Diversiteitsbeleid in internationaal perspectief Een internationaal vergelijkend onderzoek naar diversiteitsbeleid in de publieke sector Eindrapport
Een onderzoek in opdracht van Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties B. Frouws MSc drs. B.J. Buiskool Projectnummer: B3739
Zoetermeer, 24 juni 2010
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2
Voorwoord Diversiteit in het personeelsbestand van alle overheidssectoren is één van de speerpunten in het arbeidsmarktbeleid van het huidige kabinet. Het is dan ook wenselijk over de grens te kijken om te zien hoe andere landen vorm geven aan diversiteitsbeleid in de publieke sector. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft daarom behoefte aan inzicht in het diversiteitsbeleid buiten de grenzen van Nederland, om te bepalen hoe Nederland er voor staat in internationaal perspectief en om lessen te trekken voor het diversiteitsbeleid in Nederland. Het Ministerie heeft Research voor Beleid gevraagd hiertoe een internationaal vergelijkende studie uit te voeren naar het diversiteitsbeleid in 11 landen, een onderzoek dat wij met veel plezier hebben uitgevoerd. Het onderzoek is uitgevoerd door een groot onderzoeksteam bestaande uit Bram Frouws, Patrick van Wersch, Gregor Walz, Alice Johansson, Suzanne Junte, Lennart de Ruig en Lisanne Boer. Bram Frouws en Bert-Jan Buiskool verzorgden de rapportage. Onze hartelijke dank gaat uit naar alle contactpersonen in de tien landen die ons gedurende het onderzoeksproces van waardevolle informatie hebben voorzien en naar de leden van de begeleidingscommissie voor de prettige en constructieve samenwerking. Bram Frouws Bert-Jan Buiskool
3
4
Inhoudsopgave
Management Samenvatting
1
2
3
4
5
7
Inleiding
15
1.1
Achtergrond bij het onderzoek
15
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
16
1.3
Onderzoeksaanpak
17
1.4
Reikwijdte van het onderzoek
18
1.5
Leeswijzer
19
Achtergrond diversiteitsbeleid: rationale, doelgroepen, doelen en organisatie
21
2.1
Rationale voor diversiteitsbeleid
21
2.2
Doelgroepen
26
2.3
Doelen van diversiteitsbeleid
28
2.4
Verantwoordelijke organisaties en rolverdeling
31
Instrumenten van diversiteitsbeleid
35
3.1
Inleiding
35
3.2
Wet- en regelgeving
39
3.3
Streefcijfers, quota en ‘affirmative action’
43
3.4
Monitoring
46
3.5
Afspraken en samenwerkingsverbanden
49
3.6
Stimuleren en faciliteren
52
3.7
Communicatie en disseminatie
55
3.8
HRM instrumenten
57
Resultaten en succesfactoren van diversiteitsbeleid
61
4.1
Inleiding
61
4.2
Resultaten van diversiteitsbeleid
62
4.3
Succes en faalfactoren – beleidsmatig
65
4.4
Succes en faalfactoren - contextueel
70
Conclusies en overwegingen voor beleid
73
5.1
Conclusie: Nederland in internationaal perspectief
73
5.2
Overwegingen voor beleid
75
Samenvattende factsheets per land
81
Bijlage 1
5
6
Management Samenvatting
A ch t e r g r on d e n d o e l v a n h e t o n d e r z o e k Een divers personeelsbestand vergroot de kwaliteit van overheidsorganisaties en bevordert de legitimiteit van het overheidshandelen. Diversiteitsbeleid maakt het ook mogelijk een deel van de arbeidsmarkt aan te boren dat op dit moment onvoldoende door overheidsorganisaties wordt bereikt. Op langere termijn is dit vanuit het perspectief van een krappe arbeidsmarkt en een grote vervangingsvraag als gevolg van de vergrijzing noodzakelijk. Diversiteit in het personeelsbestand van de publieke sector is dan ook één van de speerpunten in het arbeidsmarktbeleid van het huidige kabinet. Onder diversiteitsbeleid wordt in dit rapport verstaan: Beleid gericht op een evenwichtige vertegenwoordiging van diverse doelgroepen in (de top van) organisaties.
Het is wenselijk de Nederlandse situatie te vergelijken met een aantal andere landen waar men ervaring heeft met diversiteitsbeleid vanuit de overheid. Van belang is te weten welke strategieën en instrumenten daar worden ingezet om de diversiteit in de publieke sector te vergroten, en wat we hiervan kunnen leren voor de Nederlandse situatie. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Research voor Beleid daarom gevraagd een internationaal vergelijkende studie uit te voeren naar het diversiteitsbeleid in de publieke sector in 11 landen 1 . Deze selectie van landen is tot stand gekomen op basis van geografische spreiding en vooral de mate waarin het ministerie verwacht dat er sprake is van interessante aanknopingspunten voor het Nederlandse diversiteitsbeleid. Het doel van het onderzoek is als volgt: Zicht krijgen op het diversiteitsbeleid buiten de grenzen van Nederland Bepalen hoe Nederland er in internationaal perspectief voor staat op gebied van diversiteitsbeleid Inzicht krijgen in aanknopingspunten voor het Nederlandse diversiteitsbeleid
Methode van onderzoek Het onderzoek bestaat hoofdzakelijk uit een literatuurstudie, aangevuld met interviews in de betrokken landen. Meer specifiek kende de onderzoeksopzet de volgende onderdelen: De eerste contacten in de landen zijn gelegd via experts behorende tot het IMISCOE netwerk, een netwerk van onderzoekers. Deze experts hebben ondersteuning geleverd bij het verzamelen van relevante literatuur (beleidsstukken, overheidsprogramma’s, onderzoeksrapporten, rapportages waarin ‘best practices’ beschreven worden, etc.) en het 1
Australië, België, Canada, Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden.
7
vinden van de juiste contactpersonen op beleidsniveau (een ambtenaar verantwoordelijk voor of direct betrokken bij het diversiteitsbeleid van de rijksoverheid). Een uitgebreide literatuurstudie, uitgevoerd op basis van literatuur die is aangeleverd door de experts uit het netwerk, door contactpersonen op beleidsniveau en die is gevonden gedurende deskresearch door de onderzoekers van Research voor Beleid. Daarnaast zijn in de meeste landen één of meer korte telefonische interviews uitgevoerd. Onderzoekers van Research voor Beleid hebben vervolgens de verkregen landeninformatie geanalyseerd en opgenomen in het daarvoor ontwikkelde format dat als basis diende voor de landenrapportages. Feedback van verschillende contactpersonen in de tien landen is verwerkt in de definitieve versies van de landenrapporten. Na het opstellen van de landenrapporten, vond een overkoepelende analyse en rapportage plaats op alle thema’s uit de onderzoeksvragen.
D iv e r s i t e i t s b e l e i d i n N e d e r l an d e n d e t i e n a n d e r e l a n d e n Voor een samenvatting van het diversiteitsbeleid in Nederland en de tien andere landen verwijzen we naar de samenvattende factsheets in de bijlage van het hoofdrapport, de samenvattende tabellen aan het begin van elk hoofdstuk van de landenrapporten 1 en de inhoudelijke hoofdstukken 2, 3 en 4.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Achtergrond van diversiteitsbeleid In de meeste landen bestaat de rationale voor diversiteitsbeleid uit een combinatie van een sociaal, demografisch en economisch perspectief. Internationaal is sprake van een trend weg van het sociaal perspectief in de richting van het economisch perspectief (‘de business case voor diversiteit’). Nederland loopt hierin enigszins voorop, met een nadruk op het demografisch en economisch perspectief. Het Nederlandse diversiteitsbeleid is, net als in vrijwel alle andere landen gericht op gender, leeftijd en etniciteit. Twee doelgroepen voor diversiteitsbeleid die internationaal gezien veel voorkomen, seksuele oriëntatie en een (fysieke) beperking, zijn geen onderdeel van het Nederlandse diversiteitsbeleid. Bovendien is in een meerderheid van de landen het diversiteitsbeleid gericht op een breed scala van groepen die onder de noemer diversiteit vallen, terwijl het Nederlandse diversiteitsbeleid zich focust op drie groepen. In vergelijking met de andere landen heeft Nederland relatief harde doelstellingen geformuleerd in de vorm van streefcijfers. Een verschil met de Scandinavische landen, waar ook kwantitatieve doelstellingen zijn geformuleerd, is dat de Nederlandse doelstellingen van toepassing zijn over de gehele linie van diversiteitsbeleid: voor vrouwen, allochtonen en ouderen. Wat betreft de verantwoordelijkheidsdeling geldt voor Nederland, evenals in de andere landen, dat diversiteitsbeleid alhoewel centraal uitgedragen, sterk decentraal georganiseerd is. Zowel in federale als niet-federale landen zijn net als in Nederland de directe sturingsmogelijkheden binnen de gekozen sturingsfilosofie op centraal niveau beperkt en zijn lagere overheden, sectoren en organisaties in grote mate verantwoordelijk voor het opstellen en 1
De landenrapporten zijn opgenomen in een apart bijlagenrapport.
8
uitvoeren van een eigen diversiteitsbeleid. Duidelijker is in Nederland, bijvoorbeeld in vergelijking met de Scandinavische landen, in verantwoordelijkheidsdeling het onderscheid gemaakt tussen diversiteitsbeleid in de publieke sector en integratiebeleid in het algemeen of emancipatiebeleid. Instrumenten van diversiteitsbeleid Het diversiteitsbeleid bestaat in Nederland net als in veel andere landen uit stimuleren, faciliteren, het maken van afspraken, samenwerken en monitoren. Ook de visie dat diversiteitsbeleid uiteindelijk gestalte krijgt op het niveau van sectoren en organisaties wordt met de andere landen gedeeld. Diversiteitsbeleid is in Nederland opgenomen in het Beleidsprogramma Balkenende IV (de concrete uitwerking van het Coalitieakkoord), wat in veel andere landen niet het geval is. In Nederland is in vergelijking met andere landen in mindere mate sprake van een inbedding in documenten zoals actieplannen of handvesten, waarin de visie op diversiteit is opgenomen. Internationaal vergeleken kent Nederland relatief weinig wet- en regelgeving op het gebied van diversiteitsbeleid. Zeker in vergelijking met landen zoals het Verenigd Koninkrijk, Canada en Noorwegen. In het Verenigd Koninkrijk en Canada zijn organisaties bijvoorbeeld onder andere verplicht te werken aan diversiteit, een plan op te stellen en het personeelsbestand te monitoren op diversiteit. En in Noorwegen geldt een quota voor de vertegenwoordiging van vrouwen en een verplichting wanneer er aanbod is onder kandidaten ten minste één immigrant uit te voor een sollicitatiegesprek. Het type maatregelen dat Nederland heeft genomen om ouderen aan het werk te houden komt overeen met de maatregelen in landen met een vergelijkbare demografische situatie zoals bijvoorbeeld Denemarken en België. Met het formuleren van ambitieuze streefcijfers onderscheidt het Nederlandse beleid zich van het beleid in de onderzochte landen. In de andere landen is of helemaal geen sprake van streefcijfers, of geen sprake van streefcijfers op centraal overheidsniveau of gelden streefcijfers alleen voor een deel van de publieke sector of voor bepaalde doelgroepen van het diversiteitsbeleid. Daarentegen is in Noorwegen sprake van quota (weliswaar alleen voor de vertegenwoordiging van vrouwen) en zijn er landen met wettelijke bepalingen die daar bij in de buurt komen. In alle onderzochte landen is net als in Nederland sprake van monitoring van diversiteit in de publieke sector. Internationaal gezien beschikt Nederland vooral met betrekking tot allochtonen over goede gegevens over het personeel in de publieke sector. Een verschil met vooral Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk is dat overheidsorganisaties in die landen in sterkere mate dan in Nederland de eigen organisatie monitoren op diversiteit en hierover, al dan niet verplicht, rapporteren. Onderdelen van het Nederlandse diversiteitsbeleid, zoals het opzetten van netwerken, afspraken en samenwerkingsverbanden met Zelfstandige Publieke Werkgevers maar ook wervingsbureaus, vrijwilligersorganisaties en de private sector komen in alle onderzochte landen voor. Een verschil tussen Nederland en een aantal van de onderzochte landen is het opstellen van actieplannen met concrete acties die handvatten kunnen bieden voor een doorvertaling van diversiteitsbeleid op centraal niveau naar een organisatieniveau. Stimuleren en faciliteren maakt onderdeel uit van het diversiteitsbeleid in Nederland en in de andere tien landen. Wel is op dit gebied internationaal gezien sprake van een aantal interessante initiatieven die, althans op centraal overheidsniveau, geen onderdeel uitmaken van het Nederlandse diversiteitsbeleid. Voorbeelden zijn het uitreiken van een Diversiteitsprijs of het toekennen van een Diversiteitslabel. Wel geldt hier de kanttekening dat in be-
9
paalde sectoren of op ander overheidsniveau wel sprake kan zijn van dergelijke initiatieven. Een voorbeeld is de Diversiteitsprijs Nederlandse Politie. Ook is er in Nederland evenals in enkele andere landen een handboek ontwikkeld ter ondersteuning bij het implementeren van diversiteitsbeleid. Wat betreft communicatie en disseminatie is in zowel Nederland als in de andere landen sprake van publicaties, websites en conferenties voor het uitwisselen van ideeën en goede praktijken en van communicatie over diversiteitsbeleid gericht op zowel huidig als toekomstig personeel. Een verschil is dat Nederland geen massamediale campagne over diversiteitsbeleid bij de centrale overheid kent om een breder publiek te informeren, zoals in België het geval is. In de meeste landen vinden vergelijkbare initiatieven als in Nederland plaats op het gebied van werving en selectie en carrièrebegeleiding. Evenals in de andere landen zijn overheidsorganisaties uiteindelijk verantwoordelijk voor een eigen diversiteitsbeleid. Resultaten van diversiteitsbeleid Evenals in de andere landen, waar men goede gegevens heeft over de instroom en het aandeel van de doelgroepen in de publieke sector, laten de resultaten zien dat de vertegenwoordiging van de doelgroepen in Nederland is toegenomen. Hoewel dit onderzoek niet ingaat op de effectiviteit van de eerder beschreven instrumenten, duidt dit op een mogelijk effect van de ingezette instrumenten op een meer divers personeelsbestand. Echter, zowel internationaal als in Nederland geldt dat er, los van de instroom, weinig bekend is over de impact van een divers samengesteld personeelsbestand, zoals de mate waarin sprake is van een verbetering in het presteren van de overheid als gevolg van diversiteitsbeleid. Beleidsmatige succesfactoren zoals draagvlak aan de top, heldere communicatie over diversiteitsbeleid, monitoring en analyse en een heldere visie op diversiteitsbeleid komen zowel in Nederland als internationaal naar voren als belangrijke ingrediënten voor een succesvol diversiteitsbeleid. Quota ziet men in Noorwegen als succesfactor, maar in Nederland bestaat hierover verdeeldheid. Enkele van de geïdentificeerde faalfactoren zoals het gebrek aan een heldere visie en versplinterde verantwoordelijkheid op centraal overheidsniveau zijn niet van toepassing op het Nederlandse diversiteitsbeleid. Internationaal gezien spelen dezelfde contextuele succes- en faalfactoren een rol als in Nederland. Een ruimere arbeidsmarkt, bezuinigingen en reorganisaties als gevolg van de economische crisis bedreigen het diversiteitsbeleid. Het publieke en politieke discours kan het diversiteitsbeleid zowel positief als negatief beïnvloeden.
O ve r w e g in g e n vo o r h e t N e d e r l a n d s e d i v e r s i t e i t s b e l e i d In deze sectie bespreken op basis van het internationaal vergelijkend onderzoek enkele interessante initiatieven en overwegingen voor het Nederlandse diversiteitsbeleid. Voor een uitgebreide toelichting hierop verwijzen we naar hoofdstuk 5. In het Verenigd Koninkrijk zijn organisaties op basis van de ‘Equality Act’ wettelijk verplicht te werken aan diversiteit. Wanneer de voortgang op het gebied van diversiteit in Nederland achterblijft bij de doelstellingen, is te overwegen de sturingsfilosofie vanuit het Ministerie van BZK te herzien en naar Engels voorbeeld, voor een dergelijke meer directe en wettelijk verankerde sturing te kiezen.
10
Publieke organisaties in het Verenigd Koninkrijk moeten een diversiteitsplan opstellen en hierover jaarlijks rapporteren. Een dergelijke bepaling is mogelijk ook in Nederland in te voeren, bijvoorbeeld binnen de Ambtenarenwet. In Canada verplicht de ‘Employment Equity Act’ (EEA), werkgevers in de federale publieke sector en federaal gereguleerde bedrijven onder andere om het personeelsbestand te analyseren, het systeem en het beleid te evalueren, barrières te identificeren en te elimineren, het personeel te informeren over ‘employment equity’ en de voortgang daarin, en beleid en programma’s op te zetten om te corrigeren voor ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen. Hoewel er de mogelijkheid bestaat tot controle op monitoring door de Canadian Human Rights Commission, en deze sancties kan opleggen, monitoren federale organisaties vooral zichzelf omdat er veel te winnen valt bij het voldoen aan de vereisten van de EEA. Dit is voornamelijk gelegen in het belang van een goede reputatie. In Noorwegen is sprake van een interessant project. Hierin zijn werkgevers in de publieke sector verplicht, wanneer er aanbod onder de kandidaten is, ten minste één immigrant uit te nodigen voor elk sollicitatiegesprek. Draagvlak aan de top is van groot belang voor een succesvol diversiteitsbeleid. In Nederland is hier op centraal overheidsniveau duidelijk sprake van. De vraag is echter in hoeverre ook op andere overheidsniveaus en organisatieniveau aan de top sprake is van draagvlak voor diversiteitsbeleid. Van belang is dat het ministerie daar blijvend op inzet. Dat zou ondermeer kunnen door het Ambassadeurs Netwerk uit te breiden met afgevaardigden vanuit andere overheidsniveaus (de Zelfstandige Publieke Werkgevers). Ook is het mogelijk diversiteitsaspecten als ‘harde criteria’ op te nemen in de beoordelingsof evaluatiegesprekken voor de leidinggevenden binnen de topmanagementgroep (TMG), welke op hun beurt diversiteit opnemen als beoordelingsgrond voor directeuren. De vraag is of het stellen van quota zoals in Noorwegen nodig is. Het stellen van ambitieuze streefcijfers in Nederland lijkt voldoende, mits het met de juiste instrumenten wordt ondersteund. Het gebruik van “quota” ligt daarnaast ook politiek / moreel gevoelig en past niet binnen de huidige business case aanpak in Nederland die decentraal gestalte moet krijgen. Binnen de huidige sturingsfilosofie bestaat het instrumentarium van de Nederlandse overheid, net als in veel andere landen, uit het maken van afspraken, stimuleren, faciliteren, samenwerken en monitoren van diversiteitsbeleid in de publieke sector. Wanneer dit niet voldoende blijkt, is te overwegen de sturingsfilosofie aan te passen en te kiezen voor meer dwingende instrumenten zoals hierboven beschreven. De kracht van diversiteitsbeleid zit in het combineren van instrumenten (regelgeving, communicatie en stimuleringsmaatregelen), gericht op verschillende doelgroepen en problemen. Diversiteit kan simpelweg niet worden gegarandeerd door eenzijdig te sturen op bijvoorbeeld alleen de werving en selectie, het stellen van targets, of het empoweren van specifieke doelgroepen. Juist het combineren van verschillende instrumenten vergroot de effectiviteit van diversiteitsbeleid. Het Belgische diversiteitsbeleid is o.a. gericht op een doelgroep gedefinieerd langs sociaal-economische lijnen en ook in de Verenigde Staten is een discussie over het opnemen van verschillen in sociaal-economische status als doelgroep van diversiteitsbeleid. Deze
11
In Noorwegen en Canada speelt voor overheidsorganisaties het belang van een goede reputatie een belangrijke rol in relatie tot het diversiteitsbeleid. Het is het overwegen waard in Nederland te komen tot een soortgelijk systeem waarbij het voor overheidsorganisaties van belang is een goede reputatie te verkrijgen op het gebied van diversiteit, bijvoorbeeld door middel van het ontwikkelen van wetgeving waarmee publieke organisaties worden verplicht om een diversiteitsplan op te stellen en over hun voortgang te rapporteren. Een mogelijkheid is ook het opstellen van een openbare index waarin organisaties geclassificeerd worden aan de hand van de prestaties op het gebied van diversiteit, vergelijkbaar met reeds bestaande duurzaamheidsindexen. Voor overheidsorganisaties kan het met het oog op toekomstige arbeidsmarktkrapte en de noodzaak personeel te werven onder diverse doelgroepen waar nog arbeidspotentieel zit van belang zijn goed te scoren op een dergelijke index. Dit kan een voordeel zijn in de concurrentiestrijd om schaarse arbeidskrachten. Een bruikbaar instrument hiervoor is de Diversiteitsindex van BZK. In het Verenigd Koninkrijk wordt in de nieuwe ‘Equality Act’ een bepaling opgenomen met betrekking diversiteit in openbare aanbestedingsprocedures. Om een aanbesteding van de overheid te kunnen winnen dienen organisaties aan te tonen op welke wijze diversiteitsbeleid is ingebed in de organisatie. Dit is mogelijk ook voor Nederland interessant. Hoewel hiervan geen direct effect uitgaat op het vergroten van de diversiteit in het personeelsbestand van de publieke sector doet dit wel recht aan de voorbeeldfunctie van de (rijks)overheid dat ten goede komt aan de reputatie van de overheid. Over het algemeen is weinig bekend over effecten van diversiteitsbeleid. Dat pleit voor meer onderzoek naar diversiteitsbeleid. Niet alleen met betrekking tot de instroom van doelgroepen, want daarover zijn in Nederland adequate gegevens beschikbaar, maar met betrekking tot de effecten van diversiteitsbeleid, de effectiviteit van instrumenten en het presteren van de overheid. Daarbij is het ook goed de ervaringen van diverse doelgroepen in de samenleving met de dienstverlening van de overheid als een belangrijke effect indicator mee te wegen, zoals bijvoorbeeld in Australië gebeurt. Wanneer meer bekend is over de effecten van diversiteitsbeleid is het ook mogelijk meer te sturen op resultaten en niet op het proces. Van belang is dat er geen ‘box-tickingexercise’ ontstaat waarbij het er alleen om gaat dat organisaties bepaalde activiteiten ontplooien op het gebied van diversiteit. Het sturen op resultaten verkregen uit onderzoek kan dit voorkomen. Het is van belang organisaties af te rekenen op de uitkomsten van diversiteitsmaatregelen en niet op de vraag of ze al dan niet bepaalde maatregelen geïmplementeerd hebben.
12
In het Verenigd Koninkrijk zijn publieke instellingen verplicht een meting (impact assessment) uit te voeren naar de waarschijnlijke impact van beleid op het bevorderen van gelijkheid tussen etnische groepen. In Zweden is gender-mainstreaming een belangrijke strategie, wat betekent dat het gender-perspectief betrokken moet worden in beslissingen op elk beleidsterrein. Te overwegen valt een dergelijke bepaling in afgezwakte vorm in te voeren: diversiteits-mainstreaming in alle HRM beslissingen. Dat betekent dat organisaties in de publieke sector er zorg voor moeten dragen dat het HRM beleid volledig ‘diversiteitsproof’ is.
13
14
1
Inleiding
1.1
Achtergrond bij het onderzoek
“Diversiteit in het personeelsbestand is inmiddels, gegeven de toenemende diversiteit op de arbeidsmarkt, geen keuze meer maar een hard gegeven” Sociaal Economische Raad, juni 2009 Diversiteitsbeleid Een divers personeelsbestand vergroot de kwaliteit van overheidsorganisaties en bevordert de legitimiteit van het overheidshandelen. Diversiteitsbeleid maakt het ook mogelijk een deel van de arbeidsmarkt aan te boren dat op dit moment onvoldoende door overheidsorganisaties wordt bereikt. Op langere termijn is dit vanuit het perspectief van een krappe arbeidsmarkt en een grote vervangingsvraag als gevolg van de vergrijzing noodzakelijk. Diversiteitsbeleid in Nederland richt zich nu op een evenwichtige vertegenwoordiging van mannen en vrouwen, van jong en oud en van autochtoon en allochtoon in (de top van) organisaties. Diversiteit in het personeelsbestand van de publieke sector 1 is één van de speerpunten in het arbeidsmarktbeleid van het huidige kabinet. Het kabinet Balkenende IV heeft in het beleidsprogramma ‘Samen werken, samen leven” een viertal doelstellingen voor 2011 geformuleerd: De instroom in de publieke sector bestaat jaarlijks voor 50 procent uit vrouwen; De instroom in topfuncties in de publieke sector bestaat jaarlijks voor 30 procent uit vrouwen; Het percentage allochtonen in de publieke sector neemt, vergeleken met 2007, met 50 procent toe; De uitstroom naar inactiviteit van werknemers ouder dan 50 neemt met 2 procent af vergeleken met 2006. Het is wenselijk de Nederlandse situatie te vergelijken met een aantal andere landen waar men ervaring heeft met diversiteitsbeleid vanuit de overheid. Van belang is te weten welke strategieën en instrumenten daar worden ingezet om de diversiteit in de publieke sector te vergroten, en welke resultaten en effecten daarmee worden behaald. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft Research voor Beleid daarom gevraagd een internationaal vergelijkende studie uit te voeren naar het diversiteitsbeleid in de publieke sector in 11 landen 2 . Deze selectie van landen is tot stand gekomen op basis van geografische spreiding en vooral de mate waarin het ministerie verwacht dat er sprake is van interessante aanknopingspunten voor het Nederlandse diversiteitsbeleid.
1
2
Rijk, Gemeenten, Provincies, Rechterlijke Macht, Waterschappen, Primair Onderwijs, Voortgezet Onderwijs, Middelbaar Beroepsonderwijs, Hoger Beroepsonderwijs, Wetenschappelijk Onderwijs, Onderzoeksinstellingen, Universitair Medische Centra, Defensie en Politie. Australië, België, Canada, Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden.
15
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
Het doel van het onderzoek is als volgt: Zicht krijgen op het diversiteitsbeleid buiten de grenzen van Nederland Bepalen hoe Nederland er in internationaal perspectief voor staat op gebied van diversiteitsbeleid Inzicht krijgen in aanknopingspunten voor het Nederlandse diversiteitsbeleid
Het onderzoek heeft zowel de functie van het in kaart brengen van het diversiteitsbeleid in een aantal andere landen, als ook de functie het Nederlandse beleid in internationaal perspectief te beoordelen, eventuele goede praktijken te identificeren en te leren van wat men ‘over de grens’ doet op het gebied van diversiteit. Onderzoeksvragen Beleid: Probleemanalyse en doelen 1.
Is er sprake van kabinetsbeleid binnen de verschillende landen?
2.
Zo ja, hoe is het kabinetsbeleid binnen de verschillende landen te karakteriseren? Welke probleemanalyse ligt ten grondslag aan het diversiteitsbeleid? Welke demografische en economische ontwikkelingen spelen een rol? Hoe kijkt men in het land aan tegen diversiteitsbeleid? Wat is de aanleiding geweest voor het opstellen van diversiteitsbeleid? Welke motieven spelen een rol? Is het beleid doorvertaald in beleidsplannen, wetgeving of in andere vormen van regelgeving? Welke organisatie heeft het diversiteitsbeleid opgesteld? Wat zijn de doelen die de regering stelt op het gebied van diversiteitsbeleid? Hanteren de verschillende landen cijfermatige doelstellingen ten aanzien van diversiteitsbeleid? Is hier beleid of wetgeving op gemaakt (bijv. met betrekking tot registratie of streefcijfers)?
3.
Welke doelgroepen worden onderscheiden binnen de verschillende landen? Op welke doelgroepen is het beleid gericht? Welke doelgroepen (man-vrouw, leeftijd, etniciteit, gehandicapt, etc.) worden in algemene zin onderscheiden in de verschillende landen? Worden de begrippen allochtonen-autochtonen gebruikt in de verschillende landen? Zo niet, welke termen hanteren andere landen en waarin verschilt de definitie inhoudelijk van het onderscheid allochtoon-autochtoon?
Uitvoering 4.
Hoe is het beleid vormgegeven? Welke beleidsmaatregelen zijn genomen? Hoe wordt het diversiteitsbeleid binnen de verschillende landen uitgedragen? Wie is verantwoordelijk voor de uitvoering van het diversiteitsbeleid? Welke rol hebben verschillende partijen binnen de publieke sector? Welke instrumenten worden binnen de publieke sector ingezet om diversiteitsbeleid te bevorderen? Wat zijn de belangrijkste (nieuwe accenten) van het diversiteitsbeleid binnen de verschillende landen? Hoe verloopt de implementatie van diversiteitsbeleid?
Uitkomsten van beleid 5.
Wat is de recente cijfermatige stand van zaken (2009) op het terrein van diversiteit wat betreft leeftijd, gender en etniciteit? Hoe wordt diversiteit binnen de verschillende landen geregistreerd? Wat zijn de cijfermatige informatiebronnen?
6.
Wat zijn de ervaringen met de uitvoering van diversiteitsbeleid in de verschillende landen?
7.
Wat zijn de succes en faalfactoren van diversiteitsbeleid?
Wat zijn per land de best practices en de worst practices?
16
8.
Welke resultaten en effecten zijn bereikt met het beleid in de verschillende landen? Zijn er metingen over de effectiviteit van het beleid? Wat heeft het diversiteitsbeleid opgeleverd? Wat zijn de resultaten (zowel kwantitatief als kwalitatief)?
Terugkoppeling: Nederland in internationaal perspectief 9.
Hoe is het Nederlandse diversiteitsbeleid te karakteriseren ten opzichte van het diversiteitsbeleid in andere landen? Hoe staat Nederland er in internationaal perspectief voor op het gebied van diversiteitsbeleid? Wat gaat goed, wat gaat minder? Wat kan Nederland van andere landen leren op het gebied van diversiteitsbeleid? Welke aanbevelingen voor het Nederlandse diversiteitsbeleid zijn te formuleren op basis een vergelijking met het diversiteitsbeleid in andere landen?
Contactpersonen 10. Wie zijn de belangrijkste contactpersonen voor diversiteit van de verschillende landen (wetenschappers, beleidsmakers, lobbyisten).
1.3
Onderzoeksaanpak
Het onderzoek bestaat hoofdzakelijk uit een literatuurstudie, aangevuld met interviews in de betrokken landen. Meer specifiek kende de onderzoeksopzet de volgende onderdelen 1 : Benadering van “linking pins” De eerste contacten in de landen zijn gelegd via experts behorende tot het IMISCOE netwerk, een netwerk van onderzoekers. Deze experts hebben ondersteuning geleverd bij het verzamelen van relevante literatuur (beleidsstukken, overheidsprogramma’s, onderzoeksrapporten, rapportages waarin ‘best practices’ beschreven worden, etc.) en het vinden van de juiste contactpersonen op beleidsniveau (een ambtenaar verantwoordelijk voor of direct betrokken bij het diversiteitsbeleid van de rijksoverheid). Literatuurscan en interviews in Nederland en de referentielanden Voor ieder land is een uitgebreide literatuurstudie uitgevoerd op basis van literatuur die is aangeleverd door de experts uit het netwerk, door contactpersonen op beleidsniveau en die is gevonden gedurende deskresearch door de betrokken onderzoekers. Daarnaast zijn in de meeste landen één of meer korte telefonische interviews uitgevoerd. Uitgangspunt in de dataverzameling was dat we zoveel mogelijke feitelijke informatie boven tafel kregen. Deze is aangevuld met informatie verkregen uit interviews om deze feitelijke informatie te duiden of leemtes in de dataverzameling op te vullen. Opstellen landenrapportages and terugkoppeling naar netwerk Onderzoekers van Research voor Beleid hebben vervolgens de verkregen landeninformatie geanalyseerd en opgenomen in het daarvoor ontwikkelde format dat als basis diende voor de landenrapportages. De landenrapportages zijn in het Engels opgesteld, zodat we deze voor feedback naar onze contactpersonen in het beleidsveld en de academische sector konden opsturen. Deze feedback bestond voornamelijk uit een toets op feitelijke onjuistheden, aangevuld met belangrijke inhoudelijke toevoegingen. De feedback is verwerkt in de defini1
In elk van de landenrapporten in het bijlagenrapport is een korte toelichting opgenomen op de methode van dataverzameling in het betreffende land.
17
tieve versies van de landenrapporten. Overkoepelende analyse en rapportage Na het opstellen van de landenrapporten, vond een overkoepelende analyse en rapportage plaats op alle thema’s uit de onderzoeksvragen. De doelen van het onderzoek vormden het uitgangspunt bij deze analyse en rapportage. De rapportage geeft zodoende antwoord op de vragen: Hoe ziet het diversiteitsbeleid eruit met betrekking tot deze thema’s, hoe verhoudt zich dit tot de Nederlandse situatie en wat zijn aanbevelingen voor het Nederlandse diversiteitsbeleid in de toekomst.
1.4
Reikwijdte van het onderzoek
Het onderzoek geeft een breed en gedegen overzicht van het diversiteitsbeleid in een groot aantal landen, waarna conclusies zijn te trekken over het diversiteitsbeleid in Nederland in vergelijkend perspectief. Onder diversiteitsbeleid wordt in dit rapport verstaan: Beleid gericht op een evenwichtige vertegenwoordiging van diverse doelgroepen in (de top van) organisaties.
De doelgroepen van diversiteitsbeleid of de rationale achter het voeren van diversiteitsbeleid zijn bewust buiten deze definitie gelaten. Dit omdat het in een internationaal vergelijkende studie een gegeven is dat dergelijke aspecten van de definitie internationaal kunnen verschillen. Deze aspecten komen uitgebreid aan de orde in hoofdstuk 2. Wel is het belangrijk hier aan te tekenen dat diversiteitsbeleid in deze definitie verschilt van bijvoorbeeld beleid gericht op gelijke kansen op de arbeidsmarkt, anti-discriminatiebeleid, genderbeleid of integratiebeleid. Deze studie richt zich nadrukkelijk op diversiteitsbeleid. Uit de landenstudies zal echter blijken dat dit onderscheid niet altijd volledig stikt gehanteerd wordt en dat tussen deze beleidsvelden veel raakvlakken bestaan. Daarom komen zowel in het hoofdrapport als in de landenrapporten in het bijlagenrapport zo nu en dan ook aspecten vanuit deze andere beleidsvelden aan bod. Behalve de focus op diversiteitsbeleid kent het onderzoek een aantal aanvullende afbakeningen. Het onderzoek focust zich op 11 landen, te weten Australië, België, Canada, Duitsland, Denemarken, Frankrijk, Nederland, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden. Het onderzoek is gericht op het diversiteitsbeleid van de overheid binnen de publieke sector, zoals dat door de Rijksoverheid is bepaald. Dit betekent dat het diversiteitsbeleid van lokale overheden buiten de ‘scope’ van het onderzoek valt. Wel is onderzocht, voor zover hierover gegevens beschikbaar zijn, hoe het door de Rijksoverheid bepaalde diversiteitsbeleid doorwerkt in de diversiteit van het personeelsbestand op decentraal overheidsniveau. De focus van het onderzoek lag echter op regerings/strategisch beleidsniveau en niet op sector/organisatieniveau. Het onderzoek richt zich op beleid dat op dit moment wordt uitgevoerd in de landen, dat wil zeggen op huidig regeringsbeleid. Er vindt dus geen historische analyse plaats van het diversiteitsbeleid in de betreffende landen.
18
In algemene zin geldt dat de effecten van diversiteit en diversiteitsbeleid lastig meetbaar zijn en dat hierover dan ook weinig harde gegevens bestaan. Dat betekent dat over de effecten van beleid doorgaans nog geen uitspraken zijn te doen. Bij de bepaling van de effecten van het beleid waren we zodoende afhankelijk van in hoeverre er beleidsevaluaties zijn uitgevoerd en de effecten van beleid gedurende een regeringsperiode zijn gemonitord en hiervan rapportages beschikbaar zijn.
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 schetsen we allereerst de achtergrond van het gevoerde diversiteitsbeleid, waarbij de rationale, de doelgroepen, de doelen van en de verantwoordelijke organisaties voor diversiteitsbeleid aan bod komen. Hoofdstuk 3 bespreekt vervolgens de instrumenten van diversiteitsbeleid (output) en in hoofdstuk 4 beschrijven we de resultaten en succesfactoren van diversiteitsbeleid. Ten slotte geeft hoofdstuk 5 een samenvatting hoe Nederland er in internationaal perspectief voor staat op alle thema’s, waarna we afsluiten met een aantal overwegingen voor het Nederlandse diversiteitsbeleid. Elk paragraaf in hoofdstuk 2, 3 en 4 opent met de situatie in Nederland op het betreffende onderwerp, beschrijft vervolgens de situatie in de andere tien landen en sluit af met een beschouwing van de Nederlandse situatie in internationaal perspectief. Het rapport is gebaseerd op de 11 landenstudies, waarvan afzonderlijk leesbare rapporten zijn opgesteld. Deze landenrapporten zijn opgenomen in een apart bijlagenrapport. Elk hoofdstuk van de landenrapporten opent met een samenvattende tabel waarin de belangrijkste conclusies op de thema’s die aan bod komen in dat hoofdstuk zijn opgenomen. In de bijlage van dit hoofdrapport zijn voor elk land korte samenvattende factsheets opgenomen.
19
20
2
Achtergrond diversiteitsbeleid: rationale, doelgroepen, doelen en organisatie
In deze paragraaf geven we een overzicht van de achtergrond van diversiteitsbeleid. Daarbij komen in de achtereenvolgende paragrafen de volgende onderwerpen aan bod: Rationale voor diversiteitsbeleid Doelgroepen Doelen van diversiteitsbeleid Verantwoordelijke organisaties en rolverdeling Evenals in de komende hoofdstukken geven we in elke paragraaf steeds eerst een kort overzicht van het Nederlandse diversiteitsbeleid op deze thema’s, beschrijven we vervolgens de situatie in de andere tien landen en beschouwen we aan het slot van elke paragraaf de Nederlandse situatie in internationaal perspectief.
2.1
Rationale voor diversiteitsbeleid
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Het Nederlandse diversiteitsbeleid is onderdeel van de operationele doelstelling ‘het verbeteren van de kwaliteit van het personeel van de Rijksoverheid. Maatregelen zijn gericht op het vergroten van de diversiteit als onderdeel van het reguliere personeelsbeleid met betrekking tot instroom, doorstroom, behoud en voorkomen van uitstroom van werknemers. Voorheen was de rationale voor het beleid gericht op de achterstandspositie van minderheden op de arbeidsmarkt en in de samenleving. Meer en meer echter heeft de Nederlandse overheid een ‘business case’ visie op diversiteitsbeleid ontwikkeld. Deze visie bestaat uit drie aspecten: Arbeidsmarktbelang: als gevolg van een vergrijzende populatie ontstaan in de nabije toekomst arbeidsmarkttekorten. Dit dwingt de overheid kwaliteit en kwantiteit aan te trekken uit alle groepen in de samenleving. Bovendien wordt het arbeidsmarktaanbod meer divers door veranderingen in de bevolkingssamenstelling. ‘Core business’: In de inhoud van beleid moeten signalen uit een diverse samenleving betrokken worden om voor zoveel mogelijk burgers effectief te zijn. Verschillende perspectieven en belangen moeten dus betrokken worden in overheidsbeslissingen. Dit vergroot de basis en legitimiteit van overheidshandelen. Imago en reputatie: Meer diversiteit kan bijdragen aan een eigentijdser imago van een overheid die niet alleen werkt voor, maar ook deel uitmaakt van de samenleving. Onder het motto 'practice what you preach', heeft het Rijk bovendien een belangrijke maatschappelijke (voorbeeld)rol.
21
D e situati e in de tien andere landen Voordat we verder ingaan op de specifieke rationale voor diversiteitsbeleid in de overige landen, is het van belang hier eerst aan te tekenen dat in alle landen sprake is van grondwettelijke bepalingen en wetgeving op het gebied van gelijkheid en antidiscriminatie. Deze zijn te beschouwen als de noodzakelijke fundamenten voor het ontwikkelen en uitvoeren van diversiteitsbeleid. In de tweede helft van de 20 ste eeuw ontstond een mondiale trend in wetgeving gericht op antidiscriminatie en gelijke kansen. Deze trend ontstond met de ‘Universal Declaration of Human Rights’ (1948). Antidiscriminatiewetgeving gericht op vrouwen, immigranten en minderheden op de arbeidsmarkt bestaat in vrijwel alle Europese landen, zij het in een vaak afgezwakte vorm in vergelijking met bijvoorbeeld wetgeving in de VS. 1 Ook in alle onderzochte landen is sprake van wetgeving op het gebied van gelijke behandeling en discriminatie. Dergelijke principes zijn verankerd in de grondwet van de onderzochte landen. In de tabel die volgt bespreken we dit per land in vogelvlucht. Land
Wet- en regelgeving
Australië
Australië kent geen Bill of Rights, zoals in de VS, en geen officiële constitutionele verankering van het gelijkheidsbeginsel. Wel zijn er verschillende federale wetten van kracht die discriminatie op grond van ras, geslacht, handicap of leeftijd tegengaan, zoals de Racial Discrimination Act (1975), de Sex Discrimination Act (1984), de Equal Opportunity for Women in the Workplace Act (1999) en de Age Discrimination Act (2004).
België
Artikel 11 van de Belgische grondwet stelt: “Het genot van de rechten en vrijheden aan de Belgen toegekend moet zonder discriminatie verzekerd worden. Te dien einde waarborgen de wet en het decreet inzonderheid de rechten en vrijheden van de ideologische en filosofische minderheden.”
Canada
De Charter of Rights and Freedoms vormt het eerste deel van de Constitution Act (1982). De Charter definieert de civiele en politieke rechten van de Canadese bevolking, waaronder het recht op gelijke bescherming onder de wet, vrij van discriminatie. De Canadian Human Rights Act (1977) heeft als doel om de wet uit te breiden zodat deze van toepassing kan zijn op gelijke kansen voor individuen die het slachtoffer zijn van discriminatie op basis van gronden als geslacht, handicap of religie.
Denemarken
De Deense grondwet schetst enkele fundamentele mensenrechten. De Europese Conventie voor de Rechten van de Mensen werd geïntroduceerd in 1992 en vult deze mensenrechten aan. De Deense grondwet en, in het bijzonder, de wetten met betrekking tot gelijkheid tussen mannen en vrouwen, zijn bindend voor de particuliere en publieke sector en dragen zorg voor het respecteren van gelijkheid tussen mannen en vrouwen.
Duitsland
Artikel 3 van de Duitse grondwet (Verfassung) stelt dat alle mensen gelijk zijn voor de wet, dat mannen en vrouwen gelijk zijn en dat niemand benadeeld mag worden op basis van zijn of haar geslacht, ras, taal, etnische achtergrond, handicap etc.
Frankrijk
De voorwaarden voor diversiteitsbeleid in Frankrijk zijn verankerd in the grondwet and de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Artikel 2 van de grondwet waarborgt de gelijkheid van alle burgers voor de wet, zonder onderscheid op basis van oorsprong, ras of religie of overtuigingen. Het wettelijke raamwerk voor diversiteit wordt gevormd door internationale, Europese en nationale wetgeving.
1
Michàlle E. Mor Barak (2005). “Managing diversity: towards a globally inclusive workplace”. California: Thousand Oaks.
22
Nederland
Artikel 1 van de Nederlandse grondwet biedt een belangrijke basis voor de bestrijding van discriminatie. In dit artikel staat namelijk het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod geformuleerd. Het artikel geeft aan dat gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden (gelijkheidsbeginsel) en dat discriminatie op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook niet is toegestaan (discriminatieverbod). Het gelijkheidsbeginsel en het verbod van discriminatie zijn een van de meest fundamentele beginselen van de Nederlandse rechtsorde.
Noorwegen
Het belangrijkste wettelijke kader voor antidiscriminatie is de Antidiscriminatiewet (2006). Daarnaast geldt de International Convention on the Elimination of All forms of Racial Discrimination (1965) als officieel recht in Noorwegen.
Verenigd
Het Verenigd Koninkrijk heeft geen geschreven grondwet. Het constitutionele recht in het
Koninkrijk
Verenigd Koninkrijk bestaat uit statutair recht, rechtspraak en constitutionele conventies. Zo zijn er de Equal Pay Act (1970), de Race Relations Act (1976) en is het Verenigd Koninkrijk een van de ondertekenaars van de European Convention on Human Rights wat door het invoeren van de Human Rights Act (1988) onderdeel is gemaakt van wetgeving.
Verenigde
De Verenigde Staten kent de Declaration of Independence die voorscheef als vanzelfspre-
Staten
kende waarheid: "all Men are created equal (...)". Het woord 'gelijkheid' verscheen voor het eerst in de Constitutie in Amendement XIV (1868). Sectie 1 van het amendement luidt: "All persons born or naturalized in the United States, and subject to the jurisdiction thereof, are citizens of the United States and of the State wherein they reside. No State shall make or enforce any law which shall abridge the privileges or immunities of citizens of the United States; nor shall any State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law; nor deny to any person within its jurisdiction the equal protection of the laws". De clausule gelijke bescherming van Amendement XIV legt Staten de verantwoordelijkheid op om zorg te dragen voor gelijke bescherming voor de wet voor iedereen binnen hun rechtsgebied.
Zweden
Artikel 15 van de Zweedse constitutie stelt dat geen enkele wet of ander statutair instrument een burger uit een minderheidsgroep mag discrimineren op grond van ras, kleur of etnische achtergrond. Artikel 16 specificeert dat geen enkele wet of ander statutair instrument een burger mag discrimineren op basis van geslacht, behalve als de betreffende wettelijke regel deel uitmaakt van een poging om de gelijkheid tussen mannen en vrouwen te stimuleren.
Naast wat we zouden kunnen noemen het grondwettelijke of legalistische perspectief zoals hierboven besproken, laten de landenstudies zien dat over het algemeen sprake is van een sociaal, een demografisch en een economisch (organisatie) perspectief op of motief voor diversiteitsbeleid. Deze combinatie is kernachtig samengevat in de visie van de Australische overheid ten aanzien van diversiteitsbeleid. “The federal government’s view is that social inclusion is vital for all Australians and that Australia should benefit from its rich diversity”
In het verleden werd diversiteitsbeleid vooral gevoerd vanuit een sociaal perspectief en omdat sprake was van een probleem: de achtergestelde positie of ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen. Hoewel dit perspectief nog altijd deel kan uitmaken van de overwegingen die ten grondslag liggen aan diversiteitsbeleid, zijn deze tegenwoordig veel breder gedefinieerd en vertrekt diversiteitsbeleid niet langer alleen vanuit een probleem maar meer vanuit de winst die ermee te behalen is, de ‘business case’. In onderstaand schema geven we een selectie weer van de verschillende visies ten aanzien van diversiteitsbeleid in de onderzochte landen. Hoewel dit overzicht niet uitputtend is geeft het een beeld van de motivaties voor diversiteitsbeleid in de verschillende landen. De
23
motivaties zijn gerangschikt volgens een classificatie bestaande uit drie perspectieven: Het sociaal perspectief - de achtergestelde positie of ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen vraagt om diversiteitsbeleid. Het demografisch perspectief – de veranderende samenstelling van de bevolking (vergrijzing, ontgroening, immigratie) zorgt voor arbeidsmarktknelpunten en een meer divers personeelsbestand waar diversiteitsbeleid op moet inspelen. Het economische perspectief – diversiteit draagt bij aan het goed functioneren van een organisatie en zorgt voor dienstverlening die aansluit bij de diversiteit in de samenleving. Sociaal Perspectief
Demografisch Perspectief
Economisch Perspectief
Het personeelsbestand in de pu-
De vergrijzing van de samenleving
Diversiteit is een bron van innovatie en
blieke sector moet een repre-
leidt tot de noodzaak ouderen lan-
creativiteit
sentatieve afspiegeling zijn van
ger aan het werk te houden en an-
De publieke sector moet profiteren van
de bevolkingssamenstelling in
dere (diverse) groepen te gaan
de diversiteit in de samenleving
de samenleving
werven.
De publieke dienstverlening moet profi-
De overheid moet als rolmodel
Demografische veranderingen vra-
teren van een zo breed mogelijk spec-
dienen
gen om een transformatie van het
trum van toekomstig talent en een af-
Diversiteitsbeleid is nodig van-
personeelsbestand
spiegeling zijn van de diversiteit van
wege de ondervertegenwoordi-
Gezien de demografische verande-
mensen, vaardigheden en ideeën in het
ging van bepaalde groepen bin-
ringen is iedereen hard nodig op de
land Diversiteit zorgt voor innovatie en
nen de publieke sector
arbeidsmarkt
ontwikkeling
Sociale insluiting is van belang
Demografische veranderingen, een
Diversiteit in de samenleving is een
voor de gehele bevolking
vergrijzende samenleving en een
bron van ontwikkeling en vernieuwing
Diversiteit is een middel om
voortgaande diversificatie van de
Diversiteit is een strategie om de beste
gemarginaliseerde groepen op
samenleving vraagt om diversiteits-
mensen binnen de overheid te krijgen
de arbeidsmarkt te ondersteu-
beleid om de representatie van be-
en gebruik te maken van alle compe-
nen
paalde groepen in de samenleving
tenties die beschikbaar zijn in de sa-
Diversiteitsbeleid moet discrimi-
op nieuwe en innovatieve manieren
menleving, door ervoor te zorgen dat
natie tegengaan en gelijke rech-
te verbeteren.
competente mensen niet uitgesloten
ten bevorderen
worden op basis van verschillen
Diversiteitsbeleid moet ervoor
Een divers personeelsbestand is van
zorgen dat individuen vrij zijn
belang voor werk, kwaliteit en klantge-
van vooroordelen en discrimina-
richtheid
tie
Diversiteit zorgt voor een groter ar-
Diversiteitsbeleid moet ervoor
beidsmarktaanbod waarin iedereen par-
zorgen dat kwetsbare groepen
ticipeert in plaats van gemarginaliseerd
aangetrokken worden en behou-
of buitengesloten wordt en draagt bij
den blijven
aan een naar buiten gerichte blik en de
Een gelijke samenleving zorgt
concurrentiepositie in een globale eco-
voor meer sociale cohesie
nomie Het erkennen en gebruiken van diversiteit draagt bij aan het succes van een organisatie
Indeling van de landen over de drie perspectieven voor diversiteitsbeleid Australië, België, Duitsland,
Australië, Canada, België,
Australië, België, Canada, Denemarken,
Frankrijk, Noorwegen, Verenigde
Denemarken, Noorwegen, Verenigd
Noorwegen, Verenigd Koninkrijk,
Staten, Verenigd Koninkrijk,
Koninkrijk, Verenigde Staten, Zweden
Verenigde Staten, Zweden
Zweden
24
Zoals blijkt is in bijna alle landen sprake van een combinatie van overwegingen. Uitzonderingen zijn enerzijds Frankrijk en Duitsland en anderzijds Canada en Denemarken. In Frankrijk wordt diversiteit vooral gezien als sociale verantwoordelijkheid en in Duitsland is de benadering van diversiteit vooral gericht op discriminatie gerelateerde zaken, hoewel langzaamaan een meer positief gedefinieerde benadering aan terrein wint. Het economisch perspectief voor diversiteitsbeleid wordt in beide landen niet genoemd. In Canada en Denemarken daarentegen speelt het sociale perspectief nauwelijks een rol. Geen van de in het schema genoemde motivaties bij het sociaal perspectief is afkomstig uit deze twee landen. De nadruk in Canada en Denemarken ligt dan ook op het economisch perspectief - en in mindere mate op het demografisch perspectief - en niet op het sociaal perspectief. Ten slotte behoeft de indeling van de Verenigde Staten nog enige toelichting. Het beleid in de Verenigde Staten is weliswaar sterk verankerd in het gelijkheids- en antidiscriminatie denken maar tegenwoordig heeft de Federale Overheid deze visie verbreed en omarmt het ook andere perspectieven. Het ‘Office of Personnel Management’ (OPM) geeft aan dat het Amerikaanse diversiteitsbeleid is gebaseerd op vier pijlers: ‘business’, cultureel, demografisch en legalistisch.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef 1 Met betrekking tot de rationale voor diversiteitsbeleid is in Nederland eenzelfde trend waarneembaar als in de anderen landen. De rationale voor diversiteitsbeleid is verschoven van een sociaal perspectief, de achterstandspositie van minderheden op de arbeidsmarkt en in de samenleving, naar een ‘business case’ visie op diversiteitsbeleid. Dit is in Nederland zelfs in sterkere mate het geval. In strategische documenten speelt het ‘sociaal perspectief’ op diversiteitsbeleid in Nederland nauwelijks een rol. Dit terwijl uit het overzicht hierboven blijkt dat in alle onderzochte landen met uitzondering van Canada en Denemarken het sociaal perspectief nog altijd een deel van de onderbouwing vormt voor diversiteitsbeleid. Evenals in deze twee landen ligt de nadruk in Nederland echter vooral op het ‘demografisch perspectief’ en het ‘economisch perspectief’. Welbeschouwd is te concluderen dat Nederland hiermee enigszins vooruitloopt. De trend in diversiteitsbeleid is een verschuiving van het sociaal perspectief naar het economisch perspectief. Dit blijkt ook uit de constatering dat in landen waar men verhoudingsgewijs minder ver is met het diversiteitsbeleid, Frankrijk en Duitsland, de nadruk nog altijd op het sociaal perspectief ligt. De Nederlandse overheid lijkt deze rationale voor diversiteitsbeleid inmiddels achter zich te hebben gelaten. De vraag wat werkt is hier echter moeilijk te beantwoorden. In Noorwegen is men positief over quota. In de rationale voor quota zit per definitie een sociaal of moreel element verweven waardoor een eventuele invoering van quota in Nederland mogelijk om een combinatie van een sociaal en economisch perspectief vraagt. Een mogelijke consequentie bij de invoering van quota is het ontstaan van negatieve percepties. Het beeld kan ontstaan dat bepaalde groepen alleen dankzij quota aan een baan zijn gekomen. Dergelijke negatieve percepties dienen voorkomen of ondervangen te worden en daarvoor kan een cultuurverandering in organisaties noodzakelijk zijn. Dat bete-
1
We laten het in de vorige paragraaf benoemde grondwettelijke of legalistische perspectief hier buiten beschouwing omdat er op dit vlak weinig verschillen bestaan tussen de landen en omdat het niet direct te maken heeft met diversiteitsbeleid.
25
kent dat draagvlak van belang is voor de succesvolle implementatie van quota. Dit draagvlak is niet zozeer nodig voor het invoeren van quota, maar wel om het uiteindelijk te laten ‘dalen’ in organisaties. Dat vereist zoals gezegd een cultuurverandering. Zonder een dergelijke cultuurverandering kunnen quota weliswaar leiden tot meer instroom van bijvoorbeeld vrouwen, maar als die de organisatie vervolgens spoedig weer verlaten omdat er op de werkvloer geen draagvlak bestaat voor het beleid, is het de vraag of het verstandig is quota te hanteren. Desondanks zijn er in Noorwegen positieve ervaringen met quota opgedaan (hierover meer in hoofdstuk 3 en 4).
2.2
Doelgroepen
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Lange tijd werd etnisch culturele diversiteit gezien als een onafhankelijk thema. Sinds enkele jaren benadert de Nederlandse overheid dit echter in samenspraak met andere vormen van diversiteit, vooral leeftijd en gender. Specifieke doelgroepen van het huidige Nederlandse diversiteitsbeleid zijn vrouwen, ouderen (50+) en allochtonen.
D e situati e in de tien andere landen In veel landen is het diversiteitsbeleid gericht op een zeer breed scala aan groepen die onder de noemer diversiteit vallen. Dit is met name het geval in de Angelsaksische en Scandinavische landen (met uitzondering van Noorwegen). Zo komt in het diversiteitsbeleid in Denemarken, Zweden, Canada, Australië, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk diversiteit op basis van leeftijd, gender, etniciteit, nationaliteit, fysieke beperking, seksuele oriëntatie en religie aan bod. Hieronder een overzicht van de doelgroepen van het diversiteitsbeleid in de 10 onderzochte landen.
26
12 10 8 6 4 2
ge nd
er le ef (f tij ys d ie et ke ni c ) se ite be ks it ue p e r k le in or g ie nt at ie re lig ie ou ab de or re ig n jo in n al ge /i re nd n ig en tr ou an s sg en na de t la r ge ion al r i te op it ge lin la l ei ge gu de ïs in n tis ko ch m e en di s ve rs ite it
0
doelgroep diversiteitsbeleid
Wat allereerst opvalt is dat het diversiteitsbeleid in alle landen is gericht op gender (vrouwen) en op leeftijd. Daarbij geldt wel de kanttekening dat gender in Zweden strikt genomen niet altijd onder de noemer diversiteitsbeleid valt. In Zweden wordt gender gelijkheid vaak als apart issue gezien en richt diversiteitsbeleid zich vooral op etnische minderheden. Ook etniciteit, (fysieke) beperking en seksuele oriëntatie zijn veel voorkomende gronden voor het voeren van diversiteitsbeleid. Met betrekking tot leeftijd geldt dat men zich in vier landen specifiek richt op ouderen en in drie landen op jongeren. De specifieke context van een land speelt een belangrijke rol in de bepaling van de doelgroep. Dat kan zijn de wettelijke context, zoals in het geval van Frankrijk, waar als gevolg van wettelijke bepalingen etnische minderheden geen doelgroep vormen van diversiteitsbeleid. Ook speelt de historische aanwezigheid van bepaalde groepen een rol. Zo richt het Australische en Canadese diversiteitsbeleid zich onder andere op de ‘indigenous’ of ‘aboriginal’ bevolkingsgroepen. Wat betreft doelgroep vallen ten slotte Duitsland en België op. In Duitsland is het merendeel van het diversiteitsbeleid gericht op gelijkheid tussen mannen en vrouwen en zijn er in mindere mate initiatieven gericht op etnische minderheden en ouderen. Het Belgische diversiteitsbeleid ten slotte is, hoewel niet behorende tot de kerndoelgroepen van diversiteitsbeleid, gericht op twee groepen die in geen van de andere landen benoemd zijn als doelgroep: lager opgeleiden en armere mensen. Diversiteitsbeleid in België is zodoende ook gericht op een doelgroep gedefinieerd langs sociaal-economische lijnen. Opvallend is dat in de Verenigde Staten onlangs door president Obama de behoefte aan meer sociaaleconomische diversiteit is benadrukt, waarna een debat is ontstaan over sociaal-
27
economische ‘affirmative action’ en het werven van werknemers van verschillende sociaaleconomische milieus, onafhankelijk van etnische achtergrond. Het valt vanzelfsprekend nog te bezien wat hiervan de effecten zullen zijn.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Het huidige Nederlandse diversiteitsbeleid richt zich op drie doelgroepen: vrouwen, allochtonen en ouderen. Wat betreft doelgroepen is in het Nederlandse diversiteitsbeleid sprake van zowel overeenkomsten als verschillen met de andere onderzochte landen. Overeenkomst is dat het diversiteitsbeleid in vrijwel alle landen net als in Nederland gericht is op gender (vrouwen), leeftijd en etniciteit. Een duidelijk verschil is dat het Nederlandse officiële diversiteitsbeleid, althans vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, zich beperkt tot deze drie categorieën 1 . Dit terwijl in Australië, Canada, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden het diversiteitsbeleid gericht is op een zeer breed scala aan groepen die onder de noemer diversiteit vallen. Daarbij geldt overigens wel de kanttekening dat enkele (kwantitatieve) doelstellingen in de Scandinavische landen alleen gelden voor een bepaalde groep, zoals vrouwen in Noorwegen of etnische minderheden in Denemarken. Een ander verschil is dat het Nederlandse diversiteitsbeleid niet is gericht op twee categorieën die in relatief veel andere landen wel onder het diversiteitsbeleid vallen, namelijk (fysieke) beperking en seksuele oriëntatie.
2.3
Doelen van diversiteitsbeleid
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Het doel van het Nederlandse diversiteitsbeleid is het verbeteren van de kwaliteit van het personeel van de Rijksoverheid en het vergroten van de diversiteit in het personeelsbestand. Daarnaast moet diversiteit de basis en de legitimiteit van het overheidshandelen vergroten. De Nederlandse overheid heeft voor het eerst ook concrete streefcijfers geformuleerd met betrekking tot diversiteit. Deze zijn opgenomen in het beleidsprogramma van het Kabinet Balkenende IV. In paragraaf 3.3 gaan we hier verder op in.
D e situati e in de tien andere landen In onderstaande tabel geven we een selectie weer van de doelen die gesteld zijn ten aanzien van diversiteitsbeleid in de onderzochte landen. Hoewel dit overzicht niet uitputtend is geeft het een beeld van het type doelen in de verschillende landen. Daarbij geldt de kanttekening dat internationaal gezien sprake is van een verscheidenheid van niveaus waarop de doelen zijn geformuleerd. Zo kunnen doelen meer abstract en strategisch zijn, maar ook meer concreet en instrumenteel. De landen zijn daarom niet geheel eenduidig naast elkaar te zetten. 1
Andere Ministeries richten zich ook op andere doelgroepen. Zo focust het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zich ook op homoseksuelen en minder validen.
28
Land
Doelen van diversiteitsbeleid
Australië
Samenleving gebouwd op toegankelijkheid en gelijkheid
België
Focus op managers d.m.v. ondersteuning
Stimuleer participatie van personen van niet-Belgische oorsprong
Integreer principes van ‘gelijke kansen’ in HRM
Vergroot het aandeel vrouwen in managementfuncties
De federale overheid streeft naar een overheidssector die efficiënt en effectief is en
Moderniseren van HRM en rekruteerbeleid om diversiteit binnen het personeelsbe-
Canada
tevens een afspiegeling van de demografische opbouw van Canada stand te bevorderen Denemarken
Gelijkheid tussen mannen en vrouwen
Afspiegeling van de maatschappij
55-plussers moeten zoveel mogelijk aan het werk blijven
Duitsland
Algemene doelen om interkulturelle Őffnung te promoten
Frankrijk
Stimuleren opwaartse mobiliteit (social elevator)
Implementeren diversiteitsbeleid in de publieke sector
Promoten van gelijke kansen beleid
Verbeteren van de kwaliteit van het personeelsbestand van de overheid
Integreren van diversiteitsprincipes in het personeelsbeleid
Vergroten van de basis en legitimiteit van overheidshandelen
Afspiegeling van maatschappij
Achtergestelde groepen beter integreren in de arbeidsmarkt
Verenigd
Een meer geïntegreerde en actieve aanpak van diversiteitsmanagement
Koninkrijk
Beleid wordt meer outcome-oriented i.p.v. process-oriented
Afspiegeling van de samenleving
Verenigde
Afspiegeling van de maatschappij
Staten
Overheid heeft een voorbeeldfunctie
“To recruit and hire the most talented and diverse Federal workforce possible to
Nederland
Noorwegen
serve the American people” Zweden
Afspiegeling van de maatschappij (etnische en culturele diversiteit)
Gelijkheid tussen mannen en vrouwen (sector, salaris, functie)
Wat opvalt, is dat in enkele landen nauwelijks sprake is van specifieke doelen. In Frankrijk bijvoorbeeld zijn de doelen het ‘implementeren van diversiteit in de publieke sector’ en ‘het stimuleren van gelijke kansen’ Ook in Duitsland is geen sprake van duidelijke kwantitatieve of kwalitatieve doelen. In veel landen is daarnaast sprake van relatief ‘zachte’ of algemene doelen op het gebied van diversiteit. In Australië bijvoorbeeld is het doel van de federale overheid ‘het creëren van een ‘sociaal inclusieve natie voor alle Australiërs, gebaseerd op toegang en gelijkheid. In Canada, Denemarken, Noorwegen, de Verenigde Staten en Zweden is het doel van diversiteitsbeleid dat het werknemersbestand in de publieke sector de diversiteit in de samenleving representeert. Overigens is het de vraag of het streven naar representativiteit niet eigenlijk een soort kwantitatieve doelstelling behelst. Vaak wordt aan de doelen toegevoegd dat de centrale of federale overheid een voorbeeld dient te zijn of een voorloper wil zijn ten opzichte van de private sector op het gebied van
29
diversiteit. Dit is bijvoorbeeld het geval in Denemarken en de Verenigde Staten. In een aantal landen zijn de doelen doorvertaald in hardere, meer kwantitatieve doelstellingen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de Scandinavische landen. Een duidelijk voorbeeld is Noorwegen, waar kwantitatieve doelenstellingen zijn gesteld met betrekking tot gender representatie. In Noorwegen geldt de verplichting dat 40 procent van het bestuur van alle overheids- en private ondernemingen moet bestaan uit vrouwen. Voor het aantal mensen met een migratie achtergrond in leidende posities of voor ouderen gelden echter geen kwantitatieve doelstellingen. Bij eerstgenoemde groep is de reden dat het aantal vooralsnog dusdanig klein is, dat de focus voorlopig ligt op werving van migranten voor de publieke sector en nog niet op de leidende posities. In Denemarken is besloten dat het aandeel immigranten en nakomelingen van migranten uit niet-westerse landen in de publieke sector vier procent moet bedragen. Ten slotte heeft ook het Verenigd Koninkrijk streefcijfers geformuleerd voor de ‘civil service’ (zie paragraaf 3.3 voor meer informatie over streefcijfers). Opvallend is dat in België de doelen van het diversiteitsbeleid van de centrale, of in dit geval federale, overheid juist op instrument niveau zijn geformuleerd. De doelen zijn bijvoorbeeld het stimuleren van managers om een diversiteitsbeleid te ontwikkelen binnen de organisatie, het ontwikkelen van niet-discriminerende selectietests en het toepassen van het principe van gelijke kansen in alle fasen van personeelsbeleid van werving tot carrière begeleiding en competentieontwikkeling. Overigens is de rationale voor diversiteitsbeleid in België wel op een meer overkoepelend niveau geformuleerd. Voor een belangrijk deel hangt de formulering van doelen samen met de verantwoordelijkheidsdeling en sturingsmogelijkheden van centrale overheden (zie ook de volgende paragraaf). Wanneer de federale of centrale overheid binnen de sturingsfilosofie weinig directe invloed heeft, lijken overheden ervoor te kiezen relatief zachte doelen te formuleren. In veel van de onderzochte landen laat men het formuleren van ‘hardere doelen’, bijvoorbeeld in de vorm van streefcijfers over aan andere, veelal autonome overheden. Een duidelijk voorbeeld hiervan is België, waar Vlaanderen in tegenstelling tot de federale overheid wel streefcijfers heeft geformuleerd.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Zoals hierboven beschreven is in veel landen sprake van relatief ‘zachte’ doelen, zoals het willen creëren van een werknemersbestand in de publieke sector dat de diversiteit van de samenleving reflecteert. Ook zijn er landen waar de doelen nog meer generiek zijn geformuleerd, zoals in Frankrijk en Duitsland respectievelijk het ‘implementeren van diversiteit in de publieke sector’ en het ‘stimuleren van gelijke kansen’. In de Scandinavische landen zijn de doelen vertaald is hardere, meer kwantitatieve doelstellingen en in Noorwegen geldt een 40 procent quotum met betrekking tot de representatie van vrouwen in de besturen van publieke en private ondernemingen. Ook Nederland heeft de doelen vertaald in relatief harde doelstellingen, in de vorm van streefcijfers. Een verschil met de Scandinavische landen is dat deze doelstellingen van toepassing zijn over de gehele linie van het diversiteitsbeleid: voor vrouwen, allochtonen en ouderen. Dit is in de Scandinavische landen niet het geval.
30
2.4
Verantwoordelijke organisaties en rolverdeling
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e De belangrijkste verantwoordelijke organisatie voor het diversiteitsbeleid in de publieke sector in Nederland is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). De minister van BZK is de werkgever van de sector Rijk (waarvan de Algemene Bestuursdienst deel uitmaakt) en de Politie en kan daarbinnen door middel van kaderstelling, regelgeving en instrumentarium direct invloed uitoefenen. Via bijvoorbeeld cao’s, maar ook het maken van afspraken zoals met de Politie, kan de minister hier direct invloed uitoefenen op diversiteit. In het beleidsprogramma van het Kabinet zijn expliciete doelstellingen voor de Rijksoverheid en de ABD opgenomen. Daarmee is het kader gesteld. Regelgeving wordt toegepast in de vorm van convenanten, zoals de afspraken met de Politie en met de zelfstandige publieke werkgevers (ZPW) 1 . Het Ministerie van BZK heeft geen directe invloed op het personeelsbeleid binnen andere departementen van de Rijksoverheid (de ministeries). De minister van BZK kan echter wel indirect en actief sturen. Door bijvoorbeeld de stand van zaken met betrekking tot de diversiteitsdoelstellingen te monitoren, dit in te brengen in de Ministerraad en ervoor te zorgen dat daar afspraken worden gemaakt, kan de minister ervoor zorgen dat andere ministers zich committeren aan diversiteitsbeleid. Dit is bijvoorbeeld gebeurd ten aanzien van het aannemen van 50 biculturele managers bij het Rijk. Kortom, ministers kunnen elkaar onderling aanspreken en dit doorgeven aan de ambtelijke lijn, de secretaris-generaal welke de dagelijkse leiding heeft over de ambtelijke organisatie. Actief sturen bestaat dus met name uit agendasetting en het maken van afspraken. De meeste werkgevers in de publieke sector opereren zelfstandig. Met deze ZPW heeft de minister van BZK bestuurlijke afspraken gemaakt, maar de verantwoordelijkheid voor het personeelsbeleid en het diversiteitsbeleid ligt bij de organisaties zelf. Richting deze sectoren heeft het Ministerie van BZK vooral een coördinerende rol, die bestaat uit stimuleren, faciliteren en monitoren. Dit gebeurt door middel van de instrumenten die in het volgende hoofdstuk aan bod komen. De ZPW informeren de minister van BZK jaarlijks over het diversiteitsbeleid en de geboekte vooruitgang.
D e situati e in de tien andere landen Over het algemeen geldt dat diversiteitsbeleid, alhoewel centraal uitgedragen, sterk decentraal georganiseerd is. Vaak heeft dit maken met de institutionele structuur. In federale landen zoals Australië, België, Canada, Duitsland en de Verenigde Staten ligt de verantwoordelijkheid voor diversiteitsbeleid op het niveau van staten, regio’s, provincies of zelfs lokale overheden. De omschrijving van het systeem met betrekking tot diversiteitsbeleid in de Verenigde Staten gaat in hoge mate ook op voor andere federale landen: “het systeem kan het best beschreven worden als gedecentraliseerde verantwoordelijkheid met gecentraliseerde ondersteuning”. Dat wil zeggen dat de verantwoordelijkheid voor de implementatie 1
Gemeenten, provincies, waterschappen, primair onderwijs, voortgezet onderwijs, middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs, wetenschappelijk onderwijs, onderzoeksinstellingen, universitair medische centra.
31
van diversiteitsbeleid op decentraal niveau ligt, maar dat vanuit centraal overheidsniveau ondersteuning plaats vindt. Het zijn echter niet alleen de landen met een federale structuur waar het diversiteitsbeleid sterk decentraal georganiseerd is. Ook in de andere landen zijn de directe sturingsmogelijkheden binnen de gekozen sturingsfilosofie op centraal niveau beperkt en zijn andere overheden, sectoren en organisaties in grote mate verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van een eigen diversiteitsbeleid. Het verschilt in hoeverre het diversiteitsbeleid in de publieke sector op centraal niveau is ondergebracht bij één of bij meerdere partijen. In Australië, België, Duitsland, Frankrijk en Noorwegen is het thema duidelijk ondergebracht bij één partij, terwijl in Canada, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden ook op centraal niveau de verantwoordelijkheid verdeeld is over verschillende partijen. Echter, ook in de landen waarin het thema diversiteit weliswaar is ondergebracht bij één ministerie, is ieder ministerie over het algemeen uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor de concrete invulling van het diversiteitsbeleid. Dit is bijvoorbeeld duidelijk het geval in België. Conclusie is dat in de meeste landen de centrale of federale overheid binnen de sturingsfilosofie alleen invloed heeft op het diversiteitsbeleid gericht op de eigen werknemers en niet op het diversiteitsbeleid in andere onderdelen van de publieke sector. Hieronder volgt een overzicht van de meest direct verantwoordelijke overheidsorganisaties die verantwoordelijk zijn voor diversiteitsbeleid in de publieke sector in de diverse landen. Australië: De ‘Australian Public Service Commission’ stimuleert goede praktijken en heeft een ondersteunende rol. Alle federale organisaties en departementen zijn zelf verantwoordelijk voor het implementeren van diversiteitsprogramma’s. België: De Cel Diversiteit binnen de Federale Overheidsorganisatie Personeel en Organisatie coördineert het diversiteitsbeleid binnen de federale publieke sector. De cel implementeert het actieplan door middel van een netwerk van diversiteitsverantwoordelijken in andere federale instellingen. SELOR verzorgt de werving en selectie voor de federale overheid. IFA verzorgt trainingen op het gebied van diversiteit in de publieke sector. Elke regio is verantwoordelijk voor het eigen diversiteitsbeleid. Canada: Het Ministerie van Financiën is de werkgever in de publieke sector. De ‘Public Service Commission’ verzorgt werving en promoties. De ‘Office of the Chief of Human Resources Officer’ is verantwoordelijk voor ‘employment equity’ binnen de publieke sector. De ‘Clerk of the Privy Council’ speelt een belangrijke rol in het opstellen van vernieuwingsplannen voor de publieke sector. The Canadese Mensenrechten Commissie is bevoegd om ‘emloyment equity’ audits uit te voeren bij werkgevers. Denemarken: Het Ministerie van Financiën is verantwoordelijk voor personeelszaken binnen het Kabinet en ontwikkelt het beleid dat diversiteit binnen andere ministeries moet inspireren. Het Ministerie voor Vluchtelingen, Immigratie en Integratiezaken is verantwoordelijk voor etnische integratie. Het Departement voor Gender Gelijkheid is verantwoordelijk voor het algemene gendergelijkheid beleid. Ten slotte bestaat er een ministerspost voor Gelijke Behandeling. Deze is ondergebracht bij de huidige minister voor Klimaat en Energie.
32
Duitsland: Het Ministerie van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor het personeelsbeleid binnen de federale overheid. De Commissaris voor Integratie en de minister voor Familie, Vrouwen, Ouderen en Jongeren zijn verantwoordelijk voor het ontwerpen van beleid gericht op de specifieke doelgroepen waarvoor zij verantwoordelijk zijn. Individuele ministeries voeren hun eigen beleid. Frankrijk: Het Ministerie voor Werkgelegenheid, Solidariteit en de Publieke Dienst is verantwoordelijkheid voor de ontwikkeling van diversiteitsbeleid in de publieke sector. Sinds 2008 kent Frankrijk een hoge Commissaris voor diversiteit en gelijke kansen, afgevaardigde van de Franse President en adviseur voor de overheid op het gebied van discriminatie en diversiteit. De ‘Gelijke Kansen en Antidiscriminatie commissie (HALDE) is een onafhankelijke commissie die het publiek informeert en de overheid adviseert op het gebied van discriminatie. Het Bureau voor Sociale Cohesie (ACSE) is een overheidsbureau gericht op het stimuleren van professionele en sociale insluiting van met name inwoners van achtergestelde wijken en het stimuleren van diversiteit en gelijke kansen. Noorwegen: Het Ministerie van Overheidsadministratie, Hervorming en Kerkelijke Zaken is verantwoordelijk voor het diversiteitsbeleid binnen de overheid. Verenigd Koninkrijk Het ‘Government Equality Office’ (GEO) is verantwoordelijk voor al het beleid met betrekking tot gelijkheid en diversiteit. Het GEO werkt nauw samen met de minister voor Vrouwen en Gelijkheid. De ‘Cabinet Office’ is verantwoordelijk voor personeelsbeleid in de publieke sector. Verenigde Staten De federale ‘Office of Personnel Management’ bepaalt het federale personeelsbeleid en heeft diversiteit als één van de kernwaarden. De ‘Equal Employment Opportunity Commission’ (EEOC) is verantwoordelijk voor het coördineren van de inspanningen van de federale overheid op het gebied van non-discriminatie. Zweden Elk Ministerie is verantwoordelijk voor het stimuleren van het diversiteitsperspectief binnen het eigen werkgebied. Het Ministerie voor Integratie en Gelijkheid coördineert het werk en is verantwoordelijk voor follow-up en verdere ontwikkeling van beleid op het gebied van gender gelijkheid en discriminatie.
Wat opvalt in een aantal landen is dat verschillende overheidsorganisaties op het gebied van integratie betrokken zijn bij diversiteitsbeleid in de publieke sector. Dit geldt met name voor de Scandinavische landen. Vaak voeren deze organisaties dan ook een beleid dat verder reikt dan diversiteitsbeleid in de publieke sector en meer het thema diversiteit in de samenleving in brede zin behelst. Deze organisaties zijn opgenomen in het overzicht omdat zij ook betrokken zijn bij activiteiten gericht op het diversiteitsbeleid in de publieke sector.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Wat betreft sturingsmogelijkheden bestaat een sterke mate van overeenstemming tussen de situatie in Nederland en in de andere onderzochte landen. Over het algemeen geldt dat diversiteitsbeleid, alhoewel centraal uitgedragen, sterk decentraal georganiseerd is. Dit geldt zowel voor de landen met een federale structuur als voor de andere landen inclusief Nederland. Evenals in Nederland zijn in de andere landen de directe sturingsmogelijkheden op centraal niveau binnen de huidige sturingsfilosofie beperkt, en zijn andere overheidsniveaus, sectoren en organisaties in grote mate verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van een eigen diversiteitsbeleid.
33
Hierboven merkten we op dat in Australië, België, Frankrijk, Duitsland en Noorwegen het thema op centraal niveau is ondergebracht bij één overheidsdepartement, terwijl in Canada, Denemarken, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en Zweden ook op centraal niveau de verantwoordelijkheid voor diversiteitsbeleid in de publieke sector is verdeeld over meerdere partijen. De Nederlandse situatie komt in dit opzicht overeen met de eerstgenoemde groep landen. Een duidelijk onderscheid is dat in Nederland, duidelijker dan in bijvoorbeeld de Scandinavische landen, het onderscheid is gemaakt tussen diversiteitsbeleid in de publieke sector en integratiebeleid in het algemeen of emancipatiebeleid. In Nederland is het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk voor eerstgenoemde terwijl de Ministeries voor Wonen, Wijken en Integratie respectievelijk voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verantwoordelijk zijn voor integratiebeleid in het algemeen en emancipatiebeleid. In Denemarken en Zweden zijn de ministeries die verantwoordelijk zijn voor deze twee thema’s ook betrokken bij het diversiteitsbeleid in de publieke sector.
34
3
Instrumenten van diversiteitsbeleid
In dit hoofdstuk bespreken we de concrete instrumenten van diversiteitsbeleid. Na een algemene inleiding op de instrumenten voor diversiteitsbeleid en een typering hiervan in Nederland en in de andere landen, komen in de paragrafen achtereenvolgens de volgende onderdelen aan bod: Wet- en regelgeving Streefcijfers, quota en ‘affirmative action’ Monitoring Afspraken en samenwerkingsverbanden Stimuleren en faciliteren Communicatie en disseminatie HRM instrumenten Elke paragraaf gaat opnieuw van start met een kort overzicht van het Nederlandse diversiteitsbeleid met betrekking tot het betreffende instrument, vervolgens geven we een overzicht van de wijze waarop de 10 andere landen dit instrument inzetten. Aan het einde van elke paragraaf beschouwen we de Nederlandse situatie in internationaal perspectief. De tekst bevat veel voorbeelden van concrete instrumenten afkomstig van de onderzochte landen. Het overzicht is echter niet compleet. Voor een meer compleet overzicht van maatregelen per land verwijzen we naar de individuele landenrapporten in het bijlagenrapport.
3.1
Inleiding
Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 (‘reikwijdte van het onderzoek’) focust het onderzoek zich op het diversiteitsbeleid op centraal overheidsniveau. Hiertoe staan centrale overheden verschillende instrumenten ter beschikking. In de figuur hieronder is, vertaald naar de situatie in Nederland, schematisch weergegeven welke instrumenten de centrale overheid (Ministerie van BZK) kan inzetten. Daarbij geldt binnen de huidige sturingsfilosofie een onderscheid tussen instrumenten die zijn in te zetten richting Kabinetswerkgevers en instrumenten die zijn in te zetten richting andere overheidssectoren, al zien we dat voor veel instrumenten geldt dat deze voor beide zijn in te zetten. Een nadere toelichting volgt onder de figuur.
35
Minister van BZK
Instrumenten
Kabinetswerkgevers (Rijk, Rechterlijke Macht, Defensie, Politie)
Wet- en regelgeving Streefcijfers, quota en ‘affirmative action’ Monitoring Afspraken en samenwerkingsverbanden Stimuleren en faciliteren Communicatie en disseminatie HRM instrumenten
Andere Overheidssectoren (Zelfstandige Publieke Werkgevers)
De instrumenten zijn in deze figuur opgenomen in volgorde van een meer strategisch naar een meer concreet niveau. Op een strategisch niveau betreffen de instrumenten die de centrale overheid ter beschikking staan, met name wet- en regelgeving en het stellen van doelen in de vorm van bijvoorbeeld streefcijfers. Een dergelijke strategie wordt van bovenaf opgelegd. Daarbij is de keuze of deze alleen gelden voor het personeelsbestand van de sector Rijk of ook voor de andere Kabinetswerkgevers of zelfs voor andere overheidssectoren. Wanneer binnen de sturingsfilosofie van de centrale overheid ervoor gekozen is de verantwoordelijkheid (voor diversiteitsbeleid) zoveel als mogelijk op een ander overheidsniveau onder te brengen, komt het vooral aan op de overige instrumenten benoemd in de figuur. Door middel van bijvoorbeeld communicatie en disseminatie (van goede praktijken) en het geven van het goede voorbeelden is beïnvloeding mogelijk tussen diversiteitsbeleid binnen het Rijk of de Kabinetswerkgevers en de andere overheidssectoren (schematisch voorgesteld door een wederzijdse verbinding tussen beide ‘blokken’). De lijst met instrumenten sluit af met concrete HRM instrumenten. Hieronder valt het concrete beleid op de werkvloer gericht op de instroom, het behoud en het voorkomen van uitstroom van diverse groepen. Over het algemeen is de invulling van dit personeelsbeleid de verantwoordelijkheid van organisaties zelf. Als werkgever (in het geval van Nederland van de sector Rijk) kan de centrale overheid dergelijke instrumenten inzetten ‘op de eigen werkvloer’. Gezien de focus van het onderzoek ligt bij de bespreking van deze HRM instrumenten hier de nadruk op. In het vervolg van deze inleidende paragraaf schetsen we in algemene zin het diversiteitsbeleid in Nederland ten aanzien van deze instrumenten, beschrijven we dit vervolgens voor de andere tien landen waarna we de algemene strategie van het Nederlandse diversiteitsbeleid beschouwen in internationaal perspectief. In de paragrafen daarna komt elk van deze instrumenten afzonderlijk aan bod.
36
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e In de visie van de Nederlandse overheid krijgt diversiteitsbeleid gestalte in sectoren en organisaties. Gebaseerd op de eigenschappen van een organisatie bepaalt een werkgever hoe diversiteitsbeleid het beste is vorm te geven. Op topniveau moet een divers personeelsbestand een prioriteit zijn die zichtbaar wordt uitgedragen. Het Nederlandse diversiteitsbeleid is, door middel van concrete en ambitieuze streefcijfers opgenomen in het beleidsprogramma uit 2007 van het Kabinet Balkenende IV. Daarnaast rapporteert het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties jaarlijks over de stand van zaken met betrekking tot diversiteit in de Trendnota Arbeidszaken Overheid. In algemene zin geldt dat het diversiteitsbeleid in Nederland binnen de huidige sturingsfilosofie bestaat uit stimuleren, faciliteren, monitoren, het maken van afspraken en het aangaan van samenwerkingsverbanden.
D e situati e in de tien andere landen Wat betreft het beleid zelf geldt in algemene zin dat het diversiteitsbeleid in de onderzochte landen bestaat uit wetgeving, stimuleren, ondersteunen, faciliteren (door middel van trainingen of het opstellen van een handboek), subsidiëren, communiceren, het maken van afspraken, het aangaan van samenwerkingsverbanden, het opzetten van netwerken en het verspreiden van goede praktijken. Dit geldt in ieder geval wanneer het om diversiteitsbeleid gaat dat buiten de directe verantwoordelijkheid (over het eigen personeelsbestand) van het verantwoordelijke ministerie valt. Met betrekking tot het eigen personeelsbestand zijn er aanvullende maatregelen mogelijk die vallen onder diversiteitsbeleid op organisatieniveau. Daarbij valt te denken aan actieve werving en selectie onder de doelgroepen van diversiteitsbeleid, zoals bijvoorbeeld in België is toegepast, overigens voor de gehele centrale overheid, door middel van het in arm nemen van een gespecialiseerd wervings- en selectiebureau. In veel landen, bijvoorbeeld in Canada, waar het ontbreekt aan directe sturingsmiddelen buiten het eigen departement, focust het diversiteitsbeleid zich op het management of het middenkader van andere departementen of publieke instellingen. Dit vanuit de gedachtegang dat zij uiteindelijk degene zijn die actief iets kunnen doen aan het bereiken van diversiteit op de werkvloer. Juist daarom spelen zaken als het stimuleren, het aangaan van samenwerkingen en netwerken en het faciliteren een belangrijke rol. De centrale overheid kan ervoor zorgen dat het de personen die verantwoordelijk zijn voor de directe implementatie van diversiteitsbeleid niet aan de middelen ontbreekt om het diversiteitsbeleid daadwerkelijk ten uitvoer te kunnen brengen. Diversiteitsbeleid in Scandinavië Wat betreft de karakterisering van diversiteitsbeleid vallen in de Scandinavische landen een aantal zaken sterk op. Genderbeleid en diversiteitsbeleid blijken vaak als afzonderlijk te worden gezien, waarbij genderbeleid sterk is ontwikkeld en ingebed in organisaties en dit voor diversiteitsbeleid (met name gericht op etnische minderheden) in mindere mate geldt. Daarnaast wordt diversiteitsbeleid vaak beschouwd als antidiscriminatiebeleid, waarbij de focus dus ligt op etnische minderheden. Ten slotte hangt het diversiteitsbeleid vaak nauw samen met integratiebeleid. Een voorbeeld is dat de wettelijke bepaling in Zweden, dat overheden etnische en culturele diversiteit in de samenleving dienen mee te wegen in algemeen beleid, in zekere zin wordt gezien als onderdeel van diversiteitsbeleid. In Zweden is in principe geen sprake van een algemeen en geïntegreerd diversiteitsbeleid, maar vindt diversiteitsbeleid plaats op het niveau van afzonderlijke organisaties.
37
Ten slotte is wat betreft strategie ook Frankrijk het vermelden waard. In Frankrijk is nadrukkelijk gekozen het diversiteitsbeleid te beginnen in het onderwijs, vanuit de veronderstelling dat dit doorwerkt in de publieke sector. Vanwege het vergrijzende personeelsbestand in de publieke sector wil men meer jongeren aantrekken bij de overheid. Jongeren, en zeker jongeren uit de achterstandswijken en uit etnische minderheidsgroepen zijn vaak te laag opgeleid om door het systeem van ‘competitieve examens’ heen te komen, wat noodzakelijk is om een baan te kunnen krijgen binnen de publieke sector (waarover in paragraaf 4.3 meer). Diversiteitsbeleid kan op veel manieren zijn ingebed in officiële stukken en structuren. In de onderzochte landen is diversiteit ingebed in: Wet- en regelgeving Het regeerakkoord Strategische plannen van betrokken departementen of andere overheidsorganen Richtlijnen, frameworks, handboeken en trainingsprocedures Beleidsplannen en bepalingen Diversiteitsstatements Jaarverslagen en rapporten van overheidsorganisaties Actieplannen Handvesten, charters en convenanten Meer concreet kom dit aan de orde in de volgende paragrafen wanneer we de instrumenten van diversiteitsbeleid bespreken. Specifieke wetgeving op het gebied van diversiteitsbeleid komt aan de orde in paragraaf 3.2.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Het diversiteitsbeleid in de onderzochte landen bestaat in belangrijke mate uit stimuleren, faciliteren, samenwerken en monitoren. Dit geldt in ieder geval voor het diversiteitsbeleid in de publieke sector zoals dat op centraal niveau georganiseerd is en dat buiten de directe verantwoordelijkheid over het eigen personeelsbestand valt. Deze situatie is niet anders in Nederland, al is in Nederland wel actieve sturing door de minister van BZK richting andere ministeries mogelijk. In Nederland is de visie dat diversiteitsbeleid uiteindelijke gestalte krijgt in de sectoren en organisaties en daarom is van belang dat de leidinggevenden binnen een organisatie diversiteit beschouwen als prioriteit. Een soortgelijke visie zien we ook terug in de meeste andere landen, zoals bijvoorbeeld Canada. Wel is sprake van verschillen tussen de Scandinavische landen en Nederland. In de Scandinavische landen ziet men genderbeleid en diversiteitsbeleid vaak als afzonderlijk en is diversiteitsbeleid minder ver ontwikkeld dan genderbeleid en vooral gericht op etnische minderheden. Daarnaast wordt diversiteitsbeleid vaak beschouwd als anti-discriminatiebeleid en hangt het nauw samen met integratiebeleid. In Nederland daarentegen wordt etnisch-culturele diversiteit benaderd in coherentie met gender en leeftijd en is sprake van geïntegreerd diversiteitsbeleid dat los staat van integratiebeleid. Wat betreft inbedding in strategische documenten bestaat een verschil tussen Nederland en veel van de onderzochte landen. In Nederland is het diversiteitsbeleid in mindere mate terug te vinden in één centraal document dan in andere landen. Zo is in veel andere landen sprake van actieplannen, handvesten, convenanten, diversiteitsstatements en is diversiteit
38
al dan niet verplicht opgenomen in strategische plannen en jaarverslagen van overheidsorganisaties. Kanttekening is echter dat niet duidelijk is in hoeverre het opnemen van diversiteitsbeleid in dergelijke centrale documenten bijdraagt aan beter diversiteitsbeleid. Bovendien is in Nederland diversiteit, zelfs in de vorm van streefcijfers, opgenomen in het beleidsprogramma wat recht doet aan het belang van diversiteit als prioriteit op topniveau. Dit is in de andere landen over het algemeen niet het geval.
3.2
Wet- en regelgeving
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Afgezien van anti-discriminatiewetgeving is de enige specifieke wetgeving met betrekking tot diversiteitsbeleid in Nederland het zogeheten Amendement Kalma, van kracht sinds 1 december 2009. Deze wet bepaalt dat het bestuur en de raad van commissarissen van bedrijven met meer dan 250 werknemers voor ten minste 30 procent uit vrouwen moet bestaan. Naamloze en besloten vennootschappen welke aan de streefcijferbepalingen dienen te voldoen, maar deze niet hebben bereikt, moeten in hun jaarverslag uiteenzetten waarom de zetels niet evenwichtig zijn verdeeld, op welke wijze de vennootschap heeft getracht tot een evenwichtige verdeling van de zetels te komen en op welke wijze zij beoogt in de toekomst een evenwichtige verdeling van de zetels te realiseren. Er is een kans dat aan deze wetgeving een amendement wordt toegevoegd met betrekking tot de publieke sector, maar hiervoor bestaan geen concrete plannen. Met betrekking tot het aan het werk houden van ouderen heeft de Nederlandse overheid enkele maatregelen getroffen, zoals het aanpassen van financiele arrangementen als de VUTen prepensioenregelingen, waardoor werknemers geprikkeld worden tot het 65e levensjaar te blijven werken. Hierdoor neemt de ouderenparticipatie toe. Het lijkt bovendien waarschijnlijk dat het volgende kabinet op enige wijze de AOW leeftijd verhoogd naar 67 jaar.
D e situati e in de tien andere landen In paragraaf 2.1 zijn de (grond)wettelijke bepalingen ten aanzien van antidiscriminatie en gelijkheid reeds aan bod gekomen. Omdat de focus van het onderzoek ligt op diversiteitsbeleid in de publieke sector gaan we hier niet verder in op het anti-discriminatiebeleid. Interessanter is te kijken naar wet- en regelgeving specifiek gericht op diversiteit in organisaties. Wat opvalt is dat, zoals beschreven in paragraaf 3.1, het diversiteitsbeleid in de Scandinavische landen sterk leunt op anti-discriminatiebeleid en gericht is op gender. Ook speelt wetgeving op het gebied van gelijke behandeling en antidiscriminatie een belangrijke rol in het diversiteitsbeleid in landen zoals Australië, Canada en de Verenigde Staten en is in die landen in veel mindere mate sprake van wetgeving gericht op het bevorderen van diversiteit op de werkvloer. In het Verenigd Koninkrijk is op dit vlak in de laatste jaren een interessante verschuiving waarneembaar, van een focus in wetgeving op aanpakken van discriminatie op het moment dat het plaatsvindt, naar het voorkomen van discriminatie en het actief werken aan gelijkheid.
39
‘Public duties’ in het Verenigd Koninkrijk Diversiteitsbeleid in het Verenigd Koninkrijk is zeer legalistisch van aard. Via gecentraliseerde wetgeving heeft de Britse regering aan publieke instellingen verplichtingen opgelegd te werken aan diversiteit en gelijkheid. Deze verplichtingen worden ‘public duties’ genoemd en markeren de hierboven genoemde verschuiving met betrekking tot de aanpak van discriminatie.
In verschillende landen is sprake van specifieke wetgeving met betrekking tot diversiteitsbeleid in de publieke sector. Internationale diversiteitswetgeving in vogelvlucht In Australië vereist de ‘Public Service Act’, die van toepassing is op alle overheidsdepartementen, de implementatie en evaluatie van een diversiteitsplan. In Canada is de ‘Employment Equity Act’ (EEA) van kracht, die van toepassing is op de publieke sector, op federaal gereguleerde bedrijven en op niet-federaal gereguleerde werkgevers met meer dan 100 werknemers die contracten hebben met de federale overheid van meer dan 200.000 Canadese dollar. De EEA vereist onder andere dat werkgevers: Het personeelsbestand analyseren; Het arbeidssysteem, het beleid en de praktijken heroverwegen om barrières te identificeren en elimineren; Werknemers informeren over het doel van ‘Employment Equity’, de belangrijkste maatregelen met betrekking tot implementatie en de geboekte vooruitgang; Beleid en programma’s uitvoeren om te corrigeren voor onderrepresentatie van minderheden. In Denemarken geldt dat: Gemeenten, regio’s en overheidsinstituties en –organisaties met meer dan 50 werknemers verplicht zijn elke twee jaar een gender gelijkheid rapport te publiceren. Gemeenten en regio’s moeten garanderen dat sprake is van een gebalanceerd aantal mannen en vrouwen in raden, besturen en commissies. Publieke autoriteiten, gemeenten en regio’s gender overwegingen als integraal onderdeel moeten incorporeren in bestaande taken. Met betrekking tot leeftijd gelden er maatregelen om ouderen langer aan het werk te houden (zoals parttime werken en meer vrije dagen). In Denemarken is geen sprake van wetgeving met betrekking tot diversiteitsbeleid op het gebied van etniciteit. In Duitsland zijn bepalingen met betrekking tot gelijke behandeling opgenomen in de regelgeving omtrent het personeelsbeleid binnen de federale overheid. Artikel 2 in deze regelgeving bepaalt dat gelijkheid tussen mannen en vrouwen gezien moet worden als een algemene prioriteit. Andere wetgeving betreft: De ‘Bundespersonalvertretungsgesetz’, de wet die de representatie van staf in federale organisaties reguleert, refereert specifiek aan de situatie van vrouwen, etnische minderheden, buitenlanders en oudere werknemers. Afgevaardigden vanuit de staf moeten verzekeren dat het principe van gelijke behandeling binnen de departementen beschermd wordt en van hen wordt verwacht dat zij het insluiten van ouderen en buitenlanders en het invoeren van maatregelen ter bevordering van de gelijkheid tussen mannen en vrouwen stimuleren. De ‘Bundesgleichstellingsgesetz’, de federale wet met betrekking tot gelijke mogelijkheden voor mannen en vrouwen in de federale overheid heeft behalve het stoppen en voorkomen van discriminatie van vrouwen ten doel de situatie van vrouwen in de federale publieke sector te stimuleren en bestaande ongelijkheden te elimineren. Onderdelen van de wet zijn dat vacatures gender-neutraal opgesteld dienen te worden, dat de combinatie van werk en zorg mogelijk gemaakt moet worden, dat op een gebied waar vrouwen ondervertegenwoordigd ten minste de helft van de uitgenodigde kandidaten voor een functie uit vrouwen moet bestaan en een voorkeur voor vrouwen moet zijn. Daarnaast dient elk departement met meer dan 100 werknemers volgens deze wetgeving onder het vrouwelijke personeelsbestand een Gelijkheidsgelastigde aan te wijzen die verantwoordelijkheid is voor het stimuleren en bewaken van deze wet en die toeziet op het ontwerp en de implementatie van het Gelijkheidsplan dat elk departement elke vier jaar moet opstellen.
40
In Noorwegen gelden de volgende wettelijke bepalingen: Alle werkgevers, publieke autoriteiten en sociale partners zijn verplicht actief (concrete acties), doelgericht (doelen en verantwoordelijkheden) en systematisch (ontwikkelen en volgen van een strategie) te werken aan gelijkheid en het voorkomen van discriminatie en hierover te rapporteren in het jaarverslag. Alle publieke (en private) werkgevers met meer dan 50 werknemers zijn verplicht te rapporteren over actuele stand van zaken met betrekking tot gender gelijkheid in hun organisatie. Publieke werkgevers zijn daarnaast verplicht te rapporteren over geplande en geïmplementeerde maatregelen die gelijkheid op grond van etniciteit en fysieke beperking bewerkstelligen. Vanaf 2009 zijn werkgevers in de publieke sector verplicht wanneer er aanbod onder de kandidaten is, ten minste één immigrant uit te nodigen voor elk sollicitatiegesprek. Werkgevers hebben de mogelijkheid een immigrant of iemand met een fysieke beperking aan te nemen, ook wanneer er andere, voor de functie meer geschikte kandidaten zijn. De kandidaat moet wel aan de objectieve en formele functie-eisen voldoen. Werkgevers in de publieke sector zijn verplicht potentiële kandidaten uit ‘achterstandsgroepen’ aan te moedigen te reageren op een vacature. Hiervoor is een standaardformulering beschikbaar. Quotum: 40 procent van het bestuur van ondernemingen in zowel de publieke als de private sector moet bestaan uit vrouwen. In het Verenigd Koninkrijk gelden de volgende wettelijke bepalingen, die zijn opgesplitst naar algemene bepalingen en specifieke bepalingen. Centraal in deze verplichtingen staat het plannen en registeren van proactieve diversiteitsmaatregelen, welke een raamwerk opleveren waarbinnen een organisatie diversiteitstrategieën kan structuren en evalueren. De ‘Race Relations Amendment Act’ verplicht publieke instellingen raciale discriminatie te verbannen, gelijke kansen te bevorderen en goede relaties tussen mensen uit verschillende raciale groepen te bevorderen. Daarnaast gelden er specifieke verplichtingen, waarbij het uitvoeren van een ‘rassengelijkheid impact assessment’ de meest in het oog springende is. Dit verplicht publieke instellingen een meting uit te voeren naar waarschijnlijke impact van beleid op het bevorderen van gelijkheid tussen etnische groepen. De ‘Equality Act verplicht publieke instellingen onwettelijke discriminatie op basis van sekse te verbannen en gelijke kansen voor mannen en vrouwen te bevorderen. De specifieke verplichtingen hebben betrekking op het publiceren van een actieplan voor gendergelijkheid en metingen van de impact van nieuw beleid op gendergelijkheid. In de Verenigde Staten verplicht de ‘Equal Employment Opportunity Commission’ federale organisaties om een effectief ‘affirmative action’ programma op te stellen en in stand te houden. Dit verplicht organisaties te verzekeren dat alle werknemers en kandidaten voor een baan gelijke mogelijkheden genieten binnen de federale publieke sector. Volgens het ‘Federal Equal Opportunity Recruitment Program’ (FEORP) zijn federale instellingen verplicht een continu wervingsprogramma te ontwikkelen om onderrepresentatie in verschillende categorieën van de publieke sector tegen te gaan. In Zweden gelden de volgende wettelijke bepalingen: Overheidsautoriteiten zijn verplicht te rapporteren over de maatregelen die ze hebben genomen en de plannen om etnische en culturele diversiteit in het personeelsbestand te bevorderen. Autoriteiten die onder directe verantwoordelijkheid van de centrale overheid vallen zijn daarnaast verplicht actieplannen ter bevordering van etnische diversiteit op te stellen. Alle overheidsinstanties zijn verplicht actief te werken aan het vergroten van etnische en culturele diversiteit, specifiek beleid voor werknemers met een fysieke beperking te implementeren en een strategieplan te ontwikkelen. Het strategieplan dient maatregelen te bevatten op het gebied van arbeidsomstandigheden, werving en loon.
Wat volgt uit dit overzicht van wetgeving in de onderzochte landen is dat de focus ligt op het stimuleren of tenminste garanderen van diversiteit met betrekking tot gender. In mindere mate is sprake van diversiteitswetgeving met betrekking tot etnische minderheden. Sancties Aan het slot van deze paragraaf over wetgeving, kijken we kort naar de eventuele sancties die van toepassing zijn wanneer organisaties zich niet houden aan diversiteitswetgeving. In Noorwegen geldt een quotum: 40 procent van het bestuur van ondernemingen in zowel de
41
publieke als de private sector moet bestaan uit vrouwen. Hierop wordt toegezien door het ‘Brønnøysund Register Centre’. Bedrijven of staatsorganisaties die niet voldoen aan de verplichting kunnen op last van de rechter ontbonden worden. Dit is echter nog nooit voorgekomen. De meeste organisaties voldoen in het geval er discrepanties zijn geconstateerd tijdig aan hun verplichtingen. In de praktijk bestaat de sanctie zodoende vooral uit slechte publiciteit. In Canada kan de ‘Office of the Chief Human Resources Officer (OCHRO) in principe organisaties een boete opleggen wanneer zij niet voldoen aan de vereisten van de ‘Employment Equity Act’. Dit komt echter zelden voor. Ook hier geldt dat organisaties vooral te leiden hebben onder een slechte reputatie wanneer ze niet voldoen aan deze vereisten. Sancties in het Verenigd Koninkrijk De ‘Equality and Human Rights Commission (EHRC) speelt de belangrijkste rol op het gebied van handhaving en inspectie in het Verenigd Koninkrijk omdat het de macht heeft een juridische procedure te starten. Wanneer een publieke organisatie onrechtmatig heeft gehandeld met betrekking tot de ‘equality duties’, kan de rechtbank de volgende sancties treffen: Een mandaat opleggen (een verordening dat de organisatie iets moet doen) Een verbod opleggen Een beslissing nietig verklaren Een verklaring afkondigen Een schadevergoeding opleggen De EHCR onderneemt ook op eigen initiatief acties tegen publieke instellingen. Ondanks de mogelijkheid tot deze sancties, is het beleid van de commissie echter het opbouwen van een positieve, coöperatieve samenwerking in plaats van een conflictueuze benadering.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Zoals beschreven kent Nederland, afgezien van antidiscriminatiewetgeving, relatief weinig specifieke wetgeving op het gebied van diversiteitsbeleid. Daarmee verschilt de situatie in Nederland vooral van die in Canada, Denemarken, Noorwegen, Zweden, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk en in veel mindere mate van Duitsland en Australië. Wetgeving in deze landen heeft vooral betrekking op de verplichting van publieke organisaties om het eigen personeelsbestand te analyseren, te rapporteren over diversiteitsbeleid en diversiteitsbeleid te implementeren. De Nederlandse wetgeving kent dergelijke verplichtingen niet. Noorwegen gaat hierin nog een stap verder, bijvoorbeeld door het instellen van het 40 procent quotum of de verplichting wanneer er aanbod onder de kandidaten is, tenminste één immigrant uit te nodigen voor een sollicitatiegesprek. Het type maatregelen dat de Nederlandse overheid heeft genomen om ouderen langer aan het werk te houden komt overeen met de maatregelen in landen met een vergelijkbare demografische situatie zoals België of Denemarken.
42
3.3
Streefcijfers, quota en ‘affirmative action’
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Zoals besproken in het voorgaande hoofdstuk heeft de Nederlandse regering ambitieuze streefcijfers als doelstellingen opgenomen in het regeerakkoord uit 2006. Dit sluit aan bij de belangrijke voorbeeldrol die de overheid inneemt. Bepaald is dat: De instroom in de publieke sector jaarlijks voor 50 procent uit vrouwen bestaat; De instroom in topfuncties in de publieke sector jaarlijks voor 30 procent uit vrouwen bestaat; Het percentage allochtonen in de publieke sector in 2011 vergeleken met 2007, met 50 procent toeneemt; De uitstroom naar inactiviteit van werknemers ouder dan 50 in 2011 met 2 procent afneemt vergeleken met 2006.
D e situati e in de tien andere landen Bij de bespreking van de doelstellingen van diversiteitsbeleid in paragraaf 2.3 zijn streefcijfers en quota aan bod gekomen. Streefcijfers geven aan naar welke vertegenwoordiging van een bepaalde doelgroep de overheid streeft. Quota gaan een stap verder en stellen die vertegenwoordiging daadwerkelijk verplicht. Hieronder een indeling van de onderzochte landen naar gelang het al dan niet geformuleerd hebben van streefcijfers of quota.
Geen streefcijfers: - Australië - België - Canada - Frankrijk - Duitsland - Verenigde Staten
Streefcijfers: - Denemarken - Verenigd Koninkrijk - Zweden - Nederland
Quota: - Noorwegen
Bij deze figuur dient te worden vermeld dat de aanduiding quota in het geval van Noorwegen slechts in beperkte mate geldt, namelijk alleen voor de vertegenwoordiging van vrouwen op bestuursniveau. Ook geeft deze figuur alleen aan in hoeverre de centrale of federale overheid streefcijfers heeft geformuleerd. Bij afwezigheid van streefcijfers op centraal overheidsniveau kan het voorkomen dat op andere overheidsniveaus wel streefcijfers zijn geformuleerd. Dit is bijvoorbeeld het geval in Vlaanderen in België en in New South Wales in Australië. Ten slotte is een algemeen streven, zoals dat de representatie van bepaalde doelgroepen gelijk moet zijn aan de beschikbaarheid in de beroepsbevolking (zoals in Ca-
43
nada) hier niet gedefinieerd als streefcijfers. Voor de Verenigde Staten geldt dat geen concrete streefcijfers geformuleerd zijn. Wel speelt het principe van ‘affirmative action’ nog altijd een belangrijke rol, hoewel zoals eerder beschreven een verschuiving zichtbaar is richting een ‘business’ perspectief. Eén van de twee organisaties belast met diversiteitsbeleid op federaal niveau, de ‘Equal Employment Opportunity Commission’ (EEOC) verplicht federale organisaties effectieve voorkeursprogramma’s op te stellen en in stand te houden, maar hieraan zijn geen streefcijfers of quota verbonden. Deze programma’s moeten verzekeren dat alle werknemers of kandidaten voor een functie gelijke kansen genieten binnen de federale publieke sector, ongeacht ras, sekse, nationaliteit, kleur, religie of handicap. In het tekstvak hieronder geven we per land een korte toelichting met betrekking tot het formuleren van streefcijfers of quota.
44
De federale overheid in Australië formuleert geen concrete streefcijfers met betrekking tot de vertegenwoordiging van diverse groepen in de publieke sector. Staatsoverheden formuleren wel vaak concrete streefcijfers die meestal gericht zijn op zogenaamde employment equity groepen (vrouwen, Aboriginals, personen met een handicap, personen wiens eerste taal niet Engels is, leden van minderheidsgroepen). De federale overheid in België heeft geen streefcijfers of quota geformuleerd. Vlaanderen daarentegen heeft wel concrete streefcijfers geformuleerd voor de vertegenwoordiging van verschillende groepen binnen de Vlaamse publieke sector (waarover later meer). In Canada wordt op federaal niveau het algemene doel nagestreefd om de vertegenwoordiging van groepen die vallen binnen het kader van de Employment Equity Act (EEA) in de federale publieke sector overeen te laten komen met de vertegenwoordiging van deze groepen in de gehele beroepsbevolking (workforce availability). Op provinciaal en lokaal niveau worden er vaak wel specifieke streefcijfers geformuleerd om bijvoorbeeld de vertegenwoordiging van vrouwen, personen met een handicap en 'zichtbare' minderheden te verbeteren. In Denemarken heeft de overheid als streefcijfer gesteld dat het aandeel etnische minderheden binnen de publieke sector 4 procent van het werknemersbestand moet bedragen. Duitsland hanteert, op federaal niveau, geen streefcijfers. Dit wordt ook niet als wenselijk gezien. Sommigen gemeenten of steden experimenteren wel met streefcijfers, maar dit gebeurt slechts incidenteel. Etniciteit van werknemers wordt niet geregistreerd, zodat het gebruik van streefcijfers op dit gebied per definitie moeilijk zou zijn. In Frankrijk is geen sprake van streefcijfers of quota. In Noorwegen geldt een quotum met betrekking tot de vertegenwoordiging van vrouwen in de besturen van organisaties in zowel de publieke als de private sector. 40 procent van het bestuur moet bestaan uit vrouwen. In het Verenigd Koninkrijk bestaan geen streefcijfers of quota voor de hele publieke sector. Wel kunnen publieke instellingen streefcijfers opnemen in hun Equality Schemes, maar dit is niet verplicht. De regering heeft zichzelf doelen gesteld voor 'public appointments'. Hierbij gaat het om functies in de Raden van Bestuur van publieke organisaties. De streefcijfers voor nieuwe benoemingen voor 2011 zijn: 50 procent moet bestaan uit vrouwen 14 procent moet bestaan uit mensen met een beperking 11 procent moet bestaan uit etnische minderheden De Civil Service, een van de belangrijkste publieke werkgevers (523.000 werknemers) hanteert ook streefcijfers. In 2013 willen ze de volgende situatie bereikt hebben: 34 procent van de top management posities moet worden ingenomen door vrouwen 39 procent van de senior ambtenaren bestaat uit vrouwen 5 procent van de senior ambtenaren bestaat uit leden van etnische minderheidsgroepen 5 procent van de senior ambtenaren bestaat uit vrouwen De federale overheid in de Verenigde Staten streeft ernaar een representatie te vormen van de diverse Amerikaanse samenleving. Er zijn echter geen concrete streefcijfers geformuleerd. Wel voert de Amerikaanse overheid een ‘affirmative action’ beleid. De overheid in Zweden heeft, weliswaar voor 2008, het volgende streefcijfer opgesteld: Eind 2008 moet ten minste 18 procent van de nieuwe werknemers in de publiek sector een buitenlandse achtergrond hebben.
45
Uit het overzicht blijkt dat in Australië en Canada op centraal niveau geen streefcijfers zijn geformuleerd, maar dat dit op lager overheidsniveau wel gebeurt. In paragraaf 2.3 (doelstellingen) constateerde we ook dat het voorkomt dat lagere overheden in tegenstelling tot de centrale overheid wel streefcijfers formuleren. Een ander interessant voorbeeld in dit opzicht is België. Streefcijfers in Vlaanderen Een belangrijk verschil met het diversiteitsbeleid vastgesteld op federaal niveau in België is dat de Vlaamse overheid streefcijfers voor diversiteit heeft geformuleerd terwijl de federale overheid dit niet heeft gedaan. De Vlaamse overheid streeft ernaar dat binnen de Vlaamse publieke sector: In 2015, 33 procent van de topfuncties ingenomen wordt door vrouwen; In 2015 van 33 procent van het middenkader bestaat uit vrouwen; In 2010 4,5 procent van het personeelsbestand bestaat uit gehandicapten; In 2015 werknemers met een migratieachtergrond vier procent uitmaken van het personeelsbestand. In het meest recente actieplan van de Vlaamse overheid zijn deze streefcijfers zelfs ingebed in de beoordelingscriteria voor topambtenaren.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef De meerderheid van de onderzochte landen heeft, althans op het niveau van de centrale overheid, geen streefcijfers geformuleerd voor de vertegenwoordiging van bepaalde groepen binnen de publiek sector. Zweden, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk hebben weliswaar wel streefcijfers geformuleerd, maar deze gelden ofwel niet voor de gehele publieke sector of niet voor alle doelgroepen van diversiteitsbeleid. Met het formuleren van ambitieuze streefcijfers voor de gehele publieke sector en voor de doelgroepen van diversiteitsbeleid onderscheid het Nederlandse beleid zich dus duidelijk van het beleid in de andere landen.
3.4
Monitoring
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e De Nederlandse overheid houdt de voortgang met betrekking tot diversiteit in de publieke sector nauwgezet bij. Sinds 2006 bevat de jaarlijkse ‘Trendnota Arbeidszaken Overheid’ een hoofdstuk over diversiteit. Hierin rapporteert de overheid over maatregelen op het gebied van diversiteit en over de huidige stand van zaken met betrekking tot vrouwen, ouderen en allochtonen in de publieke sector. Ook doet het Rijk jaarlijks verslag over de stand van zaken met betrekking tot diversiteit bij de sector Rijk in het Sociaal Jaarverslag Rijk. Meer specifiek heeft het Ministerie van BZK de Diversiteitsindex ontworpen. Dit is een internet instrument te gebruiken voor bench-marking, waarmee organisaties de samenstelling van de eigen organisatie op het gebied van diversiteit kunnen vergelijken met andere organisaties. Ten slotte is een onderdeel van monitoring ook het uitvoeren van onderzoek naar de exit motieven van allochtone werknemers. Bovendien is diversiteit ingebed in de jaarlijkse medewerkertevredenheid onderzoeken binnen de publieke sector.
46
D e situati e in de tien andere landen Monitoring is op zichzelf ook te beschouwen als een instrument ter bevordering van diversiteit. Het goed bijhouden van de stand van zaken met betrekking tot de vertegenwoordiging van doelgroepen van diversiteitsbeleid houdt instanties scherp. Eventuele achterstanden op dit gebied komen snel aan het licht, waarop aanvullende maatregelen zijn te nemen. Interessant is daarom te bezien hoe de onderzochte landen diversiteit in de publieke sector monitoren. Australië: De Australische Publieke Sector (APS) controleert jaarlijks de voortgang van diversiteitsplannen binnen de federale publieke sector en rapporteert hierover aan de Minister-President. Departementen en instellingen evalueren zichzelf ook op diversiteitindicatoren, maar er bestaan verschillen in de consistentie van evaluaties. België: De statistische database van de federale overheid, Pdata, verzamelt informatie over de representatie van de doelgroepen binnen het federale werknemersbestand (zie de toevoeging onder de tekstbox). Canada: De ‘Office of Chief Human Resource Officer (OCHRO) meet en evalueert de implementatie van ‘employment equity’ initiatieven. De Canadese Mensenrechten Commissie voert ‘employment equity’ audits uit bij federale werkgevers. Federale departementen en instellingen monitoren zichzelf Denemarken: De ‘Overheidswerkgevers Autoriteit’ meet jaarlijks het aandeel vrouwen en migranten dat werkzaam is bij de centrale overheid en rapporteert hierover. Frankrijk: Het Ministerie van Begrotingszaken, Ambtenarenapparaat en Staatshervorming rapporteert over het aandeel vrouwen binnen de publieke sector. Er is geen informatie over etnische minderheden, aangezien deze geen doelgroep van diversiteitsbeleid vormen. Duitsland: Het Ministerie voor Families, Ouderen, Vrouwen en Jongeren meet, binnen het raamwerk van de ‘Gelijkheidswet’, de positie van vrouwen binnen de publieke sector. De overheid is verplicht hier elke vier jaar over te rapporteren. Data over etnische minderheden wordt vanwege gevoeligheden betreffende etnische registratie niet verzameld. Noorwegen: Het Directoraat voor Integratie en Diversiteit monitort diversiteit bij organisaties met meer dan 25 werknemers. Verenigd Koninkrijk: Elke instelling binnen de publieke sector meet de eigen diversiteit, het beleid en de projecten. Deze informatie wordt soms wel en soms niet openbaar gemaakt. De ‘Labour Force Survey’ geeft informatie over achtergrond kenmerken van werknemers binnen de publieke sector. Verenigde Staten: Het ‘Federal Equal Opportunity Recruitment Program’ (FEORP) rapporteert over de stand van zaken op het gebied van diversiteit in de federale publieke sector in het jaarlijkse rapport aan het Congres. Zweden: De overheid controleert voortdurend het werkgelegenheidsbeleid van overheidsinstellingen. De Instantie voor Publiek Bestuur ondersteunt de overheid in het evalueren en volgen van overheids- en door de overheid gefinancierde activiteiten. Informatie wordt verkregen vanuit de jaarlijkse rapportages van overheidsinstellingen. Sommige informatie wordt direct gerapporteerd aan de overheid en sommige informatie wordt gerapporteerd aan de Instantie voor Overheidswerkgevers, als basis voor de jaarlijkse statistieken over de centrale overheidssector. Diversiteit binnen de centrale overheid wordt vooral gemonitord door middel van statistieken over het aandeel werknemers met een buitenlandse achtergrond.
Een hiaat in het Belgische administratieve systeem is dat het enige identificatie criterium nationaliteit is. Veel inwoners met een buitenlandse achtergrond in België hebben echter de
47
Belgische nationaliteit. Dat maakt het ingewikkeld de arbeidsmarktstatus binnen de publieke sector van etnische minderheden adequaat te monitoren. Hetzelfde geldt voor Duitsland. Registratie van etniciteit ligt gevoelig. Daardoor is het niet zichtbaar in de statistieken wat daar de huidige situatie is met betrekking tot etnische minderheden, laat staan wat het effect is van specifieke maatregelen op de diversiteit (met betrekking tot etniciteit) binnen een organisatie. Een voorbeeld waaruit blijkt dat monitoring op zichzelf een interessant instrument kan zijn ter bevordering van diversiteit komt uit Canada. Organisaties monitoren zichzelf omdat er veel aan gelegen is zich aan de vereisten van de ‘Employment Equity Act’ te houden. Dat heeft niet zozeer te maken met de zeer weinig voorkomende mogelijkheid dat ze een boete kunnen krijgen, maar wordt vooral gedreven doordat in positieve zin het principe van ‘naming’ plaatsvindt. Het levert reputatiewinst op voor organisaties die hier op een goede manier mee omgaan. Ten slotte een aantal voorbeelden van meer specifieke monitoring: In Denemarken publiceert de ‘Overheidswerkgevers Autoriteit’ elk tweede en vierde kwartaal over het aantal etnische minderheden per ministerie. In Noorwegen publiceert het Noorse Ministerie van Overheidsadministratie en Hervorming de cijfers over de vertegenwoordiging van mannen en vrouwen op reguliere basis op het eigen intranet. In Australië meten periodieke onderzoeken niet alleen de voortgang met betrekking tot de implementatie van diversiteitsbeleid maar ook in hoeverre aan verwachtingen van werknemers wordt voldaan en hoe leden van de doelgroepen van diversiteitsbeleid de publieke dienstverlening ervaren.
Bench-marking Benchmarking is een specifieke vorm van monitoring waarbij de vertegenwoordiging van bepaalde groepen wordt afgezet tegen de representatie van die groep in de samenleving. Bench-marking in New South Wales Een voorbeeld van ‘Bench-marking’ komt uit Australië. Overheden van de afzonderlijke staten hebben de mogelijkheid te bench-marken en doen dit vaak ook met als doel een betere representatie van bepaalde doelgroepen in de publieke sector te verwezenlijken. Het Departement Educatie en Training in New South Wales (NSW) doet dit bijvoorbeeld voor de groepen die vallen onder de ‘Equal Employment Opportunity’ (EEO) doelgroepen. De doelen voor de EEO doelgroepen worden afgezet tegen de representatie van deze doelgroepen in de NSW beroepsbevolking.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef In alle onderzochte landen is sprake van een vorm van monitoring van diversiteit in de publieke sector. Ook de Nederlandse overheid houdt de voortgang met betrekking tot diversiteit nauwgezet bij. Met betrekking tot etnische minderheden is een voordeel in Nederland dat de overheid over goede gegevens beschikt met betrekking tot de achtergrondkenmerken van werknemers. Daarmee verschilt Nederland van bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland waar geen informatie beschikbaar is over etniciteit uit principiële overwegingen of gevoeligheden met betrekking tot etnische registratie. Ook verschilt Nederland hierin van België, dat slechts registreert op nationaliteit, waardoor de tweede generatie allochtonen of werknemers van buitenlandse afkomst die de Belgische nationaliteit hebben aangenomen niet zichtbaar zijn in de statistieken. Het jaarlijks rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot diversiteit, zoals in de Trendnota Arbeidszaken Overheid en het Sociaal Jaarverslag Rijk, gebeurt in een aantal
48
landen op een vergelijkbare manier als in Nederland. In Nederland zijn organisaties niet verplicht hun eigen personeelsbestand te monitoren op diversiteit en hierover te rapporteren aan de overheid. Dat is in bijvoorbeeld Canada en het Verenigd Koninkrijk wel het geval. Een slechte score kan, bijvoorbeeld in het geval van Canada, reputatieschade opleveren. Hierdoor kan monitoring fungeren als een concreet instrument ter bevordering van diversiteit. In Nederland is weliswaar sprake van de Diversiteitsindex, waardoor organisaties zich direct kunnen vergelijken met andere organisaties, maar is geen sprake van een consequente monitoring en rapportage hierover door organisaties in de publieke sector.
3.5
Afspraken en samenwerkingsverbanden
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Op verschillende wijzen heeft de Nederlandse overheid afspraken gemaakt en samenwerkingsverbanden opgesteld ter bevordering van diversiteit in de publieke sector. Dit sluit aan bij een situatie waarin de directe sturingsmogelijkheden van de centrale overheid binnen de huidige sturingsfilosofie beperkt zijn, zoals besproken in het vorige hoofdstuk. Met de Zelfstandige Publieke Werkgevers heeft de minister van BZK bestuurlijke afspraken gemaakt over het bevorderen van diversiteit. Jaarlijks stellen zij de minister op de hoogte van het in de sector gevoerde diversiteitsbeleid en de voortgang daarvan. Daarnaast ondersteunt het kabinet initiatieven van de Vereniging van Gemeentesecretarissen en de AenO-fondsen van gemeenten, provincies en waterschappen om zowel de gender diversiteit als de etnische diversiteit te bevorderen. Ook met de politiekorpsen heeft de minister van BZK samenwerkingsafspraken gemaakt over het realiseren van diversiteitdoelstellingen door de politie in 2011. Zo zal 50 procent van de kroonbenoemingen in de periode tot 2011 vervuld worden door een vrouw en/of allochtoon en dragen de korpsen en de politieondersteunende organisaties er zorg voor dat een gemiddeld personeelsbestand eind 2010 voor 8,5 procent uit allochtonen bestaat. Het Kabinet ondersteunt de Charter ‘Talent naar de Top’. Het doel van de Charter is een hogere toestroom, doorstroom en behoud van vooral vrouwelijk talent in topfuncties te bereiken. Het inzetten van rolmodellen en voortrekkers onder het topkader is één van de instrumenten die een belangrijke rol spelen in het bevorderen van vrouwen in de top. Daarnaast is de overheid samenwerkingsverbanden en netwerken aangegaan met wervingsbureaus, vrijwilligersorganisaties, NGO’s en de private sector om een breder publiek te bereiken in het adverteren van baanmogelijkheden in de publieke sector. Hoge ambtenaren binnen de centrale overheid zijn verenigd in een Ambassadeurs Netwerk. De leden van dit netwerk voeren binnen hun eigen organisatie ten minste twee concrete acties uit ter bevordering van de diversiteit. Iedere ambassadeur heeft bovendien een zogenoemde duopartner van een ander ministerie. De duopartners zijn leden van het Multicultureel Netwerk Rijksambtenaren die op persoonlijke titel optreden als sparring partners van de ambassadeurs. Ten slotte is in april 2009 het kennisnetwerk Topfocus geïnstalleerd. Het netwerk is zowel bedoeld voor private sectoren en branches als voor overheidssectoren en
49
heeft als doel deze partijen in contact te brengen met netwerken van allochtone Nederlanders en met vrouwennetwerken. Op dit moment participeren de overheidssectoren Rijk en Gemeenten in Topfocus.
D e situati e in de tien andere landen De sturingsmogelijkheden en directe invloed van de centrale overheid op het gebied van diversiteitsbeleid zijn binnen de gekozen sturingsfilosofie relatief beperkt. Om toch invloed te kunnen uitoefenen op het diversiteitsbeleid op andere overheidsniveaus zijn centrale overheden daarom veelal aangewezen op het aangaan van samenwerkingsverbanden en het maken van al dan niet bindende afspraken met andere partijen. Actieplannen In veel van de onderzochte landen zijn, vaak op initiatief van de centrale/federale overheid, actieplannen ter bevordering van de diversiteit opgesteld. Zo heeft de federale overheid in België een actieplan 2009-2010 (en eerder 2005-2007) opgesteld met daarin specifieke acties op het gebied van sensibilisering, werving en selectie, onthaal en integratie, opleiding en ontwikkeling en begeleiding. In Australië zijn verscheidene actieplannen opgesteld die het raamwerk leveren waarbinnen individuele departementen en andere overheidsorganisaties een eigen diversiteitsbeleid kunnen ontwikkelen en implementeren en ook in Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Duitsland en Zweden zijn actieplannen ontwikkeld ter bevordering van diversiteit. Deze actieplannen bieden vaak de handvatten voor een doorvertaling van het diversiteitsbeleid op centraal overheidsniveau naar een organisatieniveau, zodat organisaties aan de slag kunnen met diversiteitsbeleid. Een voorbeeld komt uit Zweden. Het Zweedse ‘Actieplan voor gelijkheid, diversiteit en toegankelijkheid 2009-2011’ Dit strategieplan presenteert de concrete maatregelen die de overheid zelf als werkgever heeft genomen op het gebied van gelijke rechten en kansen en doet daarmee recht aan de voorbeeldrol van de centrale overheid. De strategie stelt doelen en maatregelen voor op vijf specifieke gebieden: Arbeidsomstandigheden Werving en promotie Loonzaken Toegankelijke communicatie en informatie Toegankelijke werkomgeving Zie het Zweedse landenrapport in het bijlagenrapport voor meer specifieke informatie.
Netwerken Het opzetten van netwerken binnen de publieke sector is een wijze waarop in verschillende landen getracht wordt samenwerking op gebied van diversiteit tussen verschillende organisaties in de publieke sector te bevorderen. Deze netwerken houden zich bezig met het stimuleren van diversiteit, ondersteuning van individuen behorende tot de doelgroepen en het adviseren van het management over zaken die te maken hebben met diversiteitsbeleid. Een duidelijk voorbeeld van een dergelijk netwerk is het ‘Diversity Champions Network’ in het Verenigd Koninkrijk. Dit is een groep van senior ambtenaren afkomstig vanuit bijna alle departementen die zichzelf hebben gecommitteerd aan het vooruithelpen van de principes van gelijkheid en diversiteit. Zij stellen samen een agenda op, wisselen goede praktijken uit en rapporteren over de resultaten en de uitdagingen met betrekking tot diversiteitsin-
50
spanningen. De strategie voor de publieke sector wordt daarmee in belangrijke mate geïmplementeerd door samenwerking en verantwoordelijkheid van de ‘diversity champions’, waarmee een top-down agendabepaling gecombineerd wordt met een gedecentraliseerde benadering van implementatie op het niveau van de afzonderlijke departementen. Ook in Denemarken zijn verschillende netwerken opgezet van ambassadeurs zoals publiekprivate netwerken op het gebied van gender en een ambassadeursnetwerk op het gebied van etnische gelijkheid, met vanuit elk ministerie een afgevaardigde. Netwerken kunnen daarnaast gericht zijn op specifieke groepen, zoals een ‘Gay and Lesbian Officer Network’ binnen de Australische federale politie. Dit netwerk biedt ondersteuning aan de leden en adviseert het management over strategieën en initiatieven die relevant zijn voor verschillende gemeenschappen die behoren tot het netwerk. Een ander voorbeeld is het Felink netwerk in Belgie, specifiek gericht op vrouwen in de federale publieke sector. Felink is een onafhankelijk initiatief maar is verbonden aan het diversiteitsbeleid van de federale overheid in België. Felink ondersteunt vrouwen binnen de federale overheid in hun persoonlijke ontwikkeling, hun carrière en in het uitbreiden van hun netwerk. Daarnaast stimuleert Felink diversiteit in de federale publieke sector door de aandacht te focussen op gender gelijkheid in een professionele context en het management binnen de overheid te sensibiliseren voor diversiteitsbeleid.
Convenanten, handvesten, charters Het maken van afspraken en het aangaan van samenwerkingsverbanden komt in een aantal van de onderzochte landen samen in de vorm van het ondertekenen van convenanten, handvesten of charters met betrekking tot diversiteit. Door het ondertekenen van dergelijke documenten committeren organisaties of individuen binnen die organisaties zich aan een actieve inzet voor diversiteit op de werkvloer. Zo hebben in België de directeuren van alle federale departementen de ‘Diversiteitscharter’ ondertekend. Daarmee committeren zij zich aan het principe van gelijke kansen en diversiteit binnen de publieke sector. Ook in Frankrijk hebben de sleutelfiguren op het gebied van diversiteit binnen de ministeries een charter ondertekend: ‘La Charte pour la promotion de l’égalité dans la fonction publique’. De charter bevat enkele concrete acties waarop wordt toegezien door dit netwerk van sleutelfiguren vanuit de verschillende ministeries. Interessant is dat het initiatief voor een dergelijke charter niet altijd vanuit de overheid hoeft te komen. In Duitsland is in 2006, op initiatief van een aantal grote bedrijven een charter (Charta del Vielfalt) opgesteld waarin zij zich toeleggen op het creëren van een werkomgeving vrij van vooroordelen en uitsluiting waarin ieders talenten gestimuleerd worden. Meer dan 800 bedrijven en publieke instellingen, waaronder ministeries en gemeenten hebben de charter ondertekend en eigen initiatieven genomen ter versterking van diversiteit.
51
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Het maken van afspraken en het aangaan van samenwerkingsverbanden vormen in Nederland, evenals in de meeste onderzochte landen, belangrijke onderdelen van het diversiteitsbeleid. Instrumenten in Nederland die onder ‘afspraken en samenwerkingsverbanden’ vallen bestaan vooral uit de gemaakte afspraken met bijvoorbeeld de ZPW en de politie, ondersteuning voor de ‘Charter Talent naar de Top’, samenwerkingsverbanden met wervingsbureaus, vrijwilligersorganisaties en de private sector, ondersteuning van de initiatieven van de Vereniging van Gemeentesecretarissen en de AenO-fondsen, het opzetten van een netwerk van ambassadeurs binnen de Rijksoverheid en het installeren van het kennisnetwerk Topfocus. Soortgelijke initiatieven vinden plaats in alle onderzochte landen. Een verschil tussen Nederland en een aantal van de onderzochte landen is het bestaan van actieplannen met concrete acties op het gebied van diversiteitsbeleid voor de centrale overheid. In bijvoorbeeld België, Australië, Denemarken, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden zijn dergelijke actieplannen ontwikkeld voor de centrale overheid. Deze bieden handvatten voor een doorvertaling van diversiteitsbeleid naar concrete acties op de werkvloer. In Nederland is echter wel sprake van actieplannen bij de Kabinetswerkgevers (Defensie, Politie) en Zelfstandige Publieke Werkgevers, die op initiatief van de centrale overheid zijn ontwikkeld. Zo heeft bijvoorbeeld de Vereniging van Gemeentesecretarissen een actieplan opgesteld waarmee het wil bereiken dat het aantal vrouwelijke gemeentesecretarissen en gemeentesecretarissen met een multiculturele achtergrond toeneemt. Interessant is dat ook initiatieven aan het licht zijn gekomen die bottom-up ontstaan, bijvoorbeeld in de private sector, zoals de Charter in Duitsland, en vervolgens overheidsorganisaties aan zich weten te binden. Dit komt overeen met een aanbeveling van de SociaalEconomische Raad in 2009 dat het van belang is initiatieven in de sfeer van zelf-regulering te ondersteunen. Juist van dergelijke ‘bottom-up’ initiatieven gaat een stimulerende werking uit.
3.6
Stimuleren en faciliteren
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e De sectorwerkgever Rijk stimuleert en faciliteert de rijksonderdelen bij het integreren van diversiteit in werving, selectie, loopbaanbeleid en scholing van managers. Het stimuleren en faciliteren is gedifferentieerd naar sector. De feitelijke uitvoering vindt plaats bij de departementen en diensten zelf. De sector specifieke situatie bepaalt bovendien naar welke doelstellingen van het Rijk de meeste aandacht uitgaat. Een voorbeeld van stimuleren en faciliteren door het Rijk is de ondersteuning van het ‘Landelijk Netwerk Diversiteitsmanagement’ (Div). Div is gespecialiseerd in het stimuleren van bewustzijn met betrekking tot diversiteit en ondersteunt werkgevers bij het implementeren van diversiteitsbeleid. Div brengt belangrijke actoren samen en organiseert bijeenkomsten voor het uitwisselen van ideeën en goede praktijken. Daarmee draagt de ondersteuning van Div ook bij aan activiteiten op het gebied van communicatie en disseminatie (zie het volgende punt). Dit geldt ook voor één van de aanvullende maatregelen van de minister van BZK, zoals beschreven in een brief aan de Tweede Kamer van 26 juni 2009. Deze bestaat
52
uit het stimuleren en ondersteunen van andere overheidsonderdelen in het delen van kennis, samenwerking, professionalisering. Concrete producten als het Kennisweb diversiteit op Rijksweb, het Groeiboek diversiteit Rijk en een conferentie als ‘Diversiteit? Gewoon doen!’ in november 2008 vormen hiervan een illustratie. De centrale overheid tracht de werving van allochtonen te faciliteren door de organisatie van het ‘Double Click event’. Tijdens dit event kunnen jonge, hoger opgeleide allochtonen kennis maken met de centrale overheid als werkgever. Ten slotte inventariseert de centrale overheid de aanknopingspunten voor ‘diversity management’ in training voor managers, om hen te faciliteren in de implementatie van diversiteitsbeleid.
D e situati e in de tien andere landen Zoals beschreven bestaat het diversiteitsbeleid op centraal overheidsniveau voor een belangrijk gedeelte uit beleidsinstrumenten die stimuleren en faciliteren. In deze paragraaf bespreken we een aantal concrete manieren waarop andere landen invulling geven aan hun stimulerende en faciliterende rol. Stimuleren - Subsidiering van diversiteitsprojecten Op veel manieren trachten centrale overheden diversiteitsbeleid op lagere niveaus (lagere overheden, sectoren en organisaties) te stimuleren. Een voor de hand liggende maatregel is financiële stimulering door middel van subsidies. De diversiteitsafdeling binnen het Belgische ministerie, dat verantwoordelijk is voor het personeelsbeleid binnen de federale overheid subsidieert bijvoorbeeld pilot projecten die diversiteit binnen federale organisaties moeten bevorderen. In Denemarken zijn vanuit het Diversiteitsprogramma ‘Arbeidsplaats voor nieuwe Denen’ (Arbejdsplads til neye Danskere’) fondsen verleent aan verschillende diversiteitsprojecten binnen organisaties. Stimuleren - Diversiteitsprijs Een andere manier om diversiteit op lokaal of organisatieniveau te stimuleren is het uitreiken van een diversiteitsprijs voor een bewezen goede aanpak voor het vergroten van de diversiteit op de werkvloer, zoals gebeurt in onder andere België, Denemarken en Zweden. De overheid in Zweden reikt jaarlijks een prijs uit voor Diversiteit Gemeente van het jaar. In 2000 werd de eerste ‘Beste Diversiteit Gemeente van het Jaar’ prijs uitgereikt in Zweden door de minister van Cultuur en de voormalige minister van Integratie. De winnaar dat jaar werd Norrtälje vanwege dynamische en succesvolle benadering en het bepalen van een standaard die andere gemeenten kunnen volgen. Een ander belangrijk aspect in het succes was dat het project een breed gedragen steun ontving van het politieke leiderschap, personeelsmanagers en vakbonden.
In Denemarken wordt sinds 1992 jaarlijks de ‘Equality Award’ uitgereikt. De prijs is bedoeld voor een individu of instantie op lokaal niveau die activiteiten heeft ontplooid om gender gelijkheid te stimuleren. Stimuleren - Diversiteitslabel Het toekennen van een diversiteitslabel hangt enigszins samen met het toekennen van een prijs. In 2005 is men hier in België mee gestart. Organisaties die zich door het ontwikkelen en implementeren van diversiteitsbeleid toeleggen op het versterken van de diversiteit en het bevechten van discriminatie en stereotypen kunnen in aanmerking komen voor het La-
53
bel Diversiteit en Gelijkheid. De vereisten zijn: Het respecteren van de wet met betrekking tot gelijke kansen en discriminatie; Het ontwikkelen van een diversiteitsbeleid, inclusief het creëren van een organisatie cultuur en een personeelsbeleid ten gunste van diversiteit; Het uitvoeren van analyse, planning, monitoring en evaluatie van diversiteitsbeleid, waarbij werknemers betrokken worden; Het continue verbeteren van diversiteitsbeleid. Ook Frankrijk kent een soortgelijk label, ontwikkeld door de Franse centrale overheid. Bedrijven, ziekenhuizen, regionale en lokale instanties kunnen in aanmerking komen voor een certificaat wanneer zij een beleid voeren gericht op het voorkomen van discriminatie, gelijke kansen en het bevorderen van diversiteit. Een dergelijk label kan bijdragen aan een goede reputatie als werkgever van een organisatie, waardoor de concurrentiepositie op een in de toekomst weer krappe arbeidsmarkt verbetert. Faciliteren Naast stimuleren kunnen centrale overheden het diversiteitsbeleid ook faciliteren. Daarbij zorgt de overheid ervoor dat de juiste middelen en infrastructuur aanwezig zijn voor het ontwikkelen en implementeren van diversiteitsbeleid. In onderstaande tekstbox komt een aantal voorbeelden aan bod: De ‘Public Service Commission’ in Canada faciliteert de invoering van diversiteitsbeleid binnen het federale ambtenarenapparaat door het organiseren van workshops, het ontwikkelen van diversiteit ‘toolkits’, het opzetten van een ‘pool’ met kandidaten uit minderheidsgroepen voor bestuursfuncties. In de Verenigde Staten heeft het ‘Office of Personnel Management’ een handboek uitgebracht om federale organisaties te ondersteunen bij het ontwikkelen van een effectief programma voor het opbouwen en behouden van een divers personeelsbestand van hoge kwaliteit. Het handboek informeert over activiteiten met betrekking tot het werven, aannemen ontwikkelen, managen, belonen en behouden van werknemers. Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest biedt organisaties de mogelijkheid gebruik te maken van Diversiteit Consultants , die organisaties kunnen assisteren bij het implementeren van een diversiteitsplan.
Een specifieke vorm van het faciliteren van de implementatie van diversiteitsbeleid is het trainen van werknemers en leidinggevenden op het gebied van diversiteit. In de Verenigde Staten heeft het ‘Office of Personnel Management’ richtlijnen opgesteld voor het ontwerpen, uitvoeren en evalueren van diversiteitstraining voor federale werknemers. Daarbij komen aspecten aan bod zoals de persoonlijke vaardigheden die nodig zijn om te werken met verschillende mensen, het gedrag dat wordt verwacht in een diverse werkomgeving en de werkomgeving in relatie tot de effectiviteit en efficiëntie van de organisatie. Ook in Noorwegen is een dergelijke training opgezet. Het Ministerie voor Kinderen en Gelijkheid heeft een ontwikkelingsprogramma voor managers in het middenkader gelanceerd om ze te motiveren en van de nodige competenties te voorzien in hun rol als ‘human resource’ manager vanuit een diversiteitsperspectief. Ook wordt in Noorwegen een cursus opgezet met betrekking tot discriminatiewetgeving.
54
In Noorwegen ten slotte tracht men het diversiteitsbeleid op regionaal niveau te stimuleren door het opzetten van drie regionale ‘Gelijkheids- Diversiteitscentra’. Deze centra verschaffen informatie en moeten de diversiteitsactiviteiten op regionaal niveau op gang helpen, bijvoorbeeld door publieke instellingen meer bewust te maken van de verantwoordelijkheden en verplichtingen. De centra worden gefinancierd door de Ministeries voor Kinderen en Gelijkheid en voor Lokaal Bestuur en Regionale Ontwikkeling.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Hoewel stimuleren en faciliteren op verschillende manieren evenals in de andere landen ook onderdeel uitmaakt van het Nederlandse diversiteitsbeleid, ontplooien de onderzochte landen ook enkele initiatieven waarvan in het Nederlandse diversiteitsbeleid, althans op centraal niveau, geen sprake is. Een voorbeeld is het uitreiken van een diversiteitsprijs voor een organisatie met een bewezen goede aanpak voor het vergroten van de diversiteit op de werkvloer, zoals gebeurt in bijvoorbeeld Zweden, België en Denemarken. Wel geldt hier de kanttekening dat in Nederland op andere overheidsniveaus wel sprake is van diversiteitsprijzen, bijvoorbeeld bij de Politie (Diversiteitsprijs Nederlandse politie). Een ander voorbeeld is het toekennen van een diversiteitslabel, zoals in Frankrijk en België. Dit is te beschouwen als een soort keurmerk waaruit blijkt dat een organisatie op een goede manier werkt aan diversiteit, wat een voordeel kan zijn bij het aantrekken van arbeidskrachten op een in de toekomst krappe arbeidsmarkt. Met betrekking tot faciliteren is in enkele onderzochte landen ook sprake van interessante initiatieven zoals in de Verenigde Staten een handboek dat federale organisaties ondersteunt bij het ontwikkelen van een effectief programma voor het opbouwen en behouden van een divers personeelsbestand. In Nederland heeft het Ministerie van BZK in de vorm van de ‘Groeiboeken Diversiteit Rijk’ ook enkele handboeken uitgebracht over diversiteitsbeleid bij het Rijk.
3.7
Communicatie en disseminatie
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Een aantal aspecten op het gebied van communicatie en disseminatie, zoals websites, publicaties en conferenties zijn in voorgaande alinea’s al aan bod gekomen. Ook de website van de eerder genoemde ‘Diversiteitsindex’ bevat voorbeelden van goede praktijken. Op het intranet van de centrale overheid is daarnaast een Kenniswebsite opgezet waar managers en personeelsadviseurs informatie, instrumenten, praktische voorbeelden, netwerken en experts op het gebied van diversiteit kunnen vinden.
D e situati e in de tien andere landen Om organisaties en de verantwoordelijke mensen binnen die organisaties bewust te maken van het belang van diversiteit is communicatie hierover en het actief verspreiden van goede praktijken en interessante initiatieven een goed en in veel landen toegepast middel. Dit zorgt voor bewustwording en sensibilisering op het gebied van diversiteit.
55
De Belgische federale overheid is bijvoorbeeld actief op het gebied van communicatie. Zo is er een website opgezet over diversiteit, is een videoclip opgenomen, zijn er posters gemaakt en worden er folders verspreid. Dit alles is onderdeel van een door de federale overheid gelanceerde massamediale campagne: De nationale communicatie campagne “Diversiteit” De communicatiecampagne van de federale overheid in België streeft drie acties na: Het informeren over gelijke kansen en diversiteitsbeleid van de federale overheid Het bevorderen van het imago van de federale publieke sector, die het nastreeft een afspiegeling te zijn van de samenleving en iedereen dezelfde kans wil geven op een baan en het maken van carrière in de publieke sector. Het stimuleren van de doelgroep waarop het diversiteitsbeleid is gericht te solliciteren naar een baan binnen de publieke sector De campagne bestond uit zowel massacommunicatie, gerichte communicatie (op de doelgroep) als interne communicatie (binnen de federale publieke sector). De impact van de campagne was over het algemeen positief, gezien het aantal ontvangen CV’s en het aantal bezoekers op de website van het federale werving- en selectiebureau Selor.
Het Deense Ministerie voor Gender Gelijkheid heeft een publicatie opgesteld en een film gemaakt om vaders te bemoedigen ouderschapsverlof op te nemen en organisaties te bemoedigen de organisatiecultuur en het familiebeleid nauwkeurig te onderzoeken. Ook interessant in Denemarken is het project MIKS – Diversiteit in gemeenten en staat. Het publiceren van resultaten van diversiteitsbeleid op een website MIKS heeft ten doel publieke instellingen te bemoedigen meer systematisch aan diversiteit te werken en managers te versterken in het ontwikkelen van strategieën voor diversiteit en in het ‘managen van diversiteit. Het project wordt uitgevoerd in zeven publieke organisaties en bestaat onder andere uit onderzoek, netwerk initiatieven, talentontwikkeling en nieuwe wervingsinitiatieven. Belangrijk onderdeel van het project is het publiceren van de resultaten die de zeven organisaties boeken op een website. De resultaten dienen daarmee als belangrijke bron van inspiratie en leveren belangrijke inzichten op voor andere, zowel publieke als private organisaties.
In de Verenigde Staten komt het diversiteitsbeleid van individuele organisaties vaak terug in zogeheten ‘Diversity Statements’. Organisaties publiceren een dergelijke statement op de website, waarmee ze duidelijk zichtbaar het belang uitdragen dat ze hechten aan diversiteit in de organisatie. Communicatie en disseminatie kunnen ten slotte ook de vorm aannemen van het organiseren van conferenties, meetings en seminars, waar betrokkenen elkaar ontmoeten, nieuwe initiatieven gepresenteerd worden en goede praktijken verspreid worden. In verschillende landen zoals Noorwegen en Zweden worden dergelijke bijeenkomsten georganiseerd.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Op het gebied van communicatie en disseminatie wijkt het Nederlandse diversiteitsbeleid nauwelijks af van dat in de onderzochte landen. Zowel in Nederland als in de andere landen is sprake van publicaties, websites en conferenties voor het uitwisselen van ideeën en goede praktijken en van communicatie over diversiteitsbeleid gericht op zowel huidig als toekomstig personeel.
56
Een verschil tussen Nederland en bijvoorbeeld België is dat de Belgische federale overheid een uitgebreide massamediale campagne heeft opgezet om ook het grote publiek te informeren over het diversiteitsbeleid om daarmee het imago van de federale overheid te versterken. Van een dergelijke grootschalige campagne is in het Nederlandse diversiteitsbeleid geen sprake. Ten slotte zijn de ‘Diversiteitsstatements’ in de Verenigde Staten het vermelden waard. In de Verenigde Staten publiceren veel overheidsorganisaties een dergelijke statement op de website, waarmee ze duidelijk zichtbaar het belang uitdragen dat ze hechten aan diversiteit. Nederlandse overheidsorganisaties dragen dit belang niet op een dergelijk zichtbare manier uit.
3.8
HRM instrumenten
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e De Nederlandse overheid is van mening dat voor een succesvolle implementatie en realisatie van diversiteitsbeleid en het bereiken en behouden van duurzame resultaten het van belang is dat niet alleen sectorwerkgevers de toegevoegde waarde van diversiteitsbeleid onderkennen, maar dat alle organisatorische lagen dit doen. Op verschillende wijzen vindt in Nederland een doorvertaling plaats van diversiteitsbeleid op strategisch niveau naar organisatieniveau. Op het gebied van werving en selectie heeft het expertise centrum Arbeidsmarktcommunicatie Rijk een diversiteit ‘recruiter’ aangesteld en heeft de overheid een gespecialiseerd wervings- en selectiebureau in de arm genomen om de instroom van werknemers met een biculturele achtergrond te stimuleren. Daarnaast zet de overheid specifieke wervingsstrategieën in voor jonge hoogopgeleide allochtonen (zoals websites, mailings en contact met verenigingen voor hoger opgeleide allochtonen). Traineeships vormen een belangrijke schakel in de werving van jonge, hoopopgeleide allochtonen. De werving van het Rijkstraineeship programma heeft zich uitdrukkelijk ook gericht op studenten van biculturele afkomst, waardoor allochtone jongeren werkervaring kunnen opdoen wat hun arbeidsmarkt inzetbaarheid vergroot. Bovendien raken ze hierdoor bekend met de werkomgeving van de publieke sector en creëert dit een ‘pool’ van toekomstige kandidaten die in de publieke sector kunnen gaan werken. Ook wordt diversiteit geïncorporeerd in de leerdoelen van werknemers, trainees en managers. Met betrekking tot ouderen wordt op de werkvloer in de publieke sector levensfase bewust personeelsbeleid ingezet om werknemers in verschillende levensfasen zo productief mogelijk in te zetten en in staat te stellen langer te blijven werken. De doelstellingen van het kabinet zijn vertaald naar specifieke doelstellingen en beleidsmaatregelen voor de kabinetssectoren, behalve het Rijk zijn dit de Politie, de Krijgsmacht en de Rechterlijke Macht. Andere overheidssectoren zoals gemeenten, provincies en waterschappen zijn verantwoordelijk voor het eigen diversiteitsbeleid. Voor gemeenten bijvoorbeeld is op sectorniveau geen sprake van diversiteitsbeleid, maar is dit onderdeel van regulier personeelsbeleid op gemeenteniveau.
57
D e situati e in de tien andere landen Diversiteitsbeleid krijgt uiteindelijk pas echt vorm op organisatieniveau, op de werkvloer. Hoewel zoals meermalen beschreven de invloed van de centrale overheid niet zo ver reikt, beschrijven we in deze paragraaf toch kort een aantal wijzen waarop een doorvertaling plaatsvindt van diversiteitsbeleid op centraal overheidsniveau naar andere overheidsniveaus. Uit de landenstudies blijkt namelijk dat sprake is van tal van interessante initiatieven op andere overheidsniveaus (staten, regio’s, gemeente), op sectorniveau en organisatieniveau. Wel bestaan in de meeste landen grote verschillen in de mate waarin overheidsorganisaties diversiteitsbeleid hebben geïmplementeerd, juist ook omdat organisaties hierin over het algemeen een grote mate van vrijheid genieten. Sommige organisaties hebben een duidelijke visie op diversiteit en zijn ver gevorderd in de ontwikkeling van diversiteitsbeleid, terwijl bij andere organisaties het diversiteitsbeleid nog in de kinderschoenen staat. We stippen hieronder daarom slechts enkele van deze initiatieven aan. Bovendien geldt dat veel van de eerder in dit hoofdstuk beschreven instrumenten ook een doorvertaling naar organisatieniveau ten doel hebben. We beperken ons daarom in deze paragraaf tot concrete instrumenten op het gebied van werving en selectie en carrièrebegeleiding. Wederom verwijzen we voor een overzicht van deze initiatieven per land, naar de landenstudies in het bijlagenrapport. Werving en selectie Het vergroten van de diversiteit op de werkvloer begint vaak bij werving en selectie van de doelgroep. In verschillende landen is sprake van door de centrale overheid geïnitieerde initiatieven gericht op werving en selectie. Het wervings- en selectiebureau van de Belgische federale overheid, Selor, ondersteunt het diversiteitsbeleid op het gebied van werving en selectie. Om een objectieve selectieprocedure te garanderen selecteert Selor de kandidaten anoniem en geeft het diversiteitstraining aan het selectiepersoneel. Daarnaast stimuleert Selor vrouwen en mensen met een migratieachtergrond deel te nemen aan selectieprocedures. Samenstelling van de jury van Concours in Frankrijk In Frankrijk bestaat een streefcijfer voor de man-vrouw verdeling in de jury van concours, de toegangsexamens voor publieke functies. De jury moet minimaal voor een derde uit vrouwen en een derde uit mannen bestaan. Voor etnische minderheden bestaan geen streefcijfers, als gevolg van het verbod om onderscheid te maken, waaronder positieve discriminatie, op grond van ras en etniciteit.
Een ander voorbeeld is Canada. Het ‘Public Service Renewal Action Plan’ focust op het zodanig herstructureren van het personeelsbeleid zodat de wervingsstrategie ondervertegenwoordigde groepen beter bereikt. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het stellen van jaarlijkse doelen voor werving onder ‘zichtbare minderheden’, werving op campussen of het aanpassen van de vacature website. In een aantal landen wordt in vacature teksten specifiek aandacht besteed aan diversiteit en worden doelgroepen van diversiteitsbeleid aangemoedigd te solliciteren. Het Noorse Ministerie van Overheidsadministratie en Hervorming bijvoorbeeld, probeert gendergelijkheid binnen de rijksoverheid te bevorderen door in advertenties vrouwen aan te moedigen te solliciteren.
58
In de Verenigde Staten bestaat een speciaal overheidsprogramma voor de werving van ondervertegenwoordigde groepen, genaamd FEORP (‘Federal Equality Opportunity Recruitment Program’). In lijn met dit programma moeten federale organisaties een doorlopend wervingsprogramma uitvoeren dat zo is ontwikkeld dat het de onderrepresentatie van bepaalde groepen binnen de publieke sector tegengaat, bijvoorbeeld door het opstellen van een talentenpool, het bezoeken van banenbeurzen of het verspreiden van vacatures onder minderheden- en vrouwenorganisaties. Overheden trachten ook (jonge) werknemers, behorende tot de doelgroepen van diversiteitsbeleid, aan zich te binden door het opzetten van traineeships en daarbij specifiek te werven onder deze groepen. In Canada bijvoorbeeld heeft de federale overheid het ‘Federal Public Sector Youth Internship Program opgezet om jonge Canadezen te werven voor de federale overheid. De Franse overheid heeft stages opgericht voor jongeren (18-21) zonder kwalificaties, die door de stage zich de benodigde vaardigheden kunnen aanleren. Carrièrebegeleiding Diversiteitsbeleid houdt niet op wanneer werknemers ‘eenmaal binnen’ zijn. Vervolgens is het zaak de voorwaarden te creëren voor een diverse werkomgeving waarin mensen uit verschillende groepen zich thuis voelen, zodat werknemers ook binnen de organisatie actief blijven en reële mogelijkheden zien voor opwaartse carrièreontwikkeling. Een belangrijk aspect daarbij is carrièrebegeleiding die is toegespitst op de behoefte van diverse groepen, zoals specifieke mentorprogramma’s, netwerken van werknemers of trainingen voor werknemers die behoren tot de doelgroepen van diversiteitsbeleid. In verschillende landen zijn maatregelen genomen om ouderen aan te werk te houden. In Denemarken is het door de rijksoverheid geïnitieerde programma ‘Carrière Verduidelijking’ het vermelden waard. Dit is een gestructureerd interview proces voor oudere werknemers (50+) met een externe consultant. Dit geeft de oudere werknemer de mogelijkheid te reflecteren op de eigen carrière en de kwaliteit van de balans tussen werk en privé met als doel een verdere ontwikkeling te ondersteunen. Deens mentorprogramma voor vrouwelijke managers Ook het opzetten van een mentorprogramma kan bijdragen aan de diversiteit op de werkvloer. In Denemarken was het thema ‘vrouwen en management’ enkele jaren een belangrijk aspect in het gender gelijkheidswerk van de Rijkswerkgevers autoriteit. Om het aantal vrouwelijke managers binnen de overheid te vergroten is een mentor-programma opgezet. Het doel van het programma was om: De management capaciteiten van vrouwelijke managers te versterken. Bij te dragen aan het vergroten van het aantal vrouwen hoger in de hiërarchie. Bij te dragen aan competentieontwikkeling van vrouwelijke managers binnen de overheid Kennis te verspreiden over organisaties.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Zoals beschreven vindt de doorvertaling van diversiteitsbeleid van centraal naar organisatieniveau in Nederland onder andere plaats door werving en selectie af te stemmen op diverse doelgroepen, traineeships en levensfase bewust personeelsbeleid. Met de kabinetssectoren en de zelfstandige publieke werkgevers zijn afspraken gemaakt over diversiteitsbeleid op sectorniveau, maar uiteindelijk zij deze verantwoordelijk voor het eigen diversiteitsbeleid. Dit is niet anders in de onderzochte landen. In de meeste landen vinden vergelijkbare initiatieven plaats op het gebied van werving en selectie en carrièrebegeleiding.
59
60
4
Resultaten en succesfactoren van diversiteitsbeleid
Na een algemene inleiding, bespreken we in dit hoofdstuk achtereenvolgens: Resultaten van diversiteitsbeleid Succes- en faalfactoren – beleidsmatig Succes- en faalfactoren – contextueel Evenals in de voorgaande hoofdstukken, start elke paragraaf met de Nederlandse situatie, geven we daarna een overzicht van de situatie in de andere tien landen en beschouwen we vervolgens de Nederlandse situatie in internationaal perspectief.
4.1
Inleiding
In het vorige hoofdstuk is een breed scala aan mogelijke instrumenten voor diversiteitsbeleid door de centrale overheid aan bod gekomen. Wanneer we de output van diversiteitsbeleid zien als het resultaat van beleid, zijn de resultaten van het diversiteitsbeleid in Nederland en de andere tien landen al aan bod gekomen in hoofdstuk 3. In dit hoofdstuk ligt de focus echter op effecten van diversiteitsbeleid. De vraag is in hoeverre de verschillende instrumenten en maatregelen daadwerkelijk effect sorteren. Zoals besproken in paragraaf 1.4 (‘reikwijdte van het onderzoek’) hebben we in deze studie echter niet direct onderzoek gedaan naar de effectiviteit en resultaten van verschillende instrumenten of van diversiteitsbeleid in het algemeen. Daar komt bij dat in algemene zin de effecten van diversiteitsbeleid niet goed zijn te meten en dat diversiteitsbeleid over het algemeen niet uitgebreid geëvalueerd wordt. Zoals de SER in een recent advies concludeert op basis van enkele rapporten van TNO blijken de effecten van diversiteit en diversiteitsbeleid lastig meetbaar en bestaan hierover weinig harde gegevens 1 . Of de meer kwalitatieve doelen van diversiteitsbeleid worden gehaald, wordt ook nauwelijks onderzocht. Bij diversiteitsbeleid wordt vaak de instroom van personeel gemeten, maar daarmee is men er nog niet, aangezien de instroom van mensen niets zegt over de effecten van een divers samengesteld personeelsbestand. Ook zijn de meeste organisaties die een diversiteitsbeleid voeren, vaak nog niet lang genoeg bezig met diversiteit om uitspraken te kunnen doen over het effect van hun beleid op dit gebied. Hooguit is iets bekend over veranderingen in de samenstelling van het personeelsbestand (aan de hand van instroom- en uitstroomgegevens). Ook de OECD concludeert dat geen van de OECD landen die onderdeel waren van een recente review van diversiteitsbeleid in de publieke sector concrete cases kon rapporteren waarin sprake was van een verbetering in het presteren van de overheid als gevolg van di-
1
TNO (2007) De meerwaarde van diversiteit (in opdracht van Div); TNO (2007) Diversiteit: investeren en rendement. Geciteerd in: Sociaal Economische Raad (2009). Diversiteit in het personeelsbestand.
61
versiteit 1 . De OECD stelt dat goede data een voorwaarde is om te kunnen pleiten voor diversiteitsbeleid. Desondanks is een groot falen van de OECD landen in het algemeen dat ze niet de data genereren die nodig is om diversiteitsinitiatieven te evalueren. Over het algemeen blijkt het moeilijk om diversiteitsbeleid en –programma’s te evalueren. Redenen hiervoor zijn een gebrek aan duidelijke doelen, strategische planning of visie waardoor het moeilijk is te bepalen in hoeverre vooruitgang is geboekt. Ook bestaat een gebrek aan gegevens van goede kwaliteit met betrekking tot diversiteit in het personeelsbestand omdat niet alle publieke organisaties de achtergrond kenmerken van het personeel bijhouden. Echter, ook wanneer bovenstaande bezwaren niet opgaan, zo concludeert de OECD, blijft de grootste moeilijkheid hoe de bijdrage van diverse achtergronden, competenties, perspectieven en ervaringen, aan een verbetering van het opereren van de overheid is te meten. Meer inzicht in de werkzame mechanismen en daadwerkelijke effecten van instrumenten van diversiteitsbeleid vereist meer casestudie onderzoek. Door middel van specifiek casusonderzoek naar bepaalde instrumenten, is het mogelijk uitspraken te doen over een eventuele causale relatie tussen instrument en effect. Zoals in het begin van deze paragraaf benoemd, valt dit echter buiten de scope van het onderzoek. Wel is in veel landenstudies enige informatie verzameld over effecten, zonder dat deze zijn te koppelen aan specifieke instrumenten, en over de succesfactoren van diversiteitsbeleid. In het vervolg van dit hoofdstuk bespreken we deze. In paragraaf 4.2 komen eerst de resultaten aan bod. In paragraaf 4.3 en 4.4 bespreken we de succes en faalfactoren, onderverdeeld naar respectievelijk beleidsmatige en meer buiten het beleid gelegen contextuele factoren.
4.2
Resultaten van diversiteitsbeleid
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Zoals besproken in het vorige hoofdstuk houdt de Nederlandse overheid de resultaten van diversiteitsbeleid nauwgezet bij. Uit de meest recente resultaten blijkt dat deze substantieel zijn en dat drie van de vier doelstellingen binnen handbereik zijn: Het aandeel vrouwen in de instroom in de publieke sector is toegenomen van 57 naar 59 procent (doelstelling jaarlijks: 50 procent). Het aandeel vrouwen in de instroom in topposities is toegenomen van 31 naar 43 procent (doelstelling jaarlijks: 30 procent). De uitstroom van werknemers ouder dan 50 is afgenomen tot 3.6 procent (doelstelling voor 2011: 5 procent). Het aandeel allochtonen in publieke sector is toegenomen van 5.5 naar 5.9 percent (doelstelling voor 2011: 8.4 procent). Omdat de toename van het aandeel allochtonen in de publieke sector onvoldoende is, heeft de minister van BZK in juni 2009 aanvullende maatregelen aangekondigd (zie het vorige hoofdstuk). Met betrekking tot de instroom in het Rijkstraineeship is de doelstelling met betrekking tot het aandeel allochtonen wel gehaald. Van de nieuwe trainees in 2009 heeft 22 procent een allochtone achtergrond, ruim boven de doelstelling van 14 procent. Ook is de man-vrouw verhouding in balans. 1
OECD Public Employment and Management Working Party (2009). Fostering diversity in the public service.
62
Met betrekking tot de ervaringen met diversiteitsbeleid in de publieke sector bleek uit onderzoek in 2008 dat slechts 36 procent van de respondenten in leidinggevende posities actief diversiteitsbeleid ervoer binnen de eigen organisatie en dat bijna een vijfde zich niet bewust was van enig beleid. Eenzelfde conclusie ging op voor werknemers. Hetzelfde onderzoek toonde wel aan dat er een duidelijk draagvlak bestaat voor diversiteitsbeleid. Met betrekking tot de instrumenten waarderen zowel leidinggevenden als werknemers begeleiding in doorstroom naar leidinggevende posities en ‘diversity-proof’ werving en selectie het hoogste. ‘Affirmative action’ en anoniem solliciteren konden op de minste instemming rekenen 1 .
D e situati e in de tien andere landen Het gebrek aan duidelijke resultaten van diversiteitsbeleid gaat ook op voor de onderzochte landen. Om de resultaten van diversiteitsbeleid vast te stellen, kijkt men daarom vooral naar de ontwikkeling van de vertegenwoordiging van de doelgroepen van diversiteitsbeleid binnen de publieke sector, voor zover hierover betrouwbare statistieken beschikbaar zijn (zie vorige paragraaf). Hieronder volgt een overzicht van de resultaten van diversiteitsbeleid zoals beschreven in de landenrapportages. Land Australië
België
Canada
Denemarken
Duitsland
Frankrijk
1
Huidige stand van zaken
Aandeel belangrijkste doelgroepen toont een stijgende lijn
Vrouwen goed vertegenwoordigd, maar werken nog vaak parttime
Vrouwen ondervertegenwoordigd in senior management functies
55-plussers oververtegenwoordigd in senior management functies
Aandeel werknemers wiens moedertaal niet Engels blijft gelijk
Werknemers waarvan de moedertaal niet Engels is, zijn gemiddeld beter opgeleid
Aandeel personen met een handicap minder dan 1 procent
Aandeel vrouwen minder dan de helft (48 procent)
Vrouwen vormen een minderheid in managementfuncties
Aandeel personen van niet-Belgische oorsprong 0,55 procent
Alleen aandeel ‘visible minorities’ blijft achter
Aandeel vrouwen en ‘visible minorities’ in managementfuncties stijgt
Doelgroepen steeds vaker in dienst voor onbepaalde tijd
Aandeel ‘visible minorities’ in rekrutering stijgt
Aandeel vrouwen ongeveer 45 procent
Aandeel vrouwen in senior managementfuncties 20 procent
Aandeel (niet-westerse) immigranten ongeveer 3 procent
Aandeel 55-plussers ongeveer 23 procent
Aandeel vrouwen ongeveer 47 procent
Vrouwen ondervertegenwoordigd in managementfuncties
Vrouwen overtegenwoordigd in lagere- en parttime functies
Data voor etnische minderheden en ouderen niet beschikbaar
Aandelen vrouwen ongeveer 50 procent
Aandeel 50-plussers ongeveer 27 procent
Ministerie van BZK (2008). Flitspanelonderzoek diversiteit en diversiteitsbeleid, Den Haag.
63
Nederland
Instroom vrouwen ongeveer 59 procent
Instroom vrouwen in top managementfuncties ongeveer 43 procent
Aandeel ‘etnische minderheden’ ongeveer 6 procent
Uitstroom 50-plussers ongeveer 3,6 procent
Aandeel vrouwen is ongeveer 48 procent
Aandeel vrouwen in top managementfuncties ongeveer 28 procent
Aandeel personen van niet-Noorse oorsprong ongeveer 7 procent
Verenigd
Aandeel vrouwen ongeveer 65 procent
Koninkrijk
Aandeel 35-plussers ongeveer 75 procent
Aandeel 50-plussers ongeveer 30 procent
Aandeel non-white etnische groepen ongeveer 8 procent
Verenigde
Aandeel vrouwen ongeveer 44 procent
Staten
Aandeel vrouwen in senior management ongeveer 29 procent
Aandeel (etnische) minderheden ongeveer 33 procent
Afro-Amerikanen en oorspronkelijke bewoners (natives) ondervertegenwoordigd in
Aandeel personen met een handicap laag
Aandeel vrouwen 50 procent
Aandeel vrouwen in managementfuncties 35 procent
Gemiddeld salarisverschil tussen mannen en vrouwen is 25 procent
Aandelen personen van niet-Zweedse oorsprong 11.4 procent
Gemiddelde leeftijd van werknemers is 46 jaar (4 jaar boven gemiddelde van de to-
Noorwegen
senior managementfuncties
Zweden
tale beroepsbevolking)
In Australië, Canada, Denemarken, Noorwegen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk geldt dat het aandeel in de publieke sector van werknemers behorende tot de doelgroepen van diversiteitsbeleid is toegenomen. Kanttekening is vaak wel dat het aandeel van deze groepen in hogere posities nog achterblijft. Evaluaties in de onderzochte landen richten zich vaak niet op het overkoepelende diversiteitsbeleid, maar op specifieke aspecten, projecten of instrumenten. Vaak betreft het meer kwalitatieve evaluaties, zonder dat daarbij de kwantitatieve resultaten inzichtelijk worden. Conclusies luiden dan bijvoorbeeld dat kennis, begrip en bewustzijn van het belang van diversiteit bij betrokkenen is vergroot of dat organisaties versneld aan de slag zijn gegaan met diversiteit. Zoals besproken in hoofdstuk 2 zijn de centrale overheden in de meeste landen binnen de gekozen sturingsfilosofie beperkt in de mogelijkheden invloed uit te oefenen op het diversiteitsbeleid op andere niveaus binnen de publieke sector. Het is dan ook vaak niet zo goed vast te stellen in hoeverre indirecte ‘softe’ instrumenten op het gebied van stimuleren en faciliteren het gewenste effect sorteren. Hoewel de vrijheid op andere overheidsniveaus als nadeel heeft dat resultaten niet goed zijn te meten, heeft dit als voordeel dat het publieke instellingen veel vrijheid geeft een eigen, doelgerichte strategie te ontwikkelen en daar aan op innovatieve wijze vorm te geven, zo concludeert men bijvoorbeeld in Australië. Tot een zelfde conclusie komt men in het Verenigd Koninkrijk, zij het met een meer leidende rol voor de centrale overheid. De centrale overheid neemt de leiding en legt de verplichting op aan publieke instanties aandacht te schenken aan gelijkheid en diversiteit. Tegelijk hebben deze instanties de vrijheid dit vervolgens zelf in te vullen. Hierdoor ontstaat een goede mix
64
van gecentraliseerde actie en gedecentraliseerde verantwoordelijkheid. Nadeel van de grote mate van vrijheid op andere overheidsniveaus is dat, zoals men in Duitsland aangeeft, dit als resultaat heeft dat het ‘diversiteitslandschap’ gefragmenteerd is. Dat wil zeggen dat over de verschillende organisaties of overheidsniveaus geen sprake is van een eenduidig en herkenbaar diversiteitsbeleid. Ten slotte verwijzen we voor interessante initiatieven naar de laatste paragraaf van hoofdstuk 3 van elk van de landenrapporten.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Zoals beschreven in het vorige hoofdstuk houdt de Nederlandse overheid de stand van zaken met betrekking tot diversiteit in de publieke sector goed bij. Daardoor heeft Nederland vrij goed zicht op de resultaten van diversiteitsbeleid. Enkele van de bezwaren zoals genoemd door de OECD en beschreven in paragraaf 4.1 gaan voor Nederland niet op. Zo houdt Nederland de achtergrondkenmerken van het personeel wel goed bij, waardoor de gegevens met betrekking tot diversiteit in het personeelsbestand van goede kwaliteit zijn. Daarmee verschilt de Nederlandse situatie van die in België, Duitsland en Frankrijk, waar vooral met betrekking tot de vertegenwoordiging van etnische minderheden in de publieke sector geen goede gegevens beschikbaar zijn. De vertegenwoordiging van de doelgroepen in de publieke sector is in Nederland toegenomen. Hetzelfde geldt in de andere onderzochte landen waar men goede gegevens heeft over instroom en aandeel van de doelgroepen in de publieke sector (Australië, Canada, Denemarken, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en Zweden). Dat neemt echter zowel voor Nederland als voor de andere landen, niet de kanttekening van de OECD weg dat de instroom van mensen niets zegt over de impact van een divers samengesteld personeelsbestand. Zo is niet bekend in hoeverre sprake is van een verbetering in het presteren van de overheid als gevolg van diversiteitsbeleid.
4.3
Succes en faalfactoren – beleidsmatig
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e De Sociaal-Economische Raad (SER) heeft in een recent advies over diversiteitsbeleid een aantal kritische succesfactoren geïdentificeerd: Een heldere visie op diversiteit, waarbij de organisatie een directe relatie moet leggen met de bedrijfsdoelen. Commitment aan de top. Het is van belang dat de top en het leidinggevend kader binnen organisaties daadwerkelijk een voorbeeldfunctie vervullen. Een inclusieve organisatie met een tolerante bedrijfscultuur, waarin alle medewerkers met hun uiteenlopende kenmerken en competenties zich gerespecteerd en gewaardeerd voelen. Verankering en evaluatie van diversiteitsbeleid. Daarnaast onderstreept de raad het belang van ondersteuning van initiatieven in de sfeer
65
van zelfregulering, gelet op de stimulerende werking die hiervan uitgaat. Een mogelijk faalfactor is wanneer diversiteitsbeleid te veel wordt geassocieerd met ‘affirmative action’, aangezien dit niet aansluit bij de wensen van werkgevers. Daarom is heldere communicatie gericht op zowel huidige als toekomstige werknemers van belang. Er bestaan twijfels over het formuleren van streefcijfers voor instroom. Nadeel van streefcijfers kan zijn dat de nadruk ligt op werving van bepaalde groepen, maar dat diversiteitsbeleid niet is geïncorporeerd in de organisatie, waardoor deze groepen de organisatie snel weer verlaten.
D e situati e in de tien andere landen Naast de resultaten zijn ook de ervaringen met diversiteitsbeleid op de werkvloer van belang. In verschillende landen zijn onderzoeken uitgevoerd naar de ervaringen met diversiteitsbeleid op de werkvloer, waardoor een beeld ontstaat van de succes- en faalfactoren van diversiteitsbeleid. Succesfactoren In de landenstudies is gezocht naar de succesfactoren van diversiteitsbeleid. Daaruit komt een beeld naar voren van een aantal bepalende succesfactoren van diversiteitsbeleid waarover tussen de landen veel overeenkomst bestaat: Draagvlak aan de top Stellen van ‘harde’ doelen Samenwerken en netwerken Communicatie en transparantie Monitoring en analyse Integreren van diversiteitsbeleid in alle facetten van HRM Betrekken van werknemers en doelgroep In het vervolg van deze paragraaf bespreken we elk van deze beleidsmatige succesfactoren en aan het slot van deze paragraaf komen enkele beleidsmatige faalfactoren aan bod. Draagvlak aan de top Voor het succes van diversiteitsbeleid is draagvlak aan de top van cruciaal belang. Juist vanwege het gebrek aan directe sturingsmogelijkheden bij de centrale overheid, moet sprake zijn van een breed gedragen steun voor diversiteitsbeleid bij de leiding op andere overheidsniveaus en op organisatieniveau, zo constateert men in de meeste van de onderzochte landen. Wanneer het management geen interesse heeft in diversiteitsbeleid is de kans dat diversiteitsbeleid geïmplementeerd wordt bijzonder klein. Draagvlak aan de top begint overigens al bij de regering, of zoals men in het Verenigd Koninkrijk stelt: “Starting with the Prime Minister, but going down through the ranks into every department, without commitment at a high level, diversity efforts are likely to fail”
Deze succesfactor geldt zodoende zowel op centraal niveau (politiek, verantwoordelijk ministerie) als op decentraal niveau (het management op organisatieniveau).
66
Stellen van harde doelen In Noorwegen concludeert men dat de beste resultaten worden behaald wanneer sprake is van een wet, zoals de 40-procent quota voor de vertegenwoordiging van vrouwen in besturen en leidende posities in de publieke en private sector. Hoewel hier aanvankelijk kritiek op bestond, is deze kritiek verstomd naarmate de aanpak succesvol is gebleken. Dat pleit voor het stellen van ‘harde, kwantitatieve doelen’. Het is echter de vraag in hoeverre dat noodzakelijk quota moeten zijn. Hoewel in Noorwegen weliswaar sprake is van sancties wanneer organisaties niet voldoen aan de gender verplichtingen, zijn deze sancties in de praktijk nog nooit opgelegd. Doorgaans is de enige ‘sanctie’ een slechte reputatie voor organisaties die zich er niet aan houden. Het stellen van ambitieuze streefcijfers is daarom mogelijk voldoende. Dat zorgt ervoor dat de overheid een tastbare doelstelling nastreeft en leidinggevenden hier, bijvoorbeeld in jaarlijkse evaluaties, ook op afgerekend kunnen worden. Wel is het natuurlijk zo dat van een eventuele sanctie een afschrikwekkende werking uitgaat en het kan dienen als stok achter de deur. Het gebruik van quota bij werving op basis van etnische achtergrond is overigens ook in Noorwegen nog altijd controversieel. Samenwerking en netwerken In veel landen ziet men het aangaan van samenwerkingsverbanden met lagere overheidsniveaus, maar ook met NGO’s en de private sector als succesfactor. Dit heeft er mee te maken dat de sturingsmogelijkheden van centrale overheden vaak relatief beperkt zijn. Door het aangaan van samenwerking en het maken van afspraken is het toch mogelijk enige invloed uit te oefenen. In België bijvoorbeeld ziet men het aangaan van samenwerkingsverbanden met sociale partners als een succesfactor. Samenwerking betekent ook dat er dwarsverbanden gelegd worden tussen verschillende beleidsterreinen op centraal niveau. Door bijvoorbeeld samenwerking tussen de ministeries verantwoordelijk voor sociale zaken en werkgelegenheid en voor diversiteitsbeleid kan het eenvoudiger worden werkvergunningen af te geven voor werknemers die onder het diversiteitsbeleid vallen. Of door samenwerking met het Ministerie voor onderwijs kan de procedure voor diploma-erkenning sneller verlopen. Het opzetten van netwerken is bovendien een manier om draagvlak aan de top te stimuleren. In verschillende landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en België heeft men netwerken opgezet met diversiteitsmanagers, veelal topambtenaren binnen de verschillende departementen. Communicatie en transparantie Van belang is dat de centrale overheid een heldere communicatie voert over het diversiteitsbeleid. Dit is van belang zowel intern, gericht op het zittende personeel, als extern gericht op toekomstig personeel en de samenleving als geheel. Dat zorgt ervoor dat duidelijk is wat men wil bereiken met diversiteitsbeleid, voorkomt misverstanden en biedt de overheid de mogelijkheid haar voorbeeldfunctie op het gebied van diversiteit te vervullen. Bovendien biedt het de mogelijkheid dat de overheid successen van diversiteitsbeleid zichtbaar maakt door deze actief te verspreiden. Ook bij enkele van de, zowel beleidsmatige als contextuele faalfactoren die we hieronder bespreken, blijken communicatie en transparantie het devies om deze faalfactoren te vermijden.
67
Monitoring en analyse Het monitoren en analyseren van de stand van zaken met betrekking tot diversiteit(sbeleid) wordt in veel landen beschouwd als een succesfactor. In het Verenigd Koninkrijk zijn in 2007 de ‘Public Sector Equality Duties’ geëvalueerd. Eén van de conclusies luidde dat bij die organisaties waar gegevens beschikbaar zijn en men de voortgang bijhoudt sprake is van verbeteringen op het gebied van diversiteit in zowel dienstverlening als personeelsbeleid. Een belangrijk onderdeel van monitoring is ook te onderzoeken hoe werknemers in de eigen publieke sector aankijken tegen diversiteitsbeleid. In verschillende landen zijn onderzoeken uitgevoerd onder het eigen personeel. In bijvoorbeeld Australië komt een beeld naar voren waaruit blijkt dat onvoldoende werknemers het gevoel hebben dat hun organisatie toegewijd is aan het creëren van een diverse werkomgeving. Van alle federale werknemers in de publieke sector in Australië stelt ‘slechts’ 65 procent dat de eigen organisatie zich gecommitteerd heeft aan het creëren van een divers personeelsbestand en heeft 65 procent het gevoel dat de direct leidinggevende op effectieve wijze omgaat met diversiteit op de werkvloer en ontvankelijk is voor personeel met diverse achtergronden. Een verklaring voor het relatief kleine aandeel werknemers dat actief diversiteitsbeleid ervaart, kan zijn dat diversiteitsbeleid onvoldoende is doorvertaald naar concrete acties of dat het beleid op sector of organisatieniveau onvoldoende is doorvertaald naar het middenkader. Ook in het Verenigd Koninkrijk is in 2009 een onderzoek uitgevoerd onder 174 publieke instanties. Daaruit kwam een positief beeld naar voren:
81 procent van de respondenten waardeert de activiteiten op het gebied van gelijkheid en diversiteit als
Ruim 80 procent ziet verbetering in de manier waarop hun organisatie op dit gebied beslissingen neemt
97 procent van de respondenten ziet verbetering in tenminste één van de specifieke uitkomsten op het
Sommige respondenten rapporteren een positieve cultuurverandering waardoor gelijkheid ‘mainstream’
effectief. en middelen verdeelt. gebied van gelijkheid en diversiteit. is geworden.
Bij het evalueren van beleid geeft dit waardevolle informatie als aanvulling op de meer feitelijke informatie over de representatie van verschillende groepen binnen de publieke sector. Integreren van diversiteitsbeleid in alle facetten van HRM Belangrijk is dat diversiteit een plek krijgt in alle facetten van het personeelsbeleid. Dat begint bij werving en selectie, waarbij aandacht gegeven dient te worden aan het bereiken van de doelgroepen van diversiteitsbeleid. Vervolgens is het van belang diversiteitsbeleid te integreren in het personeelsbeleid op de werkvloer. In België benoemt men hierbij als succesfactor het integreren van diversiteit in de ontwikkelings- en beoordelingsgesprekken van managers. Dit zorgt ervoor dat diversiteitsbeleid een vervolg krijgt op de werkvloer zelf en niet alleen een rol speelt ‘aan de voorkant’ bij het stimuleren van de instroom van diverse groepen werknemers. Betrekken van werknemers en doelgroep Het betrekken van de doelgroep is in verschillende landen geïdentificeerd als succesfactor van diversiteitsbeleid. Dit zorgt voor contact tussen overheid en minderheidsgroepen, dat beleid en behoeften van de doelgroep op elkaar aansluiten en geeft legitimiteit aan het ge-
68
voerde beleid. Het betrekken van de doelgroep kan bovendien van belang zijn bij werving van werknemers uit de doelgroep van diversiteitsbeleid. In de Verenigde Staten bijvoorbeeld wordt het betrekken van organisaties gericht op vrouwen, veteranen, mensen met een beperking en andere groepen gezien als een succesfactor in het wervings- en selectiebeleid. Faalfactoren Gebrek aan helderheid over diversiteit en diversiteitsbeleid Het risico bestaat dat werkgevers diversiteitsbeleid definiëren in termen die niet volledig overeenkomen met de wensen van werknemers. Een oplossing hiervoor is, zoals hierboven al benoemd bij de succesfactoren, duidelijke communicatie, zowel gericht op huidige als toekomstige werknemers, zodat helder is waar de organisatie voor staat op het gebied van diversiteitsbeleid. Van belang is ook dat duidelijk is wat diversiteit of diversiteitsbeleid eigenlijk is. Kortom, dat overeenstemming bestaat over de definitie van diversiteitsbeleid. In Denemarken wijst men erop dat de onduidelijkheid over het concept van diversiteit een faalfactor is. Er zijn veel verschillende definities in omloop, wat een knelpunt vormt voor de implementatie van diversiteitsbeleid op organisatieniveau. Immers, als geen overeenstemming bestaat over wat diversiteit eigenlijk betekent, is ook niet duidelijk waar het beleid zich op moet richten. Verantwoordelijkheidsdeling In de Verenigde Staten toonde een onderzoek onder federale managers in 2006 aan dat de meerderheid de beide voor diversiteitsbeleid verantwoordelijke organisaties (OPM en EEOC) van weinig toegevoegde waarde vindt in het vergroten van de diversiteit op de werkvloer. Dit omdat de rollen van beide organisaties overlappen waardoor onnodige administratieve lasten en verwarring ontstaan. In België bestaat een soortgelijke ervaring. De hiërarchische structuur en organisatie van de federale overheid en de verdeling van verantwoordelijkheden over verschillende partijen, bemoeilijken de implementatie van diversiteitsbeleid. Werving en selectie bij de publieke sector Faalfactoren kunnen gelegen zijn in de wijze waarop de publieke sector haar wervings- en selectiebeleid heeft vormgegeven. In Frankrijk bijvoorbeeld, is de toegang tot publieke functies gereguleerd via zogenaamde ‘competitieve examens’. Achterliggende gedachte is het principe van meritocratie: iedereen, ongeacht achtergrond kan zich aanmelden voor het examen en zo een plaats verdienen in de publieke sector. Vanwege de academische aard van deze examens blijkt het voor sommige sociale groepen echter lastig binnen te komen in de publieke sector. In plaats van te functioneren als een ‘sociale ladder’ zorgt dit systeem in de publieke sector voor reproductie van sociale elites. Dit heeft consequenties voor de mate van diversiteit in de Franse publieke sector. Er zijn verschillende maatregelen genomen om de examens toegankelijker te maken voor bepaalde groepen, zoals lager opgeleide jongeren.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef De in Nederland geïdentificeerde succesfactoren van diversiteitsbeleid komen in grote mate overeen met de succesfactoren die op basis van een overkoepelende landenanalyse naar voren komen. Draagvlak aan de top, heldere communicatie en monitoring en analyse zijn
69
hier duidelijke voorbeelden van. Wat betreft dit laatste is ook in het Nederlandse diversiteitsbeleid, evenals in Australië en het Verenigd Koninkrijk sprake van onderzoek naar de ervaringen van huidige werknemers met diversiteitsbeleid. Hierboven is een gebrek aan helderheid over de visie op diversiteit en diversiteitsbeleid benoemd als faalfactor. In lijn hiermee, maar omgekeerd geredeneerd, is een heldere visie op diversiteit in Nederland benoemd als succesfactor. Daarbij is het van belang dat de organisatie een directe relatie legt tussen deze visie en de doelen van de organisatie. Wat betreft deze doelen heeft de SER in Nederland niet benoemd dat dit noodzakelijk harde doelen moeten zijn. Daarmee verschilt de Nederlandse situatie van met name Noorwegen, waar het stellen van harde doelen, in de vorm van het 40-procent quotum voor vrouwen, als succesfactor wordt gezien. In Nederland is de SER verdeeld over het invoeren van een quotum. Een deel van de raad acht het wenselijk wetgeving voor te bereiden, mochten de overheidsdoelstellingen niet gehaald worden. Een ander deel van de raad wijst dit af en vraagt zich af of het effectief is, omdat wetgeving van buitenaf wordt opgelegd en niet vanzelfsprekend verbonden is met interne organisatiedoelstellingen. Ten slotte geldt dat enkele van de geïdentificeerde faalfactoren in de onderzochte landen niet van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. De visie op en doelstelling van diversiteitsbeleid zijn helder in Nederland. Daarnaast is sprake van een duidelijke verantwoordelijkheidsdeling in Nederland. Het Ministerie van BZK is verantwoordelijk voor diversiteitsbeleid in de publieke sector. Daardoor ontstaat niet de situatie, zoals in enkele landen waaronder de Verenigde Staten, dat op centraal niveau de verantwoordelijkheid voor diversiteitsbeleid in de publieke sector is ondergebracht bij meerdere organisaties of departementen.
4.4
Succes en faalfactoren - contextueel
D e N e d e r la n d s e s i t u a t i e Verschillende contextuele factoren zijn van invloed op het diversiteitsbeleid. Vergrijzing en arbeidsmarkttekorten doen organisaties beseffen dat het noodzakelijk is personeel te werven onder diverse groepen en hebben zodoende een positief effect op diversiteitsbeleid. Het politieke en sociale klimaat kan een positief of negatief effect hebben. De afgelopen jaren is bijvoorbeeld het publieke debat ten opzichte van allochtonen verhard, waardoor het draagvlak voor diversiteitsbeleid mogelijk afneemt. Anderzijds heeft de regering in 2006 ambitieuze doelen gesteld voor het diversiteitsbeleid. Een specifieke contextuele factor is de huidige economische crisis. Vanwege een tijdelijk ruimere arbeidsmarkt is het mogelijk dat werkgevers minder noodzaak voelen binnen een breed en divers arbeidsaanbod te werven. Bovendien dwingen de crisis en het als gevolg daarvan sterk opgelopen begrotingstekort de overheid tot omvangrijke bezuinigingen. Reorganisaties en personeelsreducties zijn niet bevorderlijk voor het diversiteitsbeleid. Het ‘last-in-first-out’ principe bedreigt in dat geval de recente vooruitgang die is geboekt op het gebied van diversiteit. Volgens dit principe moeten recent aangenomen werknemers, bijvoorbeeld jonge allochtonen of vrouwen, als eerste plaatsmaken.
70
D e situati e in de tien andere landen Succes- en faalfactoren van diversiteitsbeleid zijn niet altijd gelegen in het beleid zelf. Diversiteitsbeleid speelt zich per definitie af in een omgeving die wordt beïnvloed door vele contextuele factoren die van invloed zijn op het succes of het falen van diversiteitsbeleid. Hoewel hier met diversiteitsbeleid zelf relatief weinig invloed op is uit te oefenen, is het wel van belang hier in de vormgeving van diversiteitsbeleid rekening mee te houden. In hoeverre zijn de juiste randvoorwaarden aanwezig voor het slagen van diversiteitsbeleid en in hoeverre is sprake van contextuele barrières? Wanneer het laatste het geval is, is het van belang zo veel als mogelijk eerst deze barrières weg te nemen of in het geval dat niet mogelijk is rekening te houden met de invloed van dergelijke factoren. Hier bespreken we enkele van deze factoren. Economische crisis en reorganisaties In veel landen wordt gewezen op de economische crisis en de gevolgen van reorganisaties of inkrimpingen bij de overheid als contextuele factoren die van invloed zijn op diversiteitsbeleid. In Duitsland geldt een gebrek aan middelen bijvoorbeeld als overkoepelend probleem bij organisaties die getracht hebben het aantal werknemers van ondervertegenwoordigde groepen te vergroten. Over het algemeen moest er de afgelopen jaren gesneden worden in het aantal banen in plaats van dat banen gecreëerd werden. In een werkomgeving waarin het aantal werknemers moet afnemen, is het bijzonder moeilijk een structurele verandering in de compositie van het personeelsbestand te bewerkstelligen. Bezuinigingen als gevolg van de economische crisis bedreigen de beperkte vooruitgang die de afgelopen jaren is geboekt op het gebied van diversiteit, zo waarschuwt de Sociaal Economische Raad van Vlaanderen in België. Vooral werknemers behorende tot de doelgroepen van diversiteitsbeleid die recent zijn aangenomen zijn kwetsbaar, vanwege het ‘last-infirst-out’ principe. Juist in tijden van de crisis zou de overheid moeten proberen kwetsbare groepen te behouden binnen de publieke sector, zo concludeert de raad. Publieke en politiek discours Een andere contextuele faalfactor is de wijze waarop de samenleving in een land tegen diversiteitsbeleid aankijkt. Met name met betrekking tot diversiteitsbeleid gericht op etnische minderheden kan het publieke en politieke discours ten aanzien van deze groepen en de multiculturele samenleving in het algemeen ervoor zorgen dat er een gebrek aan draagvlak is voor diversiteitsbeleid of dat er weerstand tegen diversiteitsbeleid ontstaat. In een aantal van de onderzochte landen, zoals België, is de afgelopen jaren sprake (geweest) van een verharding van het publieke debat over de multiculturele samenleving. Hiermee samenhangend geeft men in het Verenigd Koninkrijk aan dat diversiteitsbeleid soms te maken heeft met een imago van politieke correctheid of positieve discriminatie. Dat vraagt om transparantie. Het monitoren van de maatregelen, de effecten en de ‘bijwerkingen’ en een heldere implementatie en bijbehorende communicatie dragen bij aan de transparantie en voorkomen percepties van oneerlijkheid.
71
Het ‘Obama effect’ De politieke situatie kan ook in positieve zin van invloed zijn op diversiteitsbeleid. De historische verkiezing van de eerste Afro-Amerikaanse president van de Verenigde Staten, Barack Obama, heeft de ideeën over diversiteitsbeleid sterk beïnvloed. Volgens sommige experts zal zijn verkiezing ‘diversiteit op de werkvloer’ herdefiniëren, met meer nadruk op multiculturalisme en sociaal-economische status. Zijn verkiezing kan er bovendien toe bijdragen dat de overheid meer middelen beschikbaar stelt aan de voor diversiteitsbeleid verantwoordelijke organisaties.
Ook Australië is in dit opzicht een voorbeeld van hoe het publieke discours kan bijdragen aan het succes van diversiteitsbeleid met betrekking tot etnische minderheden. Multiculturalisme wordt in Australië gezien als kenmerkende eigenschap van het erfgoed, de democratie en de cultuur van het land, dat meer dan 200 verschillende nationaliteiten herbergt en waar meer dan 300 verschillende talen worden gesproken. Veel landen zien Australië zodoende als een voorbeeld voor het omgaan met culturele diversiteit. Frankrijk: Liberté, égalité, fraternité Een ander voorbeeld van hoe het publieke en politieke discours van invloed is op diversiteitsbeleid is Frankrijk. De Franse attitude ten aanzien van culturele diversiteit was lange tijd gericht op assimilatie. Immigranten werden gestimuleerd de Franse taal te leren, de banden met hun eigen gemeenschap te verzwakken en de Franse nationaliteit aan te nemen. Het gelijkheidsprincipe, één van de drie principes van de Franse republiek, werd zodoende vertaald in een ‘kleurenblinde’ benadering van diversiteitsbeleid.
Structuur van de publieke sector De wijze waarop toegang tot de publieke sector is vormgegeven is ook een belangrijke contextuele factor. In België bijvoorbeeld geldt de beperking dat veel posities binnen de publieke sector uitsluitend openstaan voor werknemers met de Belgische nationaliteit of voor werknemers uit de Europese Economische Ruimte of Zwitserland. Er gaan in België dan ook stemmen op, ondermeer vanuit het Vlaamse Minderheden Centrum, meer functies binnen de publieke sector open te stellen voor werknemers met een niet-Belgische nationaliteit. De Vlaamse overheid heeft inmiddels eerste stappen genomen op dit gebied.
Nederland in internat i o n a a l pers pec t i ef Wat betreft contextuele succes- en faalfactoren voor diversiteitsbeleid bestaan weinig verschillen tussen Nederland en de andere landen. Ook in andere landen, bijvoorbeeld België en Duitsland wijst men op de mogelijke invloed van de economische crisis en de als gevolg daarvan geplande bezuinigingen en reorganisaties. Zowel in Nederland als België wijst men specifiek op het gevaar dat hierdoor de in de afgelopen jaren geboekte vooruitgang teniet wordt gedaan, onder andere als gevolg van het ‘last-in-first-out’ principe. Ten slotte ziet men in Nederland evenals in verschillende andere landen de mogelijke positieve dan wel negatieve invloed van het publieke en politieke discours op diversiteitsbeleid. Dit heeft vooral betrekking op diversiteitsbeleid gericht op etnische minderheden.
72
5
Conclusies en overwegingen voor beleid
In dit hoofdstuk sluiten we af met een concluderende beschouwing over hoe Nederland er op het gebied van diversiteitsbeleid in internationaal perspectief voor staat. Wanneer we het brede overzicht van het diversiteitsbeleid in andere landen dat deze studie heeft opgeleverd in ogenschouw nemen, hoe verhoudt zich dan het Nederlandse diversiteitsbeleid tot wat andere landen doen op dit gebied? De belangrijkste conclusies zetten we op een rij in paragraaf 5.1. Die paragraaf vormt daarmee een opmaat naar paragraaf 5.2, waarin we op basis van deze internationaal vergelijkende studie een aantal overwegingen meegeven voor het Nederlandse diversiteitsbeleid.
5.1
Conclusie: Nederland in internationaal perspectief
Rationale voor diversiteitsbeleid In de meeste landen bestaat de rationale voor diversiteitsbeleid uit een combinatie van een sociaal, demografisch en economisch perspectief. Internationaal is sprake van een trend weg van het sociaal perspectief in de richting van het economisch perspectief (‘de business case voor diversiteit’). Nederland loopt hierin enigszins voorop, met een nadruk op het demografisch en economisch perspectief. Doelgroepen Het Nederlandse diversiteitsbeleid is, net als in vrijwel alle andere landen gericht op gender, leeftijd en etniciteit. Twee doelgroepen voor diversiteitsbeleid die internationaal gezien veel voorkomen, seksuele oriëntatie en een (fysieke) beperking, zijn geen onderdeel van het Nederlandse diversiteitsbeleid. Bovendien is in een meerderheid van de landen het diversiteitsbeleid gericht op een breed scala van groepen die onder de noemer diversiteit vallen, terwijl het Nederlandse diversiteitsbeleid focust op drie groepen. Doelstelling van diversiteitsbeleid In vergelijking met de andere landen heeft Nederland relatief harde doelstellingen geformuleerd in de vorm van streefcijfers. Een verschil met de Scandinavische landen, waar ook kwantitatieve doelstellingen zijn geformuleerd, is dat de Nederlandse doelstellingen van toepassing zijn over de gehele linie van diversiteitsbeleid: voor vrouwen, allochtonen en ouderen. Verantwoordelijke organisatie en rolverdeling Evenals in de andere landen geldt voor Nederland dat diversiteitsbeleid, alhoewel centraal uitgedragen, sterk decentraal georganiseerd is. Zowel in federale als niet-federale landen zijn net als in Nederland de directe sturingsmogelijkheden binnen de gekozen sturingsfilosofie op centraal niveau beperkt en zijn lagere overheden, sectoren en organisaties in grote mate verantwoordelijk voor het opstellen en uitvoeren van een eigen diversiteitsbeleid. Duidelijker is in Nederland, bijvoorbeeld in vergelijking met de Scandinavische landen, in de verantwoordelijkheidsdeling het onderscheid gemaakt tussen diversiteitsbeleid in de publieke sector en integratiebeleid in het algemeen of emancipatiebeleid.
73
Strategie en inbedding in strategische documenten Het diversiteitsbeleid bestaat in Nederland net als in veel andere landen uit stimuleren, faciliteren, het maken van afspraken, samenwerken en monitoren. Ook de visie dat diversiteitsbeleid uiteindelijk gestalte krijgt op andere overheidsniveaus, in sectoren en organisaties wordt internationaal gedeeld. Diversiteitsbeleid is in Nederland opgenomen in het beleidsprogramma, wat in veel andere landen niet het geval is. In Nederland is in vergelijking met andere landen in mindere mate sprake van een inbedding in documenten zoals actieplannen of handvesten, waarin de visie op diversiteit is opgenomen. Wet- en regelgeving Internationaal vergeleken kent Nederland relatief weinig wetgeving op het gebied van diversiteitsbeleid. Het type maatregelen dat Nederland heeft genomen om ouderen aan het werk te houden komt overeen met de maatregelen in landen met een vergelijkbare demografische situatie. Streefcijfers, quota en ‘affirmative action’ Met het formuleren van ambitieuze streefcijfers onderscheidt het Nederlandse beleid zich van het beleid in de onderzochte landen. In de andere landen is of helemaal geen sprake van streefcijfers, of geen sprake van streefcijfers op centraal overheidsniveau of gelden streefcijfers alleen voor een deel van de publieke sector of voor bepaalde doelgroepen van het diversiteitsbeleid. Daarentegen is in Noorwegen sprake van quota (weliswaar alleen voor de vertegenwoordiging van vrouwen) en zijn er landen met wettelijke bepalingen die daar bij in de buurt komen. Monitoring In alle onderzochte landen is net als in Nederland sprake van monitoring van diversiteit in de publieke sector. Internationaal gezien beschikt Nederland vooral met betrekking tot allochtonen over goede gegevens over het personeel in de publieke sector. Een verschil met vooral Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk is dat overheidsorganisaties in die landen in sterkere mate dan in Nederland de eigen organisatie monitoren op diversiteit en hierover, al dan niet verplicht, rapporteren. Afspraken en samenwerkingsverbanden Onderdelen van het Nederlandse diversiteitsbeleid, zoals het opzetten van netwerken en samenwerkingsverbanden met wervingsbureaus, vrijwilligersorganisaties en de private sector komen in alle onderzochte landen voor. Een verschil tussen Nederland en een aantal van de onderzochte landen is het opstellen van actieplannen met concrete acties die handvatten kunnen bieden voor een doorvertaling van diversiteitsbeleid op centraal niveau naar een organisatieniveau. Stimuleren en faciliteren Stimuleren en faciliteren maakt onderdeel uit van het diversiteitsbeleid in Nederland en in de andere tien landen. Wel is op dit gebied internationaal gezien sprake van een aantal interessante initiatieven die, althans op centraal overheidsniveau, geen onderdeel uitmaken van het Nederlandse diversiteitsbeleid. Voorbeelden zijn het uitreiken van een Diversiteitsprijs en het toekennen van een Diversiteitslabel. Wel is er in Nederland evenals in enkele andere landen een handboek ontwikkeld ter ondersteuning bij het implementeren van diversiteitsbeleid.
74
Communicatie en disseminatie Zowel in Nederland als in de andere landen is sprake van publicaties, websites en conferenties voor het uitwisselen van ideeën en goede praktijken en van communicatie over diversiteitsbeleid gericht op zowel huidig als toekomstig personeel. Een verschil is dat Nederland geen massamediale campagne over diversiteitsbeleid bij de centrale overheid kent zoals in België het geval is. HRM instrumenten In de meeste landen vinden vergelijkbare initiatieven als in Nederland plaats op het gebied van werving en selectie en carrièrebegeleiding. Evenals in de andere landen zijn overheidsorganisaties uiteindelijk verantwoordelijk voor een eigen diversiteitsbeleid. Resultaten van diversiteitsbeleid Evenals in de andere landen waar men goede gegevens heeft over de instroom en het aandeel van de doelgroepen in de publieke sector, is de vertegenwoordiging van de doelgroepen toegenomen. Echter, zowel internationaal als in Nederland geldt dat er, los van de instroom, weinig bekend is over de effecten van een divers samengesteld personeelsbestand of over de mate waarin sprake is van een verbetering in het presteren van de overheid als gevolg van diversiteitsbeleid. Succes en faalfactoren – beleidsmatig Factoren zoals draagvlak aan de top, heldere communicatie over diversiteitsbeleid, monitoring en analyse en een heldere visie op diversiteitsbeleid komen zowel in Nederland als internationaal naar voren als belangrijke ingrediënten voor een succesvol diversiteitsbeleid. Quota ziet men in Noorwegen als succesfactor, maar in Nederland bestaat hierover verdeeldheid. Enkele van de geïdentificeerde faalfactoren zoals het gebrek aan een heldere visie en versplinterde verantwoordelijkheid op centraal overheidsniveau zijn niet van toepassing op het Nederlandse diversiteitsbeleid. Succes en faalfactoren - contextueel Internationaal gezien spelen dezelfde contextuele succes- en faalfactoren een rol als in Nederland. Een ruimere arbeidsmarkt, bezuinigingen en reorganisaties als gevolg van de economische crisis bedreigen het diversiteitsbeleid. Het publieke en politieke discours kan het diversiteitsbeleid zowel positief als negatief beïnvloeden.
5.2
Overwegingen voor beleid
Interessante instrumenten voor diversiteitsbeleid In deze internationale vergelijking is een aantal interessante instrumenten geïdentificeerd die het overwegen waard zijn in de Nederlandse context. In deze sectie bespreken we kort een aantal van deze instrumenten op strategisch en centraal overheidsniveau. Voor meer concrete interessante initiatieven verwijzen we naar hoofdstuk 3 van elk van de landenrapporten in het bijlagenrapport. Het diversiteitsbeleid in het Verenigd Koninkrijk kent een sterke legalistische basis. Dit komt het sterkst tot uiting in de verplichtingen die zijn opgelegd aan publieke organisaties om te werken aan diversiteit. Deze zijn opgenomen in de ‘Equality Act’. Hiermee zijn
75
Een onderdeel van de verplichtingen in het Verenigd Koninkrijk is dat publieke organisaties een diversiteitsplan moeten opstellen en hierover jaarlijks moeten rapporteren. Een dergelijke bepaling is mogelijk ook in Nederland in te voeren. Dit is bijvoorbeeld te regelen in de Ambtenarenwet, op dezelfde wijze waarop integriteit is opgenomen in deze wet, waarmee overheidswerkgevers wettelijk verplicht zijn om een integriteitsbeleid te voeren gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen. Een interessant instrument in Canada is de ‘Employment Equity Act’ (EEA), die geldt voor de federale publieke sector en voor federaal gereguleerde bedrijven. Deze verplicht werkgevers onder andere om het personeelsbestand te analyseren, het systeem en het beleid te evalueren, barrières te identificeren en elimineren, het personeel te informeren over ‘employment equity’ en de voortgang daarin, en beleid en programma’s op te zetten om te corrigeren voor ondervertegenwoordiging van bepaalde groepen. Hoewel er de mogelijkheid bestaat tot controle op monitoring door de Canadian Human Rights Commission, en deze sancties kan opleggen, monitoren federale organisaties vooral zichzelf omdat er veel te winnen valt bij het voldoen aan de vereisten van de EEA. Dit is voornamelijk gelegen in het belang van een goede reputatie. Tot slot, is in Noorwegen sprake van een interessant project. Hierin zijn werkgevers in de publieke sector verplicht, wanneer er aanbod onder de kandidaten is, ten minste één immigrant uit te nodigen voor elk sollicitatiegesprek. Draagvlak aan de top: van politiek naar organisatieniveau Uit deze internationaal vergelijkende studie komt duidelijk naar voren dat draagvlak aan de top van groot belang is voor een succesvol diversiteitsbeleid. Dit geldt zowel op politiek niveau, op centraal overheidsniveau als op lager overheidsniveau. Getuige het opnemen van ambitieuze doelstellingen in het beleidsprogramma van 2007 van de huidige demissionaire regering is in Nederland sprake van draagvlak voor diversiteitsbeleid op politiek topniveau. De vraag is uiteraard wel wat het effect is van een politieke wisseling van de wacht op dit draagvlak. Ook op centraal overheidsniveau is in Nederland sprake van draagvlak voor diversiteitsbeleid. Het Ministerie van BZK is, zeker in internationaal perspectief, in vele opzichten actief in haar stimulerende en faciliterende rol. Het oprichten van het Ambassadeur Netwerk is in dit opzicht ook een goede stap, omdat het bijdraagt aan draagvlak op ambtelijk topniveau bij de andere departementen. De vraag is echter in hoeverre ook op andere overheidsniveaus en op organisatieniveau bij andere publieke overheidsorganisaties aan de top sprake is van draagvlak voor diversiteitsbeleid. Van belang is dat het ministerie daar blijvend op inzet. Dat zou ondermeer kunnen door het Ambassadeurs Netwerk uit te breiden met afgevaardigden vanuit andere overheidsniveaus (de Zelfstandige Publieke Werkgevers). Ook is het mogelijk diversiteitsaspecten als ‘harde criteria’ op te nemen in de beoordelings- of evaluatiegesprekken van leidinggevenden, zo-
76
wel op Rijksniveau als op andere overheidsniveaus (zie ook hieronder). Dat betekent echter wel een keuze voor het meer dwingend opleggen van draagvlak voor diversiteitsbeleid. Stellen van harde doelen…of regeren met de zachte hand In Noorwegen concludeert men dat de beste resultaten worden behaald wanneer sprake is van een wet, zoals de 40-procent quota voor de vertegenwoordiging van vrouwen in besturen en leidende posities in de publieke en private sector. Hoewel hier aanvankelijk kritiek op bestond, is deze kritiek verstomd naarmate de aanpak succesvol is gebleken. Dat pleit voor het stellen van ‘harde, kwantitatieve doelen’. De vraag is of deze aanpak op de Nederlandse situatie past en nodig is. De Nederlandse situatie verschilt gek genoeg niet veel met die van Noorwegen. In Noorwegen bestaat weliswaar de mogelijkheid van een sanctie maar deze is in de praktijk nog nooit opgelegd. In zekere zin is de belangrijkste sanctie in Noorwegen dan ook een slechte reputatie. Het stellen van ambitieuze streefcijfers in Nederland lijkt daarom mogelijk voldoende, mits het met de juiste instrumenten wordt ondersteund. Het gebruik van “quota” ligt daarnaast ook politiek / moreel gevoelig en past niet binnen de huidige business case aanpak die decentraal gestalte moet krijgen. Ook in Noorwegen is het gebruik van quota bij werving op basis van etnische achtergrond nog altijd controversieel. De centrale vraag is dan ook hoe deze streefcijfers te behalen en met welke instrumenten. Op dit moment bestaat het instrumentarium van de Nederlandse overheid, net als in veel andere landen, uit het maken van afspraken, stimuleren, faciliteren, samenwerken en monitoren van diversiteitsbeleid in de publieke sector. Dit is overwegend ingegeven door de verantwoordelijkheidsdeling tussen diverse publieke organisaties en de sturingsfilosofie waarvoor is gekozen. Binnen die sturingsfilosofie moet het ministerie ervoor zorgen dat het de personen die verantwoordelijk zijn voor de directe implementatie van diversiteitsbeleid niet aan de middelen ontbreekt om het diversiteitsbeleid daadwerkelijk ten uitvoer te brengen. Wel kan er lering worden getrokken uit verschillende landen, zoals onder andere Canada, Denemarken, Noorwegen, het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, waar publieke organisaties worden verplicht om diversiteitplannen op te stellen en daarover te rapporteren. Leidinggevenden kunnen hier, bijvoorbeeld in jaarlijkse evaluaties, ook op afgerekend worden. Voor de sector Rijk geldt dat de Algemene Bestuursdienst en de minister van BZK diversiteit kunnen opnemen als beoordelingsgrond voor de topmanagementgroep (TMG), welke diversiteit vervolgens kan opnemen als beoordelingsgrond voor directeuren. Ook bij andere onderdelen binnen de publieke sector kan een constructie worden ingevoerd waarbij diversiteit als beoordelingsgrond voor leidinggevenden wordt opgenomen De rijksoverheid kan daarbij ondersteunen in het ontwikkelen van diversiteitshandboeken, bieden van ondersteuning en advies en het identificeren van best practices en deze actief naar het veld communiceren. Combinatie van instrumenten De kracht van diversiteitsbeleid zit in het combineren van instrumenten (regelgeving, communicatie en stimuleringsmaatregelen), gericht op verschillende doelgroepen en problemen. Diversiteit kan simpelweg niet worden gegarandeerd door eenzijdig te sturen op bijvoorbeeld alleen de werving en selectie, het stellen van targets, of het empoweren van specifieke doelgroepen. Juist het combineren van verschillende instrumenten vergroot de effectiviteit van diversiteitsbeleid. Desondanks is er in de landenstudies weinig bewijs te vinden voor deze argumentatie, aangezien in veel gevallen specifieke maatregelen afzon-
77
derlijk worden beschreven en niet in relatie tot elkaar (zie opmerking over de evaluatie van specifieke maatregelen in plaats van totale strategieën). Sociaal-economische verschillen als onderdeel van diversiteitsbeleid Het Belgische diversiteitsbeleid is o.a. gericht op een doelgroep gedefinieerd langs sociaaleconomische lijnen. Ook President Obama heeft in de Verenigde Staten recent een lans gebroken voor het opnemen van verschillen in sociaal-economische status als doelgroep van diversiteitsbeleid. Deze trend is mogelijk ook voor Nederland interessant. Het Nederlandse diversiteitsbeleid is nu nog specifiek gericht op allochtonen als één van de drie doelgroepen. Maar hoe lang is het onderscheid tussen autochtoon en allochtoon nog relevant in Nederland? Derde of vierde generaties allochtonen zijn doorgaans niet langer te definiëren als allochtoon. Bovendien heeft de term allochtoon de afgelopen jaren een negatieve lading gekregen. Dat neemt niet weg dat ook bij de derde of vierde generatie nog sprake kan zijn van een ondervertegenwoordiging van deze groep in de publieke sector en dat deze groep specifieke problemen ervaart met het vinden, behouden en doorgroeien in een baan in vergelijking met ander doelgroepen met eenzelfde sociaal economische status. Dat pleit ervoor het diversiteitsbeleid te richten op sociaal-economische diversiteit zonder de ogen te sluiten voor de problemen waar verschillende (voorheen) allochtone groepen tegen aan lopen (specifieke maatregelen). Het belang van een goede reputatie ten tijde van arbeidsmarktkrapte In verschillende landen zijn we voorbeelden tegengekomen waar het voeren van een goed diversiteitsbeleid is gekoppeld aan de reputatie van een organisatie. Dit geldt bijvoorbeeld voor Noorwegen in relatie tot het 40-procent quotum, waar ondanks het bestaan van wettelijke sancties de belangrijkste sanctie voor het niet voldoen aan dit quotum voornamelijk een slechte reputatie is. In Canada voldoen organisaties aan de Employment Equity Act, niet zozeer omdat het vaak voorkomt dat er sancties worden getroffen, maar vanwege het belang van een goede reputatie. Het is het overwegen waard in Nederland te komen tot een soortgelijk systeem waarbij het voor overheidsorganisaties van belang is een goede reputatie te verkrijgen op het gebied van diversiteit. Dit zou bijvoorbeeld kunnen door het ontwikkelen van wetgeving waarmee publieke organisaties worden verplicht om een diversiteitsplan op te stellen en over hun voortgang te rapporteren (zoals in Canada, het Verenigd Koninkrijk, etc.). Daarbij is wel de vraag van belang welke instelling of organisatie de uitvoering van dergelijke wetgeving controleert en dienen de uitvoeringslasten in ogenschouw te worden genomen. In het Verenigd Koninkrijk voeren drie externe commissies deze controle (audits) uit en in Canada voert de Canadese Mensenrechten Commissie (CHR) controles uit bij federale werkgevers en kan het in het uiterste geval een rechtszaak aanspannen. Een andere mogelijkheid, gerelateerd aan de verplichting tot monitoring van diversiteit, is het opstellen van een openbare index waarin organisaties geclassificeerd worden aan de hand van de prestaties op het gebied van diversiteit. Voor duurzaamheid of maatschappelijk verantwoord ondernemen bestaat een dergelijke index, bijvoorbeeld in de vorm van de ‘Dow Jones Sustainability Index’. Bedrijven hechten er vanuit een commercieel belang veel waarde aan een hoge positie in te nemen op deze index. Ook voor overheidsorganisaties kan het van belang zijn goed te scoren op een dergelijke index. Hoewel de arbeidsmarkt op dit moment als gevolg van de crisis ruimer is, ontstaat door vergrijzing en ontgroening op korte termijn opnieuw een forse krapte op de arbeids-
78
markt. Daardoor wordt het voor overheidsorganisaties, die vaak te kampen hebben met een sterk vergrijsd personeelsbestand, moeilijk aan geschikt personeel te komen. De overheid is dan ook genoodzaakt personeel te werven onder diverse doelgroepen waar nog arbeidspotentieel zit. Een goede reputatie op het gebied van diversiteit kan op dat moment een voordeel zijn voor organisaties in de concurrentiestrijd om schaarse arbeidskrachten. Een instrument wat hiervoor is te gebruiken is de Diversiteitsindex van BZK. Door overheidsorganisaties eventueel te verplichten deze in te vullen en de scores openbaar te maken, ontstaat een ranglijst van organisaties die goed scoren op diversiteit en daardoor aantrekkelijk zijn bij de doelgroepen van diversiteitsbeleid. Evenals met de hierboven beschreven suggestie van een index, is ook op een andere wijze de parallel te trekken met duurzaamheidsbeleid. Om een aanbesteding van de overheid te kunnen winnen dienen organisaties steeds vaker aan te tonen op welke wijze duurzaamheid is ingebed in de organisatie. Een dergelijke bepaling kan ook met betrekking tot diversiteit als onderdeel van maatschappelijk verantwoord ondernemen in brede zin worden opgenomen in aanbestedingsleidraden. In de nieuwe ‘Equality Act’ in het Verenigd Koninkrijk wordt een dergelijke bepaling met betrekking tot openbare aanbestedingen opgenomen. Kanttekening is dat deze maatregel vooral gericht is op de private sector. Hiervan zal geen direct effect uitgaan op het vergroten van de diversiteit in het personeelsbestand van de publieke sector. Wel doet dit recht aan de voorbeeldfunctie van de (rijks)overheid dat ten goede komt aan de reputatie van de overheid. Meer onderzoek naar de effecten van diversiteitsbeleid Zoals blijkt uit de landenstudies, en eerder is geconstateerd door onder andere de OECD, is weinig bekend over effecten van diversiteitsbeleid. Resultaten beperken zich vaak tot gegevens over de instroom in de publieke sector van doelgroepen die vallen onder het diversiteitsbeleid. Vaak is onbekend wat de effecten zijn van een divers samengesteld personeelsbestand en in hoeverre sprake is van een verbetering in het presteren van de overheid als gevolg van diversiteitsbeleid. Ook over de effectiviteit van instrumenten ter bevordering van diversiteit is weinig bekend. Dat pleit voor meer onderzoek naar diversiteitsbeleid. Niet alleen met betrekking tot de instroom van doelgroepen, want daarover zijn in Nederland adequate gegevens beschikbaar, maar met betrekking tot de effecten van diversiteitsbeleid, de effectiviteit van instrumenten en het presteren van de overheid. Overigens is het de vraag, zoals eerder in deze paragraaf benoemd, hoe lang het onderscheid autochtoon allochtoon nog relevant is voor het monitoren van de vertegenwoordiging van etnische minderheden in het personeelsbestand. Dat vraagt mogelijk om een andere systematiek van monitoring. Het voert te ver deze discussie hier te voeren, maar een voorbeeld is niet langer het geboorteland (van één van beide ouders) als uitgangspunt te nemen, maar zelfidentificatie. Dat betekent dat werknemers zelf aangeven in hoeverre zij zich primair zien als Nederlander of behorende tot een andere etnische groep. Onderzoek onder het eigen personeel naar de ervaringen met diversiteitsbeleid, zoals in Nederland al gebeurt, is van belang. Echter, onderdeel van de motivatie van diversiteitsbeleid in veel landen waaronder Nederland is ook het aanbieden van publieke dienstverlening die beter is toegesneden op de diversiteit van de samenleving. In die zin zijn de ervaringen van diverse doelgroepen in de samenleving met deze dienstverlening ook een belangrijke effect indicator die moet worden meegewogen bij onderzoek naar de resultaten van diversi-
79
teitsbeleid. In bijvoorbeeld Australië is deze koppeling tussen dienstverlening en diversiteit gemaakt. Effecten van diversiteitsbeleid zijn ook inzichtelijker te maken wanneer overheidsorganisaties verplicht zijn, bijvoorbeeld in het jaarverslag, te rapporteren over de stand van zaken met betrekking tot diversiteit en over de plannen die men heeft met betrekking tot diversiteit. In enkele onderzochte landen zijn organisaties hiertoe verplicht. Het is te overwegen dit in Nederland ook in te voeren, zodat organisaties verplicht zijn de effecten van diversiteitsbeleid te onderzoeken en de vinger aan de pols te houden met betrekking tot de diversiteit van het personeelsbestand. De sector Rijk doet dit overigens al in het Sociaal Jaarverslag Rijk. Een dergelijke bepaling is te vergelijken met de duurzaamheidsparagraaf in het jaarverslag van grote ondernemingen. Sturen op resultaten en niet op proces Wanneer meer bekend is over de effecten van diversiteitsbeleid is het ook mogelijk meer te sturen op resultaten en niet op het proces. Dit is een belangrijke overweging, die ook van toepassing is op de hierboven genoemde suggestie voor het opnemen van diversiteit in het jaarverslag. Het risico bestaat namelijk dat een dergelijke ‘diversiteitsparagraaf’ in het jaarverslag de vorm krijgt van een ‘box-ticking-exercise’ waarbij het er alleen om gaat dat organisaties bepaalde activiteiten ontplooien op het gebied van diversiteit. Het sturen op resultaten verkregen uit onderzoek kan dit voorkomen. In het Verenigd Koninkrijk zorgen de ‘public duties’ er weliswaar voor dat organisaties aan de slag gaan met het stimuleren van diversiteit, maar één van de hoofdpunten van de kritiek luidt dat deze ‘public duties’ sterk op het proces gericht zijn en veel minder op de uitkomsten en effecten. Het is echter juist van belang organisaties af te rekenen op de uitkomsten van diversiteitsmaatregelen en niet op de vraag of ze al dan niet bepaalde maatregelen geïmplementeerd hebben. Mainstreaming van diversiteitsbeleid in HRM beslissingen In het Verenigd Koninkrijk en Zweden zijn we op verschillende manieren de bepaling tegengekomen dat diversiteitsoverwegingen een rol moeten spelen in elke beleidsbeslissing. In het Verenigd Koninkrijk zijn publieke instellingen verplicht een meting (impact assessment) uit te voeren naar de waarschijnlijke impact van beleid op het bevorderen van gelijkheid tussen etnische groepen. In Zweden is gender-mainstreaming een belangrijke strategie, wat betekent dat het gender-perspectief betrokken moet worden in beslissingen op elk beleidsterrein. In beide gevallen gaat het dus om diversiteitsbeleid in brede zin, gericht op de samenleving en niet uitsluitend op de werkvloer van de publieke sector. Maar te overwegen valt een dergelijke bepaling in afgezwakte vorm in te voeren: diversiteitsmainstreaming in alle HRM beslissingen. Dat betekent dat organisaties in de publieke sector er zorg voor moeten dragen dat het HRM beleid volledig ‘diversiteitsproof’ is. Wel dient men bij de implementatie van een dergelijke maatregel rekening te houden met de eventuele administratieve lasten.
80
Bijlage 1
Samenvattende factsheets per land
Australië Visies
Schaal van business case tot ‘sociale onderneming’
Optimaal gebruik maken van de maatschappelijke diversiteit
Nadruk op sociale en culturele cohesie
Doelen
Samenleving gebouwd op toegankelijkheid en gelijkheid
Targets
Geen targets
Instrumenten + sturings-
Partnerschappen met lagere regeringsniveaus en organisaties
filosofie
Stimulering d.m.v. budget
Sterk gedecentraliseerd
Aandeel belangrijkste doelgroepen toont een stijgende lijn
Vrouwen goed vertegenwoordigd, maar werken nog vaak parttime
Vrouwen ondervertegenwoordigd in senior management functies
55-plussers oververtegenwoordigd in senior management functies
Aandeel werknemers wiens moedertaal niet Engels blijft gelijk
Werknemers waarvan de moedertaal niet Engels is, zijn gemiddeld be-
APS Commission monitort the APS departementen en agentschappen
Departementen en agentschappen monitoren vaak zelf stand van za-
Huidige stand van zaken
ter opgeleid Monitoring
and communiceert de resultaten naar de PM ken op het gebied van diversiteit en verzamelen ook data t.b.v. monitoring
Weinig tot geen ruimte voor sancties e.d. in geval van non-compliance
Houding en visie van senior management
Netwerken tussen overheden, ngo’s en particuliere bedrijven
Versterking van het monitoring systeem
Mix van business en ‘sociale onderneming’
Diversiteit is een bron voor innovatie en creativiteit
Overheid heeft een voorbeeldfunctie
Focus op managers d.m.v. ondersteuning
Stimuleer participatie van personen van niet-Belgische oorsprong
Integreer principes van ‘gelijke kansen’ in HRM
Vergroot het aandeel vrouwen in managementfuncties
Targets
Geen harde targets vanuit de federale overheid
Instrumenten + sturings-
Actieplan Diversiteit 2009-2011
filosofie
Federale wetgeving (antidiscriminatie, geslacht))
Gedecentraliseerd (elke regio verantwoordelijk voor diversiteitsbeleid)
Aandeel personen met een handicap minder dan 1 procent
Aandeel vrouwen minder dan de helft (48 procent)
Vrouwen vormen een minderheid in managementfuncties
Aandeel personen van niet-Belgische oorsprong 0,55 procent
Pdata verzamelt data over vertegenwoordiging van doelgroepen
FOD P&O onderzoekt arbeidssituatie van doelgroepen
Enige identificatiecriterium is nationaliteit; potentiële zwakte
Partnerschappen en netwerken
Verspreiden en communiceren van good practices
Introduceren van een participatieve structuur voor doelgroepen in het
Succes- en faalfactoren
België Visies
Doelen
Huidige stand van zaken
Monitoring
Succes- en faalfactoren
beleidsproces
81
Canada Visies
Business case
Efficiëntie en resultaat
Optimaal gebruik maken van de maatschappelijke diversiteit
De federale overheid streeft naar een overheidssector die efficiënt en
Moderniseren van HRM en rekruteerbeleid om diversiteit binnen het
Targets
Algemeen target (afspiegeling van de maatschappij: workforce availa-
Instrumenten + sturings-
Sterk gedecentraliseerd
filosofie
Gegrond in wetgeving
HRM vernieuwing
Focus op middenmanagement en departementshoofden
Alleen aandeel ‘visible minorities’ blijft achter
Aandeel vrouwen en ‘visible minorities’ in managementfuncties stijgt
Doelgroepen steeds vaker in dienst voor onbepaalde tijd
Aandeel ‘visible minorities’ in rekrutering stijgt
OCHRCO monitort en evalueert de implementatie van employment
CHRC controleert federale werkgevers op het in compliance zijn met
Enkel zachte sancties in geval van non-compliance; boetes en rechts-
Sterke judiciële basis
Managers begrijpen niet altijd volledig wat hun plichten en mogelijk-
Ruimte voor voorkeursbeleid wordt niet volledig benut
Vernieuwing van de publieke sector gefocust op HRM en business
Voedingsbodem voor diversiteit en multiculturalisme
Diversiteit ingebed in integratiebeleid
Focus op ‘nieuwe’ Denen (immigranten)
Gebruik maken van de maatschappelijke diversiteit
Aantrekkelijkheid van overheid als werkgever verbeteren
Gelijkheid tussen mannen en vrouwen
Afspiegeling van de maatschappij
55-plussers moeten zoveel mogelijk aan het werk blijven
Targets
Target voor (niet-westerse) immigranten 4 procent
Instrumenten + sturings-
Nadruk op collectieve arbeidsovereenkomsten
filosofie
Wetgevingskader beperkt, nadruk op antidiscriminatie
Wetgeving en actieplannen vooral gericht op gelijkheid tussen mannen
Aandeel vrouwen ongeveer 45 procent
Aandeel vrouwen in senior managementfuncties 20 procent
Aandeel (niet-westerse) immigranten ongeveer 3 procent
Aandeel 55-plussers ongeveer 23 procent
Het aandeel van (niet-westerse) immigranten wordt gemonitord
Staatsagentschappen rapporteren ieder jaar over targets voor de
Gemeenten, regio’s en staatsagentschappen rapporteren ieder jaar
Verspreiding en communicatie van good practices
Het concept ‘diversiteit’ is niet helder gedefinieerd wat kan leiden tot
Doelen
effectief is en tevens een afspiegeling van de demografische opbouw personeelsbestand te bevorderen bility)
Huidige stand van zaken
Monitoring
equity initiatieven de EEA zaken zeer uitzonderlijk Succes- en faalfactoren
heden zijn in het bevorderen van diversiteit
Denemarken Visies
Doelen
en vrouwen Huidige stand van zaken
Monitoring
doelgroepen over ‘gelijke behandeling’ binnen hun organisatie Succes- en faalfactoren
problemen in de doorwerking op organisatieniveau
82
Duitsland Visies
Diversiteitsmanagement relatief nieuw begrip
Aanpak gericht op antidiscriminatie
Positieve diversiteitsaanpak krijgt langzaam meer aandacht
Doelen
Algemene doelen om interkulturelle Őffnung te promoten
Targets
Geen targets
Instrumenten + sturings-
Sterk gedecentraliseerd
filosofie
Subsidies, competities en algemene initiatieven / actieplannen
Wetgeving gericht op gelijkheid tussen mannen en vrouwen (Gleich-
‘Commissaris voor gelijkheid’ (Gleichstellungsbauftragte)
Aandeel vrouwen ongeveer 47 procent
Vrouwen ondervertegenwoordigd in managementfuncties
Vrouwen overtegenwoordigd in lagere- en parttime functies
Data voor etnische minderheden en ouderen niet beschikbaar
De positie van vrouwen wordt gemonitord in het kader van het Gleich-
stellungsgesetz) Huidige stand van zaken
Monitoring
stellungsgesetz, aan de hand waarvan de overheid iedere vier jaar een rapport moet publiceren
Data m.b.t. etnische minderheden worden niet bijgehouden
Positie van ouderen wordt niet structureel gemonitord
Steun vanuit senior management
Tekort aan financiële middelen (economische crisis)
Federale staatsstructuur bemoeilijkt eenduidig en bindend beleid
Diversiteit wordt gezien als een sociale verantwoordelijkheid
Publieke sector moet weer gezien worden als springplank (social ele-
Stimuleren opwaartse mobiliteit (social elevator)
Implementeren diversiteitsbeleid in de publieke sector
Promoten van gelijke kansen beleid
Targets
Alleen targets voor percentages man/vrouw in juries van competitieve
Instrumenten + sturings-
Gedecentraliseerd
filosofie
Nadruk op proces voor en tijdens rekrutering
Stageprogramma’s voor jongeren
Voorbereidingsprogramma’s voor competitieve toelatingsexamens
Label diversité voor bedrijven en publieke instellingen
Aandelen vrouwen ongeveer 50 procent
Aandeel 50-plussers ongeveer 27 procent
Monitoring
Ieder jaar wordt een rapport gepubliceerd over de staat van de fonc-
Succes- en faalfactoren
Informatie
Socialisatie
Formatie
Succes- en faalfactoren
Frankrijk Visies
vator) Doelen
examens (minimum van 1/3 per geslacht)
Huidige stand van zaken
tion publique française
83
Nederland Visies
Doelen
Diversiteitsmanagement
Business case, drie elementen: -
arbeidsmarkt
-
core business
-
imago en reputatie
Verbeteren van de kwaliteit van het personeelsbestand van de over-
Integreren van diversiteitsprincipes in het personeelsbeleid
Targets voor vrouwen, ‘allochtonen’ en 50-plussers
Targets (quota) voor vrouwen in raden van bestuur (40 procent)
Instrumenten + sturings-
Gedecentraliseerd, focus op organisatie- en sectorniveau
filosofie
Stellen van streefcijfers
Geen directe sturing buiten eigen departement en politie; wel indirecte
Bestuurlijke afspraken met ZPW
Ondersteuning AenO fondsen, Div, VGS
Partnerschappen met ngo’s en particuliere bedrijven
Stageprogramma’s voor jonge ‘allochtonen’
Stimuleringspakketten voor oudere werknemers
Wetgeving voor vrouwen in bestuur private sector
Instroom vrouwen ongeveer 59 procent
Instroom vrouwen in top managementfuncties ongeveer 43 procent
Aandeel ‘etnische minderheden’ ongeveer 6 procent
Uitstroom 50-plussers ongeveer 3,6 procent
Monitoring
Ieder jaar wordt er gerapporteerd over de positie van vrouwen, oude-
Succes- en faalfactoren
Steun vanuit senior management
Tolerante cultuur binnen organisatie
Meetbare doelstellingen die getarget kunnen worden
Targets (streefcijfers) kunnen leiden tot een negatieve nadruk op anti-
heid Targets
en actieve sturing op andere departementen en ZPW
Huidige stand van zaken
ren en etnische minderheden in de Trendnota Arbeidszaken Overheid
discriminatie en gelijkheidsprincipes
Noorwegen Visies
Diversiteit belangrijk (politiek) thema
Focus op etnische diversiteit
Positieve benadering van diversiteit (social inclusiveness)
Overheid heeft een voorbeeldfunctie
Afspiegeling van maatschappij
Achtergestelde groepen beter integreren in de arbeidsmarkt
Targets
Targets (quota) voor vrouwen in raden van bestuur (40 procent).
Instrumenten + sturings-
Focus op gelijke behandeling en (gematigde) affirmative action
filosofie
Diversiteitsmanagement integreren in HRM
Wetgevingskader voor gelijkheid en antidiscriminatie, o.a.:
Doelen
Huidige stand van zaken
Monitoring
-
Rapporteerverplichting voor werkgevers
-
Rekruteerverplichtingen voor werkgevers
Aandeel vrouwen is ongeveer 48 procent
Aandeel vrouwen in top managementfuncties ongeveer 28 procent
Aandeel personen van niet-Noorse oorsprong ongeveer 7 procent
IMDI monitort staatsbedrijven met meer dan 25 werknemers op ver-
IMDI monitort ook het aantal immigranten in managementfuncties;
Quota en wetgeving
Combinatie van gender mainstreaming and politieke bereidwilligheid
Bewustwording en kennis van diversiteit
schillende indicatoren een doel niet verplicht voor de organisaties Succes- en faalfactoren
84
Verenigd Koninkrijk Visies Doelen
Mix van business case en sociale verantwoordelijkheid
Gelijkheid belangrijk voor individuen, de maatschappij en de economie
Een meer geïntegreerde en actieve aanpak van diversiteitsmanage-
Beleid wordt meer outcome-oriented i.p.v. process-oriented
Afspiegeling van de samenleving
Targets benoemingen bestuursraadsleden (voor 2011):
ment
Targets
-
50 procent vrouw
-
14 procent personen met een handicap
-
11 procent etnische minderheden
Civil service stelt voor zichzelf enkele targets (voor 2013) -
34 procent vrouwen in top managementfuncties
-
39 procent vrouwen in de Senior Civil Service
-
5 procent etnische minderheden in de Senior Civil Service
5 procent personen met handicap in de Senior Civil Service
Instrumenten + sturings-
Gedecentraliseerd: mix van top-down beleid en bottom-up innovatie
filosofie
Overheid bepaalt het algemene (verplichte) kader
Wetgeving: Public Equality Duties en Specific Duties
Aandeel vrouwen ongeveer 65 procent
Aandeel 35-plussers ongeveer 75 procent
Aandeel 50-plussers ongeveer 30 procent
Aandeel non-white etnische groepen ongeveer 8 procent
Publieke sectoren monitoren zichzelf
Labour Force Survey verzamelt interessante data m.b.t. werknemers
Leiderschap
Mainstreaming
Focus op actie, uitkomst en resultaat
Diversiteitsbeleid gebaseerd op vier kaders:
Huidige stand van zaken
Monitoring Succes- en faalfactoren
Verenigde Staten Visies
Doelen
-
Business kader
-
Cultureel kader
-
Demografisch kader
-
Wettelijk kader
Afspiegeling van de maatschappij
Overheid heeft een voorbeeldfunctie
“To recruit and hire the most talented and diverse Federal workforce
Targets
Geen targets en / of quota
Instrumenten + sturings-
Mix van gedecentraliseerde verantwoordelijkheid en gecentraliseerde
Uitgebreid netwerk van wetgeving (gelijkheid, antidiscriminatie)
Richtlijnen en handleidingen voor federale organisaties
Trainingen voor werknemers
Aandeel vrouwen ongeveer 44 procent
Aandeel vrouwen in senior management ongeveer 29 procent
Aandeel (etnische) minderheden ongeveer 33 procent
Afro-Amerikanen en oorspronkelijke bewoners (natives) onderverte-
Aandeel personen met een handicap laag
De Federal Equal Opportunity Recruitment Program rapporteert ieder
possible to serve the American people”
filosofie
Huidige stand van zaken
ondersteuning
genwoordigd in senior managementfuncties Monitoring
jaar over diversiteit in de publieke sector in een rapport voor het Congres
85
Succes- en faalfactoren
Communiceren over diversiteit
Integreren van diversiteit in rekrutering
Steun vanuit (senior) management
Diversiteitstraining (bewustwording, kennis)
Diversiteitstrategie kent drie onderdelen (met nadruk op 1 e punt):
Zweden Visies
-
Antidiscriminatie en gelijke rechten / kansen
-
Koesteren van diversiteit voor werk, kwaliteit en klantge-
-
Langetermijnvisie op vorm van business case
richtheid
Doelen Targets
Nadruk op gender mainstreaming (gezien als aparte beleidskwestie)
Afspiegeling van de maatschappij (etnische en culturele diversiteit)
Gelijkheid tussen mannen en vrouwen (sector, salaris, functie))
Targets m.b.t. (‘nieuwe’) werknemers (voor 2009): -
Aandeel personen van niet-Zweedse oorsprong 18 procent
-
Salarisverschil tussen mannen en vrouwen max. 13 procent
Instrumenten + sturings-
Gedecentraliseerd; delegeren van verantwoordelijkheden
filosofie
Focus op (senior) management
Prijzen, subsidies en workshops
Antidiscriminatie wetgeving en actieplannen
Aandeel vrouwen 50 procent
Aandeel vrouwen in managementfuncties 35 procent
Gemiddeld salarisverschil tussen mannen en vrouwen is 25 procent
Aandelen personen van niet-Zweedse oorsprong 11.4 procent
Gemiddelde leeftijd van werknemers is 46 jaar (4 jaar boven gemid-
Overheid monitort arbeidsbeleid van de staatsagentschappen
Staatsagentschappen rapporteren zelf over zaken als leeftijdstructuur
Discriminatie Ombudsman draagt zorg voor de naleving van antidis-
Steun vanuit (senior) management
Algemeen (politiek) kader voor diversiteit ontbreekt
Huidige stand van zaken
delde van de totale beroepsbevolking) Monitoring
en verdeling man / vrouw criminatiewetgeving en ouderschapsverlof Succes- en faalfactoren
86
Research voor Beleid Bredewater 26 Postbus 602 2700 MG ZOETERMEER tel: 079 3 222 222 fax: 079 3 222 212 e-mail:
[email protected] www.research.nl
87
