Discussienotitie bijeenkomst 15 september ’05 Het Transumo-project beoogt de relatie tussen de bereikbaarheid van vastgoed en de gemiddelde opbrengst of waarde van het vastgoed (per m2) inzichtelijk te maken. Deze relatie is nadrukkelijk aanwezig bij stationslocaties, waar de aanwezigheid van railinfrastructuur (al dan niet gecombineerd met weginfrastructuur) zorgt voor een grote potentie van vastgoedontwikkelingen. Hiervoor kunnen diverse centraal en perifeer gelegen stationsgebieden worden aangemerkt. Binnen het projectvoorstel ‘Stations, bereikbaarheid en vastgoedontwikkelingen” neemt de samenwerking tussen de publieke en private sector een belangrijke plaats in, als middel om de publiek-private investeringen in de bereikbaarheid te optimaliseren. Hierbij kan het doel als volgt worden geformuleerd: “Het verbeteren van de kennis over hoe verschillende partijen bij de herstructurering van stationslocaties dusdanig kunnen worden betrokken, dat de geherstructureerde locatie aan de wensen van de gebruikers voldoet alsmede aan de door de overheid vastgestelde doelen.” Belangrijk hierin is dat de verdeling van de kosten en baten aan de wensen van de betrokkenen voldoet, het proces soepel verloopt en aan de eisen van het behoorlijk bestuur beantwoordt. Combinatieprojecten Projecten van gebiedsontwikkeling worden veelal gekenmerkt door een grote mate van complexiteit. Dit geldt met name waar het gaat om combinatieprojecten; projecten waarbij sprake is van een koppeling tussen infrastructuur en gebiedsontwikkeling. Deze complexiteit komt onder andere tot uiting in een grote hoeveelheid betrokken actoren met uiteenlopende belangen. Bij combinatieprojecten kunnen de volgende actoren worden onderscheiden: •
•
• • • •
Overheid (Rijk, provincie en gemeente): Binnen de overheid neemt het Rijk de verantwoordelijkheid waar het gaat om de aanleg en bekostiging van de railinfrastructuur. Daarnaast heeft de gemeente in veel gevallen de rol van grondbezitter en is actief bij het opstarten van de (gebieds)ontwikkeling van de stationslocatie. Grondeigenaren: Bezitters van gronden om en nabij het station. Door de verkoop van de gronden of de participatie in het ontwikkelingsproces worden (eenmalige) meeropbrengsten gegenereerd. Ontwikkelaar: Partij die in overeenstemming met het bestemmingsplan de ontwikkeling van vastgoed voor haar rekening neemt, en daarmee eenmalige projectwinsten delft. Belegger: Voor de belegger is de vastgoedwaarde van belang, wat onder andere tot uiting komt in stabiele of stijgende huurprijzen. Locatiegebruiker: bij deze partij staat de gebruikswaarde van het vastgoed centraal. Vervoersmaatschappijen (NS): De aanbieders van het collectief (personen)vervoer van en naar het station.
Bij deze laatste partij kan met name de dubbele rol van de NS worden aangemerkt als partij die verantwoordelijk is voor het reizigersvervoer, maar daarnaast ook actief is als grondbezitter en exploitant van vastgoed om en nabij het station. De complexiteit van combinatieprojecten wordt verder versterkt doordat steeds meer private partijen zich op de grondmarkt begeven. Hierdoor komt het vaker voor dat de grond om en nabij stations in handen is van meerdere grondeigenaren. Dit in tegenstelling tot een situatie waarin de gemeente de grond binnen het plangebied werft, bouwrijp maakt en vervolgens uitgeeft aan ontwikkelaars. Deze vorm van grondexploitatie, beter bekend als actief grondbeleid, biedt de gemeente goede mogelijkheden om de gemaakte kosten en mogelijke waardeontwikkeling van vastgoed te verdisconteren in de uitgifteprijs van de grond. Verwerft de gemeente de gronden niet, dan is er geen benutting mogelijk uit de eigen grondposities. 1
Dit betekent dat de gemeente genoodzaakt is tot het voeren van een facilitair grondbeleid, wat door een toename van het privaat grondeigendom steeds meer het geval is. Hierbinnen wordt de samenwerking gezocht met de private ontwikkelaars, waarbij de gemeente volgens vooraf gestelde afspraken de grond na het bouwrijp maken afstaat aan de ontwikkelaar. Deze vorm van grondbeleid biedt echter minder mogelijkheden om de waarde van vastgoed te benutten. PPS-constructies Het eigendom van de grond(rechten) om en nabij stations bepaalt dus in belangrijke mate de onderhandelingspositie van de private partijen, en daarmee de benutting van de waardeontwikkeling van vastgoed voor onrendabele projectonderdelen zoals infrastructuur. Door het zelfrealisatiebeginsel wordt facilitair grondbeleid in de hand gewerkt. Dit beginsel stelt private grondeigenaren in staat de bestemming op de door de gemeente gewenste wijze te realiseren, waardoor een bouwclaim zeker wordt gesteld. Het gevolg is dat onteigening wordt voorkomen en de overheid gedwongen is tot het contracteren van private partijen. Naast de beperking dat de overheid afhankelijk is van een vrijwillige bijdrage voor de publieke kosten, wordt op deze manier een rem gezet op de concurrentie bij de ontwikkeling van locaties.1 Door deze ontwikkeling komt de nadruk dus steeds meer te liggen op de samenwerking tussen de publieke en private sector (PPS). Bij het aangaan van een PPS staat de verdeling van risico’s centraal, waarbij onder meer onderscheid kan worden gemaakt tussen het planontwikkelingsrisico, het afzetrisico voor vastgoed, het afzetrisico voor bouwrijpe grond, etc. Binnen de diversiteit aan risico’s blijkt het risico van de grondexploitatie bepalend voor de keuze van een samenwerkingsmodel. Zo worden de risico’s met betrekking tot de vastgoedexploitatie vrijwel altijd door de belegger of projectontwikkelaar gelopen. Bij de grondexploitatie kan echter een bepaalde verdeling van risico’s tussen de gemeente en projectontwikkelaar plaatsvinden.2 Afhankelijk van de partij die de grondexploitatie voert, is de volgende onderverdeling te maken: Grondexploitatie Gemeente
Gezamenlijk
Privaat
Model
Inhoudelijk
Traditionele model Bouwclaimmodel
Gemeente maakt grond bouw- en woonrijp en geeft ze uit. Private grondeigenaren dragen grond over aan de gemeente, waarna vervolgens grondexploitatie plaatsvindt volgens het traditionele model. Joint venture met de oprichting van Partijen brengen grond in een gezamenlijke onderneming een gezamenlijk rechtspersoon in, die ze bouw- en woonrijp maakt en uitgeeft. Joint venture bij overeenkomst In plaats van een gezamenlijke onderneming wordt een overeenkomst gesloten tussen de verschillende partijen. Exploitatieovereenkomst Realisatie private partijen, waarbij een overeenkomst wordt gesloten op basis van de gemeentelijke exploitatieverordening. Concessiemodel De gemeente stelt de randvoorwaarden op, waarbinnen de private partijen de grondexploitatie voeren.
Naast deze PPS-constructies, die bestemd zijn voor gebiedsontwikkeling, kunnen er ook nog contracten worden gesloten met betrekking tot de ontwikkeling van infrastructuur in een uitvoerings-PPS.3 Hieronder vallen de zogenaamde DesignBuildFinanceOperate (DFBO) en DesignBuildFinanceMaintain (DFBM) contracten. Instrumenten Voor de benutting van de waardevermeerdering van grond en vastgoed heeft de overheid verschillende instrumenten tot haar beschikking, die bekend staan onder de naam ‘value 1
Vromraad, 2004: 92-94 Akro Consult, 1999:13 3 Akro Consult, 1999:42 2
2
capturing’: “Value capturing is een verzamelnaam voor instrumenten die het mogelijk maken waardevermeerdering van grond en onroerend goed, ontstaan door publiek handelen (in dit geval publieke investeringen in transport infrastructuur), direct dan wel indirect af te romen en te gebruiken voor die activiteiten die deze waardestijging veroorzaken.”4 Bij het voeren van een actief grondbeleid, zoals in het traditionele en bouwclaimmodel, zijn ruime mogelijkheden aanwezig om te verevenen door de uitgifte in verkoop of de uitgifte in erfpacht. Bij deze laatste wordt rekening gehouden met mogelijke regie- en benuttingsmogelijkheden, bijvoorbeeld wanneer het knooppunt naar verwachting op niet al te lange termijn een grootschalige waardeontwikkeling zal doormaken.5 Is de gemeente geen grondeigenaar, dan kan door middel van verwervingsinstrumenten, zoals de aankoop van grond op minnelijk wijze, vestigen van een voorkeursrecht of een onteigeningsprocedure, alsnog de grond in handen gekregen worden. Door het zelfrealisatiebeginsel wordt de gemeenten echter steeds meer gedwongen tot het voeren van een facilitair grondbeleid. Hierbij moet de waarde van het vastgoed door indirect instrumentarium benut worden, waarbij financiële verevening centraal staat. In de literatuur worden verschillende instrumenten genoemd, die hierop van toepassing zijn. De belangrijkste zijn hieronder weergegeven: •
•
•
Exploitatieovereenkomst: Het komen tot een vrijwillige overeenkomst, wat mogelijkheden biedt om extra opbrengsten uit grond en vastgoed (ook in een later stadium) tussen partijen te verdelen. Het nadeel van dit instrument is echter dat het vrijwillig is en ruimte geeft voor ‘free-riders’, die kosteloos profiteren.6 Baatbelasting: Als er geen vrijwillige bijdrage in de vorm van een PPS, exploitatieovereenkomst of actief grondbeleid kan worden gerealiseerd, kan door middel van baatbelasting financiële verevening worden afgedwongen. Dit instrument heeft echter maar een beperkte toepasbaarheid, aangezien de vervoersgerelateerde kosten beperkt worden tot locale wegen, pleinen, etc. Daarnaast moet er een causaal verband worden aangetoond tussen de investeringen en individuele baathebbers, wat juridisch erg lastig te bewijzen is.7 Onroerendezaakbelasting (OZB): Deze OZB is een belasting met als heffingsgrondslag de waarde van onroerend goed. Om de effectiviteit van dit instrument te vergroten moeten in de eerste plaats de tarieven omhoog, waardoor gemeenten minder geneigd zijn bij hogere overheden voor bijdragen aan te kloppen. Daarnaast dient de vereveningssystemathiek tussen de Nederlandse gemeenten aangepast te worden. Het benutten van de OZB stuit echter op veel verzet, waardoor de invoering niet snel te verwachten is.8
Naast deze operationele instrumenten is de exploitatievergunning een belangrijk instrument in opkomst. Hierbij moet de grondexploitant een vergunning betalen, waarin een bijdrage is opgenomen voor de bovenwijkse voorzieningen. Op deze manier kunnen bij een passief grondbeleid de ontwikkelaars gedwongen worden tot het leveren van een bijdrage in de kosten.9 Daarnaast maakt dit instrument het mogelijk om kwaliteitseisen te stellen aan het project.
4
Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2004: 47 Rooden, M. van, 2001: 141 6 Meurs, H., Needham, B., 2003: 10 7 Offermans, R., Velde, D. van de, 2004: 16 8 Offermans, R., Velde, D. van de, 2004: 17 9 Meurs, H., Needham, B., 2003: 10 5
3
Het belang van PPS! Bij de operationele instrumenten is te zien dat bij de uitvoering nogal wat haken en ogen zijn verbonden, wat uiteindelijk ten koste gaat van de effectiviteit van het instrument. De opbouw van een stelsel van exploitatievergunningen biedt echter wel belangrijke voordelen, zoals het stellen van bouwvoorwaarden en het verhalen van rijksinvesteringen. Gezien het gebrekkige instrumentarium is een steeds grotere rol weggelegd voor de publiek-private samenwerking. Zo is de overheid door een toename van het privaat grondeigendom en het zelfrealisatiebeginsel steeds meer afhankelijk van de bereidheid van de private actor om op vrijwillige basis te investeren in de bereikbaarheid. Hierin staan instrumenten van benefit sharing centraal, waarin publieke en private actoren afspraken maken over de verdeling van winsten uit commerciële activiteiten die (deels) voorvloeien uit publieke investeringen.10 Om PPS meer een kans van slagen te geven dienen met name de private partijen meer bewust te worden gemaakt van de meerwaarde die een goede bereikbaarheid biedt. Zo zorgt een goede bereikbaarheid voor een meerprijs van de grond, een goede verkoopbaarheid van de ontwikkelde locatie, goede verhuurmogelijkheden en een goede omzet doordat klanten, leveranciers en werknemers er kunnen komen.11 Het blijft echter moeilijk om de kosten voor de bereikbaarheid af te romen, gezien het feit dat verschillende partijen in verschillende fasen van het proces betrokken zijn. Hierdoor kan de overheid niet wachten tot het volle prijseffect plaats heeft gehad, om vervolgens het bedrag af te romen. De reden hiervoor is dat tegen die tijd de grond van eigenaar kan zijn veranderd en iedere verkoper het tegen een hogere prijs heeft doorverkocht, waardoor de afroming te ingewikkeld is.12 De Raad voor Verkeer en Waterstaat pleit dan ook voor een herverdeling van de financiële stromen, waarbij de kosten van de bereikbaarheid expliciet moeten worden gemaakt en financiële prikkels moeten leiden tot zelfsturende mechanismen voor locatiebelanghebbenden.13 Zoals te zien is staat het op gang brengen van het PPS-proces bij combinatieprojecten, zoals de herstructurering van stationsgebieden, nog in de kinderschoenen. Hierbij dient in ieder geval het traditionele rollenpatroon, waarin de (Rijks)overheid de kosten voor de aanleg van de infrastructuur draagt, te worden losgelaten. Dit vereist een omslag in het denken aan zowel de publieke als de private kant, wat uiteindelijk tot uiting moet komen in goede afspraken met betrekking tot meebetalen aan de bereikbaarheid. Voor een verbeterde samenwerking kunnen tot slot de volgende invalshoeken worden gekozen: •
Een verbetering van het instrumentarium: Het facilitair grondbeleid laat een gebrekkig instrumentarium zien. Ter vergroting van de effectiviteit dienen de mogelijkheden voor (nieuwe) instrumenten onderzocht te worden, waarbij de belemmeringen worden weggenomen. Hierin is belangrijk welke (financiële) vereveningsmogelijkheden de gemeente heeft bij het aangaan van een PPS. Op deze manier moet een betere koppeling ontstaan tussen publieke plannen en private investeringen, die bijdragen aan een grotere ruimtelijke kwaliteit.
•
Betere afstemming tussen overheidsniveaus: De overheidslagen in een PPS hebben geen eenduidige belangen. Zo speelt de gemeente een belangrijke rol bij de ontwikkeling van locaties, terwijl het Rijk met name de verantwoordelijkheid en kosten voor de aanleg van de infrastructuur draagt. Ondanks dat combinatieprojecten afspelen op bovengemeentelijk niveau, willen gemeenten vaak de baten van locatieontwikkeling gebruiken voor onrendabele projecten binnen de gemeentegrenzen. Dit brengt grote onduidelijk met zich mee (met name bij private partijen) over de manier waarop de opbrengsten verdeeld
10
Offermans, R., Velde, D. van de, 2004: 5 Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2004, p.18 12 Meurs, H., Needham, B., 2003: 6 13 Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2004: 24 11
4
worden. Het adequaat omgaan met diverse belangen en verantwoordelijkheden binnen het grote overheidsapparaat is één van de sleutels voor een succesvolle PPS. De koppeling tussen deze twee projecten vraagt dus om een betere afstemming tussen de verschillende overheidsniveaus. •
Meer nadruk op het regionale bestuursniveau: In het verlengde van de verdeling van de taken en verantwoordelijkheden over de verschillende bestuursniveaus, neemt de behoefte aan een goed functioneren regionaal orgaan toe. Hierin zal een regionaal grondbeleid de mogelijkheid moeten hebben om de grondkosten van regionale projecten met daaraan gerelateerde lokale projecten te verevenen. Dit vereist echter wel een steviger instrumentarium voor het regionale grondbeleid.14
•
Heldere rol van de NS: Bij de NS spelen verschillende bedrijfsonderdelen bij de herstructurering een belangrijke rol, zoals NS Vastgoed, NS reizigers en NS stations. De verschillende bedrijfsonderdelen bieden voor de NS mogelijkheden tot het toepassen van kruissublimering, waarbij de NS als totaalontwikkelaar in staat is om de in NS Vastgoed verdisconteerde bereikbaarheidspremie af te romen. Voor het Rijk is echter geen sprake van volledige value capturing, aangezien het Rijk verantwoordelijk is voor de investeringskosten in het basisstation en verder (financieel) niet profiteert van de toegepaste kruissubsidiëring. Doordat de verschillende bedrijfsonderdelen echter niet persé een gemeenschappelijk belang dienen, kunnen er bij de betrokken partijen onzekerheden ontstaan over de positie en de transparantie van het bedrijf.
Literatuur • Akro Consult (1999) PPS 2000+, Terugblik en toekomstperspectief, Den Haag. • Meurs, H., Needham, B.(2003) Grondbeleid en infrastructuur, Bijdrage Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk (CVS), Katholieke Universiteit Nijmegen. • Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (2003) Publiekprivate samenwerking, Meerwaarde en efficiency in de stedelijke vernieuwing, Den Haag. • Offermans, R., Velde, D. van de (2004) Value Capturing, Potentieel financieringsinstrument voor Nederland?, Achtergrondrapport voor ‘Ieder zijn deel: Locatiebereikbaarheid anders aanpakken’ (2004, Raad voor Verkeer en Waterstaat), Erasmus Universiteit Rotterdam. • Raad voor Verkeer en Waterstaat (2004) Ieder zijn deel, locatiebereikbaarheid anders aanpakken, Den Haag. • Rooden, M. van (2001) Kosten en baten verknoopt! Naar een ruimtelijke en financiële integratie van vastgoed en infrastructuur op knooppunten, Nijmegen. • Vromraad (2004) Gereedschap voor Ruimtelijke Ontwikkelingspolitiek, Advies 039, Den Haag.
14
Vromraad, 2004: 84-85
5
