13. MOC ZÁKONODÁRNÁ A TVORBA PRÁVA Hlavním úkolem moci zákonodárné je – jak ostatně ze samotného názvu vyplývá – tvorba právních předpisů, zákonů. V systému dělby moci, který je právnímu státu vlastní, přísluší parlamentům i jiné úkoly vyplývající z kontrolní funkce zákonodárné moci ve vztahu k moci výkonné. Předmětem následujících řádků není pohled na moc zákonodárnou z abstraktního či komparativního hlediska, nýbrž pohled na organizaci a pravomoci specifické pro zákonodárnou moc v České republice, zejména pak popis legislativního procesu, tedy tvorby práva v České republice, tak jak s ním počítá platná Ústava a další zákony vztahující se k činnosti Parlamentu České republiky.
13.1.
Struktura a organizace Parlamentu České republiky
Česká republika je podle naší Ústavy „svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana“1, v němž je „lid zdrojem veškeré státní moci“, kterou vykonává „prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní.“2 Výkonem zákonodárné moci v České republice je na základě čl. 15 Ústavy pověřen Parlament České republiky, který je tvořen dvěma komorami, dolní komorou neboli Poslaneckou sněmovnou a horní komorou neboli Senátem. Česká republika tedy patří k státům s tzv. bikamerálním parlamentním systémem na rozdíl od jednokomorových parlamentních systémů, jak ho známe např. ze Slovenska. Poslanecká sněmovna má celkem 200 poslanců, Senát 81 Senátorů. Na základě zákona č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu České republiky jsou poslanci voleni poměrným volebním systémem na dobu čtyř let. Svůj mandát získávají v závislosti na počtu hlasů, které strana, za níž kandidují, resp. na jejíž kandidátní listině kandidují, v konkrétním volebním obvodu získá, jakož i na pořadí, na němž se na kandidátní listině nacházejí, příp. na kterém se díky preferenčním hlasům umístili.3 Volby do Poslaneckého sněmovny Parlamentu České republiky se konají tajným hlasováním na základě všeobecného, přímého a rovného volebního práva, přičemž aktivní volební právo má každý občan České republiky, který nejpozději v den voleb dosáhl věku 18 let, zatímco pasivní volební právo má každý občan, který dosáhl věku 21 let. Mandát poslance vzniká jeho zvolením, zaniká uplynutím volebního období, vzdáním se mandátu, ztrátou volitelnosti, rozpuštěním Poslanecké sněmovny či vznikem neslučitelnosti jeho funkce s funkcí jinou, např. volbou dosavadního poslance prezidentem republiky či jeho jmenováním soudcem Ústavního soudu. Poslanci vykonávají svůj mandát osobně a 1
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, čl. 1 odst. 1 Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, čl. 2 odst. 1 3 Každý volič může podle § 39 zák. č. 247/1995 Sb. o volbách do Parlamentu ČR na kandidátní listině strany, které se rozhodne dát svůj hlas, udělit dvěma z kandidátů zakroužkováním svůj preferenční hlas. Je-li tímto způsobem označeno více kandidátů, se k preferenční hlasům nepřihlíží. Získá-li některý z kandidátů dle ust. § 50 téhož zákona ve svém volebním obvodu preferenční hlasy od minimálně 7 % voličů, kteří jeho stranu v daném obvodě volili, posouvá se uvedený kandidát na přední pozici své kandidátní listiny. Je-li více kandidátů, co získali požadovaný počet hlasů, určuje se pořadí obsazení předních míst kandidátní listiny počtem získaných hlasů v absolutních číslech. 2
nezávisle na pokynech stran, za něž do sněmovny kandidovali. Jejich mandát je tedy volný, nikoli imperativní. Těší se poslanecké imunitě, která spočívá jednak v jejich hmotně-právní exempci, pokud jde o výkon jejich hlasovacího práva ve sněmovně, jednak v jejich exempci procesně-právní, pokud jde o trestný čin spáchaný během výkonu jejich mandátu. Poslanec může být v tomto případě trestně stíhán jen za předpokladu, že s jeho stíháním vyslovila souhlas dolní komora parlamentu, příp. on sám dal ke svému trestnímu stíhání své svolení. Nevysloví-li poslanecká sněmovny souhlas, resp. nevydá-li se poslanec sám trestnímu stíhání dobrovolně, je v duchu zásady „res iudicata“ jeho postih pro předmětný trestný čin navždy vyloučen. Pokud jde o přestupky, poslanci se za ně zodpovídají pouze v rámci disciplinárního řízení dolní komoře parlamentu, nikoli správním orgánům či Policii ČR. Je-li poslanec přistižen při spáchání trestného činu, musí s jeho zadržením vyslovit svůj souhlas do 24 hodin předseda Poslanecké sněmovny. V opačném případě musí být zadržený poslanec okamžitě propuštěn na svobodu. Senátoři jsou podobně jako poslanci voleni tajným hlasováním na základě všeobecného, přímého a rovného volebního práva podle zásad většinového systému, a to každé dva roky jedna třetina Senátu na dobu šesti let. Volby probíhají ve dvou kolech, přičemž voliči odevzdávají své hlasy konkrétním kandidátům té či oné strany, nikoli stranám jako celku. Již v prvním kole voleb je zvolen ten z kandidátů, který získá více než 50% všech odevzdaných a platných hlasů ve svém volebním obvodu. Nestane-li se tak, postoupí dva nejúspěšnější kandidáti do druhého kola, v němž nakonec zvítězí ten z nich, kdo získá více hlasů. Ke zvolení v prvním kole je tedy nutné dosáhnout absolutní většiny všech odevzdaných a platných hlasů v tom kterém volebním obvodu, zatímco ve druhém kole stačí již jen většina relativní, tedy prostá. Aktivní volební právo do Senátu mají podobně jako u Poslanecké sněmovny všichni občané České republiky, kteří nejpozději v den voleb dosáhli věku 18 let, zatímco pasivní volební právo přísluší všem občanům ČR, kteří nejpozději v tentýž den překročili věkovou hranici 40 let. Mandát senátora, který je stejně volný a na vnějších příkazech nezávislý jako mandát poslance, vzniká a zaniká stejným způsobem jako mandát poslanecký s výjimkou rozpuštění příslušné komory, které je v případě Senátu, jež naplňuje funkci ústavní pojistky, nemožné. Pokud jde o imunitu, požívají ji senátoři ve stejném rozsahu jako poslanci. Orgány a funkcionáři obou komor jsou předsedové a místopředsedové té či oné komory, výbory specializující se na jednotlivá odvětví politického, veřejného života, různé stálé komise obou komor, dočasné vyšetřovací komise Poslanecké sněmovny, a konečně poslanecké kluby v čele s předsedy těchto klubů.4 V době psaní tohoto textu (podzim 2004) má Poslanecká sněmovna vedle svého předsedy dalších pět místopředsedů, Senát vedle svého předsedy další čtyři místopředsedy. Ze zákona ustavuje Poslanecká sněmovna povinně organizační, mandátový a imunitní, rozpočtový, petiční, volební výbor a výbor pro evropské záležitosti. Vedle těchto má v současnosti dalších osm výborů, mj. výbor ústavněprávní, výbor pro obranu a bezpečnost, výbor zahraniční, 4
Poslanecký klub si může na základě Jednacího řádu Poslanecké sněmovny založit skupina alespoň deseti poslanců, senátorský klub pak na základě Jednacího řádu Senátu skupina alespoň pěti senátorů. V současné době (podzim 2004) je v Poslanecké sněmovně zastoupeno celkem pět poslaneckých klubů (CSSD, ODS, KDUČSL, US-DEU a KSČM) a v Senátu rovněž celkem pět, částečně však odlišných senátorských klubů (ČSSD, Klub otevřené demokracie, ODS, KDU-CSL a Klub nezávislých).
hospodářský, zemědělský a další. Podobně jako Poslanecká sněmovna ustanovuje i Senát ze zákona povinně výbor organizační, a výbor mandátový a imunitní výbor, vedle těchto dvou má v současnosti dalších sedm výborů, mj. výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, výbor ústavněprávní, výbor pro záležitosti Evropské unie a další.
13.2. Pravomoci a kontrolní mechanismy Parlamentu České republiky a) Způsob hlasování v obou komorách Parlamentu ČR Zasedání obou komor Parlamentu ČR je stálé, schůze jsou veřejné. Pravidla jednání obou komor, zejména pak pravidla legislativního procesu, upravují zákon č. 90/1995 Sb. o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, a zákon č. 107/1999 Sb. o jednacím řádu Senátu. Poslanecká sněmovna i Senát jsou usnášeníschopné při dosažení tzv. kvóra, tj. jedné třetiny všech poslanců, resp. senátorů, tedy 67 poslanců a 27 senátorů. Při schvalování zákonů, příp. ústavních zákonů používají obě komory Parlamentu ČR tři druhy hlasovacích většin: většiny relativní neboli prosté, většiny absolutní a většiny kvalifikované. Prostá neboli relativní většina se rovná většině přítomných zákonodárců a zpravidla postačuje ke schválení běžných zákonů, které tvoří výraznou většinu všech schvalovaných zákonů. Vzhledem k výši kvóra může tedy být návrh zákona přijat, hlasuje-li pro něj minimálně 34 poslanců, příp. 14 senátorů. V případě nutnosti přehlasovat zamítavé stanovisko Senátu, resp. prezidentské veto, dále u vybraných zákonů, resp. usnesení týkajících se národní bezpečnosti či nasazení české armády v zahraničí, v případě zákona o rozpočtu, hlasování o důvěře vlády apod., požadují zákony dosažení tzv. absolutní většiny, tj. většiny všech poslanců, příp. senátorů, tedy 101 poslanců příp. 41 senátorů. Konečně změny ústavy, příp. vyslovení souhlasu s mezinárodními smlouvy, které přenášejí část suverenity České republiky na mezinárodní organizace, požaduje Ústava při hlasování v Poslanecké sněmovně dosažení tzv. kvalifikované většiny, tj. třípětinové většiny neboli většiny 120 poslanců. V Senátu za účelem dosažení téhož cíle postačuje v souladu s čl. 39 odst. 4 Ústavy třípětinová většina přítomných senátorů. b) Kontrolní pravomoci Poslanecké sněmovny Pravomoci Poslanecké sněmovny lze rozdělit do dvou hlavních kategorií, totiž na pravomoci zákonodárné, o nichž bude řeč v rámci pojednání o legislativním procesu, a pravomoci kontrolní. V rámci svých kontrolních pravomocí ve vztahu k vládě má Poslanecká sněmovna k dispozici tři nástroje, jejichž prostřednictvím výkon vládní moci kontroluje. Jedná se o institut vyslovení důvěry, resp. nedůvěry vládě, institut vyšetřovacích komisí, a konečně institut interpelací. Otázku vyslovení důvěry musí vláda v některých případech nastolit ze
zákona sama, jindy tak může učinit z vlastního rozhodnutí, zpravidla z politických důvodů. Hlasování o nedůvěře iniciují naopak samotní poslanci, opět zpravidla z politických důvodů, chtějí-li vládu donutit k určitému rozhodnutí, příp. k odstoupení. Podle čl. 68 odst. 3 Ústavy musí nově sestavená vláda po volbách požádat Poslaneckou sněmovnu o vyslovení důvěry ve lhůtě nejpozději třiceti dnů od svého jmenování. Nezíská-li důvěru, tj. vysloví-li se pro její vládní program méně než 101 poslanců, musí o důvěru požádat na po druhé další prezidentem republiky jmenovaný kandidát na předsedu vlády. Nezdaří-li se ani tento druhý pokus, navrhuje třetího kandidáta na premiéra předseda Poslanecké sněmovny, což je do jisté míry projevem jeho kreační pravomoci. Institut vyslovení nedůvěry vládě mohou poslanci v průběhu volebního období využít v podstatě kdykoli, k tomu aby však sněmovnu přinutili k hlasování o vyslovení nedůvěry vládě, musí přesvědčit skupinu alespoň 50 poslanců, aby tento návrh podpořila. Má-li být následně vyslovena vládě nedůvěra, musí tento návrh ve sněmovně podpořit alespoň 101 poslanců. Nestane-li se tak, má vláda i nadále důvěru sněmovny, a může tak pokračovat ve své činnosti. Zdaří-li se naopak vládě nedůvěru vyslovit, je to znakem, že dané vládě chybí polická podpora, a měla by tudíž odstoupit. Dalším nástrojem Poslanecké sněmovny určeným ke kontrole výkonné, tedy vládní moci, jsou tzv. vyšetřovací komise. Sněmovna je zřizuje, má-li podezření, zdali vláda v té či oné oblasti své působnosti postupovala v souladu se zákonem, příp. zdali nakládala řádně se svěřenými rozpočtovými prostředky. Vyšetřovací komise mají podobně jako orgány činné v trestním řízení pravomoc předvolávat vyšetřované osoby, příp. svědky k výslechu, klást jim otázky, jež jsou vyslýchaní povinni zodpovědět. Z druhé strany má výsledek vyšetřování komise zpravidla pouze morální, příp. politický význam, jelikož není státní autoritou vynutitelný, jak je tomu naopak u pravomocných rozsudků soudů v trestním řízení. Posledním nástrojem sněmovny, jehož cílem je kontrola vlády, jsou tzv. interpelace. Spočívají v právu poslanců klást předsedovi i jednotlivým členům vlády ústní, příp. písemné dotazy týkající se politické agendy, za níž odpovídají, a v povinnosti členů vlády na tyto dotazy náležitým způsobem reagovat, a to buď bezprostředně v průběhu zasedání poslanecké sněmovny či jejich výborů nebo písemně v určitém časovém intervalu, zpravidla třiceti dnů, po obdržení dotazu. c) Kontrolně-kreační pravomoci Senátu Kontrolní pravomoci senátu České republiky jsou poměrně omezené. Senát postrádá nejen pravomoc Poslanecké sněmovny vyslovovat vládě svou důvěru, resp. nedůvěru, ale nemůže ani umožnit vznik vyšetřovacích komisí. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny ovšem disponuje významnými kontrolně-kreačními pravomocemi ve vztahu k moci soudní. Bez jeho odpovídajícího spolupůsobení totiž nelze jmenovat soudce Ústavního soudu do jejich funkcí. Podmínkou toho, aby se někdo stal soudcem Ústavního soudu, je totiž mimo jiné i skutečnost, že senát vysloví s kandidátem navrženým do Ústavního soudu prezidentem republiky svůj souhlas. Nestane-li se tak, je prezident, jež kandidáty na ústavní soudce podle čl. 62 písm. e) Ústavy navrhuje a jmenuje, nucen předložit senátu jiného kandidáta do funkce ústavního soudce.
Za mimořádných okolností disponuje senát specifickými kontrolními mechanizmy i ve vztahu k ostatním složkám moci. Podle čl. 65 odst. 2 Ústavy může tak např. podat na prezidenta republiky ústavní žalobu pro spáchání velezrady. Spolu s poslaneckou sněmovnou pak sdílí jednu z nejvýznamnějších kreačních pravomocí, totiž pravomoc volby prezidenta republiky, o níž bude řeč v následující kapitole. Vedle zmíněných kontrolních pravomocí, a kompetencí Senátu v rámci legislativního procesu, má Senát za mimořádných okolností, spočívajících v tomto případě v rozpuštění Poslanecké sněmovny, pravomoc přijímat tzv. zákonodárná opatření. Může tak činit ovšem jen za podmínek uvedených v čl. 33 Ústavy. V prvé řadě může Senát tuto mimořádnou pravomoc vykonávat jen v situaci, kdy je Poslanecká sněmovna rozpuštěna a jen ve věcech, jež nesnesou odklad a zároveň mohou být upraveny pouze zákonem, nikoli prováděcím předpisem. Zákonodárná opatření jsou dále omezena co do předmětu jejich úpravy. Ústava výslovně zakazuje, aby se týkaly ústavních záležitostí, státního rozpočtu, volebního zákona či mezinárodních smluv, jejichž schválením dochází k přenesení části suverenity České republiky na mezinárodní organizace. K tomu, aby zákonodárná opatření, jež stejně jako zákony podepisuje prezident republiky a zveřejňují se ve Sbírce zákonů České republiky, zůstala i po zahájení zasedání nově zvolené Poslanecké sněmovny v platnosti, je nutné, aby je dolní komora Parlamentu ČR na své první schůzi zpětně schválila. Neučiní-li tak, pozbývají své platnosti.
13.3.
Zákonodárný proces
a) Zákonodárná iniciativa Cílem legislativního procesu je tvorba nových, příp. novelizace dosavadních právních předpisů, jeho výsledkem platné, účinné a obecně závazné zákony, příp. ústavní zákony. Tvorba práva se pohybuje od výchozího bodu „de lege ferenda“ do cílového stavu „de lege lata“. Výchozí stav „de lege ferenda“ je možné popsat jakožto stav sílícího povědomí veřejnosti a politických aktérů ohledně nutnosti upravit určitou oblast mezilidských vztahů přesnými zákonnými pravidly neboli stav předzákonného preskriptivního diskurzu. Povědomí nutnosti zákonného podchycení toho kterého segmentu reality - má-li dosáhnout svého cíle, tedy vzniku nového zákona - musí vyústit v tzv. zákonodárnou iniciativu, tedy předložení zákonného návrhu prostřednictvím kvalifikovaného subjektu zákonodárným orgánům za účelem zahájení legislativního procesu. Návrh nového zákona sice může na základě petičního práva předložit v podstatě každý občan, takovýto návrh ovšem bude působit jen jako určitý podnět do diskuse, sám o sobě však není schopen legislativní proces nastartovat. K tomu, aby Poslanecká sněmovna byla nucena se návrhem zákona zabývat, je nutné, aby tento návrh předložily tzv. subjekty zákonodárné iniciativy, tedy subjekty, které jsou ze zákona oprávněny iniciovat legislativní proces. Kdo jsou tyto subjekty v České republice? Hlavním a rovněž statisticky nejčetnějším subjektem zákonodárné iniciativy je vláda České republiky. Dříve, než-li předloží vláda návrh zákona Poslanecké sněmovně, probíhá na úrovni jednotlivých ministerstev tzv. připomínkové řízení, jehož účelem je zanalyzovat, do jaké míry se rezortní návrh zákona z určité oblasti politické agendy může dotknout, resp.
ovlivnit oblasti spadající do působnosti ostatních ministerstev. Návrh zákona, jež prošel připomínkovým řízením, je následně předložen vládě jako oficiální vládní návrh zákona nového Poslanecké sněmovně k jeho dalšímu projednání. Dalšími, spíš vedlejšími, ovšem pro demokratický charakter České republiky důležitými subjekty zákonodárné iniciativa jsou podle čl. 41 odst. 2 Ústavy poslanec, skupina poslanců, senát jako celek a zastupitelstvo kraje. Na rozdíl od vlády tyto subjekty nedisponují tak rozsáhlým aparátem úředníků a expertů jako vláda. Jejich zákonodárná iniciativa tak působí spíš podpůrně, pokud však jde o zahájení legislativního procesu má stejnou váhu jako vládní návrh zákona. b) Projednávání zákona v Poslanecké sněmovně Poté, co je návrh zákona, předložený některým ze subjektů zákonodárné iniciativy, doručen do Poslanecké sněmovny, předseda dolní komory Parlamentu ho přezkoumá, zdali splňuje po formální stránce všechny potřebné náležitosti, a zařadí ho následně na program jednání Poslanecké sněmovny. Proces schvalování návrhu zákona probíhá v Poslanecké sněmovně ve třech čteních. První čtení začíná tím, že předkladatel zákona poslancům přednese tzv. důvodovou zprávu, jež tvoří součást návrhu zákona, a jejímž obsahem je objasnění účelu předložení návrhu zákona a shrnutí jeho obsahu. Poslaneckou sněmovnou zvolený zpravodaj shrne předběžný postoj sněmovny k předkládanému návrhu zákona. Následuje obecná rozprava, jejímž smyslem je zodpovědět na otázku, zdali se Poslanecká sněmovna předloženým návrhem zákona vůbec hodlá zabývat či nikoli. V případě, že se sněmovna rozhodne se návrhem zákona nezabývat, prozatímně ho odmítne a vrátí zpět k přepracování subjektu, jenž ho sněmovně předložil. Důvody odmítnutí návrhu zákona mohou být různé. Může jít o důvody věcné nesprávnosti návrhu vyžadující jeho dodatečné přepracování. Může jít o důvody časové tísně, kdy mají před předloženým návrhem přednost jiné důležitější návrhy zákonů. Konečně může jít o relativně častou situaci politické neprůchodnosti návrhu, což se sebou nese buď nutnost jeho podstatného přepracování, nebo nutnost dalších politických jednání za účelem zprůchodnění legislativního procesu. V případě, že se Poslanecká sněmovna rozhodne se návrhem zákona zabývat, postoupí jej k projednání jednotlivým výborům dolní komory za účelem získání jejich stanoviska, přičemž lhůta k projednání návrhu zákona ve výborech činí celkem šedesát dnů. Na počátku druhého čtení opět navrhovatel zákona přednese důvodovou zprávu k návrhu zákonu. Po něm vystoupí zpravodaj výboru, jenž se věcí v mezidobí zabýval, a shrne stanovisko výboru k předmětnému návrhu, s tím že ho buď doporučí ke schválení či nikoli. Pokud sněmovna nevrátí návrh zákona zpět výborům k opětovnému projednání, koná se o něm nejprve obecná, potažmo podrobná politická rozprava. Tento okamžik lze v určitém slova smyslu označit za vrchol demokracie, jelikož v jeho průběhu podávají jednotliví poslanci, příp. celé politické kluby k návrhu zákona své pozměňovací návrhy, přičemž každý z nich musí sněmovna jako celek v následujícím třetím čtení schválit, má-li návrh zákona závěrečně přijmout v pozměněné podobě. Zvolení zástupci lidu se tedy aktivně podílejí na tvorbě právních předpisů, které se o několik týdnů později stanou závaznými pro všechny občany České republiky. Někdy ovšem o výsledcích druhého čtení platí rčení „právní experti a vláda míní, ale hlas lidu mění“. V tomto smyslu ne každý pozměňovací návrh musí
být vždy ku prospěchu věci, omezit však právo poslanců zasahovat do textu zákona by ovšem znamenalo výrazné okleštění zákonodárné moci a současně narušení rovnováhy moci ve státě. Poté ukončení obecné i podrobné politické rozpravy putuje návrh zákona včetně pozměňovacích návrhů do třetího čtení, v jehož rámci již nelze podávat pozměňovací návrhy. Lze doplnit text návrhu zákona pouze technickými připomínkami za účelem odstranění případných formálních, gramatických či technických vad návrhu. Na závěr projednávání návrhu zákona v Poslanecké sněmovně se hlasuje nejprve o pozměňovacích návrzích, na konec pak o návrhu zákona jako celku. Takto odhlasovaný zákon Poslanecká sněmovna poté postoupí k dalšímu pokračování legislativního procesu buď Senátu České republiky, příp. přímo prezidentu České republiky, jedná-li se o zákon, jehož schvalování je ve výlučné pravomoci dolní komory parlamentu (např. zákon o státním rozpočtu). c) Projednávání zákona v Senátu Senát má možnost zaujmout k sněmovnou předloženému návrhu zákona v podstatě tři možné postoje. Souhlasí-li s obsahem návrhu zákona, příp. jeví-li se mu zbytečné se návrhem zabývat, může se rozhodnout, že se návrhem zákona buď vůbec nebude zabývat a přímo jej postoupí k podpisu prezidentu republiky, příp. se k němu prostě vůbec nevyjádří. Obecné pravidlo v tomto směru zakotvené v čl. 46 Ústavy stanoví Senátu 30denní lhůtu k tomu, aby se k návrhu zákona, tak jak mu byl doručen z Poslaneckou sněmovnou, vyjádřil. Nevyjádří-li se Senát v uvedené lhůtě, platí, že je návrh zákona přijat. Další z možností Senátu je vyslovit s návrhem právního předpisu svůj souhlas, což má v podstatě tentýž důsledek jako marné uplynutí výše zmíněné lhůty, jen je přitom Senát sám aktivní. Další dva možné postoje Senátu k návrhu zákona již znamenají výraznější zásah do legislativního procesu. Senát je totiž podle čl. 46 odst. 2 Ústavy oprávněn návrh zákona postoupený mu Poslaneckou sněmovnou svým usnesením zamítnout, stejně tak jako ho podle téhož článku Ústavy může doplnit svými pozměňovacími návrhy, a následně vrátit Poslanecké sněmovně. Souhlasí-li Poslanecká sněmovna se zamítnutím zákona, což je velmi málo pravděpodobné, příp. souhlasí-li s pozměňovacími návrhy Senátu, což je častější situace, usnesením zákon včetně pozměňovacích návrhů příjme a věc postoupí prezidentu republiky. Pokud se Poslanecká sněmovna rozhodne trvat na znění zákona v původní podobě, tak jak byl ze sněmovny postoupen do Senátu, potřebuje získat k přehlasování senátní verze zákona absolutní většinu všech hlasů, tedy nejméně 101 hlasů. Nepodaří-li se jí zajistit si dostatečný počet hlasů, zůstává platná senátní verze zákona. Podaří-li se jí přesvědčit odpovídající počet poslanců, vede to k zamítnutí senátní verze zákona, včetně všech pozměňovacích návrhů, a k přijetí původní poslanecké verze, tak jak byla Senátu postoupena. d) Role prezidenta republiky v legislativním procesu
Dalším stádiem legislativního procesu je podepsání zákona přijatého Parlamentem ČR, ať již v poslanecké či v senátní verzi, prezidentem republiky. Podle čl. 62 Ústavy přísluší prezidentu republiky právo podepisovat zákony stejně jako právo podpis zákona odmítnout. Jedná se tedy o tzv. nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky. Připojíli prezident k textu zákona svůj podpis nic dále nebrání jeho zveřejnění ve Sbírce zákonů ČR. Nesouhlasí-li prezident s obsahem zákona, může mu svůj podpis na základě tzv. práva suspensivního veta ve lhůtě 15 dnů od postoupení zákona Parlamentem ČR odepřít. Toto pravidlo ovšem neplatí o ústavních zákonech, jejichž podpis prezident odmítnout nemůže. Následný vývoj se v této fázi zákonodárného procesu podobá situaci, kdy s obsahem zákona nesouhlasil Senát. K tomu, aby mohla Poslanecká sněmovna prezidentské veto přehlasovat, potřebuje opět absolutní většinu všech hlasů, tedy nejméně 101 hlasů. Získali-ji následuje zveřejnění zákona ve Sbírce zákonů ČR. Nestane-li se tak, zákon v podobě postoupené prezidentu republiky neprošel a legislativní proces neúspěšně končí. e) Platnost a účinnosti nové přijatého zákona Posledním krokem k tomu, aby se zákon stál platným a následně účinným, je jeho zveřejnění v oficiální Sbírce zákonů ČR, kterou vydává Ministerstvo vnitra ČR. Okamžikem svého zveřejnění v této sbírce se zákon stává platným, což znamená, že se stává součástí právního řádu ČR. K tomu, aby mohl začít ve společnosti působit a reálně zavazovat všechny osoby i orgány spadající do jeho působnosti, je nutné, aby se po nabytí platnosti stal účinným, jinými slovy začal působit právní účinky ve společnosti. Kdy se zákon stává účinným, tedy okamžik účinnosti zákona, bývá zpravidla výslovně uveden na konci toho kterého zákona. Bývá to většinou několik týdnů či měsíců po jeho vydání ve Sbírce zákonů, zejména u procesních právních předpisů jsou možné i delší časové intervaly tzv. legisvakance, tedy doby mezi okamžikem platnosti a účinnosti zákona. Dalším způsobem stanovení okamžiku účinnosti zákona je stanovení okamžiku účinnosti zákona na den jeho vydání ve Sbírce, tedy den, kdy zákon nabyl platnosti. Datum platnosti v tomto případě splývá s datem účinnosti zákona. Poslední z variant, kdy se zákon může stát účinným, je situace, kdy v zákoně o okamžiku jeho účinnosti - ať již z důvodu opomenutí či úmyslně není žádná zmínka. Za této situace platí pravidlo, že se zákon stává účinným uplynutím 15. dne po jeho vydání ve Sbírce zákonů. Legislativní proces je v tomto bodě uzavřen. Přijatý zákon je platný, účinný a pro všechny závazný a jeho porušování může být trestáno. Jediným prostředkem změny takto přijatého zákona může být buď jeho novelizace, příp. derogace Parlamentem ČR, nebo jeho zrušení na základě nálezu Ústavního soudu ČR.
14. MOC VÝKONNÁ A USKUTEČŇOVÁNÍ PRÁVA
14.1.
Vláda České republiky
Výkonná moc v České republice je soustředěna do rukou vlády, kterou čl. 67 odst. 1 Ústavy označuje jako vrcholný orgán výkonné moci. Vzhledem ke skutečnosti, že Česká republika je republikou parlamentní, je vláda podle čl. 68 odst. 1 Ústavy ve své funkci i výkonu vládní moci odpovědná Poslanecké sněmovně. Pokud jde o složení vlády, se k němu stručně vyjadřuje čl. 67 odst. 2 Ústavy. Podle tohoto článku se vláda skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů, přičemž funkce místopředsedů vlády zpravidla zastávají ministři vlády. Počet členů vlády závisí jednak na počtu jejích místopředsedů, jednak na počtu spravovaných ministerstev, který spolu s okruhem působnosti jednotlivých ministerstev určuje zákon č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, v platném znění. V současné době počítá tento zákon s patnácti ministerstvy, v jejichž čele stojí člen vlády.5 Dříve nežli se vláda po volbách do Poslanecké sněmovny může v plném rozsahu ujmout své funkce, musí v rámci procesu sestavování vlády proběhnout několik Ústavou ČR předepsaných kroků. Prvním, spíš neformálním krokem, je pověření určité osoby jednáním o sestavení nové vlády. V tomto smyslu pověří prezident republiky podle vlastní úvahy, opírající se zejména o vyhodnocení povolebního rozložení politických sil v Poslanecké sněmovně určitou osobu - na základě dosavadních ústavních zvyklostí zpravidla předsedu vítězné politické strany - úkolem, aby se pokusila v rámci povolebních politických jednání nabídnout poslancům takový vládní program a sestavit takovou vládu, jež by získala v Poslanecké sněmovně potřebnou důvěru. Tato osoba vede v průběhů dalších dnů a týdnů následujících bezprostředně po volbách do dolní komory Parlamentu ČR politická jednání za účelem nalezení potřebných politických partnerů k sestavení koaliční vlády, sepsání vládního programu a konečně docílení shody ohledně personálního obsazení vlády. Podaří-li se pověřené osobě označené v tuto fázi jakožto designovaný premiér splnit výše zmíněné tři úkoly, jmenuje ho prezident republiky v souladu s čl. 62 písm. a) a čl. 68 odst. 2 Ústavy předsedou vlády a na jeho návrh spolu s ním i vládu jako celek. Takto jmenovaná vláda se sice již může provizorně ujmout řízení chodu státu, musí však podle čl. 68 odst. 3 Ústavy ve lhůtě nejpozději třiceti dnů od svého jmenování předstoupit před Poslaneckou sněmovnu a požádat jí o vyslovení důvěry. Získá-li důvěru, tj. vysloví-li minimálně 101 poslanců svůj souhlas s vládním programem a personálním složení nově sestavené vlády, může se vláda ujmout své funkce v plném rozsahu. Nezíská-li důvěru, pověří prezident republiky jednáním o sestavení vlády dalšího možného kandidáta na funkci předsedy vlády, o němž se domnívá, že bude pro poslance politicky přijatelnější než kandidát předchozí. Pověřená osoba opět jedná s potenciálními koaličními partnery jak o obsahu vládního programu, zejména stal-li se terčem kritiky poslanců, tak o personálním obsazení vlády. Po úspěšném ukončení politických jednání následuje jmenování 5
V době zpracování tohoto textu, tedy na podzim roku 2004, má vláda celkem 18 členů, z toho čtyři místopředsedy vlády (z nichž jeden nespravuje žádné ministerstvo) a 16 ministrů (z nichž jeden rovněž nespravuje žádné ministerstvo, ale řídí Legislativní radu vlády, je tedy ministrem bez portefeuille).
premiéra a nové vlády a jejich následné předstoupení před sněmovnu s požadavkem o získání důvěry podobně jako při prvním pokusu o sestavení vlády. Nepodaří-li se ani tento druhý pokus o získání důvěry jmenuje prezident republiky v souladu s čl. 68 odst. 4 Ústavy v pořadí již třetího kandidáta na premiérský úřad, tentokrát však na návrh předsedy Poslanecké sněmovny. Designovaný premiér se opět pokusí o sestavení vlády a získání důvěry dolní komory Parlamentu ČR. Selže-li i tento třetí pokus, je prezident republiky oprávněn Poslaneckou sněmovnu ve smyslu čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy rozpustit a vypsat následně nové volby. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny, která při svém rozhodování používá různé druhy většinového hlasování, rozhoduje vláda kolektivně, tedy ve sboru, přičemž k jejímu usnesení je dle čl. 76 odst. 2 Ústavy nutné dosáhnout souhlasu nadpoloviční většiny všech jejich členů. Činnost vlády organizuje její předseda, který rovněž řídí její schůze a zároveň ji zastupuje navenek. V případě hlasování má jeho hlas stejnou váhu jako hlasy ostatních členů vlády.6 Pokud jde o normativní činnost, má vláda podle čl. 78 Ústavy pravomoc vydávat za účelem provedení zákona přijatého Parlamentem ČR a v jeho mezích tzv. vládní nařízení, tedy normativní správní akty s všeobecnou a celostátní působností. Jednotlivá ministerstva, i jiné správní úřady, mohou na základě čl. 79 odst. 3 Ústavy vydávat prováděcí předpisy známé pod pojmem vyhlášky. Jde o normativní správní akty s celostátní, avšak zpravidla dílčí působností, vydané na základě zákona a v jeho mezích, ovšem pouze v případě, jsou-li k tomu zákonem výslovně zmocněny. Svou funkci, tedy výkon státní moci a správu věcí veřejných uskutečňuje vláda prostřednictvím rozsáhlé sítě správních orgánů, a to jak formou nepřenesené, tedy vlastní působnosti na celostátní úrovní prostřednictvím ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy, tak formou tzv. přenesené, delegované působnosti na úrovni krajské, příp. obecní prostřednictvím krajských, resp. obecních úřadů.
14.2.
Prezident České republiky
Prezident České republice je podle čl. 54 odst. 1 hlavou státu, který zároveň reprezentuje navenek. Na rozdíl, např. od Spojených států, kde stojí prezident jako nejmocnější postava politického systému v čele vlády, která v podstatě představuje jeho poradní sbor, který tudíž ke své činnosti nepotřebuje důvěru Kongresu, je Česká republika 6
Na proces rozhodování vlády má svůj vliv rovněž skutečnost, zdali se jedná o „vládu jednobarevnou“, tedy sestávající pouze z jedné politické strany, nebo o vládu koaliční, tedy vládu, na níž se podílí více politických stran. První z obou variant může mít podobu jak většinové vlády, co předpokládá, že absolutní většinu všech poslanců tvoří právě poslanci vládní strany, což je v případě stávajícího volebního systému v České republice méně pravděpodobná varianta, nebo podobu vlády menšinové, přičemž některá z nevládních politických stran vládu, při splnění určitých politických podmínek, podporuje a udržuje tak při moci, ačkoli se na ní sama nepodílí. Nejčastější variantou bývá vláda koaliční, která sestává z více stran, vyžaduje sice mnohem větší ochotu k politickým kompromisům, ale zároveň může počítat i s případnou širší podporou v Poslanecké sněmovně. Většina vlád v České republice byly vlády koaliční, sestávající zpravidla z více než dvou stran. Výjimku představovala vláda Miloše Zemana v letech 1998-2002, která vládla díky tzv. opoziční smlouvě, kterou uzavřela s největší opoziční stranou, Občanskou demokratickou stranou.
republikou parlamentní, v níž prezident vykonává převážně reprezentativní funkci, zatímco v čele moci výkonné stojí vláda odpovědná Poslanecké sněmovně. Z druhé strany přináleží prezidentu České republiky některé pravomoci, které např. prezident Spolkové republiky Německo postrádá. Zvlášť v oblasti tzv. nekontrasignačních pravomocí má v ústavním systému ČR prezident republiky poměrně silné postavení. a) Výkon funkce prezidenta republiky Prezidentem republiky se může stát občan České republiky, který je bezúhonný, a dosáhl věku alespoň čtyřiceti let. Ačkoli se v současnosti diskutuje o přímé volbě prezidenta, dosud platná ústavní úprava počítá s nepřímou volbou prezidenta republiky. Na základě čl. 54 odst.2 Ústavy je prezident republiky volen na společné schůzi obou komor Parlamentu ČR. Kandidát na prezidenta může být do prezidentského úřadu zvolen podle čl. 55 a 57 Ústavy nejvýše dvakrát za sebou, a to vždy na dobu pěti let. Osoba zvolená do prezidentského úřadu není z výkonu své funkce odpovědná ani Parlamentu ČR, ani vládě či komukoli jinému. Za výkon některých, tzv. kontrasignačních prezidentských pravomocí, odpovídá spolupodpisem svého předsedy či pověřeného ministra vláda. V případě, že prezident nemůže ze závažných důvodů zastávat svůj úřad, a současně se ho nehodlá vzdát, může jej k tomu Poslanecká sněmovna přinutit usnesením podle čl. 66 Ústavy, s tím že část jeho kompetencí přechází na předsedu vlády a část na předsedu poslanecké sněmovny. Toto opatření lze jako provizorní řešení využít i ve chvíli, kdy není prezidentský úřad dočasně obsazen. Jedná se zároveň o určitou formu kontroly zákonodárné moci nad mocí výkonnou, resp. nad výkonem prezidentského úřadu. Zneužití čl. 66 Ústavy může prezident republiky zabránit tím, že podá u Ústavního soudu ČR návrh na zrušení předmětného usnesení. Pokud mu Ústavní soud vyhoví, nabývá prezident automaticky zpět všech svých pravomocí. Prezident republiky je během výkonu své funkce vyňat z působnosti trestního zákona, těší se tzv.hmotně-právní exempci, což znamená že požívá mnohem širší imunity než členové zákonodárných sborů. Nelze ho totiž ani zadržet, ani stíhat pro trestný čin, ani přestupek či jiný správní delikt. Navíc platí, že trestní stíhání za protiprávní jednání, jehož se prezident republiky dopustil během výkonu své funkce, je navždy vyloučeno. Jedinou výjimku v tomto ohledu představuje tzv. velezrada. V rámci specifického řízení před Ústavním soudem ČR lze v tomto smyslu prezidenta republiky veřejně obžalovat zato, že svým jednáním porušil či vážně ohrozil svrchovanost České republiky, příp. její demokratický charakter. Tuto tzv. ústavní žaloby, o níž rozhoduje plénum Ústavního soudu podle § 96 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu, může podat pouze Senát ČR, s tím že prezident může být potrestán výlučně ztrátou svého úřadu i způsobilosti jej znovu nabýt. Do jisté míry lze rovněž tento ústavněprávní institut považovat za specifickou formu kontroly zákonodárné moci nad výkonem prezidentského úřadu.7 b)
7
Volba prezidenta republiky
Tento institut je mnoha rysech podobný institutu tzv. „impeachmentu“ tak jak ho zná např. ústavní systém Spojených států amerických. Stačí si vzpomenout na řízení o „impeachmentu“, jemuž byl před několika léty podroben dnes již bývalý prezident Spojených států Bill Clinton.
Volba prezidenta republiky probíhá během posledního měsíce před ukončením volebního období předchozího prezidenta, s tím že průběh volby prezidenta republiky začíná návrhem kandidáta na prezidentský úřad, jež může podat skupina nejméně deseti poslanců či deseti senátorů. Volba prezidenta republiky, kterou popisuje čl. 58 Ústavy ČR, se uskutečňuje tajným hlasováním všech poslanců a všech senátorů na společné schůzi obou komor Parlamentu, a to ve třech kolech s maximálně dvoutýdenním intervalem mezi každým z nich. V prvním kole voleb zvítězí ten z kandidátů na prezidenta, který získá v obou komorách Parlamentu ČR odděleně absolutní většinu, tedy většinu nejméně 101 poslanců a 41 Senátorů. Nedojde-li ke zvolení hlavy státu již v prvním kole voleb, postupují do druhého kola dva nejúspěšnější kandidáti, tedy nejúspěšnější kandidát prvního kola voleb z dolní komory a nejúspěšnější kandidát prvního kola voleb z horní komory. Ve druhém kole voleb je zvolen ten z kandidátů na prezidentský úřad, jež získá – opět při odděleném hlasování v obou komorách Parlamentu ČR - relativní většinu hlasů jak v Poslanecké sněmovně, tak v horní komoře Parlamentu ČR, tj. většinu všech přítomných poslanců, resp. všech přítomných senátorů. Pokud se ani v druhém kole nepodaří obsadit prezidentský úřad, postupují oba kandidáti do třetího kola, v němž zvítězí ten z nich, který získá nadpoloviční většinu hlasů všech přítomných poslanců a senátorů dohromady. Pro účel třetího kola prezidentských voleb se již nerozlišuje mezi hlasy poslanců a hlasy senátorů, hlasuje tedy Parlament ČR jako celek. Nezdaří-li ani tento třetí pokus volby hlavy státu, je nutné celou proceduru včetně návrhu kandidátů na prezidenta republiky opakovat.
c)
Kontrasignační pravomoci prezidenta republiky
Pravomoci prezidenta republiky lze rozdělit do dvou základních kategorií, totiž na tzv. kontrasignační a nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky. Do první skupiny, tedy do skupiny tzv. kontrasignačních pravomocí, patří ta rozhodnutí prezidenta republiky, jež ke své platnosti vyžadují tzv. kontrasignaci nebo-li spolupodpis předsedy vlády, resp. pověřeného člena vlády, kteří svým podpisem přebírají jménem vlády za daný druh prezidentských rozhodnutí svou odpovědnost. Důvodem této ústavní konstrukce je zejména skutečnost, že prezident není podle čl. 54 odst. 3 Ústavy z výkonu své funkce nikomu odpovědný. Taxativní výčet kontrasignačních pravomocí prezidenta České republiky je uveden v čl. 63 Ústavy. Patří sem jednak pravomoci prezidenta republiky související se vztahem České republiky k zahraničí, zejména pravomoc prezidenta republiky zastupovat Českou republiku jakožto hlava státu navenek, pravomoc přijímat velvyslance jiných států na našem území, příp. pověřovat naše velvyslance zastupováním České republiky v zahraničí, dále pravomoc sjednávat a ratifikovat mezinárodní smlouvy atd. Tuto poslední pravomoc může prezident podle čl. 63 odst. 1 písm. b) přenést na vládu, příp. na její jednotlivé členy, což i učinil na základě svého rozhodnutí č. 144/1993 Sb. o sjednávání mezinárodních smluv. Další z kontrasignačních prezidentských pravomocí souvisejí s postavením prezidenta republiky jakožto vrchního velitele ozbrojených sil. Z titulu této své pravomoci jmenuje a povyšuje prezident republiky generály Armády České republiky a na návrh
Poslanecké sněmovny i náčelníka Generálního štábu. Dále podle § 5 zákona č. 219/1999 Sb. o ozbrojených silách České republiky prezident republiky schvaluje vojenské řády, jmenuje náčelníka vojenské kanceláře prezidenta republiky, propůjčuje čestné názvy vojenským útvarům atd. Za stavu ohrožení republiky má prezident republiky z titulu své funkce vrchního velitele ozbrojených sil pravomoc povolat vojáky v záloze k mimořádné službě, nařídit mobilizaci ozbrojených sil apod. Mezi další kontrasignační pravomoci prezidenta republiky patří jeho pravomoc vyhlásit volby do Poslanecké sněmovny a do Senátu, a to nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Obdobně vyhlašuje prezident republiky i volby doplňkové, příp. dodatečné. Ve vztahu k moci soudní patří mezi základní kontrasignační pravomoci prezidenta republiky jeho pravomoc jmenovat soudce. V této otázce se prezident zpravidla řídí seznamem kandidátů na soudce, který mu předkládá ministr spravedlnosti. Další významnou pravomocí je právo prezidenta udělovat amnestii, čili hromadné promíjení či snižování trestů. Na rozdíl od prezidentských milostí, jež jsou součástí nekontrasignačních pravomocí prezidenta republiky, je amnestie směřována k určitým skupinám jednotlivců, příp. skupinám vybraných trestných činů. Vedle těchto demonstrativně v Ústavě uvedených kontrasignačních pravomocí, přísluší prezidentu podle čl. 63 odst. 2 Ústavy i výkon jiných pravomocí, v ústavě vysloveně neuvedených, stanoví-li tak zákon. d)
Nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky
Druhá skupina prezidentských pravomocí, tzv. nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky je zakotvena v čl. 62 Ústavy. Výkon těchto pravomocí umožňuje prezidentu republiky podílet se výrazným způsobem na státní moci, jeho role v ústavním systému České republiky tedy zdaleka není ryze reprezentativní. Jde o pravomoci, které může prezident republiky vykonávat do značné míry na základě svého uvážení, aniž by byl vázán návrhem vlády, příp. aniž by k provedení některé z prezidentských rozhodnutí v této oblasti vyžadovalo spolupodpis (kontrasignaci) předsedy vlády, příp. pověřeného člena vlády. Nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky lze rozdělit na pravomoci prezidenta ve vztahu k moci výkonné, tedy vládě, pravomoci prezidenta ve vztahu k moci zákonodárné, tedy Parlamentu ČR, ve vztahu k moci soudní, tedy jak v trestním řízení, tak jednotlivým soudům. Ve vztahu k výkonné moci, tedy vládě, přísluší prezidentu republiky jmenování a odvolávání předsedy vlád, jmenování jednotlivých členů vlády na návrh předsedy vlády, přijímáním demisí předsedy vlády a dalších členů vlády. Po volbách do Poslanecké sněmovny prezident republiky jmenuje předsedu vlády a na jeho návrh ostatní členy vlády, může tak učinit i tehdy, když vláda podala demisi v průběhu volebního období. Toto právo mu podle čl. 68 Ústavy přísluší dvakrát za sebou, může tedy jmenovat podle svého uvážení dalšího předsedy vlády, pokud předchozí nezískal důvěru Poslanecké sněmovny. Na potřetí již jmenuje kandidáta navrženého předsedou Poslanecké sněmovny do této funkce. Prezident republiky dále přijímá demisi předsedy a ostatních členů vlády, pokud mu byla předložena. Zároveň pověřuje vládu, jejíž demisi přijal, výkonem vládních funkcí prozatímně, do jmenování vlády nové. Ve vztahu k moci zákonodárné má prezident republiky jednak pravomoc podepisovat Parlamentem ČR přijaté zákony, jednak právo vrátit Parlamentu přijatý zákon. Tento institut,
jež je upraven v čl. 50 Ústavy, bývá označován jakožto tzv. právo suspenzívního veta. Vztahuje se pouze na běžné, nikoli na ústavní zákony. Nutí sněmovnu k přijetí prezidentem republiky vráceného zákona absolutní většinou všech poslanců (101 z 200). Prezident republiky má tak možnost zbrzdit, příp. dokonce zastavit zákonodárný proces, nenajde-li se v Poslanecké sněmovně potřebná většina k přehlasování jeho prezidentského veta. Právo suspenzívního veta má prezident pouze ve lhůtě 15 dnů od doby, kdy mu byl zákon postoupen. Své rozhodnutí musí přitom zdůvodnit. Další nekontrasignační pravomocí prezidenta republiky je jeho pravomoc svolávat zasedání Poslanecké sněmovny. V tomto případě je prezident vázán lhůtou 30 dnů ode dne voleb. Nedodrží-li tuto lhůtu, sejde se nově zvolená Poslanecká sněmovny sama. Dalším výrazným prostředkem prezidenta republiky ve vztahu k moci zákonodárné je jeho právo rozpustit Poslaneckou sněmovnu. K této situaci může dojít za předpokladu, že nastala některá ze skutečností uvedených v čl. 35 Ústavy. Může se tak stát v okamžiku, kdy Poslanecká sněmovna nevyslovila svou důvěru vládě, jejíž předseda byl jmenován na návrh předsedy Poslanecké sněmovny, tedy po dvou předchozích neúspěšných pokusech získat důvěru pro vládu, jejíž předseda byl jmenován dle vlastního uvážení prezidenta republiky. Dalším možným důvodem rozpuštění Poslanecké sněmovny ze strany prezidenta republiky může být skutečnost, že se sněmovna do tří měsíců neusnese o vládním návrhu zákona, s jehož projednáním spojila vláda otázku důvěry. Zbývajícími dvěma důvody, za kterých prezident republiky může sněmovnu rozpustit, jsou jednak skutečnost, že zasedání Poslanecké sněmovny bylo přerušeno na dobu přesahující 120 dnů v roce, jednak skutečnost, že Poslanecká sněmovna, ačkoli její zasedání přerušeno nebylo a byla řádně a opakovaně svolávána ke schůzi, nebyla usnášeníschopná po dobu delší tří měsíců, jinými slovy počet přítomných poslanců nedosáhl jedné třetiny všech poslanců, tedy kvóra nutného k usnášeníschopnosti. Ve vztahu k moci soudní má prezident jednak určité kreační nekontrasignační pravomoci, jednak určité nekontrasignační pravomoci zasahující do trestního řízení. Vedle toho, že prezident jmenuje soudce v rámci svých kontrasignačních pravomocí, včetně předsedy a místopředsedy Nejvyššího správního soudu, má podle čl. 62 písm. e), f) pravomoc jmenovat jak soudce Ústavního soudu, včetně jeho předsedy a místopředsedů, tak předsedu a místopředsedy Nejvyššího soudu. V případě Ústavního soudu ovšem s kandidátem navrženým prezidentem republiky musí vyslovit svůj souhlas Senát ČR. Nestane-li se tak, je prezident nucen předložit Senátu jiného vhodného kandidáta na funkci ústavního soudce, který bude mít větší naději na získání souhlasu Senátu se svým jmenováním. Pokud jde o trestní řízení, má do něj prezident možnost zasahovat trojím způsobem: Jednak může na základě práva tzv. abolice nařídit, aby se trestní řízení nezahajovalo, příp. aby se v již zahájeném trestním řízení nepokračovalo. Následkem tohoto druhu milosti je zastavení trestního stíhání, dříve nežli bylo rozhodnuto o vině či nevině obviněného, tedy dříve než nabyl odsuzující rozsudek právní moci. Nejčastějším druhem milosti, jež prezident uděluje je tzv. agraciace, tedy odpuštění či zmírnění výkonu celého či zbytku trestu uloženého soudem na základě pravomocného rozsudku. Konečně třetí formou zásahu do prakticky již ukončeného trestního řízení ze strany prezidenta republiky je tzv. rehabilitace, tedy zahlazení odsouzení, a tím pádem i jeho nepříjemných následků, např. v podobě záznamu v rejstříku trestů. Mezi zbývající nekontrasignační pravomoci prezidenta republiky, které mají nemalý dopad na obsazení, a tudíž i chod některých významných ústavních institucí patří pravomoc
prezidenta republiky jmenovat prezidenta a viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu z kandidátů navržených Poslaneckou sněmovnou. Další z významných nekontrasignačních pravomocí prezidenta republiky v tomto ohledu je jeho právo jmenovat členy Bankovní rady České národní banky, tedy ústřední banky státu, jejíž cílem je péče o cenovou stabilitu.
15. MOC SOUDNÍ A VÝKLAD PRÁVA
15.1.
Moc soudní a soustava soudů České republiky
Moc soudní představuje po moci zákonodárné a výkonné třetí složku moci ve státě. Jejím hlavním úkolem je autoritativní deklarování, tedy prohlášení, příp. stanovení práv a povinností fyzických a právnických osob jakožto účastníků soudního řízení na základě závazného výkladů příslušných právních norem. Postavení soudů a soudců v ústavním systému České republiky upravuje čtvrtá hlava Ústavy, a to jednak z obecného hlediska ve vztahu k soudní soustavě ČR jako celku, jednak se zaměřením na soud, jež hraje v právním státě klíčovou roli, totiž na Ústavní soud ČR. Podle čl. 90 Ústavy soudům přísluší, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právními předpisy zaručeným subjektivním právům fyzických a právnických osob. V případě trestního řízení jsou jedině soudy oprávněné rozhodovat o vině a trestu pachatelů trestných činů. Mezi hlavní charakteristiky soudní moci patří její nezávislost na ostatních složkách moci ve státě, jakož i její nestrannost ve vztahu k účastníkům soudního řízení. Soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí, jsou jmenováni prezidentem republiky na dobu neurčitou a nelze je z jejich funkce proti jejich vůli až na zákonné výjimky odvolat, příp. přeložit. Všechny tyto prvky jsou zárukou jejich nezávislosti, zejména ve vztahu k moci výkonné. Předpoklady pro vznik soudcovské funkce jsou vedle státního občanství České republiky, bezúhonnosti, ukončeného vysokoškolského vzdělání v oboru právo a tříleté praxe justičního čekatele rovněž dosažení věku třiceti let, absolvování tzv. justiční zkoušky a následné jmenování soudcem prezidentem republiky. Tyto a další aspekty organizace soudnictví v České republice jsou upraveny v zákoně č. 6/2002 Sb. o soudech a soudcích. Soudní soustavu podle čl. 91 Ústavy tvoří počínaje od nejníže postaveného článku soudní soustavy okresní soudy, jež odpovídají v Praze obvodním soudům, v Brně pak Městskému soudu. Nad okresními soudy stojí jako soudy odvolací ve vztahu k rozhodnutím soudů okresních krajské soudy, jichž je v České republice celkem osm: Krajský soud v Plzni, v Českých Budějovicích, v Hradci Králové, v Ústí nad Labem, v Brně, v Olomouci a pro střední Čechy v Praze, konečně pro Prahu Městský soud v Praze. Odvolací instancí proti prvostupňovým rozhodnutím Krajských soudů jsou dva vrchní soudy, jež tvoří zároveň třetí článek soudní soustavy: Vrchní soud v Praze a Vrchní soud v Olomouci. Na vrcholu soudní soustavy stojí rovněž dva soudy, ne však na základě územního principu jako v případě soudů vrchních, ale vzhledem k jejich specializaci na obecné versus správní soudnictví. Jedná se o Nejvyšší soud se sídlem v Brně a Nejvyšší správní soud rovněž se sídlem v Brně. Řízení u soudů probíhají na základě tzv. apelačního principu, který umožňuje účastníkům řízení napadnout soudní rozhodnutí učiněná soudy v první instanci, tedy zpravidla soudy okresními, řádným opravným prostředkem, tedy odvoláním u výše postaveného soudu druhé instance, tedy zpravidla soudu krajského. Složitější soudní případy rozhodují podle různých kritérií na základě pravidel tzv. věcné příslušnosti ze zákona krajské soudy již v první instanci. Proti jejich rozhodnutí se má účastník řízení právo odvolat se k soudům vrchním. O tzv. mimořádných opravných prostředcích jakými
jsou např. stížnost pro porušení zákona, dovolání apod. rozhoduje Nejvyšší soud v Brně. O opravných prostředcích, zejména tzv. kasační stížnosti, proti rozhodnutím krajských soudů v oblasti správního soudnictví rozhoduje Nejvyšší správní soud v Brně.
15.2.
Ústavní soud České republiky
a) Organizace a funkce Ústavního soudu ČR Ústavní soud České republiky stojí mimo výše popsanou soudní soustavu, nepředstavuje tudíž jakousi třetí instanci v rámci soudní soustavy České republiky. Jeho úloha spočívá podle čl. 83 Ústavy v ochraně ústavnosti, tedy zkoumání souladu s ústavním pořádkem České republiky jak všech normativních abstraktních aktů, tedy zákonů a prováděcích předpisů, tak všech individuálních správních aktů, resp. soudních rozhodnut, jejichž předmětem je buď ústavní zřízení České republiky a jeho demokratický a ústavněprávní charakter, nebo ochrana základních lidských práv a svobod každého z nás. Organizaci a funkci ústavního soudnictví v naší zemi i jednotlivá řízení před Ústavním soudem upravuje vedle čl. 83-89 Ústavy, rovněž zákon č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu České republiky. Ústavní soud je podle čl. 84 odst. 1 Ústavy složen z patnácti soudců jmenovaných prezidentem republiky na dobu deseti let. V čele Ústavního soudu stojí předseda soudu, jemuž ve vedení soudu napomáhají dva místopředsedové. Soud zasedá buď v tříčlenných senátech nebo v plénu. Sídlem Ústavního soudu je obdobně jako v i případě ostatních nejvyšších soudních instancí Brno. Předpoklady pro výkon funkce ústavního soudce jsou vedle obecných předpokladů státního občanství ČR, bezúhonnosti a ukončeného právnického vzdělání, dosažení věku čtyřiceti let a nejméně desetiletá právnická praxe. Vedle uvedených předpokladů je vznik funkce ústavního soudce podmíněn jednak souhlasem Senátu ČR, jednak jmenováním do funkce prezidentem republiky. Soudce Ústavního soudu požívá imunity v obdobném rozsahu jako poslanci či senátoři Parlamentu ČR. K trestnímu stíhání může být tudíž vydán jen se souhlasem Senátu ČR. Odepře-li Senát svůj souhlas, je stíhání ústavního soudce navždy vyloučeno. O jeho zadržení při spáchání trestného činu rozhoduje jako v případě senátorů předseda Senátu ČR. Podle čl. 87 Ústavy rozhoduje Ústavní soud České republiky v rámci více než deseti různých druhů řízení v následujících oblastech: ve věci zkoumání ústavnosti právních předpisů, ve věci zkoumání ústavnosti soudních či správních rozhodnutí, ve věci zkoumání slučitelnosti mezinárodních smluv s ústavním pořádkem ČR, příp. implementaci rozhodnutí mezinárodních soudů, ve věcech volebních, v kompetenčních sporech mezi subjekty veřejné správy a konečně v některých záležitostech týkajících se prezidenta republiky. Rozhodnutí Ústavního soudu jsou ve vztahu k účastníkům řízení stejně závazná jako rozhodnutí ostatních soudů. Vedle toho jsou však vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu podle čl. 89 odst. 2 Ústavy závazná pro všechny orgány i osoby. O míře jejich závaznosti se i přes toto poměrně kategorické vyjádření Ústavy vedou občas spory, zejména pokud jde o závaznost odůvodnění rozhodnutí Ústavního soudu, která jsou většinou projevem přirozeně právního
přístupu soudu k právu jakožto celku v protikladu k občas se vyskytujícímu pozitivistickému přístupu k právu v rámci soustavy soudů České republiky. Ústavní soud rozhoduje ve věci samé formou tzv. nálezů, v ostatních věcech pak usnesením. Nálezy Ústavního soudu při nichž dochází k zrušení právních předpisů, resp. jejich částí, jež jsou v rozporu s Ústavou, jakož i k zrušení soudních rozhodnutí, jež jsou v rozporu zejména s Listinou základních práv a svobod, se zveřejňují buď ve Sbírce zákonů ČR nebo ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu. Nálezy ve věci zrušení právních předpisů či jejich částí představují v podstatě určitý negativní pramen práva v tom smyslu, že právní předpisy, které ruší, přestávají být součástí právního řádu České republiky a nelze je již nadále aplikovat.
b) Abstraktní kontrola ústavnosti Mezi dvě nejdůležitější řízení u Ústavního soudu ČR patří tzv. abstraktní a konkrétní kontrola ústavnosti. V případě abstraktní kontroly ústavnosti se jedná o řízení, které je upraveno v § 64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. o ústavním soudu pod názvem „řízení o zrušení zákonů a jiných právních předpisů.“ Jedná se o abstraktní kontrolu ústavnosti, jelikož se v rámci tohoto druhu řízení Ústavní soud nezabývá na základě ústavní stížnosti nějakým konkrétním porušením základních práv a svobod na základě toho kterého předchozího soudního rozhodnutí, nýbrž ústavním resp. protiústavním charakterem zákonů a právních předpisů nezávisle na způsobu jejich aplikace v soudní praxi. Ústavní soud v rámci abstraktní kontroly ústavnosti na základě podnětu určitého kvalifikovaného subjektu zkoumá, zda-li určitý zákon či podzákonný právní předpis nejsou v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. Podnět k přezkoumání ústavnosti zákonů neboli návrh na zrušení zákona, příp. jeho jednotlivých ustanovení mohou podle § 64 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. o ústavním soudu podat výlučně následující subjekty: prezident republiky, skupina 41 poslanců, skupina 17 senátorů, senát Ústavního soudu, vláda, osoba, jež podala ústavní stížnost, příp. návrh na obnovu řízení, a soud v souvislosti se svou rozhodovací činností. Podnět k přezkoumání ústavnosti podzákonných právních předpisů neboli návrh na zrušení jiných právních předpisů, příp. jejich jednotlivých ustanovení mohou podle § 64 odst. 2 zákona o ústavním soudu podat výlučně vláda, skupina 25 poslanců, skupina 10 senátorů, senát Ústavního soudu, osoba, jež podala ústavní stížnost, příp. návrh na obnovu, zastupitelstvo kraje, Veřejný ochrance práv, ministr vnitra v případě návrhu na zrušení obecně závazných vyhlášek obcí a krajů, věcně příslušný ministr v případě návrhu na zrušení nařízení krajů, a zastupitelstvo obce, v případě návrhu na zrušení právního předpisu kraje, do jehož územního obvodu obec náleží. V rámci řízení posuzuje Ústavní soud v případě návrhu na zrušení zákona soulad dotčeného zákona s ústavním pořádkem ČR, v případě návrhu na zrušení jiného právního předpisu soulad daného předpisu s ústavním pořádkem ČR i se zákony ČR. Výsledkem řízení je v jednom případě zamítnutí návrhu na zrušení zákona, příp. jiného právního předpisu za předpokladu, že Ústavní soud dojde k závěru, že dotčený právní předpis není protiústavní. V druhém případě, tedy za situace, kdy Ústavní soud dospěje k závěru, že přezkoumaný právní předpis je v tom kterém ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem ČR, příp. zákony ČR, předmětný právní předpis, resp. některá jeho ustanovení svým nálezem zruší. Výsledkem řízení je tedy v tomto případě zrušení právního předpisu či jeho části, a to nálezem Ústavního soudu, který je následně vydán ve Sbírce zákonů ČR a stává se tak jak zmíněno již výše - sice negativním, avšak obecně závazným pramenem práva.
c) Konkrétní kontrola ústavnosti Druhým neméně důležitým druhem řízení u Ústavního soudu je tzv. konkrétní kontrola ústavnosti neboli řízení, které je upraveno v § 72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. o ústavním soudu pod názvem „řízení o ústavních stížnostech.“ Ústavní stížnost je podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. a) zákona o ústavním soudu oprávněna podat jakákoli fyzická a právnická osoba, pokud tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, příp. opatřením či jiným zásahem veřejné moci bylo porušeno její základní lidské právo, resp. svoboda zaručená ústavním pořádkem ČR. Ústavní stížnost může podle čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ve spojení s § 72 odst. 1 písm. b) zákona o ústavním soudu podat rovněž zastupitelstvo obce či kraje, pokud tvrdí, že nezákonným zásahem státu bylo porušeno právo územního samosprávného celku na samosprávu. Ústavní stížnost lze podat pouze ve lhůtě šedesáti dnů od doručení rozhodnutí o posledním opravném prostředku, a to jak prostředku řádného, tak mimořádného s výjimkou návrhu na obnovu řízení. V případě jiné formy zásahu veřejné moci do ústavně zaručených práv a svobod, lze návrh stížnost podat ve lhůtě šedesáti dnů ode dne, kdy se stěžovatel o neústavním zásahu dozvěděl, nejpozději však ve lhůtě jednoho roku ode dne, kdy k zásahu došlo. Třetím subjektem, který je oprávněn stížnost formou návrhu podle čl. 87 odst. 1 písm. j) Ústavy podat, je politický strana, která tvrdí, že k jejímu rozpuštění nedošlo v souladu s ústavním pořádkem i právním řádem ČR. Tento poslední druh stížnosti lze podat pouze ve lhůtě třiceti dnů ode dne, kdy nabylo právní moci rozhodnutí o posledním opravném prostředku proti rozhodnutí o rozpuštění dotčené politické strany. Ústavní stížnost je nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny opravné prostředky s výjimkou návrhu na obnovu řízení, které mu zákon k ochraně jeho práv nabízí. Z tohoto obecného pravidla existují dvě výjimky. Ústavní soud stížnost připustí, ačkoli dosud nebyly vyčerpány všechny procesní prostředky, pokud se jedná o věc stěžejního významu jasně překračující soukromý zájem stěžovatele, a současně od skutečnosti, která je předmětem stížnosti, neuplynul více než rok, nebo v druhém případě, dochází-li v řízení o opravných prostředcích k značným časovým průtahům, což stěžovateli jednak znemožňuje výše zmíněnou podmínku splnit, jednak způsobuje, resp. hrozí způsobit vážnou újmu. Výsledkem řízení o ústavní stížnosti je rozhodnutí ústavního soudu nálezem, a to tak že stížnost buď zamítne, neshledá-li, že došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, nebo stížnosti zčásti či zcela vyhoví, dojde-li k závěru, že předchozím rozhodnutím či jiným zásahem veřejné moci bylo některé z ústavně zaručených práv stěžovatele porušeno. V tomto druhém případě současně předchozí rozhodnutí, resp. jeho část, které byly příčinou porušení ústavního práva zruší, příp. orgánu, jež neoprávněně zasahuje do ústavně chráněných práv stěžovatele, přikáže, aby tak nadále nečinil. Ve svém nálezu musí Ústavní soud jasně označit, k porušení kterého z ústavně zaručených práv došlo, a zároveň jakým rozhodnutím či zásahem veřejné moci se tak stalo.
d) Předběžná kontrola ústavnosti a další druhy řízení před Ústavním soudem
Výše uvedená dvě řízení, tedy abstraktní a konkrétní kontrola ústavnosti, představují převážnou většinu všech řízení před Ústavním soudem ČR. Vedle nich probíhají u ústavního soudu dvě řízení vztahující se na mezinárodní smlouvy na jedné a na rozhodnutí mezinárodních soudů na druhé straně. V prvním případě jde o tzv. řízení o souladu mezinárodních smluv podle čl. 10a a čl. 49 Ústavy s ústavními zákony podle § 71a a následujících zákona č. 182/1993 Sb. o ústavním soudu, neboli tzv. předběžná kontrola ústavnosti. Předmětem tohoto řízení, které je specifické tím, že předchází ratifikaci smluv uvedených v čl. 49 Ústavy (smlouvy upravující práva a povinnosti osob, mírové a politické smlouvy, smlouvy působící vznik členství ČR v mezinárodních organizacích, všeobecné hospodářské smlouvy atd.), vyžadujících ke svému schválení souhlas obou komor Parlamentu ČR, je přezkoumání ústavnosti těchto smluv, tedy zhodnocení jejich slučitelnosti s ústavním pořádkem ČR. Dojde-li Ústavní soud v rámci tohoto druhu řízení k závěru, že zkoumaná smlouva je v rozporu v ústavním pořádkem, vysloví ve svém nálezu tento nesoulad. V důsledku tohoto stanoviska ústavního soudu nemůže být předmětná smlouva podle čl. 89 odst.3 Ústavy ratifikována. V opačném případě ratifikaci nic nebrání. Druhým případem řízení, jež se zakládá na mezinárodněprávních závazcích ČR vůči zahraničí, a jež je uvedeno v § 117 a násl. zákona č. 182/1993 Sb. o ústavním soudu, je tzv. řízení o opatřeních nezbytných k provedení rozhodnutí mezinárodního soudu. Smyslem tohoto řízení je přizpůsobit náš právní řád k přijetí rozsudků např. Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku, která jsou pro nás nejen svou autoritou, ale zejména v důsledku členství České republiky v mezinárodních organizacích typu Rady Evropy i na základě mezinárodních smluv, jež jsou součástí našeho právního řádu, závazná. V rámci řízení tohoto druhu může dojít jak ke zrušení některého právního předpisu, na jehož základě došlo díky jeho nesouladu s mezinárodními smlouvami k porušení základních práv a svobod stěžovatele, tak k obnově řízení u Ústavního soudu ČR v případě, že mezinárodní soud shledal v trestních věcech v předchozím nálezu Ústavního soudu ČR porušení základních práv a svobod zaručených mezinárodními smlouvami, jež tvoří součást právního řádu ČR. Další, méně častá řízení, co před Ústavním soudem ČR probíhají, resp. podle zákona o ústavním soudu mohou probíhat, jsou např. řízení o opravném prostředku proti rozhodnutí ve věci ověření volby poslance či senátora, řízení v pochybnostech o ztrátě volitelnosti, příp. o neslučitelnosti výkonu funkcí poslance či senátora, řízení o ústavní žalobě proti prezidentu republiky, řízení ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy apod.
