DISCUSSIENOTITIE “NAAR EEN ANDERE MANIER VAN VERGADEREN” ______________________________________________________________________________
Voorwoord In een vergadering van het groot presidium is aan de hand van een aantal ontwikkelingen gesproken over de wijze waarop Sliedrecht vergadert. Deze ontwikkelingen waren: • Commissie Projecten ‘nieuwe stijl’ • De ‘zelfevaluatie’ van de commissie Welzijn en Zorg • Een ‘communicatiebudget’ voor de Raad (inmiddels is duidelijk geworden dat de raad hier geen behoefte aan heeft) • De inhoud van de agenda’s van de commissies en raad • Vergaderfrequentie van de Drechtraad. De regionale Drechtraad moet vanuit een democratisch oogpunt goed zijn ingebed in de vergaderstructuur van de participerende gemeenten. Met ‘de benen op tafel’ is toen verder gefilosofeerd over de (on) mogelijkheden van een andere manier van vergaderen. De griffier is verzocht deze gedachtewisseling als een eerste denkrichting op hoofdlijnen uit te werken in een discussienotitie.
1.
Inleiding
Veel gemeenteraden bezinnen zich op vernieuwing van hun bestaande vergaderstelsel en vele andere zijn daarmee al daadwerkelijk aan de slag gegaan. De praktijk laat zien, dat het commissiestelsel niet alleen op verschillende manieren wordt heringericht, maar dat er ook gemeenten zijn die de keuze hebben gemaakt om zonder raadscommissies te werken. De motieven om te vernieuwen kunnen zeer verschillend van aard zijn. Van belang voor de beslissing tot vernieuwing is brede overeenstemming in de raad over het waarom van een nieuw vergadermodel en wat men ermee wil bereiken. Belangrijke vraag daarbij is ook: welk model het beste bij de eigen lokale context past. In Sliedrecht komt daarbij dat de vergaderstructuur moet worden afgestemd in relatie met de vergaderingen van de Drechtraad. 2.
Doelen van een andere wijze van vergaderen
Gebleken is dat de huidige manier van vergaderen geen optimale bijdrage heeft geleverd t.a.v. het bereiken van de ‘duale kerndoelen’: een versterking van de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende functie van de raad. Op zich is dit begrijpelijk; duaal werken vergt een cultuuromslag en dit is moeilijk te bereiken als wordt gewerkt binnen een structuur al die sinds jaar en dag bestaat. Het wijzigen van de structuur in de vorm van een andere manier van vergaderen kan dienen als vliegwiel om ook de gewenste cultuuromslag te bereiken. De doelen die we met een andere manier van vergaderen voor ogen hebben zijn de volgende: de burgers en ‘de politiek’ dichter bij elkaar brengen (betrokkenheid); bijeenkomsten zijn laagdrempelig, aantrekkelijk en goed te volgen voor het publiek; een podium voor raadsleden zodat deze zichtbaarder en herkenbaarder worden als lokale politici; een herkenbare en heldere rolverdeling tussen raad en college die leidt tot een transparante en vlotte besluitvorming.
-2-
3.
Drie hoofdvarianten van vergadermodellen
Uit de literatuur rond het dualisme en uit ervaringen van griffiers zijn drie hoofdvarianten van vergadermodellen af te leiden: 1. Raadscommissies ingedeeld naar beleidsterreinen. Bij dit vergadermodel werken gemeenteraden met raadscommissies die zijn ingedeeld naar beleidsinhoudelijke thema’s. Denk daarbij aan de klassieke raadscommissies Welzijn en Zorg, Ruimte en Groen en Burger en Bestuur. 2. Raadscommissies ingedeeld naar duale kerntaken. Bij dit vergadermodel hebben gemeenteraden de raadscommissies de duale kerntaken gegeven. De commissies dragen dan bijvoorbeeld de namen Kaderstelling, Regelgeving, Beleidsevaluatie of Controle. 3. De raadscommissies voorbij. Een groeiend aantal gemeenteraden kiest voor een vergadermodel zonder raadscommissies. Deze gemeenten hebben de frequentie van de raadsvergadering verhoogd of ontplooien nieuwe initiatieven zoals een Politieke Markt of Carrousel. In zijn algemeen kan worden gesteld dat het proces van besluitvorming langs drie fases verloopt: a. informatie verzamelen (beeldvormend); b. meningen wisselen en vormen (meningsvormend); c. besluiten nemen (besluitvormend). Bij de beeldvorming gaat het er om alle relevante objectieve informatie over een bepaald onderwerp te verzamelen en deze te delen met betrokkenen (inwoners, maatschappelijke groeperingen). De raadsleden onthouden zich in deze eerste fase van persoonlijke opvattingen. In de tweede fase gaat het erom wat men van deze informatie vindt. Er vindt een uitwisseling van subjectieve meningen plaats waarbij men elkaar al dan niet door middel van een debat probeert te beïnvloeden. Wanneer ieder zijn advies heeft gegeven wordt overgegaan naar fase drie, de besluitvorming. Het is van belang de eerste twee fases goed af te sluiten; als blijkt dat in de besluitvormingsfase nieuwe, aanvullende informatie boven water komt kan een voorstel worden teruggebracht naar fase 1 of 2 (“hinkstap”). In de huidige systematiek van commissievergaderingen lopen de drie fases vaak door elkaar heen of worden (deels) overgeslagen. Een veel gehoorde opmerking is ook dat de commissievergadering in de raadsvergadering wordt overgedaan. Uitgaande van de drie hoofdvarianten van vergadermodellen is model 1 het model dat Sliedrecht hanteert. Als Sliedrecht kiest voor een ander vergadermodel, biedt model 3, ook gezien het proces van besluitvorming, de beste mogelijkheden. Bovendien is het een model dat de meeste mogelijkheden biedt voor een flexibele werkvorm waar inhoud de vorm bepaalt en niet andersom.
4.
Sliedrecht gaat anders vergaderen ?
Sliedrecht kent thans een commissiestelsel ingedeeld naar beleidsterreinen maar wil de stap gaan maken naar een vergadermodel zonder raadscommissies (de Gemeentewet biedt de raad de gelegenheid om raadscommissies in te stellen, maar van een verplichting is geen sprake). De namen van de diverse vergadermodellen zonder raadscommissies wijken af, maar de hantering van een onderscheid tussen een informerend (oftewel beeldvormend), opiniërend (oftewel meningsvormend) en besluitvormende bijeenkomst is te zien in alle gemeenten die de raadscommissies hebben afgeschaft. De ene gemeente kiest er voor het informerend, opiniërend en besluitvormend deel in één raadsvergadering te gieten terwijl de andere gemeente er voor kiest voor ieder deel een aparte vergadering te beleggen. Belangrijk bij de overwegingen is dat er een vorm wordt gekozen die past binnen de schaal en eigenschappen van de gemeente Sliedrecht. 4.1. De informatieve (of beeldvormende) bijeenkomst Deze bijeenkomst dient louter om geïnformeerd te worden en om inzicht te krijgen in belangen, feiten en meningen zònder zelf al een mening te geven. De bijeenkomsten zijn openbaar en moeten goed te volgen zijn door het publiek.
-3-
Burgers, bedrijven en instellingen zijn geen insprekers maar deelnemers en er is in principe altijd inbreng van en dialoog met belanghebbenden en/of belangstellenden. Zij worden actief benaderd, anders dan alleen plaatsing van de agenda in Het Kompas. Enerzijds wordt de mogelijkheid geboden voor de samenleving om in contact te treden met de lokale partijen (en met het college). Inwoners (bedrijven, instellingen) kunnen onderwerpen middels de fracties (en/of het college) voor de bijeenkomst aandragen. Het gaat dan niet alleen om onderwerpen die een toelichting, bijvoorbeeld in de vorm van een presentatie, behoeven maar ook over thema’s waarover nader kan al dan niet worden gediscussieerd met partijen (en college). Anderzijds wordt het college in staat gesteld om onderwerpen, die ofwel actueel zijn ofwel waarover besluitvorming noodzakelijk is, vroegtijdig in de aanvangs/startfasetoe te lichten, al dan niet met behulp van ambtenaren en/of externe deskundigen. Raadsleden maar ook belangstellenden, worden in de gelegenheid gesteld nadere vragen te stelen, zodat helder wordt waarover het gaat en waar de bestuurlijke of politieke beslispunten komen te liggen. In de informatieve bijeenkomst moet veel vrijheid worden gegeven aan creatieve vormen. Het is bij uitstek de plaats, waar burgerparticipatie (verder) tot ontwikkeling kan worden gebracht. Het gemeentehuis wordt door velen gezien als het middelpunt van de lokale democratie. Daar zetelen de volksvertegenwoordigers en daar zijn zij in de regel ook te ontmoeten. Gezien de aard van de informerende bijeenkomst en om bijeenkomsten van de raad laagdrempeliger, aantrekkelijke en leuker te maken staat de locatie waar de bijeenkomst plaatsvindt open maar in de praktijk zal dit toch veelal het Raadhuis zijn. De vergaderorde is informeel (bezien moet worden of een reglement van orde noodzakelijk/wenselijk is) en de bijeenkomst wordt geleid door een raadslid. Er wordt een verslag op hoofdlijnen gemaakt. Indien er erg veel onderwerpen zijn voor de informerende bijeenkomst kunnen parallelle sessies worden overwogen. Terughoudendheid bij de toepassing van deze synchrone behandeling van onderwerpen is echter gewenst, omdat kleine fracties het moeilijk kunnen krijgen om alle bijeenkomsten bij te wonen. Daarnaast vergt het organisatorisch nogal wat energie. Aan de ‘agendapunten’ worden tijden verbonden. Burgers en maatschappelijke organisaties, die onderwerpen willen aanhoren of willen deelnemen aan de discussie, moeten van tevoren precies weten hoe laat het onderwerp begint en tot hoe lang het onderwerp in behandeling is. Er wordt geen gebruik gemaakt van naambordjes. Aanwezigheid van (burger) raadsleden kan afhankelijk zijn van het onderwerp maar omdat de informerende bijeenkomst hét podium wordt waar raadsleden in contact treden met burgers, bedrijven en instellingen is het bij uitstek de plaats waar volksvertegenwoordigers zich thuis moeten voelen en waar de lokale politiek ‘smoel’ kan worden gegeven. Instrumenten om de informerende bijeenkomst vorm te geven zijn bijvoorbeeld rondetafelgesprekken, informatiekamers, hoorzittingen, deskundigengesprekken, ambtelijke toelichtingen, presentaties etc. Resultaat van de bijeenkomst in het proces van besluitvorming is idealiter de basis voor hetzij een startnotitie, hetzij (meteen) een voorstel tot kaderstelling. 4.2. De opiniërende (of meningsvormende) bijeenkomst In deze bijeenkomst bespreken raads- én collegeleden een onderwerp om argumenten boven tafel te krijgen en uit te wisselen ter voorbereiding van debat en besluit in de raad. Raadsleden en/of fracties kunnen hun eerste opvattingen/advies kenbaar maken en aangeven waar het zwaartepunt voor hen komt te liggen. Zij kunnen daarbij ook aangeven dat zij op bepaalde punten wijzigingen voorstaan (amendementen aankondigen) dan wel een nadere uitspraak van de raad verlangen (moties aankondigen). Het gaat vooral om een interne, d.w.z. binnen de raad plaatsvindende gedachtewisseling, zonder dat er al echt sprake is van een debat. De fracties/raadsleden kunnen dus als het ware al kleur bekennen en daarmee de andere fracties/raadsleden aandachtspunten meegeven in hun eigen voorbereiding. De opiniërende bijeenkomst kan ook door het college worden ‘gebruikt’ om de gevoelens van de raad over bepaalde onderwerpen te peilen (ter advisering van het college) waarbij het niet noodzakelijk is dat over het onderwerp ook een raadsbesluit moet worden genomen. De bijeenkomst is openbaar. Burgers zijn geen deelnemers maar hebben wel spreekrecht en er is dus een beperkte inbreng ‘van buiten’. De bijeenkomst krijgt het karakter van een formele vergadering, locatie is de raadzaal, en er wordt vergaderd aan de hand van een startnotitie en/of raadsvoorstel. De voorzitter is een raadslid en er wordt een verslag op hoofdlijnen gemaakt. Aan het
-4-
eind van het onderwerp zal de voorzitter een conclusie trekken. Het voorstel kan voor de besluitvormende raadsvergadering worden geagendeerd of, als de gedachtewisseling nog niet is afgerond, het onderwerp voordragen voor een vervolgbehandeling in de opiniërende bijeenkomst. De aanwezigheid van (burger) raadsleden kan afhankelijk zijn van het onderwerp en aan de agendapunten worden tijden verbonden. Er wordt gebruik gemaakt van naambordjes. De resultaten van de opiniërende bijeenkomst zijn mede richtinggevend voor het college als bouwsteen voor de voorstellen aan de raad. Na de opiniërende bijeenkomst is een duidelijke agenda voor de besluitvormende raadsvergadering in de vorm van hamer- en bespreekstukken. 4.3. De besluitvormende raadsvergadering In deze formele vergadering weegt de raad de algemene belangen om vervolgens een besluit te nemen. Er is minder ruimte voor discussie (slotdiscussie). De raad neemt de besluiten, die wettelijk tot het domein van de raad behoren en die ook passen in de afspraken tussen raad en college. In de besluitvormende vergadering kunnen stemverklaringen worden afgelegd en kunnen amendementen en moties worden ingediend. Over amendementen en moties wordt alleen gestemd in de besluitvormende raadsvergadering. Fracties, die een discussie wensen over amendementen en moties, zullen dat in eerste aanleg aan de orde moeten stellen in de opiniërende bijeenkomst. Ook is de formele raadsvergadering het moment waarbij het college verantwoording aflegt over het gevoerde bestuur via de planning en controlcyclus, maar daarnaast ook via brieven en mededelingen aan de raad (actieve informatieplicht). De raadsvergadering is (in de regel) openbaar. Burgers en maatschappelijke organisaties zijn geen deelnemers en hebben geen spreekrecht. De vergaderorde is strikt formeel, locatie is de raadzaal, en er wordt een onderscheid gemaakt tussen bespreek- en hamerstukken. De vergadering wordt voorgezeten door de burgemeester en er wordt woordelijk verslag gemaakt. Alle raadsleden worden geacht aanwezig te zijn. Er wordt gebruik gemaakt van naambordjes. Aan de agendapunten worden geen tijden verbonden.
5.
De praktische uitwerking
Men kan wel de intentie hebben om anders te gaan vergaderen maar om een nieuw model daadwerkelijk handen en voeten te geven is een ander verhaal. Hieronder een eerste aanzet waar het gaat om de uitwerking van een aantal praktische zaken. 5.1. Pauze De pauze biedt bij uitstek de gelegenheid voor informeel contact tussen raadsleden, bezoekers, college, medewerkers en media. Tijdens de pauze zal in de hal koffie/thee worden geserveerd. Ook kan de pauze worden gebruikt voor eventueel fractieoverleg. De huidige fractiekamers kunnen daarvoor worden benut. 5.2. De (termijn) agenda Als wordt gestart met de nieuwe manier van vergaderen is een van de kritische factoren dat er bij iedere bijeenkomst ook onderwerpen op de agenda staan en er vooraf een duidelijke voorlichting/communicatie plaatsvindt. Bij de besluitvormende raadsvergadering zal dat geen problemen geven maar t.a.v. de informerende- en in mindere mate opiniërende bijeenkomsten zal dit een gedegen planning vergen. Omdat in de bijeenkomsten veelal onderwerpen aan de orde zullen komen die door het college zijn aangedragen, wordt het college (middels ambtelijke advisering) verzocht middels een termijn agenda aan te geven wanneer welk onderwerp in welke bijeenkomst aan de orde komt. De raad kan hier ook een actieve rol in spelen door het college te verzoeken op een bepaald moment met een presentatie, toelichting of startnotitie over een onderwerp te komen. Het programma-akkoord van de raad en het collegeprogramma maar ook de PC cyclus kunnen daar een goede leidraad voor zijn. Overwogen kan worden te investeren in de (bij-)scholing van ambtenaren in het schrijven van duale nota´s. Voor met name de opiniërende bijeenkomst is er behoefte aan startnotities en/of nota’s met keuzemogelijkheden. Er is bij veel raadsleden behoefte aan een voorstel, waaruit direct blijkt, wat er gevraagd wordt. (een besluit, een eerste gedachtewisseling, of informatievoorziening) en een samenvatting van het voorstel. Verder kan het zinvol zijn, om bij ieder voorstel een
-5-
koppeling te leggen met de programmabegroting. Daarbij spelen de drie W’s (Wat willen we bereiken?, Wat gaan we daarvoor doen? En Wat mag het kosten?), een belangrijke rol.
5.3. Het presidium Sliedrecht maakt een onderscheid tussen een groot presidium (fractievoorzitters en burgemeester) en een klein presidium (burgemeester, vicevoorzitter raad, fractievoorzitter PvdA). Het klein presidium houdt zich met name bezig met het opstellen van de raadsagenda. Agenda’s van de raadscommissies worden opgesteld in samenspraak tussen de commissievoorzitter en de griffier. Als op een andere wijze wordt vergaderd is het van belang dat er consensus is over de agenda. Bij de besluitvormende raadsvergadering is dit nauwelijks aan de orde omdat daar alleen onderwerpen op staan waar de raad een besluit over móet nemen. Het telt echter des te meer voor onderwerpen die op de agenda van de informerende en/of opiniërende bijeenkomst komen omdat daar juist de kaderstelling ontspruit. Ter bepaling van de agenda’s van de bijeenkomsten zou het (groot) presidium (eventueel niet noodzakelijk bestaand uit de fractievoorzitters) minimaal eens in de 6 weken bij elkaar moeten komen. Dit zou ook de agendacommissie kunnen worden genoemd. Vanwege de planning verdient het aanbeveling de algemeen directeur bij de vergaderingen aanwezig te laten zijn. 5.4. Frequentie Voorstel is de frequentie van een zeswekelijkse besluitvormende raadsvergadering aan te houden. De informerende bijeenkomsten kunnen worden gehouden in nader te bepalen weken/dagen. Dit houdt in dat bijvoorbeeld de informerende bijeenkomst in week 1 (2) plaatsvindt, de opiniërende bijeenkomst in week 3 (4) en de besluitvormende raadsvergadering in week 6. Aanvangstijd is 19.30 uur. Als vaste vergaderdag voor de besluitvormende raadsvergadering wordt de maandag aangewezen. Dit biedt aan raad, college en burgers duidelijkheid wat een impuls kan geven aan de continuïteit. De maandagen/dinsdagen waarop niet wordt vergaderd bieden de mogelijkheid voor andere activiteiten van de raad zoals een cursus of excursie. 5.5. Locatie en belangstellenden De opiniërende bijeenkomst en de besluitvormende raadsvergadering vinden in principe plaats in de raadzaal. Voor de informerende bijeenkomst staat de locatie vrij maar in de praktijk zal deze ook vaak plaatsvinden in de raadzaal (of de raadsontmoetingsruimte of beiden?). Een belangrijk aandachtspunt hierbij is het aantal aanwezigen. De opiniërende bijeenkomst en de besluitvormende raadsvergadering vinden plaats in een vrij formele setting waarvoor de huidige inrichting van de raadzaal voldoet. Bij de informerende (informele) bijeenkomst, waar burgers, bedrijven en instellingen geen insprekers maar deelnemers zijn, is dit niet het geval. De opstelling in de raadzaal nodigt burgers die op de tribune zitten niet uit een inbreng te leveren. Hier zou een mouw aan te passen zijn als van te voren het aantal aanwezigen bekend zou zijn maar is het opportuun om van belangstellenden te vragen zich aan te melden als zij de (openbare) informerende bijeenkomst aanwezig willen zijn. Het inschatten van het aantal aanwezigen blijft een dilemma (catering, ruimte, aanwezigheid bodes) waar we alleen proefondervindelijk achter kunnen komen. Voor de informerende bijeenkomsten zal in eerste instantie moeten worden gezocht naar een andere locatie en opstelling dan de raadzaal (raadsontmoetingsruimte, hal gemeentekantoor, Lockhorst, CMJVgebouw). 5.6. Financiën Uitgangspunt bij de keuze voor een nieuw vergadermodel is om tegen minimale kosten de werkwijze te veranderen. Niettemin zal implementatie van een andere wijze van vergaderen gepaard moeten gaan met een globale begroting waarin de mogelijke gevolgen zijn verwerkt. Te denken valt dan aan faciliteiten op het gebied van de locatie, communicatie, notulering, catering, beeld en geluid, externe sprekers etc. en personele uitbreiding/ondersteuning van de griffie.
-6-
6.
Randvoorwaarden en valkuilen bij een succesvolle implementatie
Omdat in den lande al volop op een vernieuwende manier wordt vergaderd vallen er inmiddels ook een aantal randvoorwaarden te destilleren t.a.v. de modelkeuze die Sliedrecht voor ogen heeft, en dan met name de informerende bijeenkomst, waaraan moet worden voldaan wil een andere wijze van vergaderen succesvol worden geïmplementeerd: 1. Voordat een raad kiest voor vernieuwende vergadermethoden, moet hij goed nadenken over wat hij wil bereiken met de vernieuwing. De doelstellingen moeten voortdurend in het oog worden gehouden, bijvoorbeeld bij latere evaluaties. 2. Goede voorzitters zijn een belangrijke succesfactor van elk systeem. Om die te krijgen, moeten fracties over hun partijgrenzen durven heenkijken en niet alleen politieke kleur een rol laten spelen bij het kiezen van de voorzitters van bijeenkomsten. 3. Het is raadzaam om de wettelijke kaders niet uit het oog verliezen. Niet alles is mogelijk; de Gemeentewet stelt voorwaarden aan bijvoorbeeld het uitnodigen tot een raadsvergadering, het openen van de vergadering, het houden van een besloten raadsvergadering en de stemmingen. 4. Met name de organisatie van de informerende bijeenkomst kost erg veel tijd en vraagt om goede voorbereiding. Een goed geëquipeerde, en ondersteuning van de griffie is daarom een belangrijke voorwaarde voor het welslagen van een model zonder raadscommissies. 5. Een informerende bijeenkomst waar burgers kunnen binnenlopen vraagt om een aanzienlijke toerusting van de vergaderruimten. In het gemeentehuis of elders in de gemeente moet die voorziening aanwezig zijn of gecreëerd worden. Daarnaast dient er een duidelijke vergaderorde/discipline en planning van de onderwerpen te zijn. 6. Evalueer regelmatig hoe het gaat. Houd daarbij de oorspronkelijke doelstellingen in het oog. Sta open voor voortdurende aanscherping van de gekozen werkwijze. 7. Vernieuw niet om te vernieuwen. Kies niet voor een model, omdat buurgemeenten dat ook hebben of omdat dat toevallig in de mode is.
