1
Kwalitatief onderzoek
1.1
Inleiding Een onderdeel van de eindevaluatie van het Arboconvenant is het kwalitatief onderzoek naar de drijfveren bij gemeenten om aan de slag te gaan met arbo, verzuim en reïntegratie. Tevens zal dit onderzoek meer licht werpen op de dynamiek op organisatieniveau bij de aanpak van arbo, verzuim en reïntegratie Behalve het vergroten van inzicht, zal het onderzoek ook moeten leiden tot advisering over de aanpak en onderwerpen die de branche het best ondersteunt bij het terugdringen van verzuim en de aanpak van arbeidsomstandigheden in de komende periode. Om deze inzichten te verwerven zijn bij 9 gemeenten interviews gehouden met in totaal 37 verschillende functionarissen die een belangrijke rol spelen in de aanpak van arbo, verzuim en reïntegratie. Het aantal interviews per groep functionarissen is opgenomen in de onderstaande tabel: Functionaris:
Aantal interviews:
Wethouder/gemeentesecretaris/directeur
7
OR
8
Lijnmanager
7
Hoofd P&O
8
Arbo-coördinator/Adviseur P&O
7
Een selectie van deelnemende gemeenten is gemaakt op grond van personele omvang van een gemeente alsmede de hoogte van het ziekteverzuim gedurende de convenantsperiode. Per grootteklasse is gekozen voor een gemeente met (gerefereerd aan de eigen groep) hoog en een met laag ziekteverzuim. Gemeenten met
Aantal deelnemende
aantal werknemers
gemeenten
> 1000
3
500-1000
3
200-500
3
< 200
-
Voorafgaand aan de interviews is de bij het A+O fonds beschikbare informatie over een gemeente verzameld en bestudeerd. Aan alle deelnemers is uitgelegd dat het onderzoek plaatsvindt in het kader van de evaluatie van het arboconvenant. Daarbij zijn zij uitgenodigd om een goed beeld van hun organisatie neer te zetten met betrekking tot de oorsprong, aanpak en behaalde resultaten van hun verzuim- en arbobeleid. Opgemerkt is daarbij dat niet alleen de successen gevierd hoeven te worden, maar dat de focus eerder ligt op de binnen de eigen organisatie te overwinnen of overwonnen moeilijkheden. Door met verschillende functionarissen van dezelfde organisatie te spreken, wordt het
1
mogelijk om de consistentie van de beeldvorming te beoordelen. Dit biedt tevens mogelijkheden om uitspraken aan te halen en om reacties te vragen. In het volgende hoofdstuk gaan we kort in op de achtergrond en beeldvorming en beschrijven we het model dat ten grondslag ligt aan de beschrijving van de resultaten. Deze resultaten komen naar voren in hoofdstuk 3, waarna we in hoofdstuk 4 besluiten met conclusies.
1.2 1.2.1
Achtergrond en model Beeldvorm ing vooraf Over de aanpak van ziekteverzuim en arbobeleid bij gemeenten bestaan veel noties. Uit eerdere onderzoeken en de monitoring van pilotprojecten die hebben plaatsgevonden in het kader van het arboconvenant is gebleken dat er een grote variëteit is in de wijze waarop arbo en ziekteverzuim als onderwerpen aangepakt worden. Deels berust deze indruk bijvoorbeeld op de deelname aan cursussen en het gebruik van de instrumenten van het A+O fonds, deels volgt zij uit de rechtstreekse contacten met gemeenten die er in de convenantperiode geweest zijn. Enkele gemeenten ogen zeer actief, terwijl van andere de indruk bestaat dat er nog helemaal niets gedaan wordt. De hoogte van het ziekteverzuim kan hier niet een eenduidige verklaring bieden: het is niet zo dat een hoog ziekteverzuim een prikkel is om in actie te komen noch lijkt een laag ziekteverzuim een reden om niets te doen. Ook de notie dat een hoog verzuim ook meer kosten met zich meebrengt lijkt geen extra prikkel te zijn om actiever te worden in het beleid. Het al dan niet actief zijn is ook niet altijd terug te voeren op het hebben van structuur rondom arbo en verzuim. Het beschikken over een arbocoördinator is geen garantie voor een laag verzuim, en dit geldt evenmin voor andere inrichtingsaspecten als bijvoorbeeld een SMT, het regelmatig laten uitvoeren van een ri&e en andere arbo-onderzoeken of het beschikken over een verzuim- of arbobeleid. Ook over de motivatie om wel of niet actief te zijn in het voeren van een verzuim en arbeidsomstandigheden beleid bestaat geen eenduidig beeld. De indruk is dat een effectieve aanpak van het ziekteverzuim soms terug te voeren is op individuele factoren, zoals de persoonlijke belangstelling van een invloedsrijke functionaris binnen de organisatie. Overigens leeft de gedachte eveneens dat hetzelfde mechanisme ervoor kan zorgen dat het beleid niet van de grond komt. Daarmee lijkt overigens wel bewezen dat het draagvlak bij het management en de politiek een factor is die van grote invloed kan zijn op het succes van een verbetering van arbo- en verzuimbeleid. De doelstelling van het kwalitatief onderzoek is om nu – uitgaande van deze algemene noties – in een open gesprek met gemeenten te achterhalen hoe weerbarstig de praktijk is. Wat zijn nu enerzijds de triggers, die bij de deelnemers geleid hebben tot het van de grond komen of intensiveren van hun aanpak van ziekteverzuim? En anderzijds, wanneer was men goed bezig en waarom stokte dat dan? Tenslotte, welke aanpak beschouwt men als effectief en welke adviezen kunnen worden gegeven aan andere gemeenten die worstelen met de start of juist de continuering van het verzuimbeleid. Besloten is om niet alleen te kijken naar de uitvoering van het verzuim- en arbobeleid, maar ook de bedrijfsvoeringsaspecten en de uitvoering van het HRM beleid daarin te betrekken. Deels om te vergelijkingen te kunnen maken met de uitvoering van andere beleidsprocessen en zo te leren over de 2
wijze waarop veranderingen in beleid en uitvoering tot stand komen. Deels om de verwantschap die HRM beleid en bedrijfsvoering hebben met de uitvoering van arbo- en verzuimbeleid.
1.2.2
Analysem odel In het onderzoek is gevraagd naar mogelijke triggers voor de start of intensivering van een verzuimbeleid en zijn de belangen om dit te doen achterhaald op verschillende niveau’s. Voor het onderzoeken van de dynamiek bij de uitvoering van verzuim- en arbobeleid is gebruik gemaakt van een ordening op drie verschillende dimensies:
1.
Kwaliteit van Inrichting: de structuur en instrumenten
2.
Kwaliteit van Samenwerking: de rolverdeling en onderlinge (taak)afspraken
3.
Kwaliteit van Sturing: de evaluatie van doelstellingen en behaalde resultaten Een beoordeling van de gemeenten heeft plaatsgevonden door op deze dimensies te beoordelen op welke wijze het ziekteverzuim en de verbetering van arbeidsomstandigheden aangepakt is. Heeft de focus gelegen op inrichting en is er dan geïnvesteerd in bijvoorbeeld het beleid of is er juist aandacht geweest voor de samenwerking en zijn er afspraken gemaakt tussen de verschillende betrokken actoren. Daarbij was de achterliggende aanname dat de drie dimensies elkaar zullen versterken en tevens alle drie noodzakelijk zijn om een verlaging van het ziekteverzuim te realiseren. Het beschikken over een instrument als een verzuimkaart (inrichting) is bijvoorbeeld niet voldoende. De verzuimkaart wordt pas gebruikt als dit een onderdeel is van het takenpakket van een manager (samenwerking) en regelmatig wordt geëvalueerd hoe het gebruik is (sturing). In het navolgende diagram zijn deze dimensies grafisch weergegeven. De achterliggende hypothese is dat naarmate de verschillende dimensies optimaler ingericht zijn, er sprake zal zijn van een lager verzuim. Het doel bij dit evaluatieonderzoek is om te achterhalen hoe de dynamiek tussen deze dimensies zich heeft ontwikkeld bij de gemeenten.
+
Kwaliteit van Inrichting
-
Kwaliteit van Samenwerking
g n i r Stu
Laag Verzuim
+
Hoog Verzuim
3
1.2.3
Beschrijving van de dim ensies De kwaliteit van inrichting betreft de wijze waarop gemeenten hun structuur en instrumenten voor arbo- en verzuimbeleid ingericht hebben. Hieronder vallen bijvoorbeeld de volgende aspecten:
!
Het gebruik van instrumenten om tot de beoordeling van de kwaliteit van arbo- en verzuimbeleid te komen (ri&e, arbojaarplan).
!
De mate waarin het verzuim- en arbobeleid gedocumenteerd is
!
De inhoud van het contract met een arbodienst, reïntegratiebedrijf en eventuele andere ondersteunende partijen
!
De mate waarin informatie over verzuim en arbo beschikbaar is in informatiesystemen ten behoeve van het management
!
De inrichting van de verzuimbegeleidingstructuur, met daarbij aandacht voor:
o
De frequentie van sociaal medisch team overleg
o
De ondersteuning door P&O
o
De aanwezigheid van een Arbo-coördinator of het beleggen van deze taken bij een daartoe aangewezen functionaris
!
De feitelijke verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen de actoren. Behalve de feitelijke taak- en rolverdeling tussen actoren (=inrichting), is ook de wijze waarop een gemeente de uitvoering van het verzuim- en arbobeleid gestalte geeft belangrijk. Deze wordt geïnventariseerd op de dimensie “kwaliteit van samenwerking”:
!
De mate van overleg tussen betrokken actoren op organisatie- en onderdeelsniveau
!
Verhouding en onderlinge communicatie tussen de partijen die onderdeel zijn van de aanpak van verzuim, arbo en reïntegratie.
!
Attitude, gedrag & cultuur
!
Betrokkenheid bij het werk en de organisatie. De kwaliteit van sturing tenslotte betreft de gerichte aandacht die er op de verschillende niveau’s is voor de behaalde resultaten en gerealiseerde doelstelling ten aanzien van verzuim en arbobeleid. Aspecten zijn bijvoorbeeld:
!
Rol van het hogere management, specifiek met betrekking tot:
o
Visie op de aanpak van verzuim, arbo en reïntegratie
o
Sturing van het middenkader en medewerker op deze aspecten
!
Het gebruik van managementinformatie bij de beoordeling van het verzuimbeleid
!
De wijze en frequentie waarop uitwisseling van informatie tussen de verschillende betrokken gremia plaatsvindt
!
De samenhang met resultaatgerichte bedrijfsvoering
4
1.3
Bevindingen In de gehouden interviews is vastgesteld welke elementen bepalend zijn binnen een gemeente of gemeentelijke dienst. Deze worden eerst beschreven. Vervolgens gaan we in op een beschrijving van de situatie in de praktijk aan de hand van de drie hiervoor beschreven dimensies. Deze worden beschreven in de volgende drie paragrafen. We sluiten dit hoofdstuk af met een beschrijving van een samengesteld ideaal beeld voor de aanpak van verzuim, arbo en reïntegratie. Voor de goede orde, deze ideale sturing, inrichting en samenwerking zijn we in de praktijk niet tegengekomen maar is opgebouwd uit de best practices van de gemeenten die hebben deelgenomen aan de interviews.
1.3.1
W elke
triggers
spelen
een
rol
bij
de
aanpak
van
verzuim
en
arbeidsom standigheden? Aan de respondenten is gevraagd door welke omstandigheden of factoren zij beïnvloed zijn bij de aanpak van het ziekteverzuim en arbeidsomstandigheden. Op de verschillende niveau’s werden andere belangen aangemerkt. In deze paragraaf daarom per groep respondenten een samenvatting. Door de gemeenteraad / het college van B&W zijn twee belangrijke triggers genoemd om verzuim, arbo en reïntegratie op de agenda te zetten. Dit zijn een hoog verzuimpercentage (doorgaans meer dan 10%)
en
de
kosten
die
daarmee
gemoeid
kunnen
zijn
(personeel,
omvang
formatie,
vervangingsbudget). Een hoog verzuimpercentage wordt geïnterpreteerd als een signaal dat er mogelijke organisatorische problemen. Dit is reden voor het stellen van vragen aan bijvoorbeeld de gemeentesecretaris of leden van het managementteam en het aandringen op herstel. In de interviews met het topmanagement (gemeentesecretaris, directeur)zijn verschillende drijfveren naar voren gekomen om verzuim, arbo en reïntegratie serieus aan te pakken. Enerzijds betreft dit de prikkels van buiten: de taakstelling door de politiek of een ongunstig imago bij de gemeenteraad en het College van B&W. Een taakstelling met betrekking tot het verzuimpercentage is een belangrijke trigger voor het herzien van de verzuimaanpak. Met een dergelijke taakstelling op zak wordt het noodzakelijker om de organisatie te mobiliseren en voldoende draagvlak te creëren onder het hogere management. De “sense of urgency” neemt toe: er moet wat gebeuren. Het hebben van een laag verzuimpercentage draagt volgens de respondenten bij aan een positief imago bij het college van B&W. Een laag verzuimpercentage wordt in de regel beoordeeld als een indicatie dat het management ‘in control’ is en de zaken goed op orde heeft. Eén manager gaf specifiek aan dat hij de ruimte, die hij had verworven met het realiseren van een laag verzuimpercentage, benutte in de onderhandelingen met het college over andere onderwerpen. Meer interne redenen betreffen de productiviteit, de kosten en de mogelijke besparingen die bereikt kunnen worden ten gunste van het beschikbare budget. Een laag verzuimpercentage betekent gemiddeld meer werknemers op de werkvloer en dus een hogere productiviteit. Zeker in deze tijd van bezuinigingen is het maken van minder kosten (bijvoorbeeld vanwege vervanging) zeer welkom. De te realiseren besparingen zijn gezien de omvang van de loonsom in een gemeente of gemeentelijke dienst aanzienlijk. Er is dus sprake van een groot “verdieneffect”. Opvallend is dat deze argumenten geconstateerd zijn bij gemeenten die tevens beschikken over of bezig zijn met het inrichten van een 5
resultaatgerichte bedrijfsvoering. We kwamen deze argumenten niet tegen bij de gemeenten die nog geen resultaatgerichte bedrijfsvoering kennen. Tenslotte zijn er persoonlijke redenen. Het kan horen bij de eigen (taak)opvattingen en de stijl van leidinggeven, die dan vaak resultaatgericht is. Een aantal gemeentesecretarissen/directeuren gaf aan voornamelijk te handelen vanuit persoonlijke interesse. Ze werken vanuit de visie dat verzuim beïnvloedbaar is en dat de werkgever het recht en ook de plicht heeft verzuim, verzuimgedrag en verzuimpatronen met zijn werknemers te bespreken. De persoonlijke betrokkenheid van deze gemeentesecretarissen/directeuren bij het onderwerp wordt, zo blijkt uit de andere interviews, door andere respondenten van dezelfde organisatie bevestigd en wordt ook gezien als een stuwende kracht. Ook opvattingen over goed werkgeverschap dragen bij. Werken aan het creëren van een organisatie waar een balans is tussen aandacht voor personen en focus op het realiseren van het takenpakket wordt door deze respondenten gezien als essentieel. Aandacht voor verzuimende werknemers en arbeidsomstandigheden enerzijds en het aanpakken van niet acceptabel verzuimgedrag anderzijds bepalen mede de cultuur in de organisatie. In een dergelijke organisatie is het arbeidsklimaat plezieriger, is er sprake van grotere betrokkenheid en wordt er harder en met meer motivatie gewerkt. Een hoog verzuim is dan onnodig, dient aangepakt te worden en wordt gezien als een taak van een leidinggevende waarop sturing mogelijk is. Wettelijke of beleidskaders, zoals de Wet Verbetering Poortwachter en de maatregelen uit het arboconvenant werden niet benoemd als de primaire drijfveren voor een gerichte aanpak. Wel worden zij als ondersteunend ervaren om de daadwerkelijke aanpak van verzuim, arbo en reïntegratie gestalte te geven. De drijfveren voor het topmanagement zijn in zeker zin dezelfde als die bij het lijnmanagement. De hogere leidinggevende kan taakstellend optreden en daarmee aangeven dat er het terugdringen van het verzuim belangrijk is. Taakstellend is in veel gemeenten nog niet het afspreken van een streefpercentage of verzuimtarget, maar de aandacht voor verzuim is wel steeds vaker onderdeel van de beoordelingssystematiek en de planning en controlcyclus. De imagoaspecten betreffen bij het lijnmanagement eerder de indruk bij de eigen leidinggevende, dan het streven naar een positief beeld over de gemeentelijke organisatie bij de politiek of collega’s. Verzuim, arbo en reïntegratie zijn een logisch onderdeel van het takenpakket van de afdeling P&O. Dit gegeven an sich is een reden om tijd en aandacht te besteden aan de aanpak van verzuim, arbo en reïntegratie. De Wet Verbetering Poortwachter is in belangrijke mate kaderstellend geweest. Voor afdelingen P&O fungeert het wettelijke kader met de daarbij behorende sancties vanuit het UWV op twee manieren. Enerzijds om de eigen administratie op orde te brengen, anderzijds om het onderwerp (weer) eens op de agenda te zetten in overleg met management of directie. In die zin heeft de wetswijziging een belangrijke impact gehad. P&O is daarbij in de regel signalerend en niet beslissend. Opvattingen over integraal management (de verantwoordelijkheid ligt in de lijn) spelen hierbij een rol. Actuele aan ziekteverzuim gerelateerde terreinen binnen het personeelsbeleid, zoals mobiliteit en leeftijdsbewust personeelsbeleid, worden door P&O niet gezien als trigger voor een intensivering van het verzuimbeleid. Ook leven deze onderwerpen in de regel niet bij de Arbocoördinator. Opvallend is 6
echter dat door de meeste P&O functionarissen ook enkele voor de hand liggende onderwerpen niet genoemd zijn. Zo lijken goed werkgeverschap, kostenbesparing en preventieve aspecten niet direct aanleiding voor een intensievere verzuimaanpak of verbetering van arbeidsomstandigheden. Dit zijn onderwerpen die door de arbocoördinator juist vaak als reden gezien worden om contact te zoeken met management of P&O. Ook voor het (hoger) management en de politiek zijn dit juist de triggers. Vanuit hun oriëntatie op de bedrijfsmatige kant van de organisatie is dit te begrijpen en mogelijk ook te verklaren. In die wereld speelt uiteraard het realiseren van productiedoelstellingen en betekent een onderbezetting een knelpunt voor de uitvoering van taken. Zolang deze onderbezetting gecompenseerd wordt, is er geen sprake van enige urgentie maar speelt een mogelijk negatief imago wel een rol. Vanuit het oogpunt van werkzame triggers is de verhouding tussen management en P&O te omschrijven als delicaat. Zolang managers hun uitvoeringsprobleem niet voelen en hun imago niet aangetast wordt, zal P&O vanuit een adviserende of signalerende rol weinig bereiken. Zij worden immers als uitvoerend of ondersteunend beschouwd of passen zich in die rol. We zagen anderzijds dat de P&O managers met een kortere staat van dienst en bij voorkeur ervaring in het bedrijfsleven zich zakelijker opstellen en het benoemen van de kostenkant van verzuim niet schuwen. Deze P&O managers profileren zich meer binnen het MT en spreken zich uit over de noodzaak van organisatievernieuwing. Zij voeren een meer strategisch, ondernemingsgericht personeelsbeleid. Indien zij hiervoor een klankbord vinden op dat niveau, kunnen zij effectief zijn in het initiëren en bereiken van de noodzakelijke cultuurverandering. Indien hun stem geen gehoor vindt zijn zij een roepende in de woestijn. Een meer algemene beschouwing is dat de genoemde triggers met name de aanpak van het ziekteverzuim betreffen en dan voornamelijk in curatieve zin. Een preventieve aanpak van het verzuim, met een focus op de afwezigheid van klachten en het streven naar een gezonde work-life balance, wordt zelden als een doel gezien. Verzuim leeft in die zin meer dan arbo: mogelijk omdat de wetgeving voor arbogerelateerde zaken zoals een ri&e, het opstellen van een plan van aanpak en het inhuren van een arbodienst gedateerder zijn en inmiddels in de gangbare bedrijfsvoeringcyclus opgenomen zijn. De taakstellingen uit het arboconvenant hebben mogelijk een verlevendiging van dit beleid gegeven. Maar eerder is geconstateerd dat de uitvoering van inventarisaties en het opstellen van actieplannen geen follow-up heeft gekend, dan dat gezegd kan worden dat hierin de noodzaak werd herkend om een structureel arbeidsomstandighedenbeleid te gaan voeren of de aanpak van het ziekteverzuim te intensiveren. Tenslotte is geconstateerd dat de kosten van verzuim op zich misschien een goede reden zijn om verzuim aan te pakken, maar dat het risico om dan over te weinig capaciteit te beschikken voor een voldoende productie vaak sterker weegt. Daarom wordt door veel gemeenten gecompenseerd voor het ziekteverzuim in de formatie. Er wordt rekening gehouden met een ziekteverzuim van tussen de 5-8%. Zo er een reden is om te dalen in het ziekteverzuim, dan zullen doelstellingen waarschijnlijk niet lager liggen dan het percentage waarvoor gecompenseerd wordt.
7
1.3.2
Verschillen in dynam iek beïnvloeden de resultaten In de interviews is uitvoerig ingegaan op het ontstaan en de realisatie van het verzuim- en arbobeleid. Ondanks de onderlinge verschillen zien we rode draden in de verhalen van de negen deelnemende gemeenten. We kunnen drie scripts hierin herkennen. In deze paragraaf beschrijven we deze drie scenario’s, waarna we in de volgende paragraaf tot een vergelijk komen. Het resultaat telt In 2000 ligt het verzuimpercentage boven de 10%. Hier zijn wel oorzaken voor aan te wijzen, herindeling, reorganisatie, maar de gemeenteraad begint te mopperen en eist van het hoger management dat hier iets aan wordt gedaan. Ook de ondernemingsraad klaagt dat er te weinig aandacht is voor arbeidsomstandigheden en werkdruk. De gemeentesecretaris geeft opdracht aan het hoofd P&O om uit te zoeken wat er aan het hoge verzuimpercentage gedaan kan worden. Het hoofd P&O is nieuw in de gemeente en is vanuit het bedrijfsleven aangetrokken om het HRM-beleid bedrijfsmatiger op te zetten. Analyse van alle openstaande ziektegevallen wijst uit dat er veel langdurig zieken zijn die al langere tijd thuis zitten. De afdeling P&O start gesprekken met alle langdurige zieken na ruggespraak met de leidinggevenden. Met veel van deze zieken is ook al langere tijd vanuit de gemeente geen contact geweest, hun ‘voormalige’ leidinggevenden zijn ze eigenlijk al vergeten. Omdat de aanpak moet lukken wordt door het hoofd P&O zijn beste medewerker op dit project gezet. Deze functionaris weet met reïntegratie een aantal ‘snelle’ successen te boeken en krijgt daarmee draagvlak bij het management. Het verzuim daalt onder de 10%. Aangestoken door dit succes wordt in 2001 de functie van arbocoördinator nieuw leven ingeblazen. Dit takenpakket lag bij een P&O-adviseur die hier onvoldoende tijd voor vrij kon maken. De nieuwe arbocoördinator krijgt als opdracht mee het verzuimbeleid en de aanpak van arbeidsomstandigheden te verbeteren. Hij formeert de werkgroep verzuim waar ook de OR, leidinggevenden en afdeling P&O in vertegenwoordigd zijn. Voor de sector gemeenten is ondertussen het arboconvenant afgesloten. Steeds vaker wordt de Wet Verbetering Poortwachter genoemd. Het nieuwe verzuimprotocol dat past binnen de richtlijnen van de Wet Verbetering Poortwachter wordt begin 2002 geïntroduceerd. De leidinggevende krijgt een centrale rol in de begeleiding, maar het casemanagement blijft liggen bij de afdeling P&O. Het SMT wordt nieuw leven ingeblazen, elk kwartaal worden per afdeling de zieke werknemers besproken. Leidinggevenden worden in de gelegenheid gesteld de cursus “voeren van verzuimgesprekken” te voeren. Het nieuwe verzuimprotocol stuit op veel weerstand. Werknemers voelen zich gecontroleerd, leidinggevenden vinden het eigenlijk niet gepast zieke werknemers te bellen en de bedrijfsarts en arbodienst nemen vaak een te vage positie in. Bovendien klagen veel leidinggeven over ‘verkeerde’ verzuimcijfers van de arbodienst. Het verzuim blijft hangen rond de 8%. Voor de gemeenteraad is het verzuimpercentage al geen onderwerp meer. De gemeente besluit zichzelf een taakstelling te geven, een verzuimpercentage dat 1% ligt onder landelijk gemiddelde. De afdeling P&O gaat een contract aan met een nieuwe arbodienst, waarbij specifiek gevraagd wordt om een bedrijfsmatig ingestelde bedrijfsarts. De begeleiding van de zieke werknemers (casuïstiek) wordt volledig bij de leidinggevenden gelegd, de arbodienst en de afdeling 8
P&O zijn alleen ondersteunend. De afdeling P&O gaat zelf zorgen voor de verzuimregistratie en informatievoorziening. In het managementteam wordt afgesproken dat verzuimpercentages onderdeel worden van de afdelingsplannen en worden meegenomen in de beoordeling van het management. Het SMT wordt benut om afspraken over begeleiding vast te leggen en leidinggevenden bij de les te houden. Het eerste jaar is het hoofd P&O zelfs bij alle SMT’s aanwezig. Binnen de gemeente raken leidinggevenden en medewerkers gewend aan het nieuwe verzuimbeleid. Er ontstaat steeds vaker discussie over ziekteverzuim, met name over houding, gedrag en onterecht verzuim. Medewerkers zijn blij dat onterecht verzuim van collega’s eindelijk wordt aangepakt. Het verzuim gaat richting de 6%. Binnen de gemeente blijft het frequent kortdurend verzuim een probleem dat lastig aan te pakken is. Leidinggevenden vinden het vaak niet nodig om direct verzuimgesprekken aan te gaan, behalve als er heel vaak verzuimd wordt. Zeker als iemand maar een paar dagen weg is, blijft een tweede contact vaak achterwege. De meeste leidinggevenden vinden een verzuimpercentage van 6% een prima prestatie, keurig op de Verbaannorm. Bovendien zou een nog lager verzuimpercentage wel eens kunnen leiden tot aanpassingen in de formatie. Met 6% verzuim is er in ieder geval nog wat speelruimte in het budget als de afdelingsplannen gemaakt worden. Het verzuim blijft hangen rond de 6%.
1.3.2.1
Nieuwe bezems vegen schoon De nieuwe gemeentesecretaris treft in 2000 een gemeentelijke dienst aan met een lange historie. Na de vorige reorganisatie zitten er nog veel werknemers langdurig ziek thuis. Bovendien melden werknemers zich regelmatig een paar dagen ziek. Het verzuimpercentage ligt dan ook ruim boven de 10%, hetgeen te merken is in de kosten die gemaakt moeten worden voor vervanging. De nieuwe directeur verheft de aanpak van verzuim in het managementteam tot prioriteit. De evidente noodzaak de vervangingskosten te reduceren plus de bezieling van de directeur maken dat het managementteam schoorvoetend mee wil werken. De directeur maakt samen met het hoofd P&O een aanpak. De aanpak wordt gebaseerd op twee pijlers: aandacht en handhaven. De bestaande afspraken over melden bij de leidinggevende worden nieuw leven ingeblazen. Als de leidinggevende twijfelt over de rechtmatigheid van het verzuim laat hij meteen een verzuimcontroleur sturen. Leidinggevenden blijken in de praktijk het voeren van verzuimgesprekken lastig te vinden. Na de cursus “voeren van verzuimgesprekken” begeleidt en coacht de directeur ze desgewenst verder. De directeur en het hoofd P&O gaan met de OR, leidinggevenden en werknemers steeds de discussie aan welk (verzuim-)gedrag acceptabel is. De aanpak slaat aan, het aantal ziekmeldingen loopt terug, van een paar langdurig zieken wordt afscheid genomen en de meesten reïntegreren. Het geld wordt hierdoor
vrijkomt
uit
het
vervangingsbudget
wordt
ingezet
ter
verbetering
van
de
arbeidsomstandigheden. De belangrijkste punten uit het plan van aanpak naar aanleiding van de RI&E worden hiermee gerealiseerd.
9
Een aantal leidinggevenden kan nog steeds niet goed overweg met de nieuwe verzuimaanpak. Bovendien storen ze zich aan de directeur die zich in hun ogen teveel met hun winkel bemoeit. Eén besluit na wat stevige gesprekken zijn heil elders te zoeken, twee anderen worden na een moeizaam traject herplaatst bij een andere gemeentelijke dienst. De opengevallen plaatsen worden door de directeur ingevuld met specifiek mensgerichte managers met een bedrijfsmatige achtergrond. Kortom, met managers die passen in de visie die de directeur heeft voor de dienst. Er worden per afdeling streefpercentages afgesproken voor het te behalen verzuimpercentage. Het verzuim is ondertussen gedaald onder de 6%, ruim 1% onder de geldende Verbaannorm. Het succes van de aanpak begint zichzelf te verkopen, de ondernemingsraad is na een jaar van scepsis en soms fel verzet steeds vaker bereid constructief mee te denken. De gemeentelijke dienst gaat in zee met een nieuwe arbodienst die bekend staat om zijn meer bedrijfsmatige karakter. Er wordt strak gestuurd op frequent kortdurend verzuim, drie keer verzuim is direct een gesprek met de leidinggevende. Indien nodig worden er maatregelen genomen, leidraad is dat onterecht verzuimen niet wordt geaccepteerd. In twee gevallen wordt de gang naar de rechter gemaakt, in de jaren daarna blijkt dit eigenlijk niet meer nodig omdat steeds in onderling overleg een oplossing wordt gezocht. Daar zijn weliswaar kosten mee gemoeid, maar de directeur is van mening dat deze wegvallen tegen de positieve effecten voor de dienst. Door het lagere verzuimpercentage is de dienst na verloop van tijd ook ruimer in de begroting komen zitten. De directeur overweegt nu een bonussysteem per afdeling in te voeren als het streefpercentage van verzuim wordt gehaald.
1.3.2.2
Je moet bij P&O zijn Binnen de gemeente wordt al enkele jaren gewerkt aan het verzuim- en arbobeleid. De introductie van de Wet Verbetering Poortwachter en het afgesloten arboconvenant zijn een mooie aanleiding voor de afdeling P&O om de discussie hierover weer eens aan te zwengelen. Na een heftige discussie in het managementteam over casemanagement, verantwoordelijkheden en integraal management krijgt het hoofd P&O opdracht te komen met een verbeterd verzuimbeleid. De arbocoördinator maakt gebruik van zijn netwerk en de beschikbare informatie en levert een schitterende verzuimaanpak op, waarbij de rol van de leidinggevende en casemanagement door de leidinggevende centraal staan. De voorgestelde aanpak stuit op weerstand. Leidinggevenden vinden verzuimgesprekken een taak van P&O, daar zijn ze ten slotte voor. Een aantal P&O-ers is het daar eigenlijk wel mee eens, veel leidinggevenden communiceren nu al niet zo lekker met hun medewerkers. De ondernemingsraad vindt dat werknemers het recht hebben ziek te zijn en is bang voor controle en een jacht op zieke mensen. Met de Wet Verbetering Poortwachter in de hand weet het hoofd P&O het managementteam te overtuigen, ze gaan akkoord met de wijziging dat het casemanagement op verzoek van de leidinggevende kan worden belegd bij de afdeling P&O. Met de arbodienst worden nieuwe afspraken gemaakt, de nieuwe aanpak zal immers leiden tot minder werk voor de bedrijfsarts. Bovendien worden de Sociaal Medische Teams opnieuw ingericht, met daarin een belangrijke rol voor de leidinggevenden. Verder komt er mede onder druk van de ondernemingsraad nu snel een werkbelevingsonderzoek. De aanpak lijkt te werken, het verzuim daalt naar net onder de 8%. 10
Een jaar verder wordt de nieuwe verzuimaanpak geëvalueerd. Nogal wat partijen zijn ontevreden. Leidinggevenden en werknemers klagen over de arbodienst, ze moeten te lang wachten op een afspraak met de bedrijfsarts. De arbodienst klaagt dat ze onnodig werknemers op het spreekuur te zien krijgen en dus niet aan hun eigenlijke werk toekomen. Werknemers, de arbo-coördinator en P&Oadviseurs klagen over de leidinggevenden. Ze vinden dat deze zich niet houden aan de afspraken en het werk afschuiven naar P&O of de arbodienst. Het werkbelevingsonderzoek is ondertussen afgerond, maar volgens de OR is er veel te weinig met de resultaten gedaan. Wel is de informatievoorziening drastisch verbeterd, leidinggevenden weten nu precies hoe de vork in de steel zit. De cursus “voeren van verzuimgesprekken” ten spijt, ze doen hier in de ogen van P&O en de arbo-coördinator nog steeds te weinig mee. Er is dan ook veel zorg over de kwaliteit van de verzuimdossiers in het kader van de Wet Verbetering Poortwachter. Veel leidinggevende halen hun schouders op, 8% is maar net boven het gemiddelde en volgens P&O doe je het nooit goed. Bovendien is er bij echte krapte in de bezetting altijd nog het vervangingsbudget. Het verzuimpercentage is formeel wel onderdeel van de beoordelingsgesprekken voor het management, maar iedereen weet dat dat onderdeel pas de laatste 2 minuten aan de orde komt. Het hoofd P&O signaleert in het MT dat er toch sprake is van een groot probleem. De in de verzuimaanpak gemaakte afspraken worden door veel leidinggevenden slecht of minimaal ingevuld. De gaten die daardoor vallen moeten worden opgepakt door de afdeling P&O en de arbodienst en die lopen tegen de grenzen van hun capaciteit aan. Verzuimgedrag en verzuimhouding zijn nog steeds zaken waar in ieder geval in het werkoverleg niet over gesproken kan worden. De nieuwe aanpak, het beleid en alle instrumenten zijn er en voldoen aan alle richtlijnen en voorschriften, maar werken in de dagelijkse praktijk niet naar behoren. Een aantal managers is vooral bezig met de inhoud en kijkt nauwelijks naar het personeel om. Hier wordt in het management development traject wel aan gewerkt, maar in de praktijk blijkt het hoger management een manager met een 6- ook voldoende te vinden.
1.3.2.3
Discussie Onze gemeenten komen alle uit een situatie waarin de uitvoering van het beleid en de onderlinge samenwerking gebrekkig is. Met wisselend succes wordt sinds enkele jaren een beleid gevoerd. De verschillen zijn niet terug te voeren op aspecten als omvang van de gemeente of de hoogte van het ziekteverzuim. Ook in termen van inrichting zijn er eigenlijk geen verschillen. We constateerden bij alle gemeenten de aanwezigheid van een verzuimbeleid, het houden van SMT’s, een contract met de arbodienst et cetera. De elementen voor een effectief verzuimbeleid zijn daarmee aanwezig, hoewel actualisering of aanscherping inhoudelijk mogelijk is. Vooral de samenwerkingsdimensie en de mate van sturing lijken verantwoordelijk te zijn voor de verschillen in effectiviteit. In casus 3 wordt binnen de bestaande structuur (taak en rolverdeling) besloten het verzuimbeleid te verbeteren. De wetswijziging vormt het argument. De bestaande taakverdeling tussen P&O en leidinggevenden betreffende verzuim wordt niet ter discussie gesteld en frustreert daarmee een verbetering van de effectiviteit. Dit is niet zozeer een inrichtingsvraagstuk, maar veel meer een 11
cultuur- en samenwerkingsvraagstuk. In feite is er onvoldoende support vanuit het hoger management voor de beoogde veranderingen die het hoofd P&O beoogd. Tevens zijn er geen doelstellingen benoemd en worden er binnen de lijn geen vragen gesteld over het naleven van afspraken en behalen van resultaten. Dit maakt afschuiven en ontwijken mogelijk. Een gebrekkig informatiesysteem helpt daarbij. In de tweede casus is de verdeling van de macht duidelijk anders geregeld. Er is sprake van centralisatie en strakke sturing. Wie niet meedoet, kan vertrekken. Er zijn voorbeelden, waaruit blijkt dat het menens is. De cultuurverandering die in de derde casus niet lukt, lijkt bij deze casus gerealiseerd. Opvallend is dat er weinig geïnvesteerd is in de inhoudelijke vernieuwing van het beleid: sturen, controleren en sanctioneren lijken de voornaamste elementen van het beleid. Het denken over ziekteverzuim gebeurt in termen van zwart, grijs en wit. Vanuit dit model is ziekteverzuim terug te dringen. In de eerste casus is er sprake van een constructieve verhouding tussen het hoofd P&O en de gemeentesecretaris. De basis die in casus 3 ontbreekt, is hier dus aanwezig. Enerzijds kenmerkt de aanpak zich door resultaatgericht werken, met duidelijke doelstellingen. De sturing is hierop ingericht. Anderzijds wordt gekozen voor kwaliteit: de keuze om de uitvoering van taken goed te faciliteren en nieuwe denkers te zetten op voor de uitvoering strategische posities zijn hier voorbeelden van. De combinatie van goede randvoorwaarden, sturen op doelstellingen en het inzichtelijk maken van successen werkt als een sneeuwbaleffect.
1.4
Samenvatting en conclusies Samenvattend kan gesteld worden dat een combinatie van leiderschap met lef en resultaatgericht werken
de
bepalende
elementen
zijn
van
een
succesvolle
aanpak
van
verzuim
en
arbeidsomstandigheden. Minder bepalend zijn de inhoudelijke kenmerken van het beleid of het instrumentarium. Om deze dynamiek te bereiken, lijkt een externe prikkel noodzakelijk. De organisatie als systeem is niet bij machte zichzelf te veranderen. Een verandering in het denken bij de traditionele machthebbers binnen een organisatie is hiervoor noodzakelijk. De externe prikkel is bij voorkeur een nieuwe functionaris met gezag, zoals een wethouder of hogere leidinggevende. De externe prikkel kan ook een beleidsmatige of wettelijke zijn, waardoor verandering noodzakelijk wordt en de organisatie zich moet conformeren aan het nieuwe beleid. Vanuit de evaluatieve doelstelling van dit onderzoek, kan de vraag gesteld worden wat deze conclusies betekenen voor het te voeren beleid. Geconstateerd kan worden dat de communicatie zich tot nu toe vooral gericht heeft op P&O, vanuit de gedachte dat dit gremium binnen de organisatie moet gaan zorgen voor de verbetering van het beleid en de uitvoering. Men kan zich de vraag stellen in hoeverre deze benadering succesvol kan zijn, gegeven de beschreven machtsverdeling. Tevens heeft de aanpak zich gebaseerd op het professionaliseren van deze beroepsgroep en het kwalitatief verbeteren en uitbreiden van de instrumenten om ziekteverzuim en arbeidsomstandigheden aan te pakken. De conclusies uit dit onderzoek volgend zal een inhoudelijke benadering een geringer effect sorteren. 12
Dat roept de vraag op welke mogelijkheden over blijven. Een toekomstige aanpak zal zich moeten richten op het onvermijdelijk maken van een strakkere sturing op ziekteverzuim. In weerwil van alle actuele opvattingen over decentralisatie, wordt voorgesteld de spelregels voor bedrijfsvoering op dit punt aan te passen. Kijkend naar andere beleidsterreinen in het gemeentelijk veld, kan geconstateerd worden dat kaderstellende regelgeving altijd leidt tot aanpassing van uitvoeringsorganisaties. Geadviseerd wordt daarom ten aanzien van ziekteverzuim een normatief standpunt te formuleren en dit in regelgeving te verankeren.
1.5
Bijlage: Een ideaalbeeld, Best practices per dimensie
Dimensie 1: Kwaliteit van sturing De aanpak van verzuim en arbo vraagt om tijd, aandacht en inzet van functionarissen. In de praktijk betekent dit dat de in de ‘waan van de dag’ tijd vrijgemaakt moet worden De kwaliteit van deze aansturing is bepalend voor het daadwerkelijke succes van de aanpak van verzuim en arbo. Deze onderwerpen staan nu eenmaal niet van nature hoog op een agenda, dat lukt alleen als ze erop worden gezet en erop worden gehouden. De rol die de top van het management hierin speelt is cruciaal. Een ideaal beeld op basis van best pratices bestaat voor Kwaliteit van sturing uit de volgende elementen. •
Er zijn uitdagende streefcijfers voor verzuim vastgesteld door de politiek of door het topmanagement.
•
Het topmanagement (gemeentesecretaris of directeur) vindt de aanpak van verzuim echt belangrijk. Er is sprake van een persoonlijke betrokkenheid en interesse die ‘uitstraalt’ naar de rest van het management.
•
Leidinggevenden worden aangesproken op verzuim en verzuimpatronen binnen hun onderdeel.
•
Het management is van mening dat een belangrijk deel van het verzuimpercentage te beïnvloeden is.
•
De hoogte van het verzuim is onderdeel van de beoordelingssystematiek en komt terug in de planning en control-cyclus.
•
Er is een direct belang voor leidinggevenden om verzuim binnen de sector of afdeling aan te pakken. Dit komt tot uiting in de invloed van het verzuimpercentage op:
•
beoordeling van de leidinggevende,
•
hoogte van budgetten.
Naast deze elementen is uit de gesprekken gekomen dat er sprake is van een opvallende randvoorwaarde: •
De gemeente of gemeentelijke dienst kiest voor integraal management met overwegend mensgerichte managers. Nieuwe aan te trekken managers worden geselecteerd op dat profiel. Zittende managers kunnen gebruik maken van een management development programma. Dit begint echt zijn vruchten af te werpen als er een bepaalde kritische massa aan mensgerichte managers is. 13
Dimensie 2: Kwaliteit van Inrichting In de aanpak van verzuim en arbeidsomstandigheden wordt door veel gemeenten een vergelijkbare structuur gehanteerd. Er is wel sprake van verschil als het er om gaat hoe goed de structuur is ingericht. Een ideaal beeld voor de kwaliteit van inrichting op basis van best practices bestaat uit de onderstaande elementen: •
Er is een duidelijk en éénduidig verzuimbeleid met duidelijke afspraken en afgebakende verantwoordelijkheden. Werknemers en leidinggevenden die zich niet houden aan de afspraken worden aangesproken.
•
Er is frequent overleg in een sociaal medisch team waarin niet alleen sprake is van casuïstiek, maar waarin ook wordt besproken hoe de deelnemers aan het overleg omgaan met afspraken en casuïstiek en waarin aandacht is voor beleid. Het SMT is de plek waar afspraken en werkzaamheden worden getoetst.
•
Er is overeenstemming over de definitie van verzuim. Leidinggevenden worden frequent geïnformeerd over het verzuimpercentage, de meldingsfrequentie en het frequent kortdurende verzuim voor hun onderdeel (informatievoorziening). Deze informatie is ook onderwerp van gesprek in werkoverleg, managementoverleg en overleg met de ondernemingsraad.
•
De leidinggevende is verantwoordelijk voor de reïntegratie van een verzuimende werknemer en heeft de regie. P&O en de arbodienst zijn ondersteunend.
•
Leidinggevenden spreken werknemers aan op verzuimgedrag.
•
De situatie op het gebied van arbeidsomstandigheden wordt regelmatig beschouwd. De zorg voor arbeidsomstandigheden (werkplekonderzoek, RI&E, werkbelevingsonderzoek) wordt binnen of zeer dicht bij de gemeente georganiseerd. Een klacht of probleem leidt snel tot een voor de werknemer merkbaar resultaat.
•
Zorg voor goede arbeidsomstandigheden is onderdeel van het introductiebeleid.
•
Er is budget beschikbaar (te maken) voor preventie.
Dimensie 3: Kwaliteit van Samenwerking In hoeverre de aanpak van verzuim succesvol is hangt af van de kwaliteit van de samenwerking tussen deze actoren. Op basis van de best practices uit de gevoerde interviews beschrijven we het ideaal beeld van de dimensie kwaliteit van samenwerking. •
De verhouding tussen werknemer en leidinggevende is goed, oftewel er is sprake van een balans tussen positieve aandacht voor de werknemer als persoon en een beroep op de persoon als werknemer met een te vervullen takenpakket.
•
Er is betrokkenheid bij het werk en de gemeente als organisatie.
•
Er is sprake van sociale controle tussen collega’s en overeenstemming over wat acceptabel is als het gaat om verzuimen. Gedrag wat niet acceptabel is wordt aangepakt.
•
P&O en arbodienst zijn ondersteunend voor leidinggevende en werknemer. De leidinggevende heeft de regie. Communicatie en informatie-uitwisseling tussen deze partijen is gewaarborgd.
14
