A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

EURÓPAI TÜKÖR A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

A TARTALOMBÓL ■ Mikor ér véget a rendszerváltás? – Beszélgetés Tamás Pál szociológussal ■ Botos Balázs: Iparpolitika az Európai Unióban ■ Tibori Szabó Zoltán: Románia ante portas ■ Füzes Oszkár: Kemény könnyítések. Bulgária az EU-csatlakozás pillanatában ■ Nem minden a politika – Beszélgetés Bajnai Gordon nal

XI. ÉVFOLYAM 12. SZÁM

2006. DECEMBER

EURÓPAI TÜKÖR A Miniszterelnöki Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség folyóirata

Felelôs kiadó:

Vági Márton

A szerkesztôbizottság elnöke: A szerkesztôbizottság tagjai:

Palánkai Tibor Bagó Eszter, Balázs Péter, Balogh András, Barabás Miklós, Baráth Etele, Bod Péter Ákos, Erdei Tamás, Gottfried Péter, Halm Tamás, Hefter József, Horváth Gyula, Hörcsik Richárd, Inotai András, Kádár Béla, Kassai Róbert, Kazatsay Zoltán, Levendel Ádám, Lôrincz Lajos, Nyers Rezsô, Orbán István, Somogyvári István, Szekeres Imre, Szent-Iványi István, Török Ádám, Vajda László, Vargha Ágnes

Fôszerkesztô: Lapszerkesztô: Lapigazgató: Rovatszerkesztôk: Szerkesztôk: Mûszaki szerkesztô:

Forgács Imre Hovanyecz László Bulyovszky Csilla Fazekas Judit, Becsky Róbert Asztalos Zsófia, Farkas József György Lányi György

A szerkesztôség címe:

Nemzeti Fejlesztési Ügynökség 1133 Budapest, Pozsonyi út 56. Tel.: 237-4400/4180-as mellék Fax: 239-4773

Az Európai Integrációs Iroda kiadványai hozzáférhetôk az Országgyûlési Könyvtárban, valamint a Nemzeti Fejlesztési Ügynökség honlapján (www.nfh.hu; Kiadványok, információk menüpont). A kiadványcsalád borítón látható emblémája Szutor Zsolt alkotása. Nyomdai elôkészítés: ProPlus Stúdió Nyomdai kivitelezés: Komáromi Nyomda és Kiadó Kft. ISSN 1416-6151

EURÓPAI TÜKÖR 2006/12.

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

Tartalom Mikor ér véget a rendszerváltás? – Beszélgetés TAMÁS PÁL szociológussal ......... 3 BOTOS BALÁZS: Iparpolitika az Európai Unióban ............................................ 13 TIBORI SZABÓ ZOLTÁN: Románia ante portas ................................................ 29 FÜZES OSZKÁR: Kemény könnyítések. Bulgária az EU-csatlakozás pillanatában .............................................................. 35 GYÖRKÖS PÉTER: Mennyire demokratikus az Európai Unió? .......................... 40 KISS LILLA VERONIKA: A monetáris unió konvergenciaelmélete hazánk szemszögébôl ........................................................................... 46 ÔRY TAMÁS: A Római Szerzôdés adózási rendelkezései II. ............................... 66 Szemle TÓTH ZSUZSANNA: Magyar munkavállalási lehetôségek Németországban ......... 71 Fejlesztési tervezés Nem minden a politika – Beszélgetés BAJNAI GORDONNAL .............................. 89 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala GYÖRKÖS MARIANNA: Párbeszéd európai fejlôdésünkért – az Országgyûlés és az Európai Parlament szakmai rendezvénysorozata az Európai Bizottság D-tervének keretében ............................................ 93 Központi Statisztikai Hivatal DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA: A férfiak és a nôk az Unióban ............................. 99 Olvasólámpa Két könyv az ökoadókról. Frank Rainer Balmes: Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern (Az ökoadók rendszerezése és alkotmányossága) és Helmut Moritz: Umweltabgaben in Österreich (Környezetvédelmi adók Ausztriában) ..... 106 Monitor ..................................................................................................... 111 English summaries ..................................................................................... 119

3

Mikor ér véget a rendszerváltás? Beszélgetés Tamás Pál szociológussal

Sokaknak voltak az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal kapcsolatban illúziói. Több mint két esztendô után úgy tetszik, hogy ezek az illúziók nem csupán szétfoszlottak, de abban a térségben, amelyet a visegrádinak is nevezett országok alkotnak, különféle válságjelenségek mutatkoznak. Ezeket a különbözô tudományágak és azok különféle irányzatokhoz tartozó kutatói más és más módon értelmezik. Tamás Pál, a Magyar Tudományos Akadémia Szociológiai Kutató Intézetének igazgatója szerint a problémák okai jelentôs részben a rendszerváltás körülményeiben keresendôk. Téves hiedelem az, amely szerint térségünkben befejezôdött az átalakulás, állapítja meg a kutató.

– Két és fél esztendôvel azután, hogy a tíz kelet-közép-európai ország az Európai Unió tagja lett, számos aggasztó jelenséget tapasztalunk társadalmaik életében. Különösen az úgynevezett visegrádi csoport országaiban mutatkoznak olyan jelek, amelyeket összegezve az elemzôk nem elhanyagolható része válságról beszél. Elsôsorban politikai válságról, mert a gazdaság általában jóval nagyobb mértékben növekszik, mint a régebbi tagállamokban, igaz, kevésbé gyorsan, mint például a Baltikum országaiban. Az ön véleménye szerint valóban válságról van-e szó? – Igen, de nem olyanról, aminek nyomán világvége hangulatnak kellene eluralkodnia rajtunk. Szerintem a mi térségünkben sok tekintetben várhatóan bekövetkezô, egyszerre megmutatkozó krízisjelenségekrôl van szó, amelyeknek a diagnosztizálására és orvoslására egyaránt meg lehet találni az eszközöket. Úgy vélem, elôször is egy modellkrízissel kell szembenéznünk. Az 1990-ben importált modell krízisével. Azután az eliteknek az utóbbi évtizedben kialakult krízisével. Szembe kell néznünk a társadalmon belüli konszenzus krízisével. A felfogások, elképzelések krízisével a társadalmi igazságosságról, arról, hogy a társadalom különbözô csoportjai milyen arányban részesüljenek a rendszerváltás gyümölcseibôl, a társadalmi termelésbôl. – Kezdjük az elején, azzal, amit ön modellkrízisnek nevez. – A kelet-európai rendszerváltásnak volt egy egyedülálló sajátossága. A kapitalizmus építése – ha szabad ezt a groteszk kifejezést használni – a történelem folyamán általában úgy történt, hogy a politikai demokrácia és a szabad piac építése elvált egymástól. Arra nemigen találunk példát, hogy a két folyamat ugyanazon idôben ment volna végbe. A nagy francia forradalom valójában nem a kapitalizmus bázisán zajlott, ám megteremtette a politikai demokrácia egyik máig mérvadó modelljét. Az angol forradalom viszont, amelyet a kapitalista fejlôdés kényszerített ki, érintetlenül hagyta a királyságot, a monarchia egy bizonyos formáját. Kelet-Európának viszont azt ajánlották bô másfél évtizeddel ezelôtt, hogy egy idôben, egyforma intenzitással építse ki a szabad piac és a parlamenti demokrácia intézményrendszerét. Egy olyan – mondhatni, amerikai vágyképekre épülô – modellt javasoltak tehát, amelynek meg-

4

EURÓPAI TÜKÖR 2006/12 • DECEMBER

valósítására korábban sehol a világon nem volt példa. Azt számos helyen láthattuk, hogy jól mûködô piacgazdaságot teremtettek valóságos, európai értelemben vett parlamenti demokrácia nélkül. – Például a Távol-Keleten. – Igen, de az ottani országok politikai rendszere nagymértékben különbözik mind az európaitól, mind az amerikaitól. A mi térségünk sajátosságait azonban aligha tartották szem elôtt azok, akik úgy vélték, hogy ezekben az országokban egyugyanazon lendülettel teremthetô meg a piacgazdaság és a parlamenti demokrácián alapuló jogállam. A mai problémák – elsôsorban az egymáshoz több tekintetben hasonló visegrádi országokban – éppen abból származnak, hogy a két folyamat nem egyforma ütemben zajlik, és fôként nem egymást erôsítve megy végbe. – Az ön véleménye szerint tehát régiónkban nincsen egymással szinkronban a demokráciaépítés és a piacépítés. – Vannak olyan kollégáim, akiknek az a véleménye, hogy a különbségek elhanyagolhatók. Szerintem azonban ez nem így van. Az alaposabb vizsgálódás azonban kimutatja, hogy igenis erôs inkongruencia tapasztalható a két folyamat között. Természetesen ez az inkongruencia nem pontosan ugyanazon a módon jelentkezik minden egyes országban, de mindenütt megfigyelhetô. És nagyon érdekes azonosságok láthatók. Az elméleti szakemberek általában úgy gondolták 1989–1990-ben, hogy a demokrácia intézményrendszere lesz könnyebben megteremthetô, és a piaci viszonyok kibontakoztatása ütközik majd nagyobb nehézségekbe. Mert a demokrácia – hangzott el igen gyakran abban az idôben – viszonylag könnyen megteremthetô, ha megvan hozzá a megfelelô politikai akarat. Ha az elitek megegyeznek abban, hogy ez vagy az a modell alkalmazható ebben vagy abban az országban, akkor aligha lesz olyan társadalmi erô, amely az alkalmazást megakadályozhatja. Volt olyan felfogás is, amely szerint, ha nehézségek lesznek, akkor azt az okozza, hogy a demokrácia túlzottan gyorsan épül a mögötte szinte óhatatlanul lemaradó piaci viszonyokhoz képest. Ennek azonban – legalábbis az én véleményem szerint – éppen a fordítottja ment végbe a térségünkben. Az államszocializmus utolsó évtizedeire viszonylag modern, jól képzett munkaerôt sikerült teremteni Magyarországon, Lengyelországban és természetesen az akkori Csehszlovákiában. Olyan munkaerôt, amelynek a piacgazdaságba való integrálása nem igényel drámai erôfeszítéseket. Ennek is köszönhetôen a piacot felépíteni, a piacgazdaság törvényszerûségeit érvényesíteni a mi térségünkben könnyebben sikerült, mint ahogyan azt bárki gondolta volna. Sokan kételkedtek benne a rendszerváltás kezdetén, hogy lehet a tervgazdaságban szocializálódott emberekkel piacgazdaságot építeni. Nos, a tények azt mutatták, hogy a munkaerô meglehetôsen jól képzett, fegyelmezett, az emberek megfelelôképpen szorgalmasak, ugyanakkor nem túlzottan igényesek. Kiderült, hogy ha a vállalkozó kedv nem is amerikai típusú ezen a tájékon, azért az átlag-európainál nem is nagyon rosszabb. A nagy transznacionális cégek szemlátomást nem érzik itt rosszul magukat, törekszenek a befektetéseik növelésére, a termelésük bôvítésére, olyannyira, hogy ennek a törekvésnek ma már elsôsorban a szakemberek hiánya a gátlója.

MIKOR ÉR VÉGET A RENDSZERVÁLTÁS?

5

– Mostanában már a nem a visegrádiak közé tartozó Romániában is szakemberhiányról panaszkodnak. – Sôt, az EU-tagságra nem is számítható Ukrajnában is. Ami – ha közvetett módon is – ugyancsak azt mutatja, hogy ebben a térségben a piacgazdaság a várakozásokat messze meghaladó sikerrel épült ki. Ezt egyetlen adattal is kitûnôen lehet szemléltetni. Az 1990 óta eltelt bô másfél évtizedben Nyugat-Európából 1,4 millió autónyi személygépkocsi-gyártási kapacitás tûnt el. Ugyanebben az idôben 1,6 milliónyi kapacitás született a visegrádi országokban. Ez világosan mutatja, hogy a nemzetközi tôke fel- és elismerte, hogy itt milyen kezek és fejek állnak rendelkezésre. Egyszersmind azt is tapasztalhatjuk, hogy a nemzetközi tôke törekvéseivel szemben nem nyilvánulnak meg érdemleges ellentörekvések. Nem ismerünk olyan komolyan vehetô koncepciót, amely szerint ennek a folyamatnak volna valamiféle alternatívája. Az általában és egészében jól mûködô gazdasággal párhuzamosan viszont a politikai viszonyok mutatkoznak instabilnak. És itt mindjárt megjegyzek valamit, amit fontosnak tartok: úgy tetszik, túlzottan hamar gondoltuk azt, hogy befejezôdött a rendszerváltás. – Ennek az elképzelésnek eléggé sokan áldozatul estek. 1990 óta számos alkalommal hallhattuk: most már tényleg egy más rendszerben élünk. Mi volt az oka a befejezettség-érzésnek? – Szerintem nem egy oka van, de talán a legfontosabb, hogy a rendszerváltás eleje túlzottan könnyûnek tûnt. Az sem lebecsülhetô, hogy az emberek vágytak a bizonyosságra, hogy túl vagyunk a dolgok nehezén, hogy most már tényleg vége annak a sok megpróbáltatásnak, amivel az átalakulás jár. Közben azonban szinte észrevétlenül kialakult egy olyan politikai rendszer mind a négy visegrádi országban, amelynek két fontos, a demokratikus rendszerektôl merôben megkülönböztetô ismérve van. Az egyik a civil társadalom hiánya. A visegrádi országok parlamentjeivel – és ez nemcsak az én véleményem – az égvilágon semmi probléma nincsen. Ugyanilyen parlamentek mûködnek a legdemokratikusabb országokban Kanadától Nagy-Britannián keresztül Norvégiáig. Formai szempontból tehát rendben van minden. Ámde az említett országokban nagyon erôs a civil társadalom. Olyannyira, hogy módja van befolyásolni a politikai folyamatokat, fontos ügyekben kontrollálni azokat. A mi világunkban viszont roppant gyenge a civil társadalom. Hogy mennyire, azt az arányok jól szemléltetik. Hollandiában egy állampolgár általában négy-öt civil szervezetnek tagja. Ezek igen különfélék: az állatvédô szervezetektôl a zöld szervezeteken át a vallásiakig terjed a skálájuk. Magyarországon ez az arányszám egy alatt van. Másképpen kifejezve: a tizenötmillió holland állampolgár nyolcvanmillió civil szervezeti tagságot mutat fel, a tízmilliónyi magyar nem egészen tízmilliót. Márpedig ha nincsen civil társadalom, nincsen párbeszéd az emberek között. Így azután értelemszerûen, szükségszerûen a pártokra marad a közélet megszervezése. Ez pedig logikusan vezet a társadalmi konfliktusokhoz, hiszen a pártok szakértelmiségijei – joggal – tartanak egymástól. Ebbôl következôen önkritikára aligha lehet számítani a részükrôl, hiszen az azonnali megtorláshoz vezethet. Senkitôl nem várható el, hogy beismerje: hibázott, valamit elrontott, mert belebukhat a beismerésbe. Nincsenek olyan civil tényezôk, amelyek idôben, megfelelô tekintéllyel figyelmeztethet-

6


nének: ebbôl meg ebbôl nagy baj lesz. Ezek híján viszont a pártoktól nem várható el az önreflexió. Ilyen körülmények között a pártok nem kontrollálják egymást, ellenkezôleg: abszurditásokba kényszerítik az ellenfeleiket. – Azért ha a visegrádi országokat megnézzük, azt látjuk, hogy nagyon különbözôek a pártstruktúrák szempontjából. – Nem az a lényeg, hogy hány párt van egy adott ország parlamentjében. Hanem az, hogy a különbözô oldalak között nincsen mozgás, nincsen átjárás. Márpedig ha ez nincsen, akkor társadalmi kontroll sincs, de demokratikus társadalom sincs. – Amit ön mozgásnak, átjárásnak nevez, azt a mi tájainkon árulásnak hívják. – Nem arról van szó, hogy az a kívánatos, hogy valaki, aki tegnap nemzeti konzervatív volt, holnap balliberális legyen, vagy fordítva. Hanem arról, hogy az egy roppant káros állapot, amikor a pártoldalakat áthághatatlan akadályok választják el egymástól. Hogy a különbözô oldalakon elhelyezkedôknek az legyen a hitvallásuk: inkább elpusztulok, mint hogy a másikkal együttmûködjek. Erre egész országok jövôje rámehet. Rámehet, mert olyan pártpolitikai licitáláshoz vezethet, amelyet egyetlen állam sem bír ki. Ennek a politikai licitálásnak pedig csak egy mûködôképes civil társadalom vethet véget, amely független a politikai oldalak versenyétôl. – Az ön egyik tétele tehát úgy hangzik, hogy nincsen valóságos demokrácia fejlett civil társadalom nélkül. – A következô pedig úgy, hogy nincsen demokrácia konszenzuális elit nélkül. Ebben teljesen egyetértek az elitek szociológiájával foglalkozó texasi kutatóval, John Higley-vel. A szakmánk egyik klasszikusának számító professzor szerint egy társadalom akkor mûködôképes, ha az elitek meg tudnak egyezni abban, hogy melyek a fô fejlôdési irányok. Ha ezek kérdésében nincsen megállapodás, akkor a társadalom mûködésében elôbb-utóbb nagy zavarok keletkeznek. Ha az elitek egymásban halálos ellenséget látnak, akkor nem lehet jövôképet alkotni. – Ámde éppen Amerikából kapunk mostanában híreket a különbözô politikai oldalak mind erôsebb ellenségeskedéseirôl. – Talán ez is közrejátszik abban, hogy Higley újabban arról beszél, eltûnôben vannak a konszenzuális elitek a világban. Tehát nemcsak Amerikában, de Nyugat-Európában is. Erre sokféle magyarázatot talált, de amit a legfontosabbnak tart, abban én vitázom vele. Szerintem ugyanis a kereskedelmi televízióknak igen nagy a szerepük a közélet leépülésében. Higley mást mond. Az 1930-as évek Európájának viszonyaival – amelyekre nem igazán jó szívvel emlékezünk – hasonlítja össze a jelenlegieket. Akkor, noha nem volt még kereskedelmi televízió, kontinensszerte nagy egójú, diktatórikus hajlamú vezetôk uralták a politikát. Nem feltétlenül Hitlerre, Sztálinra, Mussolinira kell gondolni. Az Ibériai-félszigettôl Kelet-Európáig mindenütt találunk ebben az idôben ilyen figurákat. Ha nem diktatórikus, legalább autokratikus politikusokat. A jó politikus ebben a korszakban autokrata volt. Ennek a modellnek a második világháború vetett véget. 1945 után nem volt ildomos nemhogy diktátornak, de még autokratának lenni sem. Egy új generáció jelent meg a politika színpadán, amely szürkébb volt, mint a korábbi, de képes volt a nagy ügyekben megegyezésre, konszenzusra jutni, kompromisszumokat kötni. Most viszont ez a kompromisszumos korszak ér véget, és visszatérôben van a két világhá-


7

ború közötti modell. Ebben persze szerepe van a médiapolitizálásnak is, de a lényeg, hogy valamilyen módon visszakanyarodtunk az 1930-as évekhez. Visszatérôben vagyunk az akarat diadalát hirdetô politikusokhoz, a megegyezés elutasításához, a frusztrált értelmiségiekhez, akik nem találják a helyüket. Ezzel a Higley-féle felfogással nekem vitám van, de nem egy igazságát el is ismerem. Mert tény, hogy a történelem nem ismétli önmagát, hogy a nemzetállamnak nagyon másfajta szerepe volt háromnegyed századdal ezelôtt, mint jelenleg, de az is tény, hogy éppen a nemzetállam vége igenis nagyban hozzájárul a nagy egójú politikusok és a frusztrált értelmiség újbóli kitermeléséhez. – Megkérem, hogy a nemzetállam végével kapcsolatos álláspontját fejtse ki bôvebben, hiszen korunk nem akármilyen jelentôségû problémájáról van szó. Eric Hobsbawmnak 1992-ben jelent meg Angliában „A nacionalizmus kétszáz éve” címû munkája, amelyet azután magyarra is lefordítottak. A kiváló brit történész egy olyan idôszakban, amikor mindenki a nemzetek reneszánszáról beszélt – gondoljunk csak rá, hány új állam jött létre térségünkben –, azt mondta, hogy amit magunk elôtt látunk, az valójában nem egyéb, mint a nemzetállam hanyatlása. Az a tény, állapította meg, hogy a legkülönfélébb tudományágak oly nagy teret szentelnek a nemzet és a nacionalizmus tanulmányozásának, elemzésének, arra utal, hogy ezek a történelmi jelenségek túljutottak a virágkorukon. Hegel híres mondását idézte koncepciója igazolásául: Minerva baglya, amely a bölcsességet hozza, alkonyatkor repül fel. Ennek ellenére sokan kritizálták ôt, mondván, szó sem lehet a nemzetállam végérôl. – Természetesen valóban nem arról van szó, hogy egy reggelen arra ébredünk, hogy nincsen nemzetállam. Azonban legalább két nagyon lényeges tényezô mutatja, hogy távolodóban vagyunk annak klasszikusnak nevezhetô formájától. Az egyik az, hogy egyre nagyobb pánikjelenségek mutatkoznak annál az – elsôsorban – humánértelmiségnél, amelyiknek az állam szolgálata jelentette az egzisztenciális alapját. Az utóbbi másfél évtizedben térségünk államai jelentôs pozícióveszteséget szenvedtek el például a multinacionális cégekkel szemben. Márpedig a lengyel, a cseh, a magyar és a szlovák értelmiség meghatározó részének az állam volt a kenyéradója, vagy még ma is az. Nem biztos, hogy jó, de nagyon szemléletes hasonlattal élve azt mondhatnám, olyan ez, mint amikor a parasztra sok éven át tartó, pusztító aszály tör rá. Nincs esô, folyó sincs a közelben, az esôért mondott ima sem segít. Értelemszerû, hogy ez a paraszt – nem igazán stílszerûen szólva – radikális fantáziák foglyává válik. Ez történik most térségünkben az értelmiség jelentôs részével: radikális fantáziák foglyává válik. Nem elôször fordul ez elô a mi tájainkon. Elég arra gondolni, milyen következményekkel járt a császári Németország vagy az Osztrák-Magyar Monarchia felbomlása. 1918 és 1920 között gombamód szaporodtak el ebben a térségben a szélsôséges mozgalmak, amelyek közül azután végül a szélsôjobboldaliak kerekedtek felül. – Van olyan történészi felfogás, amely szerint a mostanában az etnikumok békés együttélése példájaként emlegetett Osztrák-Magyar Monarchiában korábban is ott lappangó antiszemitizmus akkor is a felszínre tört volna, ha nem omlik össze a birodalom. – Lehetséges, hogy ez történt volna. Ami pedig bizonyos: a két világháború között egyre nagyobb erôvel törtek elôre a különbözô – például a kisebbségeket megsem-

8


misíteni kívánó – szélsôségek, aminek ismeretesek a háború alatti, illetve utáni következményei. Most – hangsúlyozva, hogy a történelem nem ismétli önmagát – valami hasonlót látunk. A nemzetállam funkciói átalakulóban, bizonyos vonatkozásokban leépülôben, elsorvadóban vannak. Azok a funkciók, amelyek átkerülnek az Európai Unióhoz, a nemzeti értelmiség számára nem igazán jelentenek kárpótlást. Hogy a különféle multinacionális cégeknél is keletkeznek munkahelyek, az sem jelent kielégítô vigaszt. A lényeg: megszûnnek azok a valóságos és szimbolikus erôforrások, amelyektôl az úgynevezett nemzeti értelmiség léte függ. Így azután egy az 1920-as, 1930-as évekéhez hasonló strukturális-egzisztenciális krízis áll elô. Ezek a nemzetállam átalakulásával, hanyatlásával kapcsolatos jelenségek határozzák meg térségünkben a politika formálódását, a politikusok magatartását. Az állam cselekvési tere szûkülôben van. A rendelkezésére álló eszközök hatóereje csökken. Látható, hogy a jóval nagyobb országok politikusainak kezét is túl sok tényezô köti meg. A mi térségeink országai – ideértve Lengyelországot is – kicsik. Bármekkora legyen is a politikusaik egója, Európában nem tudnak valóban nagyok lenni. És ráadásul itt lép be szerintem a kulturális gépezet hatása. A média egészen másnak mutatja a politikusokat és lehetôségeiket, mint amilyenek a valóságban. A médiában megjelenhetnek mindenhatóként vagy éppen mindenért felelôsként. A valóságban azonban jóval kisebbek a lehetôségeik. Jól illusztrálja a helyzetet egy nem visegrádi állam példája. Észtországot általában a rendszerváltás legsikeresebbjeként szokás emlegetni. A legsikeresebb észt multinacionális vállalat az informatikában nem akármilyen hírnevet szerzett Skype. E cég forgalma nagyobb volumenû volt, mint amekkora az egész észt nemzetgazdaság. Magától adódik a kérdés: kinek van nagyobb hatalma, az észt államelnöknek vagy a Skype elnökének? Ez a példa mutatja, hogy a jelenlegi helyzet, amely egyébként alkalmas az akaratközpontú politikus kitermelésére, arra nem kevésbé alkalmas, hogy frusztrálja ôt. Annál inkább, mert a rendszerváltás sok fázisban, a különbözô területeken más-más módon, mindenesetre nagyon kiszámíthatatlanul zajlik. Ennek következtében rendkívül gyorsan használódnak el a politikai vezetô körül, vele dolgozó közösségek, csapatok. A gyorsan változó világban szinte értelemszerûen következik be, hogy amit valaki a múlt évben ígért, az ebben az esztendôben már senkit nem érdekel. Fôként, mert senki nem is emlékszik rá. Az iszonyatos információáradatban és a gyorsan cserélôdô vezetôi garnitúrák forgatagában a múlt rendkívüli sebességgel homályosul el. Így egyre gyakrabban érezheti úgy a körülmények által kitermelt akaratközpontú politikus, hogy senkire nem számíthat, csak önmagára. Ennek egyebek között az is oka, egyszersmind következménye, hogy itt, a mi régiónkban, egyetlen országban sem lehet olyasmirôl beszélni, hogy egy nemzedék csinált volna valamiféle politikát. Esetleg, hogy valamelyik vidéki lobbi tevékenységéhez fûzôdne ez vagy az a fontos dolog. Hogy valami talán távoli, de mégis találó példát hozzak: az 1950-es, 1960-as években attól félt a szovjet pártvezetés, hogy a leningrádiak átveszik a hatalmat, amire kirobbant az úgynevezett leningrádi ügy, ami véget vetett ezeknek félelmeknek. Vagy például: az 1970-es években a máig ható kínai reformokat a sanghajiak indították el. De valami hasonló történt a német szociálde-


9

mokrata pártban is. Ott mûködött az úgynevezett toszkánai frakció. Ezt a csoportot azok a vezetôk alkották, akiknek Toszkánában volt nyaralójuk. Efféle csoportosulásokat sehol sem látunk ma a visegrádi országokban. Nem tudunk róla, hogy a cseheknél volna például ostravai, a lengyeleknél katowicei lobbi. Nálunk sincs sem pécsi, sem debreceni, sem gyôri lobbi. Közhelyesebben szólva és összegezve: nincsenek jól körvonalazható, hosszabb ideig egy irányba húzó csapatok. Országoktól és irányzatoktól függetlenül azt tapasztaljuk, hogy azok a politikusok kerekednek felül, akiknek erôs az egyéniségük, és akik nem különösebben aggályosak a csapatügyeket illetôen. Nem hiszik azt, hogy nekik egy-egy meghatározott csoport élén állva kell ezt vagy azt a célt elérniük. Van egy csoport, amelynek az élén állva elhatároznak valamit, aztán egy másik csoportot részesítenek elônyben. De a csoportok is csapódnak ide-oda. Nagyon ritka az errefelé, hogy egy olyan kis párt úgy lecövekeljen egy nagy mellett, mint az SZDSZ az MSZP mellett. Ha megnézzük Lengyelországot vagy Szlovákiát, azt látjuk, hogy a kis pártok akármilyen koalícióba hajlandók belépni. Szlovákiában a legutóbbi választásokon a Magyar Koalíció Pártjának az volt a feltétele, hogy belépjen a jelenlegi koalícióba, hogy vele együtt menjen még egy jobboldali alakulat, mert a jobboldali pártok közül egyedül nem voltak hajlandók társulni Mecˇiarral. Így került be a kormányba a Slota-féle nacionalista párt. Most aztán az MKP bánhatja, hogy aggályoskodott. – Ebben a világban meglehetôsen feleslegesnek tûnik a moralizálás. – Az a leglényegesebb kérdés, hogy az adott helyzetben egy politikus – képletesen szólva – hogy tud magának ösvényt taposni a dzsungelben. A feladat szabja meg tehát, hogy milyen politikusokra van szükség. Innen nézve akár azt is mondhatjuk tehát, hogy nem olyan meglepô, mint amilyennek sokan találják, hogy Lengyelországot a Kaczinsky-ikrek irányítják, hogy Szlovákiában egy nagyon sajátságos koalíció van hatalmon, nem kevésbé sajátos politikusok által vezetve, hogy Csehországban ma az a három-négy figura áll az érdeklôdés homlokterében, aki. És innen nézve talán a magyar helyzet is érthetôbb. – Szóval az ön véleménye szerint a társadalom által gyakran értetlenül fogadott fejleményeknek az állam meggyengülése a fô oka? – A dolgokat nagyon leegyszerûsítve: igen. De mindjárt mondom azt is, hogy az államnak ez a mifelénk történô meggyengülése sajátos módon megy végbe. Méghozzá úgy, hogy az eseményeknek egyfelôl egy atomizált társadalomból kiemelkedô, magányos hôs politikus a fôszereplôje, másfelôl pedig egy deklasszálódó, lumpenizálódó értelmiség. Mert az állam egy szép napon azt mondja, hogy eddig százezer értelmiségnek tudtam státuszt biztosítani, de jövôre csak ötvenezernek tudok. Nyilvánvalóan nem mindegy, hogy kik lesznek azok, akik a létbizonytalanságba zuhanó ötvenezerhez fognak tartozni. Innen kezdve kíméletlen politikai küzdelem indul meg az értelmiség sorain belül. Innen kezdve egyáltalán nem mindegy, hogy az én kormányom vagy a te kormányod van-e hatalmon. – Ebbôl adódóan meglehetôsen értelmetlennek látszik az az utóbbi évtizedben gyakran elhangzó kérdés: miért nem egyezik meg az értelmiség? – Valóban, hiszen arról nem lehet megegyezni, hogy ha az állam által korábban finanszírozott értelmiségi státuszok jelentôs része megszûnik, mi legyen a vesztesek-

10


kel. Itt olyan húsbavágó ügyekrôl van szó, amelyek kizárják a békességes megoldásokat. Olyan, nagyon kemény egzisztenciális harcról van szó, amely egyének, rétegek túléléséért folyik. – Mindennek pedig mintegy az ad keretet, hogy, amint mondta, tovább folyik a rendszerváltás. – Igen, ez a helyzet. Tényleg nagyon különösnek tartom, hogy sokan úgy vélik, immáron túl vagyunk a rendszerváltáson. Hiszen nyilvánvaló, hogy itt egy olyan folyamattal van dolgunk, amelyrôl nem tudjuk megállapítani, hogy mikor van vége. A kapitalizmus folyton változik, mind újabb és újabb alakokat ölt, újabb politikai ruhákat vesz fel. Ámde szerintem a mi térségünkben nem csupán ez a gyakori alakváltoztatás a legfôbb probléma, hanem valami más. Szerintem itt egy társadalomlélektani problémáról is szó van. Arról, hogy a rendszerváltást nem a fiatal generációk, hanem a közép-, vagy még idôsebb nemzedékek csinálták. Úgy is mondhatnám, hogy a középkorúak lázadása vezetett a rendszerváltáshoz. Ebben a lázadásban két dolog fonódott össze. Az egyik az a régóta érlelôdô motiváció, hogy vissza kell már végre jutni Európába, úgy is mondhatnám, hogy vissza kell térni a normalitáshoz, ahhoz a modellhez, ami a mi számunkra, kelet-közép-európaiaknak, normálisnak számít. A másik dolog egészen más természetû. Itt valamiféle elégtételrôl van szó. Rendkívül sok emberben volt olyan elképzelés, motiváció, hogy ô a kommunista rendszerben háttérbe volt szorítva, a képességei alapján több járna neki. Teltek-múltak az évek az új rendszerben, és nagyon sokakban egyre inkább az az érzés keletkezett, hogy ôk nem kaptak elégtételt. Ôk nemigen akarták belátni, hogy korábban azért nem kapták meg – mondjuk – azt a pozíciót, amit önmaguk számára méltányosnak tartottak volna, mert nem voltak meg hozzá a képességeik, vagy mert egyszerûen nem volt szerencséjük. Könnyebb volt azt gondolniuk, esetleg hangoztatniuk is, hogy azért nem jutottak elôre, mert nem voltak lojálisak a rendszer iránt, esetleg szemben álltak vele. A lényeg tehát az, hogy a társadalom jelentôs csoportjai – de legelsôsorban a középosztály különféle rétegei – úgy gondolták, kell, hogy kapjanak valamit a rendszerváltás nyomán. És tényleg voltak is, akik kaptak, és úgy is érzik, hogy ma jobb nekik, mint korábban. De nagyon sok középosztálybeli, értelmiségi foglalkozású úgy érzi, hogy ô semmit nem kapott. Következik tehát a felháborodás: hogyhogy vége a rendszerváltásnak, hiszen én még semmit nem kaptam? Sokakban van valamiféle pánikérzés. De ez nem új jelenség. Már az 1990-es évek elsô felében találkozhattunk vele. Akkortól emlegetik az új vagy a második rendszerváltás szükségességét. Újabban ennek egy változatát Lengyelországban figyelhetjük meg, ahol a Kaczinsky-fivérek az erkölcsi rendszerváltásról beszélnek. Az ilyesféle kísérleteknek az az üzenete, hogy koránt sincsen még elveszve minden, valahogyan újra lehet kezdeni az elosztást. Ebbôl persze nem lesz semmi, de ennek a hitnek a táplálása a különféle politikák fontos eszköze lehet. – Pedig a térségnek az Európai Unióba való bejutása még inkább ösztönözhetett arra, hogy úgy gondoljuk, vége a rendszerváltásnak. – Valóban így volt, nagyon sokan mondták: most már, hogy bejutottunk oda, ahová vágytunk, befejezôdött az átalakulás. Sôt, még egy kiválóság-tudat is járult a dologhoz: mi jobbak vagyunk, mint a románok, az ukránok vagy a szerbek. Igen ám, de


11

nagyon sokan úgy érezték, hogy személyesen továbbra sem kapták meg azt, amirôl úgy gondolták, járna nekik. Ráadásul most újabb nehézségek mutatkoznak: egyre több uniós szabálynak kell megfelelni, inkább két idegen nyelvet kell tudni, mint egyet, de az még jobb, ha valaki hármat tud, és így tovább. A pánik tehát tovább nôtt. Annál inkább, mert a problémák is szaporodtak. Az elôbb a konszenzuális elit hiányáról beszéltem. Nos, az a helyzet, hogy a konszenzus az 1990-es évek elején még megvolt. Hiszen az elitek az alapkérdésekben egyetértettek. Egyetértés volt abban, hogy az országnak piacgazdaságra és demokratikus politikai rendszerre van szüksége. Egyetértés volt abban, hogy be kell lépnünk a NATO-ba és az Európai Unióba. Csakhogy ez a konszenzus külsô ajánlásokra támaszkodott. Az elitek valójában az Egyesült Államoknak és az Európai Uniónak kívántak megfelelni, amikor jelezték egyetértésüket az említett kérdésekben. Ezt nagyon jól lehetett látni számos példán. A szlovákoknak például azt mondták, hogy ha ti meg akartok felelni az Európai Unió által támasztott igényeknek, akkor ne Mecˇiarra szavazzatok. Miután Mecˇiar kikerült a hatalomból, Szlovákia méltónak bizonyult a felvételre. Most azonban, hogy bekerültünk az Európai Unióba, kiderült, hogy a rengeteg felvételi feltétel teljesítése közben további rengeteg lényeges dologról nem esett szó. Nem esett szó például arról, ami így utólag talán a legfontosabbnak tûnik. Arról, hogy milyen legyen a társadalmi igazságosság. Ennek az eredménye képletesen szólva az lett, hogy hirtelen meztelenné váltak az újonnan belépô országok elitjei, amelyeknek nem volt valódi jövôképük. Hiszen csupán annyit akartak, hogy olyanok legyünk, mint a többi EU-tagállam. Az EU pedig mostanában olyasmiket javasol, hogy legyünk önmagunk, hozzunk friss ötleteket, hogy legyünk eredetiek, találjuk ki magunkat, termékenyítsük meg az európai vitákat, legyünk kreatívak, mert nem akkor leszünk igazán európaiak, ha a régi tagállamokat utánozzuk. Ámde mindez nagyon nehéz, hiszen tíz éven át éppen az ellenkezôjét akarta tôlünk az Európai Unió. Azt, hogy konformak legyenek a viszonyaink a közösségéivel. Ebben a tíz évben senki nem azon gondolkodott, hogy milyen módon legyünk mások, hanem azon, hogy milyen módon legyünk ugyanolyanok. 1993–1994-tôl Lengyelországban, Csehországban és Magyarországon az, aki nem arról beszélt, hogy miként kell megfelelni az európai normáknak, hogy úgy mondjam, nem számított szobatisztának. Ezért igyekeztek a különféle, bevált – német, brit, francia, mediterrán, skandináv – modelleket meghonosítani. Így a belépés idôpontjára egy sajátságos intézményi vegyesbolttá vált a régió. Így született meg a magyar, a lengyel, a szlovák és a cseh modell. Így történhetett, hogy skandináv-protestáns szorgalom nélkül akartunk tudástársadalmat csinálni, német komolyság nélkül új egyetemi rendszert, és vég nélkül sorolhatnám, mit csináltunk milyen feltételek híján. A lényeg azonban ez: hiányzik az a társadalmi miliô, az a mentalitás, amelyben az adott intézmények létrejöttek. És jó két év óta a visegrádi eliteknek nem igazán sok új dolog jutott eszükbe azzal kapcsolatban, hogy mit is lehetne kezdeni ezzel a vegyesbolti jellegû intézményrendszerrel. Nincsenek olyan víziók, amelyeket régiónk társadalmai és a régi tagországok egyaránt elismeréssel fogadnának.

12


Most tehát ott tartunk, hogy tulajdonképpen az Európai Unió kreálja a nem konszenzuális elitet. Persze szeretné, ha ezen az állapoton, vagyis a modellhiányon gyorsan túljutnánk. Ezért a gyakori buzdítás, hogy találjuk ki magunkat. Ámde ez nagyon nehezen megy. Nagyon nehéz megegyezni az eliteknek. Mert lehetséges, hogy nem jut az eszükbe semmi eredeti, de az is lehet, hogy igen, azt azonban rögtön elutasítja a másik oldal, és elmarad a megegyezés. Így azután felerôsítik egymást a különbözô nagy problémák. A nemzetállam leépülése, a rendszerváltás végének bizonytalansága, végül az, hogy az Európai Unió tagjai vagyunk. A közösségbe való bejutás ugyanis nem jelentett megoldást a gondjainkra, viszont újabb válságelemet hozott az életünkbe: az az egyetlen dolog sincsen már meg, amelyben eddig az elitek egyetértettek. Mindez együttesen egy igen mély társadalmi és kulturális krízishez vezethet. Tovább nehezíti a dolgot, hogy ezt a problémakomplexumot csak együttesen lehet kezelni. A megoldás tehát valószínûleg az lehet, amit az EU javasol: a jövômodell kitalálása, olyan jövôkép kimunkálása, amely visszafoghatja a bizonytalanságból táplálkozó indulatokat. Ehhez azonban szükséges a civil társadalom felépítésének ösztönzése is. Végig kell például gondolni, mi legyen a szakszervezetekkel. Azt látjuk, hogy azokban az országokban, ahol kezelni tudják a szociális különbségeket, erôsek a szakszervezetek. A mi térségünkben pedig egyszerûen elpusztították ôket. De hasonló a helyzet a zöld szervezetekkel is. Hollandiában például a lakosság egyharmada díjfizetô tagja a különbözô zöld szervezeteknek. Nálunk elenyészô számú tagjuk van. Állandóan arról panaszkodunk, hogy nálunk nincs kontrollja a politikának. Nos, amíg nem lesznek erôs civil szervezetek, addig kontroll sem lesz. S ha lesz jövôkép, akkor az értelmiséget sem keríti olyan könnyen hatalmába a pánik, mint jelenleg. S mindezek nyomán könnyebben támadhatnak eredeti ötleteink is, amelyek megerôsítik NyugatEurópát abban a hitében, hogy nem csupán azért lettünk tagjai az Uniónak, hogy pénzt kapjunk. Hogy hozunk is valamit, nemcsak viszünk. HOVANYECZ LÁSZLÓ

13 BOTOS BALÁZS

Iparpolitika az Európai Unióban Az Európai Gazdasági Közösség, majd az Európai Unió létrejöttével átértékelôdtek azok a nézetek, amelyek az államok vagy kormányok gazdasági befolyásolásának, illetve beavatkozásának megítélésérôl a korábbi évtizedekben kialakultak. Bár a Római Szerzôdésben a struktúra-, illetve iparpolitika önálló közösségi politikaként nem jelent meg, alig volt olyan jelentôsebb gazdaságpolitikai lépés, amely ne kavarta volna fel a sohasem nyugvó iparpolitikai vitákat. A Maastrichti, majd a Nizzai Szerzôdés, a Kisvállalkozások Európai Chartája, majd a Lisszaboni Szerzôdés után a két évvel ezelôtti, minket is érintô bôvítés óhatatlanul rákényszerítette az Unió gazdaságpolitikai szakértôit, hogy végiggondolják: milyen szerepet játszhat az iparpolitika az áhított felzárkózásban1.

1.Volt, van, lesz? Az Európai Unió iparpolitikájával kapcsolatban ugyanazok a kérdések vetôdnek fel, mint az egyes tagországok vagy más nemzetek iparpolitikája kapcsán. Volt-e, van-e, kell-e iparpolitika, s ha igen, alkalmas-e a jelentkezô problémák kezelésére? Mielôtt a kérdésekre megkísérelnék válaszolni, meg kell említeni, hogy az európai ipar versenyképességének érzékelhetô csökkenése Európában nemcsak az Európai Bizottságot ösztönözte arra, hogy keresse a kiutat és a felzárkózás lehetôségét. 2004 végén szövetségre lépett 12 európai ipari föderáció annak érdekében, hogy közösen lépjenek fel a lisszaboni stratégia megvalósítása érdekében. A Szövetség a versenyképes európai iparért hatezer nagyvállalatot és 1,7 millió kis- és közepes cég érdekeit képviseli. A szövetség elsô lépésként közös nyilatkozatot adott ki, amelyben felszólítják az uniós intézményeket, hogy átlátható intézkedésekkel segítsék az európai gazdaság versenyképességének javítását [Magyar Gyáripar (2005)]. Hasonló, „alulról jövô” kezdeményezés volt francia és német ötletre „az európai ipari bajnokok” kiválasztása és támogatása. A Bizottság rögtön az állami támogatások még szigorúbb ellenôrzésével reagált, de nem kapott egyetértést az elképzelés az üzleti szféra részérôl sem. „Bajnokokat” nem a kormányok, hanem a piac, a vállalkozói világ kell kineveljen – hangzott az ellenvetés az üzleti világ részérôl. Az Alstom és az Aventis felvásárlása körüli nézeteltérések miatt ezután a kormányzati egyeztetések is leálltak, és az ügy a süllyesztôbe került. Megerôsítette mindezt Schröder német kancellár távozása is, aki mindvégig kiállt amellett, hogy az élesedô versenyben Európa csak úgy tud fennmaradni, ha nemcsak a 1 A cikk „A „kettôs felzárkózás” elméleti problémái és gazdaságpolitikai eszközei” (A magyar gazdasági stratégia illeszkedése az EU Lisszaboni Programjához) c. NKFP-projekt keretében készült, az „Iparpolitika és felzárkózás” címû tanulmány alapján.

14


pénzügyek és szolgáltatások közös piaca jön létre, hanem megtartja a nagy hagyományokkal rendelkezô gyáripart is [Világgazdaság (2004)]. Azonban Európa két vezetô ipari nagyhatalma továbbra sem adta fel ilyen jellegû törekvéseit. A legutóbbi kezdeményezés Chirac francia elnöktôl indult, aki az állami finanszírozású iparfejlesztés terén elôdje, Mitterand nyomdokaiba kíván lépni. Április végén az elnök nagyszabású, közös német-francia ipari és tudományos-technológiai fejlesztések megindítását jelentette be. Ezek tervezett költsége kétmilliárd euró. Konkrétan a Quaero internetes keresôprogramról – amely a Google-nak kíván versenytársa lenni –, a Neoval új generációs, vezetô nélküli metrószerelvény kifejlesztésérôl, valamint a TVMSL-szabvány (amely mobiltelefonon tenné lehetôvé nagy felbontású televíziós mûsorok nézését) elterjesztésérôl van szó. A projekteket részben a francia iparfejlesztési ügynökség finanszírozza majd, bár a résztvevô cégeknek is hozzá kell járulniuk a költségekhez. Ez esetben is az állami támogatás a konfliktusforrás az Európai Bizottság és a francia kormány között. Brüsszel árgus szemekkel figyeli majd, nem ütközik-e az állami támogatások szigorú közösségi szabályaiba a kétmilliárd eurós tôkejuttatás. Chirac azzal igyekezett elvenni az esetleges kritikák élét, hogy a fejlesztések létfontosságú befektetések a jövôbe, és akár több tízezer, magasan kvalifikált munkaerôt igénylô állást hoznak majd létre, hozzájárulva az uniós versenyképesség erôsítését célzó lisszaboni folyamathoz is. Az Európai Bizottság egyik szóvivôje így reagált: „Üdvözlünk minden, az EU ipara számára releváns projektet, különösen, ha a tagállamok együttmûködésével valósulnak meg, de ha bármilyen közpénzt használnak fel, akkor meg kell felelniük az állami támogatásokról szóló szabályoknak.” [Világgazdaság (2006)] Az Európai Unió iparpolitikájának kezdeti fejleményeirôl korábbi cikkeimben [Botos (2003), (2004)] már beszámoltam. Rögzítésre került, hogy az Európai Közösség 1992-ig nem fogalmazott meg közösségi szintû iparpolitikát, hiszen a Római Szerzôdés nem is definiálta az iparpolitika fogalmát. Ennek ellenére egyes iparágak problémái szükségessé tették, hogy fejlesztésük érdekében közösségi szinten is történjenek intézkedések. Az integrációt 1992-ben megújító Maastrichti Szerzôdés óta beszélhetünk implicit iparpolitikáról.2 Az ezzel foglalkozó dokumentumok azonban ezt követôen sem voltak kötelezô érvényûek, és az igazi áttörés az iparpolitikával kapcsolatban a 2000. évi lisszaboni deklaráció aláírásával történt meg. 2002-ben a Bizottság indokoltnak látta – figyelembe véve a közelgô bôvítés hatásait és a lisszaboni célok elérése terén egyre szembetûnôbb lemaradást is – az 1990-ben kialakított közösségi iparpolitika áttekintését. Az új iparpolitikai koncepciót az „Iparpolitika a kibôvült Európában” c. közleményben [European Commission (2002)], illetve az ahhoz kapcsolódó dokumentumban fogalmazták meg. A Bizottság által készített elemzés szerint az Európai Uniónak a versenytársaktól elmaradó, lassú ütemû termelékenységnövekedése az ipar szerkezeti problémáira, nem kellôképpen jövô-orientált fejlôdésére, a versenykörnyezet (a belsô piac mûkö2 Az Európai Unió iparpolitikáinak explicit, illetve implicit vonásairól, az egyes részpolitikák, például a versenypolitika implicit iparpolitikai szerepérôl lásd Török Ádám (2006) tanulmányát.

IPARPOLITIKA AZ EURÓPAI UNIÓBAN

15

désének) hiányosságaira vezethetô vissza. Kiemelt szerepet tulajdonít az információs és kommunikációs technológiákba irányuló beruházások növelésének, illetve az innovációs tevékenység erôsítésének. Az új iparpolitika a versenyképesség fokozásának három legfontosabb tényezôjét a tudásban, az innovációban és a vállalkozásokban látja: • több erôfeszítés szükséges az oktatás, a szakképzés és a kutatás területén, és eredményeiknek ipari hasznosítását illetôen; • innovatívabbá kell válni az iparnak a termékek, a szolgáltatások és a technológiák terén; • fejleszteni kell a vállalkozási, vállalkozói képességeket, növelni kell a vállalkozások kockázatvállaló képességét. Az új közösségi iparpolitika alapvetô természetét tekintve továbbra is horizontális, és az ipar, valamint a szolgáltatási szektor versenyképességét javító keretfeltételek kialakítására törekszik. Miután az iparpolitika függ más politikáktól, ezért nagy hangsúlyt kap a más politikákkal összehangolt mûködés biztosítása. Ugyanakkor, figyelembe véve egyes szektorok egyedi jellemzôit is, hangsúlyt fektet a szektorális alkalmazások vizsgálatára is. A horizontális, egységes szemléletû iparpolitika alkalmazásának vizsgálata, az egyes szektorokban alkalmazott módszerek elemzése hozzájárulhat az iparpolitikai eszköztár finomításához, hatékonyságának növeléséhez.3 A Bizottsági dokumentum nemcsak az Európai Unió, hanem a tagországok és a vállalkozások szintjén is megfogalmazta a teendôket. A Tanács ajánlása szerint az egyes tagországoknak – és így Magyarországnak is – iparpolitikájuk alakításakor olyan vállalkozásbarát környezet létrehozására kell törekedniük, amely elôsegíti az innovációt, a versenyképesség növekedését. Ösztönöznie kell a vállalkozásokat a befektetések, az innováció és a termelékenység növelésére. Az iparpolitika alapvetôen horizontális jellegének megtartása mellett úgy kell erôsítenie az ipar versenyképességét, hogy az intézkedések figyelembe vegyék az egyes ágazatok speciális igényeit. Ehhez a legjobb szektorális versenyképességet erôsítô politika mixet kell kialakítania. Bôvítenie kell az IKT-technológiák alkalmazását a kormányzati munkában és a kereskedelemben egyaránt. Hatékony lépéseket kell tennie a szabályozások egyszerûsítésére, a szükségtelen szabályozási és adminisztratív terhek eltávolítására és hatékonyságának növelésére. A tagállamok kompetenciájába tartozó területekre az EU új megközelítésmódokat és módszereket fejlesztett ki az egyes keretfeltételek versenyképességi hatásának mérésére és összehasonlítására, s ezeken keresztül a kívánatos javítások elôsegítésére. A lisszaboni tanácsülés óta ez a megközelítésmód „nyílt összehangolási módszer”3 Az EU-országok acéliparában az utóbbi másfél-két évtizedben sok százezer munkahely szûnt meg, több millió tonna kapacitás tûnt el, ugyanakkor a világ legversenyképesebb acélgyártása alakult ki: magas mûszaki színvonalú, értékes acélokat állítanak elô az EU területén. Az átalakítási támogatások a kapacitáscsökkenéssel járó technológiai korszerûsítésre, a kutatás-fejlesztésre, a leépítések regionálistársadalmi következményeinek kezelésére irányultak, és nem az átalakítás késleltetésére, nem versenyképes, veszteségtermelô kapacitások és munkahelyek megôrzésére. Az EU említett közleménye egyrészt számol az újonnan csatlakozott országok acéliparának problémáival, másrészt az említett eszközök (valamint a kereskedelempolitika, versenypolitika) segítségével tartja azokat orvosolhatóknak.

16


ként (open method of co-ordination) vált ismertté. Ennek eszközei: összehasonlító, értékelô táblázatok, eredménytáblák (scoreboard-ok), például az innovációs teljesítményrôl vagy a vállalkozáspolitikáról, versenyképességi jelentések; a követendô, legeredményesebb gyakorlatok/eszközök meghatározása és elterjesztése érdekében benchmarking eljárások elvégzése stb. Ezek az eszközök ösztönzik a kevésbé aktív tagállamokat a versenyképességi problémák rendszerszerû megközelítésére, a közösség egészének versenyképességét erôsítô gazdaságpolitikai célok kitûzésére és hatékony eszközök kialakítására, alkalmazására. Azon közösségi programok közül, amelyek egyes gazdasági részpolitikákhoz kapcsolódnak, de iparpolitikai szempontból jelentôsek, a legfontosabbak: kutatási és technológiafejlesztési keretprogram, az e-content program, amelynek célterülete a digitális tartalomfejlesztés, és a kis- és középvállalkozások támogatását célzó Enterprise & SMEs program, valamint a szakképzés terén mûködô Leonardo-program. Az iparpolitika eszköztárát rendkívül széles körû és dinamikusan változó súlypontok jellemzik. Az iparpolitika és más részpolitikák kapcsolatáról elmondottak alapján az is világos, hogy az iparpolitika eszközrendszerének számos eleme nemcsak iparpolitikai célokat szolgál. Az alábbiakban – [WIFO (2005)] alapján – röviden összefoglaljuk az eszközrendszer legfontosabb elemeinek jellemzôit. • Állami támogatások Az iparpolitika „klasszikus” és talán a korai fázisokban legszélesebb körûen alkalmazott eszköze. A szubvenció kedvezményezettjei lehetnek vállalatok, ágazatok vagy régiók. A támogatás célja lehet fejlesztések megvalósítása (nemegyszer kapacitások leépítése érdekében), új munkahelyek teremtése, a termelékenységnövelés ösztönzése stb. Tekintettel arra, hogy a Római Szerzôdés (87. cikkely, 1. bek.) szerint a támogatások ellentétesek a szabad versennyel és a közös piac elveivel, az EU kezdettôl fogva törekszik visszaszorításukra – tegyük hozzá mindjárt, hogy több-kevesebb sikerrel. Általában minden e témával foglalkozó csúcsértekezleten (Stockholm, Lisszabon stb.) a tagországok vezetôi ígéretet tesznek a támogatások csökkentésére, de ezek az ígéretek csak részben teljesülnek. Ezért születtek olyan kezdeményezések, mint például az állami támogatások szégyentáblájának – vagyis a támogatási lépések nyilvánosságra hozatalának – ötlete. Az állami támogatások egyébként jelenthetnek kamattámogatást, szubvenciót, garanciát, adósságelengedést, állami cégeknél az osztalék otthagyását, hitelbiztosítást stb. • Adó ösztönzôk Számos tagország nyújtott és még esetenként nyújt is adókedvezményeket – elsôsorban beruházásokhoz kapcsolódva. Ezek lehetnek gyorsított leírási lehetôségek vagy adócsökkentések. Ez az eszköz szintén több cél érdekében alkalmazható, leggyakoribb azonban a K+F területén. • Átstrukturálási programok Ezek a programok magukban foglalhatják az elôbb már ismertetett eszközöket is, de mindenképpen egy komplexebb iparpolitikai csomagot képeznek. Ilyen programok egyes régiók vagy ágazatok megújulását szolgálják, és megvalósításukat az iparpolitika nemcsak anyagi támogatás révén, hanem intellektuális, intézményi, oktatási, továbbképzési lehetôségekkel is segíti.


17

• Közbeszerzés, nagy projektek Azok a kormányzati kiadások, amelyek nem személyi kifizetéseket szolgálnak, gyakran használatosak a nemzeti kínálat, a hazai iparok támogatására. Ennek egyes területeken (például a honvédelemben) az uniós jogszabályok is teret engednek. Az mindenképpen lényeges, hogy középtávú állami szerzôdések segíthetik egyes nemzeti szempontból fontos ágazatokat a megfelelô méretnagyság és a nemzetközi versenyképesség elérésében. A nagy kormányzati projektek (például vasúthálózat, metróépítés, útépítés stb.) gyakran szolgálják egy-egy régió versenyképességének fokozását, és egy idôben hazai cégek felé növekvô keresletet teremthetnek. Természetesen a versenypolitikai elvek tiszteletben tartása miatt ezek a támogatási lehetôségek csak korlátozottan alkalmazhatók. Ehhez a kategóriához sorolhatók a már befejezôdött európai közös projektek is (Airbus, HDTV, Concorde), de ezek esetében a nemzeti érdekek csak áttételesen érvényesülhetnek. • Klaszterpolitika Ez az eszköz a cégek közötti „spillover” jótékony hatását, a hálózati kapcsolódások elônyeit igyekszik hasznosítani. A gazdaság azon szektoraiban tud érvényesülni, amelyek rendelkeznek bizonyos fejlôdési potenciállal az együttes fellépés esetén. A kiválasztott régiók vagy ágazatok szubvenciókat is kaphatnak, elsôdlegesen a tudás, a szakértelem, a marketing vagy a menedzsment területeinek fejlesztése érdekében. • Kutatás és innováció Az iparpolitika és az innováció szoros kapcsolata egyértelmû. Az innováció támogatásának eszközei: szubvenciók, adókedvezmények, az alapkutatások közösségi támogatása, intézmények transzferje. A Római Szerzôdés 164. cikkelye szerint a Közösség tudományos és technológiai bázisának erôsítésére a következô lehetôségek megengedettek: kutatási programok, vállalkozások közötti együttmûködés, kutatási központok és egyetemek, harmadik országgal történô kutatási együttmûködés, kutatók képzésének és mobilitásának támogatása. A címben feltett kérdésekre tehát egyértelmûen pozitív a válasz a múltat és a jelent tekintve, és feltehetôleg az EU hosszabb távon sem tekinthet el attól, hogy valamilyen módon kezelje a szélesen értelmezett európai ipart. Különösen akkor, ha tovább erôsödnek azok a vélekedések, amelyek szerint a fejlett világban a tôke- és know-how intenzív ágazatok gyáriparai nemhogy hanyatlóban, hanem éppen fellendülôben vannak [Fingleton (2006)]. Az ipar felzárkózásának szem elôl tévesztését egyébként a következôkben tárgyalt lisszaboni stratégia sem teszi megengedhetôvé. Eddig az EU-ról, illetve annak iparpolitikájáról mint egységes egészrôl beszéltünk. Természetesen azt látni kell, hogy a közös irányelvek mögött az egyes tagországok esetenként igen eltérô gyakorlatot folytatnak. Ezt figyelembe véve az Unió korábbi tagjai, azaz az EU-15, az iparpolitika fô jellemzôit tekintve négy csoportba voltak sorolhatók [WIFO (2005)]: • Kisebb, észak-európai országok visszafogott állami támogatással, deregulált termék- és munkaerôpiaccal. Nagy hangsúlyt fektetnek a képzésre, támogatják az egyébként nem túl jelentôs számú munkanélkülit az újbóli elhelyezkedésben.

18


Igen tetemes összegeket fordítanak a kutatásra, az oktatás mennyiségi és minôségi fejlesztésére és az életen át tartó tanulás támogatására. • Nagyobb kontinentális országok, amelyek – különbözô okoknál fogva – igen gyakran nyújtanak állami támogatást, és kevésbé bíznak a piac önszabályozásában. Ezek az országok nem növelték a lisszaboni stratégia által igényelt mértékben a jövôt szolgáló beruházásaikat, mint azt tették az elôzô csoport tagjai. Helyzetük a kutatásban erôs, de vezetô pozícióik nem stabilak. Az élethosszig tartó tanulás nem terjedt el széleskörûen, és vannak kihasználatlan lehetôségek az informatikai és kommunikációs technológiák alkalmazásában. • A harmadik csoportot kisebb kontinentális országok képezik. Az állami szubvenciók aránya alacsony, és a verseny határozott támogatást kap. A magas egy fôre jutó jövedelmükhöz képest a jövôbeli beruházások aránya alacsony. A magas szintû termelékenységet elsôsorban a kis, rugalmas cégek, valamint az innovációk gyors terjedése biztosítja. • A déli, perifériális országok adják a negyedik csoportot. Ezeket az országokat a széles körû és szigorú szabályozás jellemzi. Alacsony mértékû, jövôt szolgáló beruházásaik az alacsony munkaerôköltségekre és alacsony jövedelmi szintre vezethetôk vissza. A technológiák nagy része közvetlen külföldi befektetés révén kerül az országba. A turizmus fontos nemzetgazdasági ág, és a mezôgazdaság is relatív jelentôs. Mindezt mások, hasonló elven, négy meghatározó európai gazdasági modellként értelmezik. Az angolszász, a kontinentális/konzervatív, az északi és a mediterrán modell azonban a gazdaságok egészének felzárkózási útjait jelentik, s elemzésük túllép ezen tanulmány keretein.

2. Iparpolitika és a lisszaboni stratégia Az Európai Unió új szellemû iparpolitikája és a lisszaboni stratégia között – legalábbis elviekben – összhang van. Ebbôl a nézôpontból az iparpolitika egyike azon csatornáknak, amelyek révén segíthetô a lisszaboni stratégia legfontosabb célkitûzéseinek, azaz a növekedésnek, a szociális kohéziónak és a környezetvédelmi felelôsségvállalásnak az elérése. Az a jövôorientált iparpolitika, amely a kutatási eredmények, az innováció, az oktatás és az élethosszig tartó tanulás koncepciójára támaszkodik, fontos részét képezheti a stratégiának, illetve annak nemzeti alkalmazásának. Ugyanakkor azt is hangsúlyozni kell, hogy a szellemi összhang nem jelent azonosságot, és a lisszaboni stratégia nem iparpolitikát fogalmaz meg. Annál több is, és kevesebb is. Mi is ez a mostanában ismét sokat emlegetett lisszaboni stratégia? A témának ma már gazdag szakirodalma van magyar nyelven is, amelybôl kiemelném Török Ádám [Török (2004)], Gács János [Gács (2005)] és az ICEG [Borkó (2005)] tanulmányát. Ezért itt most csak azokat a legfontosabb tudnivalókat rögzítem, amelyek elengedhetetlenek a késôbbiek megértéséhez. 2000-ben Lisszabonban, az Unió állam- és kormányfôinek szokásos tavaszi csúcsértekezletén elfogadták azt a dokumentumot, amelynek tartalma lisszaboni stratégia


19

néven vált ismertté. Ez kimondta: „Az Unió a következô évtizedre azt az új stratégiai célt tûzte maga elé, hogy a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb, tudásalapú társadalma legyen, amely fenntartható gazdasági növekedést, több és jobb minôségû munkahelyet, valamint nagyobb társadalmi kohéziót képes biztosítani.” A lisszaboni stratégia számszerûsítette, hogy az Uniónak évente átlagosan 3 százalékkal kell növelnie GDP-jét, a tudásalapú társadalom erôsítése érdekében elôírta, hogy a K+F-re fordított összeg a GDP minimum 3 százaléka legyen, és ebbôl 2 százalékot lehetôleg az üzleti szféra teremtsen elô. A munkapiaci részvétel elérni kívánt mértékét is számszerûsítették: ennek 2010-re összességében el kell érnie a 70, a nôi foglalkoztatottság arányának a 60, az idôsebbek munkapiaci részvételének pedig a 80 százalékot. A munkanélküliség vágyott szintjét 4 százalékban határozták meg, és kimondták, az évtized végére az akkor még 15 tagállam teremtsen 20 millió új munkahelyet. A 2001. évi göteborgi csúcson a fenti célstruktúra kiegészült a környezeti dimenzióval, s ezen belül a klímaváltozásra és a természeti környezet védelmére utaló célkitûzésekkel. Összességében a stratégia talán legtömörebb összefoglalása így hangzik: „Érjük utol az Egyesült Államokat, de lehetôleg úgy, hogy a hagyományos európai értékeket is kiteljesítjük” [Gács (2005)]. Hiszen az egész kezdeményezés hátterében az állt, hogy Európa versenyképességben, technológiában egyre jobban lemaradt Amerikától (és számos vonatkozásban Délkelet-Ázsiától is). A stratégia tehát napirendre tûzte a kontinens országai elôtt álló hosszú távú feladatokat, és hosszú távú „tervként” kötelezôvé tette, hogy a tagállamok gondoskodjanak ezen feladatok teljesítésérôl. Tekintettel arra, hogy a stratégia zömmel olyan témakörökben javasolja közös akciók megtételét, amelyek nemzeti kompetenciába tartoznak, ezzel magát is rákényszerítette bizonyos intézményi, eljárási reformokra, és az ellentmondás feloldása érdekében bevezette a nyitott koordináció módszerét. A célkitûzések elfogadása utáni elsô években nem sokat lehetett hallani a folyamat alakulásáról 4. Az érdeklôdés megélénkülése a „félidô” közeledtével volt megfigyelhetô, amikor a kezdettôl szkeptikus vélemények már adatokkal kezdték alátámasztani, hogy a célkitûzések nem voltak reálisak. Valószínûleg ennek is tudható be, hogy az EU 2005 márciusában módosította a lisszaboni célkitûzéseket. Kikerültek a célstruktúrából a szociális kohézióra és a természeti környezetre vonatkozó követelmények, s így a program három témára szûkült: a versenyképességre, a tudásalapú társadalomra és a foglalkoztatásra. Az Unió a célokhoz már nem rendelt határidôket, s elhagyta a számszerûsített terveket is. 2005 áprilisában a Bizottság megjelentette a stratégia irányelveit. Ezek alapján minden tagországnak ki kellett dolgoznia egy hároméves lisszaboni tervet, és az elért eredményekrôl évente beszámolót kell benyújtani a Bizottság és a Tanács részére. Idôrendben az utolsó jelentôs lépés a lisszaboni stratégiát illetôen az ez év márciusi brüsszeli csúcshoz köthetô. Több, értékelô jelentés tapasztalataira támaszkodva a 4 Ennek okait Gács János alapvetôen két körülményre vezeti vissza: egyrészt az Európai Bizottság apparátusa nem fektetett hangsúlyt a kezdeményezés kommunikációjára, mert azt nem érezte magáénak. Másrészt ekkor volt elôkészítés alatt az új alkotmány, és folytak a csatlakozási tárgyalások a tíz országgal, s ez elvonta a figyelmet Lisszabonról.

20


Wim Kok által vezetett, magas szintû szakértôi csoport elôterjesztése alapján a viharosnak ígérkezô, de végül is „megbékélô” csúcson az EU államfôi a lisszaboni célokkal kapcsolatban a következôket fogadták el: • 2010-ig évi kétmillió új munkahely; • a kis- és közepes vállalkozásoknál 2007 végéig egy hét alá szorítani az alapításhoz szükséges idôt; • 2007-ig elérni, hogy a pályakezdô fiatalok hat hónapon belül találjanak munkát; • 2010-ig EU-szinten a GDP három százalékát fordítsák kutatás-fejlesztésre; • hozzanak létre európai technológiai központot. Teljes egyetértés volt abban, hogy a tagállamoknak többet kell költeniük a kutatás és fejlesztés támogatására. Ugyan már a 2001-es barcelonai csúcson megegyeztek arról, hogy 2010-re GDP-arányosan 3 százalékosra emelik a K+F kiadásokat, 2004-ig mindössze két tagállam érte el ezt a célt. 1. táblázat. K+F kiadások a GDP százalékában Ország Svédország Finnország Dánia Németország Ausztria Franciaország Nagy-Britannia Csehország Olaszország Spanyolország Magyarország Lengyelország Görögország Szlovákia

2004 tény 3,74 3,51 2,61 2,49 2,26 2,16 1,79 1,28 1,14 1,07 0,89 0,58 0,58 0,53

2010 terv 4,00 4,00 3,00 3,00 3,00 3,00 2,50 2,06 2,50 2,00 1,80 1,65 1,50 1,80

Forrás: Európa Tanács

Az államfôk abban is egyetértettek, hogy a magánszektor K+F ráfordításainak növelését is ösztönözni kell különféle kormányzati eszközök kombinációjával. A lisszaboni célok megvalósíthatatlansága már néhány évvel a kezdés után egyértelmûvé vált. Valószínûleg ez ösztönözte a tagországok vezetôit arra, hogy míg 2001-ben, 2002-ben bôvítették az elérni kívánt célok körét, 2005 elején ezek szûkítésére került sor. De miért váltak elérhetetlenné az eredeti célok? A gondok csak több oldalról közelítve adnak kielégítô magyarázatot. • A Lisszabonban elfogadott célok többsége irreális, megalapozatlan volt. A K+F vonatkozásában már láttuk a számokat, amelyekbôl kiderül, hogy a tagországok többsége 2010-re sem fogja elérni a GDP-hez viszonyított 3 százalékos K+F ráfordítást. A munkanélküliségi ráta 2010-re elérni kívánt, 4 százalékos szintjével szemben a 2000-es ráta 2003-ra 8,1 százalékra nôtt. A versenyképesség – bár mérésével kapcsolatban komoly elméleti aggályok is felmerülnek,


21

lásd [Gács (2005)] – mércéje 2000 és 2003 között 1 százalékkal, 70-rôl 71re nôtt, ami elenyészô az elérni kívánt szinthez képest. • Nyilvánvalóan szerepet játszik a sikertelenségben a mûfaj szokatlansága és az EU-bürokráciába nehezen illeszthetô volta. Már említettem, hogy a célok többsége olyan területekre vonatkozik, amelyek döntésileg nemzeti kompetenciába tartoznak. Lényegében egy hosszú távú terv, ahol a tervcélok kitûzése és azok megvalósítása nem azonos szinten történik. Ennek megoldására a Bizottság igyekezett számos kérdéskört a tisztán nemzeti és a központi, uniós döntéshozatali szféra közé helyezni. Ennek azonban nincs még igazán kialakult gyakorlata. • Kétségtelen az is, hogy a stratégia megalkotói nem számoltak az egyes célkitûzések között feszülô ellentétekkel sem. Hogy csak egy triviális példát említsünk: a foglalkoztatottság növelése és a termelékenység javítása nem mindig oldható meg párhuzamosan. Hasonlóan ellentétes érdekek húzódhatnak meg a versenyképesség és a szociális kohézió növelésére vagy a természeti környezet fokozottabb védelmére irányuló törekvések között. • Fontos körülmény volt, hogy az Európai Unió az új évezred elején egy idôben három fontos kihívás elôtt állt: a lisszaboni stratégia célkitûzéseinek megteremtése, az Unió nagyszámú új taggal való bôvítése, illetve egy új alkotmány elôkészítése. A három projekt – mint egy elemzés rámutat – ugyan összekapcsolódott, azonban ez spontán módon, látszólag minden stratégiai megalapozás nélkül történt [Kovács (2006)]. • Végül szólni kell az EU bôvítésének ilyen hatásáról. Az új tagországok – köztük Magyarország – számos mutatója rontotta az EU-átlagokat, ez nem vitatható. Amikor azonban az új iparpolitika – már címében is – a kibôvülô Európa iparpolitikáját jelenti, akkor egyértelmû, hogy ez a bôvítés nemcsak kihívás, hanem lehetôség is a „régi” Európa számára. Lehetôség piacokban, szellemi tôkében, költségcsökkentésben. Ezért a lisszaboni célok el nem érésének – hivatalosan egyébként nem hangoztatott – okát a bôvítésben keresni inkább csak alibi lehet. Az persze tény, hogy az egyébként is bonyolult gazdasági koordinációs mechanizmusokat a 10 új tagország belépése tovább nehezítette, és a lisszaboni stratégia addig sem egyszerû mutatószámrendszere tovább bôvült [European Commission (2003)]. 2005-ben a lisszaboni folyamat félidejéhez érkeztünk, s ez természetesen alkalmat adott arra, hogy értékelések szülessenek az addig elért, s el nem ért eredményekrôl. Nézzük a legfontosabb tendenciákat. A gazdasági növekedés területén az EU 15-ök 2000–2004 között 1–2 százalékos eredményt értek el, ezzel szemben az USA gazdasága a 2001-es 0,8 százalékos, közel stagnálást jelzô mutató után 2004-ben már 4,2 százalékos eredményt ért el. Igaz, hogy az újonnan csatlakozott országok növekedési üteme jóval meghaladta az EU 15-ökét, de gazdasági súlyuknál fogva az EUátlagot nem tudták számottevôen befolyásolni. A foglalkoztatási célkitûzés 2005-re 67 százalék elérése volt (2010-re a 70 százalék). A megfigyelt idôszak alatt a foglalkoztatás szintje nôtt ugyan, de nem a remélt mértékben (2004. év végi adat: 63,3 százalék), és az új tagországok itt lefelé húzták az EU-átlagot. A rés az EU és az USA között zsugorodott ugyan, de csak azért, mert az USA-ban csökkent a foglalkoztatás. (Nôtt viszont a termelékenység!)

22


A tudásalapú gazdaság megteremtésének célkitûzése több tényezô révén vizsgálható. Már korábban volt szó a K+F ráfordításokról, s láttuk, hogy az EU 2004-ben átlagosan a GDP 1,9 százalékát költi erre a célra. Az USA hasonló mutatója lényegesen magasabb, 2,8 százalékos. Hozzá kell tenni, hogy az új tagországok átlagos mutatója 1 százalék körüli, tehát jócskán elmarad az EU 15-ök átlagától. A többi, számszerûen nem is mindig meghatározható tényezô (például a telekommunikáció adta elônyök kihasználása, az oktatás-továbbképzés szintjének emelése stb.) esetében ugyancsak elmaradtak az eredmények a várakozásoktól. Összességében tehát elmondható, hogy a félidôs értékelés eredményei nem adnak okot a túlzott optimizmusra. Ugyanakkor egyet kell érteni azokkal az elemzôkkel, akik szerint a Lisszabonban megfogalmazott célok és az elérésük érdekében elkezdett reformok mindenképpen pozitívan befolyásolják, illetve fogják befolyásolni az EU gazdasági teljesítményét [Borkó (2005)]. Ezt segíthetik azok a lépések is, amelyeket az EU a lisszaboni folyamat dinamizálása érdekében a közelmúltban bevezetett, részben a célokat, részben a módszertani követelményeket tekintve. Említettem már, hogy a lisszaboni stratégia és az iparpolitika közé nem tehetô egyenlôségjel. Nyilvánvaló, hogy a lisszaboni elvek nem csupán az európai értelemben vett iparra, hanem a gazdaság minden szektorára kiterjednek (amerikai értelmezés szerint „industry”-ra). Ez igaz a számszerûen (is) megfogalmazott célkitûzésekre is. Ezek rögzítenek elérni kívánt eredményeket például a növekedés vagy a foglalkoztatottság tekintetében, de nincs arról szó, hogy legalább felvázolnának valamiféle víziót az európai ipart illetôen. Ezt a hiányt tehát valamiféle iparpolitikának mindenképpen pótolnia kell. Végül ejtsünk néhány szót egy konkrét félidôs bizonyítványról. A londoni Centre for European Reform (CER) kutatóközpont a lisszaboni program végrehajtását értékelô elemzésében a tagországok mellett Romániát és Bulgáriát is számba vette. A rangsor 2005-re vonatkozóan a 2. táblázatban vázolt képet mutatja. 2. táblázat. A Centre for European Reform listája Hely 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14.

Ország Dánia Svédország Ausztria Nagy-Brittania Hollandia Finnország Írország Franciaország Luxemburg Németország Szlovénia Csehország Belgium Ciprus

Forrás: Világgazdaság, 2006. március 21.

Hely 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27.

Ország Magyarország Észtország Görögország Portugália Lettország Litvánia Spanyolország Szlovákia Olaszország Bulgária Románia Lengyelország Málta


23

Magyarország a 15. helyezett, megelôzve Szlovákiát és Lengyelországot, de elôttünk végzett Szlovénia és Csehország. A lisszaboni célkitûzések tekintetében az új tagországok egyike sem került a lista elsô tíz helyére. A felmérés Dánia, Svédország és Ausztria esetében elsôsorban a munkajogi rugalmasságot, valamint az innováció és K+F területén elért sikeres lépéseket értékelte. Az értékelés szerint a végsô lisszaboni cél – tehát, hogy Európa a világ legdinamikusabb, tudásalapú gazdaságává váljon – még messze van. A 2000-ben útnak indított, majd 2005-ben megújított tízéves stratégia megvalósulásához húszmillió álláshely hiányzik, a tengerentúli versenytársakkal szembeni lemaradás a versenyképességben pedig nemhogy csökkenne, de inkább nôni látszik – összegzi a CER jelentése.

3. Iparpolitika, patriotizmus, protekcionizmus Állítólag az Ázsia és Európa gazdasági együttmûködésérôl rendezett 2005. évi konferencián hangzott el az a megállapítás, hogy úgy terjed a világon a protekcionizmus, mint a madárinfluenza. Bár szerencsére e járvánnyal kapcsolatban néha csak hisztériakeltésnek tûnnek egyes híradások, kétségkívül indokolt a nagyfokú óvatosság. De vajon indokolt-e ugyanez az iparpolitika, a patriotizmus és a protekcionizmus összefüggésében? Erre keresik a választ az alábbiak. Elôször is kíséreljük meg tisztázni, hogy mit is kell érteni ezeken a mostanában gyakran használt, de tartalmilag kevésbé tisztázott fogalmakon. A „protekcionizmus” olyan rendszer, amelyben csak protekcióval – azaz külön befolyással vagy támogatással – lehet boldogulni, érvényesülni – mondja az Idegen szavak szótára (1983., 691. old.). A közgazdaságtan területén – ugyanezen forrás szerint – a protekcionizmus a hazai iparnak és fejlôdésének a támogatása védôvámokkal. Ez utóbbi pedig meglepôen közel áll a „patriotizmus” értelmezéséhez, amely szerint a patrióta (személy vagy gazdaságpolitika) mindenekelôtt saját országának érdekeit helyezi elôtérbe, ezzel háttérbe szorítva más országok szempontjait. Az esetenként gazdasági patriotizmusnak is nevezett szemléletmód értelemszerûen annak a globális világképnek kíván ellensúlyt teremteni, amelyben az általános hatékonyság, jövedelmezôség mellett a „nemzeti” értékek nem játszanak kisebb szerepet. Ezért is fordul elô egyes szerzôknél a gazdasági nacionalizmus fenyegetése! Különösen érzôdik ez az energetikával kapcsolatos helyzet elemzésekor, s talán nem is tûnik erôltetettnek az olyan típusú kérdések feltétele, hogy energiaellátási zavarok esetén egy olasz cég az otthoni vagy a franciaországi fogyasztókat kapcsolja-e le elôször [Harold (2006)]. A gazdasági patriotizmus legélesebb ellenzôje térségünkben az Európai Unió. Ez természetes is, hiszen éppen lényegét, a közös európai piacot, az esélyegyenlôséget kérdôjelezik meg a nemzeti érdekek elôtérbe helyezôi. Ez még akkor is igaz, ha a nemzeti érdekek esetenként nem egy, hanem két vagy több állam csoportosulásának az érdekei. (Lásd például a francia-német közös iparfejlesztési törekvésekrôl korábban leírtakat.) A gazdasági patriotizmus nem francia találmány, de Franciaországban kétségkívül igen mélyek a nemzeti érdekek érvényesítésének gyökerei. A francia iparpolitikában, amely mindig a kontinentális, konzervatív, az állam szerepét fontosnak tartó elvekre

24


épült, ezek a törekvések már az ún. nagy programok („Grands Programmes”) idején megjelentek. Ezen programokból voltak sikeresek (például az Airbus- vagy a nukleáris program), voltak kevésbé sikeresek (például a telekommunikációs Minitel-program), de mindegyik célja alapvetôen a nemzeti szempontok támogatása a globális versenypiacok szelekciójával szemben. Ez év júliusában a francia elnök kijelentette, szüksége van a lehetô legtöbb erôre ahhoz, hogy igazi gazdasági patriotizmus mûködjön az országban. [Leersnyder (2006 )] A patriotizmus reális veszélyét hangsúlyozók számára érveket adó egyik legutóbbi esemény ugyancsak Franciaországhoz köthetô [Kassinger (2006), Gyévai (2006)]. Az eset lényege, hogy a francia kormány megakadályozta, hogy az egyik legnagyobb francia energiaipari társaság, a Suez külföldi kézbe kerüljön. A történet ott kezdôdött, hogy az olasz Enel vásárlási szándékot jelentett be a Suezt érintôen. A felvásárlás megakadályozása érdekében a francia kormány végrehajtotta az állami többségi tulajdonú Gaz de France és a Suez egyesítését, létrehozva a világ egyik legnagyobb energiaipari csoportját. Jól példázza ez az eset azt a francia filozófiát, amely a hazai cégek és befektetôk hazafias érzéseire hivatkozik, hogy fontosabb üzleti döntéseik elôtt hangsúlyosan vegyék figyelembe a nemzeti érdekeket. Nemcsak a kárvallott olaszok, hanem a szakértôk nagy része is úgy véli ugyanakkor, hogy itt tulajdonképpen patriotizmusnak álcázva a protekcionizmus jelent meg, és mindenképpen káros, hiszen európai szinten hatékonyságvesztéshez, versenyképtelen struktúrák konzerválásához vezethet. Az Európai Bizottság (amelynek egyébként még jóvá kell hagynia a GdF-Suez fúziót), szintén rosszallását fejezte ki, és Neelie Kroes versenypolitikai biztos azt mondta: Brüsszel eljárások egész sorozatát fogja indítani, hogy kikényszerítse az európai energiapiac megnyitását. Érdekes módon egyébként az Európai Bizottság jóval megértôbb magatartást tanúsított akkor, amikor egy európai acélipari óriást (a francia-spanyol-belga-luxemburgi tulajdonban lévô Arcelort) egy indiai cég, a Mittal akarta felvásárolni. Európa acélipari ellátásának kiszolgáltatottsága, a munkanélküliség növekedése egyaránt felmerült az üzlet ellenzésének kapcsán, amely végül is ebben a formában nem valósult meg, de az Arcelort más vevônek végül is eladták. Kétségtelen tény, hogy az utóbbi idôben megszaporodtak a külföldi felvásárlásokat megakadályozni kívánó lépések, és nemcsak Franciaországban. A madridi kormány is mindent megtett annak érdekében, hogy a spanyol energiaipari céget, az Endesát ne kebelezze be a német EON Ruhrgas. 2005-ben az olasz központi bank elnöke megakadályozta, hogy a holland ABN Amro megvásároljon egy olasz bankot. Legutóbb viszont a lengyel kormány gátolta meg, hogy az olasz UniCredit többségi tulajdonra tegyen szert két jelentôs lengyel bankban. Némi túlzással tehát azt mondhatnánk, hogy senki sem szereti, de mindenki csinálja, persze nemcsak az iparpolitika területén. (Hogy nem mindenki, arra Magyarország „jó” példa.) A jelenség bírálói tehát alapvetôen a patriotizmus köntösébe bújtatott protekcionizmustól óvnak. A protekcionizmusnak pedig részben gazdasági, részben politikai következményei lehetnek. Gazdaságiak, hiszen a piacok hatékonyságvesztésével, a versenyképtelen struktúrák mesterséges életben tartásával jár, s a globalizálódó termelésfejlesztéssel szemben lokális érdekeket állít. A politikai következmények azon-


25

ban legalább ennyire fenyegetôek. Az európai törekvések kezdettôl fogva a termelési tényezôk szabad áramlását állították a középpontba, a befektetések országok közötti mozgásának akadályozása nemcsak bizalmatlanságot szül, hanem tovább mélyítve a szakadékot, ellenlépéseket is provokál. „Ha harc, hát legyen harc! Ha a francia kormány megakadályozza, hogy az Enel felvásárolja a Suezt, akkor az olasz kormány sem engedélyezi francia cégek számára az olaszországi terjeszkedést” – mondta Romano Prodi, az olasz kormány jelenlegi miniszterelnöke [Kassinger (2006)]. Nem véletlen tehát, hogy az Unió 2006-os tavaszi csúcsértekezletén az egyik kiemelt téma a gazdasági patriotizmus volt. Néhány tagállam – Nagy-Britannia, Hollandia, Dánia, Írország és Svédország – egy közös nyilatkozatot terjesztett elô, amely elítélte a protekcionista törekvéseket. Bár a nyilatkozat csúcsértekezlet általi jóváhagyása az „érintettek” ellenkezése miatt elmaradt, a Bizottság elnöke, Barroso elég egyértelmûen elítélte a nemzeti törekvéseket: „Több Európa, és nem a nemzeti protekcionizmus a megoldás az EU elôtt álló kihívásokra” – foglalta össze véleményét [Világgazdaság (2006)]. Vannak érveik természetesen a másik oldalon állóknak is. A patriotizmus nem jelent törvényszerûen protekcionizmust. A haza ipari csoportok törvényes eszközökkel történô támogatása minden kormány feladata, s a felvásárlások esetén a hazai vevôknek is biztosítani kell a lehetôséget. Különösen fontos, ha a tôkeerôs pénzintézetek, befektetési alapok vesznek részt a cégek feltôkésítésében. Ez növeli a hazai ipar versenyképességét, és végsô soron az európai érdekek védelmét. Bár a patriotizmus kontra protekcionizmus vita nem szûkíthetô le a gazdaság egyes szféráira, így az iparra sem, kétségkívül a jövô iparpolitikájának egyik kulcskérdése lesz a nemzeti érdekek érvényesíthetôsége. Sôt, az iparpolitika területén ez már közösségi szinten is megjelenik, amit jól példáz az Európai Bizottság törekvése a megmaradt európai textilipar védelmére a távol-keleti versenytársakkal szemben.

4. A kibôvülô Európai Unió iparpolitikája A 2004 májusában 10 új taggal gyarapodott Európai Uniónak sok egyéb szempont mellett iparpolitikai oldalról is új kihívásokkal kellett szembenéznie. Ezek egy részérôl már szó volt a korábbiakban, vázolva, hogy az új tagországok mutatói általában lefelé húzták az Uniós átlagokat, és tovább nehezítették a lisszaboni célok elérését. Ugyanakkor – legalábbis elvileg – az Uniót mindez nem érhette váratlanul, hiszen már 2002-ben megjelent az „Iparpolitika a kibôvülô Európában” c. dokumentum [European Commission (2002)]. Hogyan készültek az új tagországok az iparpolitikai kihívásokra? Az Unió versenyképességét átfogóan bemutató elemzés [WIFO (2005)] szerint az új tagországoknak a kilencvenes évek folyamán nem volt explicit iparpolitikája.5 Tegyük hozzá, egyes or5 Ezt a vélekedést megerôsítik azok az eredmények, amelyek egy OTKA által támogatott kutatás felmérésére támaszkodnak [Dezsériné Major Mária–Botos Balázs (2006)]. A válaszadók 71%-a szerint az Európai Unióban van, 62%-uk szerint viszont Magyarországon nincs iparpolitika.

26


szágokban nemcsak az iparpolitika, hanem a hagyományos értelemben vett „ipar” is „hiánycikké” vált [Botos (2004)]. Az explicit iparpolitikával szembeni bizalmatlanságot az említett elemzés természetes reakciónak tekinti, figyelembe véve az átalakulást megelôzô túlcentralizált, igen kevéssé hatékony és erôteljes kormányzati befolyásolás alatt álló ipari szektort. Az átmenetet a piacgazdaságba a privatizáció, a dereguláció, a külföldi mûködô tôke elôtt álló korlátok lebontása és a kormányzati ellenôrzés radikális szerepvesztése jellemezte. Az iparpolitika fontosságának újraértékelése mögött két alapvetô ok rejlik. Az elsô az a már említett veszély, hogy lényegében teljesen eltûnik az ipar. Ez pedig a növekedés és export bázisának eltûnését jelentette volna. A második, hogy a közösségi iparpolitika a lisszaboni stratégiával lényegében kilépett az „illegalitásból”, felhívva a tagországokat is egy olyan iparpolitika kidolgozására, amely a verseny zavarása nélkül hozzájárul a felzárkózás feladatainak megoldásához. A kibôvülô Európa iparpolitikájával foglalkozó európai dokumentumok – elsôsorban [European Commission (2002), (2003)] – alapvetôen három területen láttak sürgôsen megteendô lépéseket a felzárkózás érdekében. Ezek a következôk: • A versenyképességet és a növekedést alátámasztó alapvetô teendôk. Ezen belül az egységes piac megteremtése, magas szintû szociális kohézió párosulva, jól képzett, adaptálható tudással rendelkezô munkaerôvel, szociális párbeszéd, magasan fejlett energetikai, szállítói és telekommunikációs hálózatok. Ugyancsak ide sorolható az olyan stabil jogrendszer, amely a vállalkozások egymás közötti, illetôleg a kormányzathoz fûzôdô kapcsolatait transzparens és egyenlô jogokat biztosító módon szabályozza. • Az innováció, a tudás, a K+F támogatása. Már szó volt róla, hogy az Európai Unió felzárkózásának egyik meghatározó tényezôjeként a lisszaboni stratégiában a fenti követelményeket emelte ki. Nem véletlen tehát, hogy a Bizottság az iparpolitikai dokumentumokban megerôsítette ezeket a célkitûzéseket, hangsúlyozván, hogy az új tagországok uniós felzárkózásának egyik meghatározó tényezôje a K+F ráfordítások mértéke. (Ezek félidôs, s nem túlságosan szívderítô adatairól a korábbiakban már volt szó.) Az iparpolitikai szemléletmód változásának megfelelôen ugyanakkor a dokumentumok hangsúlyozzák, hogy a ráfordítások növekedésének elsôsorban a magánszféra forrásaira kell támaszkodnia, s az állami források esetében a hatékonyabb felhasználás szükségességét emelték ki. Ennek indokoltságát a magyar tapasztalatok is alátámasztják [Inzelt (2003)]. • A harmadik követelménycsoport a fenntartható fejlôdésnek megfelelô ipari struktúra támogatásához kapcsolódik. A fenntartható struktúra felé való elmozdulás a növekedés és a termelékenység fokozásának motorja lehet. Az elôrelátó cégek – hangsúlyozta a Bizottság – többleteredményt és növekvô piaci részarányt érhetnek el, ha egyre több környezetbarát terméket állítanak elô. Ennek érdekében kulcsfontosságú az erôforrások környezet-hatékony felhasználására irányuló gyakorlat elterjesztése, a megújítható nyersanyagok alkalmazása, az újrahasznosítással foglalkozó iparágak kiemelt támogatása, valamint a környezetvédelmi szabványok betartatása. Mindehhez természetesen a nemzeti források mellett az EU-támogatások is biztosítanak alapokat.


27

E kiemelt feladatok természetesen számunkra is érvényesek. Bár Magyarországon nagyrészt lezajlott az ipar alapvetô strukturális átalakulása, nekünk is érdekünk a magasabb technológiai szintet és magasabb hozzáadott értéket képviselô ágazatok tartós fejlôdése, egyidejûleg azonban – elsôsorban foglalkoztatási és regionális szempontokból – nem mondhatunk le az ún. hagyományos ágazatok meghatározott mértékig való fenntartásáról sem. Az átlagos magyar ipari termelékenység mögött rendkívül szóródó mutatók rejlenek. Egy biztos: az uniós átlagtól messze el vagyunk maradva. Magyarországon fontos további feladat egyes infrastrukturális területek elmaradottságának csökkentése (például az úthálózatok terén), továbbá a környezetvédelmi szempontok erôteljesebb érvényesítése. A kétéves tagság iparpolitikai szempontból is arra hívta fel a figyelmet, hogy a kibôvült Európa az Unió egésze és az egyes tagországok számára is egyszerre lehetôség és kihívás. Hogy mennyire tudunk élni a lehetôségeinkkel, az nagyrészt attól függ, hogy a kihívásokra milyen válaszokat tudunk adni.

5. Összegzés helyett A kettôs felzárkózás esélyeirôl, lehetôségeirôl, a pozitív és negatív tendenciák áttekintésérôl nyilván csak a teljes kutatás lezárása ad reális képet. Az ipari ágazat – amely egyébként szélesen értelmezve fontos, sôt meghatározó szereplôje a felzárkózási folyamatnak – nemzetközi versenyképességének számottevô növelésére a lisszaboni célok elérése esetén ugyan lenne mód, de ennek valószínûsége ma csekély. Különösen kétségessé vált ezen célok realitása a kibôvülô Európát illetôen, bár sokak szerint az erre való hivatkozás csak jól hangzó indok az egyébként is elkerülhetetlen kudarc elôzetes magyarázatára. Az eddigiek lezárásaként egy már több mint három évtizedes, de mindenképpen optimizmust sugalló példát, a japán iparpolitika példáját szeretném idézni. Ez a példa arról szól, hogy tudatos és állhatatos elveken alapuló állami beavatkozás (azaz iparpolitika) is lehet sikeres, és megcáfolhat korábban vitathatatlannak tartott, neoklasszikus vagy neoliberális gazdaságpolitikai beidegzôdéseket. Az OECD egy jelentése idézi a japán Ipari és Külkereskedelmi Minisztérium (MITI) vezetôjének 1972-es szavait: „A MITI elhatározta, hogy Japánban olyan iparokat honosít meg, amelyek egyszerre tôke- és technológia-intenzívek, olyanok, amelyek komparatív költségeik tekintetében a lehetô legkevésbé alkalmasak Japán számára (acélipari gépgyártás különbözô ágai, elektronikai iparok, ideértve a komputereket, robotokat is). Egy rövid távon statikus vizsgálati szemszögbôl ezeknek az iparoknak a telepítése minden racionalizmusnak ellentmondott. De egy hosszabb távú kitekintésben azt mondhatjuk, hogy pontosan ezek az iparok azok, ahol a kereslet jövedelem-rugalmassága magas, a technológiai fejlôdés gyors, és a munkatermelékenység rohamosan emelkedik. Világosan állt elôttünk, hogy ezen iparok nélkül nagyon nehéz feladat lenne 100 millió embert foglalkoztatni úgy, hogy az életszínvonalat is emelni tudjuk, végcélként az európai és az amerikai szintet is elérve….” [OECD (1972)]. A példa ugyan több évtizeddel korábbi, s a világ azóta sokat változott, de egyetlen dolgot mégis érdemes ennek kapcsán kiemelni: megfelelô idôben és megfelelô helyen

28


az iparpolitika hatékony eszköz lehet a szükséges változtatások elômozdítására. A kérdés most már csak csupán az, hogy a 2000-es évek Európája megfelelô helynek tekinthetô-e ?

Felhasznált irodalom Borkó Tamás [2005] Számvetés Lisszabon után öt évvel. ICEG Vélemény XIX. 2005. december Botos Balázs [2003] A bôvülô Európa iparpolitikája. Fejlesztés és Finanszírozás 2003/3 p. 69–74. Botos Balázs [2004] Iparpolitika – ipar nélkül ? Elôadás a VIII. Ipar- és Vállalat-gazdálkodási Konferencián. Pécs, 2004. október 21–22. de Leersnuder Jean-Marc [2006] Patriotisme economique: rhétorique ou anticipation, Commentaire, Printemps 2006. Dezsériné Major Mária–Botos Balázs [2006]Az új prioritások a kibôvülô Európa iparpolitikájában. Kézirat. Budapest, 2006. European Commission [2003] Industrial competitiveness in an enlarged Europe Council Conclusions of 13 May 2003 (2003/c 149/01) European Commission [2002] Industrial Policy in an Enlarged Europe. Com (2002) 714 2002 December Fingleton Eamonn [2006] Manufacturing Matters. Fortune, March 6, 2006 Gács János [2005] A lisszaboni folyamat – egy hosszú távú stratégia rejtélyei, elméleti problémái és gyakorlati nehézségei. Közgazdasági Szemle, 2005. március, p. 205–230. Gyévai Zoltán [2006] Protekcionizmus Európában. Figyelô, 2006. március 9. Inzelt Péter [2003] A hülyeség határán. Népszabadság, 2003. október 3. James Harold [2006] Zsiványságok a gazdasági patriotizmus mögött. Világgazdaság, 2006. április 6. Kassinger Klára [2006] Felvillanyozó patriotizmus. Heti Válasz, 2006. március 9. Kovács Balázs [2006] Fejlesztô állam a XXI. században. Polgári Szemle, 2006. 4. p. 36–46. Magyar Gyáripar, 2005. l. Szövetség a Versenyképes Európai Iparért. OECD [1972] The Industrial Policy in Japan, Paris, 1972 Török Ádám [2004] Felzárkózás és versenyképesség. Stratégiai dilemmák az EU Lisszabon Programjának megvalósulásával kapcsolatban – kísérlet egy vitaindítóra. Európai Tükör, 2004. június, p. 60–77. Török Ádám [2006] Iparfejlôdési lehetôségek, versenyképesség és jövôkép (Ipar- és versenypolitika az Európai Unióban 1995 után) – Európai Tükör, Jubileumi Évkönyv 1996–2006. p. 235–252. A Nemzeti Fejlesztési Hivatal Európai Integrációs Irodájának kiadványa, 2006 Világgazdaság, 2004. szeptember 17. Schröder Pesten: Elôtérbe az iparpolitikát. Világgazdaság, 2006. április 26. Megaprojekteket indít Chirac Világgazdaság, 2006. március 23. Csúcs a protekcionizmusról WIFO [2005] European Competitiveness Report 2005. Wien, 2005

29 TIBORI SZABÓ ZOLTÁN

Románia ante portas Látványos gazdasági növekedés, nullához közelítô munkanélküliség, a külföldi befektetések folyamatos növekedése és lassan, de javuló életkörülmények jellemzik az Európai Unió küszöbén álló Romániát. Egyfelôl. Másfelôl viszont a politikai instabilitás, a szekus dossziékból kísértô múlt, a korrupció és az etnikumközi feszültségek növekedése tapasztalható. Egyelôre nem vehetô ki tisztán, hogy a január elsején esedékes csatlakozást követôen az ország életét a haladás, a fejlôdés, vagy pedig ellenkezôleg, a hanyatlás és a bizonytalanság uralja majd.

Az egyik legfontosabb kérdés, amellyel a romániai politikai pártok szembesülnek, az elôre hozott választásoké. Traian Basescu államfô már a 2004. decemberi hatalomra jutását követôen elkezdte szorgalmazni, hogy újabb általános választást tartsanak. Azt elnök azóta is azt hangoztatja, hogy a törékeny parlamenti többség nem képes végrehajtani a szükséges reformokat, és ezért kellene mielôbb kiírni a választásokat. Ez azonban – fôképpen Calin Popescu Tariceanu liberális kormányfô ellenkezése miatt – mindeddig nem sikerült Basescunak. Legújabban az elnök azt állítja, hogy erre a lépésre a csatlakozás utáni elsô idôszak lenne az optimális. A politikai helyzetet bonyolítja az a tény, hogy a 2004-es választások nyomán hatalomra került demokrata-liberális szövetségben az együttmûködés mára már teljes mértékben megszûnt, sôt, a liberálisok és a demokraták vég nélküli csatározásokat folytatnak a parlamentben és a koalíción belül is – elsôsorban politikai pozíciók megnyerése és imázsuk javítása végett. Az esetleges elôre hozott választásokat az is befolyásolhatja, hogy az elmúlt hetekben a liberális párt kettészakadt, kivált ugyanis belôle a Theodor Stolojan volt kormányfô által irányított csoport, amelynek az a véleménye, hogy a liberálisoknak és a demokratáknak egyesülniük kell. Az összefogás nyomán olyan jobboldali gyûjtôpárt jönne szerintük létre, amely sikerrel vehetné fel a választási harcot a még mindig erôs, jelenleg ellenzékben politizáló Szociáldemokrata Párttal (SZDP). Stolojan október elejéig Basescu tanácsadója volt. Szerinte is elkerülhetetlennek tûnik Románia január 1-jei uniós csatlakozását követôen az elôre hozott választások megtartása. Az államfô, aki a Demokrata Párt (DP) élérôl jutott az államelnöki bársonyszékbe, korábban szintén szorgalmazta, hogy a liberálisok és a demokraták egyesüljenek. A liberálisok jelentôs része ezt azonban elutasította, mert attól tartanak, hogy a létrehozandó megapártban kizárólag az államfô emberei jutnak majd döntéshozatali pozícióba. Theodor Stolojan korábbi liberális pártelnök sok hívet csalhat el a liberálisoktól, miután a politikus 2004-ben a liberális-demokrata választási szövetség államfôjelöltje volt, s a választók korábbi kormányfôi munkáját is mindmáig pozitívan értékelik. Stolojan 2004-ben, egészségi okokra hivatkozva, az utolsó pillanatban visszalépett Traian Basescu akkori bukaresti fôpolgármester javára. Hatalomra jutása után Basescu államelnöki tanácsadói tisztséggel viszonozta a gesztust.

30


Szintén a liberális szakadárok élén áll Valeriu Stoica, aki korábban ugyancsak elnöke volt a Nemzeti Liberális Pártnak (NLP), és aki a 2004-es választások óta a jelenlegi liberális vezetés egyik fô bírálója. A liberálisok területi szervezetei még nem döntöttek afelôl, hogy melyik frakció mellé állnak, de mindkét csoport kapott már vidékrôl számára kedvezô visszajelzést. Basescu már 2005 óta szorgalmazza az elôre hozott választások kiírását, de mivel Tariceanu nem hajlandó lemondani kormányfôi tisztségérôl, erre nincs alkotmányos lehetôség. A háttérbôl ma is Traian Basescu által irányított demokraták célja nyilvánvaló: a parlamenti választásokat megnyerése, mégpedig olyan többséggel, hogy volt pártja – liberálisokkal vagy nélkülük – kényelmesen kormányozhasson. A romániai magyarság autonómiaköveteléseinek keményen ellenszegülô demokraták abban is reménykednek, hogy a Markó Béla vezette Romániai Magyar Demokrata Szövetség (RMDSZ) január elseje után beváltja ígéretét, s a kulturális autonómiát is tartalmazó kisebbségi törvény akadályoztatása okán kilép a kormánykoalícióból. Akkor pedig a miniszterelnök oldalán kitartó liberálisok legfeljebb a kis erejû Konzervatív Párt támogatásával maradnak, de ez sem biztos. Jóval könnyebb lesz tehát Tariceanut megbuktatni, és az elôre hozott választásokat kiírni. A választások eredményének függvényében pedig bármi lehetségessé válik. Fôképpen azt követôen, hogy Basescu nemrég komoly gesztust tett az ellenzéki Szociáldemokrata Párt irányában: a párt egyik szenátorát nevezte ki a Román Hírszerzô Szolgálat (SRI) élére. A magyarbarátként ismert román kormányfô (akinek ezt Bukarestben elég sûrûn szemére is vetik) egyre nehezebb helyzetbe kerül. Ennek ellenére megalapozottnak látszik az a feltevés is, miszerint Tariceanu – ha minden kötél szakad – készen áll a kisebbségi kormányzásra is, de lemondani idônap elôtt nem óhajt.

Társasjáték szekus dossziékkal Politikusok, papok és sportolók titkosszolgálati dossziéját titkosították Romániában az elmúlt években. Ezt nemrég maga Traian Basescu közölte. Az államfô azt követôen beszélt a hónapok óta tartó szekushisztériáról, hogy a sportolók iratcsomóinak nyilvánossá tételére vonatkozó korábbi javaslatát heves viták követték. E viták során Emil Constantinescu volt államfô ismét bizonyítékokat hozott arra nézve, hogy maga Basescu elnök is beszervezett ügynöke volt a Szekuritáténak, amit az államfô továbbra is tagad. Basescu leszögezte: azért javasolta a politikusok, a klérus és a sportolók dossziéinak kiadását, mert szerinte azok tartalma nem indokolta a „nemzetbiztonsági érdekbôl titkosított” kategóriába történô besorolást. Az államfô ugyanakkor kijelentette, hogy a titkosszolgálatok irattáraiban már nincsenek titkosított újságírói iratcsomók. Amit sokan ugyancsak vitatnak. Tény, hogy a ködösítés mesterien folyik e téren is Bukarestben, a dossziékkal valóságos társasjáték zajlik, attól függôen, hogy a pillanatnyi politikai és/vagy gazdasági érdekek mit diktálnak. A román EU-biztosi posztra javasolt Varujan Vosganian állítólagos ügynökmúltját is úgy szedték elô, hogy az átvilágító testület korábban legalább négy alkalommal jelentette ki érintetlenségét.

ROMÁNIA ANTE PORTAS

31

Constantin Ticu Dumitrescu, a Szekuritáté iratainak nyilvánosságra hozatalát elôíró törvény fô szorgalmazója, aki jelenleg az országos átvilágító testület (CNSAS) tagja, úgy vélekedett, hogy az egész átvilágítás csupán politikai érdekeket szolgáló humbug, hiszen a Legfelsô Védelmi Tanács (CSAT) titkosságfeloldásra vonatkozó határozata nyomán a titkosszolgálatok a CNSAS-nak mindössze 31 iratcsomót adtak át. Eközben kiderült, hogy Andrei gyulafehárvári ortodox érsek mellett, Teodosie konstancai érsek is a Szekuritáté fedônévvel beszervezett ügynöke volt, s hogy a bukaresti Stavropoleos-templom plébánosa és más papok is jelentéseket írtak a szekunak. Felerôsödtek ugyanakkor azok a hangok, amelyek azt állítják, hogy maga Teoctist ortodox pátriárka is dolgozott a Szekuritáténak, s listák jelentek meg azokról az ortodox fôpapokról, akik valószínûleg szintén együttmûködtek a kommunista politikai rendôrséggel. Az egyik bukaresti román napilap arról is cikkezett, hogy az erdélyi magyar történelmi egyházakban (római katolikus, lutheránus, református, unitárius) tevékenykedô egykori ügynökök felfedése jelentôs hitelvesztést okozna a közösségen belül, pedig a magyar történelmi egyházakat a Szekuritáté sokkal jobban behálózta, mint a román egyházakat.

A románok csak a korrupcióért neheztelnek Bár Romániát január elsején felveszik az Unióba, a románok jelentôs része édeskeveset tud arról, hogy az EU-tagság milyen hatással jár majd az átlagember munkájára és életkörülményeire. Bizonyítják ezt a közvélemény-kutatások eredményei is. Míg júliusban a románok 72,8 százaléka támogatta az európai betagolódást, az augusztus 22-én közzétett felmérés eredménye szerint a támogatók aránya növekedett, s a megkérdezettek 76,1 százaléka jelentette ki, hogy egy esetleges népszavazás esetében az ország EU-tagságára szavazna. A csatlakozást augusztusban mindössze 13,4 százaléknyian ellenezték, ami szintén csökkenés a júliusi 15,8 százalékhoz képest. Úgy tûnik, a románokat semmi nem riaszthatja el az Uniótól. A sajtó idôrôl idôre arról cikkezik, hogy a csatlakozást követôen ugrásszerûen nô majd az élelmiszerek ára, mégpedig nagyobb mértékben, mint annak idején Magyarországon, Csehországban és Lengyelországban. Nem csóválják a fejüket arra a hírre sem, hogy januártól akár 50 százalékkal drágulhat a hús, a tej és a kenyér, pedig a lakosság már manapság is szerény jövedelmének mintegy 40 százalékát költi élelmiszerre. A derûlátás ellen szólna az is, hogy az emberek csaknem fele úgy véli, életszínvonala 2006-ban cseppet sem javult. Júniusban a közel 65 ezer forintnak megfelelô 1112 új lejes átlagbér ugyan 15 százalékkal volt magasabb az egy évvel korábbinál, de az éves bérnövekedés reálértékben mindössze 98 százaléknyi volt, ami az infláció szintjét nem haladta meg, sôt. A reményeket elsôsorban az táplálja, hogy a 2005-ben realizált egy fôre jutó 3500 eurós nemzeti össztermék (GDP) a nyugati befektetôk rohama okán 2008-ra várhatóan 5450 euróra növekszik, s ebbôl a lakosság életkörülményeinek javulási tendenciáját olvasta ki. Tény, hogy mára már annyi a külföldi befektetô Romániában, hogy az országban lassan krónikussá válik a munkaerôhiány. Ami fôképpen azért nem csoda, mert

32


a 22 milliós népességbôl mindössze 4 milliónyi az országban alkalmazott munkavállaló, további 3,5 millióan pedig már ma is Nyugaton dolgoznak. Ma a romániai lakosok fôleg amiatt elégedetlenek, hogy a korrupció szintje a látványos lebuktatások ellenére sem csökkent. A megkérdezettek eleve úgy látják, hogy a parlament tagjainak 70 százaléka és az üzletemberek 61 százaléka korrupt, és minden második román azt állítja, hogy nagy vagyonaikat az újgazdagok 1990 után törvénytelenül szerezték. Kevesen tudják, hogy a vállalkozások 80 százaléka és a mezôgazdaság csaknem teljes egésze nem eurokonform, s hogy mindez majd az integráció után milyen következményekkel jár. Románia helyzete azonban a szakemberek szerint nem reménytelen. Az ország ugyanis hatalmas természeti, ásványi és emberi forrásokkal, ennek okán pedig befektetési és fejlesztési potenciállal rendelkezik, s olyan csodálatos tájakkal, amelyeket szép pénzért lehetne turisztikailag is értékesíteni. Mindez nem fantázia, az is alátámasztja, hogy a GDP az idén várhatóan 6,2 százalékkal nô (az elsô félévben a növekedés majdnem 7 százalékos volt), s az elôrejelzések ezt a növekedést a következô két évre is valószínûnek tartják.

A kisebbségek ügye megoldatlan Ugyanannyi autonómia lesz Székelyudvarhelyen, mint egy dobrudzsai községben, mert Románia alkotmányától nem lehet eltekinteni – hangoztatja Traian Basescu. A román államfô visszautasította viszont azt a gondolatot, hogy amennyiben a székelyföldi területi autonómia nem valósul meg, etnikumközi feszültségek keletkezhetnek. Basescu nemrég figyelmeztetett arra, hogy a román állampolgároknak tiszteletben kell tartaniuk az ország alkotmányát, ellenkezô esetben „az állam intézményeivel kerülhetnek összeütközésbe”. Kifejtette: az „összeütközés csakis akkor következik majd be, ha konkrét akciók történnek, hiszen a véleménynyilvánításhoz mindenkinek joga van”. Az elnök ezzel együtt a „szélesebb körû autonómia” hívének vallotta magát, s elmondta, hogy evégett a helyi döntéshozóknak minél nagyobb hatáskörrel kell rendelkezniük a közösséget, az oktatást és az egészségügyet érintô kérdésekben. Markó Béla területi autonómiával kapcsolatos kijelentéseit, az októberben Agyagfalván mondott beszédét beleértve, Traian Basescu „választási megközelítések” hordozóiként értékelte, amelyek által szerinte az RMDSZ elnöke a Markó vezette szervezettel szembenálló Magyar Polgári Szövetség választóit megpróbálja meggyôzni, illetve maga és szövetsége mellé állítani. A román költségvetésbôl finanszírozott magyar egyetemre vonatkozó követeléssel kapcsolatban Basescu többször leszögezte, hogy egy olyan Európában, amelyben a multikulturális egyetemek valóságot jelentenek, az etnikai alapú szegregációt és a román állampolgárok „elszigetelését” – nemzetiségtôl függetlenül – ellenzi. Románia úgy lép tehát be az EU kapuján, hogy az erdélyi magyarság ügye megoldatlan. A közösség három fô célkitûzése – az erdélyi magyar kulturális autonómia, a székelyföldi területi autonómia, illetve az állami finanszírozású önálló magyar egyetem – mindmáig nem valósult meg, és ez a jövôben az EU-tag Romániában súlyos feszültségek okozójának bizonyulhat.

ROMÁNIA ANTE PORTAS

33

Magyarország alulmaradt Miközben a politikai élet egyre lehetetlenebbé válik, az ország gazdasági eredményei kiváló képet mutatnak. A költségvetés az idei esztendô elsô nyolc, majd kilenc hónapjában is plusszal zárt, a deficitet a kormány azért emelte a GDP 0,5 százalékáról 2,5 százalékra, hogy több jusson a külföldi befektetôk által is követelt infrastrukturális fejlesztésekre. A román gazdaság szárnyalását jól tükrözi az is, hogy idén elsô alkalommal kerekedett felül a román fél teljesítménye a magyar-román kereskedelemben: az év elsô 8 hónapjában Románia 44 millió euróval többet exportált Magyarországra, mint amennyit onnan vásárolt. Az elmúlt év végén a két ország közötti árucsere-forgalom összértéke kétmilliárd euró volt, ami 2004-hez viszonyítva 28 százalékos növekedést jelent. 2005-ben a romániai kivitel 922,6 millió, a magyarországi behozatal pedig 1077,3 millió euró volt. Az idei elsô 8 hónapban a kétoldalú árucsere értéke folyamatosan emelkedett, és meghaladta az 1,6 milliárd eurót, miközben a romániai kivitel 45 százalékkal bôvült.

Európaiasult munkanélküliség Június végén a romániai munkanélküliség 5,3 százalékra csökkent, pedig 2005. december végén még 5,9 százalékos volt. S hogy a munkanélküliek számának fogyása nem valamilyen mesterséges hatalmi számításnak köszönhetô, az is bizonyítja, hogy júniusban az alkalmazottak száma 8200-zal volt nagyobb a májusinál, s meghaladta a 4,6 milliót. Ennyi munkavállaló azonban nem képes eltartani a mintegy 21 milliónyi román állampolgárt. Persze ma már nyílt titok, hogy a román munkavállalók jelentôs része nyugati államokban dolgozik. Hogy pontosan hányan vállaltak külföldön munkát, azt senki nem képes Bukarestben megmondani, de a munkaerô migrációját figyelemmel követô nemzetközi szervezetek ezt a számot 2–2,2 millióra teszik. Ha azonban az egyes nyugati országokban hivatalosan vagy feketén dolgozó románok hatóságilag becsült számát összeadjuk – Olaszország 800–900 ezer, Spanyolország 600–700 ezer, Görögország 700 ezer, Németország 400 ezer, Ausztria 200 ezer, Izrael 300–400 ezer, Franciaország 200–300 ezer, Nagy-Britannia 300 ezer, Írország 200 ezer –, az eredmény esetleg a négymilliót is meghaladja. Két másik ténybôl is lehet következtetni arra, hogy a hazaival szinte megegyezô számú román állampolgár vállalt munkát Európa és a világ különbözô államaiban. Elsôként abból, hogy az általuk hazautalt pénzek összege tavaly 3,6 milliárd euróra rúgott, pedig 2004-ben még csak 2,8 milliárd euró volt. A nyaranta hazalátogató „stranieri”-k – ahogyan manapság ôket Romániában olasz szóval nevezik – tavaly például 8,9 milliárd eurót váltottak be lejre, hogy abból a család szükségleteit fedezzék, és készülô lakásaikat, üdülôiket tovább építsék. A második említett tény pedig az, hogy ma már a Romániába nagy számban érkezô külföldi befektetôk alig találnak a hazai piacon szakképzett munkaerôt. A munkaerôhiánynak pedig jó hatása van az itthon maradottak béreire, amelyek szinte folyamatosan

34


növekszenek. Igaz, a hazai bérek még nem érték el a nyugati szintet, de azt a havi 2500 eurós összeget, amelyet például brit cégek ajánlanak román mérnököknek avégett, hogy utóbbiak a kuvaiti és szaúd-arábiai cégeikhez elszegôdjenek, jól képzett szakemberek esetében már megközelítették. A romániai munkanélküliség, persze, nem egyenletes. Temes megyében, az ország egyik legfejlettebb, legtöbb nyugati befektetôt vonzó régiójában mindössze 2,2 százalékos, miközben a székelyföldi Hargita megyében 9, a moldvai Vaslui megyében pedig 10,1 százalékra tehetô. Ami azt is mutatja, hogy ezekbe a térségekbe igen kevés külföldi tôke érkezett.

A magyar befektetôk nem rohanták meg a Székelyföldet Rendkívül furcsa, hogy miközben a Székelyföld például jelentôs gazdasági és nyersanyag-potenciállal rendelkezik, a magyarországi befektetôk sem rohanták meg Hargita és Kovászna megyét. Kovásznában például 2005-ben a külföldi befektetésekbôl egy lakosra egy euró jutott! Miközben az országos fejenkénti átlag tavaly Romániában 180–190 eurónyi volt. Európa-szerte elismert tény, hogy a romániai munkaerô jól felkészült, s hogy a románok sokkal többet hajlandók túlórázni is, mint a többi európai nemzet fiai. Ebbôl a szempontból a románok valóban elsô helyen állnak, utánuk a lengyelek következnek. Talán erre is vezethetô vissza, hogy a legtöbb nyugat-európai ország attól tart, amennyiben Romániát januárban felveszik az Unióba, a román munkavállalók még jobban elözönlik Európát. Ettôl azonban már nem kell tartani, hiszen aki el akart menni, már megtette, aki pedig itt maradt, minden bizonnyal hiányos felkészültsége vagy nyelvtudása miatt döntött az itthon maradás mellett, s nem valószínû, hogy ezután próbál majd szerencsét a földrész nyugati felén. Nem utolsósorban az is sokat nyom a latban, hogy ma már szabad szemmel is látszik: Románia munkaerôhiánnyal kezd küszködni. Ez pedig olyan megoldásokhoz vezet, amelyek gondolatához a meglehetôsen nacionalista románok nem fognak egyhamar hozzászokni. Az egyik külföldi cég például, amelyik a csángóföldi Bákóban telepedett le, Kínából hozott nemrég 1100 varrónôt. A botrány az eget verte. A kínaiak egyébként már minden nagyvárosban megvetették a lábukat, de Bukarestben vannak talán a legtöbben. Ott van azonban a Bánság, ahol az olasz közösség olyan erôs, hogy a temesvári repülôtérrôl öt olaszországi városba repülnek menetrend szerinti járatok, s a bánsági termôföldek mintegy 70 százaléka már olaszok kezén van. „Románia a román dolgozóké!” – hangzott régen a szlogen. Ezt 1989 decembere után az „Országunkat nem adjuk el!” jelszó váltotta fel. Ma már egyik sem igaz. Európaiasult Románia! Így mondhatnánk?

35 FÜZES OSZKÁR

Kemény könnyítések Bulgária az EU-csatlakozás pillanatában

Egy korábbi geopolitikai döntésnek megfelelôen Bulgária (Romániával együtt) 2007. január elsején teljes jogú tagállamként csatlakozik az Európai Unióhoz. Ezzel egyrészt befejezôdik egy világpolitikai átrendezôdési folyamat: az egykori Szovjetunió 1944–1989 között volt kelet-európai befolyási övezetének teljes átkerülése az euro-atlanti érdekszférába, másrészt megkezdôdik egy új geopolitikai rendszer kiépítése. Bulgária csatlakozása ebbôl a szempontból különösen indokolt, és az EU számára kifejezetten elônyös. Az ország a Duna–Fekete-tenger övezet kulcsfontosságú része, átkötés a Balkán és Görögország, illetve Törökország között, valamint külsô játékosa több kelet-európai államközi játszmának (Oroszország, Ukrajna, Moldova, Macedónia, Szerbia vonatkozásában).

A tény, hogy Bulgária a tizenkilencedik század közepe óta elôször nem Moszkva érdekszférájának része, gyakorlatilag „kitolja” Oroszországot a délkelet-európai nagyhatalmi tényezôk sorából. Helyébe a nyugat-európai középhatalmak lépnek (részben önállóan, részben az EU és a NATO mezében), valamint az Amerikai Egyesült Államok. Mindketten geopolitikai nyertesei az új bôvítésnek. Nagyrészt ez magyarázza azt is, hogy Bulgária egyáltalán beléphet az EU-ba, és a csatlakozás nem szenvedett újabb halasztást. Ez két alapvetô kompromisszumot követelt meg, mindkettô mennyiségileg és minôségileg egyaránt nagyobb, mint a 2004. májusi, elsô keleti bôvítési kör esetében volt. Egyfelôl: Bulgária (Romániával együtt) nyilván csak kis részben teljesíti az uniós tagság gazdasági feltételeit, és a politikai feltételek teljesítése sem százszázalékos. Másfelôl: maga az EU is viszonylag kemény megkötésekkel és korlátozásokkal fogadja be a két államot. A bolgár csatlakozás kétoldalú mérlegét 1) e kölcsönös megkötések 2) a belátható következmények és 3) az Unió belsô erôviszonyaira való hatás alapján érdemes megvizsgálni. Utána azt vesszük szemügyre, hogy Bulgária mint uniós tagállam milyen fô törekvéseket hoz magával a 2013-ig tartó idôszakban.

Kölcsönös megkötések Bulgária mind a távolabbi, mind a közelebbi történelmi múltból a közép-európai államoknál több és súlyosabb terhet hordoz. Az európai értékrend meghonosodása késve kezdôdött, rendre meg is bicsaklott, és sok szempontból eltorzulva érvényesül. A bolgár társadalmi tudatban „Európa, fôleg Róma, messze van”, az ország a trák–bizánci–nagyszláv kultúrkör örökösének érzi magát. A nemzettudat erôs, de határvo-

36


nalai nem egészen világosak: erôs oroszbarát és törökellenes beidegzôdések párosulnak benne a Macedónia fölötti rivalizálással (görög, szerb és természetesen macedón, újabban albán vonatkozásban). A cirill betûs ábécé szülôhazájaként Bulgária érzékenyen viszonyul a nyugatizálódás koncepciójához. Friss példa erre az a kérés, hogy az eurót evro-nak nevezhessék az ország majdani közös bankjegyein, az Európai Bizottság és az Európai Központi Bank elôírásai alól felmentést kérve. Általában is, erôsen valószínûsíthetô, hogy Bulgária a tagállami-nemzeti megközelítés erôsítéséért lép majd föl minden olyan uniós ügyben, amely nem közvetlenül kapcsolódik a pénzforrások elosztásához. Egyelôre kétértelmûnek jósolható a majdani bolgár álláspont az EU nyugat-balkáni bôvítése, illetve a török tagság ügyében. Mindkét terület felértékeli Szófia pozícióit, a mindenkori bolgár politikai elit azonban feltehetôen óvakodni fog attól, hogy akár egyik, akár másik ügykörbe „beleragadjon”. Bulgáriában török és (el nem ismerve) macedón kisebbség is él. A bolgár nacionalizmusnak – az oroszhoz hasonlóan – mindig két fô ága volt, a „nyugatos” és a „szlávos”. Ez valószínûleg egyfajta minta lesz a nyugat-balkáni bôvítési kör országai számára. Magyarul: az uniós pozícióharcokba bekerülhetnek azok az alkumódszerek, amelyeket pejoratívan „balkáni trükköknek” szoktak nevezni – valójában csak a nyugatitól kissé eltérô tárgyalási taktikát képeznek. Ennek három fô eleme van. 1. A bulgáriai korrupció jellegében eltér a nyugatitól. Része a normális társadalmi érdekegyeztetés és lobbizás rendszerének, általában a személyi kapcsolatokra épülô problémakezelésnek és ügyintézésnek. Hatékonysága nem rosszabb a szabályos, személytelen eljárásoknál – azonban nyilvánvalóan teljesen összeegyeztethetetlen az EU munkamódszereivel. A bulgáriai korrupciót és államigazgatást érintô, egyébiránt jogos brüsszeli kritikák nem veszik, nem is vehetik figyelembe a közéleti hagyományoknak ezt a balkáni sajátosságát – márpedig az sokáig fennmarad. Ahogy Görögországban, úgy Bulgáriában is kétrétegû uniós intézmény- és ügyintézô rendszer fog mûködni: egy teljesen szabályos és hivatalos, valamint egy „hagyományos”, ám tényleges. 2. Részben erre, részben a rendszerváltozás során szerzett gazdasági és politikai pozícióira alapozva, a szervezett bûnözés olyan mértékben és minôségben épült be a bolgár politikai elitbe és rendszerbe, hogy kiszorítása a nyugaton megszokott igazságszolgáltatási módszerekkel nagyon nehezen valósítható meg. Több mint valószínû, hogy a szabályos és hivatalos bolgár beilleszkedést felhasználva, a szervezett bûnözés is beépül majd az uniós intézményrendszerbe. Ez elsôsorban a támogatások megszerzése, a munkaerô mozgása és a versenypiaci szabályozás környékére irányul majd. 3. E bolgár behatolási kísérletek mögött feltûnhet más balkáni, illetve orosz és ukrán állammaffia-csoportosulás is, ennek nemzetközi következményeivel (csempészet, feketemunka, illegális migráció, pénzmosás stb.). Ha valóban így lesz, akkor az uniós bel- és igazságügyi együttmûködésnek, sôt, a közös kül- és biztonságpolitikai mechanizmusnak is új kihívásokkal kell számolnia. A bolgár munkaerôre, a támogatási pénzekre és esetleges más „védzáradékokra” vonatkozó uniós korlátozások e veszélyeket nem igazán csökkentik, elôhívhatnak viszont egyfajta „dacreakciót”. Bulgáriát egyébként nagymérvû lakosságvesztés érte 1990 után, részben a török kisebbség kivándorlása, ám fôleg a jól képzett bolgár fi-

KEMÉNY KÖNNYÍTÉSEK

37

atalok nyugatra távozása miatt. Újabb nagy hullám nem várható, de már néhány tízezres munkavállalói-vállalkozói migráció is súlyos szakemberhiányt idézhet elô az egészségügytôl az államigazgatásig. Ráadásul a nyugati tagállamok munkaerôpiacain pontosan azokat a bolgár munkavállalókat „várják” (engedik be), akikre otthon nagy szükség lenne általában is, de különösen az uniós versenyképesség megszerzése szempontjából (IT, egészségügy, know-how stb.). Az EU-pénzeket kezelô irányító hatóságok, közremûködô szervezetek és programirodák várhatóan csak nagyon nehezen állnak fel, és csak viszonylag hosszú idô után lehet majd ôket megbízhatóan akkreditálni. E nehézségeket sok esetben a maga javára ürügyként fogja kihasználni több régebbi tagállam, szélsôséges esetben folyamatos feszültség alakulhat ki „az európai és a balkáni mentalitás” között.

Belátható következmények A csatlakozás véglegessé válásáig Bulgária ténylegesen óriási erôfeszítéseket tett az uniós normák átvételére és alkalmazására, de minden eddigi újoncnál sokkal nehezebb dolga van. Ennek nyilvánvaló következményei lesznek a bolgár nemzetgazdaság közeljövôjét tekintve is. A piacgazdaság intézményei még mindig gyakran csak névleg „személytelenek és objektívek”, az erôforrásokhoz való hozzájutás és az újraelosztás informális csatornái erôsebbek a hivatalosaknál. A bolgár cégek tartós versenyképessége eleve korlátozott, és az ország még nem talált rá olyan szakosodási húzóágazatokra, amelyek beillesztenék az egységes piacba. Kedvezô fordulat híján az egységes belsô piacnak egyfajta perifériájára szorulhat, esetleg idôlegesen ki is záródhat belôle. Bulgária esetében fokozottan jelentkeznek az uniós beilleszkedés problémái mindkét oldalról: az alkalmazkodási felkészültség gyengeségét fokozzák a befogadási képesség problémái. Valószínûsíthetô, hogy a bolgár nemzetgazdaság csak mintegy két évtizedes távlatban jut el arra a startvonalra, amelyrôl elindulva egyáltalán megkezdheti a felzárkózást az Unió átlagos fejlettségéhez. Még inkább igaz ez az infrastrukturális, környezetvédelmi, agrár- és vidékfejlesztési, valamint humánerôforrás-fejlesztési területekre. Itt Bulgária átlagos fejlettsége még az összehasonlítható statisztikai adatokban láthatóaknál is jobban elmarad az EU-25 átlagától, nem is beszélve a 2004 elôtti EU-15 átlagáról. Noha nyilvánvaló, hogy forma szerint Bulgária jogosult és képes is lesz a rendelkezésére álló uniós források megszerzésére, a felhasználási hatékonyság gyengébb, a megtérülési idô hosszabb lesz az eddigi bôvítési körökben érintett országokhoz képest. Több, erre vonatkozó uniós jogszabályt esetleg felül lehetne írni, könnyítést adva a bolgároknak – erre azonban nincs sok kilátás. Az esetleges könnyítéseknek ugyanis kemény következményei lennének: a derogációk tartósíthatnák a nyugati normákhoz képest meglévô „devianciákat”, és fokoznák az egyébként is erôs bizalmatlanságot a bolgárok iránt. Bulgária kivételesen kedvezô és stratégiai elônyökkel járó fekvése azonban segíthet. Az ország fokozottan alkalmas, sôt vonzó lehet infrastrukturális nagyberuházásokra (vízi utak, vasutak, csôvezetékek, autópályák), valamint környezetkímélô energiatermelés ösztönzésére (nap-, szél- és vízenergia, biomassza). Szófia némi szeren-

38


csével hozzájuthat olyan pilot programokhoz, amelyek az EU közös fejlesztési terveinek középpontjában állnak, könnyen „eladhatók” a nyugati közvélemény számára is. Mindezt elôsegítheti, hogy a bolgár tengerparti és hegyvidéki, valamint falusi turizmus az igen kedvezô adottságok miatt tömegessé vált, és tôkevonzónak is bizonyult. Másfelôl: a bolgár agráripari termékek zöme versenyképtelen, ellenben elôállításának viszonylag alacsony költsége és relatíve nagy tömege miatt problémákat okozhat az egységes agrárpiacon. A bolgár vidéki (mezôgazdasági) lakosság számára az ország EU-tagsága egyelôre kiszámíthatatlan változásokat hozhat, az uniós belépés ugyanis több, korábban elmaradt „agrárforradalom” végrehajtását is kikényszeríti (tôke-, föld- és eszközkoncentráció). Miközben az EU (egyébként helyesen) ragaszkodik az uniós termelési és forgalmazási normák és szabályok érvényesítéséhez, a bolgár vidéki gazdaságok jelentôs része (ágazatilag és területileg egyaránt) egyszerûen nem lesz képes (önerôbôl) ezek betartására. Egyelôre csak találgatni lehet, milyen termelés marad abba, vagy ellenkezôleg, fokozódik pusztán amiatt, hogy köthetô-e hozzájuk elérhetô uniós forrás vagy sem. Annyi biztos, hogy a tulajdonosi kör, a birtok- és a termékszerkezet drasztikusan átalakul. Bulgária további fejlôdése szempontjából meghatározó lesz az EU-csatlakozás hatása a vidéki polgárosodásra – ellentétben az eddigi uniós tagállamokkal, ez a folyamat lényegében most kezdôdik meg az országban. Különösen fontos lehet a helyi elitek megújulása, az általuk használt és sugárzott politikai, gazdasági és kulturális minták jellege. A kisparaszti polgárosodásnak voltak ugyan valamelyes hagyományai Bulgáriában, ezek azonban nem a tôkefelhalmozásból származtak, hanem sajátos belpolitikai okokból a két világháború között. Számtalan bolgár vidéki település számára az EU-csatlakozással jelennek meg elôször a valóban piaci és polgári viszonyok. Ennek lehetnek közvetlen belpolitikai következményei is, amelyek átmenetileg instabilitáshoz vezethetnek a végrehajtó hatalom gyakorlásában.

Hatás az Unió belsô erôviszonyaira Az Unió belsô viszonyait Bulgária belépése (a fent már jelzetteken túlmenôen) a közeljövôben nem befolyásolja jelentôsen. Szófia feltehetôen a kis és közepes országok („hasonlóan gondolkodó tagállamok”) csoportjához kíván csatlakozni. Viszonyítási pontja a nála nagyobb és erôsebb, de sok vonatkozásban fejletlenebb Románia lesz, felzárkózási céliránya pedig Szlovákia vagy Magyarország. De megtörténhet, hogy mindegyiknél erôsebb lesz az uniós együttmûködô-rivalizáló viszony Görögországgal. Szófia EU-nagyhatalmi igazodási pontnak Németországot tekinti, de feltehetôen az átlagosnál erôsebb spanyol kapcsolatokat is próbál majd ápolni. Bulgária érdekelt az agrártámogatások minél kisebb reformjában, és általában is a közösségi politikák szélesítésének nyertese lehet. Nem feltétlenül támogatja majd a bel- és igazságügyi, illetve a kül- és biztonságpolitikai együttmûködés fokozottabb közösségiesítését a nagyobb tagállamok túlsúlyától tartva. Érdekelt lehet viszont a határôrizet közösségi összehangolásában és támogatásában, az eurorendôrségi (különösen a kábítószer elleni) adatcserében, valamint a kulturális értékek uniós védel-

KEMÉNY KÖNNYÍTÉSEK

39

mében. Bulgária hagyományosan készséges és nyitott nemzetközi partner, amíg „nemzeti érzékenysége” nem sérül. Ilyet elsôsorban török, görög és nyugat-balkáni uniós ügykezelésben érezhet vagy vélhet. Szófia a maga számára különösen fontosnak tartja a nemzetközi szállítmányozással, a szolgáltatásokkal és a mezôgazdasággal kapcsolatos uniós szabályozásokat, ezekben keményen fogja védeni nemzeti érdekeit, akár a közösségi szempontok rovására is. Ide tartozik, hogy Bulgária – például Magyarországhoz hasonlóan – hajlamos lesz különalkukra Oroszországgal az energetika és az infrastruktúra, valamint az agrárium területén. A bolgár EU-csatlakozás mind a balkáni ország, mind pedig az Unió szempontjából jelentôsen eltér a korábbi bôvítések utáni helyzettôl. Az eddig legkevésbé felkészült állam belépését az eddig leginkább „morcos”, befogadásra legkevésbé kész, belsô szervezeti és szerkezeti problémákkal küszködô közösség várja. A következô években szerzett tapasztalatok nagyban befolyásolják a nyugat-balkáni bôvítési kör lefolyását, és mind gyakrabban vetik fel majd a kérdést: hogyan lehet a bôvítés geopolitikai elônyeit más közösségi elônyökre konvertálni?

40


GYÖRKÖS PÉTER

Mennyire demokratikus az Európai Unió? A közelgô német elnökséggel ismételten a napi viták fókuszába kerül az Európai Unió jövôjével kapcsolatos kérdés- és problémacsomag. A 2007. március 25-én elfogadandó Berlini Nyilatkozat, majd az alkotmányos válság megoldásának – vagy legalábbis a kiút keresésének – konkrét megkezdése minden bizonnyal elôtérbe helyezi az Unió politikai és társadalmi megítélésének kérdését. Ne feledjük, bármilyen lesz is a „poszt-Alkotmányszerzôdés” jellege, tartalma, azt a hatályos szerzôdés értelmében minden tagállamnak alkotmányos elôírásainak megfelelôen meg kell erôsítenie, azaz ratifikálnia kell. Ez, akár a parlamentek útján, akár népszavazás által történik, kudarcra van ítélve akkor, ha a polgárok az Európai Uniót továbbra is valami távoli, idegen, érthetetlen képzôdménynek tartják, ami által összességében folyamatosan megkérdôjelezôdik annak demokratikus jellege. Kicsit a jövô év vitáira is készülve, talán érdemes hát áttekinteni néhány alapkérdést az Unió demokratikus jellegét illetôen.

Kik irányítják az Uniót? Ha az Európai Unió legitimitása kelt kételyeket bárkiben – márpedig kelt, és nem is kevesekben –, akkor célszerû egy kis körutazást tenni az elsôdleges közösségi intézményekben, elsôsorban a központi háromszögben. Új szabályokat, jogszabályokat és döntéseket két intézmény, a két társ-jogalkotó fogad el: a Tanács és az Európai Parlament, az esetek döntô többségében az Európai Bizottság kezdeményezése alapján. Nézzük elsôként a Tanácsot. Bár tagadhatatlan, hogy a tanácsi döntéshozatal mennyiségi tekintetben legnagyobb része alapvetôen a tisztviselôk szintjén, a munkacsoportokban és bizottságokban zajlik, és ugyancsak jelentôs mennyiségû kérdés rendezôdik az Állandó Képviselôk Bizottságában, ami szintén tisztviselôi szint, a vita nélküli és a vitatott pontok mindegyike végsô soron a miniszteri szinten ülésezô Tanács napirendjére kerül, ott dôl el, ott kerül szentesítésre. Ahogy a nemzeti közigazgatáson belül, így az Unióban is a szakapparátus feladata a döntések elôkészítése. A politikai döntéshozó elé két ügytípus kerülhet – a vita nélküli, vagy a vitatott. Így van ez a magyar kormány ülésének elôkészítése során, és így van ez az Unióban is. Azaz nem születhet döntés a politikai legitimitással bíró miniszteri szint megkerülésével. Így tehát minden tanácsi döntést egy olyan grémium hoz meg, ahol a tagállamokban megválasztott parlamentek által megválasztott/kinevezett kormányok tagjai vannak jelen és vitáznak, majd szavaznak. A Mezôgazdasági Tanácsban a földmûvelésügyi miniszterek, a Környezetvédelmi Tanácsban a környezetvédelmi miniszterek, és lehet folytatni a sort. A legkiemeltebb politikai ügyek pedig mindenkor, évente minimum négy alkalommal az állam- vagy kormányfôk elé

MENNYIRE DEMOKRATIKUS AZ EURÓPAI UNIÓ?

41

kerülnek. A Tanács oldaláról tehát formálisan semmiféle legitimációs probléma nem jelentkezhet. Hasonló a helyzet a másik társ-jogalkotó, az Európai Parlament tekintetében is. Tagjait ötévente valamennyi tagállam valamennyi választópolgára közvetlenül választja. Tény, hogy az EP-képviselô sajátos homo politicus-nak számít. Egyszerre képvisel egy tagállamot (illetve azon belül akár egy régiót), egy politikai családot (néppárti, szocialista, liberális stb.) és egy szakterületet az EP egy szakbizottságának tagjaként (pl. költségvetés, energiapolitika, külpolitika). Legitimitása azonban közvetlen, a néptôl ered. És azt se feledjük, hogy az Európai Parlament hatásköre egyre nô. Korábban valóban csak konzultatív funkciókkal volt felruházva, de ma már együttdöntési jogosítványokkal bír, azaz akarata ellenére a közös politikák legtöbbjében nem kerülhet sor jogalkotásra. Ráadásul olyan kérdésekben, ahol formálisan az Európai Parlamentnek „nem osztottak lapot”, véleményalkotással, nyilatkozat elfogadásával, nyilvános diplomáciával, netán árukapcsolással el tudja érni, hogy álláspontja ne legyen figyelmen kívül hagyható. Az illegitim, szuperbürokrácia vádja kétségtelenül az Európai Bizottságot éri leginkább. Egy olyan közösségi, szupranacionális intézményt, ahol közel harmincezer munkatársat foglalkoztatnak. Itt azonban máris meg kell állni. Egyrészt a harmincezres szám hangzatos, de ennek döntô része technikai és adminisztratív munkatárs. A klasszikus, döntés-elôkészítô, illetve a döntések végrehajtását nyomon követô apparátus létszáma hatezer körül mozog. Az is tény, hogy míg tízezer európai polgárra egy európai tisztviselô jut, addig nemzeti szinten több mint háromszáz. Ráadásul a központi uniós intézmények apparátusa kisebb, mint egy közepesen nagy európai város (pl. München) igazgatásáé. Ha pedig a „Brüsszelt” megtestesítô Európai Bizottságot közelebbrôl is megvizsgáljuk, netán elmélyedünk a Bizottság eljárási szabályzatában, akkor azt látjuk, hogy ott sem születhet döntés a kollégium tudta, beleegyezése nélkül. Márpedig kik is ülnek a kollégiumban? A biztosok. Azok a biztosok, akiket az egyes tagállamok jelölnek, és akiket az Európai Parlament meghallgat, majd testületileg megválaszt. Legitimitása tehát kellôen erôs, jelölési és megválasztási procedúrája pedig kellôen demokratikus. Ezzel kapcsolatban érdekes és tanulságos vita kerekedett a közelmúltban Brüsszelben. Günter Verheugen, az Európai Bizottság alelnöke és versenyképességi ügyekért felelôs tagja nyilvánosan azzal vádolta meg az apparátust, hogy a biztosok (értsd politikusok) megkerülésével, lényegében demokratikus kontroll nélkül irányítja Európa ügyeit. A nyilatkozat nagy port vert föl. Sokan egyetértettek vele, mondván, kordában kell tartani a brüsszeli szuperbürokráciát, véget kell vetni a tisztviselôk hegemóniájának. Pusztán szakmai oldalról és a tények alapján azonban ennek a hozzáállásnak nincs igazán alapja. Miért? Azért, mert egy biztos, ha ura feladatának, akkor minden jogi és eljárási eszközzel rendelkezik az apparátus ellenôrzése és irányítása tekintetében. Ebben éppen a maga által kiválasztott kabinet segíti. Léteznek ugyanis olyan esetek, amikor egy bizottsági (értsd: testületi kollégiumi) döntés formálisan nem kerül a kollégium elé. Ebben az esetben is azonban a javaslat eljut minden fôigazgatósághoz (nevezzük szakmai egyeztetésnek), majd minden biztos kabi-

42


netjébe (nevezzük politikai egyeztetésnek), és abban a pillanatban, ha egy biztos (vagy a kabinetje) az abban foglaltakkal nem ért egyet, a dossziét megállíthatja, és a kollégium elé utaltathatja. A fajsúlyosabb ügyek pedig eleve automatikusan a kollégium heti ülésének napirendjén szerepelnek. (Az pedig már egy más helyzet, amikor a kollégium megvitat egy ügyet, majd a vita után egyszerû többséggel dönt abban, mert ekkortól a biztosokat köti a testületi döntés.) Végezetül pedig a többi uniós intézmény tekintetében is azt látjuk, hogy tagjai szigorú szabályok keretein belül kerülnek kinevezésre, és biztosított a közösségi, vagy akár nemzeti szintû kontroll. Összességében tehát a központi döntéshozatalra feljogosított intézmények rendelkeznek a kellô legitimációval, még ha ennek tudatosulása hagy is kívánnivalót maga után.

Tényleg átláthatatlan és titokzatos az Unió mûködése? – A transzparencia A másik rendszeresen felbukkanó kifogás, kétely, kritika az Unió mûködésének zártsága, titokzatossága. Vállalva a kijelentés kritikáját, megkockáztatom, hogy az Unió és intézményei tevékenységének, mûködésének átláthatósága jobb, mint egyes tagállamoké. Miért? Az átláthatóság, a transzparencia az Unió egyik alapelve, és kifejezett küldetése az Unió legitimációjának erôsítése. Az átláthatóság kodifikációja a 80-as évek elsô felében kezdôdött, amikor is hozzáférhetôvé tették a Bizottság és a Tanács archívumait. A Maastrichti Szerzôdés már az alapelvek között rögzítette, hogy a döntéseket a lehetô legnyilvánosabban kell meghozni. Persze ettôl még hosszú út vezetett a valós transzparenciához. Az 1992. decemberi edinburgh-i Európai Tanács már három konkrét célkitûzést is megfogalmazott: a Tanács munkájának nyitottsága; bôvebb információ a Tanács döntéseirôl és szerepérôl; a közösségi jogszabályalkotás egyszerûsítése. Erre alapozva 1993-ban elfogadták a hozzáférési kódexet, ami megnyitotta az utat a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférés elôtt, s amelyhez 1997-ben az Európai Parlament is csatlakozott. (Nyilvánvaló, hogy az ekkor egyre inkább erôsödô átláthatósági igény kapcsolatba hozható a nyilvánosság tekintetében igen erôteljes elveket és gyakorlatot alkalmazó Svéd- és Finnország uniós csatlakozásával.) A hozzáférési jogot aztán már az 1997-es Amszterdami Szerzôdés is deklarálta, amire alapozva a három központi intézmény 2001-ben már egy átfogó hozzáférési rendeletet fogadott el. Az átláthatóság követelménye bekerült az Alapjogi Chartába is, és annak jogi erôsödése következne be abban az esetben, ha az Alkotmányszerzôdés erre vonatkozó eleme egy napon hatályba léphetne. Az Alkotmányszerzôdés átmeneti válsága sem akadályozta és akadályozza meg azonban az uniós intézményeket abban, hogy a gyakorlatban, saját eljárási szabályzataik fejlesztésével erôsítsék az átláthatóságot. Utóbbi technika azonban elvezethet oda is, hogy az egyes intézmények nyitottsági szintje eltér egymástól, és ez elôször hivatkozási alappá, majd nyomásgyakorló tényezôvé válik. Ennek szemléletes példája az együttdöntési eljárás, ahol az EP a maga teljes nyitottsági szintjét a Tanácstól is megkövetelte. A Tanács 2006 júniusában vé-


43

gül is felvállalta ezt, de ezzel együtt az is nyilvánvalóvá vált, hogy a „túlértelmezett” nyitottság komoly kockázatokat is felvet. Egyrészt reális a veszélye annak, hogy ebben az esetben az adott miniszterek nem egymáshoz, hanem a kamerához beszélnek, nem a megoldást, a kompromisszumot, hanem a hazai eladhatóságot keresik. Másrészt veszélyt jelent az is, ha az adott ügy megoldásának kulcsát kezükben tartó intézmények és tagállamok a háttérben, szûkebb körben próbálnak majd dûlôre jutni. A nem ésszerûen alkalmazott transzparencia tehát könnyen a döntéshozatal lassulásához, vagy éppenséggel átláthatatlan árnyékstruktúrák kialakulásához vezethet. A harmadik kockázatra pedig éppen a Tanács soros elnöke, a finn külügyminiszter mutatott rá akkor, amikor blogjában arról panaszkodik, hogy harmadik országok, az Unió tárgyalópartnerei elôbb, vagy legalábbis azonnal megtudják, mik is a tagállamok szándékai egy-egy fontos tárgyalási ügyben. Az azonban talán felelôsen kijelenthetô, hogy az Európai Unió 2006-ban a hatásköri átláthatóság, a döntéshozatali átláthatóság, a tartalmi-politikai átláthatóság és a stratégiai átláthatóság tekintetében minden olyan adottsággal és képességgel rendelkezik, amely a demokratikus mûködés e fontos szegmensében biztosítja a polgárok számára szinte az összes felmerülô igény kielégítésének lehetôségét.

Valóban a polgároktól távol hozzák a döntéseket? – A szubszidiaritás Tételezzük föl, hogy az uniós ügyek iránt az átlagosnál jobban érdeklôdô polgárok el is olvassák, fel is tudják dolgozni a rendelkezésre álló irdatlan információtömeget. (A többség erre nyilvánvalóan nem kész és nem képes, hiszen három élet is kevés lenne annak egyéni nyomon követésére, hogy mi is történik Brüsszelben egy napon. Jelentôs segítséget adhatnak egyúttal az egyre profibb és szakosodóbb médiaszereplôk, a központi uniós intézmények és az egyes tagállamok kommunikációs rendszerei és alrendszerei.) Ebben az esetben is fennáll azonban annak kockázata, hogy a polgár számára az uniós döntéshozatal, az uniós ügyek túl távoliak, messze vannak. Miközben tehát az „Európa mi (is) vagyunk” érzés nehezen, vagy egyáltalán nem nyer teret, kísérletet kell tenni arra, hogy a polgár úgy érezze, Európa otthon kezdôdik. Itt jutunk el a polgárközeliség szimbólumához, egy olyan kifejezéshez, amely azonban alig érthetô a polgárok többsége számára: a szubszidiaritáshoz. A szubszidiaritás elve nem jogi, sôt nem is politikai, hanem társadalompolitikai eredetû, gyökerei a katolikus szociális tanításban keresendôk („segítségnyújtás”, „támogatás”). De már a kezdetekben megjelent az a tartalom, ami szerint a fölérendelt közösségek (értsd: állam, vagy manapság európai intézmények) csak olyan feladat ellátását vegyék át az egyéntôl vagy az alacsonyabb szintû közösségektôl, amelyet azok nem tudnak maguktól megoldani. Ha mindezt az Unióra vetítjük ki, a szubszidiaritás elsôsorban hatásköri szabályozóként jelentkezik, az Európai Unió és annak intézményei beavatkozásának, fellépésének korlátjaként. Az európai integráció elsô évtizedeiben a fejlôdés tagadhatatlanul más értelmezésre alapult. A tagállamok hatásköröket ruháztak a Közösségre, annak intézményeire,

44


ezek az intézmények pedig megpróbálták ezeket a hatásköröket folyamatosan bôvíteni, szélesíteni. A tagállamok (és nem a polgárok) részérôl fel-felbukkanó kifogások kezelésére nem volt jogi eszköztár. Maradt tehát a hatalmi-politikai fellépés, mint például akkor, amikor de Gaulle kivonult a Tanácsból („üres székek”). A szubszidiaritás gondolatisága azonban fokozatosan, a hetvenes évektôl kezdve fel-felbukkant jelentésekben, tanulmányokban, hiszen egyre nôtt a politikai és társadalmi igény arra, hogy a Közösség csak ott, akkor és annyiban cselekedjen, amikor az adott feladatot a tagállam nem, vagy csak jóval nagyobb erôfeszítések árán tudná megoldani. Az áttörést a Maastrichti Szerzôdés jelentette, amikor is egy ellentétes mozgás volt megfigyelhetô. Ekkor ugyanis az Európai Unió létrehozásával ugrásszerûen megnôtt az európai intézményekre ruházott jogosítványok köre és horizontja, szûkült a kormányközi dimenzió, erôsödött a közösségi jelleg, teret nyert a közösségi módszer. A szándék egyszerû, a cél elérése azonban igen összetett volt, és még ma is az. Az elmúlt tizenöt év ugyanis nem vezetett el az elv egyenszilárdságú értelmezéséhez és alkalmazásához. Ennek számos oka van. A tagállamok véleménye gyökeresen eltér a „szükségesség” és a „hatékonyság” értelmezésében. A föderalistább nézetek képviselôi értelemszerûen a hatékonyság, míg a kormányköziség hívei elsôsorban a szükségesség oldaláról közelítenek a hatásköri kérdésekhez. Ugyancsak komoly viták tárgyát képezi a szubszidiaritás iránya. A Bizottság és a föderalisták szerint a tagállam akkor cselekedjen, ha a Közösség az adott kérdést nem tudja hatékonyabban megoldani, mint a tagállamok. A másik nézet éppen ellentétes sorrendiséget szorgalmaz, azaz a Közösség csak akkor legyen jogosult cselekedni, ha a tagállam oldaláról bizonyítást nyer, hogy nem képes az adott helyzetet hatékonyan kezelni. Az elmúlt idôszak egy további érdekes problémára is felhívta a figyelmet. Nevezetesen arról van szó, hogy a szubszidiaritás nem csak és kizárólag a „Brüsszel–fôváros”, azaz Unió–tagállam viszonyban kezelendô probléma, hanem az egyes tagállamokon belül is. Az eltérô alkotmányos berendezkedés, a fôváros–régiók–önkormányzatok közti jogi és politikai viszonyrendszer sajátosságai azonban rendkívül súlyos politikai kérdéseket is felvetnek, ami igencsak megnehezíti az egységes európai szintû értelmezés, majd cselekvés lehetôségeit. Tény egyúttal, hogy Maastricht óta a szubszidiaritás a közösségi jog egyik alapelve, és kiterjed minden olyan hatáskörre, amely nem tartozik a Közösség kizárólagos kompetenciájába. Minden egyes intézkedés és döntés esetében tehát vizsgálat tárgyát képezi: a) a közösségi intézkedést igazolja-e, hogy a tagállamok az adott célt nem, vagy nem kielégítôen tudják elérni; b) bizonyítható-e, hogy az adott cél közösségi szinten jobban megvalósítható. Jelenleg tehát a közösségi intézményeket, elsôsorban az Európai Bizottságot terheli az a kötelezettség, hogy – sok más hatástanulmány mellett – a javasolt intézkedést vagy jogszabályt ún. „szubszidiaritási kontrollnak” vessék alá. Másrészt a tagállamok és az Európai Parlament is jogosult arra, hogy folyamatosan vizsgálják, értelmezzék, szem elôtt tartsák és alkalmazzák ezt az elvet (lásd: optikai sugárzásról szóló irányelvtervezet vitája). Ha pedig egy már elfogadott jogi aktus kapcsán merül föl


45

az aggály, miszerint sérült, vagy megsértették a szerzôdéses alapelvet, akkor az adott jogszabály vizsgálata az Európai Bíróság elé terjeszthetô. A legfontosabb szubszidiaritási szereplôvé azonban a nemzeti parlamentek léphetnek elô. A polgárok számára továbbra is ezek az intézmények testesítik meg leginkább a demokratikus legitimációt. Éppen ezért szerepük és szerepvállalásuk az uniós ügyek napi vitelében, az uniós jogszabálytervezetek véleményezésében, a kormányzat ellenôrzésében („scrutiny”) ténylegesen erôsítheti az Unió demokratikus jellegébe vetett közbizalmat. Persze az is tény, hogy ezzel lassul, bonyolódik az uniós döntéshozatal. Az Amszterdami Szerzôdéshez csatolt jegyzôkönyvben rögzített határidôk betartása egyfajta várakozási szünetként is értelmezhetô. A nemzeti parlamentek egyedi állásfoglalásai vagy testületi fellépései (COSAC) európai ügyekben szélesítik a döntéshozatalt közvetetten befolyásoló intézményi szereplôk körét. Ezt azonban a demokratikus jelleg erôsítése érdekében mindenkinek el kell tudni fogadni, ezzel élni kell tudni.

Hatékonyság versus diverzitás és komplexitás Ha a fentieket egyben tekintjük, azt a következtetést bizonyára levonhatjuk, hogy az Unió antidemokratikus, a polgároktól elidegenedett természetét sugalmazó tételek egyszerûen nem állják meg a helyüket. A létezô jogelvek gyakorlati alkalmazásán minden bizonnyal lehet javítani. Az azonban a politika és a média közös felelôssége, hogy reális, korrekt képet közvetítsen a polgárok felé az európai ügyek kezelése során. Az Európai Unió nem szorul dicséretre, üres jelszavak általi folyamatos méltatásra. Egyúttal rászolgál, egyre inkább pedig rászorul a hiteles tájékoztatásra. Ha Európa ki akar törni a jelenleg tetten érhetô ördögi körbôl, ha tovább akar mélyülni, erôsödni és bôvülni, akkor ehhez a polgárok eszét és szívét is maga mellé kell állítania. Tagadhatatlan, hogy a 25, rövidesen 27 taggal mûködô Unió jóval kuszább képet fest magáról, mint az egykor hat tagállammal, és jóval szûkebb hatáskörrel felruházott Közösség. A nyelvi és kulturális sokszínûség jótékony hatásait sokszor ellentételezik a kakofónia és döntés-, illetve cselekvésképtelenség megnyilvánulásai. Az eddigi integrációs építkezés sikere sok tekintetben a jelenlegi nehézségek, válságjelenségek kiváltója is. Sokan vagyunk, bonyolultak vagyunk. Az európai integráció haladása a tolerancia erôsödését is kell, hogy eredményezze. Vagy elmozdulunk egy Európai Egyesült Államok irányába, amit szinte senki nem akar, vagy elfogadjuk, hogy közel harminc tagállam és a köztük és velük mûködô egyeztetési mechanizmus, egy komplex közösségi intézményrendszer és egy huszonhárom hivatalos nyelvet felölelô nyelvi rezsim nem tud egyszerû lenni. De a diverzitás és a komplexitás nem a demokrácia, a demokratikus jelleg ellenpólusai. A két dimenzió egymásba olvasztható. Ha ez sikerül, akkor talán könnyebb lesz elôrelépni a nagy európai kérdések megoldásának irányába is.

46


KISS LILLA VERONIKA

A monetáris unió konvergenciaelmélete hazánk szemszögébôl Az Európai Unió tíz új tagállamának – így hazánknak is – meg kell felelnie a Maastrichti Szerzôdésben, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktumban elôírt költségvetési célkitûzéseknek, és részt kell vennie az EU költségvetési politikát felügyelô rendszerében, amelynek keretében indokolt esetben a „túlzott deficit eljárás” megindul. Amíg azonban nem vezetik be az eurót, az új tagállamokra nem alkalmazható az ún. „fokozott költségvetési ellenôrzés”, és nem vonatkoznak rájuk az euróövezet tagjaira érvényes szankciók sem. Mivel az új tagállamoknak kötelessége az euró bevezetése, meg kell felelniük az államháztartásra, az inflációra, valamint a kamatokra és az árfolyamra vonatkozó maastrichti konvergenciakritériumoknak, amelyek feltételei az euróövezethez való csatlakozásnak. Miután azonban ezeket teljesítették, nemcsak lehetôséget kapnak az euró átvételére, de a tagállamok ezt el is várják tôlük. A csatlakozó országok esetében a konvergencia egyszerûen azt jelenti, hogy a gazdasági mutatóikat tekintve megpróbálnak felzárkózni az EU átlagához. Ez az utolérési folyamat a mostani csatlakozás során jóval nagyobb nagyságrendû, komolyabb kihívást jelent, mint a kohéziós országok esetében volt.

Magyarországon, annak ellenére, hogy az ország viszonylag elôkelô helyet foglal el gazdasági fejlettség tekintetében az újonnan érkezôk között, az egy fôre jutó GDP vásárlóerô-paritáson számolva még mindig csak az EU-átlag 50%-a körül van. Ez a szám Spanyolország, Portugália és Görögország esetében csatlakozásuk idején megközelítôleg 60–70% volt. A gyorsabb növekedés és a struktúraátalakulás komoly reálárfolyam-felértékelôdéshez vezethet, amelyhez hozzájárul a konvergencia által indukált tôkebeáramlás is. Ezt a felértékelôdési trendet magyarázza bizonyos mértékben a Balassa-Samuelson hatás, amely a kohéziós országoknál is igen jelentôs volt, különösen Írország esetében.

1. Költségvetési politika és az optimális valutaövezetek elmélete A közös monetáris politika folytatásának feltételeit már jóval a Gazdasági és Monetáris Unió indulása elôtt is kutatták. Az optimális valutaövezetek elmélete adta azt a hátteret, amelyet felhasználva próbálták újra és újra bizonyítani vagy éppen cáfolni egy-egy területen, régióban monetáris központ, illetve közös pénz bevezetésének és alkalmazásának lehetôségét, megvalósíthatóságát.1 Két országot feltételezô modell1 Az elmélet elsô megfogalmazói Mundell (1961), McKinnon (1963) és Kenen (1969) voltak. Kenen az optimális valutaövezetek elméletének kapcsán elôször szólt egy közös költségvetés elônyeirôl.

A MONETÁRIS UNIÓ KONVERGENCIAELMÉLETE HAZÁNK SZEMSZÖGÉBÔL

47

ben a negatív keresleti sokkal sújtott területen – ahol visszaesik a kibocsátás és a foglalkoztatottság szintje – csökkenthetô lenne az adó általános mértéke, és növelhetô a transzferek összessége. Mindezt a másik ország pluszadóiból és csökkentett transzfereibôl fedezhetnék, hiszen ott nôtt az output, és javult a foglalkoztatottság mértéke is. A közös költségvetés tehát jövedelemátcsoportosítást tenne lehetôvé. 1977ben – már az európai integrációs folyamat kapcsán – a MacDougall-jelentés érvelt a közösségi szintû fiskális politika hatásosságáról. Kiemelte, hogy monetáris uniót csakis a közösségi büdzsé arányának emelésével lehet érdemben mûködtetni.2 A közös költségvetés megteremtése mindazonáltal nem egyszerû feladat, mivel azt a politika – az autonómia feladása miatt – minden bizonnyal sérelmezné. Ezért a megoldást olyan monetáris unióban kell keresni, amelyben a nemzeti autonómia megléte biztosított a gazdaságpolitika számára, és megengedett a költségvetés hiányának növekedése a beépített automatikus stabilizátorokon keresztül. A hiány „megengedett” növekedésének megítélése azonban korántsem egyértelmû. Különösképpen annak a tapasztalatnak a birtokában, amely a hetvenes években megmutatta: a nagymértékû deficit egy szinten túl az államadósság GDP-ben mért arányának olyan mértékû növekedésével jár, ahol az adósságszolgálat egyre nagyobb terhe mellett a fenntarthatóság kétségessé válik. Az olajválságokra adott válasz eredményeképpen néhány gazdaság – így Belgium és Olaszország – súlyosan eladósodott. A folyamat megállításához a kiadások jelentôs visszafogására, illetve az adók drasztikus emelésére volt szükség.3 Az elmélet abból indul ki, hogy a gazdasági felzárkózás esetén a gazdaság nemzetközi kereskedelembe integrálódott szektoránál (tradeable szektor) jelentôs termelékenységnövekedés következik be. Megjegyezhetô persze, hogy a nemzetközi kereskedelembe nem kerülô (non-tradeable) jószágokat – elsôsorban a szolgáltatásokat – is felhasználják a tradeable szektor által elôállított termékek gyártásánál, így közvetetten ezek is versenynek vannak kitéve, ami fokozatos termelékenységjavulást kényszerít ki. Visszatérve az elmélet lényegéhez, a gyorsabb termelékenységnövekedés a tradeable szektorban magasabb béreket eredményez az ott dolgozók számára. A nemzetközi kereskedelembe kevésbé integrálódott szektornál a termelékenységnövekedés elmarad, azonban, mivel az elmélet szerint a gazdaság különbözô szektorai között a bérnövekedési ütem kiegyenlítôdik, a non-tradeable szektorban is emelkednek a bérek. Az utóbbi azonban a termelékenységnövekedés hiányában csak úgy képzelhetô el, ha emelkednek az árak, ez pedig magasabb inflációt eredményez. A Balassa-Samuelson hatás a kínálati oldal felôl magyarázza az árszínvonal-emelkedést, azonban az elmélet közvetetten a keresleti oldalon keresztül is hat. A tradeable szektorban bekövetkezô termelékenységnövekedés ugyanis növeli a jövedelmet, és így a keresletet. A jövedelem emelkedésével egyre nô a szolgáltatásokra költött 2 A tagok GDP-jének 5 és 7 százalék körüli értékét kívánta centralizáltatni, elsôsorban egy közös munkanélküli segélyalap felállítása céljából. 3 Belgium hajlandó (amellett, hogy kénytelen is) volt az áldozatokra, sikerült megállítania az adósságspirált. Olaszország kezdeti vonakodása miatt sokáig nem mutathatott fel egyértelmûen meggyôzô javulást.

48


pénzösszeg, így a keresleti hatás csak tovább fokozza a Balassa-Samuelson hatást. Az ország versenyképessége nem romlik, a növekedést nem érinti negatívan, hisz a belföldi non-tradeable árak emelkedése nem befolyásolja a tradeable szektor árait. A Balassa-Samuelson hatás eredményeként adódó reálfelértékelôdés két csatornán keresztül juthat a felszínre: az egyik a nominális felértékelôdés, a másik pedig az egyensúlyinál magasabb inflációs szint. A nominális árfolyam felértékelôdését a monetáris hatóságnak a Balassa-Samuelson hatásra adott válasza okozhatja. Ebben az esetben azonban már beszélhetünk versenyképesség-romlásról, a növekedés esetleges lassulásáról, hisz az árfolyam változása a tradeable szektorra is hatással van. A maastrichti kritériumrendszer nem igazán tud mit kezdeni az egyensúlyi felértékelôdéssel, hisz a szabályok mind az alacsony inflációt, mind a stabil árfolyamot megkövetelik. Az ERM II intézményrendszerének meghatározásaiból, a sávközép felértékelésének lehetôvé tételébôl azonban látható, hogy a prioritás a stabil árszínvonal. Több neves közgazdász 4 kezdeményezte már a maastrichti kritériumok felülvizsgálatát az inkonzisztencia miatt. A Balassa-Samuelson hatás összeegyeztetésére a maastrichti kritériumokkal több alternatíva nyílik. A magas kamatlábak alkalmazása az infláció leszorítására nem biztos, hogy meghozza a várt eredményt, hisz csak tovább ösztönzi a tôkebeáramlást, amit sterilizálni kell. Az árszínvonal növekedési ütemének csökkentésére ezért számos tanulmány a fiskális megszorítást ajánlja, ami egyrészt a kereslet visszafogásán keresztül fejti ki hatását, másrészt teret enged a kamatlábcsökkentésnek, ami visszafogja a beáramló tôke mennyiségét. A kereslet csökkentése azért is elônyös lehet, mert így mérséklôdik a folyó fizetésimérleg-hiány, melynek finanszírozása sok esetben rövid lejáratú, volatilis tôkebefektetésekkel történik. A fiskális szigorítás így segít kezelni a Balassa-Samuelson hatásból adódó reálfelértékelôdést. Empirikus vizsgálatok szerint tôkebeáramlás idején erôs negatív korreláció mutatható ki a fiskális megszorítás és a reálfelértékelôdés mértéke között. Az aggregált kereslet visszafogását célzó költségvetési politikának azonban megvannak a korlátai egy felzárkózni kívánó, az EU-hoz éppen csak csatlakozott ország esetében. Összefoglalva: a gazdasági felzárkózás az árfolyam erôsödését vonja maga után, melyre az ERM II keretein belül lehetôség nyílik. A sávszélesség azonban nem biztos, hogy elegendô mozgásteret biztosít, lehet, hogy szükségessé válik a sávközép felértékelése. Mindez nagyban függ a Balassa-Samuelson hatás erôsségétôl, melyrôl mai napig viták folynak. Azok, akik a hatás jelentôségét hangsúlyozzák, azzal érvelnek, hogy a csatlakozni kívánó országoknál a tradeable és a non-tradeable szektor közötti termelékenységkülönbség még ma is számottevô, és a különbség még sokáig fennmarad. A non-tradeable árak jövôbeli emelkedését szerintük az is elôidézi majd, hogy ebben a szektorban lassabb volt a liberalizáció, és a jövôben a keresletnek a szolgáltatások felé való eltolódása is áremelkedéshez vezet. 4 Wyplosz szerint az inflációs kritériumot csak a tradeable szektor termékeinek árszínvonal-változására kellene vonatkoztatni. Mások azért kritizálják a kritériumrendszert, mert azt közel azonos fejlettségû országok számára tervezték, és így alkalmazásuk problémás a felzárkózók számára.


49

2. Empirikus kutatások eredményei Magyarországon, az elméletnek ellentmondva, az elmúlt néhány évben a termelékenységnövekedés fôleg a non-tradeable szektort érintette, azonban a gazdasági növekedés várható gyorsulásával ismét erôre kaphat a Balassa-Samuelson hatás.5 A közös fizetôeszköz bevezetését megelôzôen a rendszer lényegében a nominális árfolyam stabilitására (kétéves idôtartam), az infláció és a kamatszint csökkentésére is kötelezi az euró-aspiránsokat. Buiter szerint a nyolc kelet-közép-európai új EUtagállam közül a legnagyobbak (Magyarország, Lengyelország és Csehország) költségvetési problémákkal küzdenek, ugyanakkor az ERM II elôírásainak betartása csak olyan országoktól várható el a vezetô közgazdász szerint, amelyeknek rendben van a költségvetési helyzete.6 Véleménye szerint az említett nyolc országnak célszerû minél elôbb az euró bevezetésére törekednie, mivel még a legnagyobb Lengyelországnak is túl kicsi és túl nyitott a pénzügyi rendszere, amely viszonylag könnyen sebezhetôvé teszi a zloty árfolyamát. Más elemzôk számára 7 az új tagok felvétele a kelet-közép-európai régió stabilizálásának a záloga, melyet a demokratikus intézményrendszer és a gazdasági struktúra exportálása tesz lehetôvé. A csatlakozási folyamat során a maastrichti kritériumok teljesítésének kényszere a csatlakozni kívánó országokra terheli a konvergencia összes költségét. Ez a módszer azonban csak addig tartható, amíg a csatlakozás reális alternatíva az újonnan érkezôk számára. A maastrichti kritériumok teljesítésének érdekében vállalt áldozatok a kelet-közép-európai országok körében más értelmezést nyernek, mint a korábban csatlakozó kohéziós országok esetében. Az utóbbiaknál az euró bevezetését megelôzôen az EU már sok éven át bôkezûen támogatta a felzárkózási folyamatot, így a lakossággal el lehetett fogadtatni, hogy a további elônyök érdekében rövid távú megszorításra van szükség. A kelet-közép-európai régióban ez a helyzet nem áll fenn, ugyanis az EU-csatlakozást követôen, sôt már azt megelôzôen, a gazdaságpolitika a maastrichti kritériumok teljesítésének rendelôdött alá, és az EU-támogatások bôségével sem számolhatunk. 5 Wyplosz kutatásai során évi 3,5%-os felértékelôdéssel számoltak a kelet-közép-európai országok esetében. A Magyar Nemzeti Bank évi 2%-os reálfelértékelôdésre számít, lengyel jegybanki tanulmányok 1,2–1,7%-os éves erôsödést várnak országuk esetében, míg szlovák tanulmányok a Balassa-Samuelson hatást 1–2%-ra becsülik. Buiter és Graffe (2002) szerint a közép-kelet-európai országok valutái az euróval szemben 1,5–2,5% között értékelôdnek fel évente a Balassa-Samuelson hatás miatt, azonban más tényezôk ezt tovább erôsíthetik, és így a lehetséges egyensúlyi reálfelértékelôdés mértéke eléri a 3,5–4%-ot. 6 Willem Buiter, az EBRD vezetô közgazdásza szerint „a belépô országokat politikailag megsértették” azzal a döntéssel, hogy ezeknek az országoknak a lakosai akár hét évig nem élvezhetik az EU-n belüli szabad munkahelyválasztás jogát. Buiter szerint Németország, Ausztria és mások döntése mindkét fél számára gazdasági hátrányt okoznak. Buiter egyébként abból indul ki, hogy az Európai Unió keleti bôvítése rövid távon alig jár majd gazdasági elônyökkel. Szerinte Lengyelországnak 40 évre lesz szüksége ahhoz, hogy az EU-átlaghoz felzárkózzon, másoknak 15–30 évre. 7 Wyplosz (2003) az EU-bôvítés és az eurózónához való csatlakozás kapcsán inkább a folyamat politikai vetületét emeli ki. Ezzel kapcsolatban azt hangsúlyozza, hogy nem feltétlenül optimális az ERM II erôltetése, sôt egy esetleges válság kialakulása a régióban a nyugat felelôsségét is fel fogja vetni.

50


3. A Stabilitási és Növekedési Paktumra vonatkozó kritika Buti, valamint Perotti a fiskális poltitika GDP-re, árszínvonalra és reálkamatra gyakorolt hatását elemezte. Elismerték ugyan a Stabilitási és Növekedési Paktum (SNP) ösztönzôinek a költségvetés minôsége javítására és érvényesíthetôségre vonatkozó elônyeit, a továbbiakban azonban az általuk említett hiányosságokat emelem ki. 3.1. Az elméleti megalapozottság hiánya

A Paktum hitelét az elméleti közgazdászok körében leginkább rontó, gyakran emlegetett kritika szerint az SNP legfôbb rendelkezései nem épülnek szilárd elméleti alapokra. Az „egyensúly-közeli vagy többletet mutató egyenleg” szabályának értelme az adósságszint fenntarthatósága, ami azt jelenti, hogy a kormány nem követhet olyan, a pilótajátékhoz hasonló fiskális politikát, amelybe az adósság a végtelenségig növekszik, hanem figyelembe kell vennie intertemporális költségvetési korlátját; más szóval: kiadásainak diszkontált jelenértéke meg kell, hogy egyezzen bevételeinek diszkontált jelenértékével. Az adósság fenntarthatóságának ez a meghatározása kevéssé hasznosítható a gyakorlatban, mert az intertemporális költségvetési korlát horizontja végtelen, és így nem korlátozza eléggé a kormányzati politikát, hiszen a jövôrôl bármilyen feltevéssel lehet élni. Az intertemporális költségvetési korlát a GDP-növekedés, az infláció és a reálkamatok függvénye, az SNP viszont nem veszi figyelembe az egyes országok között e téren jelentkezô különbségeket. Az olyan felzárkózó gazdaságokban, mint amilyenek az új tagállamok, jellemzôen magasabb a potenciális növekedés, és a Balassa-Samuelson hatás következtében magasabb az egyensúlyi infláció is. A fentieken túl az SNP nem foglalkozik azzal az alapvetô jelentôségû kérdéssel, hogy mekkora az adósság optimális szintje, ehelyett az alacsony és a magas adósságszintet felmutató országokat azonos módon kezeli. Az adósság optimális szintje többek között attól is függ, hogy az adósságra fizetett kamat kiszorít-e fontos beruházásokat, és a kamatfizetés fedezetéül kivetett adók torzító hatása jelentôs-e. Elméleti szempontból további bírálatra ad alapot, hogy az SNP nem foglalkozik az euróövezet aggregált költségvetési helyzetével. 3.2. A szimmetria hiánya

Ebben a tárgykörben két kérdésre érdemes kitérni. Elôször is az olyan országok számára, amelyek még nem érték el a „egyensúly-közeli vagy többletet mutató egyenleget”, az államháztartási hiány folyamatos csökkentésének követelménye prociklikus gazdaságpolitikát vonhat maga után gazdasági recesszió idején. Az Európai Tanács 2003 márciusában kiadott közleménye enyhítette ezt a problémát azzal, hogy a fenti követelményt a ciklikusan kiigazított költségvetési egyenlegre értelmezte. Mindazonáltal azok az országok, amelyek még nem érték el az államháztartási hiány 3%-os szintjét, a maastrichti küszöbértéket a nominális, nem pedig a ciklikusan kiigazított egyenleggel kell, hogy elérjék, vagyis elôfordulhat, hogy a szerzôdésben foglaltak teljesítése érdekében ezek az országok prociklikus gazdaságpolitikát lesznek kénytelenek folytatni.


51

Másodszor: miközben az SNP felsô határt szab a hiánynak, és annak megszegését szankcionálja, a többletekre nem jelöl ki értékeket, és nem ösztönöz a deficit csökkentésére, illetve többlet képzésére fellendülések idején.8 3.3. A rugalmasság hiánya

Mivel a monetáris unióban részt vevô országok feladják az önálló monetáris politikát, az aszimmetrikus sokkok vagy a szimmetrikus sokkok aszimmetrikus hatásainak kivédése érdekében a költségvetés rugalmasságának megôrzésére van szükség. Ez annyit jelent, hogy az egyes tagországoknak teret kell engedni az automatikus stabilizátorok mûködésére, illetve szükség esetén a sokkok kezelésében diszkrecionális gazdaságpolitika alkalmazására. 3.4. A költségvetési konszolidáció minôsége

A fiskális konszolidáció minôsége azért nem elhanyagolható kérdés, mert az adók és kiadások, jövedelemelosztásra és ösztönzôkre kifejtett hatásuk révén, eltérôen befolyásolják a kibocsátást.9 Azzal, hogy a költségvetési célt az államháztartási hiányra vonatkozó számokban adja meg, az SNP egyszerûen nem veszi figyelembe a költségvetési kiigazítás minôségét, s ezért nem is von be külön ösztönzôket a minôségi konszolidáció elômozdítására. 3.5. Érvényesíthetôség

E téren a legfôbb bírálat az, hogy az SNP keretében kilátásba helyezett büntetések és bírságok érvényesítése igen komoly akadályba ütközik, mert egy-egy ország szankcionálásának joga a Gazdasági és Pénzügyminiszterek Tanácsa (ECOFIN) kezében van.10 Az egyszeri intézkedések és a kreatív számvitel gyakori alkalmazása szintén aláásták az érvényesítés komolyságát. A leglényegesebb azonban az idôtényezô: ha érvényt szereznek is a szankcióknak, mire ez megtörténik, már túl késô ahhoz, hogy idôben kiváltsa a megfelelô korrekciós lépéseket.

4. A Stabilitási és Növekedési Paktum tökéletesítésére tett javaslatok Számos javaslat született az SNP korrekciójára, sôt még az eltörlésének gondolata is felmerült. Mindazonáltal elméleti közgazdászok és véleményformálók széles köre 8 Az 1998–2000 közötti fellendülési idôszakban nem hajtották végre a deficit kielégítô mértékû mérséklését, és ez vezetett oda, hogy 2002 és 2003 során több tagállam is megszegte a hiányra vonatkozó kritériumot. 9 Empirikus kutatások kimutatták, hogy ha a konszolidáció a folyó kiadások csökkentésére irányul, ahelyett hogy az adók növelését irányozná elô, akkor valószínûleg tartósabb és sikeresebb lesz. 10 Az ECOFIN politikusokból áll, akik talán megértôbbek politikustársaik gondjaival szemben. A 2003 novemberében hozott döntés, amely szerint a Franciaország és Németország ellen megindult túlzott deficit eljárást „egyelôre felfüggesztik”, kétségtelenül engedékenységnek minôsül.

52


egyetért abban, hogy amíg a fiskális politika decentralizált, szükség van költségvetési szabályokra a monetáris unióban. Buti kritériumaival összevetve tekintik át az Európai Unió költségvetési szabályait, és arra a következtetésre jutnak, hogy az érvényesíthetôség kivételével ezek a szabályok összességükben egészen jól teljesítenek a megfelelési kritériumok alapján. A tökéletesítésre tett javaslatok általában az elôbb tárgyalt bírálatok egyikét-másikát célozzák meg, ugyanakkor egyik sem képes Pareto-értelemben jobb alternatívát kínálni, azaz nem nyújtanak megoldást az ismertetett összes problémára, sôt némelyiket még fokozzák is.11 A szabály elôírná, hogy az inflációs és reálnövekedési hatásokkal korrigált permanens költségvetés egyensúlyban legyen, vagy többlettel zárjon. Bár a szabály elméleti szempontból tetszetôs, megkívánja a jövôbeli növekedés és infláció becslését, ami viszont biztosan komoly vita tárgyát képezné, ezért szintén nehéz érvényesíteni. További, elméleti szempontból ugyancsak vonzó szabályjavaslat az euróövezet aggregált költségvetési helyzetének figyelembevétele és „deficitrészesedések” leosztása az egyes országok számára. A részesedéseket (a francia javaslat szerint) az ECOFIN rendelné az egyes államokhoz, vagy a piacok osztanák szét a forgalomképes költségvetési deficitek rendszerén keresztül. A javaslat ellen elsôsorban az szól, hogy a pénzügyi válság kialakulásának kockázata nem egyforma az egyes kormányok esetében; akár adminisztratív döntések, akár piaci megfontolások alapján történik a deficitrészesedések allokációja, a jelenleginél mindenképpen nagyobb politikai koordinációt és együttmûködést igényel. Más javaslatok egy ún. „aranyszabályt” kívánnak alkalmazni, ezzel kizárva a deficitbôl a beruházásokra fordított kiadásokat. Az aranyszabály mögötti közgazdasági logika szerint a beruházások hitelbôl történô finanszírozása megengedhetô, mivel hasznaik (fôleg) a jövôben jelentkeznek, ezért költségüket is indokolt idôben elosztani. Ha a nettó beruházást nem számítjuk bele az államháztartás hiányába, ezzel kiiktatjuk az SNP állami beruházásokra vonatkozó pénzügyi korlátját, és így elkerülhetôk a recesszió idején alkalmazott prociklikus költségvetési megszorítások is. Noha az aranyszabály intuitíve igen vonzó lehet, számos érv szól ellene: a beruházások kielégítô mértékû megtérülése nem garantálható elôre, nehéz elkülöníteni a beruházási tételeket a többitôl, az aranyszabály elônyben részesíti a fizikai beruházásokat, újabb ösztönzést ad a kreatív számviteli megoldások alkalmazására, valamint alááshatja az államháztartás konszolidálására tett erôfeszítéseket. Valamennyi megismert elmélettôl és vizsgálati metodikától eltérôen, a tapasztalati eredményekre hagyatkozva, Fatás és Mihov (2003) 91 ország vizsgálatával arra kereste a választ, hogy adott nemzetállam politikai berendezkedése, monetáris és fiskális politika alkalmazása milyen mértékben befolyásolja az állami kiadások alakulását. A monetáris politika esetében véleményük szerint a megoldás egyszerû: a monetáris politika eszköztárát el kell venni a kormányzattól, és független központi banknak kell adni. Fiskális politika esetén azonban szükséges a stabilizáló szerep és az egyéb sze11 Buiter és Grafe (2002) egy olyan „permanens egyensúly szabályra” tesznek javaslatot, amely figyelembe veszi az eltérô induló pozíciókat (így az adósságszintet, az állami szektor tôkeállományát, a nyugdíjreform állását), valamint az eltérô jövôbeli makrogazdasági pályákat (GDP-növekedés, infláció).


53

repek megkülönböztetése: úgymint automatikus stabilizáló szerep; diszkrecionális fiskális politika, amit a gazdaság állapotára reagálva valósítanak meg; diszkrecionális fiskális politika, amit más okból valósítanak meg, mint a gazdaság jelenlegi állapota. A diszkrecionális fiskális politika destabilizáló hatása mindenki számára nyilvánvaló, árt a makroökonómiai teljesítménynek, alacsonyabb gazdasági növekedéshez vezet. A politikusok korlátozatlansága mellett szóló fô érv, hogy a fiskális politika kisimítja az üzleti ciklusok ingadozásait a közkiadások növelésével vagy recesszió idején, vagy visszahúzódó politikával expanzió esetén. Emellett párhuzamosan az a nézet is terjed, hogy a költségvetés korlátozása megfelelô eszköz a politikusok korlátozására a fiskális eszközök alkalmazásában.12 Fatás és Mihov az 1960 és 2000 között megfigyelt adatokból számszerûsítette azokat az összefüggéseket, amelyeket a közgazdászok eddig csak sejtettek, de még nem bizonyítottak: a diszkrecionális fiskális politika agresszív használata felerôsíti az üzleti ciklusok kilengéseit, és ártalmas a gazdasági növekedés szempontjából, valamint több politikai korlátozó a diszkrecionális politika ritkább használatát eredményezi. Arra a következtetésre jutottak, hogy „azok a kormányok, amelyek agresszívan alkalmazzák költségvetési politikájukat, jelentôs makrogazdasági változékonyságot hoznak létre”, vagyis a kibocsátás változékonyságát.13 A költségvetési egyenlegek között nagyfokú eltérés mutatkozott a Maastrichti Szerzôdés aláírásának idôpontjában.14 A Maastrichti Szerzôdés ösztönözte a fiskális konvergenciát, mivel a leendô eurozóna-tagországokat alacsonyabb költségvetési deficit irányába terelte. Ezért találták érdekesnek azt a feladatot, hogy meghatározzák, van-e, és ha igen, milyen következménye a fiskális konvergenciának az üzleti ciklusok együtt mozgására. A számításhoz 21 OECD-tagország és a világ 115 országának 40 évnyi adatát használták. Mivel a fiskális divergencia és a konjunktúraciklusok együtt 12 Fatás és Mihov az intézményrendszer megváltoztatásában látják a megoldást: úgy kell felépíteni az intézményrendszert, hogy az korlátozza az önkéntességet a politikai folyamatok eredménye által. Kérdésük az, hogyan tervezzék az intézményi rendszert, hogy az korlátozza a fiskális politika használatát anélkül, hogy az automatikus stabilizáló funkciót kikapcsolná. Tehát megállapíthatjuk, hogy a fiskális politika esetében a közgazdászok nem jutottak hasonló konszenzusra, mint a monetáris politika esetében, annál a megoldás sokkal összetettebb, több makroökonómiai aspektusa van. Hasonlóképpen tanulmányozták az USA tagállamait is, és arra a következtetésre jutottak, hogy a törvényben rögzített költségvetési szabályok, megszorítások kisebb mértékû ingadozásokat eredményeznek a költségvetési politikában, és kiegyenlítettebb konjunktúraciklusokat generálnak. 13 A szerzôpáros kutatásai szerint a diszkrecionális fiskális politika által okozott output-volatilitás a gazdasági növekedés ütemét csökkenti: 1%-os növekedés a volatilitásban 0,8%-kal csökkenti a gazdaság növekedési ütemét. Annak a hatását nem tudták meghatározni, hogy a mennyiségi korlátozások – a deficit maximumának vagy a költségvetés egyenlegének a meghatározása – segítenek-e, de azt igen, hogy a politikailag korlátozott politikusok kisebb volatilitást generálnak: 1%-os csökkenés a politika volatilitásában 0,8 és 1,2% közötti csökkenést idéz elô az output volatilitásában. Szegény országok esetében az is megállapították, hogy minden százalékpont-csökkentés a politika által indukált output volatilitásának változásában 1,28% növekedést generál az átlagos gazdasági növekedés rátájában, míg gazdag országok esetében ez a hatás csak 0,51%. 14 1992-ben négy európai országnak volt a GDP 6%-át meghaladó költségvetési deficite (Belgium 8, Görögország 12,2, Olaszország 10,7, Nagy-Britannia 6,5%). További négy országnak volt a GDP 3%ánál kisebb költségvetési hiánya (Ausztria 1,9, Dánia 2,2, Németország 2,6, Luxemburg 0,3%).

54


mozgása között kétirányú kapcsolat is lehet (azaz mindkettô hathat a másikra is), ezért a becsléseket a legkisebb négyzetek módszere mellett egy úgynevezett instrumentális becsléssel is elvégezték, amely kezelni tudja a kölcsönös egymásra hatás problémáját. Az eredmények mind statisztikailag, mind pedig közgazdaságilag erôsek és egyöntetûek voltak, és azt mutatják, hogy a fiskális konvergencia növeli a konjunktúraciklusok összehangolását.15 Ami a számítások nagyságrendjét illeti, azt mondhatjuk, hogy a fiskális divergenciában minden egyes százalékpontnyi eltérés 0,03–0,12 között változtatja a két ország konjunktúraciklusainak korrelációs együtthatóját. Vagyis ha például a költségvetési hiány az egyik országban a GDP egy százalékával csökken, akkor ilyen mértékben emelkedik a korreláció. Mivel a mintában az átlagos korrelációs együttható (amely -1 és +1 közötti értéket vehet fel, és ahol a +1 jelenti a tökéletes együtt mozgást) 0,3 körül van, így a becsült hatás nem elhanyagolható.

5. A maastrichti konvergenciakritériumok kritikája A maastrichti konvergenciakritériumoknak nemcsak történelmi szempontból van jelentôsége, hanem aktuális is, mivel azok vonatkoznak az eurózónába késôbb belépô országokra is. Továbbá az 1997-es Stabilitási és Növekedési Paktum miatt a költségvetési kritériumok alkalmazása az eurózónán kívüli EU-tagok számára is kötelezô. Számos közgazdász – fôleg az Európán kívüli szakemberek – fenntartással kezelik a maastrichti konvergenciakritériumokat, elsôsorban ami a fiskális kritériumot illeti. Az ok egyszerû: ennek, amely megköveteli a költségvetési hiány leszorítását a GDP 3 százaléka alá, csak kevés köze van az ún. optimális valutaövezethez, azaz a kívánatos és fenntartható monetáris unióval kapcsolatos elvekhez, amelyek közül általánosan elfogadottan a legfontosabb az üzleti ciklusok együtt mozgása. A fiskális kritérium kimondott célja az államadósság és az ezzel járó kamatterhek mérséklése volt, s ezen a téren Maastricht sikereket könyvelhetett el. Ugyanakkor a maastrichti fiskális kritérium és a konjunktúraciklusok együtt mozgása között valóban elenyészô a közvetlen kapcsolat. Amikor 1992-ben aláírták a Maastrichti Szerzôdést, az olasz költségvetési deficit a GDP 10,7 százalékát tette ki, és már egy évtizede 11 százalék körül vagy afelett mozgott. Ez szöges ellentétben állt a német költségvetési deficittel, amely a GDP 2,6 százaléka volt 1992-ben. Az eurózónába való belépés kényszerítô hatása, vagyis a maastrichti kritériumoknak való megfelelés azt eredményezte, hogy ez a különbség körülbelül nyolc százalékponttal csökkent; 1999 elejére Olaszország költségvetési deficitje 1,7 százalékra esett vissza, és már sokkal közelebb állt a német 1,5 százalékos deficithez. 15 A számítások a legkülönbözôbb tesztek próbáit is kiállták, melyek közül egy sem módosított azon az alapvetô megállapításon, hogy a fiskális konvergencia összefüggésben áll a konjunktúraciklusok magasabb szinkronizációjával. Olyan sokféle robusztussági vizsgálatot végeztek el, hogy itt nem is bocsátkoznánk ezek tételes felsorolásába, az érdeklôdô olvasó a Közgazdasági Szemle 2005. decemberi számában részletesen megtalálhatja ezeket.


55

A fiskális konvergencia ilyen mértéke lehetett-e hatással Német- és Olaszország konjunktúraciklusainak összehangolására? Azt tapasztaljuk, hogy a kérdésre adható válasz általában optimista képet vetít elénk; a szélesebb körbôl merített OECD-adatok arra utalnak, hogy a fiskális konvergencia rendszerint jobban összehangolt gazdasági tevékenységgel jár. Szándékos volt, vagy sem, a maastrichti fiskáliskonvergencia-kritérium alkalmazásának lehetett olyan kihatása, amelynek következtében az eurozónába belépô országok egy optimális valutaövezet kialakításának irányába mozdultak el, mivel a fiskális konvergencia a konjunktúraciklusokat is jobban összehangolja. Fiskális konvergenciára általában azért kerül sor, mert egy felelôtlen költségvetési politikát folytató ország makrogazdasági instabilitást teremt, és elôbb vagy utóbb kénytelen kiigazítani azt, függetlenül attól, hogy az üzleti ciklusnak éppen melyik fázisában találja magát, tehát akár prociklikus költségvetési politikát is kénytelen folytatni. Jellemzôen már ezt megelôzôen is prociklikus politikát folytattak az ilyen országok, amikor nagymértékben növelték a költségvetés hiányát. Ebbôl következik, hogy a felelôtlen költségvetési politikát folytató országok azok, amelyek aszimmetrikus sokkokat képesek produkálni. Tehát ha egy ország csökkenti költségvetési deficitjét, ezzel párhuzamosan csökken az aszimmetrikus sokkhatások létrehozásának lehetôsége, illetve valószínûsége, és ezzel növelni tudja konjunktúraciklusának a más országok ciklusával való összhangját. Vagyis a fiskális konvergencia növeli a konjunktúraciklusok összehangolódását, mivel a felelôs fiskális magatartás kevésbé aszimmetrikus. Hogyan kellene hatnia a tartós fiskális divergenciának a konjunktúraciklusok együtt mozgására? Egy ország gazdaságára hatással lehetnek aszimmetrikus sokkhatások (például árfolyam- és/vagy bérjellegû sokkhatások). Továbbá a közös külsô sokkoknak (például olajársokk) is lehetnek aszimmetrikus hatásai, ha a sokk tovaterjedése az adott országon belül eltérô. Ha ezek az aszimmetrikus hatások tartósak, és részben sikerül semlegesíteni azokat diszkrecionális költségvetési politikával vagy a költségvetés stabilizáló hatású automatizmusaival, akkor a fiskális divergencia elvben nagyobb mértékû együtt mozgást tehet lehetôvé a konjunktúraciklusokban. Összefoglalva: ha tehát a költségvetési politikák divergenciája lényegében az aszimmetrikus sokkhatásra adott válaszként fogható fel, akkor a divergencia éppen a konjunktúraciklus együtt mozgását segítheti; ha azonban a fiskális sokkhatások maguk indítják be a konjunktúraciklus ingadozásait, akár az ellenkezôje az igaz. A nemzetközi szakirodalomban még nem foglalkoztak az általunk vizsgált kérdéssel, így pusztán néhány kapcsolódási pontot tudunk kiemelni más munkákkal. A fiskális konvergencia úgy növeli a konjunktúraciklusok összehangolását, hogy kiküszöböli az aszimmetrikus fiskális sokkhatásokat. Bizonyítékokat találtunk arra, hogy az alacsonyabb szintû elsôdleges költségvetési deficit (vagy magasabb szintû többlet) is növeli az országok közötti konjunktúraciklusok szinkronizációját. A maastrichti konvergenciafolyamat egyfelôl ösztönözte a fiskális konvergenciát, másfelôl a tizenkét eurózóna-tagországnál csökkentette a deficitet az eurózónához való csatlakozást megelôzô idôszakban. Egy valutaunióban a nemzeti költségvetési politika az egyetlen olyan makrogazdasági eszköz, amellyel a konjunktúraciklus ingadozásait simítani lehet akkor, ha egy

56


országot aszimmetrikus sokkhatások érnek. A maastrichti kritériumok viszont alacsony szinten határozzák meg a költségvetési deficitek konvergenciáját. Ebbôl az következik, hogy a maastrichti feltételek teljesítése akár képes is lehet csökkenteni a konjunktúraciklusok összehangolását, és növelni az ingadozásokat. Ennek ellenére eredmények arra utalnak, hogy a fiskális konvergencia növeli a konjunktúraciklusok összehangoltságát a fiskális sokkhatások csökkentése által. A maastrichti kritériumok a jövôben is meghatározzák az eurózónához való csatlakozást, és a Stabilitási és Növekedési Paktum továbbra is korlátozza az EU-tagállamok költségvetési politikáját. Ha ezen követelmény fiskális konvergenciát indít el, közvetve nemcsak az eurózóna kívánatos voltához járul hozzá, hanem annak fenntarthatóságához is.

6. Elméleti tanulságok és gyakorlati következtetések a valutaunió közgazdaságtanáról A továbbiakban röviden azt vizsgálom meg, hogy a monetáris unió elmélete alapján melyek azok a legfontosabb változók, amelyek figyelembevételével ajánlatos a Gazdasági és Monetáris Unióval kapcsolatos magyar stratégiát kialakítani. A monetáris unióval kapcsolatos kérdéskör a közgazdaságtan hatalmas szakirodalommal rendelkezô, egyik legvitatottabb témája. Ez a cikk arra tesz kísérletet, hogy kiemelje a legfontosabb kérdéseket. A szakértôk között vita van még arról is, hogy létezik-e egyáltalán tiszta közgazdasági igazolása a monetáris uniónak. Egyes vélemények szerint sem a közgazdasági elmélet, sem az empirikus gazdasági elemzés nem támasztja alá kétséget kizáróan a GMU szükségességét, ezért a közgazdasági magyarázatot politikai gazdasági elemzéssel kell kiegészíteni. A szakirodalom egyik legfôbb témája, hogy milyen elônyök és hátrányok származnak a valutaunióból. Abban nagyjából egyetértés van, hogy a monetáris unióból fakadó elônyök elsôsorban mikrogazdasági jellegûek, és a hatékonyságot növelik (például alacsonyabb tranzakciós költségek, az árfolyamkockázat megszûnése révén). A hátrányok elsôsorban makrogazdaságiak, és azon alapulnak, hogy az árfolyam- és monetáris politikai autonómia feladásával a tagországok nem képesek saját preferenciájuknak megfelelô munkanélküliség/infláció-kombinációt kialakítani, és nem rendelkeznek elegendô eszközzel az aszimmetrikus külsô sokkok elleni védelemre, valamint nem képesek kompetitív leértékelésre. Természetesen ezek az tényezôk annál inkább jelentenek költséget, minél inkább képes volt az adott ország a monetáris uniót megelôzôen valóban hatékony és hiteles monetáris politikát folytatni. Egy krónikus egyensúlytalansággal küzdô, inflációra hajlamos gazdaságban a monetáris integrációnak makrogazdasági oldalról is inkább az elônyei jelentkeznek, hiszen az ország a belépéssel árstabilitást importál, alacsonyabb inflációs szintet érhet el anélkül, hogy ezért nagy árat kellene fizetnie.16 16 A különbözô haszon- és költségelemek elvben összemérhetôk, és így kiszámítható, hogy mely országnak éri meg a valutaunióban való részvétel. A gyakorlatban persze ezek a tényezôk nehezen, vagy egyáltalán nem számszerûsíthetôk.


57

A következô alapvetô kérdés, hogy milyen tényezôk határozzák meg az elônyök és hátrányok megoszlását, illetve hogy milyen országok között érdemes valutaövezetet létrehozni. E tekintetben a szakértôk között még az elôzônél is kisebb az egyetértés. Az optimális valutaövezet elméletének központi kérdése az, hogy milyen feltételek megléte esetén csökkenthetô az aszimmetrikus, azaz a valutaövezet különbözô régióit eltérô módon érintô sokkok jelentkezésének esélye, illetve amennyiben ilyen sokkok mégis bekövetkeznek, léteznek-e elégséges mechanizmusok ezek kezelésére. Ezért az elmélet különbözô irányzatai elsôsorban a reáltényezôkre helyezik a hangsúlyt. A fentiek alapján azon országok között érdemes valutauniót létrehozni, ahol jelentôs a tényezô-mobilitás, diverzifikált és többé-kevésbé párhuzamos a termékszerkezet, hasonló a tagországok fejlettsége, és a gazdaságok egymásra nyitottak.

7. A GMU konvergenciaelmélete magyar perspektívából A maastrichti konvergenciakritériumok azt tükrözik, hogy a monetáris politika hitelességére, illetve antiinflációs elkötelezettségére kell helyezni a hangsúlyt. Ezek szerint csak akkor képes a monetáris integráció alacsony inflációt biztosítani, ha a tagországok belépésük elôtt megfelelnek bizonyos egyensúlyi követelményeknek: költségvetési egyensúly, alacsony államadósság, stabil árszínvonal stb. Az elmélet szerint így elkerülhetô, hogy a tagországok exportálják egyensúlyi problémáikat az övezetet alkotó más országokba, illetve csak így biztosítható, hogy az alacsony inflációjú, stabil gazdaságú tagországok érdekeltek legyenek az integrációban való részvételben. Mindkét elméleti irányzattal szemben számtalan elméleti és empirikus ellenérv fogalmazódott meg, ezek felsorolására itt nincs lehetôség. Az egyik leggyakrabban hangoztatott kritika abból fakad, hogy a monetáris integráció szükséges elôfeltételei egyben annak következményei is lehetnek. Tehát egyrészt éppen a monetáris unió, a közös pénz segítheti elô az optimális valutaövezet elmélete szerint szükséges reálkonvergencia feltételeinek megvalósítását. Másrészt a nominális változók konvergenciája is éppenséggel a monetáris uniótól várható, amennyiben jól alakítják ki a közös monetáris politikát folytató intézményeket. A túl szigorú elôzetes belépési feltételek ezért egyrészt feleslegesek, másrészt akár károsak is lehetnek, hiszen olyan feszültségeket gerjeszthetnek, amelyek elôbb-utóbb a pénzügypolitika fellazításához vezethetnek, ezáltal alááshatják a monetáris unió késôbbi sikeres mûködését. További kritika lehet, hogy a nominális és a reálkonvergencia követelményei bizonyos esetekben ellentétes irányba is hathatnak. Az empirikus kutatások egyik legfontosabb kérdése a következô: miként határozható meg, hogy egy adott országcsoport – mint például az EU – vagy a nagy föderatív államok – mint az Egyesült Államok vagy Kanada – optimális valutaövezetnek tekinthetôk-e, avagy sem? A hosszabb idôintervallumban megfigyelt változók nagyon sokfélék lehetnek: termelési struktúra, reál-árfolyamváltozások, a keresleti és kínálati sokkok korrelációja, a rövid távú Phillips-görbék hasonlósága, a tagországok közötti ágazaton belüli csere mértéke, az értékpapírárak alakulása, a munkaerôpiac integráltsága, a költségvetési transzferek szerepe stb. Például, ha két ország termék-

58


szerkezete eltér, ha üzleti ciklusaik nincsenek szinkronban, ha közöttük alacsony mértékû a tényezôáramlás, akkor a valutaunió nem indokolt. Az ilyen típusú empirikus kutatások számos érdekes következtetésre vezethetnek: kiderül például, hogy az Egyesült Államok, de még Kanada is kevésbé optimális valutaövezet, mint némely EU-tagország, valamint hogy egyes európai országok különbözô tartományai inkább alkotnak optimális valutaövezetet a szomszédos országok bizonyos régióival, mint az adott ország más vidékeivel. A fenti kutatási eredményekbôl konkrét gazdaságpolitikai döntést nehéz levezetni. Mindez persze nem jelenti azt, hogy ne lehetne hasznosítható elméleti következtetéseket levonni. Egy kis, nyitott ország számára megéri egy valutaövezetben lenni legfontosabb partnereivel, hiszen így az árfolyam-ingadozások hatása kiküszöbölhetô. Ráadásul az árfolyam-politikai önállóság, a kompetitív leértékelés lehetôségének feladása annál kisebb költséggel jár, minél kevésbé hatékony eszköz ez egy adott gazdaságban. A felkészülés költségei a szigorú konvergenciafeltételek teljesítésére tett erôfeszítések árából adódnak. Rövid távon ellentétbe kerülhetnek más gazdaságpolitikai célkitûzésekkel. Hosszú távon ez az ellentét nem áll fenn: hosszú távon a makrogazdasági egyensúly, a kiegyensúlyozott költségvetés és az alacsony infláció teszi fenntarthatóvá a tartós növekedést, és teszi lehetôvé, hogy a gazdaságnak legyen elegendô mozgástere a ciklikus ingadozások tompítására. Kérdéses viszont, hogy a konvergenciakritériumok teljesítését milyen mértékben érdemes siettetni. Hogy erre választ kapjunk, egy rövid kitérô erejéig vizsgáljuk meg ezeknek a jól ismert konvergenciakritériumoknak a funkcióit. A konvergenciakritériumok elemzése az utóbbi években a monetáris integrációval foglalkozó irodalom központi kérdésévé vált. Az egyik legalapvetôbb vitakérdés a következô. Szükséges és elégséges feltétele-e a monetáris uniónak a konvergenciafeltételek teljesítése? Az utóbbira a válasz a korábbiak, valamint az optimális valutaövezetre vonatkozó elmélet alapján is nyilvánvalóan nem, ezért ezzel a továbbiakban nem foglalkozom. A szükségesség kérdése három szempontból értelmezhetô. Egyrészt, szükségesek-e ezek a konvergenciakritériumok ahhoz, hogy egy ország képes legyen érvényesülni egy monetáris unióban? Másodszor, szükségesek-e ezek a feltételek ahhoz, hogy a monetáris unió egésze stabilan mûködjön? Harmadszor, szükséges-e ezeknek a kritériumoknak a teljesítése ahhoz, hogy egyes országok elfogadják más tagjelölt országok tagságát? Az elsô kérdésre a válasz az, hogy nem feltétlenül. A konvergenciafeltételek egy része a monetáris uniós tagság következtében amúgy is könnyebben teljesül (alacsony infláció, amennyiben a közös monetáris hatóság képes biztosítani az árstabilitást), ami pedig a fiskális kritériumokat érinti, ezek nem teljesítése nem teszi képtelenné a tagországot a részvételre. Ellenkezôleg, ezt megakadályozó szabályok nélkül minden egyes ország abban érdekelt, hogy az unió egészének terhére laza költségvetési politikát folytasson, és a költségvetési hiányt egy monetáris unióban könnyebben tudja finanszírozni. Ennek megakadályozásához az szükséges, hogy szigorú szabályok kényszerítsék a tagországokat belépésüket követôen a költségvetési fegyelem betartására. Ezt célozza az SNP, amely azonban ezeknek a követelményeknek csak részben felel meg. Igaz lehet persze, hogy a belépés után a költségvetési fegyelem betartása inkább megkövetelhetô azoktól az országoktól, amelyek a konvergenciakritériumok teljesíté-


59

sével már a belépés elôtt is tanúbizonyságot tettek errôl. Ez azonban nem feltétlenül van így. Egy krónikusan magasabb inflációjú, jelentôs államadóssággal küszködô, sôt hagyományosan deficites költségvetésû ország tehet ugyan nagy erôfeszítéseket a konvergenciakritériumok teljesítése érdekében, ez azonban nem garancia a sikerre, de még ha sikerül is a teljesítés, ez olyan feszültségeket okozhat, amelyek a tagság elnyerése után éppenséggel elkerülhetetlenné teszik a fiskális szigor enyhítését. Ilyen esetben tehát a két szempont – a kritériumoknak való, belépés elôtti és utáni megfelelés – ellentmondásba kerülhet egymással. Ráadásul, az autonóm monetáris és árfolyam-politika lehetôsége, valamint jelentôs mértékû közösségi újraelosztási mechanizmusok nélkül egyenesen szükséges is, hogy a tagországok rendelkezhessenek bizonyos költségvetési mozgástérrel az esetleges aszimmetrikus sokkok kezelésére. Mindezek alapján belátható, hogy a nominális konvergenciakritériumoknak való mindenáron való megfelelés nem feltétlenül szükséges, sôt bizonyos esetekben egyenesen káros lehet a tagországok szempontjából, ráadásul hátráltathatja a reálkonvergenciát.17 Egy erôs valutájú, stabil árszínvonalú, nem túl eladósodott, krónikus költségvetési hiánnyal nem küszködô ország számára makrogazdasági szempontból a monetáris uniós tagság szinte semmilyen elônnyel sem jár, hátránnyal meg akkor és annyiban, amennyiben a többi tagország gazdasága kevésbé stabil, és amennyiben az unió által követett monetáris politika, az azért felelôs közösségi intézmény hitelessége megkérdôjelezhetôbb, mint a nemzeti monetáris politikáé. Egy ilyen ország számára, eltekintve a politikai szempontok mérlegelésétôl, az uniótól várható mikrogazdasági elônyöket kell szembeállítani az uniós tagság makrogazdasági kockázatával. Ez utóbbi annál csekélyebb, minél kedvezôbb makropénzügyi helyzetben van a többi tagország is, és minél inkább követi az uniós monetáris politika a stabil országét. Tehát tagság elôzetes konvergencia nélkül nem lehetséges, hiszen azt a többi tagország mindezek értelmében nem támogatná. Az államadósság-kritérium teljesítésének értékelésében megelégedett a tendenciával, a többi kritérium esetében pedig pusztán egyetlen év, azaz 1997 tényadatait vette csak figyelembe, és eltekintett attól, hogy a megfelelô számokat egyes tagországok – a kétségtelen valós erôfeszítések mellett – milyen trükkök segítségével érték el, és hogy ezek mennyiben jelentenek garanciát a jövôre nézve. Mindebbôl persze egyáltalán nem következik, hogy az EU ugyanilyen nagyvonalú lesz a monetáris unióhoz késôbb csatlakozó országok konvergenciateljesítményének elbírálásakor.

8. Uniós korlátok és alternatívák Magyarország számára – A GMU-taggá válás peremfeltételei Amennyiben az induló feltételek konvergálnak, ez utóbbi mindenképpen könnyebben biztosítható, konvergenciakritériumokra tehát szükség van. Éppen ezek a kritériumok járulnak hozzá az övezet stabilitásához. 17 Ami a konvergenciakritériumoknak az unió egészének stabilitása szempontjából való szükségességét illeti, az unió akkor lehet sikeres, ha a tagországok között létezik bizonyos reálkonvergencia, valamint gazdaságpolitikai összhang, koordináció.

60


• A GMU-hoz késôbb csatlakozó országoknak ugyanazokat a feltételeket kell teljesíteniük, mint az alapító tagoknak, de az euró bevezetéséhez szükséges mennyiségi kritériumok teljesítése nem feltétele az EU-tagságnak, és a középés kelet-európai országok esetében az EU nem is szorgalmazza a korai teljes jogú GMU-tagságot.18 • Az euróövezetbôl kimaradó tagországok számára nem kötelezô, de ajánlott az új árfolyamrendszerben való részvétel, ami implicit módon a késôbbi euróövezeti tagságnak is egyik elôfeltétele. • A tagországoknak általános gazdaságpolitikájukat, ezen belül pedig hangsúlyosan árfolyam-politikájukat az Európai Unió közös érdekének figyelembevételével kell kialakítaniuk, és részt kell venniük az uniós szintû gazdaságpolitikai koordinációban. A monetáris integrációval kapcsolatban kialakítandó magyar stratégiának tehát ezekbôl a peremfeltételekbôl kell kiindulnia. Ha el is fogadjuk, hogy a konvergenciakritériumokban megfogalmazott célok hosszú távon a monetáris uniótól függetlenül is kívánatos célok, milyen mértékben érdemes rövid távon is a középpontba helyezni e kritériumok teljesítését egyéb gazdaságpolitika célok helyett? Vizsgáljuk meg ezt a kérdést Magyarország szempontjából! Mindehhez a következô kérdéseket kell feltétlenül tisztázni: • Milyen érvek szólnak a mihamarabbi GMU-tagság mellett, azaz melyek ennek költségei és várható elônyei, illetve reális-e a magyar gazdaság jelenlegi helyzetében a konvergenciakritériumok teljesítését középpontba helyezô gazdaságpolitika? • Reális-e a mihamarabbi GMU-tagság a jelenlegi GMU-tagok fogadókészsége szempontjából? • Milyen alternatívái vannak a mihamarabbi GMU-tagságnak? Ami az elônyöket illeti, amennyiben elfogadjuk, hogy az egységes belsô piac kínálta lehetôségeket leginkább egy egységes valuta használatával lehet kiaknázni, akkor belátható, hogy Magyarországnak érdekében áll a mihamarabbi monetáris uniós tagság. A GMU által elôidézett statikus és dinamikus elônyökbôl kívül maradóként csak minimális mértékben részesül az ország, ugyanakkor bizonyos mértékû kedvezôtlen kereskedelem- és befektetés-eltérítési hatást is el kell szenvedni. A belépés vagy távolmaradás szempontjából nem érdektelen, hogy Magyarország kikkel együtt maradna esetleg ideiglenesen kívül. A magyar gazdaság nemzetközi megítélését vélhetôen nem érintené elônyösen, ha az ország nem tartozna az euróövezethez elsôként csatlakozó közép-kelet-európai országok közé. Ezért, amennyiben nem kívánjuk erôltetni a mihamarabbi tagságot, akkor az az érdekünk, hogy az új EU-tagok között ne kezdôdjék versenyfutás a mihamarabbi euróövezeti tagságért. Makrogazdasági szempontból a GMU-tól remélhetô pénzügyi és árstabilitás mindenképpen vonzó. A GMU-ban a külsô egyensúly kérdése többé nem jelentene problémát az országnak. Igaz ugyanakkor, hogy mint harmadik szakaszos GMU-tag, 18 Egyes vélemények szerint ezt nem is annyira a jelenlegi kivül maradó országok, hanem sokkal inkább a közép-európai országok igényeihez igazították. Elvileg persze nem kizárt, hogy egy ország önállóan, az ERM-en kívül maradva vállalja az euróval szembeni árfolyamának stabilitását, ily módon megfelelve a konvergenciaktritériumnak.


61

nincs visszaút, a kilépés költségei szinte prohibitívak, és amennyiben az ország nem bizonyul elég versenyképesnek, ezt protekcionizmussal vagy kompetitív leértékeléssel nem lehet kompenzálni. A probléma csak az, hogy az oda vezetô út milyen áldozatokat követel. A magyar gazdaságnak jelen helyzetben egyszerre kell minél magasabb fenntartható növekedést elérnie, megôriznie a stabilizációs politika eredményeit, leszorítania a még mindig magas inflációt, valamint versenyképessé válnia. A mihamarabbi GMU-tagság tehát csak annyiban lehet célkitûzés, amennyiben ezeknek a céloknak az elérését segíti, avagy nem hátráltatja. Ami a konvergenciakritériumokat illeti, nem mindegyikük követése áll összhangban a fenti célokkal. Ami az árfolyam-stabilitási kritériumot illeti, a versenyképességet veszélyeztetô, a relatív hatékonyságjavulás mértékét meghaladó, túlzott reálfelértékelôdés stabil nominális árfolyam mellett akkor kerülhetô el, ha sikerül 2–3 százalékra leszorítani az inflációt, amire optimista becslések szerint sincs sok esély a következô években. Az árfolyam-politika semmiképpen sem lehet az antiinflációs politika elsôdleges eszköze, különösen nem akkor, ha a fizetésimérleg-szempontok továbbra is elsôdleges fontosságúak. Valamilyen mértékû árfolyam-rugalmasságra tehát továbbra is szükség van. Az infláció tartósan beépült a várakozásokba, azt a monetáris politika a növekedési célok veszélyeztetése nélkül jelentôsen csökkenteni aligha tudja. A korábbi inflációhoz igazodó burkolt és nyílt indexálási mechanizmusok felszámolása olyan intézményi változtatásokat igényelne, amelyekhez a politikai feltételek nem teremthetôk meg egykönnyen. Az infláció csökkentésének kulcsa a költségvetés, a mozgástér azonban itt is szûk. Az államháztartási hiány erôteljes csökkentése, azaz az elsôdleges többlet növelése és ezzel együtt a kiadások radikális csökkentése komoly politikai korlátokba ütközik, veszélyeztetné a beindult növekedést, késleltetné az uniós versenyképesség szempontjából szükséges infrastrukturális fejlesztéseket és a további strukturális reformokat. Hazánk uniós forrásai rövid távon ugyancsak rontják a költségvetés egyenlegét, hiszen ezek a források nem fordíthatók amúgy is létezô költségvetési kiadások fedezésére. Amennyiben – és miért is ne? – maximálisan élni akarunk a forrásbevonásnak ezzel a lehetôségével, akkor vállalni kell a szükséges 25, illetve 35 százalékos kofinanszírozási arányt, a költségvetési pozíció némi romlása árán is. Ami a konvergenciakritériumok közül leginkább vállalható, az az államadósság GDP-hez viszonyított 60 százalékos arányának megközelítése. Az eddigiek alapján belátható, hogy a kamatkonvergencia-kritérium teljesítése középtávon szintén nem reális.

9. A GMU fogadókészségérôl Az EU egyértelmûen kinyilvánította, hogy a GMU harmadik szakaszába való belépés nem követelmény a csatlakozásra váró országok számára. Ami explicit követelmény, az a monetáris unió acquis-jának a részt nem vevô, azaz a pre-in országokra vonatkozó elemeinek elfogadása: a tôkemozgások teljes liberalizációja, az államháztartási deficit közvetlen jegybanki finanszírozásának tilalma, a jegybank teljes függetlenségének garantálása, a Stabilitási Paktumban lefektetett célok követése, gazdaságpolitikai koordi-

62


náció, az árfolyam-politikának a közös érdekek figyelembevételével történô alakítása. Ez utóbbi kivételével a többi követelmény tartalma többé-kevésbé világos és követhetô, a szükséges törvénymódosítások végrehajthatók. Ezen túlmenôen, még ha ajánlott is, nem elôírás sem az ERM II-hoz való csatlakozás, sem a nemzeti valuta euróhoz kötése. A Bizottság az átalakuló országok tekintetében szükségesnek tartja az árfolyam bizonyos mértékû rugalmasságának fenntartását, és elégségesnek tartja, ha azok az árfolyamrögzítés helyett valamilyen módon az euróhoz kapcsolják nemzeti valutájukat. Nem követelmény a mennyiségi konvergenciakritériumok teljesítése, sôt a Bizottság mind az Agenda 2000-ben, mind az országvéleményekben kimondottan óva int ezek túl korai teljesítésétôl. Belátható tehát, hogy az EU nemcsak attól óvakodik, hogy az újonnan csatlakozó országokat az euróövezet védernyôje alá vonja, hanem attól is, hogy feltétlen kötelezettséget vállaljon azok valutáinak védelmében. Az euróövezetbe való mihamarabbi belépés célkitûzése tehát nemcsak hogy nincs összhangban a magyar gazdaság reális lehetôségeivel, de nem segítheti integrációs céljaink elérését sem. Az ERM II-be való belépés idôzítése az EU-csatlakozást követôen tulajdonképpen opcionális, azonban a rendszerben való részvétel a maastrichti kritériumok egyike, és így a teljesítése a közös pénz átvételének feltétele, ami viszont kötelezô az EU-ba újonnan belépôk számára. Mivel a most csatlakozó országok számára az euró bevezetése nem választás kérdése, elôbb vagy utóbb az ERM II rendszerben is részt kell venniük (EU Commission, 1998). Evvel kapcsolatban érdemes megjegyezni, hogy az ERM II nem egy specifikus monetáris rezsim, hanem inkább egy olyan rendszer, ami kijelöli a kereteket az alkalmazott árfolyamrendszer számára. Az ECOFIN nizzai csúcsra készített jelentése azonban pontosan meghatározza azokat az árfolyamrezsimeket, amelyek mûködtetése összeegyeztethetetlen az ERM II-vel. Ezek a következôk: szabad lebegtetés, menedzselt árfolyam központi paritás nélkül, csúszó árfolyam, és az összes olyan rögzítés, ahol az adott ország valutájának az értéke nem az euróval szemben határozódik meg. Az árfolyam-stabilitási kritérium teljesítését, és így az ERM II-nek való sikeres megfelelést jelentheti azonban az olyan valutatanácsok mûködtetése, ahol az árfolyamparitás az euróval szemben határozódik meg. Az EU fôhatóságai ezt elsôsorban azért engedélyezték, mert a balti országok esetében – amelyek a konvergenciafolyamatban jelentôsen elôrehaladottnak mondhatók – sok éve sikeresen alkalmazzák a valutatanács intézményét, és így az euróval szembeni végsô rögzítés elôtt csak instabilitást okozna egy másfajta monetáris rezsim bevezetése. Az ERM II teljesítését valutatábla alkalmazásával végzô országok esetében is megállapodás kell, hogy szülessék az Európai Központi Bank (EKB), az euróövezet pénzügyminiszterei, a Bizottság és az adott ország nemzeti bankja között a rögzítési árfolyamot illetôen. Ez az oka annak, hogy az EU fôhatóságai nem engedélyezik az úgynevezett egyoldalú euroizációt, a nemzeti valutának az eurózónához való csatlakozás elôtti megszüntetését, hisz akkor nem tudják befolyásolni a paritást (Buiter–Grafe, 2002).19 19 Buiter azonban megjegyzi, hogy az euró bevezetése párhuzamos valutaként ettôl még lehetséges, és ez elméletileg olyan szélsôséges helyzetet is eredményezhet, ahol a hazai valutát formálisan nem szüntetik meg, azonban az csak jelkép marad, és így az EKB-nak nem lesz lehetôsége a rögzítési árfolyam befolyásolására.


63

A monetáris politika közös érdek szerinti alakítása központi tényezôje az ERM IInek is, ami tulajdonképpen a valutaleértékeléstôl való tartózkodást jelenti. A közös érdek fogalma az euróövezet szempontjából is értelmezhetô, és az ERM II ebben a tekintetben felfogható egy tesztperiódusként, melynek során a résztvevôknek bizonyítaniuk kell, hogy a gazdasági teljesítményük, növekedésük fokozása érdekében nem folyamodnak a leértékelés eszközéhez, hisz erre a közös pénz átvétele után sem lesz lehetôségük. A kétéves vizsgálati periódus így egyfajta garancia az euróövezet számára arra nézve, hogy a csatlakozni kívánó ország gazdasága mûködôképes lesze a véglegesen rögzített árfolyamok mellett. Az EKB egy 1998-as állásfoglalásában a következôképpen indokolják, hogy a monetáris politikát miért szükséges a közös érdeknek alárendelni: „A stabil gazdasági környezet, mely elengedhetetlen az egységes piac súrlódásmentes mûködéséhez, és elôfeltétele a magasabb beruházási, növekedési és foglalkozatási ráták elérésének, minden tagállam érdeke. Az egységes piacot nem veszélyeztethetik az egyensúlyitól eltért reálárfolyamok (misalignments), és nem engedhetôk meg jelentôs nominális árfolyam-ingadozások sem az euró és más EU-tagország valutájának a viszonylatában, hisz azok károsan hatnak a tagállamok között folyó kereskedelemre.” 20 Az ERM II rendszer lényegét, célját az eddig elmondottakat továbbgondolva úgy lehetne megfogalmazni, hogy ez egy olyan monetáris mechanizmus, amely az eurozónán belüli tagok és a csatlakozni kívánó országok érdekeit próbálja meg összehangolni. Egyrészt megfelelô biztosítékot nyújt a már bent lévôk számára a csatlakozni kívánók gazdasági stabilitását illetôen, ugyanakkor védi az újonnan érkezôket egy esetleges valutaválságtól.21 Az EKB dokumentumaiban a következô olvasható az ERM II szerepérôl: „Az ERM II rendeltetése, hogy segítse az euróövezethez nem tartozó tagországokban a stabilitás megteremtését, elôsegítse a konvergenciát, és így megkönnyítse az euró átvétele érdekében tett erôfeszítéseket. (ECB Agreement, 2000)” Nem kerülhetô meg az EU fôhatóságai által hozott, az ERM II-t meghatározó, konkrét döntések ismertetése. Az ERM II intézményi kerete a következô: • Meghatározásra kerül az adott ország valutájának a központi paritása az euróval szemben, hat tizedes számjegyig. A sávközép kialakításában részt vesz az EKB, az ECOFIN, az Európai Bizottság, és az adott ország nemzeti bankja és pénzügyminisztériuma. • A sávközép körül +/-15%-os ingadozási sáv engedélyezett, azonban közös megegyezés alapján lehetséges egy szûkebb +/- 2,25%-os sáv alkalmazása is, elsôsorban olyan országok esetében, ahol az árfolyam már korábban is jelentôs

20 Az Európai Közösséget (European Community) alapító egyezmény 109. bekezdésében (article) a tagországokat arra kötelezik, hogy monetáris politikájukat a közös érdeknek alávetve folytassák. (ECB Agreement, 1998). 21 Az ERM II-vel kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy ez a rendszer nem egyszerûen egy „elôszoba”, ahol a jelölt országnak az euró bevezetése elôtt két évet kell eltöltenie, hanem a reál- és nominális konvergencia színtere, tehát az árfolyamrendszernek támogatnia kell a felzárkózási folyamatot.

64


stabilitást mutatott egy ERM II kompatibilis rendszerben (European Council, 1997).22 • A sávközép módosítható annak érdekében, hogy elkerülhetô legyen a tartós félreértékeltség (misalignment) kialakulása. A változtatást az eredeti paritás kialakításában közremûködô bármelyik fél kezdeményezheti (ECB Agreement, 1998). A módosításra nagyobb rugalmasság nyílik az ERM II keretében, mint az elôdjénél, az ERM I-nél, ugyanis míg az utóbbi egy multilaterális rendszer, addig ez elôbbi esetében a paritás kialakítása aszimmetrikus módon történik, vagyis a tagok a valutájuk értékét csak az euróval szemben definiálják. A különbséget az indokolja, hogy míg az ERM I esetében a cél a résztvevôk egymás közötti konvergenciájának az elôsegítése volt, addig az ERM II rendszerben a konvergencia az eurózónára és a csatlakozni kívánó perifériára vonatkozik. • A sávszéleken az intervenció az EKB rövid lejáratú finanszírozási eszközének (very short term financing facilities) igénybevételével elméletileg automatikus és korlátlan, azonban az EKB és az adott ország nemzeti bankja felfüggesztheti a beavatkozást abban az esetben, ha úgy ítéli meg, hogy az veszélyezteti az elsôdleges célkitûzést, az árstabilitást. Az EKB meghatározása szerint a döntésnél tekintettel lesznek minden releváns tényezôre, különösképpen a stabilitás fenntartásának fontosságára, és az ERM II hiteles mûködésének megôrzésére (ECB Agreement, 1998). • Az árfolyam-alakulás befolyásolásával kapcsolatban meg kell említeni, hogy lehetôség nyílik a sávközbeni intervenció alkalmazására, közös megegyezés alapján, az EKB segítségével. A sávszéli intervencióval szemben a sávon belüli beavatkozás alkalmával az EKB nem nyújt korlátlan támogatást, az intervenció lehetséges mértékét a jelölt ország központi bankja az EKB-val egyeztetve elôzetesen állapítja meg. Az árfolyamkritérium teljesítése abban az esetben tekinthetô sikeresnek, ha a rendszert két éven keresztül feszültségmentesen lehet mûködtetni. A +/-15%-os sávból a gyenge oldalon való kilépés, vagy a sávközép kényszerû leértékelése a mechanizmus automatikus bukását jelenti.

10. Konklúzió Az, hogy hosszú távon Magyarországnak feltétlenül helye van a monetáris unióban és az euróövezetben, az eddigiek alapján nem kétséges. Az igazán érdekes kérdés az, hogy ez mikor, illetve milyen elôfeltételek teljesülése esetén valósulhat meg. Magyarország ERM II-höz való csatlakozása esetén nincs szükség a jelenlegi árfolyamrendszerünk gyökeres átalakítására, ellentétben régiónk számos országával, ugyanis a mostani rendszerünk már kvázi-ERM II rendszernek tekinthetô. Ha tehát pusztán a tagság elônyeit és hátrányait vizsgálnánk, akkor minél hamarabb érdemes lenne csat22 Ilyen ország például Dánia, ahol a korábban kialakult árfolyam hitelesnek bizonyult, és így nem volt szükség annak széles lebegési sávon belüli tesztelésére. A szûkebb sáv alkalmasságának felülvizsgálatát a korábbi megegyezésben részt vevô tagok bármelyike kezdeményezheti (ECB Agreement, 1998).


65

lakozni. Ezt a megállapítást azonban árnyalni kell. Hiszen nem elsôsorban a csatlakozásnak vannak költségei, hanem jóval inkább a csatlakozásra való felkészülésnek, azaz a konvergenciakritériumok teljesítésének. A kérdés tehát pontosabban így szól: a hosszú távon minden bizonnyal elônyös GMU-tagság rövid távú elônyei mikor és milyen feltételek teljesülése esetén múlják felül a felkészülés rövid távon jelentkezô költségeit? Erre konkrét válasz természetesen nem adható, hiszen egyrészt az elônyök és hátrányok nemigen számszerûsíthetôk, másrészt mindez függ a gazdaság jövôbeli teljesítményétôl. Az ERM II elôbbiekben ismertetett rendszere a maastrichti kritériumrendszer részeként, a többi kritériummal együtt egy átfogó ellenôrzô, felügyeleti rendszer. A gazdaságpolitikai koordináció az, ami az ERM II-t nagyban megkülönbözteti az ERM I-tôl. Az átmeneti, fejlôdô gazdaságokban a monetáris politika egy ilyen koordináló intézmény hiányában könnyen hiteltelenné válik. Egy ilyen felügyeleti rendszer akkor tud hatékonyan mûködni, ha a résztvevôk maguk is törekednek a célok elérésére, azokat nem külsô kényszerként élik meg. A kelet-közép-európai országok nem alakítottak ki maguknak egy ilyen közös ellenôrzô-felügyelô rendszert, annak ellenére, hogy egyesek szerint a CEFTA ennek alapjául szolgálhatott volna, és így a maastrichti kritériumoknak kell betölteniük ezt a szerepet. Az európai Gazdasági és Monetáris Unió harmadik szakaszának beindításával a résztvevô országok lemondtak monetáris és árfolyam-politikájuk irányításáról. Nem így a fiskálisról, amely a pénzügypolitika egyetlen területeként maradt a nemzeti hatóságok kezében. A tagok mindegyike jelentôs jövedelemcentralizációt hajt végre, tehát nem mindegy, hogy ki hogyan tekint a költségvetési politikára. A monetáris unió stabilitását semmi esetre sem veszélyeztetheti a fiskális politika autonómiája. Garantálhatja ezt a tagok azon jól felfogott érdeke, amely szerint nem kompetitív módon – egymás rovására – alakítanák költségvetési politikájukat, hanem azon szabályok alapján, amelyeket a többi között a Maastrichti Szerzôdés az Európai Unióról, valamint a Stabilitási és Növekedési Paktum tartalmaz.

Felhasznált irodalom Buiter, W.–Grafe, C.: Patching up the Pact: some suggestions for enchancing fiscal sustainability and macroeconomic stability in an enlarged European Union, CEPR Discussion Paper No. 3496. Buti, M.–Guidice, G.: Maastricht’s fiscal rules at ten: An assesment, Journal of Common Market Studies, Vol. 40. No. 5 823–848. Gali, J.–Perotti, R.: Fiscal Policy and Monetary Integration in Europe, NBER Working Paper, No. 9773. Fatás, A.–Mihov, I.: Fiscal policy and EMU, mimeo, INSEAD. Perotti, R.: Estimating the effects of fiscal policy in OECD countries, mimeo, European University Institute. Wyplosz, C.: Economic policy coordination in EMU: strategies and institutions, ZEI Policy Paper, B11.

66


ÔRY TAMÁS

A Római Szerzôdés adózási rendelkezései II. Az EU adóharmonizációs tevékenységét bemutató sorozat e részében a Római Szerzôdés adózási rendelkezéseinek további tárgyalására kerül sor. A 90. cikk második bekezdésében a megkülönböztetô adórendszerek kérdésének vizsgálatán keresztül jut el a szerzô a 91–93. cikkek bemutatásáig. A 91. cikk rögzíti, hogy az export utáni adó-visszatérítés összege nem haladhatja meg az exportôr által korábban megfizetett (neki felszámított) adó összegét. Az Európai Bíróságnak az e cikkel összefüggésben indult eljárásokban fôleg ennek az összegnek a megállapítására kellett koncentrálnia. A 92. cikk célja az volt, hogy elkerülje a határokon átnyúló ügyletekkel kapcsolatos adószabályozás protekcionista jellegû alkalmazását, illetve exporttámogatás formájában történô fenntartását. Közvetlen hatályt az EB nem tulajdonított a cikknek, és az Amszterdami Szerzôdés 1999. január 1-jétôl hatályon kívül helyezte. A 92. cikk jelentôsége abban áll, hogy kiküszöböli a tagállamokban a közvetlen és közvetett adóknak államháztartási szempontból való eltérô jelentôségét, és biztosítja az egyenlô versenyhelyzet fenntartását. A 93. cikk képezi végül a közvetett adók közösségi harmonizációjának jogi alapját.

A 90. cikk második bekezdése – A megkülönböztetô adórendszerek kérdése A nemzeti adórendszerek viszonylag gyakran alkalmaznak alacsony adómértéket meghatározott termékeket, illetve termelôket érintôen. Ugyanakkor bizonyos luxuscikkeket magasabb adómértékkel terhelnek. Ez nem más, mint a kereslet adórendszeren keresztül történô befolyásolása. Hogyan lehet ezt egy olyan közösségi szabállyal befolyásolni, amely megtilt bárminemû különbségtételt a hazai és az importtermékek között? A Rewe-ügyben 1 Reischl fôügyész kifejtette, hogy elegendô az importot „normál” kulcsban adóztatni, míg a tagállamok jogosultak például a hazai kisvállalatoknak adókedvezményeket adni. Ennek hatásaként azonban egyes hazai termékeket kisebb adóteher terhel, mint az importot, s ez nyilvánvalóan ellentétes a 90. cikk rendelkezéseivel. A másik oldalról ugyanakkor fennáll az a veszély, hogy az import adóztatását eleve alacsonyabb kulcs szerint végzik, ami viszont a hazai termékek hátrányos megkülönböztetését eredményezheti. Az Európai Bizottság egy eset kapcsán éppen a fenti érveléssel élt, melyet Németország határozottan elutasított, mondván, egyetlen tagállam sem teheti ki saját iparát ilyen versenyhátránynak.2 A Bíróság a középutat választotta, amikor az importot a meglévô adórendszerekhez kapcsolta, azokba integrálta. Ez a gyakorlatban természetesen nem egyszerû feladat, hiszen a progresszív adómértékek, illetve a 1 C-45/75. sz. ügy, Rewe v. Hauptzollamt Landau/Pfalz [1976] ECR 181. 2 C-127/75. sz. ügy, Bobie Getränkevertrieb v. Hauptzollamt Aachen-Nord [1976] ECR 1079.

A RÓMAI SZERZÔDÉS ADÓZÁSI RENDELKEZÉSEI II.

67

luxustermékekre alkalmazott adókulcs a nemzeti sajátosságokhoz igazított, s mint ilyen, az import vonatkozásában nem biztos, hogy megfelelôen mûködik. Alapfeltételként a Bíróság a nemzeti rendszer importra való alkalmazását mondta ki azzal, hogy ennek alkalmazása nem szolgálhat az import hátrányos megkülönböztetésére. A megkülönböztetô adórendszerek nyilvánvalóan az egyenlô elbánásnak a 90. cikkben rögzített elvét sértik akkor, amikor olyan termékeknek nyújtanak adókedvezményeket, amelyek a hazai termelésben kiemelkedôen magas arányt képviselnek, illetve a nyújtható adókedvezmények körébôl egyes importtermékeket kizárnak. Az egyenlô elbánás elvét sérti az is, ha számos hazai termék közül egy adott termék jut meghatározott adóelônyhöz. Megfordítva, nem diszkrimináció, ha a hazai termékek jelentôs része tartozik a megkülönböztetô adójogszabályok hatálya alá. Ez utóbbi álláspontot a Bíróság a Walker-ügyben 3 fejtette ki, ahol a verseny szempontjából viszonylag közeli termékekkel kapcsolatban foglalt állást. Ebben az ügyben az volt az alaphelyzet, hogy Dániában a szeszes italokat, mint például a whiskyt, jóval nagyobb adóteher sújtotta, mint a dán elôállítású gyümölcsborokat. Jóllehet a termékek a 90. (95.) cikk elsô bekezdése alapján nem minôsültek hasonlónak, a versenyhelyzet közöttük kétségtelenül fennállt. Walker álláspontja szerint a whisky a skótoknak és az angoloknak ugyanazt jelenti, mint a gyümölcsbor a dánoknak, így Dániában a whisky nagyobb adóterhe mindenképpen méltánytalan. A Bíróság szerint azonban, jóllehet a kisebb adóteher a dán gyümölcsborra hárult, a whisky nem önmagában került nagyobb adóteher alá, hanem számos – köztük jelentôs részben dán – szeszes itallal együtt. Így a rendszer mint egész nem eredményez diszkriminációt, még akkor sem, ha a dán gyümölcsborhoz képest a whiskyt valóban aránytalanul nagyobb adóteher sújtja. A Bíróság szerint az összehasonlítást a hazai és az import szeszes italok kategóriája mint egész között kell elvégezni. Az Európai Bíróság talán legérdekesebb állásfoglalását a megkülönböztetô adórendszerek megítélését illetôen a Chemical Farmaceutici-ügyben 4 hozta. Itt egy speciális olasz adó képezte a vita tárgyát, melyet a denaturált szintetikus alkoholtermékekre alkalmaztak. Az adó bevezetésének célja az volt, hogy biztosítsák a mezôgazdasági alapanyagokból készült szeszes italok további forgalmazását. Az adó bevezetésének eredményeként a szintetikus alkoholtermékek olaszországi elôállítása a megnövekedett költségek révén gazdaságtalanná vált, így a kérdéses adó csak az import-alkoholtermékeket sújtotta. A szintetikus alkoholtermékek olaszországi importôrei és az Európai Bizottság azzal érvelt, hogy a szintetikus, illetve a mezôgazdasági alapanyagokból elôállított szeszes italok hasonló termékek, így a kérdéses adó sérti az egyenlô elbánás elvét. A Bíróság ítéletében – miután ismételten kifejtette, hogy a közösségi adójog nem tiltja az olyan adószabályok alkalmazását, amelyek valamely fontos közérdekbôl objektív alapon tesznek különbséget a termékek között – az olasz adót nem minôsítette diszkriminatívnak. Indokolásában rámutatott, hogy noha az adó az import szintetikus alkoholtermékeket nagyobb mértékben sújtja a hazaiaknál, mégis, ezzel egy idôben, a jövedelmezô hazai elôállítást segíti elô. Az olyan adórendelkezések, melyek a szintetikus alko3 C-243/84. sz. ügy, John Walker v. Ministeriet for Skatter of Afgifter [1986] ECR 875. 4 C-140/79. sz. ügy, Chemial Farmaceutici v. DAF [1981] ECR 1.

68


holtermékek rovására a mezôgazdasági alapanyagokból elôállított alkoholtermékeket részesítik elônyben, abban az esetben nem sértik a 90. cikk rendelkezéseit, ha a kétféle terméktípust érintôen megkülönböztetés nélkül alkalmazandók, tehát egyformán terhelik a hazai és az importtermékeket. Amennyiben az adó bevezetésének eredményeként a hazai termelés megszûnik az adott termék, esetünkben a denaturált szintetikus alkoholok vonatkozásában, ez nem jelenti a közvetett védelem fennállását pusztán azért, mert a szintetikus alkoholtermékek kizárólag import útján kerülnek belföldi forgalomba. Az eset jelentôsége abban áll, hogy az EB annak ellenére nem állapította meg a 90. cikk sérelmét, hogy az adó bevezetésének eredményeként egyértelmûen fennállt a diszkrimináció az import és a hazai termékek között. A fenti esetet érdemes összehasonlítani azzal a perrel, ahol a vita középpontjában a szôlôbôl készült alkoholtermékek védelmére bevezetett kedvezményes adókulcs állt.5 Az olasz kormány a Chemical Farmaceutici-ügyre hivatkozva a kedvezményes adókulcs bevezetésének jogosságát hangsúlyozta, a bíróság azonban elvetette az érvelést. Az indokolásban kiemelte, hogy a gabonából, illetve a szôlôbôl készült alkoholtermékek tisztán versenyhelyzetben vannak, s mivel a gabonából készült alkoholtermékek az olasz piacon szinte kizárólag import formájában vannak jelen, megvalósul a 90. cikk által tiltott diszkrimináció. Reischl fôügyész a következôkben összegezte a fenti esetek tanulságát: különbséget kell tenni az iparpolitikai döntések és az agrárpolitikán belüli prioritások között. Más szavakkal, helyes a mezôgazdasági termelôket védeni a tudósokkal szemben, de az olasz termelôk védelme a skót termelôkkel szemben nem egyeztethetô össze a Közösség szabályaival.

A 91. cikk jelentôsége A cikk szövege a következô: „Egy termék valamely tagállamba történô kivitele esetén a belsô adó visszatérítése nem haladhatja meg az erre közvetlenül vagy közvetve kivetett belsô adók összegét.” A közösségi átmeneti áfa-rendszerben a termékekre a célország szabályai alkalmazandók. Ez azt jelenti, hogy az export után adó-visszatérítés jár, amelynek összege azonban nem lehet nagyobb, mint amennyi adót az exportôr korábban megfizetett. A 91. cikk ezt a – 90. cikkhez képest – viszonylag egyszerû szabályt mondja ki. A cikknek, a 95. cikkhez hasonlóan, közvetlen hatálya van, tehát egy esetleges eljárásban erre is hivatkozni lehet. A 91. cikkel kapcsolatos bírósági esetjog jóval kisebb terjedelmû, mint azt az elôzô cikkel kapcsolatban láttuk. Az Európai Bíróságnak e cikk kapcsán leginkább az exportôr által korábban megfizetett adó összegének azonosítását kellett elvégeznie, illetve azt megállapítani, hogy a termékre közvetlenül vagy közvetett úton került kivetésre az adó. A 91. cikkel kapcsolatos egyik esetben6 a termékfeldolgozás során a vasra és acélra kivetett adóknak az exporttal kapcsolatos visszatérítése került terítékre, s ehhez kapcsolódott a 5 C-216/81. sz. ügy, Cogis v. Amministrazione delle Finanze dello Stato [1982] ECR 2701. 6 C-45/64. sz. ügy, Commission v. Italy [1965] ECR 857. (elsô ítélet), [1969] ECR 433. (második ítélet).

A RÓMAI SZERZÔDÉS ADÓZÁSI RENDELKEZÉSEI II.

69

termelôk által megfizetett egyéb illetékek és díjak kérdése. A visszatérítésre a terméksúly alapján megállapított átalány formájában került sor. A Bíróság elsô ítéletében arra az álláspontra helyezkedett, hogy a 91. cikk alapján a termékre közvetlenül kivetett adó csak közvetlenül a késztermék utáni fizetési kötelezettséget jelenti. A „közvetett adók” ebben az esetben a késztermék elôállítása során felhasznált nyersanyagok, illetve a félkésztermékek utáni adókat jelentik. Az Olaszország által visszatéríteni szándékozott, a termelô által korábban megfizetett adójellegû befizetések – regisztrációs költség, bélyeg- és jelzálogilleték, licenc- és koncessziós díjak stb. – a Bíróság álláspontja szerint inkább a termelôt, mint magát a terméket érintették, így a 91. cikk értelmében nem visszatéríthetôk. Mivel azonban olyan adók utáni visszatérítési igény is felmerült, melyeket a késztermék után kellett megfizetni, az EB annak megállapítására is kényszerült, hogy az ilyen irányú visszatérítés összege megfelelt-e a megfizetett adó összegének. Az átalányadó miatt ez elég nehéz lett volna, így a Bíróság a szükséges információkat az olasz kormánytól kérte meg. Az 1969ben hozott ítéletben a Bíróság úgy találta, hogy az olasz átalány-visszafizetési gyakorlat nem biztosítja a 91. cikk keretein belül maradó adó-visszatérítést. Ilyen jellegû döntést a Bíróság a késôbbiek folyamán is hozott, például a belga és luxemburgi sörügyekben.7

A 97. cikk rendelkezései „Azon tagállamok, amelyek a kumulatív többfázisú forgalmiadó-rendszert alkalmazzák, az importtermékekre kivetett belsô adók, illetve az export-visszatérítések esetén átlagkulcsot alkalmazhatnak egyes termékekre vagy termékcsoportokra, biztosítva, hogy a 95. és 96. cikkben meghatározott elvek nem sérülnek. Amennyiben a tagállam által meghatározott átlagkulcs nem felel meg a fent említett elveknek, a Bizottság kezdeményezi a tagállam részére történô megfelelô irányelv vagy határozat meghozatalát.” A Római Szerzôdés e rendelkezésének célja az volt, hogy biztosítsa a határon keresztüli ügyletek kapcsán az adómegállapítás pontosságát, ugyanakkor elkerülje ezek protekcionista, illetve exporttámogatásra való felhasználását. Ebben az idôben ugyanis (1957) az alapító tagállamokban – Franciaország kivételével – a kumulatív, többfázisú forgalmi adók rendszere volt hatályban, amely rendszerben rendkívüli nehézségbe ütközött egy meghatározott termék elôállítási szakaszának bármely részében a késôbbi export-visszatérítés reményében történô adómegállapítás. A cikknek gyakorlati jelentôsége 1968 áprilisáig volt, amikor a hozzáadottérték-típusú adózás a Közösségben hatályba lépett. A Bíróság a cikknek nem tulajdonított közvetlen hatályt8 (álláspontja szerint a tagállamoknak a cikk alapján „juttatott” diszkrecionális jogkör kizárja a közvetlen hatályt), s így az ilyen irányú keresetek száma sem növekedett. A cikknek sokáig csak történeti jelentôsége volt, illetve 1999. május 1-jétôl már az sem, lévén az Amszterdami Szerzôdés rendelkezései hatályon kívül helyezték. 7 C-152/89. sz. ügy, Commission v. Luxembourg [1991] ECR I-3431. és C-153/89. sz. ügy, Commission v. Belgium [1991] ECR I-3171. 8 Lásd a C-28/67. sz. ügyet, Mölkerei Zentrale Westfalen/Lippe v. Hauptzollamt Paderborn [1968] ECR 143.

70


A 92. cikk A cikk szövege a következô: „A forgalmi adóktól, jövedéki adóktól és egyéb formáitól eltérô közterhek esetén a többi tagállamba irányuló kivitellel összefüggésben nem adhatók mentességek és visszatérítések, valamint a tagállamokból történô behozatallal összefüggésben nem vethetôk ki kiegyenlítô díjak, kivéve, ha a Tanács a tervezett intézkedéseket a Bizottság javaslata alapján, minôsített többséggel, korlátozott idôtartamra elôzetesen jóváhagyta.” A rendelkezést a termelôket érintô közvetlen adók túlsúlyának kompenzálására vezették be. Jelentôsége abban áll, hogy kiküszöböli az egyes tagállamokban a közvetett és közvetlen adóknak az államháztartás szempontjából való eltérô jelentôségét, s így biztosítja az egyenlô versenyhelyzet fenntartását. A tagállamok keze tehát ilyen szempontból meg van kötve, hiszen csak a Tanács jóváhagyásával hozhatnak ebbe a körbe esô döntéseket. A cikk alapján azonban eddig még nem került sor egyetlen bizottsági javaslatra sem, és a közeljövôben sem várható ilyen lépés.

A 93. cikk A cikk jelentôsége, hogy máig a Közösség közvetett adókra vonatkozó adóharmonizációs tevékenységének jogi alapját képezi. A harmonizáció bázisszabályaként az esetek túlnyomó többségében a cikk alapján elfogadott jogforrás az irányelv. Mostanáig ezen alapszerzôdési rendelkezés alapján mindössze két tanácsi rendelet elfogadására került sor.9 A cikk eredeti szövegezése a következô volt: „A Bizottság megvizsgálja, hogy a közös piac érdekében milyen módon lehetséges a tagállamok forgalmi adóra, jövedéki adóra és a közvetett adóztatás egyéb formáira, ideértve a tagállamok közötti kereskedelemre alkalmazandó kompenzációs rendelkezésekre vonatkozó jogalkotásának harmonizációja. A Bizottság javaslatokat nyújt be a Tanácsnak, amely a 100. és 101. cikk rendelkezéseinek érintése nélkül egyhangúlag dönt.” Az Egységes Európai Okmánnyal, illetve a Maastrichti Szerzôdéssel a cikk szövegezése a következôre változott: „A Tanács, a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottsággal folytatott konzultációt követôen, egyhangúlag rendelkezéseket fogad el a forgalmi adók, a jövedéki adók és a közvetett adók egyéb formáira vonatkozó jogszabályok olyan mértékû harmonizálására, amennyire az ilyen harmonizáció a belsô piacnak a 14. cikkben megállapított határidôn belüli megteremtéséhez és mûködéséhez szükséges.” A cikk nem határozza meg a jogszabály formáját, és mint azt a közösségi jogalkotás története bizonyítja, az irányelvek és határozatok túlnyomó többsége mellett mindössze két – fent említett – tanácsi rendelet született.

9 218/92/EGK rendelet (HL L 24/1., 1992. február 1.), rekodifikálta a 1798/2003/EK rendelet (HL L 264/1., 2003. október 15.) és a jövedéki együttmûködést érintô 2073/2004/EK rendelet (HL L 359/1., 2004. december 4.)

71 SZEMLE TÓTH ZSUZSANNA

Magyar munkavállalási lehetôségek Németországban Az Európai Unióhoz 2004-ben csatlakozott országokkal szemben számos régebbi tagállam 2006 májusa után is fenntartja a munkaerô-piaci korlátozásokat. Köztük Németország – az európai integráció legnagyobb munkaerôpiaca – különösképpen tartózkodó a piac ilyen irányú liberalizálása tekintetében. Ehhez bizonyára különbözô történelmi okok, így az ország egyesítése óta még mindig érezhetô munkavállalási nehézségek is hozzájárulhatnak. A tanulmány a hatályos német szabályozásnak azokat a feltételeit mutatja be, amelyek a Németországba beutazó, ott vállalkozó, szolgáltatást nyújtó, illetve munkát vállaló magyar állampolgárokat érintik.

1. Fejlemények az Európai Unió munkaerôpiacán Az Európai Bizottság 2006 tavaszán közzétett jelentésében egyértelmûen leszögezte, hogy alaptalan volt az Unió tagállamainak a félelme attól, hogy a 2004. május 1-jén csatlakozó tagállamok munkavállalói elárasztják Európát, és felborítva a munkaerô-piaci egyensúlyt, rontják a belföldi munkavállalók munkavállalási lehetôségeit. Többek között a jelentés hatására például Finnország, Spanyolország és Portugália jelezte, hogy – követve Nagy-Britannia, Svédország vagy Írország példáját – 2006

májusától megnyitja munkaerôpiacát a keleti uniós országok munkavállalói számára. Ugyanakkor Németország, Ausztriával együtt, már ekkor felhívta a figyelmet arra, hogy továbbra sem kíván változtatni a korábbi gyakorlaton, nem liberalizálja munkaerôpiacát, és a „2+3+2es modell”1 logikája alapján 2006 májusa után is a saját jogszabályai alapján kívánja szabályozni a legutóbb csatlakozott tagállamok állampolgárainak országában történô munkavállalását. Ez a szabályozás („a derogáció“) a közösségi jog alkalmazásának felfüggesztését jelenti a munkavállalás területén.2 Az Európai Unióban 2004 óta érvényben lévô megegyezés szerint a régebbi tagországoknak 2006. április 30ig jelezniük kellett, hogy továbbra is fenn kívánják-e tartani a 2004-es bôvítést követô két évben érvényes munkaerô-piaci szabályozást, ellenkezô esetben automatikusan teljesen szabaddá vált a munkaerô beáramlása országukba. A korlátozások fenntartása esetén a következô három év elteltével (2009ben), vagyis a legutóbbi bôvítést követô ötödik év végén már csak akkor lehet ezt a szabályozást további két évre (így összesen hét évre) érvényben tartani, ha az érintett tagállamok igazolják, hogy a munkaerô szabad beáramlása

1 Izikné Hedri Gabriella: Az Európai Unió fejlôdése a világgazdasági és politikai változások tükrében, In: Izikné Hedri Gabriella (szerk.): Magyarország a kibôvülô Európai Unióban, Nemzeti Tankönyvkiadó Budapest, 2006., 129–130. o. 2 Amikor a legutóbb csatlakozott országok csoportjáról esik szó, nem sorolom ide Máltát és Ciprust. E két ország ugyanis munkavállalási tekintetben különleges helyzetet élvez a tíz új tag között, esetükben ugyanis a régi tagállamok már megnyitották a munkaerôpiacukat.

72 súlyos zavarokat okozhat munkaerôpiacukon.3 A jelenlegi politikai hangulat és a gazdasági, munkaerô-piaci helyzet alapján úgy tûnik, hogy Németországban csak a keleti országok csatlakozásától számított hét év után valósul meg a teljes munkavállalási szabadság. Addig pedig valószínûsíthetôen az az igen bonyolult, erôsen formalizált szabályozási mechanizmus marad érvényben, amely az elmúlt idôszakban kialakult, és ugyan korlátozott módon, mégis többféle lehetôséget kínál a különbözô munkavállalási kategóriákra és szituációkra. Tanulmányomban a hatályos német szabályozásnak azokat a kérdéseit és feltételeit mutatom be, amelyek a Németországba beutazó, ott vállalkozó, szolgáltatást nyújtó, illetve munkát vállaló magyar állampolgárokat érintik. Sorra veszem ezeknek az uniós szabadságjogoknak a megvalósulását, és ezzel összefüggésben részletesen foglalkozom a munkavállalási lehetôségekkel.

2. Uniós szabadságjogok és korlátozásuk Németországban A uniós szabadságjogok – az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tôke szabad mozgása – közül a szolgáltatásnyújtás szabadsága és a munkavállalási szabadság esetében a 2004 májusában az Európai Unióba belépô államok állampolgárait Németországban, a „2+3+2 modell” érvényesülése alapján korlátozások


sújtják. Ugyanakkor például a szabad tôke- és pénzáramlás, valamint az áruk szabad mozgása már korlátozásoktól mentesen érvényesül az Unió teljes területén. Így ezeknek a szabadságjogoknak a tekintetében a 2004-ben csatlakozott tagállamok állampolgárai Németországban is már a „belföldiekkel egyenlô bánásmódban” részesülnek.4 Most tekintsük át részletesebben azoknak a szabadságjogoknak a németországi érvényesülését, amelyek tekintetében a magyar állampolgárokra vonatkozóan valamilyen értelemben kötöttebb szabályozás, korlátozás érvényesül. 2.1. A letelepedési szabadság

A letelepedési szabadság a vállalkozási tevékenységgel összefüggésben biztosítja a magyar vállalkozóknak azt a jogot, hogy Németországba települve, ott vállalkozóként tevékenykedjenek, vállalkozásokat, illetve leányvállalatokat vagy fiókvállalatokat alapítsanak.5 Itt szükséges tisztázni a „vállalkozási szabadság” jelentéstartományát, tekintettel arra, hogy sajátságos, esetenként vitás fogalomról van szó. A vállalkozási szabadság akkor valósul meg, ha a vállalkozó saját számla birtokában, saját kockázatára végez olyan konkrét gazdasági célokkal rendelkezô tevékenységet, amelynek során az esetlegesen felmerülô károkért felelôsséget vállal. Ami a magyar vállalkozások munkavállalóinak németországi letelepedési jogát illeti, a munkavállalói szabadság terü-

3 Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója, OFA Kht., Budapest, 2004., 69–71. o. 4 Lásd még: Bieber–Epiney–Haag: Die Europäische Union, 6. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005., 359–410. o., valamint Haratsch–Koenig–Pechstein: Europarecht, 5. Auflage, Mohr Siebeck, Tübingen, 2006., 281–400. o. 5 Gellérné Lukács Éva: Munkavállalás az Európai Unióban, KJK-Kerszöv, Budapest, 2004., 18–20. o.

SZEMLE

letét érintô korlátozások, amelyek az említett okokból, a „2+3+2-es modell” alapján akár még a jövô évtized elejéig is érvényben maradhatnak, megakadályozzák, hogy az úgynevezett „kulcsszemélyeken” („Schlüsselpersonal”) kívül más munkavállalókat is Németországba küldjenek a vállalkozások Magyarországról. A „kulcsszemély“ fogalmi meghatározás a vállalkozások vezetô alkalmazottaira, és más, a cégeket irányító személyekre érvényes. A letelepedés szabadsága az egyéni vállalkozókra is vonatkozik, de egyes esetekben nehezen határolható el a munkavállalási szabadságtól.6 Egyéni vállalkozók – akár alvállalkozóként is – szabadon, és a saját maguk szabta feltételek szerint köthetnek megbízási szerzôdéseket német megbízókkal. Így a német megbízó számára megszûnik minden járulékos költség, amely a munkajogi jogviszonyhoz kapcsolódna, és a német bérmegkötések sem vonatkoznak rá, ahogy a társadalombiztosítási hozzájárulás sem. Érdekes megfigyelni, hogy a határok lassan eltolódnak a munkaadói utasítások nélkül dolgozó munkaszerzôdéses munkavállalók felé, vagyis a megbízást nem vállalkozóként teljesíti a magyar egyéni vállalkozó, hanem munkaszerzôdéses munkavállalóként. A német munkajogi szabályozás ugyanis sokkal átláthatóbbá teszi a magyar vállalkozó és német megbízója közötti kapcsolatot, mint ha ôk kötnének egymással korlátozások alá nem esô megbízási szerzôdést, még

73 ha ezáltal a munkaszerzôdéses munkavállalókra vonatkozó korlátozások érvényesülnek is. Gyakran problematikus ugyanis egy megbízásos viszonynál, hogy ténylegesen mekkora a magyar egyéni vállalkozó saját felelôssége, és a német megbízó megbízottjaként Németországban kifejtett tevékenysége során a saját kockázata. A Németországban vállalkozást alapítóknak mérlegelniük kell az irányadó ipari és kisipari korlátozásokat, amelyek a német állampolgárokra is vonatkoznak, feltéve, hogy nem ütköznek az EU-jogba, és nem minôsülnek a határokat átlépô gazdasági forgalom jogtalan korlátozásának. Ezek a jogszabályi korlátozások olyan akadályok, amelyekhez sok magyar vállalkozó még nem képes alkalmazkodni. 2.2. A szolgáltatásnyújtás szabadsága

A szolgáltatásnyújtás szabadsága általánosságban lehetôvé teszi, hogy a magyarországi székhelyû vállalkozások határon átlépô szolgáltatást nyújtsanak az ipar, a kereskedelem, a kisipar és a szabadfoglalkozású tevékenységek területein. A munkák idôtartamára a magyar szolgáltatók Németországban saját munkavállalóikat is alkalmazhatják.7 Fontos hangsúlyozni, hogy a „szolgáltatási“ fogalomkörbe a munkavégzés során kifejtett teljesítmények is beletartoznak.8 Ezen kívül a magyar vállalat olyan munkavállalói is beutazhatnak és dolgoz-

6 Prof. Dr. Claus Dieter Classen: Die Grundfreiheiten im Spannungsfeld von europäischer Marktfreiheit und mitgliedstaatlichen Gestaltungskompetenzen, In: Europarecht, Nomos Verlagsgesellschaft, BadenBaden, Mai-Juni 2004., 423–427. o. 7 Lásd még: Király Miklós (szerk.): Az Európai Közösség kereskedelmi joga, KJK-Kerszöv, Budapest, 2003., 101–104. o. 8 Lásd még: Kiss György (szerk.): Az Európai Unió munkajoga, Osiris Kiadó, Budapest, 2001., 452–459. o.

74 hatnak Németországban, akik nem magyar állampolgárok, feltéve, hogy a vállalat törzsalkalmazottai, és a kiküldetést megelôzôen legalább egy éve dolgoznak az adott cégnél. Ez a szabályozás fontos lehet a magyar vállalatok Magyarországon dolgozó, magyar etnikumú, de nem magyar állampolgárságú munkavállalói számára is. Ôk mint a vállalat törzsalkalmazottjai szintén dolgozhatnak Németországban. Ugyanakkor Németországban a munkaerôpiac tehermentesítése érdekében a szolgáltatásnyújtás szabadsága a legutóbb csatlakozott országok állampolgárai, illetve vállalkozásai számára csupán meghatározott ágazatok esetén biztosított. A korlátozással érintett ágazatokban (ide tartozik az építôipar, beleértve az alkalmazott ágazatokat, az ipari takarítás, a tisztítás, a belsô dekoráció) a munkavállalási szabadságnál a már említett „2+3+2-es modell” érvényesül. Az érintett ágazatok részletes felsorolása megtalálható az úgynevezett Nace-kód rendszerben (jelentése: az uniós gazdasági tevékenységek listája), valamint a 96/71/EK irányelv 9 mellékletében is. A kódrendszer egyébként szisztematikusan felsorolja az Unió összes gazdasági ágazatát, ezzel teremtve egységes értelmezési rendszert az Unión belül. A német Szövetségi Foglalkoztatási Szolgálat (Bundesagentur für Arbeit) ezenkívül egy hosszú listát állított össze, különbözô ágazatok és munkateljesítmények felsorolásával, amelyek az egyes esetekben hozott döntések alapján nem esnek a korlátozások alá. Emellett vannak olyan munkateljesítmények, amelyek teljesen


az építôipari ágazatba sorolhatók, így a korlátozás érvényes rájuk (például medencék elkészítése és összeszerelése, acélszerkezetek, úgymint emelvények, lépcsôk, színpadok összeállítása). Ugyanakkor a korlátozások alá esô ágazatokban a munkaszerzôdéses kontingensek keretén belül tevékenykedô, és szolgáltatásokat nyújtó személyek természetesen szabadon nyújthatnak szolgáltatásokat Németországban, mint munkaszerzôdéses munkavállalók. Azokban az ágazatokban, amelyeket nem érintenek a szolgáltatásnyújtásra vonatkozó korlátozások, a magyar vállalkozások által foglalkoztatott munkavállalóknak nem kötelezô a munkavállalási engedély, ajánlott azonban az illetékes német munkaügyi hivatalnál a megfelelô igazolásokat mégis kiállíttatni ezekben az ágazatokban folytatott tevékenységek esetében is. Amíg a foglalkoztatás kérdése már sok vállalkozói szolgáltatás esetében nem számít problematikus kérdésnek, és nem ütközik akadályokba, vannak természetesen nehezen megítélhetô, illetve vitatható ügyek is. Például, ha a magyar alvállalkozó kiküldi a munkavállalóit a német megbízóhoz, aki aztán olyan munkát bíz rájuk, amelyet általában csak a megbízó munkavállalói végezhetnének el munkajogi jogviszony keretében. Itt általában olyan munkákról van szó, amelyeket tipikusan nem munkaerô-kiküldetés során szoktak elvégezni a megbízónál (pl. húsdarabolás). A határ, úgy tûnik, meglehetôsen elmosódhat a szolgáltatásnyújtás szabadságának megengedett alkalmazása, és a tiltott munkaerô-kiküldetés kö-

9 A munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történô kiküldetésérôl szóló, 1996. december 16i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 18., 1. o., magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet 2. kötete 431. o.).

SZEMLE

zött. A német Legfelsôbb Bíróság véleménye szerint tiltott munkaerô-kiküldetésnek minôsül, ha a német vállalkozó olyan munkaerôt fogad, aki aztán az üzemben teljes munkaidôben dolgozva, a német vállalkozó kizárólagos utasításai szerint végzi a munkát. Ezzel szemben jogszerû a munka- vagy szolgáltatási szerzôdés akkor, ha a munkavállaló kiküldetésénél a munkaerôt kiküldô magyar vállalkozó a német vállalkozó érdekében jár el, és ô szervezi a saját munkavállalójának az általa a német vállalkozóval kötött vállalkozási szerzôdés megvalósulása érdekében szükséges cselekményeit, de a saját, magyar üzemi elôírásai szerint. A munkavállaló pedig kizárólag a magyar munkaadója utasításait fogadhatja el.10 Természetesen egy esetleges tiltott munkaerô-kiküldetésnek súlyos következményei lehetnek mindkét félre nézve. A munkaerôt alkalmazó német vállalkozó részérôl felmerül a német bértarifa megfizetésének kötelezettsége, és a felelôsség a német társadalombiztosítási hozzájárulásért, valamint béradóért. Ezenkívül szabályellenességet kivizsgáló eljárást folytatnak le ellene a külföldi munkavállaló foglalkoztatása esetén szükséges munkavállalási engedélyt elôíró kötelezettség megszegése miatt. Akár büntetôjogi felelôsségre vonására is sor kerülhet a német büntetô törvénykönyv 266/a. §-a szerint, megfelelô ellenszolgáltatás visszatartása és hûtlenül kezelése tárgyában. A gyakorlatban a nehezen megítélhetô munkaerô-kiküldetések általában úgy

75 néznek ki, hogy a magyar alvállalkozó a munkavállalóit a német munkahelyre egy konkrét megbízás alapján küldi ki. Ebben az esetben ugyanis a szolgáltatásnyújtás szabadsága miatt nincs szükség sem tartózkodási engedélyre, sem munkavállalási engedélyre. Ezt az eljárást követve, mint már jeleztük, egy harmadik ország állampolgárai is beléphetnek Németország területére a megbízás teljesítésének idejére, ha a vállalkozás „kiindulási”, illetve „származási” országában, vagyis Magyarországon legálisan tartózkodnak. A német megbízó elônye a munkaerôkiküldetésnél egyébként abból származik, hogy egy meghatározott összeget fizet a magyar vállalatnak, és nem kell számolnia a mellékköltségekkel, és a bürokratikus ügyintézés költségeivel sem. A magyar munkavállalóra tipikusan nem vonatkozik a német társadalombiztosítás sem, mert munkaerô-kiküldetésnél alapszabályként a lakóhely elve érvényesül, tehát a munkavállalóra az állandó lakóhelye szerinti, vagyis a magyar társadalombiztosítás érvényes. Ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy ez a kérdés az EU-n belül már több éve vitatottan szabályozott kérdés, hiszen egy régi, 1971-es EGK-rendelet11 vonatkozik rá, amelyet ugyan számos határozat kiegészített, mégsem rendezi kielégítôen a társadalombiztosítás területét. E rendelet alapján egyébként különbözô kötelezettségeket kell teljesíteni abban az esetben, ha a származási ország, adott esetben Magyarország, társadalombiztosítási joga alkalmazandó.

10 Dr. Breznay Tibor: Munkajog, ELTE Jogi Továbbképzô Intézet, Budapest, 2004., 90–92. o., valamint Kiss György: Munkajog, Osiris Kiadó, Budapest, 2005., 154–155. o. 11 A szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történô alkalmazásáról szóló, 1971. június 14-i 1408/71/EGK tanácsi rendelet (HL L 149., 2. o., magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 35. o.), melyet részben hatályon kívül helyezett a szociális biztonsági rendszerek koordinálásáról szóló, 2004. április 29-i 883/2004/EK európai parlamenti és tanács rendelet (HL L 166., 1. o.; magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 72. o.).

76 A hivatalos és jogszerû kiküldetésre tehát akkor kerülhet sor, ha: • munkajogi kapcsolat áll fenn a magyar alvállalkozó és a magyar munkavállaló között (például ezt jelzi a tényleges, azaz a magyar munkaadónak fennmaradó utasítási jogköre); • a magyar alvállalkozó Magyarországon tényleges üzleti tevékenységet végez; • a foglalkoztatási kapcsolat a magyar munkaadó és a kiküldött magyar munkavállaló között nem csupán a kiküldetés idejére szól, hanem biztosított a munkavállalónak a magyar vállalkozásba való visszailleszkedése a származási országba való visszatérése után; • a németországi munkavállalás nem tart tovább 12 hónapnál.12 A magyar alvállalkozó ezenkívül köteles kiállíttatni az Európai Egészségbiztosítási Kártyát a magyar társadalombiztosítónál. Ha ennek érvényessége felôl kétség támad, az igazolást szintén csak a magyar társadalombiztosító vonhatja be. Ebbôl következôen a magyar munkavállalóval kötött magyarországi munkaszerzôdésre is a magyar jog szerint érvényes szerzôdési követelmények vonatkoznak, így azt a legalacsonyabb munkabért kell megfizetni, amelyben a magyar munkaadó a munkavállalójával megegyezett. Ezt egészíti ki a munkaerô-kiküldetésre vonatkozó német törvény,13 amely az építôiparra vonatkozóan speciális bértarifákat rögzít.


Jelezni kell, hogy Németországban a munkaerô-kiküldetésrôl szóló német törvény 7. §-a alapján a munkabéreken kívül léteznek még kötelezô és ágazattól függô minimum követelmények is, amelyek a maximális munkaidôt és pihenôidôt, az éves szabadságot, valamint a biztonsági és a higiénés elôírásokat érintik. Ezek a német hatóságok által szigorúan ellenôrzött minimum standardok ágazattól függetlenül minden, Németországba kiküldött magyar munkavállalóra érvényesek.14 A szolgáltatásnyújtás engedélyezésével kapcsolatban eljáró illetékes szervek a magyar Megyei Kereskedelmi és Iparkamarák. A magyar munkáltató és a német cég közötti vállalkozási szerzôdés alapján, magyar munkavállalókkal külföldön történô ideiglenes munkavégzéshez pedig a Magyar Kereskedelmi Engedélyezési Hivatal engedélye szükséges. 2.3. A munkavállalási szabadság

A munkavállalási szabadság lehetôvé teszi az EU-országok munkavállalóinak, hogy az EU egész területén szabadon kereshessenek munkahelyet. Ez a szabadságjog Németországban a legutóbb csatlakozott államok esetében teljes mértékben felfüggesztett. Itt is érvényesül a „2+3+2-es modell” intervalluma.15 Amennyiben a magyar munkavállalók Németországban munkahelyet szeretnének találni, az illetékes német munkaügyi központban munkavállalási engedélyt kell igényelniük. Az engedély igénylése

12 Gellérné Lukács Éva: Munkavállalás az Európai Unióban, KJK-Kerszöv, Budapest, 2004., 247–248. o. 13 Arbeitnehmer-Entsendegesetz das Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen bei grenzüberschreitenden Dienstleistungen (AentG). 14 Schlink–Pieroth: Staatsrecht II. Grundrechte, 21. Auflage, C.F.Müller, Heidelberg, 2005., 29–31. o. 15 Rudolf Streinz: Europarecht, 7. Auflage, C.F.Müller, Heidelberg, 2005., 338–342. o. és 374–377. o.

SZEMLE

kötelezô, és legtöbbször egy meghatározott foglalkozásra korlátozódik. A német hatóságok az ilyen engedélyt csak akkor adják ki, ha – a munkaerô-piaci vizsgálat alapján – nincs elônyt élvezô megfelelô hazai munkavállaló a munkaerôpiacon. Két privilégiumot mindenesetre élveznek a 2004-ben csatlakozott országok állampolgárai a nem uniós állampolgárokhoz képest: a közösségi preferencia biztosításának kötelezettségét és a feltételek romlásának, az úgynevezett visszalépésnek a tilalmát.16 A közösségi preferencia elve a gyakorlatban azt jelenti, hogy az újonnan belépô országok állampolgárai elônyt élveznek a nem EU-országok állampolgáraihoz képest, ha a munkavállalói engedély kiadásáról van szó, és nem áll rendelkezésre megfelelô német munkavállaló. Vagyis, ha ugyanarra a munkára egy uniós és egy nem uniós állam polgára is alkalmas, akkor az uniós állampolgárnak fogják kiadni a német hatóságok az engedélyt. Ez a preferencia természetesen vonatkozik a régebben csatlakozott államok állampolgáraira is, sôt azokra a munkavállalókra is, akik már korábban korlátlan munkavállalói engedéllyel rendelkeztek. A visszalépés tilalma alatt azt a Németország számára fennálló követelményt értjük, hogy Magyarország csatlakozása, és ezáltal a jogi helyzet megváltozása nem vezethet oda, hogy rosszabbodik annak a magyar munkavállalónak a helyzete, aki a csatlakozás idôpontjában már minimum 12 hónapja német munkavállalói engedéllyel rendelkezik (lásd

77 errôl a munkavállalói engedélyrôl szóló német rendelet17 12. §-át). Ôk korlátozás nélkül maradhatnak a német munkaerôpiacon, a munkavállalási jogosultságuk keretein belül. Ez a joga azoknak is megvan, akik csak a csatlakozás után kaptak munkavállalási engedélyt, és ezzel megszakítás nélkül legalább 12 hónapja rendelkeznek. Ezt a „12 hónapos szabálynak” is nevezik. A magyar munkavállalónak ún. adókártyát (Lohnsteuerkarte) is be kell szereznie, melyet az illetékes német polgármesteri hivatalban adnak ki. Ez arra szolgál, hogy a munkáltató lássa, milyen adókat és társadalombiztosítási járulékokat kell levonnia a munkavállaló fizetésébôl. Ha a munkavállalónak több munkahelye van, több adókártyát kell kiváltania. A magyar munkavállaló a munkavállalás elôtt az illetékes helyi magyar társadalombiztosítási szerveknél szerezheti be az Európai Egészségbiztosítási Kártyát. Ezt Németországban az ún. betegigazolványra kell beváltani, amelynek alapján a munkavállaló (és családja) jogosulttá válik az ingyenes orvosi ellátásra. Németországban munkaszerzôdést szóban és írásban is lehet kötni.18 A fizetésrôl általában kollektív egyeztetés után döntenek. A teljes állásban dolgozók munkaideje 36–40 óra/hét. A túlórákat pénzbeli juttatással, illetve szabadsággal fizetik ki. A szabadság általában 25–30 nap/év, természetesen ehhez hozzájönnek még a német nemzeti ünnepek.19 Az EU-tagállamok állampolgárai három hónapig kereshetnek munkát Német-

16 Lásd még: Káldyné Esze Magdolna: Az európai polgár kialakulása, In: Izikné Hedri Gabriella (szerk.): Magyarország a kibôvülô Európai Unióban, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 2006., 63–85. o. 17 Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitnehmer (ArGV). 18 Lásd még: Dr. Manfred Weiss: A német tapasztalat, In: Tanulmányok a munkajog jövôjérôl, Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 2004., 358–364. o. 19 Forrás: http://www.euvonal.hu/index.php?op=mindennapok_tagallamok&id=1 (2006.06.01.)

78 országban. Ez az idôszak – az Európai Bíróság esetjogával összhangban – meghosszabbítható, ha bizonyítást nyer, hogy a munkavállaló továbbra is munkát keres, és jó esély van arra, hogy fog is találni. A fizetési megállapodások alatt Németországban általában a bruttó fizetést értik, kivéve, ha a munkavállaló és a munkáltató nettó fizetésrôl állapodik meg. A fizetést pénzben kapja meg a munkavállaló, de az ellenszolgáltatást más juttatásokban is ki lehet fizetni. A munkások fizetése általában órabéren, illetve teljesítményen alapul, az alkalmazottak havi bért kapnak. A fizetésbôl levonják a személyi jövedelemadót és a társadalombiztosítási járulékokat. A levonások mértéke a munkavállaló bruttó fizetésétôl és családi állapotától függ. A teljes levonások a fizetés kb. 35%-át teszik ki. Németországban nincs jogilag meghatározott minimálbér. A minimálbért foglalkozási szektoronként, kollektív szerzôdésekben határozták meg. Ezeknek a célja a minimum standardok felállítása a különbözô szektorokban. A munkavállaló munkába állását követôen a német munkáltató köteles a munkavállalót a társadalombiztosítási intézményekhez bejelenteni. A munkavállaló nevét bejegyzik a betegbiztosító irodánál, amely bejelenti a munkavállalót a nyugdíjbiztosítónál és a munkanélkülieket biztosító intézménynél. A munkavállaló regisztrációs számot kap, melynek alapján a társadalombiztosító nyilvántartja a biztosítási idôszakokat és fizetéseket. Ezen idôszakok alapján kell a já-


rulékokat befizetni. A nyugdíjbiztosító társadalombiztosítási kártyát küld a munkavállalónak, amelyet a német munkáltatónak kell átadni. Ha a munkaviszony megszûnik, a biztosítási kártyát a német munkáltató visszaadja a munkavállalónak. A munkavállalónak egészségbiztosítást, munkanélküli biztosítást, valamint rokkant-, öregségi és özvegyi nyugdíjjárulékot kell fizetnie. Magyarországon is alkalmazandó a már említett 1408/71/EGK rendelet, valamint az ezt a rendeletet végrehajtó 574/72/EGK rendelet,20 amelyek meghatározzák, hogy az egyes EU-tagállamok állampolgárai közül kik és milyen mértékben tartoznak egy másik EU-tagállam jogszabályainak hatálya alá, ha abban a tagállamban tartózkodnak vagy végeznek munkát. A korábbi rendelet 13–17. cikkei rögzítik azokat az általános és különös szabályokat, amelyek alapján meghatározható, hogy az EU-n belül mozgó munkavállaló vagy egyéni vállalkozó esetében mely tagország társadalombiztosítási jogszabályait kell alkalmazni.21 Általános szabály, hogy a dolgozó abban az államban biztosított, ahol keresô tevékenységét végzi (lex loci laboris elve). Ez nem vonatkozik a kiküldött magyar munkavállalókra vagy azokra a magyar egyéni vállalkozókra, akik tevékenységüket egy másik állam területén végzik. Ôk továbbra is a magyar társadalombiztosítási jogszabályok szerint lesznek biztosítva, úgy, mintha Magyarországon dolgoznának.22

20 A szociális biztonsági rendszereknek a Közösségen belül mozgó munkavállalókra és családtagjaikra történô alkalmazásáról szóló 1408/71/EGK rendelet végrehajtására vonatkozó szabályok megállapítására vonatkozó, 1972. március 2-i 574/72/EGK tanácsi rendelet (HL L 74., 1. o., magyar nyelvû különkiadás 5. fejezet, 1. kötet, 83. o.). 21 Bankó–Berke–Gyulavári–Kiss: Válogatás az Európai Bíróság munkajogi ítéleteibôl – A munkavállalók szabad mozgása, KJK Kerszöv, Budapest, 2004., 28–29. o. 22 Kende Tamás–Szûcs Tamás (szerk.): Bevezetés az Európai Unió politikáiba, KJK Kerszöv, Budapest, 2005., 505–506. o.

79

SZEMLE

2.4. Mozgásszabadság

Az EU-állampolgároknak nincs szükségük vízumra az EU területére való beutazáshoz és tartózkodáshoz, a lakóhely megválasztásának is teljes szabadságát élvezik. Ez érvényes a legutóbb csatlakozott államok polgáraira is. Mindezzel együtt is a beutazóknak, ha huzamosabb ideig (3 hónapnál tovább) kívánnak Németországban tartózkodni, be kell jelenteniük tartózkodási helyüket az illetékes helyi német idegenrendészeti hivatalnál. Ezután kapják meg az uniós tartózkodási engedélyt (Aufenthaltserlaubnis EG). A bejelentés alkalmával arról is nyilatkozniuk kell, hogy milyen forrásból kívánják fedezni a tartózkodásuk költségeit. Németország így próbálja elkerülni, hogy a német társadalombiztosítást az így betelepülôk megterheljék. Mivel a beutazók munkavállalóként a már említett korlátozások miatt nem választhatnak szabadon munkahelyet, hanem munkavállalási engedélyre van szükségük, a szabad lakóhelyválasztás jogát gyakorlatilag „csak” vállalkozóként, nyugdíjasként vagy tartózkodásukat egyéb saját forrásból fedezve gyakorolhatják. Az EU-ban a tagállamok állampolgárai egyúttal az Unió állampolgárai is, és ennek alapján a tagországok közötti utazások esetén alanyi jogon mentesülnek az útlevél használatának kötelezettsége alól. Ez még olyan esetekben is érvényes, ha harmadik országból érkeznek valamelyik uniós tagállam területére. A határellenôrzések schengeni rendszere ugyanakkor továbbra is fennmarad

az új és a régebbi tagországok közötti határokon mindaddig, amíg az elôbbiek nem válnak teljes jogú Schengen-tagokká. Magyarország várhatóan 2007 novemberétôl lesz a schengeni egyezmény teljes jogú részese. A tagállamok polgárainak az Unión belüli utazásai esetében természetesen változatlanul érvényben marad az útlevél is. Ezen, és a hivatalosan elismert, illetve nyilvántartásba vett személyazonosító igazolványokon kívül azonban más okmányok – például jogosítvány – nem használhatók. Az EU-állampolgárok útlevelét, illetve személyazonossági igazolványát a belépéskor a határôrök nem pecsételhetik le, és nem kérhetik a tartózkodáshoz szükséges anyagi feltételek igazolását sem, sôt kérdéseket sem tehetnek fel a tartózkodás célját, illetve hosszát illetôen. Csupán a belépéskor használt dokumentumok érvényességét és a belépô személyazonosságát ellenôrizhetik.

3. Államközi szerzôdések, kormánymegállapodások 3.1. Munkaszerzôdéses munkavállalók23

3.1.1. Kontingensek A német kormánnyal kötött kormányközi megállapodások 24 minden 2004-ben csatlakozott országnak meghatározott és évenként változó keretszámokat írnak elô. A

23 Bundesagentur für Arbeit: Merkblatt 16a- Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus den neuen Mitgliedstaaten der Eu im Rahmen von Werkverträgen in der Bundesrepublik Deutschland (Voraussetzungen, Zulassungsverfahren) (2005. januári állapot). 24 14/1989. (II. 17.) MT rendelet a Magyar Népköztársaság Kormánya és a Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya között Budapesten 1989. január 3. napján aláírt, a Magyar Népköztársaságban székhellyel bíró vállalatok magyar munkavállalóinak vállalkozási szerzôdés alapján, foglalkoztatási célból történô kiküldetésérôl szóló megállapodás kihirdetésérôl.

80 kvóták lehetoséget biztosítanak arra, hogy bizonyos számú, a kormányközi megállapodásokban rögzített munkavállaló részére a német hatóságok munkaerô-piaci vizsgálat nélkül adjanak ki munkavállalási engedélyeket. Magyarország számára ez a szám 2004 októbere óta 3800 fô. 2004 októbere és 2005 szeptembere között mindössze 1028 egyéni munkavállaló dolgozott Németországban, így a kontingenskeretet csak 27%-ban használták ki.25 A német munkaerô-piaci helyzet javulása esetén a megelôzô 12 hónap munkanélküliségi rátája csökkenésének minden egyes százalékpontja után 5 százalékkal emelkedik a vállalkozási szerzôdések teljesítéséhez kiadható engedélyek száma. A munkaerô-piaci helyzet romlása esetén a keret automatikusan csökken. A német szövetségi munka- és szociálisügyi miniszter a munkanélküliségi ráta alakulása alapján minden évben augusztus 31-ig közli a felsô létszámkorlátot a magyar Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztériummal, az esetleges változást pedig minden év október 1jétôl kell figyelembe venni. 3.1.2. Eljárás és elôfeltételek Az eljárást, amely átlagosan 4 hétig tart, az illetékes német munkaügyi központban, Frankfurt am Main-ban folytatják le, a hatályos német-magyar kormányközi megállapodások alapján. A munkaszerzôdéses munkavállalók esetében a következô feltételeket kell teljesíteni: • munkaszerzôdést vagy a munkaszerzôdés tárgyára vonatkozó


•

•

•

•

• •

•

szállítási szerzôdést kell kötni a német megbízóval egy Németországban teljesítendô munkáról (itt is alaposan megvizsgálják a hatóságok, hogy nem tiltott munkaerôkiküldetésrôl van-e szó); a német megbízónak magánvállalatnak kell lennie (kivétel: mûemlékvédelmi épületek restaurálása, erdészeti munkák); az adott idôszakban nem lehet a német üzemben semmilyen aktuális elbocsátás vagy részmunkaidôs munkavállaló-foglalkoztatás; a magyar megbízott képzett személy legyen, aki szakmunkásokat foglalkoztat, és megfelelô felszereléssel (gépekkel, szállító eszközökkel, munkaeszközökkel) rendelkezik, hogy a megbízást önállóan, saját erôbôl is képes legyen teljesíteni; kisipari tevékenység esetében a magyar megbízottnak Németországban bejegyzett cégnek kell lennie; a Magyarországra vonatkozó kontingenshatárokat nem lehet átlépni; a munkabér-követelményeknek is teljesülniük kell 26; a nettóbérnek meg kell felelnie a német nettóbéreknek. A pénzügyi elôny tehát a német megbízónál abban rejlik, hogy Magyarországon az adó- és társadalombiztosítási járulékok alacsonyabbak, mint Németországban; a bérhez Németországban hozzá kell számítani (választástól függôen pénz- vagy dologi juttatás for-

25 Forrás: Bundesagentur für Arbeit, 2006. március. 26 Lásd még: Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog, KJK Kerszöv, Budapest, 2000., 309–314. o.

81

SZEMLE

májában) a szállás és ellátás költségeit, és számolni kell az illetékekkel is (200 euró munkavállalónként mint alapilleték, plusz 75 euró havonta és munkavállalónként a munkaszerzôdés idôtartama alatt). Az építôiparban sajátos a helyzet. Itt egyrészt a kvóták, azaz a felsô határok eltérôek. Üzemenként 15 munkavállalási szerzôdéssel rendelkezô munkavállaló a maximum 50 munkavállalóval rendelkezô üzemeknél, az 50-nél több munkavállalóval bíró üzemeknél a saját munkavállalók maximum 30%-a. Ezen túl a bérkövetelményeket a munkaerô-kiküldetésrôl szóló német törvény állapítja meg, amely a minimum bruttó béreket is meghatározza. Fontos tudni, hogy az ellenôrzések végét követôen kiállított munkavállalási engedélyek magát az úgynevezett munkavállalási keretengedélyt (EU-munkavállalási engedélyt) nem helyettesítik. A munka megkezdése elôtt feltétlenül minden egyes munkavállaló részére igényelni kell ezt a konkrét engedélyt is. A vezetô állású munkavállalók vagy az államigazgatási feladatot ellátók (mérnökök, építésvezetôk) akár 4 évre szóló munkavállalási engedélyt is kaphatnak. A munkavállalóknak nincs szükségük a német társadalombiztosítási igazolásra, de vonatkozik rájuk a társadalombiztosítási hozzájárulás kötelezettsége, ha 12 hónapnál több idôt töltenek el Németországban. Ahogy a szolgáltatási szabadságnál már említett kiküldött munkavállalók esetében, úgy itt is elegendô az Európai Egészségbiztosítási Kártya (ha a feltéte-

lek teljesülnek, azaz összesen maximum 12 hónapos foglalkoztatásra kerül sor Németországban). A döntésnél a német munkaügyi központ figyelembe veszi azt is, hogy hol kíván a külföldi munkavállaló dolgozni. Vannak ugyanis úgynevezett „korlátozott térségek”, ahol a munkanélküliségi ráta legalább 30%-kal meghaladja az ország egészét jellemzô átlagot. Ezeken a területeken általában még a munkaszerzôdéssel rendelkezô munkavállalók számára is megtagadják a munkavállalási engedély kiállítását. Ugyanakkor itt is lehetôség van arra, hogy kivételes engedélyt állítsanak ki. Ennek elnyerése érdekében azt kell bizonyítani, hogy nincs más megfelelô helyi munkavállaló (lásd: Anwerbestoppausnahmeverordnung, ASAV 27). 3.1.3. Jogsegélyek E területen érvényes az az általános szabály, miszerint jogsérelem esetén egy hónapon belül államigazgatási úton panasz tehetô, és annak elutasítása esetén további egy hónapig lehetôség van bírósági úton jogorvoslatot keresni. 3.1.4. A tilalmazott magatartás jogkövetkezményei A tilalom megszegésének és ezáltal feketemunkának, illetôleg illegális foglalkoztatásnak minôsül többek között a kötelezô német bértarifákat el nem érô díjazás vagy a német minimum standardoktól való eltérés. Ezeket a szabályokat a munkaerô-kiküldetésrôl szóló törvény rögzí-

27 Die Verordnung über Ausnehmeregelungen für die Erteilung einer Arbaitserlaubnis an neu einreisende ausländische Arbeitnehmer (Anwerbestoppausnahmeverordnung ASAV) http://bundesrecht.juris.de/asav/BJNR289300998.html (2006.06.01.)

82


ti. Ezenkívül jogellenes magatartásnak számít az engedély nélküli munkaerô-kiküldetés, az adókötelezettségek nem teljesítése, a kisipari elôírások megkerülése vagy nem teljesítése, az ipari tevékenység ipari hivatalnál történô bejelentésének elmulasztása. Ezek mindegyike szabályellenes tevékenységnek minôsül, és akár büntetôjogi következményekkel is járhat. Ráadásul ilyen esetekben a német hatóságok visszavonják a munkavállalási engedélyt és a biztosítást, sôt még ki is utasíthatják a magyar munkavállalót 28 (bár ennek az EU-jog nagyon szûk kereteket szab)29.

A szezonális munkavállalóktól eltérôen, a foglalkoztatás a vendég-munkavállalók esetén nincs meghatározott ágazatokra korlátozva. Ezenfelül az ilyen típusú munkavállalás elônye még abban áll, hogy nincsenek munkaerô-piaci vizsgálatok, vagyis az adott régió gazdasági munkaerô-potenciáljától függetlenül döntenek a német hatóságok a munkavállalás engedélyezésében. Ugyanakkor kontingensek itt is léteznek. Jelenleg 2000 magyar vendég-munkavállaló dolgozhat Németországban az adott kontingensévre vonatkozóan.

3.2. Vendég-munkavállalók

A kérelemnek az illetékes munkaügyi központhoz való benyújtása során a következô elôfeltételeknek kell teljesülniük: • a munkavállaló életkora 18 és 40 év között legyen; • lezárt szakmai képzést kell bizonyítania fôiskolai, szakfôiskolai vagy szakmai oklevéllel, vagy legalább hároméves tapasztalattal kell rendelkeznie abban az ágazatban, amelyben a német célüzem mûködik; • büntetlen elôélettel és megfelelô német nyelvtudással rendelkezzen.

3.2.1. Általános szabályok A magyar-német kormányközi megállapodás 30 célja, hogy már jól képzett munkavállalóknak Németországban legalább 12, maximum (hosszabbítás esetén) 18 hónapra továbbképzési lehetôséget biztosítson szakmai ismereteik gyarapítása vagy nyelvtudásuk elmélyítése céljából. Az EU-státus alapján emellett a munkavállalási engedélyrôl szóló német rendelet 12. §-a azoknak is szabad hozzáférést biztosított a német munkaerôpiachoz, akik már legalább 12 hónapja dolgoznak Németországban („12 hónapos szabály”).

3.2.2. Elôfeltételek

3.2.3. Eljárás A munkavállalás kérdésében a munkavállaló magyar lakóhelye szerint illetékes

28 Gesetz zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (SchwarzArbG) http://bundesrecht.juris.de/schwarzarbg_2004/BJNR184210004.html (2006.06.01.) 29 Prof. Dr. Günter Renner: Ausweisung eines Ausländers wegen gefährlicher Straftaten und Gefahrenprognose unter Beachtung von EU-Recht, Neue Justiz, 58. Jahrgang 904., Nomos, Berlin, 2004., 429430.o., valamint Prof. Siegbert Alber és Dr. Lothar Schneider: Gewitterwolken über den Ausländergesetz, Die öffentliche Verwaltung, 57. Jahrgang, Kohlhammer GmbH, April 2004, Stuttgart, 313–322. o. 30 55/1990 (III.23.) MT rendelet A Magyar Köztársaság Kormánya és a Németországi Szövetségi Köztársaság Kormánya között Budapesten 1989. december 18-án aláírt „Munkavállalók foglalkoztatásáról, szakmai és nyelvi ismereteik bôvítése céljából (vendég-munkavállalói) Megállapodás” kihirdetésérôl.

SZEMLE

helyi munkaügyi központ mellett a bonni ZAV (Zentrale Arbeitsvermittlung – Bonni Munkaügyi Központ) az illetékes. Az esetek nagy száma miatt a hotel- és vendéglátóipar számára külön részleg található a ZAV-on belül. Külföldi vendég-munkavállalók alkalmazásának két módja van: vagy a munkaadó fordul a Bonni Munkaügyi Központhoz azzal a kéréssel, hogy külföldi munkavállalót szeretne alkalmazni, vagy a munkavállaló jelentkezik a Bonni Munkaügyi Központnál, hogy felvegyék ôt a közvetítésre ajánlott munkaerôk listájára. Ilyen esetben persze a munkaerôközvetítés akár több hónapot is igénybe vehet. Lehetôség van arra is, hogy közösen konkrét kéréssel forduljanak a hivatalhoz, ha a munkaadó és a munkavállaló között már fennáll a megegyezés a munkavállalásra. Ezenkívül a munkavállalási lehetôségek iránt érdeklôdôk részt vehetnek az évenként általában két alkalommal, a Bonni Munkaügyi Központ szervezésében, a magyar Foglalkoztatási Hivatalnál lebonyolításra kerülô interjúkon. A rendezvény célja, hogy Németországban keresett szakmákra magyar vendég-munkavállalókat toborozzanak. Az érintett munkavállalónak igazolnia kell addigi képzettségét és szakmai pályafutását az illetékes hivatalok, így elôször a magyar, majd a Bonni Munkaügyi Központ számára. A kötelezôen csatolandó dokumentumok közé tartoznak a bizonyítványok, a képzési és kvalifikációs igazolások, a németnyelv-tudást igazoló nyelvi teszt, valamint az erkölcsi bizonyítvány. A német munkáltatóval kötött esetleges munkaszerzôdést, vagy a munkáltató foglalkoztatási szándékát igazoló írásos dokumentumot („foglalkoztatási ígérvény” – „Einstellungszusage”) szin-

83 tén be kell nyújtani. Amennyiben az elkészült anyagot a lakóhely szerint illetékes megyei munkaügyi központnál nyújtották be, azt az ottani külföldi munkavállalásért felelôs ügyintézô küldi el a magyar Foglalkoztatási Hivatalba, és ha a pályázat megfelel a feltételeknek, a Hivatal küldi meg a német hatóságoknak. Az eljárás díjtalan, a pályázat beadásával és a kiutazással kapcsolatos költségek (erkölcsi bizonyítvány, fordítás stb.) azonban a pályázót terhelik. Az átfutási idô, ha már van megnevezett munkaadó, kb. 1–2 hónap. Azon jelentkezések esetében, ahol nem jelöltek meg konkrét munkahelyet, felvételi beszélgetésre kerül sor, amelyen a ZAV munkatársai is részt vesznek. Az eljárás a munkavállalási engedélyrôl szóló igazolás kiállításával zárul. Az eljárás idôtartama kb. 10 hét. Magyar munkavállalók számára nincs közvetítôi díj meghatározva. A beutazás elôtt nem szükséges vízum sem, csak be kell jelentkezni a német idegenrendészeti hivatalnál, csatolva a munkavállalási engedélyt. Ennek alapján állítja ki a német munkaügyi központ az EU-s munkavállalási engedélyt, az ún. keretengedélyt. A magyar vendég-munkavállalónak érdemes megfontolnia az alábbiakat: • A beteg- és nyugdíjbiztosítás Németországban kötendô meg. • A polgármesteri hivataltól célszerû a pályázónak a családi állapotáról, illetve a gyermekei számáról egy igazolást kérnie (majd németre lefordíttatni). Erre a dokumentumra Németországban az adóbesorolásnál lesz szükség. • Érdemes tájékozódni az adó- és vámszabályokról (APEH, Pénzügyôrség). • Bármilyen, a munkavállalással kapcsolatos probléma esetén a Bonni

84 Munkaügyi Központ (ZAV) munkavállalási engedélyt kiállító ügyintézôjéhez célszerû fordulni. A munkaadó oldaláról a következô kérdésekre kell választ adni: • Vannak-e olyan munkatársai, akik a vendégmunkás kvalifikált kiképzéséért/továbbképzéséért felelôsséget tudnak vállalni? (igazolásnak számít például a mesterlevél, diploma, technikusbizonyítvány); • Kiegyensúlyozott-e a saját munkavállalók és a vendégmunkások aránya? (a Bonni Munkaügyi Központ által megállapított arány 4 az 1hez); • A munkaszerzôdés megfelelô elôírásokat tartalmaz-e? (figyelembe veendô a szakmai munkaerôként való alkalmazás; a heti munkának vagy a helyben szokásos gyakorlatnak megfelelô bértarifa, vagy más, megfelelô ellenszolgáltatásnak minôsülô bértarifa; a szabadsághoz való jog biztosítása; segítségnyújtás a lakóhely felkutatásában, esetleg lakóhely biztosítása a munkáltató által); • A munkavállaló a német feltételek szerinti társadalombiztosítással rendelkezik-e? 3.3. Szezonális munkavállalók

3.3.1. Általános feltételek A kormánymegállapodások Magyarország és Németország között kiegészültek a szezonális munkavállalókra vonatkozó, a magyar és a német munkaügyi központok közötti megállapodással.31 A


szezonális munkavállalók évente maximum 4 hónapra alkalmazhatók (ez az idôtartam nem hosszabbítható meg) a következô iparágakban: vidék- és erdészeti gazdaság, hotel- és vendéglátóipar, gyümölcs- és zöldségfeldolgozás, fûrészipar, vásári mutatványos munkák (utóbbinál maximum 9 hónapra egy évben). Bár a szezonális munkavállalóknál nincsenek konkrét kontingensek meghatározva, aktuális korlátozások, úgynevezett sarokszámok mégis vonatkoznak rájuk. Az elmúlt években a szezonális munkavállalók maximum 80%-át alkalmazhatták a német munkáltatók munkaerô-piaci ellenôrzés nélkül. Az ezen az arányon felüli külföldi munkavállalókat csak akkor lehet alkalmazni, ha az illetékes német munkaügyi hivatal lefolytat egy munkaerô-piaci ellenôrzést, amely bizonyítja, hogy megfelelô hazai munkavállaló nem áll rendelkezésre. A kisvállalkozásokra érvényes még egy korlátozás: maximum 4 szezonális munkavállalót alkalmazhatnak munkaerôpiaci ellenôrzés nélkül.32 3.3.2. Eljárás • Munkavállalói kezdeményezés Pályázni az erre rendszeresített jelentkezési lapon lehet a lakóhely szerinti magyar munkaügyi központban. Szükséges a német nyelv alapfokú (társalgási szintû) ismerete. Ennek bizonyítására a pályázónak nyelvi szintfelmérésen kell részt vennie a megyei munkaügyi központ által megjelölt helyen és idôben. A magyar Foglalkoztatási Hivatal a megyei munkaügyi központoktól beérkezô jelentkezési lapokat nyilvántartásba veszi, és a Szövetségi Foglalkoztatási Szolgálat-

31 Forrás: Foglalkoztatási Hivatal, 2006. szeptember. 32 Forrás: Bundesagentur für Arbeit, 2006. március.

SZEMLE

tól (Bundesagentur für Arbeit) beérkezô állásajánlatokban megadott feltételeknek megfelelô pályázókat telefonon vagy táviratilag értesíti. Amennyiben a pályázó elfogadja a felkínált munkalehetôséget, a Foglalkoztatási Hivatal elküldi a jelentkezési lapot a Szövetségi Foglalkoztatási Szolgálathoz, amelynek döntésétôl függôen létrejön a munkaszerzôdés. • Munkaadói kezdeményezés A német munkaadónak a helyi német munkaügyi központba (Arbeitsamt) kell benyújtania az állás meghirdetésének formuláját, az úgynevezett „foglalkoztatási ígérvényt” (Einstellungszusage). Megnevezhet egy konkrét személyt is munkavállalóként. Privát munkaközvetítôn keresztül nincs lehetôség magyar munkaerô közvetítésére Németországban. Az illetékes német munkaügyi központ az engedélyezés során elsô lépésként ellenôrzi a fentebb már említett korlátozások betartását, és azt is, hogy az elôzô években volt-e ilyen típusú munkaadói igénylés (és ha volt, nem lépte-e át az engedélyezett 80%-os határt), esetleg kisüzemrôl van-e szó. Ezután megvizsgálják a munkakörülményeket. Ezeknek összehasonlíthatónak kell lenniük a német munkavállalókra vonatkozó követelményekkel. Az eljárás idôtartamára körülbelül 12 hetet kell kalkulálni. A társadalombiztosítási kötelezettség itt is érvényes. Végül azt is igazolni kell, hogy van-e a megnevezett konkrét munkavállalónak megfelelô szállása, és a bérleti díjat képes-e fizetni. Ha nincs konkrét munkavállaló megnevezve, akkor az illetékes német munka-

85 ügyi központ elôször nyilvántartásba veszi a „foglalkoztatási ígérvényt”, majd továbbítja a Bonni Munkaügyi Központnak, amely a számítógépes rendszerében ellenôrzi a munkavállalók megfelelô létszámát. Az eredményt közlik a magyar Foglalkoztatási Hivatallal, amely aztán a papírokat a megfelelô munkavállalónak továbbítja. A „foglalkoztatási ígérvényt” (Einstellungszusage) a munkavállalónak szintén az illetékes magyar munkaügyi központnál vagy a Foglalkoztatási Hivatalnál kell átvennie. A munkaerô-közvetítés díja 60 euró, amelyet a német munkaadónak kell megfizetnie. A munkavállalónak a beutazása után ezeket a dokumentumokat be kell mutatnia a tartózkodási és munkavállalási törvény szerint illetékes idegenrendészeti hivatalnál, és EU-munkavállalási engedélyt kell igényelnie. Ezek benyújtása elôtt nem kezdheti meg a munkát. A munkaengedélyek igényelhetôk közvetlenül a német üzemen keresztül is, az illetékes német munkaügyi központnál, a munkavállaló beutazása után. Erre az eljárásra megfelelô formulák vannak. 2004. május 1-jétôl az ilyen típusú, Európai Unióban végzett munka is beleszámít a szolgálati és a nyugdíjas idôbe, ezért érdemes ezeket a szerzôdéseket megôrizni.33 3.4. Háztartásbeli alkalmazottak és au-pairek34

2002 után újra, 2005. január 1-je óta, három éven keresztül ismét lehetôség van ilyen típusú munkavállalásra.

33 Czúcz Ottó: Szociális jog I., Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 2003., 333–334. o. 34 Bundesagentur für Arbeit: Hinweise für die Beschäftigung von ausländischen Haushaltshilfen in Haushalten mit Pflegebedürftigen (2006. januári állapot).

86


3.4.1. Általános feltételek

3.4.2. Eljárás

A szezonális munkavállalókhoz hasonlóan, a kormánymegállapodásokhoz csatolt kiegészítô megállapodás alapján lehetôség van arra, hogy valaki háztartásbeli alkalmazottként dolgozzon Németországban. Az elôírások mindenesetre meglehetôsen szûk mozgásteret biztosítanak az ápolásra szorulók és családtagjaik részére nyújtott ellátás esetén. Fontos leszögezni, hogy semmi esetre sem lehet ápolási szolgáltatást nyújtani, ezt engedélyezô kormányközi megállapodása Németországnak csak Horvátországgal áll fenn. Ilyen típusú munkavállalásnál nincsenek kontingensek, amelyek számbeli korlátozásokat jelentenének. A munkaadó konkrét személyt is megnevezhet, amikor a kérelmet benyújtja a lakóhelye szerint illetékes helyi munkaügyi hivatalnál. Amennyiben nincs konkrét munkavállaló megnevezve, a kérelmet munkaerô-közvetítés céljából továbbítják a Bonni Munkaügyi Központhoz. Ebben az esetben sincs lehetôség magán úton bonyolított munkaerô-közvetítésre. A jelentkezôk az illetékes magyar megyei munkaügyi központoknál beadott pályázatukkal találhatnak munkaadót. A beadott pályázati anyagokat nem küldik el Németországba, hanem a Németországból érkezô igények (életkor, nyelvtudás, esetleges szakmai hozzáértés) alapján választják ki a megfelelô jelentkezôt, aki ezután személyesen felveheti a kapcsolatot leendô munkaadójával. Azok a magyar munkavállalók, akik legalább 12 hónapja Németországban dolgoztak, a vendég-munkavállalókhoz hasonlóan a német munkaerôpiac résztvevôi maradnak, és korlátozástól mentes joguk van a munkavállaláshoz („12 hónapos szabály”).

A következô feltételek teljesítése esetén állítják ki a munkavállalási engedélyt a német hatóságok: • háztartásbeli segítségnyújtás ápolásra szoruló személynél (ápolásra szorulás mértékérôl igazolást kell csatolni); • a munkavállaló legalább 18 éves; • benyújtott munkaszerzôdés fôállású munkáról, a német bértarifának vagy a helyi szokásoknak megfelelô fizetéssel; • társadalombiztosítási kötelezettség teljesítése a német jognak megfelelôen; • a munkaadó által biztosított szállás (az ingyen szállás és ellátás meghatározott összegben leszámítható a munkabérbôl). A piaci vizsgálatot egy héten belül folytatja le a helyileg illetékes német munkaügyi központ. Ha nem áll rendelkezésre megfelelô német munkaerô, továbbítják a szerzôdést és az egyéb dokumentumokat a Bonni Munkaügyi Központhoz. A kiválasztott magyar munkavállaló megkapja a szerzôdést, amellyel aztán a munkaadónál jelentkezhet. Az eljárás illetékmentes, és körülbelül 5–7 hétig tart. A beutazás után és a munkafelvétel elôtt be kell mutatni a munkaengedélyt a helyileg illetékes német munkaügyi központnál (Arbeitsamt). Az EU területén való szabad tartózkodás joga vonatkozik a magyar állampolgárokra is, vagyis ebben az esetben is csak a német idegenrendészeti hatóság által kiállított németországi tartózkodási engedélyt kell magukkal vinniük a német munkaügyi központba. Ami az au-paireket (babysittereket) illeti, ilyen munkalehetôség azok szá-

SZEMLE

mára áll fenn, akik: legalább alapfokon beszélik a német nyelvet, 25 év alattiak, német anyanyelvû családban, és maximum egy évig kívánnak dolgozni Németországban. 3.5. Diákok munkavállalása

A Németországban tanulni kívánó diákoknak tartózkodási engedélyt kell igényelniük a német hatóságoktól. A tartózkodási engedélyt Magyarországon a német nagykövetségen is lehet kérvényezni, és késôbb Németországban meg lehet újítani. Akkor kapják meg az engedélyt, ha bizonyítást nyer, hogy fizetni tudják tanulásukat és megélhetésüket, valamint rendelkeznek társadalombiztosítással. Az országba való belépés után egy héten belül be kell jelentkezniük a helyi hatóságoknál. A tartózkodási engedély a házastársuknak és a gyermeküknek is jár, még abban az esetben is, ha a házastárs, illetve a gyermek nem uniós tagállam állampolgára. Amíg a diák az országban tartózkodik, házastársának, illetve gyermekének lehetôsége van munkát vállalni. A német hatóságok joga eldönteni, hogy a tartózkodási engedélyt a tanulás idôtartamára vagy hosszabb idôszakra adják-e ki. 35 A német jogszabályok szerint a más uniós tagállamokból származó diákok a szorgalmi idôszakban heti 20 órát, a szorgalmi idôszakon kívül pedig korlátlan ideig dolgozhatnak munkavállalási engedély nélkül. Ez a kedvezô szabályozás azonban nem vonatkozik a legutóbb csatlakozott tagállamokból érkezett diá-

87 kokra, így a magyarokra sem. Rájuk a 2005. január 1-jén hatályba lépett új bevándorlási törvény (Zuwanderungsgesetz 36) rendelkezései vonatkoznak. A szabályozás szerint a magyar diákok teljes munkaidôben évi 90 napot, részmunkaidôben évi 180 napot (maximum napi 4 órát) dolgozhatnak munkavállalási engedély nélkül. Ez alól kivételt képeznek az egyetemeken, kutatóközpontokban vagy más tudományos intézményekben lévô másod-, illetve asszisztensi állások, ahol idôkorlát nélkül dolgozhatnak diákok munkavállalási engedély nélkül. Aki ezen az idôkorláton túlmenôen kíván munkát vállalni, munkavállalási engedélyt kell kiváltania a helyi munkaügyi központnál. Mindezen túl a diákoknak, függetlenül attól, hogy mennyi ideig vállalnak munkát, adókártyát (Lohnsteuerkarte) kell beszerezniük a területileg illetékes német polgármesteri hivatalnál. 3.6. Magyar munkanélküliek Németországban

Ha Németországban az Európai Unió tagállamainak bármely állampolgára munkanélkülivé válik, a helyi munkaügyi hatóságnál személyesen kell munkanélküli segélyért folyamodnia, amelyet kéthetente utalnak át neki. A munkanélküli segély folyósításának feltétele, hogy a munkavállaló 150 napig (5 hónapig) Németországban dolgozott, és fizette a társadalombiztosítási járulékokat. Mind a munkavállalást, mind a Németországban való tartózkodást megfelelôen bizonyítani kell.

35 Lásd még: Gyulavári Tamás–Könczei György: Európai szociális jog, Osiris Kiadó, Budapest, 2000., 126–130. o. 36 Zuwanderungsgesetz: Das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern.

88

4. Jövôbeni kilátások Szlovénia és a Visegrádi Négyek által idén februárban elfogadott állásfoglalás szerint a munkaerôpiac hatékonyabb fejlôdését, ugyanakkor a megfelelô szintû ellenôrzést biztosítaná az Unión belül egy egységes munkaügyi monitoring-rendszer bevezetése. Ez a rendszer lehetôvé tenné, hogy az engedélyezési procedúrát az adott külföldi illetékes munkaügyi központnál tett regisztráció helyettesítse. Így megvalósulhatna az is, hogy adott esetben például Németország csak azokban a régiókban, ágazatokban avatkozzon be a munkaerôpiacok mûködésébe, ahol a beáramló kül-


földi munkaerô helyi munkaerô-piaci zavarokat okoz. Ezáltal természetesen sokkal egyszerûbbé, átláthatóbbá és kevésbé bürokratikussá válna a magyar munkavállalók elhelyezkedése is. A javaslat ésszerûsége ellenére nem valószínû, hogy a jelenlegi munkaügyi szabályozás a következô idôszakban éppen Németország tekintetében lényegileg megváltozna. Nincs más lehetôség tehát, mint a jelenlegi szabályozás adta lehetôségek jobb kihasználása mellett kivárni, és megfelelôen felkészülni arra, hogy a munkavállalási szabadság Németországban is korlátozások nélkül érvényesüljön.

Felhasznált német jogszabályok, német és magyar nyelvû tájékoztató oldalak Verordnung über die Zulassung von neueinreisenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung (Beschäftigungsverordnung-BeschV) http://bundesrecht.juris.de/ beschv/index.html Beschäftigungsverfahrensverordnung – Verordnung über das Verfahren und die Zulassung von im Inland lebenden Ausländern zur Ausübung einer Beschäftigung (BeschVerfV) http://bundesrecht.juris.de/beschverfv/index.html Bundesverfassungsgericht: Pressemitteilung Nr 2/2005 vom 5. Januar 2005 Zur Neuregelung der Arbeitnehmerüberlassung http://www.bundesverfassungsgericht.de/ bverfg_cgi/pressemitteilungen/frames/2005/1 http://www.origo.hu>>üzletinegyed>>munkajog http://www.euvonal.hu>>mindennapok>>munkavállalás>>munkavállalási lehetôségek az Unióban>>Németország>>munkavállalás Statistisches Bundesamt Deutschland: www.destatis.de www.europa.int www.arbeitsagentur.de>>Service von A bis Z >>Vermittlung>>Ausländerbeschäftigung>>Werkvertragsarbeitnehmer

89 FEJLESZTÉSI TERVEZÉS

Nem minden a politika Beszélgetés Bajnai Gordonnal

A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség vezetôje az Új Magyarország fejlesztési tervrôl nyilatkozott lapunknak. A politikáról szólva megállapította, hogy a parlamenti pártok között – egyelôre legalábbis – kevéssé valószínû a megegyezés. Ám a kormányzat társadalmi konszenzusra törekszik. Amint Bajnai Gordon jelezte, talán még soha sem volt hazánkban olyan széles körû vitája kormányzati dokumentumnak, mint az Új Magyarország fejlesztési tervnek. Rengeteg szervezet, testület, kamara, egyház, régió és nagyszámú egyén nyilvánította ki véleményét vele kapcsolatban. Ezek után együttmûködésre van ítélve a kormány és az ellenzék, a hivatalok és a régiók, az önkormányzatok és a kistérségek – állapította meg a kormánybiztos.

– Ön számos nyilatkozatában hangsúlyozta, hogy „a foglalkoztatás és a gazdaság növekedése a két fô cél”, amelynek elérését a kormányzat maga elé tûzte. Úgy azonban, hogy messzemenôen figyelembe veszi a fenntarthatóság és a társadalmi kohézió követelményeit. Úgy tetszik, jelenleg hazánkban a társadalmi kohézió erôsítésének egyik legfontosabb tényezôje éppen a foglalkoztatás erôteljes növelése volna. Ez azonban nagyon nehéz feladat, amint külföldi példák is bizonyítják. Svédországban például mostanában évente 3 százalékkal növekszik a gazdaság, a foglalkoztatás viszont stagnál. Mitôl remélhetô nálunk a jelenlegi nagyon kedvezôtlen helyzetbôl való kimozdulás, illetve jóval magasabb szintre történô eljutás?

– A svéd példánál maradva azt azért érdemes hozzátenni, hogy a skandináv országban több mint tíz éve 70 százalék fölötti a foglalkoztatási ráta. Vagyis az már 1994-ben is meghaladta az Európai Bizottság által 2010-re célul kitûzött szintet. Örülnék, ha Magyarország a svéd szinten tudna stagnálni. Nálunk azonban ennél rosszabb a helyzet: az aktív korú lakosság majdnem fele nem dolgozik. Ez pedig tarthatatlan. Nemcsak azért, mert jelenleg kevesebb mint kétmillió dolgozó honfitársunk járulékai és adói tartanak el nyolcmillió másikat, hanem azért is, mert a demográfiai folyamatok miatt a helyzet csak romlani fog. A következô két évben ellentétes folyamatokra számítunk a munkaerôpiacon. Egyrészt az egyensúly megteremtésének érdekében és egy egészségesebb foglalkoztatási környezetért hozott intézkedések némileg növelhetik a munkanélküliséget. Ez nem feltétlenül kell, hogy egybekapcsolódjon a foglalkoztatási szint romlásával, sôt. A másik oldalról ugyanis elindítjuk azokat az intézkedéseket, amelyek a közösségi támogatások segítségével ellensúlyozhatják az átmenetileg kényelmetlen lépéseket. Segíthetnek a munkaerôpiacról kiszorulók újbóli munkába állásában, átképzéseken, foglalkoztatási programokon, munkahelyteremtô beavatkozásokon keresztül. A foglalkoztatási helyzet javításában kiemelt szerep jut majd az egészségi állapot javításának, az oktatási rendszer korszerûsítésének, a szakképzés átalakításának. Ma Magyarországon nem az az elsôdleges probléma, hogy kevés volna a

90 munkahely, hanem az, hogy az emberek kevéssé foglalkoztathatók, mert rossz az egészségi állapotuk, mert nem beszélnek idegen nyelveket, vagy alapvetô készségeket nem tudtak elsajátítani az iskolapadban. Ezeken a területeken a kormány átfogó beavatkozásokat hajt végre az Új Magyarország fejlesztési terv forrásainak segítségével. – Az Új Magyarország fejlesztési terv, amely megfelel az Európa Unió által megkövetelt Nemzeti Stratégiai Referenciakeretnek, az uniós és az azt kiegészítô hazai források eredményes és hatékony felhasználását megalapozó stratégiai keretet adja meg. A terv fogja meghatározni azt is, hogy a 2007–2013 közötti idôszakban összességében mintegy 8000 milliárd forintból mennyi jut az ágazati, és mennyi a regionális fejlesztési célokra. A célokat nyolc ágazati és hét regionális operatív program keretében kiírt pályázatok segítségével és nagyprojektek megvalósításával éri el az ország. Megfelel ez az Unió irányelveinek, amelyek az ágazati programok helyett inkább a regionális célkitûzéseket részesítik elônyben? – Talán nem meglepô, hogy az európai Bizottságon belül is épp olyan erôs ágazati érdekek érvényesülnek, mint az egyes tagállamokban. Az igazgatóságok ágazati szemléletû érdekérvényesítô szándéka arról az oldalról is erôsen érzékelhetô. E mellett természetesen elsôdleges szempont a régiók szerepének erôsítése, a szubszidiaritás elvének érvényesítése. A kormány és Brüsszel törekvései azonosak. Lehetôségeinket sajnos erôsen korlátozza, hogy a Parlament tavasszal nem fogadta el a kétharmados szavazattöbbséggel módosítható önkormányzati törvény javasolt változtatásait. Így nem lehetett választott irányító testülete a ré-


gióknak, illetve nem juthattak saját forrásokhoz, az önálló gazdálkodás lehetôségéhez. E mellett is sikerült azonban elôrelépnünk és erôsítenünk a régiók szerepét. Az eddigi egy, országos regionális operatív program helyett 2007-tôl minden régiónak saját programja lesz. Ezek tervezését a helyi regionális fejlesztési tanácsok végezték el, a kormány döntést egyelôre az egyes programok teljes támogatási forrásairól hozott. A régióknak azonban nemcsak a tervezésben, de a lebonyolításban, a pályáztatásban, sôt bizonyos források elosztásában is tényleges szerepet szánunk. – Az elképzelések szerint az Új Magyarország fejlesztési terv egy keret, ajánlat Magyarország számára, amely tartalmazza a pénzek elosztásának elveit, irányait és megosztását, de valódi és végsô tartalommal az érintett társadalmi és gazdasági szereplôk javaslatai fogják megtölteni. Szükséges tehát a társadalmi konszenzus ezek végsô meghatározásában. Másokkal együtt azonban ön is többször hangsúlyozta, hogy a végeredmény nem lehet a területi részérdekek, illetve a lobbiérdekek kompromisszumos összege. Az elsô Nemzeti Fejlesztési Terv körüli viták azt mutatták, hogy – legalábbis a politikai pártok síkján – nem sikerült a kívánt konszenzust elérni. Mi ad önnek reményt arra, hogy a nemzeti érdeket sikerül a partikuláris törekvések ellenében érvényre juttatni, egyszersmind a társadalmi javaslatokat és a szakmai kritikát is kellôképpen figyelembe venni? – Két részre bontanám a választ. A politikai síkról szólva, egy pillanatig sem lehetett kérdéses, hogy a pártok szintjén a mostani körülmények között erôsen kétséges lesz a megegyezés. Látni kell azonban, hogy a politika csak egy szelete

FEJLESZTÉSI TERVEZÉS

annak a folyamatnak, amelynek során a társadalom és a gazdasági élet egyéb, jóval szélesebb csoportjaival egyeztet a kormányzat. Magyarországon talán sosem volt ilyen kiterjedt társadalmi vitája egyetlen kormányzati dokumentumnak sem, mint amilyen a fejlesztési tervvel kapcsolatban az utóbbi két évben folyik. Több ezer felkért szervezet, több száz személyes találkozó és fórum, csak a legutóbbi körben 250 konkrét szövegszerû javaslat 600 egyéni hozzászólótól, illetve szervezettôl, egyeztetések a nagy érdekegyeztetô testületekkel, a kamarákkal, önkormányzati szövetségekkel, érdekvédelmi szervezetekkel, minden régióval, a Tudományos Akadémiával és a történelmi egyházakkal. Ez a társadalmi egyeztetés eddigi mérlege. Az eredmény pedig érdemi tartalmi változások, egy kiérleltebb, jobb dokumentum – a partnereink által képviselt lakosságszámot tekintve megkockáztatom, hogy egy kvázi társadalmi megegyezés született a tervrôl, amelyet aztán a kormány fogadott el véglegesen. Az, hogy erre az ellenzéki pártok fújnak, mondhatni természetes. A terv megvalósításában azonban egymásra vagyunk utalva, együttmûködésre vagyunk ítélve: kormány és ellenzék, hivatalok és régiók, önkormányzatok és kistérségek egyaránt. Bármelyik oldal csak akkor tud sikeres lenni, ha erre az együttmûködésre törekszik. Ehhez persze azt is tudni kell, hogy a felszíni kommunikáció és elutasítás mellett az ellenzéki pártok szakértôi is folyamatosan részt vesznek a közös megbeszéléseken, és képviselik elképzeléseiket, kritikájukat a tervvel kapcsolatban. Ezért a politikai konszenzusnál fontosabbnak tartom azt, hogy azokkal jussunk valamilyen szinten közös nevezôre, akikrôl-akikért a fejlesztési terv szól.

91 Eltökélt szándékunk az, hogy a fejlesztési tervben és annak megvalósítása során ne engedjünk érvényesülni olyan részérdekeket, amelyek ellentétesek az ország hosszú távú céljaival, vagy amelyek nem szolgálják a foglalkoztatási helyzet javítását, a stabil gazdasági növekedés biztosítását, vagy amelyek nem fenntarthatók, esetleg erôsítik az ország gazdasági, társadalmi széthúzását, vagy egyéni érdekeket erôsítenek a közpénzek rovására. – A Nemzeti Fejlesztési Ügynökség a fejlesztési célok kitûzéséért, az uniós források felhasználásáért felelôs intézményrendszer legfontosabb eleme. Sok múlik mûködôképességén. Az MTA Világgazdasági Kutatóintézete nemrég bocsátotta ki második monitoring jelentését nyolc közép- és kelet-európai tagország 2005. évi uniós teljesítményérôl. Magyarországot az irányító hatóságok bürokratikus és lassú mûködése miatt érte bírálat. Mit kívánnak tenni az Ügynökségbe integrált irányító hatóságok jobb mûködése érdekében? – Az integráció már önmagában egy a bürokráciát csökkentô lépés, amellyel javítunk a folyamatok átláthatóságán és sebességén. Az így újonnan létrejövô struktúrában megszüntetjük a párhuzamosságokat, ésszerûbbé tesszük az eljárásokat. A rendszert érintô és a pályázók kiszolgálási színvonalát javító intézkedéseink azonban jócskán túlterjednek az irányító hatóságok kezelésén. Olyan gyorsító, egyszerûsítô és átláthatóságot javító változtatásokat érvényesítünk a közeljövôben, amelyek a szabályos pénzfelhasználást továbbra is garantálva teszik ügyfélbarátabbá a pályázati rendszert. Ennek része például, hogy interneten is lehetôvé tesszük a teljes pályázati ügyintézést, problémamegoldó akciócso-

92 portot hozunk létre a panaszok hatékony és gyors kezelésére, vagy például anyagilag is érdekeltté tesszük a közremûködô szervezeteket a határidôk betartásában, a lehetô legmagasabb színvonalú munkavégzésben. – Úgy tetszik, hogy az utóbbi két esztendôben az agrárgazdaság fontosabb szereplôi nagyjában-egészében elégedettek voltak a kormány tevékenységével. Ismeretes azonban, hogy az Európai Unió ezen a területen is sok és gyors változást tervez. Nem kevesen vannak, akiknek az a véleménye, hogy a fejlesztési tervben nem körvonalazódik egy, a követelményeknek megfelelô mezôgazdaság- és vidékfejlesztési stratégia. Olyan kritikák is megfogalmazódnak, amelyek szerint ellentét látszik lenni az urbanizációs, illetve a vidékfejlesztési projektek között. Miként látja ön ezt a problémát? – A vidékfejlesztési pénzeket a következô támogatási idôszakban az agrártárca kezeli majd, így hozzájuk tartozik 2007-tôl az ezzel foglalkozó irányító hatóság is. Az ezzel kapcsolatos fejlesztési dokumentum ennek megfelelôen nem része az Új Magyarország fejlesztési tervnek. Ugyanakkor a földmûvelésügyi tárca gondozásában készülô stratégia tartalma összhangban van a mi fejlesztési tervünkkel, a két anyag készítôi között az elmúlt hónapokban is folyamatos volt a konzultáció, így világos feladatmegosztás alakul ki például a turizmus, a kör-


nyezetvédelem, vagy a vállalkozásfejlesztés területén. – Az Európai Unióban egyre erôteljesebben tör elôre a kulturális alapú gazdaságfejlesztés gondolata. Talán nem túlzás azt mondani, hogy hazánknak még mindig jók a lehetôségei a kulturális tôke és a kreatív iparágak területén, arról nem beszélve, hogy jellegzetes közép-európai kulturális tapasztalataink fontosak lehetnek az egész közösség számára. Ugyanakkor úgy tûnik, a kultúra szerepe nem jelenik meg kellô súllyal a fejlesztési tervben. Ennek ellenére remélhetô-e, hogy – habár az uniós támogatások gazdasági jellegûek – a szó legszélesebb értelmében vett kulturális projektek, például a városfejlesztés, az épített örökség védelme stb. nem szorulnak háttérbe? – Igen, a kultúra mint cél nem támogatható. Viszont a Pécs 2010 Európa Kulturális Fôvárosa program szép példa arra, hogy semmi sem lehetetlen, hiszen ez szintén közösségi támogatással valósulhat meg. A tiltás azonban nem olyan szigorú, hogy teljesen le kellene mondanunk a kulturális jellegû beruházások támogatásáról. A szabályozás ugyanis lehetôvé teszi az ilyen fejlesztések közösségi pénzbôl történô finanszírozását, amenynyiben ezek turizmushoz, városfejlesztéshez vagy munkahelyteremtéshez kapcsolódnak. BECSKY RÓBERT–HOVANYECZ LÁSZLÓ

93 UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYÛLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Párbeszéd európai fejlôdésünkért – az Országgyûlés és az Európai Parlament szakmai rendezvénysorozata az Európai Bizottság D-tervének keretében

Az Országgyûlés – az Európai Parlamenttel együttmûködve – a D-terv keretében indította útjára „Párbeszéd európai fejlôdésünkért” címû rendezvénysorozatát, hogy a parlamentek szerepének és felelôsségének megvilágításával növelje a polgárok bizalmát az Európai Unió iránt. A program arra kívánja felhívni a civil társadalom figyelmét, hogy a parlamentek a demokrácia legfôbb letéteményesei az Európai Unióban, közvetlen kapcsolatot teremtve a választópolgárok és az Unió intézményei között. A programsorozat nyitórendezvényét 2006. november 2án tartották az Országgyûlés Kongresszusi termében. Errôl olvashatnak összefoglalót a következôkben. Az európai társadalom, a polgárok fokozottabb bevonása az Unió jövôjének formálásába nem új kezdeményezés. Az Alkotmányszerzôdés létrehozásának egyik fontos célkitûzése volt, hogy az érvényben lévô szerzôdések bonyolult rendszere helyett a polgárok számára közérthetô és átlátható formában rögzítse az Unió legfôbb értékeit, feladatait, céljait, és ezzel közelebb vigye hozzájuk magát az Uniót is. Már az Alkotmányszerzôdés tervezetének kidolgozásával megbízott Konvent felállításának gondolata is abból indult ki, hogy az Unió hosszú távú fejlôdési irányait egy a korábbiaknál szélesebb társadalmi

alapokon nyugvó testületnek kell kijelölnie. Így az Alkotmányszerzôdés elôkészítésében már a kezdetektôl fontos szerepet játszottak a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament képviselôi. Ennek is köszönhetô, hogy az Alkotmányszerzôdés és az ahhoz csatolt jegyzôkönyvek számos ponton erôsítik a parlamentek – és általuk közvetve a polgárok – befolyását az uniós döntéshozatalban. Az Alkotmányszerzôdés hatálybalépése ugyanakkor az elutasító francia és holland népszavazásokat követôen bizonytalanná vált. Az EU állam- és kormányfôi 2005 júniusában ezért úgy döntöttek, hogy egy ún. gondolkodási idôszakot indítanak el, amelynek keretében széles körû társadalmi vita megkezdését irányozták elô az Uniót érintô kulcskérdésekrôl a polgárok, a civil társadalom, a szociális partnerek és a nemzeti parlamentek bevonásával. A tagállamok állam- és kormányfôi abban maradéktalanul egyetértettek, hogy a polgároknak ismerniük kell az Unió jövôjével kapcsolatos fejleményeket. Az Európai Bizottság 2005 ôszén ennek szellemében tette közzé az ún. Dtervet („Democracy, dialogue, debate” – azaz Demokrácia, párbeszéd, vita címen), amely az európai polgárok és intézmények közötti párbeszéd elmélyítését célozza számos konkrét intézkedésen keresztül.

94 A terv meghirdetésekor Margot Wallström, a Bizottság intézményi kapcsolatokért és kommunikációért felelôs alelnöke úgy fogalmazott, a Bizottság kezdeményezése eszköz lehet ahhoz, hogy a politikai elképzeléseket a gyakorlatba átültetve változásokat idézzünk elô. Az elmúlt idôszak eseményei egyértelmûvé tették, hogy a globalizáció kihívásaival folyamatosan szembesülô társadalomban komoly kérdések merülnek fel a jövôvel, a munka biztonságával, az életszínvonal alakulásával és sok más, a mindennapokat befolyásoló problémával kapcsolatosan. Az Európai Uniónak, ha meg kíván újulni, nem szabad figyelmen kívül hagynia e felmerülô kérdéseket. A D-terv azzal a céllal indult útjára, hogy az Uniót demokratikusabbá tegye egy széles körû, nyilvános vita megindításával, amelynek eredménye egy új konszenzus lehet az EU jövôbeni irányítását illetôen. A kezdeményezés lényege, hogy a Bizottság segítse a tagállamokat a nemzeti szintû viták lebonyolításában, továbbá megteremtse a 25 tagállamot érintô vita közös kereteit, lehetséges mintákat mutatva és javaslatokat téve. A D-terv keretében a Bizottság 4,5 millió euróval támogatja az Unióval kapcsolatos problémák megvitatását célul tûzô nonprofit civil társadalmi szervezeteket. Margot Wallström ennek kapcsán úgy fogalmazott, bátorítani kell a politikai döntéshozókat arra, hogy meghallgassák, hogyan gondolkodik Európa saját jövôjérôl. A Bizottság támogatását hat projekt nyerte el, amelyek közül hármat mind a 25 tagállamban végrehajtanak majd, a másik három projekt mindegyike pedig legalább 5 tagállamot fed le. A projektek elbírálása során a legfôbb szempontok a következôk voltak:


• elôsegítsék az állampolgárok közötti kapcsolatok kiépítését és az állampolgárok részvételét az Európáról szóló vitában; • széles körû forrásokból származó, minôségi adatgyûjtés során gyûjtsék be a polgárok véleményét; • készítsenek elemzést az állampolgárok javaslatairól, és azt juttassák el az uniós döntéshozókhoz. A hat támogatott pán-európai projekt között egy magyar kezdeményezés – az Európa Ház által indított „Mi Európánk – mi vitánk – mi hozzájárulásunk” elnevezésû program – is helyet kapott. A projektek értékelésére várhatóan 2007 tavaszán kerül sor.

Párbeszéd európai fejlôdésünkért – az Országgyûlés és az Európai Parlament szakmai rendezvénysorozata Az Országgyûlés, az Európai Parlamenttel együttmûködve, szintén a D-terv keretében indította útjára „Párbeszéd európai fejlôdésünkért” címû rendezvénysorozatát, hogy a parlamentek szerepének és felelôsségének megvilágításával növelje a polgárok bizalmát az Európai Unió iránt. A rendezvénysorozat fôvédnökei dr. Szili Katalin, az Országgyûlés elnöke és Josep Borrell Fontelles, az Európai Parlament elnöke. A program arra kívánja felhívni a civil társadalom figyelmét, hogy a parlamentek (a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament) a demokrácia legfôbb letéteményesei az Európai Unióban, közvetlen kapcsolatot teremtve a választópolgárok és az Unió intézményei között. A kezdeményezés keretében olyan fórumokat rendeznek, ahol a polgárok és a

UNIÓS AKTUALITÁSOK

parlamentek képviselôi véleményt cserélhetnek a mindennapokat leginkább érintô uniós kérdésekrôl. A rendezvénysorozat célcsoportjai a fô véleményformáló csoportok: a civil szervezetek képviselôi, az országos, regionális és helyi média képviselôi, az egyetemek és egyéb oktatási intézmények, kutatóintézetek, a munkáltatók és munkavállalók szervezetei és más, a témák szerinti meghívottak. A programsorozat hét eseménybôl áll: egy központi rendezvénybôl, amelyre az Országgyûlés épületében kerül sor, valamint hat további rendezvényrôl a másik hat magyarországi régióban. A regionális események hat különbözô, az adott régióban élô embereket foglalkoztató témára összpontosítanak: • Kultúra az EU-ban (2006. november 3., Pécs); • Mezôgazdaság és vidékfejlesztés (2006. november 10., Sárospatak); • Kis- és középvállalkozások és versenyképesség (2006. november 17., Keszthely); • Fiatalok és a munkavállalás: oktatás és foglalkoztatás az EU-ban (2006. november 24., Veszprém); • Infrastruktúra-fejlesztés – közlekedés és környezetvédelem az Európai Unióban (2006. december 1., Debrecen); • Belbiztonság az Európai Unióban (bevándorlás, határellenôrzés, szervezett bûnözés elleni küzdelem) (2006. december 8., Szeged). Az Országgyûlés és az Európai Parlament szerepét megvilágítandó, a rendezvények fô elôadója minden esetben 1-1 országgyûlési és európai parlamenti képviselô lesz, de a beszélgetésekben részt vesznek az egyes témák

95 további szakértôi, a civil szféra képviselôi is. A rendezvénysorozattal az Országgyûlés arra szeretné ráirányítani a civil társadalom figyelmét, hogy az Európai Unióban a döntéseket a tagállamok kormányai az Európai Parlamenttel közösen hozzák, de az Országgyûlés ugyancsak kulcsszereplô ebben a folyamatban, mint a magyar nemzeti álláspont egyeztetésének fóruma. Fontos hangsúlyozni, hogy az európai fejlôdés alapvetô feltétele a polgárok és a demokratikus intézmények közötti interaktív párbeszéd. A polgároknak tisztában kell lenniük azzal, hogy aktív részvétellel képesek lehetnek pozitív hatást és demokratikus kontrollt gyakorolni a parlamentek tevékenységére, és ezen keresztül az Európai Unió mûködésére, ami azért elengedhetetlen, mert a nemzeti és az európai döntéshozatal ügye minden európai polgárt érint. Az Országgyûlés célja, hogy a rendezvénysorozat címéhez híven, valódi párbeszéd alakuljon ki a polgárok, a civil társadalom és a parlamentek képviselôi között a mindennapokat érintô legfontosabb kérdésekben. Párbeszéd, egymás véleményének meghallgatása, megismerése nélkül ugyanis nem lehetséges európai fejlôdés.

Európa jövôje – a rendezvénysorozat budapesti nyitóeseménye A programsorozat nyitórendezvényét 2006. november 2-án tartották az Országgyûlés Kongresszusi termében. A konferencia középpontjában Európa jövôjének kérdése állt, ezen belül három kiemelt problémát vitattak meg a résztvevôk:

96 • Milyen keret szükséges az EU számára ahhoz, hogy képes legyen megfelelni a jövôbeni kihívásoknak? – az Alkotmányszerzôdés jövôje: a parlamentek és polgárok szerepe és befolyása. E napirendi pont keretében Baráth Etele, korábbi Európa-ügyi miniszter, az Országgyûlés Gazdasági és Informatikai Bizottságának tagja, Hubert Haenel, a Francia Szenátus EU Delegációjának vezetôje, az Európai Konvent volt tagja és Klaus Hänsch, az Európai Parlament korábbi elnöke, az Európai Konvent Elnökségének volt tagja, jelenleg az EP Külügyi Bizottságának tagja tartott elôadást. • Globalizáció és az európai gazdasági és szociális modell – milyen módon segíthetik elô a parlamentek az EU versenyképességét? A második témakörben felszólalt Eörsi Mátyás, az Országgyûlés Európai Ügyek Bizottságának elnöke, Kimmo Kiljunen, a Finn Parlament Nagybizottságának alelnöke, az Európai Konvent volt tagja, valamint Andrew Duff, az Európai Parlament Alkotmányügyi Bizottságának tagja, aki szintén Konvent-tag volt. • Hol vannak az EU határai? – a parlamentek szerepe az EU jövôbeni alakjának formálásában. A konferencia harmadik témájában Tabajdi Csaba, az Európai Parlament szocialista frakciója magyar delegációjának vezetôje, valamint Lamberto Dini, az Olasz Szenátus Külügyi bizottságának elnöke, egykori olasz miniszterelnök, az Európai Konvent korábbi tagja osztotta meg a résztvevôkkel gondolatait.


A rendezvénysorozatot dr. Szili Katalin, az Országgyûlés elnöke nyitotta meg, aki bevezetôjében arra hívta fel a figyelmet, hogy a polgároknak ismerniük kell az Unió jövôjével kapcsolatos fejleményeket, ehhez pedig arra van szükség, hogy a döntések demokratikus és átlátható keretekben szülessenek. Az Országgyûlés elnöke érdemi párbeszédet szorgalmazott a polgárok és a demokratikus intézmények között annak érdekében, hogy mindenki tisztában legyen azzal, hogy aktív részvétellel képes lehet befolyást gyakorolni a parlamentek tevékenységére, és ezen keresztül az Európai Unió mûködésére. A konferencián felszólalt Gyurcsány Ferenc miniszterelnök is, aki hangsúlyozta, az Európai Unió nem egyenlô Brüsszellel, és a problémák megoldása nem várható csupán az Unió intézményeitôl, ennek érdekében a tagállamoknak és a polgároknak is tenniük kell. A bôvítés kapcsán a miniszterelnök kiemelte, Magyarország mindent megtesz a Nyugat-Balkán országainak – de kiemelten Horvátország – mielôbbi csatlakozásáért. Az elsô témakörben Baráth Etele, az Országgyûlés Gazdasági és Informatikai Bizottságának tagja négy kulcsfogalmat jelölt meg, amelyek köré a tennivalók csoportosulnak: identitás (mi magunk vagyunk az Unió), innováció (amely Magyarországon kiemelten támogatandó, információ (a polgárok minden információval rendelkezzenek), valamint infrastruktúra-fejlesztés. Hubert Haenel, a Francia Szenátus EU Delegációjának elnöke arról beszélt, hogy a polgárok bizonyos területen túl soknak, másutt pedig túl kevésnek érzékelik az Unió cselekvését. Haenel kiemelte, az uniós politikáknak egyszerre

97


kell legitimnek és megfelelôen hatékonynak lenniük. A francia bizottsági elnök kifejtette, a nemzeti parlamenteknek nagyon fontos közvetítô szerepük van a polgárok és az Unió intézményei között. Klaus Hänsch, az EP Külügyi Bizottságának tagja, az EP volt elnöke bevezetôjében aláhúzta, a magyar EP képviselôk a legaktívabbak és a legjobb érdekérvényesítôk közé tartoznak az Európai Parlamentben. Hänsch az Alkotmányszerzôdés kapcsán hangsúlyozta, a dokumentum célja nem új intézmények létrehozása volt, sokkal inkább az, hogy képessé tegye az EU-t arra, hogy megfeleljen a rá váró globális kihívásoknak. Hänsch kiemelte, az Alkotmányszerzôdés az Unió történetében elôször ad a nemzeti parlamenteknek az EP-hez mérhetô szerepet. Az EP-képviselô ugyanakkor azt is elmondta, az Alkotmányszerzôdés arra vonatkozóan is tartalmaz garanciákat, hogy ne valósulhasson meg a mag-Európa és perem-Európa jelensége. A második témakörben Eörsi Mátyás, az Európai Ügyek Bizottságának tagja aláhúzta, ha az EU nem reagál az Egyesült Államok és Kína felôl érkezô gazdasági kihívásokra, elôbb-utóbb megszûnik globális szereplônek lenni. A nemzeti parlamentek felelôssége kapcsán Eörsi elmondta, a parlamenteknek fokozniuk kell a kormányaikra gyakorolt nyomást, továbbá javítaniuk kell az uniós intézményekkel folytatott kapcsolataikon is. A harmadik témakörben Tabajdi Csaba, az Európai Parlament szocialista frakciója magyar delegációjának vezetôje arról beszélt, hogy a Tízek csatlakozását nem elôzte meg az Unió megfelelô mélyítése, és ez ahhoz vezetett, hogy a régi tagállamok még máig sem dolgozták fel teljesen a legutóbbi bôvítést. A

magyar EP-képviselô arra is felhívta a figyelmet, hogy az Unió küszöbönálló újabb bôvülése miatt is ideje lenne tisztázni a kisebbségek kezelésével kapcsolatos standardokat, hogy ne lehessen kettôs mércét alkalmazni egyetlen tagállamban sem. Lamberto Dini, az Olasz Szenátus Külügyi Bizottságának elnöke kifejtette, Európa határai meglehetôsen homályosak, ezért célszerûbb inkább közös értékeken alapuló Európáról beszélni. A további bôvítések kapcsán Dini elmondta, az Olasz Szenátus szinte egyöntetûen támogatta a román és a bolgár csatlakozást, és Törökország késôbbi idôpontban történô csatlakozását is elfogadják. Dini rámutatott, az európai morál életképessége attól is függ, hogy mennyire vagyunk képesek más kultúrákat, értékeket integrálni. Zárszavában Klaus Hänsch hangsúlyozta, az Alkotmányszerzôdés elfogadtatásának folyamata nem állhat meg, Európának új, egységes alapra van szüksége a továbbfejlôdéshez. Hänsch végezetül arra emlékeztetett, a polgároknak érdeklôdniük kell az Unió ügyei iránt annak érdekében, hogy valóban részt vehessenek a döntéshozatal folyamatában.

Regionális események A programsorozat elsô regionális állomása Pécs volt, ahol a rendezvény elôadója dr. Szili Katalin, az Országgyûlés elnöke és Antonio de Blasio európai parlamenti képviselô volt, témája pedig a kultúra az Európai Unióban, különös tekintettel arra, hogy 2010-ben Pécs lesz Európa egyik kulturális fôvárosa. A beszélgetésen további meghívott szakértôk is részt vettek.

98 A résztvevôk egyetértettek abban, hogy Pécs Európa kulturális fôvárosaként való szereplése 2010-ben óriási lehetôség nem csupán a város, de a régió és az egész ország számára. A sikeres megvalósításhoz nélkülözhetetlen elsô fontos döntések már megszülettek, hiszen a projekt a Nemzeti Fejlesztési Tervben önálló nagy programként szerepel. Pécs egyébként számos településsel megállapodott már az együttmûködésrôl, közös programok megvalósításáról. A rendezvény résztvevôi részérôl több javaslat is elhangzott: felmerült, hogy Pécs váljék európai toleranciaközponttá, legyen rendszeres nemzetközi szakembercsere, valamint állandó épületben kapjon helyet a nemzetiségi örökség. A második regionális rendezvénynek Sárospatak adott otthont, ahol dr. Hörcsik Richárd országgyûlési képviselô (Fidesz), Sárospatak polgármestere, valamint dr. Tabajdi Csaba európai parlamenti képviselô (MSZP) tartott elôadást. A régió sajátosságából adódóan a mezôgazdaság és vidékfejlesztés témakörén belül elsôsorban a borágazat jövôjére koncentrálódott a beszélgetés. A fórum talán legfontosabb üzenete az volt, hogy az Unióban és globális szinten is egyre fokozódó versenyben csak az a régió és tagállam lehet sikeres, amely képes összefogni közös célok érdekében. A rendezvényen részt vevôk egyetértettek abban, hogy a Tokaj-hegyaljai régió jövôjének kulcsa a borágazat és a turizmus összehangolt fejlesztése lehet.


A rendezvénysorozathoz kapcsolódó kiadványok A programhoz kapcsolódóan az Országgyûlés két kiadványt is megjelentetett, amelyekbôl egy-egy példányt az egyes rendezvények valamennyi résztvevôje átvehet a helyszínen. • Az Európai Parlament az európai demokráciában. A kötet az Európai Parlament felépítését, szerepét, hatásköreit, tevékenységét és képviselôit mutatja be közérthetô formában, 150 oldalon. • Parlamenti hálózatok Európában – az európai demokrácia fórumai. A 80 oldalas kiadvány a nemzeti parlamentek együttmûködésének bemutatásán túl hasznos információkat tartalmaz az egyes nemzeti parlamentek felépítésérôl, összetételérôl is. A rendezvénysorozat folyamán az Országgyûlés együttmûködô partnerei: az EUvonal – EU Tájékoztató Szolgálat, az Európai Parlament Tájékoztatási Irodája, valamint az Európai Bizottság Magyarországi Képviselete. A partnerek minden helyszínen információs pultot üzemeltetnek, ahol a résztvevôk választ kaphatnak kérdéseikre, és hozzájuthatnak az egyes intézmények által készített tájékoztató kiadványokhoz. Az Országgyûlés honlapján (www. parlament.hu/euparbeszed) további, az eseménysorozattal kapcsolatos információk, valamint egyéb tájékoztató anyagok találhatók. GYÖRKÖS MARIANNA

99

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

A férfiak és a nôk az Unióban A világ fejlettebb térségeihez hasonlóan a 460 milliónyi uniós állampolgár valamivel több mint fele nô. Az átlagosnál jelentôsebb a nôtöbbség a balti országokban,

a nemek aránya lényegében kiegyenlített Skandináviában, Írországban, Görögországban, Máltán, Cipruson, és átlag körüli a többi tagországban.

Férfiak

Nôk Svédország Spanyolország Hollandia Olaszország Franciaország Málta Ciprus Görögország Németország Ausztria Írország Nagy-Britannia Luxemburg Belgium Dánia Finnország Portugália Szlovénia Csehország Lengyelország Szlovákia Magyarország Litvánia Észtország Lettország

85

80

75

70

65

65

70

75

80

85

1. ábra. A férfiak és a nôk születéskor várható átlagos élettartama az EU-25 tagországaiban, 2004

100 Bár természettôl fogva több fiú születik, mint leány, a gyengébbik nem életesélyei már a születéskor jobbak. Az EU-25 tagországaiban a leányok születéskor várható átlagos élettartama 81 év, a fiúké 75 év. A jelenlegi körülmények között tehát egy leány újszülött átlagosan 6 évvel hosszabb életre számíthat, mint egy fiú. Ezen belül a leányok születéskor várható átlagos élettartama Spanyolországban, Svédországban és Olaszországban a leghosszabb, míg a fiúké Svédországban, Spanyolországban, valamint Hollandiában. A nôk születéskori elônye csaknem egy évtizednyi a balti országokban, és ennek kevesebb mint fele Máltán, Svédországban, Hollandiában, NagyBritanniában, Írországban vagy Görögországban. A térségen belüli igen eltérô életkilátások döntôen az életmódbeli különbözôségekre vezethetôk vissza. Az egészségi állapotra vonatkozó lakossági megkérdezés alapján saját egészségét jónak vagy nagyon jónak az EU-15 tagországaiban élôk férfiak 65%-a, a nôk 57%a ítélte. Ennél optimistábban nyilatkoztak a máltaiak, a Cipruson élôk, a csehek és a szlovákok. Az egészségtudatos magatartás inkább a nôkre jellemzô. A nôk között kisebb a napi 20 cigarettát vagy annál többet elszívók aránya, és kevesebb az alkoholfogyasztó is. Orvoshoz mindenütt több nô fordult, mint férfi. Ezzel is összefügghet, hogy a halálozási mutatók a férfiak korábbi és magasabb halandóságát jelzik. A népességben a születéstôl meglevô férfitöbblet a harmadik évtized közepétôl megszûnik, és az életkor elôrehaladtával erôsödik a nôtöbblet. Jelenleg az Unióban a népesség 17%-át kitevô 65 évesek és idôsebbek 59%-a nô. Az országok közötti különbségek, az eltérô halandósági viszonyokból adódóan, ebben a kérdésben is számottevôek. Az idôskori nôtöbbség Litvániában, Észtországban és Lettországban kétharma-


dos, Németországban, Finnországban, Ausztriában és általában Kelet-Közép-Európában 60% fölötti. A 65 éves férfiak még egészségben várható éveinek száma átlagosan 10,1, a nôké 10,7. A még egészségben tölthetô évek száma ebben az életkorban legmagasabb a férfiaknál Cipruson, Olaszországban, Belgiumban, Spanyolországban, a nôknél Olaszországban, Belgiumban, Spanyolországban és Ausztriában. Az egészségben tölthetô évek száma a férfiak esetében legrövidebb Magyarországon, Finnországban, Franciaországban, Nagy-Britanniában, a nôknél Finnországban, Magyarországon és Portugáliában.

Lányok és fiúk az iskolapadban Az életmódról, a családról, a gyermek- és a munkavállalásról, a megélhetésrôl, az önálló karrierrôl alkotott elképzelések változását jelzi a fiatalok növekvô tanulási kedve. A tanulási idô valamennyi országban hosszabbodott, és jelenleg a diákok átlagosan 17–18 iskolaévet töltenek iskolapadban. A leghosszabb – mintegy 20 évnyi – a diákélet Nagy-Britanniában és Svédországban. Az iskolarendszer alsóbb szintjein a nemek aránya viszonylag kiegyenlített, azonban az országok többségében a közép-, de még inkább a felsôfokon tanuló nôk aránya már meghaladja a férfiakét. A középfokú végzettség megszerzésére ugyanakkor a nôk esélyesebbek, mint a férfiak. Mindez nyomon követhetô a fiatal korosztályok iskolázottsági színvonalában éppúgy, mint a felsôoktatásban tanuló diákok körében. 2005-ben a 20–24 éves nôk mintegy 80%-a, a férfiaknak pedig 75%-a bírt legalább középfokú iskolai végzettséggel. A nemek közötti különbség lényegében elhanyagolható Csehországban és Nagy-Britanniában, de 10–16 százalékpont közötti a

101


nôk elônye Cipruson, Portugáliában, Spanyolországban, Észtországban és Olaszországban. A fôiskolákat és egyetemeket– fôként a bölcsészeti karokat – a tanulólétszám megoszlása alapján elnôiesedés jellemzi. A felsôfokú oktatásban tanulók 55%-a nô, kivéve Németországot és Ciprust, ahol az intézményekben enyhe férfitöbbség uralkodik. A diákok között a nôk aránya 60% körüli a balti államokban, de átlag feletti az országok többségében is. A tanulási idô meghosszabbodásával, a késôbbi pályakezdéssel a fiatalok késôbb önállósulnak, késôbb és kevesebben kötnek házasságot, és idôsebbek, amikor megszületik az elsô gyermekük. A férfiak 27–33 évesen, a nôk 24–31 évesen mondják ki elôször a boldogító igent. Legfiatalabban a lett, a litván és a lengyel férfiak és nôk házasodnak, és legérettebb korban a svédek és a dánok. Az EU 25 tagországában közel minden második házasság válással végzôdik. 2004-ben az anyakönyvvezetô elôtt 2,2 millióan kötöttek házasságot, és a házassági bontóperekben 956 ezer esetben mondták ki a válást. Az ezer lakosra jutó házasságkötések száma 4,8, a válásoké 2,1. A házasságkötési arányszám legmagasabb Cipruson, Dániában és Máltán (6–7 ezrelék körüli), a legalacsonyabb Szlovéniában (3,3 ezrelék). A válási arány alapján a házasságok legkevésbé stabilak Csehországban, Litvániában, Észtországban és Belgiumban (3–3,2 ezrelék), míg a legalacsonyabb a válási arány Olaszországban és Írországban (0,7–0,8 ezrelék).

sát (1,5). A termékenységi ráta legmagasabb Írországban és Franciaországban, és legalacsonyabb Csehországban. Az anyák átlagos kora az elsô gyermek születésekor egy évtized alatt durván egy évvel, 28 évre emelkedett. Jelenleg legfiatalabban az észt, a lett és a litván nôk vállalnak gyermeket, legkésôbb az angolok és a spanyolok. 2004-ben 4,8 millió új uniós állampolgár látta meg a napvilágot, és az ezer lakosra jutó élveszületések aránya 10,5 volt. Az élveszületési arány Írországban volt a legmagasabb (15,2 ezrelék), ezt követte Dánia, Luxemburg és Nagy-Britannia (12 ezrelék), a legalacsonyabb pedig Lettországban és Litvániában, valamint Szlovéniában (8,8–9 ezrelék). Az együttélési formák változását jelzi, hogy jelenleg az újszülöttek egyharmada házasságon kívüli együttélésbôl születik. Az együttélés házasságon kívüli formái legáltalánosabbak Svédországban, Észtországban, Dániában, Lettországban, Franciaországban és Szlovéniában, ahol a gyermekek 44–55%-a születik élettársi kapcsolatból, és a legkevésbé elfogadottak Cipruson (3%) és Görögországban (5%). A háztartások kétharmada az Unióban gyermek nélkül él, 17%-uk egy, 13%-uk kettô, 4%-uk három vagy több gyermeket nevel. A gyermek nélküli családok aránya legmagasabb Finnországban, Németországban és Dániában, a nagycsaládosoké Cipruson, Lengyelországban és Szlovákiában. A gyermeküket egyedül nevelô szülôk aránya átlagosan 13%. Az egyszülôs háztartások leggyakoribbak Belgiumban, Észtországban, Dániában és Németországban.

Házasság és gyermekvállalás A késôbbi családalapítás és gyermekvállalás a termékenység csökkenésével járt, és színvonala egyetlen országban sem biztosítja a népesség természetes utánpótlá-

Munka és házimunka A férfiak hagyományosan jövedelemszerzô, a nôk háztartási munkával töltenek napon-

102


ta hosszabb idôt. A jövedelemszerzô munka a nap legnagyobb részét Lettországban, Litvániában és Svédországban tölti ki. Háztartási tevékenységgel legtöbbet az olasz, az észt, a magyar és a szlovén nôk és férfiak foglalkoznak. A család, a háztartás ellátása az országok többségében a nôknek durván kétszer annyi idejét emészti fel, a férfiaknak pedig feleannyit, mint a jövedelemszer-

zô tevékenység. A jövedelemszerzô és a háztartási elfoglaltságot együttvéve a nôk napi munkaideje hosszabb, és szabadideje rövidebb, mint a férfiaké. A keresô tevékenységre fordított idô, és a nôknek az önálló életpályaigénye az iskolázottság emelkedésével fokozódik. Az Unióban a 15–64 éves férfiak 71%-ának és a nôk 56%-ának van jövedelemszerzô foglalNôk

Férfiak Dánia Hollandia Ciprus Nagy-Britannia Írország Ausztria Spanyolország Svédország Görögország Málta Portugália Csehország Luxemburg Németország Finnország Szlovénia Olaszország Franciaország Belgium Lettország Észtország Litvánia Lengyelország Magyarország Szlovákia %

75

50

25

0

0

25

50

75

2. ábra. A 15–64 éves férfiak és a nôk foglalkoztatottsági rátája 2005-ben, %

%


kozása. A férfiak foglalkoztatottsága a legmagasabb szintet Dániában és Hollandiában, a nôké Írországban, Dániában és Svédországban éri el. A legalacsonyabb a foglalkoztatottsági mutató értéke a férfiak esetében Szlovákiában, Magyarországon, Lengyelországban, a nôknél Máltán, Olaszországban és Görögországban.

Foglalkoztatottság A gyermeknevelés és a munkavállalás összeegyeztetése, a családbarát munkahely megtalálása mindenütt nehéz. Az Unióban – 2003-as felmérés szerint – a 20–49 éves kisgyermekes 1 anyák 60%-a, az apák – akiket karrierjükben értelemszerûen kevésbé befolyásol a gyermekvállalás – 86%-a végzett keresô munkát. Ez az arány azoknál a nôknél és férfiaknál, akik nem neveltek kisgyermeket, 75, illetve 91%. A kisgyermekes anyák foglalkoztatottsága Szlovéniában, Dániában, Litvániában és Portugáliában a legmagasabb, amelyet Ausztria, Finnország, Ciprus és Hollandia követ. A ráta legalacsonyabb Máltán, Olaszországban, Magyarországon, Spanyolországban, Görögországban és Csehországban. A foglalkoztatott kisgyermekes és a kisgyermek nélküli nôk közötti különbség fôként Csehországban, Magyarországon, Máltán, Szlovákiában, Nagy-Britanniában, Észtországban és Németországban figyelemre méltó. A dolgozni akaró, kisgyermeket nevelôk családi kötöttségeik miatt kiútként, mások egyéb okból – ahol erre lehetôség van – a részmunkaidôs munkát választják. Az Unióban jelenleg minden harmadik nô és a férfiak 7,4%-a dolgozik részmunkaidôben. Ez a foglalkoztatási forma legel1 Tizenkét évesnél fiatalabb gyermeket nevelô anyák.

103 terjedtebb Hollandiában, Németországban, Nagy-Britanniában és Svédországban. Hollandiában például a nôk háromnegyede, a férfiak 23%-a dolgozik ilyen módon. A kisgyermekes anyák részidejû foglalkoztatása a felsorolt országokban átlag feletti, de meglehetôsen alacsony Szlovéniában, Szlovákiában, illetve a többi új tagországban. A kisgyermekes anyák foglalkoztatási esélyei a gyermekeik számának emelkedésével romlanak. Az egy gyermeket nevelô anyák 65%-a, a kétgyermekesek 58%-a, a három- és többgyermekesek 41%-a részmunkaidôs. Magyarországon, Csehországban és Szlovákiában a legnagyobb a különbség az egyés a három- vagy többgyermekes anyák foglalkoztatási rátájában, ahol a háromvagy többgyermekes anyák foglalkoztatottsága Unió-szerte a legalacsonyabb. Életpályájuk során a férfiak nagyobb eséllyel futnak be karriert, mint a nôk. Jelenleg minden harmadik vezetô nô. A nôk bevonása a döntéshozatalba leggyakoribb Lettországban, Litvániában, Észtországban és Franciaországban, ezzel szemben Cipruson, Máltán, Dániában és Görögországban a legkisebb a nôi vezetôk aránya. Bár a vezetôvé válás a nôk számára kevésbé elérhetô, mint a férfiaknak, de egyre nagyobb teret nyernek nem hagyományos nôi területeken, például a tudományos kutatásban. Míg 2004-ben az összes foglalkoztatott 44%-a, addig a tudományos kutatásban és fejlesztésben dolgozók fele, ezen belül a kutatók és mérnökök 29%-a volt nô. A nôk kevésbé megfizetettek, mint a férfiak. Az Unióban 2004-ben a nôk keresete 15%-kal maradt el a férfiakétól. A különbség Máltán, Portugáliában és Belgiumban a legkisebb, átlag alatti Szlovéniában, Ausztriában, Görögországban, Magyaror-

104


szágon, Írországban, Franciaországban, Luxemburgban, átlagos Spanyolországban, Lettországban, és átlag feletti a többi tagországban. A férfiak kereseti elônye a nôkkel szemben legnagyobb (25% körüli) Cipruson, Észtországban és Szlovákiában. A nôk munkaerô-piaci helyzete törékenyebb, mint a férfiaké. Könnyebben veszítik el munkájukat, és nagyobb valószínûséggel maradnak tartósan munka nélkül, mint férfiak. A munkanélküliség az Unió átlagában 2006. év elején a férfiak esetében 7,6%, a nôké 9,6% volt. A tizenkét hónapig, vagy annál hosszabb ideig – azaz

tartósan – munka nélkül lévôk nôk aránya meghaladja a férfiakét. Bár az országok többségére nézve a megállapítás igaz, a mutató Észtországban és Svédországban lényegében egyezôséget, Írországban és Lettországban – az átlagostól eltérôen – a férfiak nagyobb munkanélküliségét jelezte.

Közéleti szerepvállalás A közéleti tevékenység úgy tûnik, hogy egyértelmûen „férfimunka”. A legfôbb törvényhozó testületben, a parlament-

1. táblázat. A nôk részvétele a közéletben, 2006

meghaladja a 40%-ot

meghaladja a 30%-ot

meghaladja a 20%-ot

a parlamentben Svédországban

az Európai Parlamentben, Ausztriában, Belgiumban, Dániában, Finnországban, Németországban, Spanyolországban, Hollandiában Bulgáriában, Észtországban, Lettországban, Litvániában, Luxemburgban, Portugáliában, Szlovákiában, NagyBritanniában

meghaladja a 10%-ot

Cipruson, Csehországban, Franciaországban, Görögországban, Magyarországon, rországban, Olaszországban, Lengyelországban, Szlovéniában

kevesebb mint 10%

Máltán

A nôk aránya (%) a kormányzásban Finnországban, Németországban, Spanyolországban, Svédországban Ausztriában, Hollandiában

az Európai Tanácsban, Belgiumban, Dániában, Franciaországban, Olaszországban, Lettországban, Luxemburgban, NagyBritanniában Csehországban, Észtországban, Magyarországon, Írországban, Litvániában, Máltán, Lengyelországban, Portugáliában, Szlovákiában Cipruson, Görögországban, Szlovéniában

2 Olaszország, Spanyolország, Málta és Svédország adatai nélkül.

a bírák között 2 Belgiumban, Magyarországon, Lettországban, Szlovákiában az Elsôfokú Bíróságon (EU), Franciaországban, Írországban, Szlovéniában Csehországban, Dániában, Finnországban, Németországban

Ausztriában, Észtországban, az Európai Bíróságon, Litvániában, Hollandiában

Cipruson, Görögországban, Luxemburgban, Lengyelországban, Portugáliában, NagyBritanniában


ben, a kormányzásban és az igazságszolgáltatásban valamennyi országban a férfiak aránya magasabb, mint a nôké. A nôk szerepe – létszámuk alapján – legjelentôsebb a svéd parlamentben, és legmarginálisabb Máltán. Megjegyzendô, hogy az európai parlamenti képviselôk között a nôk aránya mindössze egyharmad körüli. A gazdaság- és társadalompolitikát meghatározó kormányzásba a nôket leginkább a finnek, a németek, a

105 spanyolok és a svédek vonják be, legkevésbé a ciprusiak, a görögök, valamint a szlovének. Az igazságszolgáltatásban kialakult férfi és nôi arányok országsorrendje jelentôsen eltér a parlamentekben és a kormányokban meglévôktôl, ami az adott országokban a szakma eltérô képzési rendszereire és presztízsére is utal. DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA

106


OLVASÓLÁMPA

Két könyv az ökoadókról Frank Rainer Balmes: Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern (Az ökoadók rendszerezése és alkotmányossága)

Josef Eul Verlag, Köln, 1997., 372 o. és Helmut Moritz: Umweltabgaben in Österreich (Környezetvédelmi adók Ausztriában)

Manz’sce Verlags- und Universitaetsbucchandlung, Wien, 1999., 220 o.

Az utóbbi idôben egyre sûrûbben ütközik bele a gazdaság a saját maga állította korlátokba: a környezet napról napra növekvô mértékû igénybevétele nemcsak a gazdaság, hanem az élet alapvetô feltételeit is tönkreteszi. A mai gazdaság a tömegtermelés igényétôl hajtva éli, élte fel a környezeti javakat, hiszen ezek használata igen hosszú ideig volt túl olcsó. A környezeti javak felhasználását – a többi jószágéval együtt – a piac, illetve a tervgazdálkodás lett volna hivatott szabályozni, ezeket a szabályozó mechanizmusokat azonban nem környezetvédelmi célok irányítják. Mára a társadalom jelentôs része felismerte, hogy a ma erôforrás-felhasználása nem jelentheti a holnap erôforrásainak elpazarlását. Az új célkitûzés a fenntartható fejlôdés, mely szerint a társadalom és a gazdaság hosszú távú fejlôdését lehetôvé tevô körülményeket kell teremteni. A környezetvédelmi adók, „ökoadók” kérdésköre így egyre inkább foglalkoztatja a jogtudományt is. Azért fogalmazhatunk így, mert a közgazdászok már viszonylag régen, a hatvanas évek-

ben elkezdték tanulmányozni a területet, az ökoadókban rejlô lehetôségeket. A számos rövidebb cikk, tanulmány ellenére átfogó monográfia a témakörben nem sok jelent meg. Született azonban két-három olyan könyv, amely elméleti alapossággal dolgozza fel a témakört, jogi szemszögbôl. Valószínûleg nem véletlen, hogy a leginkább környezettudatos nemzetek jogtudósai közül kerül ki az általam bemutatásra kiválasztott két könyv szerzôje: Frank Rainer Balmes német, Helmut Moritz pedig osztrák. Mindkét könyv az ökoadók rendszertani elhelyezésével, mûködésük vizsgálatával, csoportosításukkal indul. Az elméleti kérdések tisztázása után az ökoadók elônyeit és hátrányait elemzik a szerzôk. Frank Rainer Balmes könyve „Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern ”, azaz „Az ökoadók rendszerezése és alkotmányossága” címmel jelent meg 1997-ben, a kölni Josef Eul Verlag kiadó gondozásában. Kiindulópontja szerint környezetvédelem három fô vezérelvét (elôvigyáza-

OLVASÓLÁMPA

tosság és megelôzés elve, együttmûködés elve, szennyezô fizet elve) elméletileg öt, a környezetvédelem érdekében bevethetô eszközön keresztül valósíthatjuk meg többé-kevésbé: a tervutasításon, a magánjogi eszközökön, a büntetôjogi eszközökön, a magatartás-befolyásolás indirekt módszerein és az állam egyedi esetekben alkalmazott intézkedésein keresztül. Az osztrák szerzô, Helmut Moritz, „Umweltabgaben in Österreich” („Környezetvédelmi adók Ausztriában”) címû, 1999-ben Bécsben megjelent könyvében Balmes öt eszközével szemben a környezetvédelem nyolc eszközét nevezi meg: a környezettudatosság erôsítését, a direkt tilalmakat, az állam egyedi intézkedéseit, a környezetvédelmi adókat, a szubvenciókat, a tiszta piaci megoldásokat, a tervgazdálkodást és az egyes károsultak kártérítésre való jogainak növelését. Véleményem szerint mindkét szerzônél találunk fogalmi átfedést, zavart. A környezetvédelem hagyományos eszköztárába tartoznak ugyanis a jogi elôírások, tilalmak, melyeket a büntetôjogi védelem erôsít meg. Ezt a triászt teljes egészében egyik szerzô sem sorolja fel (sem egy eszköznek tekintve ôket, sem mind a hármat külön felsorolva nem találjuk meg náluk). A hagyományos eszközök triásza pedig jelenleg a legtöbbet alkalmazott környezetvédelmi eszköz, ráadásul a háromnak az ideális felhasználási köre, hatása és mûködése ugyanolyan alapokon nyugszik, illetve csak együtt tudnak hatni. A büntetôjog ugyanis általában kerettényállásokkal védi a környezetet, melyet egyéb jogszabályokban lefektetett elôírások, tilalmak töltenek ki. Közülük Balmes csak a büntetôjogi eszközöket nevezi meg, Moritz pedig csak a direkt tilalmakat. A hagyo-

107 mányos eszközök direkt módon, nagy találati aránnyal mûködnek (mindig annak szólnak, aki a környezetet terheli, nem érinthetnek mást), de hatékonyságuk kicsi, és nagyon represszív módszerek. Ugyanakkor olyan esetekben, amikor a környezeti értékek nem „piacosíthatók” (például a védett növény és állatfajok értéke igen nehezen meghatározható), csak ezek az eszközök jönnek szóba. A másik fogalmi elhatárolási különbségben a német szerzôvel értek egyet, aki a magatartás-befolyásolás indirekt eszközei alatt együtt tárgyalja az ökoadókat és a kvótakereskedelmet. Moritz ezeket egymástól elkülönítve sorolja fel (tiszta piaci eszközként említve a kvótakereskedelmet), holott mûködési mechanizmusok lényege ugyanaz, továbbá eredetük, alapelveik és felhasználási körük is egyezik. Csak Moritz tér ki arra az elméleti tisztánlátáshoz fontos kérdésre, hogy a környezeti politika eszközeinek faladata gyakorlatilag az, hogy valakire „ráterheljék” a környezeti elemek használatából adódó költségeket. Környezetvédelmi eszközök nélkül ezek a költségek senkinél nem jelennek meg a gazdasági kalkulációk során, véletlenszerûvé válik, hogy kit érnek el a káros hatások. Négyféle döntést hozhat a jogalkotó a teherviselô kijelölésének kérdésében. Törekedhet arra, hogy a környezetszennyezésbôl eredô költségeket a szennyezô fizesse. Elérheti azt, hogy a szennyezés haszonélvezôje fizesse meg a költségeket. Esetleg viselheti a terheket egyszerûen a károsult, térítési igény nélkül. Végül pedig olyan döntés is születhet, hogy a közteherviselés elve alapján az egész társadalmat terheljék a költségek (azaz a központi költségvetés álja a költségeket).

108 Az ökoadók rendszertani elhelyezését, elhatárolását követôen mindkét szerzô az egyes eszközök mûködési mechanizmusait ismerteti. Balmes részletesebb képet ad a piaci eszközök közgazdaságtani alapjairól, segítve ezzel a megértésüket. Moritz viszont ugyanebben a fejezetben az ökoadók gyakorlatban is jól használható, átlátható csoportosításával szolgál az olvasónak. A hosszas elméleti alapozást követôen vágnak bele szerzôink az ökoadók létjogosultságának bizonyításába. Abban megegyeznek, hogy hasonló érvek mentén igazolják az ökoadók elônyeit, kiemelkedô szerepüket, bár Moritz ennek során elsôsorban rendkívüli hatékonyságukat emeli ki, Balmes pedig az ökoadók által kiváltott szubsztitúciós mechanizmusokra, innovációra, keresletátalakulásra helyezi a hangsúlyt. Mind Balmes, mind Moritz könyve egymagában is elegendô arra, hogy meggyôzze az olvasót az ökoadók kivetésének hasznáról. Annak ellenére, hogy Balmes a könyve címében is megemlíti az alkotmányosságot, Moritz alaposabb alkotmányossági vizsgálatnak veti alá az ökoadókat. Számunkra, magyarok számára azonban talán nem is annyira az osztrák vagy a német alkotmány rejtelmei az izgalmasak az ökoadók szempontjából, hanem azok a kérdések, amelyeket Moritz az alkotmányosság vizsgálata során az ökoadókkal kapcsolatban felvetett. Ilyen, Magyarországon is vizsgálandó kérdés az állam adóztatási joga és annak határai, az ökoadók hatása a vállalkozás szabadságára, a tulajdon védelmének követelményére, a gazdaság egységességére. Felmerül a kérdés, hogy egy olyan adó, aminek elsôdleges célja nem az állami bevételek biztosítása, a kiadások fedezése, alkotmányos-e egyáltalán. Izgalmas kérdés az önkor-


mányzatok adókivetési joga, a helyi környezetvédelmi célú díjak, adók problémája is. Moritz végül lényegében arra a következtetésre jut, hogy amennyiben a magatartás-befolyásoló hatás igazolható, az adóalanyok, adótárgyak kiválasztása, mentességek, kedvezmények biztosítása pedig indokolt és arányos, egy ökoadó ki kell, hogy állja az alkotmányossági próbát. Moritz az alkotmányossági fejtegetések után az EU és az ökoadók kapcsolatát veszi górcsô alá. Balmes ezzel a kérdéskörrel gyakorlatilag egyáltalán nem foglalkozik. Az osztrák szerzô viszont összeszedetten, áttekinthetôen, száz oldalon keresztül elemzi, hogy az elsôdleges és a másodlagos uniós joganyag mely elôírásai befolyásolják az ökoadók kivetésének lehetôségeit, és hogyan. Ez a fejezet még az európajoggal vagy adójoggal foglalkozók számára általánosságban, az ökoadóktól függetlenül is jól használható. Moritz abból indul ki, hogy rövid távon fennáll egyfajta ellentmondás az EU gazdasági célkitûzései, illetve az EU közös politikái és tevékenységei közé tartozó környezetvédelem között. Ezért tartja fontosnak annak vizsgálatát, hogy milyen jelentôséggel, súllyal bír a környezetvédelem az EU-ban, hiszen csak ezt megválaszolva tudjuk eldönteni, hogy a környezetvédelem nevében más célok megvalósítása korlátozható-e, illetve azt, hogy hivatkozhat-e a környezetvédelemre egy tagország akkor, ha az EU más céljaival össze nem egyeztethetô intézkedést kíván tenni. Igaz, ez az ellentmondás a célok között hosszabb távon már feloldódik, hiszen a környezetvédelem a fenntartható fejlôdés záloga. A szerzô kérdésére (azaz, hogy milyen jelentôséggel, súllyal bír a környezetvédelem a közösségi jogban) elôször

OLVASÓLÁMPA

az elsôdleges joganyag körében keresi a választ. A szerzô fôképpen az EKSZ 174–176. cikkeit elemzi. Ezek szerint a környezetvédelmet minden politika végrehajtása során figyelembe kell venni [EKSZ 174. § (2) bek.]. A gyakorlatban a szerzô szerint ez azt jelenti, hogy ha egy adott célkitûzés megvalósítására több lehetôség is van, akkor az ökológiai szempontból elônyösebbet kell választani. Nem szabad ezenkívül olyan szabályozást kibocsátani, ami jelentôs, a környezetvédelemre negatív hatással jár. A 174. cikk (2) bekezdése alapján a környezetvédelem körében megfogalmazott követelményeknek megfelelô harmonizációs intézkedések adott esetben olyan védzáradékot tartalmazhatnak, amely felhatalmazza a tagállamokat, hogy nem gazdasági jellegû környezetvédelmi okokból a közösségi ellenôrzô eljárásnak alávetett átmeneti intézkedéseket hozzanak. A tagállamok a már harmonizált szabályozásnál szigorúbb szabályozást is fenntarthatnak, ezeknek azonban a Szerzôdéssel összeegyeztethetônek kell lenniük. Ez utóbbi – a 176. cikkben biztosított – lehetôség arra az esetre szól, ha egy tagállam belsô környezetvédelmi joga a másodlagos közösségi joggal ütközik. A gyakorlatban adójogi szempontból ez azt jelenti, hogy magasabb adókulcsot ugyan ki lehet vetni, az adó tárgyát szélesíteni azonban nem lehet. A 176. cikkre a tagállamok csak akkor hivatkozhatnak, ha a magasabb védelmi szint másként nem módosítható, és létezik közösségi szabályozás. Ezt követôen, az Európai Bíróság idevágó eseti döntéseit vizsgálva Moritz arra a következtetésre jut, hogy a külön utakat a tagállamok igazolhatják a környezetvédelemre hivatkozva, de a szabályozás nem lehet diszkriminatív, közér-

109 dekû célúnak kell lennie, és feltétlenül érvényesítendô követelmények érdekében szükséges jogalkotásról lehet csak szó. A kifejezetten környezeti politikára vonatkozó szabályok után Moritz azt vizsgálja, hogy milyen hatása van az ökoadók kivetésére az elsôdleges joganyag egyéb elôírásainak. Sorra veszi a vámok és azonos hatású díjak tilalmát, a mennyiségi korlátozásokat, a diszkrimináció tilalmát, az adó-visszatérítésekre, monopoladókra, állami támogatásokra vonatkozó szabályozást, a közösségi hûség elvét, a közlekedésben érvényesülô szabályokat. Végül, a másodlagos joganyagra áttérve Moritz ismerteti és vizsgálja az áfairányelvet, a 92/81-es irányelvet az ásványolajokról, a közlekedés terén érvényesülô 94/12. számú irányelvet, illetve a hulladékolajokról szóló 75/439 EGKirányelvet. Mindkét könyv egyfajta „különös résszel” zár, ahol az egyes ökoadókat vizsgálják a szerzôk. A csoportosítás itt nem jogelméleti alapokon, hanem a védett környezeti elem vagy a környezetterhelô ágazat szerint történik. Balmes két csoportban tárgyalja az egyes adókat: elôször a környezetvédelmi célokat csak mellékesen betöltô adók szabályozását tekinti át (tehergépjármûvek adóztatása, iparûzési adó, ásványiolaj-adó), majd a kifejezetten a környezet érdekében kivetett adókat vizsgálja (energia- és hulladékadók). Moritz csak az energiaadókkal foglakozik részletesebben. Mindkét áttekintésbôl hasznos gyakorlati tapasztalatok olvashatók ki, bár egyik sem tekinthetô teljes körûnek (például egyik sem foglalkozik a mezôgazdaságban kivethetô, kivetendô adókkal). Moritz ebben a fejezetben is elsôsorban alkotmányossági szempontból vizsgálja az

110 energiaadókat, Balmes nagyobb hangsúlyt fektet az általuk kiváltott hatásra, eredményre. Mindkét ismertetett könyv unikum abból a szempontból, hogy átfogó jelleggel, jogi szempontból dolgozza fel az ökoadókat. Számos, közgazdaságtani megközelítést tartalmazó, vagy egyes részletkérdéseket kibontó tanulmány, könyv látott ugyan napvilágot, de ez a két könyv jogász olvasóját is meggyôzi arról, hogy ökoadókat lehet, és talán kell is kivetni. Európajogi részében Moritz könyve gyakorlatilag hiánytalan, teljes elemzést nyújt az adóztatás és az uniós jog kérdéskörérôl. Mindkét könyv kiegészítésre szorulna még az egyes adónemeket elemzô részében, illetve a közgaz-


daságtani alapok tekintetében. Balmes gyakorlatias szemlélete hasznos információkat nyújthat a jogalkotónak az egyes adónemekrôl való döntésnél, a szabályozási kérdéseknél. Ugyanakkor számos lehetséges ökoadóval nem foglalkozott. Az áttekinthetô szerkezet, a németes alaposság mindkét szerzô könyvét jól olvashatóvá, jól használhatóvá teszi. A környezetvédelem iránt érdeklôdô jogászoknak kifejezetten ajánlom a két mûvet, hiszen egy rendkívül hatékony, még kiaknázatlan jogalkotási lehetôséggel ismertetik meg olvasóikat a szerzôk. Igazán kár, hogy egyik könyv sem jelent meg magyar nyelven. VARGA KATALIN

111 MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból

Financial Times Közép-Európa nem engedheti meg magának, hogy halogassa az eurót

A brit gazdaságpolitikai világlap szerzôje, Wolfgang Munchau szerint a közép-európai politika nagy hazugsága, hogy van élet az eurózónán kívül, ám az Unión belül. Mindannyian jót nevettünk a magyar miniszterelnök, Gyurcsány Ferenc beismerésén, hogy hazudott reggel, délben és este. De érdemes megvizsgálni, mi is a sorok mögött rejlô, és Magyarországon túlmutató történet lényege. Az Unióhoz újonnan csatlakozó tíz ország látszólag csodával határos gazdasági fejlôdésen ment keresztül a kilencvenes években, aminek körülbelül 2004-ben, az EU-hoz történô csatlakozással vége is szakadt. A növekedési ráták még mindig jók, néhány esetben kiemelkedôk. Pár ország azonban a stabilitás kárára növekszik. A Danske Bank szakértôje, Lars Christensen szerint Magyarország költségvetési hiánya idén eléri az egy fôre jutó nemzeti össztermék (GDP) 11,3 százalékát. A lengyelországi elôrejelzés némileg jobb, a GDP 5,4 százalékos növekedésével, és 3 százalékos költségvetési hiánnyal számolhatunk. De a szakértô szerint Varsó is olyan politikai kockázatokkal áll szemben, melyek végül gazdasági bizonytalansághoz vezethetnek. Magyarország gazdaságában már jelentkeztek az instabilitás jegyei. A 2000– 2004-es ciklusban a deficit nagy része a jelzáloghitelekbôl származott. A magyarok azóta felfedezték a külföldi valuta alapú jel-

záloghiteleket, amelyeket most a svájci frank és az euró dominál. A lakáshitelek lufija hamarosan kipukkad, tarthatatlan a költségvetés és a hiány: a magyar gazdaság olyan, mint egy idôzített bomba. Lengyelország jobb állapotban van, és nincs gondja a valuta alapú jelzáloghitelekkel. De lehet, hogy a látszat csal. Az országnak sokkal kisebb költségvetési hiánnyal kellene rendelkeznie, tekintve a gazdasági ciklusban betöltött szerepét. Eközben a lengyel kormány nyíltan támadja a központi bank függetlenségét azzal, hogy új pénzügyi felügyelô szervezetet hoz létre. A tervek szerint a bank feladata lesz a gazdasági növekedés serkentése is. Ennek a politikai csatának a gazdasági következményei még ismeretlenek, de nyilvánvalóan negatív hatásai lesznek. Véleményem szerint a közép-európai gazdaságok lassulásának oka jó néhány kormány – Magyarországé, Lengyelországé, Csehországé – vonakodása a monetáris unió mielôbbi bevezetésével szemben. Ez nem igaz minden országra. Szlovénia jövôre csatlakozik az eurózónához. Litvánia szintén szeretett volna csatlakozni, de idén, nem teljesen indokoltan, visszautasították. Ez feltehetôen elrettentôen hat más országokra. De nem ez a fô oka annak, amiért néhány ország ennyire vonakodik. Talán azok, akik köntörfalaznak, úgy gondolják, hogy több idôre van szükségük az átállásra. Bizony, megvannak a komoly gazdasági okai annak, hogy átmenetben lévô országok miért ne kössék meg idô elôtt a valutaárfolyamukat. Ennek azonban az euróhoz való csatlakozással szemben kellett volna érvként szol-

112 gálnia, nem az eurózóna tagságának elodázásához. Az uniós jog szerint az újonnan csatlakozók kötelesek gazdaságpolitikájukat az eurózóna többi tagjához igazítani. A közép-európai államoknak a kilencvenes évek Olaszországának és Spanyolországának példáját kellett volna követniük. Mindkét ország elsôszámú szempontja az euróhoz való mielôbbi csatlakozás volt. S bár az euró nem oldotta meg Itália szerkezeti problémáit, az új valuta bevezetése olyan költségvetési reformokat hozott magával, amelyekre egyébként nem került volna sor. Olaszország élete talán elviselhetetlen az eurózónán belül, de azon kívül még rosszabb lenne a helyzet. Magyarország kitûzhetett volna maga elé egy dátumot – mondjuk 2009. január 1-jét – az euró-tagságra. A magyar kormány így könnyebben tudott volna felelôs adópolitikát megvalósítani, és a pénzpiacok nem kérdôjelezték volna meg Magyarország elkötelezettségét a stabil valutaárfolyam mellett. Lengyelország esetében a befektetôk hallgatólagosan azt feltételezték, hogy Varsó elôbb-utóbb csatlakozik az euróhoz. De ennek a jóindulatnak egyszer vége lesz, amikor a befektetôk rájönnek, hogy a zloty még sokáig megmarad. A központi bankok már rég megértették az euró jelentôségét a gazdasági átalakulás folyamatában. Hanna GronkiewiczWaltz, a lengyel központi bank egykori vezetôje a kilencvenes évek végén azt mondta nekem: reméli, hogy Lengyelország néhány éven belül átveszi az eurót. Utóda, Leszek Balcerowicz, volt pénzügyminiszter szintén prioritásként kezelte, hogy felkészítse Lengyelországot a közös valutára. De a központi bank vezetôi elvesztették a csatát, maga Balcerowicz is, akit az év végén váltanak le. Lehet, hogy önök megkérdezik: számít ez? Nagy-Britannia, Svédország, Dánia jól


teljesítenek az eurózónán kívül is. Miért lenne Lengyelország és Magyarország más? A különbség, hogy a brit jelzáloghitelek alapja jórészt a font, és nem az euró. Nagy-Britanniának, Svédországnak és Dániának nem kell akut elszámolási válsággal szembenéznie, a költségvetési hiányuk nem a GDP 10 százaléka, és kormányaik nem gúnyolják ki az uniós törvényeket. Amikor a globális pénzpiac pánikba esik – aminek jelét májusban már láthattuk –, akkor – szerintem – Nagy-Britannia rendben megússza, de Magyarország szenvedni fog. Nagyok a bizonytalanságok Lengyelország útjában is. A közép-európai politikusok alaphazugsága az, hogy a jó élet az eurózónán kívül is lehetséges, nemcsak bent. www.ft.com

The Irish Times Az EU-tagság vesztett vonzerejébôl a kelet-európai államok körében

A szomszédos országokban tapasztalható kellemetlen politikai fejlemények miatt Románia és Bulgária visszafogottan ünnepelheti, hogy helyet kapott az Európai Unióban – írja Daniel McLaughlin Budapestrôl. Az újság az egyik legtekintélyesebb, mértékadó, független napilap Írországban, átlagos napi példányszáma 117 370, amivel a második helyen áll. Állandó budapesti tudósítója gyakran készít képes beszámolókat az RTE (ír közszolgálati rádió és televízió) részére is. Románia és Bulgária ma ünnepli, hogy helyet kapott az Európai Unióban, de ha egy pillantást vetnek a szomszédos államokra, lelkesedésük alábbhagy. A magyarok tüntetnek, a lengyelek azt figyelik, ahogy kormánykoalíciójuk szétesik, a cse-

MONITOR

hek a választások után három hónappal még mindig várják az új kormány összetételét, és a szlovákok megdöbbenten veszik tudomásul, hogy miniszterelnökük szélsôjobboldali nacionalistákkal kötött szövetséget. Mind a négy ország 2004 májusában csatlakozott az EU-hoz, Szlovéniával, a három balti állammal, Máltával és Ciprussal egy idôben. Ez a négy a legfontosabb állam az EU új, keleti határán, akik Visegrádi Négyek néven alakítottak szövetséget, hogy növeljék befolyásukat a 25 tagú Unióban. De az idei választások ebben a négy országban felhívták a figyelmet azokra a betegségekre, melyek az egész poszt-szovjet blokkot jellemzik: sokan elutasítják a balközép pártokat azok kommunista gyökerei miatt, míg a jobbközép pártok gyakran flörtölnek a nacionalistákkal. Szerte a térségben emberek milliói érzik magukat szegényebbnek most, mint a kommunista elnyomás alatt, mely munkát, lakást, olcsó szolgáltatásokat, ingyenes oktatást és egészségbiztosítást teremtett nekik. Ugyanakkor ki nem állhatják azt a számtalan kommunistát, akik befolyásos és hasznot hajtó pozíciókban vannak a politika, a gazdaság, a sajtó és a biztonsági szervek területén. Hisznek abban a mindenhol tetten érhetô összeesküvés-elméletben is, mely szerint bárki legyen névlegesen hatalmon, valójában exkommunisták uralkodnak az országban egy sötét hálózaton keresztül, melyet igazából 1989 után sem számolt fel senki. Lengyelországban a Kaczynski-ikrek a volt kommunistákat a közéletbôl elsöprô „erkölcsi forradalmat” ígérve szerezték meg a hatalmat a tavalyi választásokon. Elszántan ragaszkodtak a hatalomhoz, melynek eredményeként jobb- és baloldali naci-

113 onalistákkal kötöttek szövetséget. Ormótlan populista koalíciójuk mostanra összeomlott. Szlovákiában több millió ember semmit sem érzett meg abból, hogy az ország mágnesként vonzotta a külföldi befektetôket. Ezért a választók leváltották a gazdasági liberálisok kormányát, és a populista Robert Ficót választották helyettük, aki azonnal szövetséget kötött a szélsôjobboldali vezetôvel, hogy bebiztosítsa hatalmát. A szomszédos Csehországban patthelyzet alakult ki, miután a júniusi választások eredménye pontosan kettéosztotta a parlamentet a jobb- és baloldali tömörülések között. Az ország most egy ügyvezetô kormány alatt nyög, mely képtelen átvinni bármilyen értelmes törvénykezdeményezést. Magyarországot a kommunista hatalom elleni 1956-os felkelés óta látott legkomolyabb zavargások rázták meg. Sok tüntetô 1956 szellemét idézte, miközben Gyurcsány Ferenc, volt kommunistából lett milliomos kormányfôt próbálták megbuktatni. A válságot egy kiszivárogtatott hangfelvétel okozta, melyen Gyurcsány szocialista szövetségeseinek bevallotta, hogy hazudott „nappal és éjjel” a gazdaság szörnyû állapotáról, és nem szólt a drasztikus megszorításokról, hogy újraválasszák az áprilisi voksoláson. Gyurcsány most nem hajlandó lemondani, és azt ígéri, végigviszi a népszerûtlen reformokat. Ezek elôl az eddigi magyar kormányok kibújtak, inkább nagyvonalúan költekeztek a szavazók meghódítása érdekében, maguk után hagyva az EU-tagok közti legnagyobb költségvetési hiányt. A magyaroknak – mondja Gyurcsány – most össze kell húzniuk a nadrágszíjukat. A lengyelek már megtették, akik közül sokan a 15 százalékos munkanélküliség elôl nyugatra menekültek. Az ügyvezetô cseh kormány a költségvetési hiány miatt aggódik,

114


az elemzôk pedig attól tartanak, hogy az új szlovák vezetés „gazdasági nacionalizmusa” elijeszti a külföldi befektetôket. Amikor magasra emelik pezsgôspoharaikat, a bukaresti és a szófiai vezetôk biztosan látják, hogy a kelet-európaiak épp a saját „bôvítési kimerültségükkel” küzdenek, és hogy ha állampolgáraik nem érzik hamarosan a tagság beígért elônyeit, akkor ôk is jóvátételt követelnek majd a szavazóurnáknál, vagy – ahogy Budapesten – az utcákon. www.ireland.com/front

The Japan Times Az új Európa régi problémái

A Tokióban 1896 óta, angol nyelven megjelenô politikai-közéleti napilap példányszáma 80–100 ezer, a Japánban élô külföldiek – ideértve a diplomáciai testületek tagjait –, illetve a politikai és gazdasági külkapcsolatokkal foglalkozó japánok számára véleményformáló hírforrás. A szerzô, Charles Wyplosz, a genfi Nemzetközi Tanulmányok Intézetének közgazdásza szerint Kelet-Európában „veszélyesen rosszul” alakulnak a dolgok, bár a gazdaság gyorsabban alkalmazkodik az új körülményekhez, mint a politika. A budapesti zavargások – amelyeket Gyurcsány Ferenc kiszivárogtatott beszéde robbantott ki, melyben a magyar miniszterelnök elismerte, hogy kormánya több mint egy éven át hazudott a gazdaság kétségbeejtô állapotáról – a legutóbbi bizonyítékai annak, hogy Kelet-Európában a dolgok rendkívül rossz irányba haladnak. Júniusban a szlovákok leszavazták azt a kormányt, amely kihozta az országot a nemzetközi elszigeteltségbôl és gazdasági csôdbôl, melybe Vladimír Meciar zsarnoki

rezsimje taszította. Mikulás Dzurindát, akinek a reformjai gazdasági növekedést és stabilitást hoztak, Robert Fico váltotta a kormányfôi székben, aki viszont baloldali létére Meciarral és egy újfasiszta párttal kötött koalíciót, és aki azóta aggasztóan populista hangnemet üt meg. Ugyanekkor Magyarország újraválasztotta Gyurcsányt, aki állítólagos reformprogrammal kampányolt, ugyanakkor végignézte az államadósság óriási felhalmozódását. Az euró gyors bevezetésére vonatkozó korábbi terv hamar polcra került, a jelenlegi céldátum már 2011 és 2012 között mozog. Meglehet, ez is csak optimista számítás. Eközben a pénzügyi piacok képviselôi nyugtalanok az ország költségvetési hiányát illetôen, és komoly válságról beszélnek. A cseheknek eközben sikerült megválasztaniuk egy tökéletesen kettéosztott parlamentet. Mirek Topolanek miniszterelnök a sürgôsen bevezetendô reformok mellett érvel, de nincs meg a többsége a törvényhozásban, és ezért új választások kiírását szorgalmazza 2007 elsô felére. Mivel nincs módjuk a választási év pénzügyi kiadásainak növekedését meggátolni, a csehek is kénytelenek voltak 2010-re halasztani az euró bevezetését. Aztán nézzük Lengyelországot, ahol a Kaczynski-ikrek – akik az elnöki és a kormányfôi posztot is betöltik – populista, idegengyûlölô és antiszemita pártokkal léptek szövetségre. Egyik céljuk a központi bank megtámadása, és vezetôjének, Leszek Balcerowicz-nak, a lengyel gazdasági átalakulás emblematikus irányítójának befeketítése olyan vádakkal, melyek a sztálinista idôkre emlékeztetnek. Ennyit a térség „nagy négyesérôl”. Rossz hírek érkeznek a régió kisebb országaiból is, köztük a balti államokból. KözépEurópán át, Kelet-Európán keresztül, a helyzet elszomorító.

MONITOR

Amikor ennyi minden romlik el egyszerre, hajlamosak vagyunk egy közös okban keresni a magyarázatot. A legtöbbet idézett egyik ok, az úgynevezett „reformfáradtság”. Alig 15 év alatt ezek az országok a központi tervezésbôl és gazdasági elmaradottságból „normális” piacgazdaságokká váltak, mindezt lenyûgözô GDP-növekedés közepette. De a gyors változás mindig nyugtalanító is, és nem mindenkinek lett jobb a sorsa a változások hatására. Legfôképp pedig az a baj, hogy a bizonytalanság lett a norma, ellentétben a szürke, de kiszámítható jövôvel, amit a régi kommunista rezsimek nyújtottak. Ma sokan vágyakozva tekintenek vissza arra az idôre, melyet szerintük kevésbé hatottak át az anyagi értékek. A kommunista pártok, melyek többé-kevésbé szocialistává reformálódtak, meglepôen sok szavazót vonzanak. Néhány országban, mint például Szlovákiában vagy Lengyelországban egy másik alternatívát jelentenek a szélsôjobboldali pártok azáltal, hogy a hagyományos értékek megnyugtató varázsát és ismerôs ellenségek képét ajánlják. A reformfáradtság jelzi: Közép- és Kelet-Európának haladékra van szüksége, hogy utolérje saját magát. Ám a térség legutóbbi fejleményeit szemügyre véve másik lehetséges magyarázatnak tûnik annak hangsúlyozása, hogy a posztkommunista reformokat nagyrészt kívülrôl diktálták, mint az Európai Unió befogadási feltételeit. Most, hogy ezek az országok már uniós tagok, és elkezdtek befolyni az EU-pénzek, a vezetôk elég biztonságban érzik magukat ahhoz, hogy hagyják a gazdaságpolitikát megcsúszni. Így a költségvetési hiányok uralkodnak, és azokban az országokban, ahol a legnagyobb az arányuk – lásd Csehország és Magyarország –, ott fontosabbakká váltak, mint az euró bevezetése. Valójában csak

115 Szlovénia csatlakozhat a lehetô legkorábbi idôponttól, 2007-tôl az eurózónához. Észtország és Litvánia jelentkezését nem fogadták el. Kelet-Európa visszacsúszásának mindkét magyarázatában van igazság. De mi is valójában a jelenség, melyet ilyen magyarázatokkal kell tisztáznunk? A térségben nincs egyértelmû elmozdulás jobbra vagy balra. A reformok, melyeket egyik országban támadnak, a többiben irányadók. Mindazonáltal az EU új tagjainak vannak közös jellemzôik. A legfontosabb, hogy mindannyian felduzzadt és kis hatékonyságú állami szektort örököltek a szovjet idôkbôl, amit nehezen tudnak szakszerûbbé és kisebbé tenni. A magánszférát teljesen újjáépítették, és virul is, de nem tud versenyképes maradni, amennyiben nem csökkentik a pénzügyi terheket – ez egész Európában ismerôs probléma. Egyelôre a kérdés megoldatlan maradt, azóta is nagy költségvetési hiányokat okoz. Az Unió új tagjait azonban nem védi semmilyen biztonsági háló. Könnyen eltékozolhatják azt a nagyarányú támogatást, amit a mezôgazdasági és strukturális alapokon keresztül kapnak, ahogy azt több korábbi kedvezményezett is tette. Ha figyelmen kívül hagyják a makroökonómiai fegyelmet – ahogy Magyarország és feltehetôen Csehország is tesz –, szembe kell nézniük a következményekkel. Mivel kívül vannak az eurózónán, a valutájuk zuhanni fog, ami aláássa majd a növekedést, a fizetôképességet és az életszínvonalat. Mivel gazdaságilag kicsik, az EU többi része ezt alig fogja megérezni. Szerencsére az a tanulság a térség mostani gondjaiból, hogy a gazdaságok gyorsabban alkalmazkodnak a változó körülményekhez, mint a politika. A növekedés erôs – bár lehetett volna erôsebb kedvezôbb politikai irányelvek mellett –, és tekintve a régió

116


termelôképességét, csak óriási hibák tudnák megtörni az életszínvonal emelkedését. Nyugat-Európa hasonló gazdasági fejlôdésen ment keresztül az ötvenes és hatvanas években, most Közép- és Kelet-Európán a sor. Sajnos, ahogy akkor is, most is úgy tûnik, hogy az államok soha nem tanulnak egymás hibáiból. www.japantimes.co.jp

de Volkskrant Romániának és Bulgáriának még fogják a kezét

A fenti címmel jelent meg az egyik legnagyobb – 288 ezres – példányszámú holland napilapban Bert Lanting elemzése a két balkáni ország 2007. január 1-jei uniós csatlakozásával kapcsolatos kételyekrôl. A holland sajtó általában jelentôs terjedelemben foglalkozott az Unió újabb bôvítésével. A két tagjelölt felvételének elhalasztása helyett az Európai Bizottság egy másik megoldást választott a hiányosságok okozta lemaradás behozatalára. „Felügyelet” alá helyezik a két országot, azzal a végsô fenyegetéssel, hogy többszázezer millió eurós mezôgazdasági támogatástól eshetnek el, ha nem rendezik ellenôrzési mechanizmusukat. Románia és Bulgária utolsóként profitálhatnak a berlini fal lebontását követô európai lelkesedésbôl, amelybôl mára már csak kevés maradt. Többek között ezt bizonyítja az alkotmánytervezet holland és francia elutasítása is. A régi EU polgárai egyre jobban aggódnak az új tagállamokból érkezô konkurencia miatt, ahol alacsonyabbak a bérek. A román és bolgár csatlakozás fordulópontot jelent a bôvítési folyamatban. Ezt

követôen már minden tagjelöltet önállóan fognak elbírálni, vélhetô csatlakozási idôpont megnevezése nélkül, annak elkerülése végett, hogy a polgárok ne érezzék úgy: olyan vonatra szálltak, melyet nem lehet megállítani. A lap „Bôvítési fáradtság” címmel megjelent szerkesztôségi kommentárja szerint korábban még nagy ünnepléssel fogadták az új csatlakozókat, mára azonban Brüszszelben is kitört a bôvítési fáradtság, amelynek az európai polgárok már korábban áldozatául estek. Ezért Románia és Bulgária csatlakozása leginkább belenyugvó hangulatban zajlik le. Tulajdonképpen elég ok lenne arra, hogy ezt a két országot még egy évig várakoztassák, de az elhalasztás olyan felbolydulást okozhat, hogy inkább elnézik a két országban tapasztalt hiányosságokat. Ez egy tipikus európai döntéshozatal: „ha egyszer már elindult a vonat, akkor csak nagyon súlyos esetben állítják azt meg a végcél elôtt”. www.volkskrant.nl

Dnevni avaz Nem szabad hátat fordítani a Nyugat-Balkánnak

A boszniai muzulmánokhoz közel álló szarajevói lap strasbourgi tudósítója Eörsi Mátyással, az Európai Liberális Demokrata Szövetség elnökével, az Európa Tanács (ET) harmadik legnagyobb képviselôcsoportjának vezetôjével készített fényképpel illusztrált interjút. Ebben az SZDSZ-es képviselô arra figyelmeztet, hogy az Európai Uniónak, az Európa Tanácsnak és a NATOnak nem szabad hátat fordítania a NyugatBalkánnak. Ha ez megtörténne, akkor elô-

117

MONITOR

re nem várható események következhetnének be, beleértve a háborút is. A magyar politikus elmondta, az Európa Tanács eddig mindenben jó kritikusnak bizonyult, azonban eljött a továbblépés ideje. Az Európai Uniónak ugyanis nincs világos nyugat-balkáni politikája. Eörsi Mátyás azon javaslatát, miszerint az EU nevezzen ki egy új nagykövetet az egész nyugat-balkáni régió területére, aki koordinálná az EU politikáját, az Európa Tanács egyhangúlag megszavazta. Eörsi Mátyás interjújában leszögezte, hogy a NATO-tagság perspektíváját meg kell nyitni a Nyugat-Balkán felé, ezzel is azt üzenve, hogy a háború többé nem ismétlôdhet meg, különösen Bosznia-Hercegovina, de Szerbia vonatkozásában sem. A NATO intézményeibe történô belépés tisztán politikai döntés kérdése, és meglátása szerint a régió azon országait, melyek még nem tagjai a PfP-nek (Békepartnerség), minél hamarabb meg kell hívni ezen intézménybe. Ebbôl mindenki tudatosíthatja, hogy háború többé nem törhet ki. Az Európai Uniónak nyitottabbnak kell lennie a Balkán felé. Amikor e régió bármelyik országa reformot hajt végre, azt az EU-nak elfogadnia és jutalmaznia kell. Volt egy Zoran Djindjics Szerbiában, aki határozott volt a reformok végrehajtása során, azonban az EU erre nem reagált. Emiatt Djindjics meggyengült, és az EU is segítette pozíciója gyengülését. Ezért az EU-nak olyan tervet kell készítenie, amelyben egyértelmûen jelzi szándékát: megjutalmaz minden elôrelépést, melyet a régió országai elérnek. Eörsi Mátyás kiemelte: ellene van mindenféle belépésidátum-meghatározásnak, elôrejelzésnek, mely jelenleg bizonytalan bármelyik országra nézve. Arra a kérdésre, hogyan vélekedik Jose Manuel Barroso, az

Európai Bizottság elnöke kijelentésérôl, miszerint az EU-nak nincs további bôvítési kapacitása az új tagok irányába, azt felelte, hogy reményei szerint ez csak egy átmenetinek számító populista politika. Az ETképviselôk számára világos, hogy jelenleg fáradtság mutatkozik a bôvítés terén. De mi az alternatíva? Egyszer hátat fordítottunk a Balkánnak, és ma magas árat fizetünk ezért – szögezte le Eörsi Mátyás. A vízumliberalizációról szólva a magyar parlament Európai Ügyek Bizottságának elnöke elmondta, hogy ez nem a vízum megszüntetését, hanem liberálisabb módon való hozzájutást jelentene. Ezért a NyugatBalkán országai állampolgárainak a vízumhoz ingyen kellene hozzájutniuk. Véleménye szerint az EU-nak nyitottabbnak kellene lennie, hívni kellene az embereket, hogy jöjjenek, az egyetemistáknak pedig alkalmat adni arra, hogy nyugati egyetemeken tanulhassanak, hogy miután hazatértek, továbbadhassák a Nyugat eszméit. www.avaz.ba

Der Standard Egyesült álmok, egyéni problémák

A liberális osztrák napilap egyetemi mellékletének, az UniStandardnak a munkatársa, Jan Marot, Magyarország felsôoktatási államtitkárát, Manherz Károlyt, annak brit kollégáját, Bill Rammelt és Finnország oktatási miniszterét, Antti Kalliomäkit kérdezte az EU felsôoktatási jövôjét érintô fontos témákról. Az Európai Unió saját elit egyetemét, a European Institute of Technology-t (EIT) tervezgeti. Eközben a nemzeti kormányoknak meggyûlik a baja Bologna megvalósításával és az amúgy is kényes képzési színvo-

118 nal fenntartásával. Más országok, más stratégiák, de a cél azonos: a kiválóság elérése. Frederic Vincent – Ján Figel uniós képzési biztos kabinetjébôl – az UniStandardnak kiemeli: „az EIT-et még ebben az évtizedben be akarják indítani. A finanszírozás, a terv szerint, megoszlik, 50-50 százalékban az állami és magántámogatók között”. A Nokia és a Philips helyesli a projektet. Ausztria pedig, a Guggingban 2008ban induló ISTA-val, „potenciális helyszín” lenne. – Hogyan helyezhetôk a nemzeti egyetemek a nemzetközi besorolások élére? Antti Kalliomäki: A tudománynak nem lehet célja a bók, a taps vagy a díjazás. A nemzetközivé tétel és a minôség javítása beépült a stratégiákba, de a megbízható alapkutatás és -képzés az elismert munka alapköve. Egérutak nincsenek. A minôség javításához prioritásokat kell megfogalmaznunk, és a jövôvel rendelkezô területeket kell támogatnunk. Az egyetemeknek és a fôiskoláknak réseket kell találniuk, hiszen nem minden felsôoktatási intézmény képes a tudományágak teljes spektrumát kínálni. A külföldi hallgatóknál bevezetendô tandíjakat mérlegelik Finnországban, de jelenleg szünetelnek a tárgyalások. Manherz Károly: Sajnos csak két magyar egyetem található a Shanghai-Ranking 300. és 400. helye között. Március elseje óta új felsôoktatási kerettörvénnyel rendelkezünk, amely lehetôvé teszi a kutatóegyetemek létrejöttét. A felsôoktatási intézmények is versenybe szállhatnak a „címért”. Inkább a minôséget részesítjük elônyben, mert a tömegtermelés káros. Találhatunk apróhirdetéseket, amelyekben informatikusokat keresnek, s melyekben ez olvasható: „A következô intézmények diplomásai ne jelentkezzenek…” Az 1991-es rendszer-


váltás óta megnégyszerezôdött a hallgatók száma. A 18–25 évesek közel 43 százaléka egyetemre jár. 72 egyetemünk van, ebbôl 36 állami. Az új törvény elôtt 500 stúdiumot kínáltak, ez a szám ma 103. A támogatott egyetemi helyek számát 62 ezerrôl hatezerrel csökkentjük, leginkább a tanárképzés és a társadalomtudományok területén. További megszorítások nem lesznek. Bill Rammel: Az angol felsôoktatás erôssége az autonómia, ami azt jelenti, hogy az egyetemek saját céljaikat úgy határozhatják meg, hogy kihasználhassák saját erôsségeiket, s a hallgatók, a cégek és a gazdaság igényeit jobban szem elôtt tarthassák. – Melyek a finn EU-elnökség céljai az oktatásban? Kalliomäki: A legnagyobb erôfeszítés az egyetemek strukturális fejlesztése; az állami és a magánszektor együttmûködésének erôsítése. Úgy kell optimalizálni az egyetemeket, hogy képesek legyenek az önálló megújulásra. Alapvetô kompetenciájukat és a minôséget javítani kell. A kutatási eredmények eladásának megkönnyítése az egyik lehetséges út. A gazdasági biztonság mindenesetre alapfeltétel. Kizárólag az emberi források folyamatos fejlesztése biztosíthatja a jövô magasan képzett tudósait. Az EU-tagországok együttmûködése kiemelten fontos. – Mit gondol az EIT ötletérôl? Kalliomäki: A tervezet a csúcskutatók, PhD- és MA-hallgatók jelentôs, folyamatos támogatását tartalmazza, azzal a céllal, hogy Európa egyetemeit modernizáljuk. Manherz: Még nem sokat diskuráltunk errôl, de nem rossz ötlet. Rammel: Egy jól megtervezett, koncentrált EIT hasznos lehet a globális tudomány feladatainak megoldásában. www.derstandard.at

119

SUMMARIES

CONTENTS When is the democratic transformation completed? – Interview with PÁL TAMÁS sociologist .................................................................. 3 BALÁZS BOTOS: Industrial policy in the European Union ................................. 13 ZOLTÁN TIBORI SZABÓ: Romania ante portas ............................................... 29 OSZKÁR FÜZES: Tough discount. Bulgaria at the moment of joining the EU ....... 35 PÉTER GYÖRKÖS: „Is the European Union democratic enough?” .................... 40 LILLA KISS: The convergence theory of the European Monetary Union in the viewpoint of Hungary ................................................................ 46 TAMÁS ÔRY: Tax provisions of the Rome Treaty II. ....................................... 66 Review ZSUZSANNA TÓTH: Hungarian workers’ possibilities in Germany .................... 71 Development planning Politics are not everything – Interview with GORDON BAJNAI ......................... 89 Current affairs in the EU Foreign Affairs Office of the National Assembly MARIANNA GYÖRKÖS: Dialogue for our European Development – joint action organized by the Hungarian National Assembly and the European Parliament in the framework of Plan D ............................ 93 Hungarian Central Statistical Office ZSUZSA LEHEL DEMÉNY: Men and women in the European Union .................. 99 Book review Frank Rainer Balmes: Verfassungsmäßigkeit und rechtliche Systematisierung von Umweltsteuern (Systematize and Constitutionality of Environmental Taxes); Helmut Moritz: Umweltabgaben in Österreich (Environmental Taxes in Austria) .................................... 106 Monitor .................................................................................................... 111 English summaries ..................................................................................... 119

120


SUMMARIES WHEN IS THE DEMOCRATIC TRANSFORMATION COMPLETED? – INTERVIEW WITH PÁL TAMÁS SOCIOLOGIST When Hungary accessed the European Union many people had illusions. After over two years these illusions seem to have vanished and also various crisis phenomena have appeared in the Visegrad Countries’ area. These crises phenomena are interpreted in different ways by the experts of various branches of discipline, even experts of different schools of the same branch of discipline. Pal Tamas, the director of the Research Institute of the Hungarian Academy of Sciences says that the sources of problems are mainly the conditions of the democratic transformation. He adds that to consider the political transformation accomplished is a misconception.

BALÁZS BOTOS INDUSTRIAL POLICY IN THE EUROPEAN UNION The first part of the article seeks answers to questions related to the industrial policy of the European Union, like e.g.: Is there or has there ever been such a thing, and is it needed at all? Next, the interrelationship between the Lisbon Strategy and industrial policy and their inconsistencies are analysed. As kind of reactions to globalisation, the trends picking up momentum include patriotism and protectionism. Along with the enlargement of the European Union by ten new members, these trends are the predominant factors in today’s industrial policy.

ZOLTÁN TIBORI SZABÓ ROMANIA ANTE PORTAS Spectacular economic increase, unemployement close to zero, constant growing of foreign investments, and slow improvement of the qualityof life - these are the main characteristics of a Romania ready to join the European Union. On the one hand. On the other hand, one can notice the political instability, and the revival of the ghosts of the past, from the files of the Securitate, the former communist secret police. It is not very clear so far, that after joining the EU in January, 2007, the future of Romania will be dominated by progress and development, or, to the contrary, by regress and instability.

SUMMARIES

121

OSZKÁR FÜZES TOUGH DISCOUNT – BULGARIA AT THE MOMENT OF JOINING THE EU According to an earlier geopolitical decision, Bulgaria (and Romania) will join the EU as a full member-state on January 1., 2007. On the one hand, this is the end of a reassesment in global politics: the Eastern European area that was part of the Soviet sphere of infuence from 1944 to 1989 is going to be fully moved to Euro-atlantic zone of interest. On the other hand, the construction of a new geopolitical system is launched. Especially from this point of view, the Bulgarian membership is an absolutely logical and positive factor for the EU. This country is a part of key importance of the Danube-Black Sea area, a linkage between the Balkans, Greece and Turkey, and a player of many international power game (with Russia, Ukraine, Moldova, Macedonia and Serbia).

PÉTER GYÖRKÖS „IS THE EUROPEAN UNION DEMOCRATIC ENOUGH?” As the German Presidency is approaching, the “Future of Europe package” will again get a top position on the European political agenda. The Berlin Declaration to be adopted 25 March 2007, then the political attempt to find a solution for the constitutional crisis will ultimately underline the importance of the general acceptance of the EU. We should not forget that whatever the content and form of the “post-Constitution” will be, it should be ratified by all Member States, according to their constitutional requirements. Either by Parliaments or by referendum, the ratification and the new Treaty will never succeed when the citizens are looking at the Union as a distant, alien and not understandable institution and by that they will permanently challenge its democratic character. As part of the preparation for the next year’s debates it could be worth to analyse some basic aspects concerning the democratic spirit of the Union.

LILLA KISS THE CONVERGENCE THEORY OF THE EUROPEAN MONETARY UNION IN THE VIEWPOINT OF HUNGARY Hungary as a member state of the European Union has to correspond to the fiscal targets and regulations, such as Excessive Deficit Procedure, required by the Maastricht Treaty on Economic and Monetary Union. This paper gives an owerview about the theory of optimal currency zone and empirical resurches in an economist viewpoint. It analyses the benefits as a member of the fiscal and monetary union on the grounds of the Stability and Growth Pact underlaid principles. This paper tries to give definite answer to actual questions as well as challenges. The focus is on constraints and benefits from the convergence.

122


TAMÁS ÔRY TAX PROVISIONS OF THE ROME TREATY II. The fourth part of the series deals with the second part of tax provisions of the Rome Treaty. It contains further analysis of Article 90 as a basis for the non-discrimination of goods from other Member States and introduces the other Articles from 91 to 93.

ZSUZSANNA TÓTH HUNGARIAN WORKERS’ POSSIBILITIES IN GERMANY The essay presents the questions and conditions of the current German regulation, which refers to those Hungarian employees who travel into Germany, undertake an enterprise, offer services or take on a job there. It considers the realisation of the above mentioned freedoms of the European Union and deals in details with the different working opportunities. General labour rules concerning employees with labour contract, migrant and seasonal employees, household helps and babysitters are to be showed. Conditions and proceedings of employment, initiation both on the side of employers and employees are also taken into account. Finally, it also mentions some questions of German labour law concerning students and unemployed persons.

POLITICS ARE NOT EVERYTHING – INTERVIEW WITH GORDON BAJNAI The head of the National Development Agency expresses his views on the New Hungary development plan. Speaking of politics he declares that agreement between the parties of parliament has little possibility – at least for the moment. However, the government make an effort for consensus. He states that in Hungary never before might have any governmental documents been discussed as nationwidely as the New Hungary development plan. In the issue plenty of associations, institutions, chambers, churches, regions and a great number of individuals have declared their opinions. Mr Rajnai adds that consequently, in this matter the government, the opposition, the agencies, the national regions as well as the municipalities and the minor regions must necessarily co-operate.

123

SUMMARIES

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME

PÁL TAMÁS

sociologist, director of the Research Institute of the Hungarian Academy of Sciences

BALÁZS BOTOS

economist, secretary general of the Hungarian Foreign Trade Association

ZOLTÁN TIBORI SZABÓ

columnist, senior editor of Szabadság daily newspaper, Cluj/Kolozsvár, Romania, correspondent of Népszabadság in Romania

OSZKÁR FÜZES

columnist, senior staff member of Népszabadság daily paper, former Brussels correspondent

PÉTER GYÖRKÖS

senior advisor, Ministry of Foreign Affairs

LILLA KISS

Psd. Student, Budapest University of Technology and Economics, Department of Financies

TAMÁS ÔRY

chief counsellor, Ministry of Finance

ZSUZSANNA TÓTH

lawyer, PhD student of Faculty of Law of Eötvös Lóránt University of Sciences

GORDON BAJNAI

head of the National Development Agency, government commissioner

MARIANNA GYÖRKÖS

staff of Foreign Affairs Office EU Department of the Hungarian Assembly

ZSUZSA LEHEL DEMÉNY

social statistician, advisor at Hungarian Central Statistical Office

KATALIN VARGA

lawyer, PhD student of the Faculty of Law of Pécs University of Sciences from 2003 till 2006, from 1st of September 2006 assistant lecturer of Administrative and Financial Law Departement at the same University; her field of researches is environmental taxes.

E számunk szerzôi

TAMÁS PÁL

szociológus, Magyar Tudományos Akadémia Szociológiai Kutató Intézetének igazgatója

BOTOS BALÁZS

közgazdász, a Magyar Külgazdasági Szövetség fôtitkára

TIBORI SZABÓ ZOLTÁN

publicista, a kolozsvári Szabadság napilap fômunkatársa, a Népszabadság romániai tudósítója

FÜZES OSZKÁR

publicista, a Népszabadság fômunkatársa, volt brüsszeli tudósító

GYÖRKÖS PÉTER

fôtanácsadó, Külügyminisztérium

KISS LILLA VERONIKA

Phd-hallgató, Budapesti Mûszaki és Gazdaságtudományi Egyetem, Pénzügyek Tanszék, Gazdaságpolitika Szakcsoport

ÔRY TAMÁS

vezetô tanácsos, Pénzügyminisztérium

TÓTH ZSUZSANNA

jogász, az ELTE Jogi Karának doktorandusz hallgatója

BAJNAI GORDON

kormánybiztos

GYÖRKÖS MARIANNA

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fôosztályának munkatársa

DEMÉNYNÉ LEHEL ZSUZSA

társadalomstatisztikus, szakmai tanácsadó a Központi Statisztikai Hivatalban

VARGA KATALIN

2003-ban szereztett jogi diplomát a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán, majd a kar Doktori Iskolájának nappali tagozatos hallgatója, 2006. szeptember 1-jétôl a Közigazgatási és Pénzügyi Jogi Tanszék tanársegédje; fô kutatási témája az ökoadók

A MINISZTERELNÖKI HIVATAL ÉS A NEMZETI FEJLESZTÉSI ÜGYNÖKSÉG FOLYÓIRATA

Recommend Documents