Andrássy Egyetem Budapest, 2009. november 25.
A KÖLTSÉGVETÉSI POLITIKA FELELİSSÉGVÁLLALÁSI DILEMMÁI 2009 İSZÉN (Dr. Kovács Árpád, az Állami Számvevıszék elnöke)
Tisztelt Hallgatóim! A költségvetési törvényeket a közjog és a társadalom felhatalmazásával az Országgyőlés hozza meg, és a költségvetés egyfajta pénzalapként, pénzügyi tervként is felfogható. A költségvetés-készítésének ügyét három szempont szerint közelíthetjük meg: - közjogi oldalról, ha a szuverenitás és a demokrácia érvényesülését tartjuk szem elıtt; - közpolitikai kiindulópontként, ha a fiskális politika és a költségvetési gazdálkodás gyakorlati alakulása áll a középpontban; - tervezés-szakmai szempontból pedig, ha a költségvetés készítésének technikai, módszertani megalapozottságát helyezzük elıtérbe. Mai elıadásomban az elsı két megközelítést járom körül. Akárcsak minden más emberi tevékenységben a költségvetés-készítésben is kölcsönös meghatározottságok, szinergiák érvényesülnek. Ha eredményt akarunk elérni, akkor a változások folyamatában a harmóniát kell keresnünk. A formának, a megjelenésnek, az alkotás folyamatának ki kell fejeznie a tartalmat is, azaz a társadalmi felhatalmazást, az átláthatóságot és a hatalom elszámoltathatóságát. Ez megnyilvánul abban, hogy a költségvetés törvényként lép hatályba, s ennek alapján is kell elszámolni a végrehajtásáról. A költségvetési jog és megvalósulása egyik alapvetı tartalmi kifejezıje egy állam önállóságának. A globalizáció körülményei, a szövetségi rendszerek korlátai és lehetıségei között a pénzügyi, költségvetési szuverenitás értelmezése önmagában is nehezebb és ellentmondásosabb, mert a kockázatközösség határokon átívelıkké válik. Egy állam következetlen gazdaságpolitikai lépései, a saját forrásokból megvalósíthatatlan költségvetés-politikai döntései olyan mértékő eladósodáshoz vezethetnek, amely felerısíti a transznacionális pénzügyi központok – az egységesülı világban egyébként sok tekintetben indokolható – pénzügyi szuverenitást korlátozó befolyását a más esetben nemzeti hatáskörbe tartozó pénzügyi-gazdasági döntésekben is. Ráadásul anélkül, hogy ezek a külsı, szupranacionális intézmények viselnék a kötelezı érvényő döntéseikkel járó nemzeti-társadalmi felelısséget. A szupranacionális pénzügyi központoknak is megvannak a maguk pénzügyi-biztonsági érdekeik, hiszen például egy nagy összegő hitelcsomag forrásait nekik is – az adott ország helyett – a nemzetközi pénzpiacról kell felvennie, és a pénzpiac szereplıi felé pedig garantálniuk kell, hogy pénzük – annak kamataival együtt – visszafizetésre kerül. A nemzetállami 1
partnernek pedig ebben a helyzetben kényszerően tudomásul kell venniük, hogy a költségvetés külsı finanszírozásához szoros kontroll, teljesítési paraméterek elıírása is hozzátartozik, s ennek személyi garanciáit is a kölcsönadó – természetszerően, ha nem is deklarálja, de – biztosítani akarja, korlátozva ezzel a szuverenitás érvényesülését. Ezért van igen nagy jelentısége, hogy egy adott ország a gazdasága mőködésének finanszírozásához szükséges forrásokat a hazai megtakarításokból, vagy külsı pénzpiacról tudja biztosítani. Az alkalmazkodás mértéke a valódi kérdés. Vagyis, hogy hol „billen” át a nemzetközi együttmőködéssel járó követelmények szükségszerő befogadása szolgai alkalmazkodássá, önfeladássá, s ha már így történt, akkor van-e visszatérés errıl a pályáról. A fentiek alapján a költségvetésben foglaltak nemcsak a társadalmi-nemzetgazdasági célrendszerbeli hangsúlyokat, a jövı és a jelen paradigmáját tartalmazzák, hanem a nemzetközi körülmények adta kötelezettségeket és elvárásokat is tükrözik. Elsısorban azokat, amelyek az együttmőködés és az egymásra-utaltság hozta gazdasági-társadalmi kockázatok eszkalációjának akarnak gátat szabni, s amelyek a társadalmi-gazdasági mőködés pénzügyi biztonságának érdekeit szolgálják, sokszor igen nagy szociális megszorításokat eredményezve. A parlament költségvetési joga azonban ennél több, a végrehajtó hatalom állami korlátjait és feltételeit határozza meg, amelyeken belül a kormányzat köteles ellátni feladatát. Ennek következtében az állam közjogi értelemben vett szuverenitása a pénzügyi önállóság, az állami mőködés anyagi alapjai nélkül nem létezhet. A hatalomgyakorlás tartalmát jelzi, hogy a költségvetés készítésének és elfogadásának joga „kiket” illet meg. A montesquieu-féle hatalommegosztás és népfelség érvényesülése így a közpénzügyekre nézve úgy fogható fel, hogy a társadalom a közteherviselés révén nemcsak a gazdálkodás pénzügyi alapjainak megteremtésére köteles, hanem választott képviselıi útján arra is joga van, hogy meghatározza e pénz elköltésének céljait és módjait, s errıl el is számoltathatja a nevében gazdálkodókat. Az elszámoltatás elvének érvényesülése feltételezi a végrehajtó hatalomtól független ellenırzı szervezetek közremőködését. A költségvetésnek tartalmi kérdése, hogy honnan (a vállalkozók, a lakosság mely csoportjaitól és milyen arányban) származó bevételekbıl (adók, járulékok, osztalékok, konceszsziós díjak, bérletek, privatizációs jövedelmek, külsı támogatások és hitelek stb.) hová (milyen funkciókra, közfeladatokra, és milyen intézményi és területi eloszlásban) és mennyit fordít, azaz milyen tételek finanszírozását vállalja közjogi felhatalmazásával élve a „legfıbb szuverén”, a parlament. Egy ország versenyképességét a politikai trendek, ideológiák, stb. célrendszere, a gazdaságpolitikai koncepciók, az állam szerkezetérıl, feladatairól, szerepérıl alkotott uralkodó nézetek (történelmi tradíciók és berögzült reflexek), a társadalmi-gazdasági adaptáció közege (civil társadalom, szőkebb szakmai közvélemény új iránti fogékonysága), az igazgatási rendszerek alkalmazkodási és értékırzési képességei (gyengeségei és erısségei) – mint belsı adottságok – formálják. A külsı feltételek, elsısorban is a nemzetközi (szövetségi) kötelezettségek, az együttmőködés platformjai, a világgazdasági folyamatok, a geopolitikai és gazdasági adottságok, a globális konjunktúrák és válságok szintén jelentıs befolyással vannak egy ország versenyképességének alakulására.
2
Mindez a demokrácia érvényesüléseként a politikai és az igazgatási intézményrendszeren (vezénylésen) átszőrıdve sajátosan jelenik meg az érdek és értékválasztások által a költségvetési tervezésben és annak a végrehajtásában. Természetesen ezek a tényezık különbözı tudományos analízisekkel, módszerekkel vizsgálhatók, és az ilyen vizsgálatok eredményei széles körben ismertek. Pozitív és negatív irányban befolyásolják a befektetıi bizalmat, a társadalmi hangulatot, ugyanakkor visszahatnak a vizsgált külsı és belsı adottságokra, és gyakran e megállapításaik „önbeteljesítı” szerepet töltenek be. A fiskális politika, s megvalósulásaként a költségvetés egyszerre tekinthetı egy adott ország versenyképessége következményének és formálójának. A költségvetés tartalma, formája, szabályozása, elfogadási mechanizmusa pedig mindezeknek a képességeknek (lehetıségeknek) és korlátoknak a politikai és a szakmai tükörképe, a különbözı társadalmi-gazdasági hangsúlyoknak, célrendszereknek (cselekvési szcenárióknak) évekre bontott leképezıdése. Stabilitást, a célrendszerek távlatosságát fejezheti ki, vagy árulkodik azok hiányáról. Közismert, hogy a demokráciában a hatalommegosztás, a fékek, az ellensúlyok rendszere érvényesül. Demokratikus felhatalmazása alapján a (mindenkori) kormány hatásköre és felelıssége a saját fiskális politikájának költségvetési tervezésben való érvényesítése. Ugyanakkor az elfogadás folyamatában már a parlamentek játszanak meghatározó szerepet, hiszen módosíthatják vagy akár – az erıviszonyok megváltozása, koalíciók felbomlása esetén – el is utasíthatják a benyújtott tervezetet. A költségvetés elfogadásában kapnak szerepet az olyan független, külsı ellenırzı vagy tanácsadó szakmai intézmények, mint az USA-ban a törvényhozás Budget Office-a vagy nálunk az ÁSZ és a Költségvetési Tanács. Ezek az intézmények vizsgálataik, elemzéseik alapján elıterjesztett javaslatokkal, ajánlásokkal, a megvalósítás kockázataira történı figyelemfelhívással mőködnek közre a parlamenti döntéshozatal folyamatában, azonban kötelezı érvényő kezdeményezést nem tehetnek. A döntés és az érte való felelısség ugyanis a jogállami feltételrendszerben egységet képez, ez a rendszer nem bontható meg olyan külsı kötelezésekkel, amelyekért kezdeményezıjük sem politikai, sem szakmai felelısséget nem vállal. Közjogilag pedig kizárt ilyen felelısség telepítése a külsı szakmai (ellenırzı és tanácsadó) szervezetekhez. Tekintélyük, társadalmi elfogadottságuk és elsısorban a parlamenti, kormányzati hatalom integrációs és hibajavítási készsége és képessége adja, hogy javaslataikból mi realizálódik. Hölgyeim és Uraim! A költségvetési tervezés általános célja tehát, hogy a kormányzat által képviselt fiskális politikát a gyakorlatban a finanszírozáson keresztül megjelenítse. A költségvetési tervezés operatív célja, hogy kialakítsa az államháztartás és alrendszereinek költségvetését, illetve hogy az elfogadott keretösszegeket a végrehajtási szintre lebontsa. A költségvetés készítése bár szabályokban foglalt politikai akarat érvényesítését fejezi ki, de korántsem mindegy, hogy ez a valós lehetıségek és konkrét célok harmóniájában miként valósulhat meg. A tervezés tartalmát a választott cselekvési szcenárió, az állammodell, a kormány társadalmi elfogadottsága, hitelessége, vagyis a végrehajtó hatalom társadalmi-politikai felhatalmazásának erıssége, integráló képessége, és ezáltal a pénzügyi tervezés cél- és lehetıség-harmonizáló képessége is befolyásolja. A költségvetésnek tehát egyszerre kell szolgálnia a külsı hitelesség és bizalom (például a nemzetközi hitelezı pénzintézetek, a szövetségi és Uniós partnerek többnyire kritériumszámokba is foglalt), valamint a belsı hitelesség, társadalmi elfogadottság igényeit. Természetesen ezek a kritériumok általában inkább egymás rovására érvényesülnek. A kormányzat3
nak nehéz a társadalmi bizalmat megırizni az ország eladósodásának folyamatában, miközben a társadalmi teljesítmények és a szociális igények közti feszültség pénzügyi feloldása lehetetlen, ugyanakkor a közhangulat diktálta „fiskális alkoholizmus” felelısséget elmosó hatásaira való hivatkozás sem tekinthetı megoldásnak. A hatalomgyakorlás tartalma nemcsak a költségvetés koncepcionális felépítésében, hanem annak számviteli-technikai, prezentációs kivitelezésében és tervezésének folyamatában is megjelenik. Nyilvánvalóan az is csak részben tekinthetı technikai kérdésnek, hogy a költségvetés nem a hagyományos fejezetekre osztva, intézményfinanszírozásban, „címrendben” és „elıirányzatokban” gondolkodik, hanem programok szerkezetében készül, így politikai tartalmat kifejezı maga a készítés mechanizmusának, idırendjének, formai kellékeinek, a megalapozottság vizsgálatának szabályozása is. A hatalomgyakorlás demokratizmusának fokmérıje, hogy a civil szervezetek, érdek- és szakmai szövetségek, tudományos társaságok érték- és érdek közvetítésükkel milyen mértékben vehetnek részt a fiskális politika formálásában, a költségvetésben megjelenı célok alakításában. Az államháztartás gazdálkodása a bevételek jogszabályi elıírásában, beszedésében és kiadásokra történı elosztásban jelenik meg. Ahhoz, hogy a költségvetési tervezés megfelelı alapokon nyugodjon, tudni kell, milyen bevételekre számíthat, ami feltételezi a tervezési idıszakra vonatkozó adó- és járuléktörvények megelızı elfogadását. Ha az állami mőködés kiadásai egy adott évben adóteherként nehezednek a reálgazdaságra, akkor annak fejlıdését visszafogják, s csökkentik annak esélyét, hogy a gazdaság teljesítményébıl több közpénz termelıdjön, hiszen a költségvetés mozgásterét is végsı soron a gazdaság teljesítménye határozza meg. Az adóterhek optimális mértékének megtalálása meghatározó fontosságú. Ezért van az, hogy a költségvetés tervezési és jóváhagyási folyamatában elıkelı helyen szerepel az adózás, az elvonások szabályozása. A parlamenti vita a költségvetésrıl általában csak ezek elfogadása után indul meg. A költségvetési tervezés ezért nem nélkülözheti a modellszámításokat, a bevételek realizálásának kockázatelemzését, amint a kiadási oldalon a finanszírozás kockázataira irányuló hatástanulmányokat sem. Így a reálgazdasági trendek készítésétıl eltérıen a költségvetési tervezésért felelıs kormányzati menedzsmentek a reálgazdasági folyamatok alakulását és elsısorban az államháztartás finanszírozása elırevetíthetı tendenciáit nem önmagukban, hanem abból a célból vizsgálják, hogy azok a fiskális politika prioritásainak elérését mennyiben szolgálják vagy veszélyeztetik. Nemcsak a költségvetés törvényi elıírásaiban megjelenı hazai és a nemzetközi elvárás, hanem a tervezés megfelelı szakmai megalapozásának is elıfeltétele és követelménye, hogy a költségvetési politika éves céljait és fenntarthatóságának feltételeit elızetesen a kormányzat úgy fogalmazza meg, hogy rendelkezzen több éves elıretekintéssel is. Lényegében ezt a szándékot tükrözi a „három éves” tervezési idıszak bevezetése, amikor a következı évek fı makrogazdasági tendenciáit tartalmazó prognózist, és ennek megfelelı bevételi–kiadási sarokszámokat készítenek, de ilyennek tekinthetı a többéves költségvetés alkalmazása is. A költségvetési politikának és magának a tervezésnek tehát kettıs elvárásnak kell megfelelnie: nemcsak a belsı szempontok szerint kell, hogy transzparens és az elszámoltatható legyen, hanem nemzetközi tekintetekben is. 4
Tisztelt Hölgyek és Urak! A talán túl elvontnak tőnı fejtegetés után, kérem engedjék meg, hogy a magyar valóságra, az államháztartás kényszerpályáira, a feladatok és az intézményi funkciók determinációira térjek rá. Az államháztartás mőködésének pénzügyi-finanszírozási adottságai, noha maguk is visszahatóan befolyásolják az állam, a kormányzás érték- és célrendszereit, a finanszírozás alakulása mégis inkább ezeknek a célrendszereknek, az ebbıl következı feladatoknak alárendelt, a „mit és miért” következménye. A külsı (a környezet, az alkalmazkodási kényszerek és minták, az orientáció) és a belsı (mozgósítható reálgazdasági, intézményi alapok, társadalmiadaptációs készség) feltételrendszer, mint kettıs meghatározottság alakította az államháztartás mőködését, pályáját az elmúlt 20 évben. Az átmeneti gazdaságokban és társadalmakban, mint Magyarország is, a konszolidáció és a kibontakozás fokozottabban függ a célratörı érdekharmonizációtól és az értékteremtı felelısségvállalástól, mint a fejlettebb európai országokban. A fenntartható fejlıdés egyik akadálya az, ha a versenyszférának (reálgazdaságnak) a terjedelméhez képest alacsony hatékonyságú közszektort kell „eltartania”. Magyarországon a biztonságos államszervezeti mőködésre és a szolgáltatások modernizációs lehetıségeire ható külsı és belsı meghatározottságok a rendszerváltástól távolodva ellentmondásosan alakultak, és eredıjüket tekintve inkább visszahúzóak voltak. Ez igen kedvezıtlenül hatott az államháztartás szabályozásának stabilitására, a finanszírozás kiszámíthatóságára, a társadalmi ellátások normatív vagy rászorultság alapján történı szervezésének távlatosságára, sıt akár a reálgazdasági növekedést hozó versenyképességi pályaválasztás esélyeire. A túlköltekezı idıszakokat csak nagy késésekkel és rövid idıre, következetlenül váltották konszolidációs – inkább „kényszer-stabilizációsnak” nevezhetı – szakaszok. A modernizációs kísérletek csak részeredményeket hoztak. A legutóbbi idıszakig alapvetıen változatlan maradt az államháztartásnak még a rendszerváltozás elıtt kialakult, megmerevedett, külsı források bevonásával is csak mind gyengébb hatékonysággal mőködésben tartható rendszere. Bár eredményeket értünk el a szabályozottabb gazdálkodásban, az „üzemgazdasági” megoldásokban azonban itt is maradtak tartalékok, s a rendszer képtelen volt a hatékony mőködésre. Az államháztartás-finanszírozási gondok, a teljesítmény hiányok csak következmények: a közpolitika ellentmondásossága miatt az állam képtelen volt a proaktív cselekvésre, magatartása jó esetben is csak reaktív, az EU vagy a különbözı társadalmi érdekhordozók igényeihez igazodó, sodródó volt. A magyar államháztartás mőködésének, intézményrendszeri funkcióinak keretét egyrészt külsı feltételek, a nemzetközi minták, a lehetıségek és az adottságok, másrészt az általuk is generált belsı feltételek, a gazdasági képességek, társadalmi igények, a honi közpolitika meghatározottsága, a társadalom új iránti befogadó-képessége adták. Egy adott állam államháztartás mőködtetésének feltételrendszerét bárhol a világban – a közpolitika mozgásterét – az állam feladatvállalásának terjedelme és az erre elkölthetı pénz (lényegében a gazdaság teljesítménye által determinált források) – határozza meg. Az azonban, hogy ez Magyarországra nézve a gyakorlatban végül milyen harmóniában, teljesítményekben öltött testet, annak 1989-tıl egyrészt olyan külsı, társadalmi-, gazdasági-, politikai meghatározottságoknak tekinthetı okai voltak, mint maga a rendszerváltozás, az áttérés a tervgazdálkodásról a piacgazdaságra, a tulajdonosi struktúraváltás, s a külföldi befekte5
tık számottevı térnyerésével az általuk közvetített minták és értékrendek, reálgazdasági determinációk. Másrészt emellett az államháztartás mőködésének feltételrendszerét szignifikánsan befolyásolta az uniós csatlakozás alkalmazkodási folyamata, majd pedig maga az EU tagság, s végül, de nem utolsó sorban a globalizáció hatásmechanizmusa. A meghatározottságokat illetıen témánk szempontjából nemcsak a világmérető pénzügyi és gazdasági válságból adódó mai kényszereink, hanem az elmúlt húsz évre visszatekintve, inkább a visszafordíthatatlanul megváltozott feltételek igényelnek kiemelést. 1989-tıl az alapvetı külsı meghatározottságot a magyar közpolitika vitathatatlan célrendszere, az Európai Uniós (a rendszerváltozáskor még Európai Közösség) csatlakozás, s társadalmi célként a fejlett nyugati országok jóléti rendszeréhez közelítés adta azzal, hogy önmagát szociális piacgazdaságként írta le, ami 1989-ben a Magyar Alkotmányban is megfogalmazást nyert. A magyar államháztartás jelentıs szegmenseiben az európai uniós alkalmazkodás elırevivı kényszert jelentett. Ennek köszönhetıen számos területen, így a fejlesztésekben, az ellenırzési kultúra, a forráshoz jutás lehetıségeiben, és nem utolsó sorban − a szemléletformálásnak tulajdoníthatóan − a regionális gondolkodásban jelentıs modernizációs változások következtek be. Az egyenleg még akkor is pozitív, ha a folyamat olyan területeken, mint a pályáztatás, a közbeszerzési folyamatok, a fejlesztések nehézkes és bukdácsoló volt. Az összességében kedvezı hatások mellett azonban közismert, hogy a honi közpolitika új formálói számára már a rendszerváltozás elıkészületeinek idıszakában is mintaválasztásiorientációs kérdéseket vetett fel az új európai, illetve tengerentúli partnerek egymástól eltérı gondolkodása. Az állam szolgáltatási felelısségérıl és gazdasági szerepérıl alkotott honi kép, mintegy a rendszerváltozás befejezetlenségét jelezve, bizonytalan és zavaros maradt, s ez a helyzet az ezredfordulót követıen nemhogy csökkent, hanem növekedett. A rendszerváltó Magyarország politika-formálói, de a széles társadalmi rétegei számára is a közvetlen mintákat, az állam által vállalt és mőködtetett jóléti ellátások közelítésének igényét, s az általa táplált meghatározottságokat az európai integráció és az ezt képviselı „szociális piacgazdaság” gazdasági-társadalmi érték- és érdekrendszere adta. Ez a kötelezı alkalmazkodás a szabály- és intézményrendszer, gyakorlatilag az EU hatályos jogrendje átvételét jelentette. Következetes európai mintakövetésrıl azonban mégsem beszélhetünk. Sem a társadalmi szolgáltatásokra (szociálpolitika, egészségügy és a nyugellátások), sem pedig az állam társadalom- és gazdaságszervezı (igazgató, vezénylı, menedzselı) tevékenységére nézve. Ugyanis a tengerentúlról ugyanakkor közvetített ún. „main-stream” (fıáramlati) minták, amelyekben a „közgazdasági ellenforradalom” eredményeként megjelent közösségi döntések elmélete, a kormányzati tökéletlenségek fogalma az „éjjeliır állam” hatékonyságát, a társadalmi szolgáltatások piacosításának elınyeit, az állampolgári öngondoskodást hirdették, a politikai-gazdasági kormányzó elit döntésformálói számára, s e tanok, mint a fıáramlatba való becsatlakozás kulcsai fogalmazódtak meg, s közpolitikai dogmává váltak. Mindezek mellett az államháztartás mőködésére is erıteljes hatása volt annak, hogy a szakmai és késıbb a pénzügyi befektetık a privatizáció és a zöldmezıs fejlesztések során milyen üzleti mintákat közvetítettek. Igényrendszerük, vállalkozási kultúrájuk, növekvı gazdasági jelenlétük, érdek- és feltételrendszerük egyre erıteljesebben hozta felszínre az államháztartási forrásokból finanszírozott intézményrendszer gyenge mőködését, lassú és bizonytalan alkalmazkodását, a gazdaságszervezés, a szabályozás, az akaratérvényesítés következetlenségeit. A külföldi tıke által végre6
hajtott fejlesztések jelentıs része magas technikai-technológiai színvonalon valósult meg, foglalkoztatást bıvítı hatásuk szerény maradt, s a gazdaság kettıs szerkezete alakult ki, a honi tulajdonú vállalkozások foglalkoztatásban betöltött dominanciájával és ugyanakkor változatlanul alacsony hatékonyságával. Az importált alkalmazkodási minta kiválasztása, az európai, vagy az állam szerepét illetıen sok mindenben eltérı, angolszász megoldások követésében mutatkozó bizonytalankodás, a harmónia teremtés és a saját út stratégiai meghatározásának – a „mit”, „miért” vállalunk és „hogyan” teljesítjük – elmaradása a kormányzásban, a cselekvési forgatókönyvválasztásban cikk-cakkokat okozott. És nemcsak a politikai váltógazdálkodásnak megfelelıen, hanem a nyílt vagy rejtett kormányzati koalíciók súlypont-áthelyezıdésének tulajdoníthatóan is. Azon túl, hogy mindez ellehetetlenítette a nagy ellátórendszerek reformjait, megnehezítette még a technikai jellegő ellátást korszerősítı lépéseket is. Következésképpen az államháztartás rossz hatékonysággal, a reálgazdaság teljesítményét is korlátozva mőködött. A változtatások átvitelének korlátjává vált a mindinkább töredezetté váló társadalmi szerkezet, s a növekvı politikai megosztottság abban, hogy mi legyen az államháztartási reformok tartalma, s ha ezeket megvalósítjuk, mi legyen az állami mőködés célmodellje. Ma ezen – például idıbeli-megvalósítási, érdekütközésbeli, vagy akár társadalmi-fogadtatásbeli, sıt markáns csalódottságbeli, stb. – következményeknek növekvı szerep jut. Ezek az akár a tisztán emocionális alapú, vagy, akár a rossz tapasztalatok, tévedések terhei alapján természetszerően kialakult, ma ható, sokszor egymást kioltó, bénító, racionalitást felülíró elıítéletek, szemléleti mixek a társadalmi valóságot jelentik. Jelentıs mértékben korlátoznak minden változtatásra irányuló cselekvést. Ugyancsak az államháztartási modernizáció korlátját jelentette a liberális-konzervatív és a szociális értékek engesztelhetetlen, dogmákká merevedett szembeállítása. Rontotta, szolgáltatás-szervezési cikk-cakkokká silányította még a más körülmények között viszonylag könnyen harmonizálható „technikai” lépések megvalósíthatósági esélyeit is. A belsı meghatározottságok ok – okozatai, bár részben a külsı, mintakövetési zavarok visszatükrözıdéseinek is tekinthetık, mégis inkább a magyar közpolitika és vele az államháztartás mőködési pályaívének az elıbbiekben vázolt ellentmondásos belsı viszonyainak, jövıkép nélküliségének, és nem utolsó sorban, a rendszerváltozás ún. „kiegyezéses” jellegének, amelynek folyamatában a korábbi elit politikai hatalmát gazdasági pozíciókká konvertálhatta, tulajdoníthatók. Az értékválságon és az alapvetıen az 1989-ig terjedı idıszak és az ott játszott személyi belesimulás megítéléséhez visszavezethetı politikai polarizálódáson túl a társadalmat további számos, igen súlyos érdekütközés terheli, amit évek óta képtelen a magyar közpolitika oldani, sıt ezek egyre inkább mélyülnek. Ilyen a harmonikus és célirányos cselekvés alapjait is veszélyeztetı szembenállás, merıben más cél- és érdekrendszer feszül az aktív és inaktív társadalmi csoportok, a leszakadás kockázatával szembenézık és a már leszakadtak, a munkaadók és a munkavállalók, a közszolgálatban és a reálgazdaságban dolgozók, vagy a „szegényebbek és a gazdagabbak” között. E törésvonalak, árkok a válság terheinek elosztása összefüggésében mélyülnek. Az 1989-ben bekövetkezett, a piacgazdaság, a többpárti demokrácia és a jogállamiság irányába tett fordulat alapvetı jellemzıje, hogy az akkor elfogadott, a gazdasági-politikai változások alapját jelentı törvények a reálgazdaságban biztosították az átmenetet. Az 1989-ben 7
kezdıdött, több szakaszra tagolódó folyamat visszafordíthatatlannak, de korántsem befejezettnek bizonyult. Abban, hogy a jogállam, a többpárti demokrácia és a piacgazdaság jogi és intézményi keretfeltételei Magyarországon egyedülálló gyorsasággal épültek ki, meghatározó szerepe volt az alapvetı politikai erık közötti együttmőködésnek, a ma már sokak által vitathatónak tartott túlzott politikai konszenzuskészségnek. Mindez az átmenetnek alkotmányos közjogi keretet és a gazdaság átalakulásának szabad – a reálgazdaság kettıs, ún. duális szerkezetéhez vezetı, talán túlzottan is szabad – pályát biztosított. Ugyanakkor a rendszerváltozás sajátos kompromisszumaként a nagy közösségi jóléti ellátó rendszerek modernizációja – mintakövetési bizonytalanságok miatt is – elmaradt. Változatlanul hagyták az állam ellátási felelısségére épülı társadalmi szolgáltatásokat. A technikai haladással, elöregedı társadalommal, a gyógyítás-technológia fejlıdésével új igényeknek alárendelt, növekvı finanszírozási kötelezettség alakult ki. A túlterhelt rendszert a választási ciklusokhoz köthetı – a potenciális támogató csoportoknak, rétegeknek, korcsoportoknak kedvezni igyekvı – ígéret-dömpingek adakozása nehezen menedzselhetıvé tette. A korábbi paternalista rendszerben gyökerezı, társadalmi vívmánynak tartott, vagy néha, csak a megszokás és az ismeretlentıl tartás által annak vélt szociális ellátások képezték az alapját a 90-es évek elejétıl mőködı szerkezetnek. Mindez az állam megváltozó társadalmi és gazdasági szerepének mélyebb, elvi tisztázása, feladatainak pontosabb meghatározása nélkül úgy élvezett törvényi védelmet, hogy nem vizsgálták érdemien: az éppen adott, törvényben szabályozott megoldás valóságos modernizációt jelent, vagy sem? Vannak-e szociálisan igazságosabbak, technikában, szervezésben modernebbek, olcsóbbak vagy sem? S egyáltalán, ami van, az finanszírozható-e, vagy (esetleg) mindez csak a finanszírozási források szőkülésének elfedésére, a „közérzetjavításra” szolgál. A 2002-tıl megjelenı köz-magán együttmőködésre építı finanszírozási formák, miközben elvi lehetıségeiket tekintve modernizációs nyitást és forrásbevonást is jelentettek, új meghatározottságokat és az államháztartás számára „aszimmetrikus” kockázatokat is hoztak. Ugyanis az állam akkor is felelıs a feladatok ellátásáért, ha a kiszervezett feladat vállalója ennek nem tud eleget tenni. De azt is a kockázatok sorába kellett illeszteni, hogy az állam által nyújtott vállalkozási támogatások (adókedvezmény, fejlesztési támogatás, kedvezményes hitel, stb.) reneszánsza mellett mind jelentısebb vállalkozói réteg alapozta üzleti tevékenységét arra, hogy politikai érdekérvényesítési képességekkel, kapcsolatokkal rendelkezve, az állami, önkormányzati megrendelések területén és a köz- és magántıke együttmőködésére alapozó közszolgáltatások piacán érvényesüljön. E vállalkozói kör élve a politikai szerepvállalása, kapcsolati tıkéje erejével és érdekrendszerével, közvetve és néha közvetlenül is befolyásolta (befolyásolhatta) a társadalmi ellátórendszerek mőködtetéséhez kapcsolódó piaci mozgásokat, kiadásokat, és nem utolsó sorban a napi és modernizációs „trendeket” formáló távlati szakmai-igazgatási tevékenységet, s a közvéleményt formáló tömegkommunikációt. Részben ennek a „modellkövetési” bizonytalanságnak köszönhetıen mind ez ideig megvalósíthatatlannak bizonyult az állami feladatoknak olyan igényő körvonalazása, amely lehetıvé tenné hosszabb távon az állam feladat-finanszírozási vállalásainak kijelölését. Tisztelt Hallgatóim! Kérem, engedjék meg, hogy végül néhány gondolat erejéig az államháztartás a Magyar Államháztartás gondjainak oldásáról és a változás lehetıségeirıl szóljak.
8
A kialakult kényszerpályáról történı kitörés olyan, egymással is kölcsönhatásban lévı társadalmi kiadások, szociális transzferek megváltoztatását igényli, amelyeket az alkotmányos alapjogok újragondolása (nyugdíj, egészségügy, oktatás és az állam által vállalt más feladatok), új társadalmi-politikai kompromisszumok tetı alá hozása (területi igazgatás, önkormányzatiság, az állami szerep újrafogalmazása, az állam „újjáépítése”) nélkül nem lehet megoldani. A közmegegyezés hiánya – akárcsak az elmúlt húsz évben – ma is akadályozza a stabil és hosszabb távon érvényesülı programok megalkotását, miközben nyilvánvalóan nem tartható fenn, hogy jóval többet költünk, mint amennyi bevételt realizálni tudunk, hiszen a nagy közösségi, társadalmi ellátó rendszerek így is teljesítıképességük határára értek. Ennek a gyakorlatnak és az azt kiváltó okoknak a megváltoztatása új megközelítést, valóságos közmegegyezést igényel, aminek alapján az államháztartás nem fékezıje, hanem lendítıje a reálgazdaság teljesítményének. A változás szakmai garanciái között meghatározó jelentıségő lehet a költségvetési felelısségi keretrendszer, azaz a szabályalapú fiskális politika következetes érvényre juttatása és emellett a korszerő programköltségvetés készítés fokozatos bevezetése, a legszélesebb körben történı alkalmazása. A költségvetési rendszer megújításának és mőködésének támogatásában a pénzügyi ellenırzésnek is új horizontja és lehetıségei nyílnának meg. Ezek a változások minden bizonnyal segítenének meghaladni, „felülírni” azokat a bizalomhiányra és az eltelt közel 20 év szakmai hibáira is visszavezethetı kényszereket, amelyek ma a költségvetés és a zárszámadás erıltetett ütemő elkészítéséhez és kontrolljához kapcsolódnak. Magyarországot egy parttalan túlköltekezés utáni költségvetési stabilizációs program közepén érte a válság. A társadalom most szembesült azzal, hogy anyagi alapok nélkül nincs modernizáció és a cselekvési szuverenitás ezek hiányának növekedésével, a külsı források bevonása mértékével fordított arányban csökken, miközben azok hatékonysága is vitatható. A 2002-2006 években kialakult súlyos államháztartási hiány és az ennek nyomán ismét magas szintre ugró államadósság nem teszi lehetıvé anticiklikus gazdaságpolitika folytatását. A jövı alapkérdése az, hogyan sikerül kibontakoztatni a költségvetés pozícióját is befolyásoló strukturális reformokat, mindenekelıtt a nagy közösségi ellátórendszerek, így a nyugdíjrendszer, az egészségügy, valamint az oktatás modernizálását, és felgyorsítani az EU forrásokra támaszkodó, versenyképességet erısítı fejlesztéseket, hozzáigazítva ezekhez a közigazgatás, ezen belül az önkormányzati rendszer, illetve a régiók reformléptékő korszerősítését. A fenntartható fejlıdés érdekében tovább nem halogatható változásokra és olyan alkalmazkodásra van szükség, amely nemcsak megfelel a szociális piacgazdaság alapelveinek, hanem a reálgazdasági teljesítményeket is segítve, finanszírozható társadalmi ellátásokat vállal. A kialakult helyzet társadalmi, közpolitikai, gazdasági teljesítménybeli, s nem mellékesen finanszírozási okai egyben önmaguk okozatai is. Ilyen körülmények között a magyar gazdaságpolitikának több – sok tekintetben egymást keresztezı – prioritással, alapvetı feladattal kell megbirkóznia. Megırizve az újabb kelető stabilizáció, konszolidáció eddigi eredményeit, hatásos válságkezeléssel kell menedzselni a pénzügyi feszültségek és a recesszió következményeit, elejét véve a további pénzügyi és valuta-krízisnek, egyidejőleg csillapítani a munkanélküliség növekedését, és javítva a gazdasági szereplık likviditását és hitelképességét. 9
Ugyanakkor nyilvánvaló: a visszafogásokkal járó lépések megtétele és azok helyes mértékének a meghatározása nehéz, hiszen mint láttuk, korábban az adózás, a társadalombiztosítási járulékok világában, a nyugdíjak, a bérek területén, szolgáltatások szervezésében, terjedelmében ezekkel nemcsak ellentétes ígéretek, hanem késıbbi hatásaikban rombolónak bizonyuló, markáns, konkrét lépések történtek. Ha valamilyen társadalmi juttatás puszta megvonásával, annak hatásai felmérése nélkül operál a kormányzat, attól még nem oldja fel a túlfinanszírozás problémáját. Olyan ez, mint a túlerıltetett, „szakszerőtlen” fogyókúra, ahol a „túlfogyás” jóvátehetetlen egészségkárosodásokat okozhat. Az adott helyzetben természetszerő, hogy a megfelelı anyagi források nélkül megkezdett, egymást kizáró törekvéseket hordozó, teljesítményhez nem kötött juttatásokat nyújtó, az elavult ellátórendszerek átalakítását csak ígérı forgatókönyv megtett (és a meg nem tett) lépéseinek „visszacsapása” az új pályára álló cselekvés elsı, legérzékenyebb szakaszában, a gazdasági válság terheit tetézve jelentkezik. A kialakult helyzet egyidejőleg hozza mindazokat, a sokszor bizalomhiánytól vezérelt feszültségeket, de a „beszorítottság” hozta cselekvési kényszerben, az új pályára vivı, harmónia-teremtı lehetıségeket is. A jelzett feszültségek feloldásának egyetlen útja a magyar állammőködés, s benne a közpénzügyi menedzsmentek hatékonyságának jelentıs javítása. A következı területeken szükséges és lehetséges is változtatni: - a jövıkép felvázolásában, s ennek megfelelı fejlesztési stratégiák kidolgozásában, - az állami funkciók, feladatok tartalmának meghatározásában és szabályokba foglalásában, - a nemzetgazdasági (költségvetési) tervezés és az államháztartási információs rendszerek megújításában, - a versenyképesség javítására irányuló eszközök alkalmazásában, - intézményi reformokban, a civil társadalom közpolitikai szerepének erısítésében, közpénzügyi menedzsmentek további modernizálásában, - az újraelosztás terjedelme és célzottsága harmóniájában, - az állami mőködés elszámoltathatósága és átláthatósága (ellenırzöttsége) érvényesülésében. Mindennek megvalósítása ma – a rendkívül megosztott, a betarthatatlan jóléti ígéretek nyomán bizalmát vesztett, az új iránt csekély befogadóképességgel bíró magyar társadalom napi érdekeivel sokszor szemben haladva – különösen nehéz. Nincs azonban más lehetıségünk, mint tenni a dolgunkat.
10
