Doorvoer strategische goederen

Doorvoer strategische goederen

Door: mr. D.G. Leenman 2010/2011

Inhoudsopgave

Voorwoord ...................................................................................................... 2 Inleiding........................................................................................................... 3 1. Strategische goederen ........................................................................... 5 1.1 Militaire goederen ................................................................................... 5 1.2 Dual-use goederen ................................................................................. 5 2. Ontwikkeling in wetgeving tot 2001 ...................................................... 7 2.1 Tot medio jaren ‘90 ................................................................................. 7 2.2 Tot 2001.................................................................................................. 7 3. Ontwikkelingen in wetgeving na 2001...................................................... 9 3.1 Vergunningplicht bij langzame doorvoer................................................. 9 3.2 Ad-hoc vergunningplicht ....................................................................... 10 3.3 Meldplicht.............................................................................................. 10 3.4 Consentplicht WWM ............................................................................. 11 3.5 Na 2004 ................................................................................................ 11 4. Huidige wetgeving.................................................................................... 12 4.1 Algemene Douanewet als basis ........................................................... 12 4.2 Nieuwe dual-use verordening ............................................................... 12 4.2.1. Wederuitvoer................................................................................. 13 4.2.2 Doorvoer ........................................................................................ 14 4.2.3. Verbod........................................................................................... 14 4.2.4. Vergunningplicht ........................................................................... 15 4.2.5. Informatie delen ............................................................................ 15 4.2.6 Besluit strategische goederen........................................................ 15 4.3 Militaire goederen ................................................................................. 16 4.3.1 Wat is doorvoer? ............................................................................ 16 4.3.2. Vergunningplicht en uitzonderingen.............................................. 17 4.3.3. Meldplicht ...................................................................................... 18 4.3.4. Ad-hoc vergunningplicht................................................................ 21 5. Sancties..................................................................................................... 22 5.1 Sanctieregelingen Iran.......................................................................... 22 5.1.2. Verboden....................................................................................... 22 5.1.3. Ontheffing...................................................................................... 23 5.1.4 Vergunningplicht ............................................................................ 23 5.1.5. Doorvoer ....................................................................................... 24 5.1.6. Vervoer.......................................................................................... 24 5.2. Doorvoer van ruwe diamant (Kimberleyprocescertificering) ................ 24 6. Samenvatting en conclusie ..................................................................... 26 Literatuurlijst ................................................................................................ 29

1

Voorwoord Van september tot december 2010 heb ik met veel plezier en interesse de opleiding ‘Post-Master Douane’ gevolgd aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Onderdeel van deze opleiding is het schrijven van een verhandeling over douane aangelegenheden in de brede zin. Gelet op mijn werk binnen het landelijk Team Precursoren, Oorsprong, Strategische goederen en Sanctiewetgeving van de Douane heb ik gekozen voor een actueel onderwerp binnen het genoemde vakgebied; de doorvoer van strategische goederen. Omdat de focus bij strategische goederen van oudsher veelal op de export ligt en in mindere mate op de doorvoer van deze goederen heb ik ervoor gekozen om de huidige regelgeving met betrekking tot doorvoer van deze goederen en de totstandkoming daarvan nader te bestuderen. Met veel enthousiasme heb ik deze verhandeling geschreven. Bij deze wil ik ook iedereen bedanken die heeft geholpen bij het schrijven van deze verhandeling. Dennis Leenman december 2010

2

Inleiding Nederland is een doorvoerland1 bij uitstek. Een groot deel van de goederen die via bijvoorbeeld de Rotterdamse haven of via de luchthaven Schiphol Nederland binnenkomen worden via Nederland getransporteerd naar andere landen. Over het algemeen geldt daarbij dat de douane een beperkte controletaak heeft bij goederen die via Nederland worden doorgevoerd, zeker als de goederen afkomstig zijn uit of bestemd zijn voor andere EU lidstaten. Anders is dit bij de doorvoer van strategische goederen. Daarbij speelt de douane een belangrijke rol. Het beleid van de Nederlandse overheid is dat voorkomen moet worden dat bedrijven met hun handel bijdragen aan de ontwikkeling van massavernietigingswapens. Uitgangspunt daarbij is dat terughoudendheid moet worden betracht en transparantie moet worden bevorderd bij export van deze goederen, met name waar het gaat om landen die in spanningsgebieden liggen, waar mensenrechten worden geschonden en waar overbewapening dreigt. Om de uit- en doorvoer te reguleren voert Nederland een exportcontrolebeleid dat gebaseerd is op internationale verdragen, exportcontroleregimes en verordeningen van de Europese Unie. Met name de controle op doorvoer is regelmatig onderwerp van discussie geweest in de laatste jaren. Zowel vanuit het parlement als vanuit non-gouvernementele organisaties zoals Unicef2, de Campagne tegen Wapenhandel3 en Oxfam Novib4 werd regelmatig gevraagd om strengere regels op het gebied van doorvoer van o.a. wapens. De regelgeving op dit terrein is het afgelopen decennium ook diverse malen aangepast en op bepaalde punten aangescherpt. De meest recente ingrijpende wijziging vond in 2008 plaats toen het In- en uitvoerbesluit strategische goederen vervangen door het Besluit strategische goederen en de Regeling strategische goederen. In 2009 werden daarna nog enkele kleinere wijzigingen aangebracht in het besluit en in 2010 werden enkele wijzigingen in de Regeling strategische goederen doorgevoerd. De kernvraag in deze verhandeling is:

1

Met doorvoer wordt in deze verhandeling bedoeld het vervoer van goederen die het Nederlands grondgebied worden binnengebracht om via dat gebied te worden vervoerd naar een bestemming buiten het Nederlands grondgebied. 2 Unicef is een non- gouvernementele organisatie die zich inzet voor de vrijheid, educatie, gezondheid en bescherming van kinderen in ontwikkelingslanden. Unicef zet zich onder andere in voor het beperken, reguleren en controleren van de handel in kleine wapens. 3 De Campagne tegen Wapenhandel is een kleine onafhankelijke organisatie die wapenhandel zo veel mogelijk wil inperken 4 Oxfan Novib is een non-gouvernementele organisatie voor ontwikkelingssamenwerking. Samen met o.a. Unicef en Amnesty International is deze organisatie onderdeel van de internationale campagne “Control Arms”.

3

Is de huidige wet- en regelgeving op het gebied van doorvoer van strategische goederen toereikend om proliferatie5 (verspreiding) van massavernietigingswapens te voorkomen? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag zijn een aantal deelvragen geformuleerd: - Wat zijn strategische goederen? - Hoe is de huidige wetgeving tot stand gekomen? Wat zijn de belangrijkste ontwikkelingen vanaf medio jaren ’90? - Wat zijn de huidige wettelijke bepalingen? Is adequate handhaving mogelijk? Om een antwoord te geven op deze vragen geeft deze verhandeling in hoofdstuk 1 een beschrijving van strategische goederen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 en 3 ingegaan op de ontwikkeling van de wetgeving respectievelijk tot en na 2001. Daarna wordt in hoofdstuk 4 de huidige wet- en regelgeving met betrekking tot de doorvoer van strategische goederen beschreven. Hoofdstuk 5 gaat over sanctiewetgeving en deze verhandeling eindigt met een samenvatting / conclusie in hoofdstuk 6.

5

Proliferatie is een term die wordt gebruikt voor de verspreiding van kennis, apparatuur en grondstoffen die betrekking hebben op de vervaardiging van (kern)wapens.

4

1. Strategische goederen Het door het ministerie van Economische Zaken uitgegeven “handboek strategische goederen6” definieert strategische goederen als ‘goederen waaraan om veiligheidsredenen en internationale afspraken zo veel strategisch belang wordt toegekend, dat de uitvoer ervan niet, of alleen onder voorwaarden mag plaatsvinden’. Het gaat meestal om goederen die voor militaire doeleinden of voor de vervaardiging van massavernietigingswapens kunnen worden gebruikt.’ Strategische goederen kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën: - militaire goederen en - goederen voor tweeërlei gebruik (ook dual-use goederen genoemd). 1.1 Militaire goederen Welke goederen ‘militair’ zijn mag elk land zelf bepalen. Wel is er een gemeenschappelijke EU lijst van militaire goederen. Deze lijst is samengesteld aan de hand van afspraken in het Wassenaar Arrangement7. De lijst is onderverdeeld in 22 categorieën waaronder munitie, bommen, raketten, chemisch of biologische toxische materiaal, gepantserde apparatuur en onderdelen. 1.2 Dual-use goederen Dual-use goederen zijn goederen die naast een civiele toepassing ook een militaire toepassing kunnen hebben of die een toepassing hebben bij de ontwikkeling en productie van massavernietigingswapens of de raketten die deze wapens naar hun doel brengen. Verordening 428/20098, de zogenaamde dual-use verordening, introduceert een communautair systeem voor de uitvoer van producten voor tweeërlei gebruik. Deze dual-use verordening bevat een lijst met tien verschillende categorieën van goederen, zoals bijvoorbeeld chemicaliën, elektronica, nucleaire goederen en ruimtevaart, waarvoor bij uitvoer buiten de Europese Unie een vergunning vereist is. Deze lijst is op haar beurt samengesteld aan de hand van afspraken die in verschillende internationale non-proliferatie regimes zijn gemaakt. Het gaat hierbij om de volgende regimes:

6

www.rijksoverheid.nl/exportcontrole Het " Wassenaar Arrangement on Export Controls for Conventional Arms and Dual-Use Goods and Technologies" is opgericht om een bijdrage te leveren aan de regionale en internationale veiligheid en stabiliteit. Het middel is het vergroten van de transparantie in handelsstromen van strategische goederen naar derde landen. Voorts wordt in WA-kader bepaald welke militaire goederen en goederen voor tweeërlei gebruik onder controle staan. 40 Landen hebben dit arrangement bekrachtigd. 8 Verordening (EG) nr. 428/2009 van de Raad van de Europese Unie van 27 mei 2009 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer, de overbrenging, de tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik (Pb.2009 L134)

7

5

-

Australië Groep9 (bestrijding proliferatie biologische en chemische wapens); Missile Technologie Control Regime10 (bestrijding proliferatie ballistische raketten); Nuclear Suppliers Group11 (bestrijding proliferatie nucleaire goederen en technologie); Wassenaar Arrangement (bevorderen transparantie in handelsstromen met derde landen van strategische goederen).

Ook de chemicaliën die staan vermeld op de lijsten 2 en 3 van het Verdrag chemische wapens12 staan genoemd in de dual-use verordening.13

9

Een belangrijk samenwerkingsverband op het gebied van de bestrijding van proliferatie van biologische en chemische wapens is de Australië Groep, die in 1985 op Australisch initiatief voor het eerst bijeenkwam. Doel van de samenwerking is gecoördineerd optreden tegen de verspreiding van dit soort wapens door middel van exportcontrole. 10 In 1987 riepen de Bondsrepubliek Duitsland, Canada, Frankrijk, Italië, Japan, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten het Missile Technology Control Regime (MTCR) in het leven met het doel de voortschrijdende proliferatie van ballistische raketten een halt toe te roepen. Het regime omvat een serie afspraken over de uitvoer van raketonderdelen, onderdelen voor onbemande vliegtuigen en andere relevante technologie. Nederland is in 1990 tot het regime toegetreden. 11 Mede als reactie op de nucleaire explosie die in 1974 in India plaatsvond, vond men in de jaren zeventig dat extra maatregelen nodig waren om de verspreiding (of proliferatie) van nucleaire goederen en technologie te voorkomen. Overleg in 1975 tussen de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie, de Bondsrepubliek Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Japan, Canada en Frankrijk leidde in 1976 tot een aantal minimumbeginselen die gelden bij de export van nucleaire goederen. Nederland associeerde zich medio 1976 bij deze notawisseling. De NSG-controlelijst bestaat uit een “trigger list” van speciaal voor nucleaire toepassingen ontworpen goederen en materialen, zoals kerncentrales en ultracentrifuges en een “dual-uselijst” van goederen die gebruikt kunnen worden bij de productie van nucleaire goederen en materialen. 12 het op 13 januari 1993 te Parijs tot stand gekomen Verdrag tot verbod van de ontwikkeling, de produktie, de aanleg van voorraden en het gebruik van chemische wapens en inzake de vernietiging van deze wapens (Trb. 1993, 162); 13 Met uitzondering van de stof BZ en inclusief de lijst 1 stoffen ricine en saxitoxine

6

2. Ontwikkeling in wetgeving tot 2001 Om beter inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de wet en regelgeving met betrekking tot de doorvoer van strategische goederen wordt in de hoofdstukken 2 en 3 beschreven hoe deze wet- en regelgeving zich de afgelopen decennia heeft ontwikkeld. 2.1 Tot medio jaren ‘90 Vanaf 1980 speelt doorvoer al een rol bij het exportcontrolebeleid van de overheid. Toen werd door de Nederlandse regering een regeling ingesteld om de doorvoer van strategische goederen naar Zuid-Afrika te controleren. Dit als reactie op het apartheidsbewind in dit land. Medio jaren ’90 kwam het onderwerp ‘doorvoer’ weer prominent aan de orde. Mede oorzaak hiervan was de crash van een Boeing van de Israëlische vliegtuigmaatschappij El AL in de Amsterdamse Bijlmer. Tijdens het onderzoek naar deze ramp bleek onder andere dat de stof DMMP14 aan boord van het vliegtuig was geweest, Deze stof staat nu onder andere op lijst2 van het Verdrag chemische wapens en is daarmee ook een strategisch (dual-use) goed. In het eindrapport van de parlementaire enquête naar de Bijlmerramp wordt onder andere geschreven: “De Commissie beveelt aan de intensiteit van de controle op de inhoud van de transitlading te vergroten.”15 2.2 Tot 2001 Al in 1995 waren er plannen om de Wet wapens en munitie (WWM) te wijzigen waarbij de controle op doorvoer uitgebreid zou worden. In 1998 sprak de regering in een nadere toelichting op het regeerakkoord de intentie uit om het controle-instrumentarium op de doorvoer van strategische goederen uit te breiden.16 De in- en uitvoerwet, de wet die als basis diende voor de exportcontrole van strategische goederen, kende tot op dat moment namelijk beperkte mogelijkheden tot overheidscontrole in het geval van doorvoer van strategische goederen. Met name was deze wet gericht op uitvoer. Voor goederen voor tweeërlei gebruik regelde de toen geldende dual-use verordening17 (Vo. 3381/94) dat de in deze verordening genoemde goederen na een verblijf van een bepaalde tijd in de gemeenschap vergunningplichtig werden. Voor deze perioden is aangesloten bij de perioden die gelden voor tijdelijke opslag; voor aanvoer via land of lucht gold een termijn van 20 dagen en voor aanvoer over zee gold een termijn van 45 dagen. Ook als de 14

De stof DMMP (dimethyl methylphosphonate) wordt gebruikt als vlamvertrager, maar kan ook worden gebruikt bij de productie van zenuwgassen. 15 Kamerstukken II, 1998/99, 26 241, nr. 9 16 Kamerstukken II, 1998/99, 22 054 nr. 40 17 Verordening (EG) Nr. 3381/94 van de Raad van 19 december 1994 tot instelling van een communautaire regeling voor exportcontrole op goederen voor tweeërlei gebruik.

7

goederen een economisch relevante bewerking waren ondergaan werden deze goederen vergunningplichtig. Voor militaire goederen, waarvoor geen Europese regelgeving was opgesteld, gold dat een langdurig verblijf niet automatisch leidde tot een vergunningplicht. Alleen bij uitvoer, dus bij goederen die zich in het vrije verkeer bevonden, was een vergunning verplicht op grond van de In- en uitvoerwet. Verder was ook een vergunning vereist als de goederen in Nederland een be- of verwerking ondergaan (actieve veredeling) met gebruikmaking van het teruggaafsysteem, waarbij de betaalde rechten bij invoer worden teruggevraagd. Bij actieve veredeling met gebruikmaking van het schorsingssysteem ontstond geen vergunningsplicht. Voor een deel van de militaire goederen gold een dubbel regime, want een deel van de wapens en munitie die onder de WWM vielen, waren ook aangewezen als strategische goederen bij of krachtens de In- en uitvoerwet. De WWM kende, in tegenstelling tot het regime voor overige militaire goederen, naast een in- en uitvoerregime, wel een eigen doorvoerregime. Voor doorvoer van deze WWM goederen was een consent (doorvoervergunning) vereist. Deze verplichting gold dus maar voor een beperkt deel van de strategische goederen. Grote wapens als tanks, raketten en marineschepen vielen niet onder deze consentplicht. Van de consentplicht kon vrijstelling worden bereikt door het doen van een melding. Deze vrijstelling beliep 7 dagen indien de goederen waren aangevoerd via land of lucht en 14 dagen indien de goederen waren aangevoerd over zee.

8

3. Ontwikkelingen in wetgeving na 2001 Uiteindelijk werd vanaf 1 januari 2002 de doorvoerregeling militaire goederen van kracht door een wijziging van de In- en uitvoerwet, het In- en uitvoerbesluit strategische goederen, de Wet wapens in munitie en de Regeling wapens en munitie.18 3.1 Vergunningplicht bij langzame doorvoer Door de wijzigingen ontstonden meer instrumenten voor controle op de doorvoer van strategische goederen. De term doorvoer kwam, in tegenstelling tot in de huidige wetgeving, nog niet voor in de genoemde wet en regelgeving. Er werd namelijk aansluiting gezocht bij de termen uit het Communautair douanewetboek en dus werd de douanetechnische term wederuitvoer19 gehanteerd. Daarbij werd een onderscheid gemaakt tussen wederuitvoer na korte tijd (snelle doorvoer) en wederuitvoer na langere opslagperiode (langzame doorvoer). Bij de snelle doorvoer lagen de goederen maximaal 20 dagen opgeslagen indien aangevoerd via de lucht en bij maximaal 45 dagen bij aanvoer via zee of land. Na de wijzigingen gold er een algemene vergunningplicht voor langzame doorvoer van strategische goederen, dus zowel van dual-use goederen als van militaire goederen. Deze termijn was nieuw voor de militaire goederen en hiermee werd ook voor de doorvoer van militaire goederen een doorvoerregime geïntroduceerd. Deze vergunningplicht bij doorvoer was niet van toepassing op strategische goederen afkomstig uit of met eindbestemming Australië, Japan, NieuwZeeland of Zwitserland of een van de lidstaten van de NAVO of de EU. Van deze landen werd de betrouwbaarheid van het in/uitvoercontrolesysteem van een dergelijk niveau geacht dat Nederland daarbij de controle niet opnieuw zou doen. Voor de militaire goederen die onder de WWM vielen betekende dit dus dat in plaats van na 7 dagen (land / lucht) of na 14 dagen (zee) nu pas na 20 of 45 dagen een vergunning vereist was voor de doorvoer. Hier stond tegenover dat deze verplichting nu gold voor alle militaire goederen. Ook bestond er voor een deel van de niet-vergunningplichtige zendingen een meldplicht. Deze meldplicht wordt verderop in deze verhandeling besproken. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer20 werd er bij de voorstellen tot wijziging bewust voor gekozen om niet iedere aanraking met het Nederlands grondgebied, hoe kort ook, vergunningplichtig te maken. Dit zou de bonafide vervoerders extra administratieve handelingen opleggen, terwijl de controlemogelijkheden niet toereikend zijn om verzuim van deze handelingen stelselmatig vast te stellen. Handhaving van een dergelijke vergunningplicht zou erg moeilijk zijn. Dit komt onder ander omdat goederen in doorvoer soms 18

respectievelijk Stb 2001, nr. 191, Stb 2001, nr. 249 + Stb 2002, nr. 449, Stb 2001, nr. 191 en Stcrt 2002, nr. 45 19 artikel 182 lid 3 CDW 20 Kamerstukken II, 1999-2000, 26948, Nr. 5

9

zeer kort op het Nederlandse grondgebied aanwezig. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een vliegtuig dat in Nederland een tussenlanding maakt om bij te tanken. Over het algemeen gold dat de douane in een dergelijk geval alleen als er concrete aanwijzingen waren handhavingactiviteiten zal verrichten. Voor die gevallen kon gebruik worden gemaakt van de ad-hoc vergunningplicht. 3.2 Ad-hoc vergunningplicht Naast de algemene vergunningplicht kon er een ad-hoc vergunningplicht worden opgelegd voor het doen uitgaan uit Nederland van militaire goederen. Door het vervangen van de term “wederuitvoer” in “het doen uitgaan uit Nederland, vielen ook communautaire militaire goederen onder het bereik van de ad-hoc vergunningplicht. Tijdens de behandeling in de Tweede Kamer21 werd als voorbeeld genoemd een doorvoerzending uit een ander EU-land die via Nederland loopt. In een dergelijk geval kan, ook indien het andere EU-land een uitvoervergunning heeft afgegeven, de Nederlandse overheid nationaal ingrijpen. Als er duidelijke aanwijzingen bestaan (bijvoorbeeld signalen van inlichtingendiensten of buitenlandse douaneautoriteiten) dat een zending ongecontroleerd op weg is naar een waarschijnlijk ongewenste bestemming, dan bestaat de mogelijkheid om een ad-hoc vergunningplicht op te leggen. 3.3 Meldplicht Voor handvuurwapens en lichte wapens bestond volgens artikel 6, lid 1 van het In- en uitvoerbesluit strategische goederen een meldplicht als deze wapens Nederland werden binnengebracht en vervolgens, zonder dat daarvoor volgens het In- en uitvoerbesluit strategische goederen een vergunning voor nodig was, weer uitgaan. In dergelijke gevallen moest de doorvoer worden gemeld bij de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer. Deze melding moest 12 kantooruren voordat de wederuitvoer of het douanevervoer aanvangt worden gedaan, waardoor de autoriteiten eventueel een ad-hoc vergunningplicht konden opleggen. Deze verplichting gold dus alleen bij snelle doorvoer van handvuurwapens en lichte munitie en niet voor de overige militaire goederen en/of dual-use goederen. Bij doorvoer zonder overlading is op grond van het Communautair Douanewetboek geen verplichting tot het doen van een goederenaangifte. Wel was in een dergelijk geval een zogenaamd ‘consent tot binnenkomen’ vereist op grond van artikel 14 van de WWM. De aanvraag tot het verkrijgen van dit consent gold dan tevens als melding.

21

Kamerstukken II, 1999-2000, 26948, Nr. 5

10

3.4 Consentplicht WWM Door de wijziging is de in paragraaf 2.2. genoemde overlap van de WWM met de In- en uitvoerwet verdwenen. De consentplicht voor uit- en doorvoer via Nederland van en naar niet-EU landen van wapens en munitie werd afgeschaft, omdat de uit- en doorvoer van deze goederen onder de In- en uitvoerwet kwam te vallen. De consentplicht uit de WWM bleef wel bestaan voor het in Nederland doen binnenkomen en het doen uitgaan van wapens of munitie naar lidstaten van de EU. 3.5 Na 2004 In 2004 werd de meldplicht in het In- en uitvoerbesluit strategische goederenuitgebreid22. Deze wijziging had volgens de nota van toelichting tot doel om de meldplicht zoals deze eerder al gold voor handvuurwapens en lichte wapens uit te breiden tot alle goederen van de bijlage bij dat besluit, de zogenaamde militaire lijst. Hiermee kwam een jarenlang bestaand onderscheid tussen kleine en lichte wapens en grote wapensystemen te vervallen. Dit bevorderde de duidelijkheid en de eenduidigheid van de wetgeving. Het bedrijfsleven hoefde nu namelijk niet langer een onderscheid te maken tussen de twee categorieën van militaire goederen, waarbij voor de ene categorie wel en de andere categorie geen meldplicht gold. Hiermee gold voor de doorvoer van militaire goederen dus samengevat: -

Vergunningplicht bij langzame doorvoer (tenzij afkomstig van of bestemd voor EU of NAVO lidstaten of Australië Japan, Nieuw-Zeeland of Zwitserland). Van deze landen wordt namelijk erkend dat zij een goed export/importcontrolesysteem hebben.

-

Meldplicht bij snelle doorvoer van alle militaire goederen

-

Ad-hoc vergunningplicht bij zendingen met militaire goederen waarvoor geen vergunning vereist is.

22

Stb 2004, nr. 674

11

4. Huidige wetgeving In dit hoofdstuk wordt een beschrijving en een toelichting gegeven van de op dit moment (december 2010) geldende wetgeving met betrekking tot de doorvoer van strategische goederen. Hierbij wordt met name gekeken naar het huidige Besluit strategische goederen en de Uitvoeringsregeling strategische goederen, die beide sinds 2008 van kracht zijn. Ook de wijzigingen die er sindsdien in dit besluit en deze regeling hebben plaatsgevonden worden benoemd voor zover ze voor het onderwerp van deze verhandeling relevant zijn. Ook wordt uiteraard aandacht besteed aan de Europese regelgeving die veelal ten grondslag ligt aan de Nederlandse wetgeving. 4.1 Algemene Douanewet als basis Op 1 augustus 2008 is de Algemene Douanewet in werking getreden. Bij de inwerkingtreding van deze wet is de In- en uitvoerwet alsmede de daarop gebaseerde regelgeving vervallen. Het In- en uitvoerbesluit strategische goederen is met ingang van die datum dus ook komen te vervallen, omdat deze wet rechtstreeks onder de In- en uitvoerwet viel. Hiervoor in de plaats is daarom op 1 augustus 2008 het Besluit strategische goederen en de Uitvoeringsregeling strategische goederen in werking getreden. Deze regelgeving is sindsdien gebaseerd op de artikelen 1:4, eerste en tweede lid, en 3:1 van de Algemene douanewet. 4.2 Nieuwe dual-use verordening Vanaf 1994 beschikt de EG over een gemeenschappelijke regeling voor de exportcontrole op goederen voor tweeërlei gebruik Deze regeling is gebaseerd op artikel 133 (handelspolitiek) van het EG-Verdrag. Hiermee behoort regelgeving op dit terrein tot de exclusieve bevoegdheid van de EG. Voor wat betreft de regelgeving op het gebied van dual-use goederen werd in het Besluit strategische goederen tot medio 2010 verwezen naar de zogenaamde dual-use verordening, (EG) nr. 1334/200023. Deze verordening regelde met name de uitvoer van dual-use goederen en voorzag niet in specifieke maatregelen voor de doorvoer van deze goederen. Dit veranderde met de herziening van de dual-use verordening in 2009. Op 5 mei 2009 heeft namelijk de Raad van de Europese Unie een nieuwe dual-use verordening aangenomen (de in hoofdstuk 1.2. genoemde EG Vo. 428/2009). Ook doorvoer is nu een onderwerp dat wordt geregeld in deze verordening. De reden hiervoor is onder andere gelegen in het feit dat de Veiligheidsraad van de Verenigde naties in Resolutie 1540 van 28 april 2004 heeft besloten dat alle staten doeltreffende maatregelen moeten nemen en handhaven om nationale controles in te voeren ter voorkoming van de verspreiding van 23

Verordening (EG) nr. 1334/2000 van de Raad van de Europese Unie van 22 juni 2000 tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de uitvoer van producten en technologie voor tweeërlei gebruik (PbEG L 159).

12

nucleaire, chemische of biologische wapens en hun overbrengingsmiddelen, onder meer door adequate controles op gerelateerde materialen in te stellen, en daartoe onder andere controles op doorvoer en tussenhandel moeten vaststellen. Verordening 428/2009 (dual-use verordening) geldt volgens overweging 16 ook voor producten die alleen over het grondgebied van de Gemeenschap worden doorgevoerd, dit wil zeggen producten die geen andere douanebestemming dan extern douanevervoer hebben of die uitsluitend in een vrije zone of een vrij entrepot worden opgeslagen en waarvan geen erkend voorraadregister hoeft te worden bijgehouden. Daarom moet er volgens overweging 16 van deze verordening voor de autoriteiten van de lidstaten een mogelijkheid worden gecreëerd om op ad-hoc basis de doorvoer van niet-communautaire producten voor tweeërlei gebruik te verbieden, indien zij op grond van inlichtingen of op basis van informatie uit andere bronnen redenen hebben om te vermoeden dat de producten volledig of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor de verspreiding van massavernietigingswapens of hun overbrengingsmiddelen. De uitwerking van deze overwegingen wordt in de volgende paragrafen beschreven. 4.2.1. Wederuitvoer Tot 2008 gold voor de dual-use goederen een algemene vergunningplicht voor de langzame doorvoer.24 Langzame doorvoer komt niet meer voor in de huidige regelgeving. Wel komen de begrippen wederuitvoer en doorvoer nog voor in de huidige dual-use verordening. Artikel 2, lid 2, onder ii van de huidige dual-use verordening zegt dat onder uitvoer onder ander wordt verstaan: “wederuitvoer in de zin van artikel 182 van het communautaire douanewetboek; maar met uitsluiting van producten in doorvoer.” Van wederuitvoer is volgens het Handboek Douane sprake als nietcommunautaire goederen die het douanegebied van de EU zijn binnengebracht dit gebied weer met dezelfde status verlaten. Van wederuitvoer is alleen sprake in de volgende gevallen: - de goederen zijn binnengebracht maar hebben nog geen douanebestemming gekregen - de goederen zijn binnengebracht en geplaatst onder een van de volgende regelingen: - extern douanevervoer - douane-entrepot - actieve veredeling (schorsingsregeling) - tijdelijke invoer - binnenbrengen in vrije zone of vrij entrepot

24

langer dan 20 dagen opgeslagen bij aanvoer via weg en lucht en langer dan 45 dagen opgeslagen bij aanvoer via zee

13

Als er dus sprake is van wederuitvoer dan gelden dezelfde voorwaarden als voor de uitvoer van dual-use goederen, oftewel een vergunning is hiervoor vereist. 4.2.2 Doorvoer Doorvoer wordt in artikel 2 van de dual-use verordening gedefinieerd als: “Vervoer van niet-communautaire producten voor tweeërlei gebruik die in het douanegebied van de Gemeenschap worden binnengebracht en door dat gebied worden vervoerd met een bestemming buiten de Gemeenschap.” Doorvoer waarbij de goederen alleen binnen de EU worden vervoerd valt dus niet onder de bepalingen van dual-use verordening. In artikel 2 van het Besluit strategische goederen staat het verbod vermeld om te handelen in strijd met onder andere artikel 6, eerste en tweede lid van deze verordening. Maar wat regelt de dual-use verordening nu precies met betrekking tot de doorvoer van dual-use goederen? 4.2.3. Verbod De dual-use verordening bevat in bijlage I een lijst met producten die worden aangemerkt als dual-use goederen en waarvoor bij export een vergunning vereist is. Volgens artikel 6, lid 1 kan de doorvoer van de in bijlage I genoemde niet-communautaire producten, worden verboden door de bevoegde autoriteiten van de lidstaat waar de doorvoer plaatsvindt, indien de producten geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor de in artikel 4, lid 1, genoemde doeleinden. Die doeleinden zijn: De ontwikkeling, de productie, de behandeling, de bediening, het onderhoud, de opslag, de opsporing, de herkenning of de verspreiding van chemische, biologische of nucleaire wapens of andere nucleaire explosiemiddelen, of voor de ontwikkeling, de productie, het onderhoud of de opslag van raketten die dergelijke wapens naar hun doel kunnen voeren. Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen over de bepalingen van Verordening (EG) nr. 428/2009, ingezet voor verdergaande controlemogelijkheden bij doorvoer van goederen die niet voorkomen op de lijst in bijlage I. Daarnaast wilde Nederland de controle niet beperken tot goederen die gebruikt kunnen worden in een programma ter vervaardiging van een massavernietigingswapen (WMD), de focus van resolutie 1540 van de VN Veiligheidsraad, maar die ook toepassen op goederen die een conventioneel militair gebruik kunnen krijgen in een land waarop een in multilateraal verband afgesproken wapenembargo van kracht is. Een belangrijke overweging daarbij was de doorvoerregels af te stemmen met de regels omtrent de uitvoer van goederen.25 Mede hierdoor is het bepaalde in 25

Brief van staatssecretaris van Economische Zaken aan De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal over Nieuwe dual-useverordening en voortgang wetsvoorstel Wet strategische diensten, 3 juni 2009.

14

artikel 6, lid 3 in de dual-use verordening opgenomen. Het doorvoerverbod kan volgens dit artikel worden uitgebreid tot niet in de lijst opgenomen producten voort tweeërlei gebruik en tot producten voor tweeërlei gebruik voor militair eindgebruik of militaire bestemmingen als bedoeld in artikel 4, lid 2, als deze producten bestemd zijn voor de in artikel 4, lid 1, genoemde doeleinden (ontwikkeling, productie etc. van chemische, biologische of nucleaire wapens etc). Het begrip militaire bestemmingen ziet daarbij volgens artikel 4, lid 2 op: - de verwerking in militaire producten die voorkomen op de militaire lijsten van de lidstaten; - het gebruik van productie-, test- of onderzoeksapparatuur en onderdelen daarvan, voor de ontwikkeling, de productie of het onderhoud van militaire producten die op de voornoemde lijsten voorkomen; - het gebruik van onafgewerkte producten in een fabriek voorde fabricage van militaire producten die op de voornoemde lijsten voorkomen. De bestemmingen genoemd in dit artikel betreffen bestemmingen waarop een wapenembargo rust. 4.2.4. Vergunningplicht Lid 2 van artikel 6 geeft aan dat een lidstaat ook kan bepalen dat de bevoegde autoriteiten een vergunningplicht kunnen opleggen alvorens een besluit te nemen over het al dan niet verbieden van de doorvoer van de hiervoor genoemde categorie van producten. In Nederland geldt dus geen algemene vergunningplicht voor de doorvoer van dual-use goederen. Wel bestaat het instrument om in bepaalde gevallen een ad-hoc vergunningplicht op te leggen. 4.2.5. Informatie delen Als een doorvoerzending geweigerd wordt, dan moet een lidstaat deze informatie delen met de commissie en met de andere lidstaten. Hierbij moet alle benodigde informatie worden gedeeld, met inbegrip van de indeling van de betrokken producten, de technische kenmerken ervan, het land van bestemming en de eindgebruiker.26 Door het delen van deze informatie kunnen lidstaten snel reageren op bepaalde risicosignalen en kan de ongewenste verspreiding van deze goederen beter worden voorkomen. 4.2.6 Besluit strategische goederen Zoals eerder vermeld is de doorvoercontrole voor dual-use goederen in beginsel gericht op de goederen die genoemd zijn in bijlage I van de verordening. Daarom is in artikel 2 van het Besluit strategische goederen bepaald dat het verboden is te handelen in strijd met het hiervoor besproken artikel 6, leden 1 en 2 van de verordening. 26

Verordening (EG) nr. 428/2009, artikel 13 lid 3

15

Daarnaast is in artikel 6, lid 3 van de verordening voor lidstaten de optie opengelaten om de doorvoercontrole uit te breiden met: - goederen die niet in bijlage I zijn opgenomen, Dit is uitgewerkt middels een verbod in artikel 4a, lid 1 van het Besluit strategische goederen. De goederen moeten dan wel weer bestemd zijn voor een van de doeleinden genoemd in art. 4, lid 1 van de dual-use verordening - of met goederen die wel in bijlage I zijn opgenomen en mogelijk bestemd zijn voor militair eindgebruik in een land waarvoor een internationaal afgesproken wapenembargo geldt. Van deze mogelijkheid heeft Nederland gebruik gemaakt in artikel 4a, lid 2 van het Besluit strategische goederen. De hierboven genoemde 2 vormen van doorvoer kunnen verboden worden door onze minister van Economische Zaken door het opleggen van een adhoc vergunningplicht. 4.3 Militaire goederen Hoe een lidstaat invulling geeft aan haar exportcontrolebeleid met betrekking tot militaire goederen mag het grotendeels zelf bepalen. Artikel 296, lid 1, onder b van het EG-Verdrag staat namelijk iedere lidstaat toe om de maatregelen te nemen die hij nodig acht ter bescherming van zijn wezenlijke belangen voor zijn veiligheid en die betrekking hebben op de productie van en de handel in wapenen, munitie en oorlogsmaterieel. Hierbij moet uiteraard wel rekening worden gehouden met verbintenissen die zijn aangegaan in het kader van bijvoorbeeld non-proliferatieverdragen en wapenembargo’s In tegenstelling tot wat voor dual-use goederen geldt, is er daarom voor militaire goederen geen EG-verordening. Wel bestaat er een Europese lijst van militaire goederen (zie hoofdstuk 1.1.) De regelgeving met betrekking tot militaire goederen is dus in Nederland geheel geregeld in het Besluit strategische goederen en de Uitvoeringsregeling strategische goederen. 4.3.1 Wat is doorvoer? Doorvoer door Nederland wordt in het Besluit strategische goederen gedefinieerd als: “het vervoer van goederen die uitsluitend het Nederlands grondgebied worden binnengebracht om via dat gebied te worden vervoerd naar een bestemming buiten het Nederlands grondgebied.”27 Het Nederlands grondgebied is daarbij het grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden in Europa. Deze definitie wijkt dus af van de definitie van doorvoer in de dual-use verordening. Daarin wordt namelijk niet het grondgebied van een lidstaat genoemd, maar het douanegebied van de gemeenschap. Een dual-use goed 27

artikel 5 onder e Besluit strategische goederen

16

dat vanuit België via Nederland naar Duitsland wordt vervoerd is dus geen doorvoer volgens de dual-use verordening, terwijl dit wel als doorvoer wordt aangemerkt als het om een militair goed zou gaan. 4.3.2. Vergunningplicht en uitzonderingen Het is volgens artikel 6 Besluit strategische goederen in beginsel verboden om militaire goederen uit te voeren uit Nederland of door te voeren door Nederland zonder vergunning. Hierop worden wel enkele uitzonderingen gemaakt. Zo is het verbod niet van toepassing op: - de doorvoer door Nederland van militaire goederen die uitsluitend worden vervoerd door de territoriale wateren of door het luchtruim; - de doorvoer door Nederland van militaire goederen die afkomstig zijn uit, of als eindbestemming hebben Australië, Japan, Nieuw-Zeeland, Zwitserland of een van de lidstaten van de Europese Unie of de NoordAtlantische verdragsorganisatie. De eerste uitzondering is uiteraard vooral vanuit praktisch oogmerk gemaakt. Het is nagenoeg onmogelijk om op dergelijke doorvoer handhavingsactiviteiten te verrichten. De tweede categorie betreft de bevriende landen, de EU-lidstaten en de NAVO-lidstaten. Van deze landen wordt namelijk verwacht en erkend dat zij een effectieve controle uitvoeren waardoor Nederland deze controle niet nog eens uitgebreid over hoeft te doen. De belangrijkste wijziging ten opzichte van het tot medio 2008 geldende In- en uitvoerbesluit strategische goederen is dat de uitzonderingscategorie “snelle doorvoer” is geschrapt. Hierdoor is alle doorvoer in beginsel vergunningplichtig tenzij deze onder controle staat van een andere EU lidstaat, een bondgenoot of bevriend land. De regeling geeft in artikel 3 nog een aantal uitzonderingen op de vergunningplicht: - militaire goederen, bestemd voor gebruik door de Nederlandse krijgsmacht; - militaire goederen, eigendom van en bestemd voor gebruik door NAVOstrijdkrachten28, of het Joint Force Command in Brunssum29; - militaire goederen, eigendom van het ERA30; - militaire voertuigen, die worden gebruikt door vreemde strijdkrachten bij gelegenheden als staats- of beleefdheidsbezoeken, vlootschouwen of luchtvaartmanifestaties. 28

Artikel 1 onder g Uitvoeringsregeling strategische goederen N.A.V.O.-krijgsmacht: de krijgsmacht van een vreemde mogendheid, die partij is bij het Noord-Atlantisch Verdrag (Stb. J 355). 29 Artikel 1 onder c Uitvoeringsregeling strategische goederen: Joint Force Command Brunssum: het te Brunsum gevestigde hoofdkwartier, bedoeld in de Overeenkomst tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Algemeen Hoofdkwartier van de Geallieerde Mogendheden in Europa inzake de bijzondere voorwaarden, die toepasselijk zijn op de vestiging en het functioneren van internationale militaire hoofdkwartieren binnen het Europese grondgebied van het Koninkrijk der Nederlanden (Trb. 1964, 131) 30 Artikel 1 onder e Uitvoeringsregeling strategische goederen: ERA: het Europees Ruimte Agentschap in Noordwijk, opgericht bij het Verdrag tot oprichting van het Europees Ruimte Agentschap (Trb. 1990, 43)

17

Volgens de toelichting op deze uitzonderingen worden door middel van deze bepalingen een aantal bestaande vrijstellingen, voornamelijk uit de Vrijstellingsregeling militaire zendingen (niet landbouwgoederen) 1966 gecontinueerd. Voor deze categorieën geldt bovendien dat ze ook zijn vrijgesteld van de meldplicht (artikel 5, onder b Regeling strategische goederen). De vergunningen kunnen volgens artikel 6, lid 1 en lid 2 Regeling strategische goederen schriftelijk bij de inspecteur (in de praktijk bij de Douane/Centrale dienst voor inen uitvoer) worden aangevraagd door de beschikkingsbevoegde, degene die de douaneformaliteiten bij doorvoer vervult of door de persoon die de goederen vervoert. In de volgende paragraaf wordt dit nader toegelicht. 4.3.3. Meldplicht In de gevallen dat er op basis van het Besluit strategische goederen geen vergunning nodig is voor de doorvoer door Nederland van militaire goederen, moet er op grond van artikel 7 van het Besluit strategische goederen een melding worden gedaan bij de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer. Uitzondering hierop is de doorvoer van goederen die zonder aanlanding worden vervoerd door de territoriale wateren, of door het luchtruim van Nederland. Deze categorie van goederen is uitgezonderd van zowel de vergunningplicht als de meldplicht. De melding moet volgens de Regeling strategische goederen worden gedaan bij de inspecteur (Algemeen Directeur Belastingdienst/Douane31). De melding moet schriftelijk worden gedaan, maar de inspecteur kan op grond van artikel 4, lid 4 schriftelijk toestemming geven om de melding anders dan schriftelijk te doen. Wie moet melden? Artikel 4, lid 2 Regeling strategische goederen zegt: “de melding wordt schriftelijk gedaan door - de beschikkingsbevoegde, - door degene die voor hem de douaneformaliteiten bij de uitvoer of de doorvoer verricht, - of, indien geen douaneformaliteiten worden verricht, door de persoon die de goederen vervoert. De beschikkingsbevoegde wordt in artikel 1, onder d gedefinieerd als: een exporteur als bedoeld in artikel 2, lid 3 van verordening 428/200932 met dien 31

artikel 4 lid 1 jo. art. 1 onder e Uitvoeringsregeling strategische goederen „exporteur”: elke natuurlijke persoon of rechtspersoon of elk partnerschap: namens welke of welk een douaneaangifte bij uitvoer wordt gedaan, d.w.z. de persoon die op het tijdstip dat de aangifte wordt aanvaard, het contract met de ontvanger in het derde land heeft en die het recht heeft te beslissen dat het product naar een bestemming buiten het douanegebied van de Gemeenschap wordt verzonden. Indien geen uitvoercontract is gesloten of indien de houder van het contract niet

32

18

verstande dat voor een bestemming buiten het douanegebied van de Gemeenschap een bestemming buiten Nederland wordt gelezen. Bij doorvoer is de beschikkingsbevoegde echter veelal niet in Nederland gevestigd. Ook hoeft er niet altijd iemand in Nederland te zijn die douaneformaliteiten verricht, bijvoorbeeld bij intracommunautaire transacties. Dan zou de vervoerder overblijven. Ook is niet duidelijk of de meldplicht altijd eerst rust op de beschikkingsvoegde en pas als deze niet meldt bij de douanevertegenwoordiger en als die ten slotte ook geen melding doet de vervoerder. En wat nu als de vervoerder verwijst naar de exporteur en uiteindelijk meldt niemand? Handhaving door de douane is dan erg moeilijk. Op dit punt was de regelgeving naar mijn mening dus niet goed geregeld. Toen de Regeling strategische goederen 2009 in werking trad stond in de toelichting vermeld dat, ‘hoewel in beginsel de beschikkingsbevoegde exporteur wordt aangewezen als degene die tot melding verplicht is, ook degene die namens of ten behoeve van de exporteur de douaneformaliteiten bij uit- of doorvoer verricht tot melding verplicht is. De omstandigheid dat de exporteur, vooral in doorvoersituaties, doorgaans buiten Nederland gevestigd zal zijn, zou de handhaving van de meldplicht immers niet ten goede komen. In die gevallen waarin geen douaneformaliteiten behoeven te worden vervuld rust de meldplicht op de persoon die de goederen buiten Nederland vervoert. Indien de melding niet, niet tijdig, of niet volledig wordt gedaan dan levert dat een economisch delict op in de zin van de Wet op de economische delicten.’ Dit geeft nog geen duidelijkheid over wie nu precies verantwoordelijk kan worden gehouden als er geen melding is gedaan. Als de vervoerder de enige partij in Nederland is, mag dan de exporteur niet melden? En als geen van de partijen een melding doet, terwijl ze in een uitzonderlijk geval wel allemaal in Nederland gevestigd zijn wie wordt dan strafbaar en / of vervolgbaar? Alleen de beschikkingsbevoegde of allemaal? Op 1 juli 2010 trad, mede op verzoek van de Douane, een gewijzigde Regeling strategische goederen in werking. Vanuit het oogpunt van de handhaving verzocht de Douane om verduidelijking op diverse punten rondom de meldplicht. Deze wijziging was ook noodzakelijk in verband met het vervallen van de destijds geldende dual-use verordening (Verordening (EG) nr. 1334/2000) en het in werking treden van de nieuwe dual-use verordening (Verordening (EG) nr. 428/2009) op 27 augustus 2009. Van die gelegenheid werd gebruik gemaakt om de Regeling strategische goederen op enkele punten te actualiseren en verduidelijken. Met betrekking tot de meldplicht staat in de toelichting bij deze wijziging vermeld:

namens zichzelf handelt, wordt onder de exporteur de persoon verstaan die het recht heeft om te beslissen het product naar een bestemming buiten het douanegebied van de Gemeenschap te verzenden.

19

“Volledigheidshalve moet worden opgemerkt dat artikel 4, tweede lid, van de regeling enerzijds bepaalt dat er geen rangorde bestaat van personen, die gehouden zijn tot melding van niet-vergunningplichtige doorvoer van militaire goederen. Anderzijds strekt de bepaling er toe dat een melding, gedaan door een persoon uit de kring van hen die tot melding zijn gehouden, de overigen bevrijdt van hun verplichting”. 33 De douane heeft dus, als geen van de drie partijen een melding heeft gedaan, de keuze wie van de in Nederland gevestigde partijen hiervoor verantwoordelijk wordt gehouden. Wat moet er gemeld worden? Ook met betrekking tot wat er nu precies moet worden gemeld zijn in de wijziging van de Regeling strategische goederen in 2010 enkele wijzigingen / verduidelijkingen gekomen. Volgens artikel 4, lid 3 Regeling strategische goederen moet de melding in ieder geval de volgende gegevens bevatten: a) het land van bestemming; b) de naam van de ontvanger van de goederen; c) de omschrijving van de goederen waarop de melding betrekking heeft overeenkomstig de Gemeenschappelijke lijst van militaire goederen, de merken en nummers, het aantal en de soort van de colli vermelden, of voor onverpakte goederen het aantal voorwerpen; d) een nauwkeurige vermelding van de plaats, bestaande uit de naam van de plaats en de postcode aangevuld met huisnummer, waar de goederen kunnen worden onderzocht. Nieuw hierbij is dat de omschrijving van de goederen nu overeenkomstig de omschrijving in de gemeenschappelijk lijst van militaire goederen moet zijn en de vermelding van de plaats waar de goederen kunnen worden onderzocht. Deze wijzigingen maken de handhaving door de Douane eenvoudiger. Wanneer en hoe moet worden gemeld? Voor de wijziging in 2010 vermelde de Regeling strategische goederen in artikel 4, lid 5: “De melding wordt gedaan voor de inlading in het uitgaande vervoermiddel dan wel voor vertrek indien de goederen uitgaan met hetzelfde vervoermiddel waarmee zij zijn binnengekomen.” Uitgaande van deze tekst zou een vervoerder, die van België via Nederland, naar Duitsland reist net voor hij de grens overgaat een doorvoermelding kunnen doen en vervolgens de grens overrijden. Controle door de douane op de goederen is dan uiteraard niet meer mogelijk terwijl de vervoerder zich toch aan de meldplicht heeft gehouden. Ook dit is ondervangen middels de wijziging van de Regeling strategische goederen in 2010. Artikel 4, lid 5 zegt nu namelijk: “de melding wordt gedaan voor inlading in het uitgaande vervoermiddel of, indien het doorvoer betreft uiterlijk op het moment van binnenkomst op het grondgebied van Nederland.” Ook deze wijziging verbetert de handhavingsmogelijkheden van de douane. 33

Stcrt. 2010, 6628

20

Andere wijzen van melden Om de meldplicht voor het bedrijfsleven in bepaalde gevallen eenvoudiger te maken en aan te sluiten bij de douanepraktijk is in artikel 4, lid 6 van de Regeling strategische goederen bepaald dat ook als melding van doorvoer geldt: a) een aanvraag ter verkrijging van een consent tot binnenkomen, bedoeld in artikel 14 van de WWM, b) de summiere aangifte voor tijdelijke opslag bedoeld in artikel 186 van de toepassingsverordening Communautair douanewetboek, mits zij is voorzien van de bij artikel 4, derde lid, letter c en d bedoelde gegevens en c) de aangifte ten (weder)uitvoer bedoeld in artikel 182 bis van het Communautair douanewetboek, mits zij is voorzien van de bij artikel 4, derde lid, letter c en d bedoelde gegevens34. De hierboven onder a genoemde aanvraag is vereist omdat het volgens artikel 14 van de WWM verboden is zonder consent een wapen of munitie van de categorieën II en III te doen binnenkomen of te doen uitgaan. Een deel van de wapens die genoemd zijn in de WWM wordt ook genoemd op de Europese lijst van Militaire goederen. Dergelijke consenten worden afgegeven door dezelfde instantie als die waar de vergunningen voor strategische goederen worden afgegeven en waar de meldingen moeten worden gedaan, te weten de Douane/Centrale dienst voor in- en uitvoer. Om praktische redenen geldt daarom de aanvraag van een consent ook als doorvoermelding. De hierboven onder b en c genoemde aangiften moeten inhoudelijk wel voldoen aan de inhoudelijke eisen van de melding. Van deze mogelijkheid kunnen de meldingsplichtigen tot op heden nog geen gebruik maken. Het Landelijk kantoor van Douane is momenteel nog bezig met de uitwerking van deze wijzen van melden. 4.3.4. Ad-hoc vergunningplicht Zodra een melding van doorvoer is gedaan kan grond van artikel 6, lid 3 Besluit strategische goederen door de minister een ad-hoc vergunningplicht worden opgelegd. Dit kan bijvoorbeeld gebeuren als de melding informatie oplevert dat de zending een ongewenste bestemming heeft. Het belangrijkste doel van de meldplicht is volgens de toelichting bij het Besluit strategische goederen echter niet ‘het ontdekken’ van onregelmatigheden, maar het in kaart brengen van de aard en omvang van de doorvoer van militaire goederen over Nederlands grondgebied. Mocht er toch een vergunningplicht worden opgelegd, dan zal de zending worden getoetst aan het Nederlandse wapenexportbeleid.

34

Deze gegevens zijn: De omschrijving van de goederen waarop de melding betrekking heeft overeenkomstig de lijst van militaire goederen, de merken en nummers, het aantal en soort van de colli of voor onverpakte goederen het aantal voorwerpen. Een nauwkeurige vermelding van de plaats, bestaande uit de naam van de plaats en de postcode aangevuld met huisnummer, waar de goederen kunnen worden onderzocht. -

21

5. Sancties Sancties zijn een instrument om internationale vrede en veiligheid te bevorderen. Als een land mensenrechten schendt, oorlog voert of een gevaar vormt voor de internationale vrede en veiligheid kan dat land worden gestraft met sancties. Deze worden opgelegd door de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties of door de EU. 5.1 Sanctieregelingen Iran Strategische goederen spelen ook vaak een rol in sanctieregelingen. Zo ook in de Iran Verordening. In dit hoofdstuk wordt globaal ingegaan op de inhoud van deze verordening en dan uiteraard met name op de vraag of doorvoer ook in deze verordening een rol speelt. Op 25 oktober 2010 zijn de EU lidstaten het eens geworden over de tekst van nieuwe EU sancties tegen Iran. Verordening (EU) Nr. 961/2010 is op 17 oktober 2010 gepubliceerd.35 Deze verordening regelt onder andere beperkingen op de handel in goederen voor tweeërlei gebruik en de handel in uitrusting die voor binnenlandse repressie kan worden gebruikt. Daarnaast worden beperkingen opgelegd op de handel in uitrusting en technologie die in de Iraanse aardolie en aardgasindustrie worden gebruikt. Deze verordening is in Nederland uitgewerkt middels de Sanctieregeling Iran 2010.36 5.1.2. Verboden Volgens artikel 2 van deze verordening is de directe of indirecte verkoop, levering, overdracht aan of uitvoer naar Iraanse personen, entiteiten of lichamen in of voor gebruik in Iran van de volgende goederen verboden: De in bijlagen: - I en - II genoemde goederen en technologieën, ongeacht of die goederen van oorsprong zijn uit de Unie; of - De in bijlage III (goederen voor binnenlandse repressie) genoemde uitrusting die voor binnenlandse repressie zou kunnen worden gebruikt, ongeacht of die uitrusting van oorsprong is uit de Unie; De bijlagen I, II en III bevatten respectievelijk de dual-use goederen zoals genoemd in bijlage I van de dual-use verordening, met uitzondering van Categorie 5, Telecommunicatie en informatiebeveiliging, de overige dual-use goederen en de goederen voor binnenlandse repressie. 35

Verordening (EU) Nr. 961/2010 van de Raad van 25 oktober 2010 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 423/2007, Publicatieblad L281 van 27-10-2010. 36 Regeling van de Minister van Buitenlandse Zaken van 10 november 2010, nr. DJZ/BR/0824-10, betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran

22

Ook is het verboden om de in bijlage VI (lijst van essentiële uitrusting en technologie voor de volgende sleutelsectoren van de aardolie- en aardgasindustrie in Iran) vermelde elementaire uitrusting of technologie direct of indirect te verkopen, te leveren, over te dragen aan of uit te voeren naar Iraanse personen, entiteiten of lichamen of bestemd voor gebruik in Iran. Militaire goederen Ook is het volgens artikel 2 van de Sanctieregeling Iran verboden om militaire goederen, alsmede militaire technologie, aangewezen in de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen, direct of indirect te verkopen, te leveren, over te dragen aan, dan wel door of uit te voeren naar entiteiten of personen in Iran, of voor gebruik in of ten behoeve van Iran, ongeacht het land van oorsprong. 5.1.3. Ontheffing De bevoegde autoriteiten kunnen volgens artikel 7 van de verordening toestemming verlenen voor bepaalde transacties met betrekking tot de goederen uit bijlage I en II. Dit kan als zij vinden dat de transactie kennelijk niet bijdraagt tot de ontwikkeling van technologie ter ondersteuning van proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten van Iran, noch tot de ontwikkeling van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens, ook wanneer deze goederen en technologie, bijstand, investeringen of tussenhandeldiensten bestemd zijn voor voedsel, landbouw, medische zorg of andere humanitaire doeleinden. Om voor een dergelijke transactie een ontheffing te verkrijgen moet de leverancier wel in het bezit zijn van een eindgebruikerverklaring. 5.1.4 Vergunningplicht Naast een verbod, waarvoor soms wel en soms geen ontheffing mogelijk is, noemt de verordening nog activiteiten waarvoor een vergunning nodig is. Artikel 3 van de verordening zegt namelijk dat een voorafgaande vergunning vereist is voor het direct of indirect verkopen, leveren of overdragen aan en exporteren van de goederen en technologie, bedoeld in bijlage IV, al dan niet van oorsprong uit de Unie, ten behoeve van een Iraanse persoon, entiteit of lichaam of bestemd voor gebruik in Iran. Bijlage IV bevat een lijst van alle goederen en technologie, andere dan die bedoeld in de bijlagen I en II, die: -

-

een bijdrage kunnen leveren tot de activiteiten van Iran met betrekking tot de verrijking of opwerking van uranium of met betrekking tot zwaar water of tot de ontwikkeling van overbrengingssystemen voor nucleaire wapens, of die een bijdrage kunnen leveren tot de uitoefening van activiteiten in verband met andere punten waarover de Internationale Organisatie voor

23

Atoomenergie (IAEA) haar bezorgdheid heeft uitgesproken of heeft verklaard dat er nog geen duidelijkheid bestaat.37 Voor wat betreft de afgifte van de vergunning wordt aangesloten bij de vergunningverleningsprocedure uit de dual-use verordening (art. 11). 5.1.5. Doorvoer De term doorvoer komt in de Iran verordening niet voor. Het in de vorige paragrafen genoemde verbod (al dan niet met ontheffingsmogelijk) en de vergunningplicht geldt echter voor het ”het direct of indirect verkopen, leveren of overdragen (…). Ook doorvoer valt onder het begrip “indirect ter beschikking stellen” van goederen. Dit betekent dat voor de doorvoer van goederen uit bijlage I, II, III, IV of VI een ontheffing of een vergunning nodig is. De vereiste vergunning of ontheffing wordt afgegeven door de autoriteiten van de lidstaat waar de goederen vandaan komen. Uiteraard erkennen de lidstaten elkaars afgegeven vergunningen of ontheffingen. Als dus goederen die vanuit een andere EU lidstaat via Nederland naar Iran gaan en die andere lidstaat heeft hiervoor een vergunning of ontheffing afgegeven, dan hoeft hiervoor in Nederland niet opnieuw een vergunning of ontheffing te worden aangevraagd. Als de goederen echter uit een niet-EU land komen en via Nederland naar Iran worden doorgevoerd, dan is wel een ontheffing of vergunning van de Nederlandse autoriteiten vereist. Voor activiteiten die verboden zijn en waarvoor het niet mogelijk is om een vergunning danwel een ontheffing te krijgen geldt dat het ook verboden is om betrokken te zijn bij de doorvoer van deze goederen. 5.1.6. Vervoer Voor alle goederen die van en naar Iran het douanegebied van de Europese Unie worden binnengebracht of het douanegebied verlaten, geldt een informatieplicht op grond van artikel 27 van de verordening. Dit om te voorkomen dat goederen en technologie die vallen onder de gemeenschappelijke EU-lijst van militaire goederen of waarvan de levering, verkoop, overdracht, uitvoer of invoer volgens de Iran verordening is verboden, worden overgedragen. In Nederland hebben de sancties echter geen gevolgen voor de bestaande douaneformaliteiten. De bestaande procedures geven kennelijk voldoende informatie om te voldoen aan de meldplicht. 5.2. Doorvoer van ruwe diamant (Kimberleyprocescertificering) Hoewel diamanten geen strategische goederen zijn, wordt hier toch kort de doorvoer van ruwe diamanten besproken. 37

Artikel 3, lid 3 Verordening (EU) Nr. 961/2010

24

‘Conflict diamanten’ werd verhandeld in landen als Sierra Leone, Angola, Ivoorkust en Congo waarbij de opbrengst gebruikt werd om gewapende strijd mee te financieren. Door middel van het Kimberly Proces hebben 45 deelnemers (landen en organisaties, zoals de Europese Unie) afspraken gemaakt om middels een systeem van certificering van ruwe diamanten, de handel in conflict diamant tegen te gaan. Op de doorvoer van ruwe diamant zijn ook sanctiemaatregelen van toepassing. In Verordening (EG) 2368/200238 zijn de voorwaarden vastgesteld voor onder andere de doorvoer van ruwe diamanten over het grondgebied van de Gemeenschap. Als doorvoer wordt aangemerkt het vervoer, met of zonder overlading, opslag van ruwe diamanten uit een derde land over het grondgebied van de Gemeenschap naar een ander derde land. De ruwe diamant behoudt tijdens dit vervoer de niet-communautaire status. De doorvoer van ruwe diamant over het grondgebied van de Gemeenschap is verboden tenzij aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: - de ruwe diamant komt van een deelnemer van de Kimberleyprocescertificering; - de ruwe diamant komt het grondgebied van de Gemeenschap uitsluitend binnen om naar een andere deelnemer te worden uitgevoerd; - de originele houder waarin de ruwe diamant wordt vervoerd en het originele begeleidende certificaat, dat is afgegeven door de bevoegde autoriteit van een deelnemer, zijn zowel bij het binnenkomen als bij het verlaten van het grondgebied van de Gemeenschap intact; - uit het begeleidende certificaat blijkt duidelijk dat het om doorvoer gaat; - het vervoer vindt plaats onder de regeling extern (communautair) douanevervoer.

38

Verordening (EG) Nr. 2368/2002 van de raad van 20 december 2002 tot uitvoering van de Kimberleyprocescertificering voor de internationale handel in ruwe diamant.

25

6. Samenvatting en conclusie De afgelopen 15 jaar is het onderwerp doorvoer van strategische goederen vaak onderwerp van discussie geweest. Vanaf eind jaren ’90 werd door diverse non-gouvernementele organisaties en ook door diverse parlementsleden kritiek geuit op het Nederlandse doorvoerbeleid. Daarbij werd veelal om een uitbreiding van de vergunning en meldplicht gevraagd. Dit resulteerde er uiteindelijk in dat met name in 2002, 2004 en 2008 een aanscherping van de verplichtingen heeft plaatsgevonden. In het onderstaande overzicht staat een samenvatting op de hoofdlijnen van de ontwikkeling in wetgeving met betrekking tot de doorvoer van zowel strategische als militaire goederen:

Militaire goederen

Tot 2001

Na 2001

Alleen vergunningplicht bij actieve veredeling met gebruikmaking van teruggaafsysteem

Vergunningplicht Meldplicht Alle doorvoer door bij langzame uitgebreid tot alle NL vergunningdoorvoer militaire plichtig goederen Ad hoc Enkele vergunningplicht uitzondering op mogelijk vergunningplicht

2004

Consentverplichting voor de militaire goederen uit de WWM Meldplicht voor snelle doorvoer handvuurwapens en lichte wapens

Dual-use goederen

Vergunningplicht na Vergunningplicht Geen wijzigingen langzame verblijf van 45/20 bij dagen of na doorvoer economisch relevante bewerking

Vanaf 2008

Indien geen vergunningplicht, dan meldplicht

Wederuitvoer vergunningplichtig Doorvoer ad-hoc vergunningplicht mogelijk

Zoals in het bovenstaande valt te lezen is de regelgeving vanaf 2002 op diverse punten aangescherpt. De vergunningplicht bij doorvoer voor zowel de militaire als de dual-use goederen is aangescherpt. Daarnaast is ook de meldplicht voor de doorvoer van militaire goederen uitgebreid waardoor nu nagenoeg alle zendingen van militaire goederen onder een controleregime vallen. Tevens is er voor dual-use goederen nu een uitgebreide ad-hoc vergunningplicht mogelijk. Is de huidige wet- en regelgeving toereikend om proliferatie middels doorvoer te voorkomen? Vooropgesteld moet worden dat proliferatie uiteraard nooit voor 100 procent kan worden voorkomen. De afgelopen 15 jaar is de wet en regelgeving echter wel dermate aangescherpt, waardoor er meer zicht is op de militaire goederen die via Nederland worden doorgevoerd. In nagenoeg alle gevallen moet bij doorvoer van militaire goederen informatie aan de overheid worden aangeleverd in de vorm van een vergunningaanvraag of een melding. Een

26

betere informatiepositie zorgt ervoor dat er beter en gerichter kan worden gehandhaafd. Ook de mogelijkheid tot het opleggen van een ad-hoc vergunningplicht bij doorvoer van dual-use goederen vergroot de mogelijkheid om proliferatie te voorkomen. Opvallend is dat een aantal moties van enkele jaren gelden al voorstellen bevatten tot aanscherping van de vergunning- en meldplicht. Toen werden deze moties echter verworpen. Zo werd in 2003 een motie39 ingediend om een algemene vergunningplicht voor alle wapendoorvoer in te stellen, met uitzondering van interne NAVO-transporten. De staatssecretaris van Economische Zaken wees deze motie af. Zij stelde: “Als al die doorvoer vergunningplichtig wordt gemaakt, zou aan Rotterdam, Schiphol en de Nederlandse economie grote schade worden toegebracht. Wij zouden dan immers alles structureel moeten aanhouden, om voor een klein deel van de lading de vergunningplicht te toetsen. Als wij een aanwijzing hebben dat er echt iets mis is, dus in uitzonderlijke gevallen, kan er ad hoc gewerkt worden met een vergunningplicht en kan een bepaalde container van een schip worden gehaald, of kan worden verhinderd dat een bepaalde container bij overslag weer terug aan boord wordt gezet. Dat gaat overigens al genoeg logistieke problemen opleveren en ik vind dan ook dat wij de vergunningplicht niet moeten uitbreiden.” Kennelijk is dit standpunt enkele jaren later toch herzien, want nu is er eigenlijk sprake van een algemene vergunningplicht voor militaire goederen. Bovendien geldt voor de uitzonderingsgevallen op de vergunningplicht een meldplicht. Hoewel de wetgeving naar mijn mening nu voldoende uitgebreid is, geldt nog wel de vraag of goede handhaving in alle gevallen mogelijk is. De goederenstromen die via Nederland worden doorgevoerd zijn enorm, zeker vergeleken bij vele andere landen. Dat brengt ook met zich mee dat het veel moeilijker te controleren is of een bepaalde vracht strategische goederen bevat. Ook zijn van goederen op doorvoer die bijvoorbeeld op het schip of in het vliegtuig blijven zijn minder gegevens bij de douane bekend dan voor goederen waarvoor aangifte is gedaan. Ook dit maakt controle moeilijk. Zoals de staatssecretaris al stelde in 2003 is het ondoenlijk om structureel alle doorvoer aan te houden om voor een klein deel van de lading de vergunningplicht te toetsen. Daarvoor zijn de hoeveelheden te groot, is de tijd dat een lading op Nederlands grondgebied verblijft vaak te kort en is de capaciteit van de Douane ontoereikend om elke doorvoerzending te controleren. Daar komt nog bij dat de douane bij veel vormen van doorvoer een beperkte taak heeft. Op vrachtverkeer bijvoorbeeld vanuit België dat via Nederland naar Duitsland gaat wordt door de douane in principe geen constante controle uitgeoefend. Daarom is het voor de handhaving dus van groot belang dat het bedrijfsleven compliant is en vergunningen aanvraagt danwel doorvoerzendingen meldt. 39

Kamerstukken II, 2003-2004, 22 054, nr. 77

27

Gelukkig is de wet- en regelgeving niet alleen aangescherpt, zij is ook duidelijker geworden. Verschillende onderscheiden (langzame / snelle doorvoer, WWM / geen WWM) voor militaire goederen zijn verdwenen en daarvoor in de plaats is de stelregel gekomen dat altijd een vergunning nodig is voor de doorvoer. Eenvoudigere en duidelijkere wetgeving bevordert ook het nalevingsgedrag van de betrokkenen. Ingewikkelde wetgeving met verschillende uitzonderingen en onderscheiden zorgde ervoor dat betrokkenen vaak niet wisten wanneer nu precies een vergunning nodig was en wanneer er iets gemeld moest worden of door wie dit gedaan behoorde te worden. Een algemene vergunningplicht zal ook een grotere preventieve werking hebben dan een ad-hoc vergunningplicht, wat de nalevingsgraad naar mijn mening zal bevorderen. Ten slotte ben ik van mening dat voor de overheid een belangrijke rol is weggelegd bij het bevorderen van de compliance. Door goede voorlichting en gerichte controles zal deze vergroot kunnen worden. Ook door het gebruik maken van informatie die al over een zending bekend is bij de Douane, bijvoorbeeld door middel van de douaneaangiften en/of summiere aangiften, wordt het voor betrokkenen eenvoudiger om te voldoen aan de meldplicht en wordt lastenverzwaring beperkt.

28

Literatuurlijst M. Broek, Doorvoer van wapens via Nederland, 2001. Douane, Handboek VGEM, 2010. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2010, Handboek strategische goederen, WWW . Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie 2010, Handboek Iran, WWW . Oxfam Novib, Wapendoorvoer: beleid en praktijk, november 2007. Van Dijk en De Groot, Evaluatie doorvoerregeling militaire goederen, Amsterdam: Van de Bunt, adviseurs voor Organisatie en Beleid 2003. Unicef, Kinderen buiten schot. Nederland, kleine wapens en de gevolgen voor kinderen, Den Haag 2006.

29