sem a gazdaság, sem pedig a lakosság nem viseli el azt határtalan mértékben. Csak egyszerûbb rendszerek segítenek

A Világbank felmérése alapján számos országban elsôsorban a végrehajtó és törvényhozó szervekkel kapcsolatosan csökkent a korrupció. A megvesztegethetô bíróságok és a korrupt közbeszerzés továbbra is kiterjedt probléma. A kelet-európai országok és a FÁK tapasztalatai a következôket mutatják: a sikeres korrupcióellenes harchoz nem kinyilatkoztatások és bizottságok szükségesek, hanem az a valós akarat, amely a rendszert kívánja megváltoztatni. Így például az adórendszer és a vámok reformjai a vállalkozások számára is csábítóvá teszik a legális munkát. Ezenkívül a hatóságok számára is kevesebb esélyt hagynak, hogy azok kenôpénzeket követelhessenek. Minél egyszerûbbek a rendszerek és minél szûkebb a tisztségviselôk döntési köre, annál kevésbé terjedhet a korrupciós kór. Az új grúz közlekedési rendôrség példája azt is jól mutatja, hogy az attraktív, teljesítményorientált bérezés alapvetôen megváltoztathat teljes hatóságokat. Mindenekelôtt a vállalkozások és tisztviselôk személyes kapcsolatának korlátozása pozitív hatású, például ha az ellenôrzési lehetôségek gyakoriságát és hosszát csökkentik. Az állami monopóliumok egymással versenyben álló piaci résztvevôk által történô helyettesítése is meghozza gyümölcsét.

157

MONITOR

Független ellenôrzés, vagy félelem

A tanulmány szerint 2002 és 2005 között nôtt a korrupció problémája Csehországban, Oroszországban és Azerbajdzsánban. Ez annyiban meglepô, hogy az orosz kormány éppen ebben az idôszakban olyan mélyreható reformokról döntött, amelyeknek a cégekkel kapcsolatban álló hatóságok játékterét, s ezzel a korrupció lehetôségét kellett volna korlátozniuk. Egyrészt azonban mind Oroszország, mind pedig Azerbajdzsán gyorsan fejlôdô kôolajtermelô ország, ahol az állam és a közigazgatás az elmúlt években láthatólag szívesen részesedett a nagy petro-pénzekbôl. Másrészt az óriási Oroszországban számos szerv láthatóan figyelmen kívül hagyja az új elôírásokat, és önállóan alkotja meg saját dekrétumait. Így követelhetnek például olyan engedélyeket, amelyeket a szövetségi törvénykezés már régen eltörölt. Itt újfent megmutatkozik, hogy a rendszert érintô korrupcióellenes harc addig nem sokat ér, amíg megvalósítását nem vigyázza szabad média, szabad civil társadalom és független bíróság. A szabadság olyan jellegû korlátozása, mint amilyen az utóbbi idôben Oroszországban megfigyelhetô, a felmérés szerint a korrupció növekedéséhez vezet. Meglepô módon, az olyan szélsôségesen tekintélyuralmi államokban, mint Fehéroroszország vagy Üzbegisztán, a vállalkozásoktól kevésbé követelnek kenôpénzeket. Ezekben a diktatúrákban láthatólag olyan félelem uralkodik, hogy még a hivatalnokok viselkedése is korrekt marad. www.nzz.ch

de Volkskrant Stagnál Kelet-Európa demokratizálódása

A nagy példányszámú holland napilap Vélemény rovatában a fenti címmel jelent meg Thomas von der Dunk kultúrtörténész értekezése, amelyet rövidítve ismertetünk. Csalódást okoznak a kelet-európai fejlemények, mivel alulbecsülték a meglévô struktúrák szívósságát, véli a cikk szerzôje. Mostanában kevés jó hír érkezik Európa keleti részébôl – írja. A korrupció majdnem kiirthatatlannak tûnik Romániában. Szlovákiában egy olyan párt kormányoz, amelyik nyíltan magyargyûlöletet hirdet. Lettországban a rendôrség nem hajlandó megvédeni a homoszexuálisokat a jobboldali radikálisok támadásaitól. Oroszországból pedig még nyugtalanítóbb hírek érkeznek: ott az állam egyenesen bûnözô. Fehéroroszországból semmilyen hír sem érkezik, ott vaskemény diktatúra uralkodik. A legnagyobb problémát – méreteinél fogva – Lengyelország jelenti számunkra, ahol a kormány minden teret megad a homofóbiának, az idegengyûlöletnek, az antiszemitizmusnak és az agresszív katolicizmusnak, eltávolodva a modern európai kultúrától. Úgy tûnik, hogy Ukrajnában sem jutottak elôbbre. Megfakult a narancssárga forradalom, Janukovicsnak ismét sikerült megszereznie a kormányfôséget. Mindez egyértelmûvé teszi, hogy mennyire korlátozott a Nyugatot támogató idealizmus mélysége. Az ukrán rendszerváltókat a meglévô struktúrák alulbecsült szívóssága törte meg, azzal kombinálva, hogy a választók rövid ha-

158


táridôn belül nem tapasztaltak kielégítô eredményeket. A biztonságérzet érthetô keresése sokakat a volt hatalmi erôk ölelésébe hajt: mivel a múltban mindenki tudta, mire számíthatott. Sajnos az Európai Unió ezt számtalan esetben csak túl késôn ismeri fel, ami az egyoldalú kommunikációnak köszönhetô. Az EU kapcsolatai ugyanis intenzívebbek ezen országok – európai kitekintésû – intellektuális elitjével, mint az apparátussal, amely tart az „európaizálástól”. Alapvetô elôrelépés majd csak több generáció múlva lesz tapasztalható – véli Von der Dunk.

azért, hogy a környezô országokban jobb feltételek mellett újra befektessék azt. A cikkíró szerint az intézkedések inkább a kis- és középvállalkozásokat érintik majd, mint a nagy monopóliumokat, de elôreláthatóan ezek is csökkenteni fogják a fejlesztésre szánt összegeket. A budapesti olasz követség információira hivatkozva a szerzô aláhúzza, hogy a nagyméretû vállalatok csak akkor élhetnek majd adókedvezményekkel, illetve akkor számíthatnak állami támogatásokra, ha termelési tevékenységükben innovatív módszereket alkalmaznak. www.ilsole24ore.com

www.volkskrant.nl EURO Il Sole 24 Ore Nehézségek a Magyarországon befektetôk elôtt

A neves olasz gazdasági napilap rövid cikket közölt a magyar gazdaság helyzetérôl és a kormány által hozott intézkedésekrôl, amelyek célja az államháztartás rendbetétele. A szerzô kiemeli, hogy a magyar kormány által hozott megszorító intézkedések (szolidaritási adó, áfaemelés és a kisebb kiadásokat terhelô adó) vissza fogják vetni a külföldi vállalkozók befektetési kedvét. Az intézkedéscsomag, amelyet ugyan Sólyom László köztársasági elnök (a cikk megjelenésekor – a szerk.) még nem hagyott jóvá – a szerzô véleménye szerint ez nem is biztos, hogy bekövetkezik – el fogja rettenteni a külföldi befektetôket. Valószínûsíthetô az is, hogy a már Magyarországon tevékenykedô vállalatok kivonják tôkéjüket az országból

A cseh gulyás

A prágai gazdasági hetilap (fôszerkesztô: Lékó István) több cikkben, terjedelmes elemzésekben foglalkozott a magyar gazdasági helyzettel, amelynek alakulását Csehország számára is figyelmeztetônek tartja. Az összeállítás élén az alábbi szerkesztôségi vélemény állt, Pavel Páral tollából. Gondosan kellene figyelnünk, mi történik jelenleg Magyarországon. Az adók drasztikus emelése, tömeges elbocsátások az állami szektorban, térítések bevezetése az egészségügyben és az elkerülhetetlen életszínvonal-csökkenés, amely elsôsorban a szociálisan legérzékenyebb rétegekre vár. Ez a végeredménye a szocialista kormányzati ígéretek teljesítésének és a valódi pénzügyi reformok hoszszan tartó halogatásának. Csehország ma megközelítôleg olyan helyzetben van, mint Magyarország 2002-ben. Azokat a reformokra történô

MONITOR

utalásokat, amelyeket Vladimír S´pidla és Stanislav Gross kormányai tettettek, Jirˇí Paroubek temette el mélyen a föld alá. A választások elôtti beszámíthatatlan osztogatás során a kormány a beígért kiadásokat több tízmilliárd koronával pumpálta fel. A táppénzreform, amelynek megtakarítást kellett volna eredményeznie, ugyanakkor a költségvetés húszmilliárd koronájába kerül. A létminimum rendszerében végrehajtott változások valamelyest növelik ugyan a munkavállalás iránti motivációt, de azok ismét drágábbak a jelenlegi rendszernél. Rath olyan megtakarításokat foganatosít az egészségügyben, hogy csak úgy „füstölnek” az adóbefizetések, ugyanakkor a fehér köpenyek jelentette fekete lyukba tíz milliárddal több kerül. Folyamatosan nô az állami alkalmazottak száma, de fizetéseik még ennél is gyorsabban nônek. Ebben az országban több minisztériumi hivatalnok van, mint esztergályos, a jelenlegi demográfiai fejlôdés és az oktatási minisztérium által gyakorolt jelenlegi politika folytatása esetén a tanárok nem sokára „emberelônyben” lesznek az iskolákban. A zászlósok Ferrarikkal fognak bejárni a laktanyákba. A miniszterelnök ugyanakkor azt hangoztatja, hogy csak egy bolond korlátozhatja a meghatározott célú kötelezettségvállalásokat fedezô kiadásokat, hiszen az erôsen növekedô gazdaság fedez minden kiadást. A magyarországi választásokat négy évvel ezelôtt hasonló helyzetben, a további osztogatások és az állami bérek megkétszerezésére tett ígéreteknek köszönhetôen nyerték meg a szocialisták. A mi szocialistáink a mostani választások elôtt szintén nem spóroltak az ígéretekkel: százhúszezres szülési támogatás, a családi pótlék további növelés és még sok

159 más. Szerencsére nem nyertek, ezért talán nem lesznek újabb osztogatási orgiák. De a kormányalakításról szóló politikai tárgyalások jelenlegi állapotát figyelembe véve hozzá kell tenni, hogy ami nincs, az még lehet. Ráadásul már alaposan elôkészültünk a magyar útra történô rálépésre. Ezen a (cseh) kormány nem olyan régen megtartott ülése sem változtat, amelyen elhatározták, hogy a jövô évi költségvetési hiánynak 88 milliárdnak kellene lennie, ami csak egy viszonylag kisebb növekedés az ez évihez képest. De Sobotka miniszter beismeri, hogy egy ilyen költségvetési hiány érdekében el kell halasztani egyes elfogadott törvények hatályba lépését. Tanult jogászként azonban tudnia kellene, hogy a kormánynak az alsóházban csak a jelenleg érvényes jogszabályi keretekbôl kiinduló költségvetést szabad benyújtania. Figyelembe véve azt a körülményt, hogy a költségvetést már két hónap múlva be kell nyújtania, és az alsóház mûködésképtelen, nehéz azt elvárni, hogy jelentôsebb változások következnének be. És abban a pillanatban a hiány rögtön meghaladja a százmilliárdot. Hogy pontosan mennyivel, az attól függ, hogy mennyit sikerül másutt lefaragni. Ugyanakkor már az elmúlt években nagymértékben korlátozták a szokásos, nem meghatározott célú kötelezettségvállalásokat fedezô kiadásokat. Ráadásul jelenleg ezekre a kiadásokra a billiós költségvetésbôl csak 150–200 milliárd korona marad. A további lefaragásokra már tényleg nem sok lehetôség marad. Az érvényes jogszabályok teljes érvényesítése 170 milliárd hiányt jelent a költségvetésben. Arányaiban a GDP 5,5 százalékát. Úgyhogy egyelôre isten veled, euró. Ebben az összefüggésben enyhén

160


szólva képmutatóak a miniszterelnök azon megnyilatkozásai, miszerint a Cseh Szociáldemokrata Párt csak olyan kormányt hajlandó támogatni, amely teljesíti a konvergenciakritériumokat, és 2010-ben bevezeti az eurót. De nem a közös európai pénz és bevezetésének határideje a leglényegesebb. Most már végre kellene hajtani a közpénzügyek alapos reformját, mert máskülönben azoknak a gazdaságra és az életszínvonalra gyakorolt hatásai nagyon súlyosak lehetnek. A jelenlegi helyzetben a reformoknak kiterjedtebbeknek kell majd lenniük, mint amilyeneket például két évvel ezelôtt kellett volna elvégezni. Az egészségügy hagyományos megoldatlan nehézségei és a nem megfelelô nyugdíjrendszer most kibôvült a túlburjánzott államigazgatással és az eltúlzott méretû szociális hálóval. Négy emberbôl három valamilyen módon szociális juttatásokat élvez. És ezt nem lesz könnyû megváltoztatni. Ehhez elsôsorban politikai akaratra van szükség. A politika jelenlegi helyzete azonban nem nyújt sok reményt. A Polgári Demokrata Párt (ODS), a néppártiak (Kereszténydemokrata Unió – Cseh Néppárt) és talán a zöldek (Zöld Párt) hajlanak a reformokra, de a Cseh Szociáldemokrata Párt (ÈSSD) egyértelmû nemet mond azokra, és semmi mást sem javasol helyettük. Annak ellenére, hogy a késlekedés következményeit éppen az ô választói fogják megsínyleni. Ha a ÈSSD nem változtat álláspontján, pontosan négy év múlva megismerjük, milyen rosszul lehet az ember az igazi magyar gulyásszocializmustól. És akkor már tényleg nem tudjuk majd elkerülni a drasztikus reformokat. www.euro.cz

Taloussanomat „Törökország deficitje bosszantja a befektetôket”

A fenti címmel jelent meg Ahti Terhemaa írása a finn gazdasági napilapban. „A török és a magyar nemzeti bank kamatemeléssel védi a külföldi befektetéseket” alcímû cikk azt hangoztatja, hogy a befektetôi piac tavaszi és nyári ingadozása különösen megmutatta a magyar és a török gazdaság sérülékenységét. Mindkét ország folyó fizetési mérlege erôsen deficites, ezért nagyban függenek a külföldi finanszírozástól. „A befektetô azt várják, hogy az új magyar kormány megszorításokat hajtson végre, Törökország pedig megfékezze az inflációt. A török infláció mintegy tízszázalékos, és a magyar költségvetési hiány a GNP-hez viszonyítva szintén körülbelül tízszázalékos. Mindkét ország folyó fizetési mérlegének hiánya a GNP 6–7 százaléka. A nagy deficit a népgazdaság eladósodásának gyorsaságáról tanúskodik.” Törökországgal kapcsolatban kifejti a cikk, hogy az ország legutóbb 2001-ben jutott finanszírozási válságba, és a végrehajtott megszorításokkal sikerült enyhítenie az egyensúly hiányát, valamint csökkentenie az adósságállományt. Most az országnak ügyesnek kell lennie, hogy el tudja kerülni a pénznem gyengülésének és a gyorsuló inflációnak a varázskörét. A piacok nyugtalan természete miatt az országok kamatemeléssel voltak kénytelenek megvédeni valutájukat. Törökország legutóbb július 20-án emelte kamatszintjét – immár 17,5 százalékra –, hogy így küzdjön a piaci erôk, a gazdaság túlpörgése és az infláció ellen. Júni-

161

MONITOR

usban a török infláció már meghaladta a 10 százalékot, habár a cél mintegy 5 százalék. A JP Morgan nemzetközi beruházási bank elôrejelzése szerint Törökországnak októberig még 2,75 százalékkal kell emelnie a kamatszintet. Törökország a nemzetközi tôke kiáramlása miatt júniusban arra kényszerült, hogy egyszerre 4 százalékponttal emelje a kamatszintet, ami meg is állította a török líra értékének csökkenését. Magyarország szintén júniusban emelte – elôször az elmúlt három év alatt – az irányadó kamatot, amely 6,25 százalék lett (júliusban és augusztus végén további fél-fél százalékos kamatemelés történt – a szerk.). A forint elleni spekuláció kamatemelésre kényszerítette a Magyar Nemzeti Bankot, holott az ország inflációszintje már közeledik az európai (2 százalékos) szinthez. Magyarország problémáját azt teszi még súlyosabbá, hogy rövid lejáratú kölcsönökkel finanszírozza a folyó fizetési mérleg hiányát, nem pedig közvetlen befektetésekkel. Az erôsen fejlôdô gazdaságok gyakran erôsen el is adósodnak. Ez elvileg ésszerû politika, ha az ország bôvelkedik jövedelmezô befektetési célpontokban, írja a cikk szerzôje. „A balti országokban, vagy például Bulgáriában is nagy a folyó fizetési mérleg hiánya. Ezeknek az országoknak a valutatábla-rendszere azonban egy olyan tényezô, amely megakadályozta a pénznemekkel kapcsolatos spekulációt” – szólal meg a cikkben Ville Kaitila gazdaságkutató az ETLA-tól (The Research Insitute of the Finnish Economy). A valutatábla-rendszerben a valuta rögzített árfolyamon kötött pl. az euróhoz, és a központi banknak masszív tartalékalapja van, amellyel szükség esetén

megvásárolhatja akár az összes piacon mozgó valutát. A balti országok több mint tízéves valutatábla-rendszere hitelesnek bizonyult. Ville Kaitila szerint sem a magyar, sem a török gazdaság problémái nem akkorák, hogy képesek lennének megdönteni a finanszírozási rendszert, vagy akár megrendíteni az euróövezetet. A korábbi válságforrásokhoz, mint Argentínához, Oroszországhoz vagy Délkelet-Ázsia országaihoz képest a fejlôdô európai gazdaságok apró tényezôk. „Az euró nagy, lebegô árfolyamú valuta. A helyzet más lenne, ha Európában még tucatnyi külön pénznem létezne, amelyek megállapodás alapján egymáshoz lennének kötve” – mondja Kaitila. Ráadásul a fejlôdô piacok stabilitását növeli, hogy a Kína, Oroszország, Argentína és sok más fejlôdô ország folyó fizetési mérlege most többletet mutat. „Másrészt ugyanakkor például a kínai bankoknak sok kedvezôtlen minôségû hitelük van, ami növeli a kockázatot” – jegyzi meg Kaitila. www.taloussanomat.fi

Hospodárské Noviny Hogyan vezeti a „vörös milliárdos” a magyarokat?

Gyurcsány Ferenc azon közép-európai politikusok teljesen új generációjának a képviselôje, akik karrierjüket még a felbomlásban lévô régi rendszerben kezdték, majd kihasználva a régi kapcsolatokat a pénzkeresésre összpontosítottak, hogy anyagilag bebiztosítva hozzáfogjanak politikai „emlékmûvük” építéséhez – írta a cseh gazdasági és politikai napilap,

162

„Emberek, akik megváltoztatják KözépEurópát” elnevezésû sorozatában. „Modern politikai marketinget hozott a magyar politikába, és felfrissítette a baloldalt. Ezzel újabb becenevet kapott: a magyar Blair” – írja Martin Ehl. A szerzô szerint „április 23-án, amikor a szocialisták megnyerték a választásokat, egy ember nem mosolygott: a gyôztes Gyurcsány Ferenc. Tudta, hogy Magyarországra az ígéretek ellenére nem prosperitás, hanem népszerûtlen lépések meghozatala vár”. Gyurcsány pozíciója a magyar politikai színtéren megingathatatlannak tûnik. Kormányfôi képességeinek legközelebbi próbája az ôszi helyhatósági választás lesz, amelyek során a választók ítéletet mondanak arról, hogy miként áll helyt a miniszterelnöki poszton, illetve kinek kell alapvetôen megreformálnia az adósságban úszó Magyarországot. A szocialisták népszerûsége a nyár folyamán nagyot esett, s az ellenzéki Fidesznek lehetôsége nyílik a visszavágásra, véli a portré szerzôje. Miben rejlik a jelenlegi magyar miniszterelnök titka? Talán abban, ami Gyurcsányt a közép-európai politikában tevékenykedô többi milliomostól a szerzô szerint jól megkülönbözteti: stabilizálta hatalmát a pártjában, és programmal lépett a közvélemény elé. Modern szelle-


miséget hozott a magyar politikába, és felfrissítette a baloldalt. Bírálói szerint viszont hideg fejjel kalkulál, csupán az üzleti érdekeket védi, a reformok és a magyar gazdaság helyzete valójában nem érdeklik. Gyurcsány a közép-európai politikusok teljesen új generációját képviseli, akik a karrierjüket az omladozó régi rendszerben kezdték, majd a régi kapcsolatokból profitálva a pénzkeresésre koncentráltak, hogy ezt követôen sikeresen vessék meg a lábukat az új viszonyok között. Robert Kalinák és Ján Pociatek, két szlovák vállalkozó, akikbôl belügyminiszter, illetve pénzügyminiszter lett, politikai vállalkozásukat ugyan Gyurcsányhoz hasonlóan szintén üzleti projektként fogták fel, ám a magyar kormányfôtôl eltérôen tôlük az ember nem olvashat cikkeket a baloldal programjáról vagy a reformokról. A szerzô írása végén idézi Paul Lendvait, aki szerint Gyurcsány Ferenc a kommunizmus bukása utáni idôszak magyar politikájának legnagyobb személyisége, s ha képes tanulni hibáiból, és nemcsak a következô választásra, de a jövô generációkra is gondol majd, akkor valóban államférfiként vonulhat be a magyar történelembe. www.ihned.cz

163

SUMMARIES

CONTENTS GÁBOR KUTASI: The fiscal political experiences of the developed European countries ................................................................................ 3 PÉTER GYÖRKÖS: The end of the first of year of cogitation („Reflection”) ....... 17 GERGELY CSABA TAMÁS: Hit – No hit? Facts and data for the evolvement of the second generation Schengen Information System .......................... 22 EDIT BAUER: Poverty and Exclusion in the European Union ............................. 41 TAMÁS ÔRY: The short history of European tax harmonization ....................... 45 ZOLTÁN GYÖRE: Vas County in the European Union. Great area cue of Szombathely to be expanded also to East Burgenland ......................... 55 Review PÉTER SÜKÖSD: The knots of the application of the approximation used in the Courage-case in international competition law ............................... 72 ATTILA KORMÁNY: Opinions and attitudes about the EU Membership and its consequences ............................................................................ 89 Development planning GÁBOR BALÁS–SÁNDOR CSENGÔDI: Evaluating the New Hungary Development Plan – concept of the on-going evaluation system ............... 97 Current affairs in the EU Foreign Affairs Office of the National Assembly KATALIN SZALÓKI: Ten years and future perspectives of the Asian-European dialogue .................................................................... 115 Central Statistical Office ZSUZSA SZABÓ: State budget and public debt in the European Union ............. 140 Book review Rockwell A. Schnabel: Europe–États-Unis – Un avenir commun (Europe – The United States: A Common Future) ................................. 151 Monitor ..................................................................................................... 154 English summaries ...................................................................................... 163

164


SUMMARIES GÁBOR KUTASI THE FISCAL POLITICAL EXPERIENCES OF THE DEVELOPED EUROPEAN COUNTRIES The Author gives an overview about such fiscal consolidation and reform policies from the last two decades that occurred in the developed European countries. His purpose is to emphasize the elements, instruments and characteristics that can be instructive for further economic policy. The formulation of fiscal changes is also important aspect, that is why there is included a survey about institutional tools and restructurings having influence on budgeting process and execution. The characteristics of the adequate reform policy will shape from the analysis of developed European countries.

PÉTER GYÖRKÖS THE END OF THE FIRST OF YEAR OF COGITATION („REFLECTION”) In June 2005 the European Union was crinkled by great perplexity. The double rejection of the Constitutional Treaty and some days after the interim failure of the financial perspectives seemed to create a dead end standstill for the European Union. We are now over one year (namely the first year) of the reflection period aiming to rescue the situation initiated by the heads of state and governments. The image is rather mixed. On one hand, the Union managed to make one step forward and the make long-term decisions based on the approval of financial perspectives and the inter-institutional agreement. On the other hand at the same time there is invariably great perplexity with regard to the future of the institutional development. The Constitutional Treaty has temporarily failed but – up until now – there is no strategical counter plan for replacement. The gap created by this process can be filled in two alternative ways. One stream intends to generate concrete results that issues added value of the every day life of the population. Contrary to that, the other approach calls forth partly real and partly false debates that became around the main element of further enlargement and the absorption capacity of the Union. In June 2006 the Council of the European Union could not do anything but to extend the reflection period. The end of 2008 is indistinctly foreseen as the final date of the period. So far the only certainty is that by the next general election of the European Parliament due to June 2009 and the automatically emerging peak of the institutional problems after that, all political and legal solution has to be found for the dissolution of the current deadlock.

SUMMARIES

165

CSABA GERGELY TAMÁS HIT – NO HIT? FACTS AND DATA FOR THE EVOLVEMENT OF THE SECOND GENERATION SCHENGEN INFORMATION SYSTEM The Council of the European Union in Tampere in 1999 has adopted the concept of the area of freedom, security and justice that was originally meant to enhance the cooperation in activities belonging to the third pillar of the European Union. The continuation of the Tampere program is the Hague Program that was adopted for five years in 2004. One of the main elements of the security area is the more efficient change of information that is inevitable partway in combating international challenges (terrorism, organized crime, illegal immigration etc.) and also in the gradual abolition of border control of persons travelling inside the European Union. The main tool of security of the Schengen area is the Schengen Information System that enables a sort of automatic change of information for the competent authorities about suspects of crimes, and lost or stolen objects and vehicles. The core concept of the system is that persons entering the Schengen area are to be controlled on the external borders through the SIS-database and in case of possible findings appropriate actions can be taken into account on the spot (for instance the denial of permission to enter or expulsion). The second generation development of the Schengen Information System (SIS II) is justified on the one hand by the eastern enlargement of the EU and on the other hand the following policy drafts significantly broaden the circle of data input while enhancing the role of the police and judicial cooperation that contributes to the greater security of the European Union. The political decision about these policy drafts has been made during the summer already but contrary to the original plans, the prospective start of operation of the system will be a year after, in the fall of 2008.

EDIT BAUER POVERTY AND EXCLUSION IN THE EUROPEAN UNION After the turn-out of the Eurostat survey in 2004 that indicated that 15% of the population in the EU countries lives around the poverty threshold, some member states – realizing that the rating was not too complimentary for them – have started to engage themselves to question the applied measuring method of the survey. The fact is that the comparability of the given data has left much room for improvement (because the survey measures the relative poverty of the member states through incomes and national figures that were collected by different methodology and time) but the outcome could not be changed to a great extent.

166


TAMÁS ÔRY THE SHORT HISTORY OF EUROPEAN TAX HARMONIZATION The cognition of the operative community tax law can contribute to the better understanding of the goals of rules and the appropriate practical application of these rules. The speciality of the harmonization of community tax law is that due to its politically sensitive nature the payoff of the legislative provision is often completely different from the drafts of the negotiation level.

ZOLTÁN GYÖRE VAS COUNTY IN THE EUROPEAN UNION. THE GREAT AREA CUE OF SZOMBATHELY TO BE EXPANDED ALSO TO EAST BURGENLAND The most significant issues in Vas County today are the development of traffic infrastructure, the creation and retention of jobs and the configuration of vocational training to the economic pretensions. Namely the exquisite accomplishment of these priorities can have a decisive role in the development of economy in the county, the creation of new jobs after the move of certain big companies towards the east and in the possible evolution of a more satisfied social ambience. All these can not take place without the systematic reform of the vocational training system since the process of the new structure of industry realignment based on lease work has already been started in Vas County.

PÉTER SÜKÖSD THE KNOTS OF THE APPLICATION OF THE APPROXIMATION USED IN THE COURAGE-CASE IN INTERNATIONAL COMPETITION LAW Prior to the investigation of the European Court of Justice the indemnity of the breach of the community law was no implicit legal remedies. The provisions of liability of the breach of community law are missing from the EC Treaty, however the Court has incorporated this principle into the community law. With regard to the question of horizontal responsibility, the Francovich and Brasserie cases reset that principle that the liability of breach of the community law has to be applied not only for states but for persons as well. The judgement of the Courage case has broadened the possibilities of the private exercise to such extent that it can give the opportunity for use outside of the European Community. Through the observance of the International Antitrust Law draft of 1993, the study analyses the possibilities and difficulties of the application of approach used in the Courage case for the international competition law.

SUMMARIES

167

ATTILA KORMÁNY OPINIONS AND ATTITUDES ABOUT THE EU MEMBERSHIP AND ITS CONSEQUENCES Since 1974 the European Community has been trying to measure public opinion of the member states about European issues. According to the Eurobarometer surveys the population of the EU has relatively little information about the Union but at the same time would require more and more detailed information on the field. Lately the community institutions are striving to draft new communication strategies in order to bring the fundamental operational rules of the Community and the information about personal rights and duties closer to the people of the member states. In the study one can read about the results of an examination that – among other things – was searching for the answer of how the Hungarian population conceives the EU membership and its results.

GÁBOR BALÁS–SÁNDOR CSENGÔDI EVALUATING THE NEW HUNGARY DEVELOPMENT PLAN CONCEPT OF THE ON-GOING EVALUATION SYSTEM Hungary’s weak evaluations culture does not provide information and experiences for policy designers about progress, socio-economic effects and quality of previous development programs. Lack of this knowledge makes questionable the quality of planning and proper and efficient use of EU Cohesion Policy support in 2007-2013, might endanger future socio-economic development of Hungary. In the same time, planning and implementation practice of the EU offers a good framework to build up and use a feedback system in order to support continuous improvement of interventions and efficient and effective use of development resources. This article gives an overview about the process of designing the organized feedbacks: the evaluation system of the II. National Development Plan in Hungary.

168


CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME

GÁBOR KUTASI

Budapest Corvinus University, Department of World Economy, assistant lecturer, participant of PhD program of International Relations

PÉTER GYÖRKÖS

senior advisor, Ministry of Foreign Affairs

CSABA GERGELY TAMÁS

Hungarian National Assembly, Committee of European Affairs, legal advisor

EDIT BAUER

member of the European Parliament (EPP-ED), representing the Party of the Hungarian Coalition / Slovakia

TAMÁS ÔRY

chief counsellor, Ministry of Finance

ZOLTÁN GYÖRE

journalist, correspondent of national papers, Vas county

PÉTER SÜKÖSD

investigator in Hungarian Office of Economic Competition

ATTILA KORMÁNY

university assistant lecturer, ELTE Faculty of Public Administration and Law, Department of Law Sociology

GÁBOR BALÁS

Deputy Head of Department of Analysis, Evaluation and Modelling, National Development Agency

SÁNDOR CSENGÔDI

economic analyst, Promei Kht.

KATALIN SZALÓKI

staff member of the EU Department at the Foreign Affairs Office of the National Assembly

ZSUZSA SZABÓ

economist, staff member of Hungarian Central Statistical Office, Information Coordination and Analysis Department

RÓBERT SZUCHY

second year PhD student in Ferenc Deák Doctor School, scholarship alumnus of Centre Européen Universitaire de Nancy

E számunk szerzôi

KUTASI GÁBOR

Budapesti Corvinus Egyetem, Világgazdasági tanszék, egyetemi tanársegéd és a Nemzetközi kapcsolatok multidiszciplináris PhD. program hallgatója

GYÖRKÖS PÉTER

fôtanácsadó, Külügyminisztérium

TAMÁS CSABA GERGELY

Országgyûlés Európai ügyek bizottsága, jogi munkatárs

BAUER EDIT

a szlovákiai Magyar Koalíció Pártjának képviselôje az Európai Parlamentben

ÔRY TAMÁS

vezetô tanácsos, Pénzügyminisztérium

GYÖRE ZOLTÁN

több országos napilap Vas megyei tudósítója

SÜKÖSD PÉTER

a Gazdasági Versenyhivatal vizsgálója

KORMÁNY ATTILA

egyetemi tanársegéd, ELTE ÁJK Jogszociológia Tanszék

BALÁS GÁBOR

fôosztályvezetô-helyettes, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, Elemzô, Értékelô, Modellezô Fôosztály

CSENGÔDI SÁNDOR

közgazdász, a Promei Kht. munkatársa

SZALÓKI KATALIN

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

SZABÓ ZSUZSA

közgazdász, a Központi Statisztikai Hivatal Tájékoztatási koordinációs és elemzô osztályának tanácsadója

SZUCHY RÓBERT

II. éves PhD hallgató a Miskolci Egyetem Deák Ferenc Állam- és Jogtudományi Doktori Iskolájában, a Centre Européen Universitaire de Nancy volt hallgatója

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

Recommend Documents