Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva
Diplomová práce Řízení o přestupcích se zaměřením na problematiku řešení přestupků Policií ČR
Vít Feber 2011/2012
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Řízení o přestupcích se zaměřením na problematiku řešení přestupků Policií ČR zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“
________________________ Vít Feber
Děkuji vedoucímu mé diplomové práce, panu JUDr. Stanislavu Sedláčkovi, Ph.D., za cenné rady a připomínky.
2
Obsah Úvod .......................................................................................................................................................... 5
1
2
3
4
5
6
Historický exkurs ............................................................................................................................ 7 1.1
Historie správního trestání na území České republiky ..........................................................................7
1.2
Stručná historie bezpečnostních sloţek – Policie České republiky .................................................. 10
Základní zásady v přestupkovém řízení .................................................................................... 13 2.1
Zásady v oblasti správního práva procesního ..................................................................................... 14
2.2
Zvláštní zásady přestupkové řízení (správního trestání) .................................................................... 16
Vztahy mezi základními právními předpisy .............................................................................. 19 3.1
Vztah mezi správním řádem a zákonem o přestupcích ..................................................................... 19
3.2
Vztah mezi jinými zvláštními zákony upravujícími přestupky a zákonem o přestupcích ............ 20
Hmotněprávní základ řízení o přestupcích ............................................................................... 22 4.1
Správní delikty a jejich dělení ................................................................................................................. 22
4.2
Přestupek a jeho znaky ............................................................................................................................ 25
Policie České republiky ................................................................................................................ 28 5.1
Policie České republiky jako orgán veřejné správy ............................................................................. 28
5.2
Funkce Policie České republiky v řízení o přestupcích ...................................................................... 33
5.3
Nástin vývojových souvislostí zákona o přestupcích v souvislosti s řešením přestupků v I. stupni řízení Policií České republiky ..................................................................................................... 35
Řízení o přestupku s důrazem na činnost Policie České republiky v něm ........................... 36 6.1 6.1.1
Oznámení skutečnosti nasvědčující tomu, ţe byl spáchán přestupek a podklad pro zahájení přestupkového řízení .................................................................................................37
6.1.2
Odevzdání a odloţení věci orgánem policie (postoupení věci) ..........................................39
6.1.3
Podání vysvětlení .......................................................................................................................40
6.1.4
Součinnost a doţádání ...............................................................................................................43
6.2
Průběh řízení (nalézací řízení) ................................................................................................................ 44
6.2.1
Doručování .................................................................................................................................45
6.2.2
Zajištění průběhu a účelu nalézacího řízení ...........................................................................47
6.2.3
Součinnost Policie ČR ...............................................................................................................50
6.3 7
Postup před zahájením řízení (přípravné řízení) ................................................................................. 36
Vykonávací řízení (správní exekuce) ..................................................................................................... 51
Specializované formy správního řízení v oblasti správního trestání. .................................... 53 7.1
Blokové řízení ........................................................................................................................................... 53
7.1.1
Podmínky pro projednání přestupku ......................................................................................54
7.1.2
Příslušnost Policie ČR k projednání přestupku .....................................................................57
7.1.3
Ukončení blokového řízení (bloky) .........................................................................................59
7.1.4
Opravné prostředky ...................................................................................................................61
7.1.5
Soudní přezkoumání rozhodnutí vydaného v blokovém řízení .........................................66
7.2
Příkazní řízení ........................................................................................................................................... 69
Závěr ....................................................................................................................................................... 72 3
Resumé ................................................................................................................................................... 75 Přílohy..................................................................................................................................................... 77 Obr. 1 Pokutový blok série 2011....................................................................................................................... 77 Obr. 2 Příkladný návrh poučení o nemoţnosti se odvolat............................................................................ 77 Obr. 3 Pokutový blok série 2000....................................................................................................................... 78 Obr. 4 Nemoţnost napadat rozhodnutí vydané v blokovém řízení ţalobou ve správním soudnictví ................................................................................................................................................. 78 Obr.5 Statistické údaje ....................................................................................................................................... 79
Seznam pouţité literatury ..................................................................................................................... 81 Kniţní prameny ..................................................................................................................................................... 81 Časopisecké prameny ............................................................................................................................................ 81 Elektronické prameny ........................................................................................................................................... 82 Právní předpisy ...................................................................................................................................................... 83 Judikatura ................................................................................................................................................................ 84 Jiné prameny ........................................................................................................................................................... 85
4
Úvod Policie České republiky je tradičně řazena mezi veřejné ozbrojené bezpečnostní sbory s celostátní působností. Jako celek chrání zejména bezpečnost osob a majetku, veřejný a vnitřní pořádek.1 A proto patří mezi jednu z jejích předních činností také odhalování a projednávání přestupků (pokud tak stanoví právní předpis). Přestupek je jedním z druhů správních deliktů a jako jediný z nich se v pozitivní právní úpravě platné na území České republiky honosí svou obecnou hmotně právní a procesně právní úpravou, jeţ je stanovena v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Přestupky jsou příslušnými správními orgány, tj. i orgány Policie České republiky šetřeny a projednávány ve speciálním správním řízení, jenţ se běţně označuje jako „řízení o přestupku“. Příslušné orgány Policie České republiky vykonávají v průběhu řízení o přestupku dvě rozdílné funkce. Je-li k projednání přestupku v prvním stupni řízení příslušný jiný správní orgán neţ orgán Policie České republiky, vykonává policejní orgán „pomocnou činnost“, která tkví zejména v poskytování specifické součinnosti projednávajícímu správnímu orgánu a ve vyšetřování individuálně určeného přestupku. Jen v několika málo případech je orgán Policie
České
republiky
zmocněn
zvláštní
právní
úpravou
projednat
přestupek
v prvostupňovém řízení. Jednotlivé povinnosti a oprávnění policejních orgánů související s řízením o přestupku jsou převáţně upraveny zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů a zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Vzájemné vztahy těchto právních předpisů budou objasněny v kapitole třetí. Cílem této práce je systematicky uspořádat a komplexně charakterizovat veškerou činnost, kterou orgány Policie České republiky vykonávají v souvislosti s řízením o přestupku. V obecné části práce, která je reprezentována kapitolou č. 1 aţ č. 5, pojednávám stručně o historickém vývoji a dějinných souvislostech právní úpravy správního trestání, resp. přestupkového řízení, a jednotlivých fázích utváření Policie České republiky jako bezpečnostního sboru, aţ do vývojového stavu, který je nám znám v současnosti. Dále vyjmenovávám a komentuji nejdůleţitější zásady řízení o přestupku, které ve velké míře ovlivňují předmětnou činnost policejních orgánů, a vypořádávám se se vzájemnými vztahy výše specifikovaných právních předpisů. Jelikoţ se v přestupkovém řízení projednávají pouze přestupky, zmiňuji taktéţ hmotněprávní základy všech druhů správních deliktů, aby nevznikaly kvalifikační problémy, zda se v konkrétním případě jedná o přestupek či o jiný druh správního deliktu. V kapitole páté stručně ilustruji podstatu Policie ČR jako veřejnoprávního orgánu a pokouším se strukturovaně vylíčit její rozmanitou činnost v souvislosti s řízením o přestupku. 1
Ustanovení §§1-2 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
5
Materie kapitoly šesté a sedmé představuje zvláštní část této práce. Podrobně popisuji jednotlivé právní instituty, které orgány Policie ČR vyuţívají v nalézací fázi řízení o přestupku nebo ve fázi, jeţ jí předchází. K jejich pouţití je příslušný policejní orgán poţádán správním orgánem, který projednává přestupek v prvním stupni řízení nebo se k jejich vyuţití uchýlí na základě vlastní úvahy. Následně se pokouším o jejich komparaci s povahově obdobnými procesními instituty. V poslední kapitole se převáţně zabývám úskalími zkráceného přestupkové řízení blokového řízení, jelikoţ jen v roce 2011 projednaly a rozhodly orgány Policie ČR v blokovém řízení 1.056.187 přestupků (v roce 2010 to bylo 1.009.337 přestupků).2 Nejvíce se ve své kritice zaměřuji na nedostatky tykající se předpokladů zahájení blokového řízení, nedostatečné poučení obviněného z přestupku a nemoţnosti vyuţití opravných přestupků a soudního přezkumu rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení. Diplomová práce vychází z právního stavu ke dni 29. 2. 2012.
2
Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI, s. 6-7.
6
1 1.1
Historický exkurs Historie správního trestání na území České republiky Institut správního deliktu se na území nynější České republiky vyskytl jiţ v druhé
polovině 18. století, tj. v období tzv. „Policejního státu“, jehoţ jedním z mnoha definičních znaků byla aktivní regulativní činnost státu (jeho orgánů) ve všech oblastech ţivota společnosti a nutnosti ochrany těchto činností. První zákonná definice pojmu „správní delikt“ byla vymezena v josefínském „Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně“ z roku 1787. V závislosti na aktuální společenskou a politickou situaci se velice často přesouvala pravomoc projednávat správní delikty. Z počátku bylo jejich stíhání svěřeno politické vrchnosti, v průběhu dalších let soudům a následně byl postih zpět vrácen správním orgánům. Definitivně byla shora specifikovaná nejednotnost odstraněna trestním řádem z roku 1873, který stanovil, ţe veškeré přestupky obsaţené v trestním zákoně (platné v té době) náleţí do působnosti soudů a veškeré delikty, které nebyly prohlášeny za trestní skutky, patří do příslušnosti politických úřadů.3 V tomto období se v trestním řízení správním postupovalo podobně jako v procesu soudním s tím rozdílem, ţe se neuplatňovala zásada obţalovací, ale inkviziční. Velmi absurdní byla praxe správních orgánů v trestním řízení správním, kdyţ postihovala jednání v tehdy platném zákoně neupravená, ale prohlášená za trestná správními orgány (např. policií), čímţ byla porušována zásada „nullum crimen sine lege“.4 V druhé polovině 19. století byla podrobněji provedena procesní a kompetenční úprava nařízením ministerstva vnitra a spravedlnosti a Nejvyššího policejního úřadu č. 61/1855 ř. z., podle něhoţ měly řešit přestupky, které nebyly prohlášeny za trestní skutky, okresní úřady, magistráty příslušných měst nebo zeměpanské policejní úřady. V určitých oblastech správního trestání náleţely specifické kompetence i obcím. Tehdejší nejednotnost a roztříštěnost právní úpravy správních přestupků byla umocněna tím, ţe skutkové podstaty správních přestupků bylo moci nalézt nejen v zákonech, tj. říšských a zemských zákonech, ale i v právních předpisech různé právní síly, např. v nařízeních vlády nebo ministerstev (tento nepříliš vyhovující stav trval i v první polovině 20. století).5 Počátkem roku 1918 se jiţ dal předvídat politický osud Rakouska-Uherska, ale přípravy (zejména legislativní) na vznik samostatného československého státu neprobíhaly tak intenzivně, jak by se dalo očekávat, proto nemohlo být ani pomyšleno na zásadní změnu ve stavu práva správního trestání. Přípravný výbor, v jehoţ čele stály mimo jiné osobnosti jako
MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 3. 4 MALÝ, K., KINDL, V., SOUKUP, L. et. al. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. 4. přeprac. vyd. Praha : Nakladatelství LEGES, 2010. s. 275. 5 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 4-5. 3
7
A. Rašín, K. Kramář a další, začal vytvářet politický a hospodářský program, který měl být v nově vzniklém státě realizován. I přes shora zmíněné legislativní snahy, byl prvním zákonem československého státu zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „recepční zákon“). Recepčním zákonem došlo k převzetí celého rakouského a uherského právního řádu (včetně právních předpisů správního práva trestního) a rakouské a uherské veřejné správy. Jeho hlavním účelem bylo, aby nenastalo bezpráví a nezastavila se veřejná správa.6 Ústavním zákonem č. 121/1920 Sb., ústavní listina československé republiky, ve znění pozdějších předpisů, byl poloţen ústavní základ správního trestání v ustanovení § 95 odst. 1, v němţ bylo stanoveno, ţe soudní moc ve věcech trestních přísluší občanským soudům trestním s výjimkou, kdy věci mají být projednávány v trestním řízení policejním nebo finančním. V pozdější době se objevilo několik nadějných pokusů reformovat oblast správního trestání a odvrátit tendenci postupného zahlcování předmětné oblasti nespočty nových právních předpisů, coţ tehdejší stav právní úpravy stále více znepřehledňovalo, ale ţádný z nich nebyl úspěšný. Za zmínku stojí uvést neúspěch vládního návrhu „zákona o trestním právu správním a řízení“ z roku 1922, vládního návrhu „zákona o správním trestním právu a řízení“ z roku 1928 (ten obsahoval komplexní úpravu) a stejného neúspěchu se dočkal i návrh z roku 1937. Postupem času se však ukázalo, ţe stav, kdy nebyla oblast správního trestání upravena v jednotném a přehledném právním kodexu, nepůsobil v praxi aţ tak velké problémy. V situacích, kdy speciální právní úprava neobsahovala konkrétní zákonné ustanovení, postupovaly správní úřady prostě podle obecných zásad správního řízení, které byly kodifikované v tehdy platném správním řádu. Od roku 1935 jiţ přestalo platit pravidlo, ţe subjektem přestupku, který není povaţován za trestní skutek, můţe být i právnická osobnost. Bylo to v důsledku zvyšujícího se výskytu přestupků, které souvisely s jednáním právnických osob. Součástí „prvorepublikového“ správního práva trestního byly také disciplinární delikty, které především souvisely s institutem státní sluţby (zaměstnanci veřejné správy, tj. úředníky a dalšími nebo senso lato členy profesních komor) a správní pořádkové delikty, které se především týkaly průběhu správního řízení (rušení chodu řízení, průtahy v řízení). Po konci druhé světové války tj. 2. 9. 1945 bylo v českých zemích navázáno na vývoj, který byl započat vznikem samostatného československého státu. K zásadní změně ale došlo v organizaci místní veřejné správy, ve které proběhla transformace organizační struktury na „národní výbory“, jejichţ jednou z pravomocí bylo i řešení trestně správních
VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 287-288. 6
8
deliktů (především okresními národními výbory). Do státního převratu v roce 1948 se nové skutkové podstaty trestně správních deliktů objevovaly především v „dekretech“ prezidenta.7 Po únorovém převratu v roce 1948 započalo
postupné zavádění totalitního
politického systému a nová moc se pustila do celkové přestavby právního řádu. Jedním z hlavních nástrojů této „přestavby“ byla tzv. právnická dvouletka, kvůli které mělo dojít k vytvoření nových socialistických právních předpisů, jeţ měly slouţit jako nástroj budování nové společnosti.8 Její součástí byly také zákon. č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 89/1950 Sb., trestní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TŘS“). Shodně, jako před rokem 1948, byla v TŘS svěřena pravomoc projednání trestně správních deliktů národním výborům (resp. jejich trestním komisím). TŘS je vybavil řadou významných pravomocí, které byly do té doby typické spíše pro trestní řízení, např. rozhodování o uvalení vazby, nařizování domovních prohlídek. Národní výbory mohly také méně závaţné přestupky projednat v jiném neţ řádném řízení, tj. v blokovém nebo příkazním řízení. Jelikoţ docházelo k častým pochybením v rozhodovací činnosti národních výborů, byl v roce 1953 novelizován TŘS, čímţ se nabourala koncepce trestního práva správního té doby. Podstatou předmětné novely bylo převedení kompetence řešit přestupky, za jejichţ spáchání se ukládaly represivní tresty, na soudy. V souvislosti s ústavním zákonem č. 100/1960 Sb., ústava Československé socialistické republiky, ve znění pozdějších předpisů, došlo k rekodifikaci právního řádu. Zákonodárce opustil úpravu trestního práva správního ve zvláštních procesních předpisech a v důsledku toho se trestně správní delikty řešily převáţně podle zákona č. 91/1960 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů a z části podle zákona č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „UNVZSP“), tzv. přestupkový zákon. Kvůli tomu ztratilo řízení, v němţ se projednávaly přestupky, charakter trestního řízení. Opět byla pravomoc řešit přestupky zcela převedena na komise či specializované odbory národních výborů.9 Zákon UNVZSP byl do revolučních změn, které započaly 17. listopadu 1989, několikrát novelizován a nahrazen poté byl aţ současným zákonem č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPř“). ZPř byl od 1. 7. 1990 jiţ celkem 72-krát novelizován, coţ samo dokládá aktuální stav právní úpravy správního trestání. V dnešní době totiţ neexistuje ţádný ucelený právní kodex, který by zcela upravoval, MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 6-8 8 VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 553. 9 VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 632-638. 7
9
bez jakýchkoliv např. interpretačních problémů, problematiku správního trestání. Předmětná oblast právní úpravy je roztroušena do více neţ stovky právních předpisů, jejichţ interpretace a aplikace není vţdy snadná (podrobněji níţe). Nutno podotknout fakt, ţe v pomyslných zásuvkách úředníků Ministerstva vnitra ČR leţí jiţ nejméně 7 let návrh zákona o správním trestání, který měl završit legislativní práce trvající jiţ více neţ 8 desetiletí.10 Nejspíše je to na škodu věci, jelikoţ problémy vyskytující se v praxi budou stále přetrvávat i v budoucnu. 1.2
Stručná historie bezpečnostních složek – Policie České republiky Jako první etapu historického vývoje Policie České republiky (dále jen „Policie ČR“) lze
povaţovat období tzv. „Bachova absolutismu“, které bylo pojmenováno podle Alexandra Bacha tehdejšího ministra vnitra (1849-1859). Policejní agenda, tak jako dnes, spadala do působnosti ministerstva vnitra, které stálo na vrcholu organizační struktury bezpečnostních sluţeb. Ministerstvu vnitra byly podřazeny státní policejní úřady (ředitelství dělené do 4 oddělení a komisařství), které vznikaly pouze ve velkých městech a významných lokalitách. V jiných oblastech příslušel výkon policejních funkcí orgánům územní správy a samosprávy.11 Po roce 1849 zavedl Alexandr Bach četnictvo (vojenský organizovaný sbor) a to po lombardském vzoru, jehoţ hlavním úkolem bylo udrţovat právo, pořádek a bezpečnost. Později dohlíţelo i na činnost obecní policie, která byla zavedena několik let po pádu „bachovského absolutismu“ a představovala stráţní a výkonný bezpečnostní personál obcí.12 Jak jiţ bylo výše zmíněno, po 28. 10. 1918 tj. vzniku samostatného Československého státu byl recepčním zákonem v roce 1918 převzat celý rakouský i uherský právní řád, ale také celý právní systém a rakouská organizace státních policejních úřadů, četnictva a obecní policie (její zřízení bylo fakultativní a působila na území spravovaném četnictvem). Shodně jako v monarchii bylo úkolem policie pečovat o veřejnou bezpečnost, vnitřní klid, starat se o bezpečnost osob a majetku a udrţovat veřejný řád13. U státních policejních úřadů se opět rozlišovalo mezi ředitelstvími, které měly větší počet odborných oddělení neţ v době Rakouska-Uherska (čtyři), např. tiskové, divadelní, dopravní, lichvy apod., a komisařstvími, ale rozdíl mezi jejich působnostmi však neexistoval. Exekutivní orgány státní policie byly uniformované (stráţní a pořádková sluţba) a neuniformované policejní stráţní sbory (pátrací a vyšetřovací sluţba). Organizační struktura četnictva byla ustanovena tak, ţe pro kaţdou zemi bylo zřízeno zemské velitelství, které se dále dělilo na četnické oddělení, poté na okresní MATES, P. K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků. Trestněprávní revue. 2010 , roč. 9, č. 7, s. 211. VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 259-260. 12 Policie České republiky : Historie policie a četnictva [online]. [cit. 2011-11-04]. Dostupné z:
. 13 VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 317 10 11
10
velitelství a následně na obecní či městské stanice. V průběhu prvních 20 let existence Československé republiky doznala původní organizační struktura četnictva nebývalého zdokonalení prostřednictvím zavedení nových metod a nových technických prostředků. Ve 30. letech 20. století značně narůstalo hrozící fašistické nebezpečí a v důsledku toho se státní policejní správa počala značně sjednocovat a posléze vznikl nespočet nových policejních úřadů (např. i bez ohledu na souhlas obcí).14 Dne 14. 3. 1939 bylo Československým prezidentem E. Háchou vyhověno poţadavkům A. Hitlera a tímto byl odevzdán osud Československé republiky do rukou A. Hitlera a vznikl tzv. „Protektorát Čech a Moravy“. Tato
německá
neoprávněná
okupace
území
Československé
republiky
trvala
aţ
do počátku května 1945. Na území Protektorátu Čech a Moravy působily zejména tyto říšské bezpečnostní orgány: pořádková policie, četnictvo, obecní výkonná policie, bezpečnostní policie, státní tajná policie tzv. „Gestapo“, kriminální policie tzv. „Kripo“.15 Po odchodu německých vojsk v roce 1945, tj. po skončení druhé světové války existovaly v Čechách a na Moravě
3
druhy
bezpečnostních
sloţek:
revoluční
oddíly,
závodní
milice
a policejní a četní aparát. Příslušníci těchto tří bezpečnostních sloţek posléze utvořili Sbor národní bezpečnosti (dále jen „SNB“). Dne 30. června 1945 byla vyhlášena nová organizace SNB, čímţ byla sjednocena organizace bezpečnostních sloţek pro celé území Československé republiky.16 Po únorovém převratu v roce 1948 byl vydán nový zákon č. 286/1948 Sb., o národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZNB“), který definoval SNB v ustanovení § 2 jako jednotný a vojenský organizovaný sbor, který dle § 1 odst. 2 ZNB je výkonným orgánem ministerstva vnitra a národních výborů při plnění úkolů národní bezpečnosti. Při vytváření tohoto konceptu organizace bezpečnostních sloţek docházelo mnohdy k nelogickému uplatňování „sovětských zkušeností“. K podstatným organizačním změnám došlo v důsledku účinnosti zákona č. 70/1965 Sb., o sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZSNB“), který zrušil do té doby platný ZNB. Dle ustanovení § 5 ZSNB byl SNB tvořen Státní bezpečností (organizovanou podle krajů a okresů) a Veřejnou bezpečností (v okresech organizovanou do obvodů), coţ byly samostatné sloţky bezpečnostní organizace. ZSNB byl zrušen zákonem č. 40/1974 Sb., o sboru národní
Policie České republiky : Historie policie a četnictva [online]. [cit. 2011-11-04]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/historie-policie-a-cetnictva.aspx?q=Y2hudW09Nw%3d%3d 15 VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 343-346 16 Policie České republiky : Historie policie a četnictva [online]. [cit. 2011-11-04]. Dostupné z: http://www.policie.cz/clanek/historie-policie-a-cetnictva.aspx?q=Y2hudW09Nw%3d%3d 14
11
bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů, jehoţ koncepce byla zaloţena na vedoucí úloze KSČ. V jeho rámci opět fungovaly dvě sloţky, a to Státní bezpečnost a Veřejná bezpečnost17. Od revolučních změn započatých v listopadu 1989 se začaly psát nové kapitoly bezpečnostních organizačních sloţek, jelikoţ byl ukončen dlouholetý dějinný vývoj SNB. Rok 1989 přinesl mnohé politické, sociální, ekonomické změny na území České republiky, takţe se předmětné změny musely bez výjimky dotknout i bezpečnostních sloţek. Zákonodárce nemohl neţ reagovat na předmětné změny novou právní úpravou, tj. zákonem č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZoPČR“) a zákonem č. 333/1991 Sb., o Federálním policejním sboru a Sboru hradní policie, ve znění pozdějších předpisů, které jiţ měly „víceméně“ demokratický charakter. Shora zmíněná právní úprava, a to hlavně ZoPČR, nepředstavovala koncepčně nově pojatý zákon, spíše vycházela z původního zákona č. 40/1974 Sb., o sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů. Proto byl ZoPČR během následujících let několikrát novelizován neţ byl nahrazen novým zákonem č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZPČR“). Po roce 1989 se velmi zřetelně rozšiřovala působnost Policie České republiky (dále jen „Policie ČR“), ale zároveň se zvětšoval počet protiprávních jednání a problému, které byla Policie ČR povinna řešit. S tím vznikal nespočet administrativních obtíţí a komplikací. Změny, které byly během 90. let prováděny, nebyly dostatečně připraveny a řízeny, a proto se jejich výsledek ani zdaleka nepřibliţoval poţadovaným a předvídaným výkonnostem organizace Policie ČR.18 Tečkou za reformními snahami, které měly odvrátit neţádoucí stav v Policii ČR, byl nový ZPČR, který vytvořil poţadované právní prostředí. ZPČR vychází ze zásady, ţe policejní činnost je veřejnou sluţbou ve prospěch fyzických a právnických osob a ochrany hodnot společnosti, a má ambice zlepšit obraz Policie ČR v očích občanů.19
VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 544 - 545 18 ŠKODA, J., VÍCERA, F., ŠMERDA, R., Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2009. s. 22 - 23 19 ŠKODA, J., VÍCERA, F., ŠMERDA, R., Zákon o policii s komentářem. Plzeň: Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2009. s. 24 17
12
2
Základní zásady v přestupkovém řízení Pojem právní zásada (princip) si lze vyloţit jako všeobecné právní pravidlo lidského
chování, které můţe sehrávat důleţitou roli v rámci interpretace (kupř. neurčitých pojmů) a aplikace práva (obecný návod postupu), aniţ by musela být výslovně vyjádřena v zákonech. Právní zásady, které se uplatňují v oblasti správního práva trestního, se mohou rozdělit do tří skupin. Za prvé se jedná o obecné zásady právní, které jsou nesporně pramenem práva České republiky a je moţné je dovodit z obecných poţadavků na uplatňování veřejné moci a z principů demokratického a právního státu.20 Druhou skupinou zásad jsou zásady v oblasti správního práva, která se dále člení na 3 podskupiny: zásady organizace správních orgánů (nebudou pro předmětnou kapitolu stěţejní), zásady činnosti správních orgánů (postupy orgánů veřejné moci širší neţ klasické správní řízení) a zásady správního řízení (týkající se pouze správního řízení). Třetí skupinou zásad jsou pak zvláštní zásady přestupkového řízení, které se týkají pouze správního trestání, tj. rozhodování orgánů veřejné správy o vině a trestu za protiprávní jednání (správní delikty). Jako vodítko, které zásady správního trestání by měly být v právním a demokratickém státu uplatňovány, můţe poslouţit Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (91) 1 o správních sankcích (dále jen „Doporučení 91/1“) upravující v 10 bodech standardy jak v oblasti hmotněprávní, tak procesní, kterými by se měla řídit činnost správních orgánů i vlády členských zemí
při
utváření úpravy
v oblasti správního trestání.
Zásady,
které „nezávazně“ stanovuje Doporučení 91/1, jsou tyto: 1) zásada legality; 2) zákaz retroaktivity; 3)zásada ne bis in idem; 4)správní orgán musí brát v potaz sankci uloţenou jiným správním orgánem za stejný čin; 5)zásada rychlosti; 6)sankce musí být ukládána rozhodnutím; 7)zásady spravedlivého procesu, např. osoba musí být informována o obvinění proti ní, osoba musí mít právo být slyšena; 8)zásada spravedlivého procesu se neuplatní, pokud s tím osoba souhlasí, děje se tak na základě zákona a jedná se o méně závaţné delikty s niţšími sankcemi; 9)důkazní břemeno leţí na správním orgánu; 10)zásada přezkoumatelnosti soudem.21 Porovnáme-li shora zmíněných 10 standardů Doporučení 91/1 s českou úpravou správního práva trestního, především s úpravou přestupkové řízení, lze konstatovat, ţe jim ve větší míře vyhovuje. Budeme-li však hodnotit předmětnou českou právní úpravu dle poţadavků, které jsou základními stavebními prvky obecných zásad právních, můţeme dospět k určitým nedostatkům. P. Mates především poukazuje na zásady přehlednosti a jasnosti právního řádu, jeho přesnosti, určitosti, jednosti a srozumitelnosti (pozn. autora: např. u formulace
HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. s. 411. 21 MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uloţení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010 , roč. XLII, č. 2, s. 65-66 20
13
skutkových podstat přestupků), které česká legislativa často zanedbává.22 Výše uvedený stav pomyslně podtrhuje jiţ jen samotná právní úprava správního trestání, resp. přestupkového práva, jeţ je upravena ve více neţ 100 právních předpisech, které podléhají velmi častým změnám, které ne vţdy bývají opodstatněné a konzistentní. Právní zásady, které lze vztáhnout na přestupkové řízení, jsou stanoveny především v ustanoveních §§ 2-8 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „SŘ“) a neuceleně v PřZ. Některé zásady obecně upravené SŘ jsou převzaty a modifikovány ZPř, např. v ustanovení § 90 odst. 3 SŘ je vytýčena zásada reformaci in peius a ZPř ji obměňuje v ustanovení § 82, ve kterém zcela zakazuje reformaci in peius. Z této zásady plyne, ţe odvolací orgán nemůţe zpřísnit sankci v neprospěch subjektu přestupku, ale můţe rozdílně kvalifikovat skutek či změnit část výroku.23 Určité specifické právní zásady běţně uţívané v trestním řízení dle zákona č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „TŘ“) lze pomocí analogie iuris uţít na řízení o přestupcích, pokud to konkrétní případ skutkově vyţaduje. Moţnost uţít analogii ve správním trestání potvrdil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008: „takto použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu,…“. V níţe upravených subkapitolách budu blíţe specifikovat pouze ty zásady z výše uvedených, které dle mého názoru, nejvíce souvisejí s předmětným tématem této práce, tj. s činností Policie ČR. 2.1
Zásady v oblasti správního práva procesního Zásadu legality (zákonnosti) je ţádoucí dodrţovat v průběhu celého přestupkového řízení,
jelikoţ všechny správní orgány, resp. Policie ČR musí postupovat při projednávání a rozhodování přestupku v souladu se zákony, ostatními právními předpisy i ratifikovanými mezinárodními smlouvami.24 Policie ČR tedy můţe projednávat, rozhodovat přestupky a činit jiné úkony (např. faktické úkony) jen pokud jí to zákon umoţňuje, a to způsobem, který zákon předpokládá. Ústavním základem této zásady jsou čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění dalších předpisů (dále jen „Ústavy ČR“) a čl. 2 odst. 2 ústavního zákona č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „LZPS“). V rámci řízení o přestupcích jsou se zásadou legality neodmyslitelně spjaty zásady nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege, které jsou obecně zakotveny v čl. 39 LZPS. V předmětném článku se však hovoří pouze o „trestných činech“, coţ by znamenalo, ţe je nelze aplikovat na všechny skupiny správních deliktů. Předmětnému MATES, P. K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků. Trestněprávní revue. 2010 , roč. 9, č. 7, s. 209. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009. 24 Ustanovení § 2 odst. 1 SŘ. 22 23
14
problému se dá vyhnout uţitím čl. 6 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod25, kvůli kterému se pomocí extenzivního výkladu slovního spojení „trestní obvinění“ zaručí shodná ochrana právní jistoty, jak ji zaručuje čl. 36 LZPS. Podle judikatury Evropského soudního dvora je nutné pojem „trestní obvinění“ vykládat široce, proto lze pod něj subsumovat i správní delikty, resp. přestupky.26 Zásada zákazu zneužití správního uvážení (§ 2 odst. 2 SŘ) představuje povinnost správních orgánů vykládat neurčité pojmy27 a aplikovat různá zákonná ustanovení v souladu se zákonem a daným zákonným rámcem.28 Ministerstvo vnitra ČR smí skrze metodiky a výkladová stanoviska stanovovat meze volného uváţení v rámci činnosti Policie ČR. Správní uváţení nesmí překročit limity zákona (včetně prováděcích předpisů). Policie ČR uplatňuje správní uváţení např. při stanovení konkrétní výše pokuty v blokovém řízení, jelikoţ právním předpisem bývá upraveno pouze sankční rozpětí pokuty (např. 0 – 1000 Kč). Z toho vyplývá, ţe správní uváţení je chování, které vyţaduje pouţití úvahy a volby, které by mělo vyvrcholit správným a vhodně zvoleným řešením.29 Příslušník Policie ČR je při výkonu svých pravomocí a úkonů vázán Etickým kodexem Policie ČR, který mu také ukládá podle kapitoly 3. písm. d): „…vhodně uplatňovat princip volného uvážení“. U činnosti Policie ČR by měl být kladen velký důraz na dodrţování předmětné zásady, jelikoţ často operuje s právními normami s ne příliš precizní úpravou a některé následky i konání mívají dalekosáhlé dopady do sféry hodnot jednotlivce. V ustanovení § 3 SŘ a speciálně v § 84 odst. 1 a § 87 odst. 1 ZPř je zakotvena zásada materiální pravdy. V souladu s dikcí výše uvedených ustanovení je Policie ČR v přípravném řízení nebo nalézacím řízení o přestupku povinna zajistit podklady pro individuální rozhodnutí co nejúplněji, aby nevznikly ţádné důvodné pochybnosti o řešeném přestupku. Ať v blokovém řízení nebo v přípravném stádiu tradičního řízení o přestupku jsou příslušníci Policie ČR povinni spolehlivě zjistit stav věci a případně na doţádání projednávajícího správního orgánu vykonat potřebné úkony či získat potřebné důkazní prostředky. Projednávající (nebo „pomocný“) správní orgán zejména z vlastního podnětu vyšetřuje okolnosti, jsou-li potřebné pro zjištění stavu věci.30 Policie ČR je v souladu s ustanoveními §§58 – 60 ZPř povinna oznamovat správním orgánům příslušným k projednání přestupku přestupky, o nichţ se dozví. U určitých Sdělení č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění pozdějších předpisů. 25
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. 4 As 10/2006. Blíţe k neurčitým pojmům viz kapitola 5.1. 28 HROZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Leges, s. r. o., 2008. s. 44. 29 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 28. 30 Tamtéţ. s. 30. 26 27
15
přestupků je povinna provést nezbytné šetření předtím neţ přestupek oznámí správnímu orgánu. Na poţádání správního orgánu provede i úkony potřebné k prověření oznámení o přestupku. V těchto zákonem upravených činnostech Policie ČR se projevuje zásada vzájemné součinnosti31 orgánů veřejné správy. Povinnost vzájemné spolupráci, resp. součinnosti je orgánům Policie ČR ukládána i v jiných zvláštních právních předpisech, např. v ustanoveních §§ 14 – 23 ZPČR. Je ţádoucí, aby v přestupkovém řízení správní orgány náleţitě spolupracovaly i s účastníky přestupkového řízení (např. informovaly je o průběhu řízení a jednotlivých jeho stádiích). ZPČR ve svém ustanovení § 2 označuje činnost Policie ČR jako sluţbu veřejnosti, coţ představuje speciálně konkretizovanou zásadu veřejné správy jako služby32. Kaţdý, kdo jedná za příslušný správní orgán, tzn. kaţdý příslušník příslušného útvaru Policie ČR, je povinen se chovat k dotčeným subjektům slušně, korektně, s porozuměním, řádně je poučit o jejich právech a umoţnit jim uplatnit jejich práva a oprávněné zájmy.33 Tento „etický princip“ je pro vystupování Policie dokonce zakotven v § 9 (zdvořilost), § 13 (řádné poučení) ZPČR i v kapitole 3. písm. b), c) Etického kodexu Policie ČR. Spolu se zásadou rychlosti a procesní ekonomie bude o této zásadě pojednáno v kapitole 7. 2.2
Zvláštní zásady přestupkové řízení (správního trestání) Na rozdíl od klasického správního řízení, ve kterém se obecně uplatňuje zásada
písemnosti (§ 15 SŘ), jeţ je v určitých případech modifikována zásadou ústnosti (§ 49 SŘ), je řízení o přestupku u správního orgánu prvního stupně povinně prováděno ústně (§ 74 ZPř). Nařízení ústního jednání s přizváním všech účastníků je elementárním prvkem řízení o přestupku, jelikoţ zaručuje práva obviněného, a to především právo na obhajobu, právo navrhovat důkazy apod. Obviněnému musí být vytvořeny podmínky, aby u individuálního ústního jednání mohl být přítomen. Jak jiţ judikoval Ústavní soud ČR v nálezu ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II ÚS 788/02, je nutné, aby správní orgán projednávající přestupek v prvním stupni obstaral přítomnost obviněného na ústním jednání tak, aby to nevzbuzovalo pochybnosti o tom, zda byl obviněný řádně předvolán. Za řádné předvolání se nepovaţuje oznámení konání ústního jednání prostřednictvím telefonického hovoru, jelikoţ úřední záznam o provedení telefonátu není veřejnou listinou, jeţ by měla dostatečnou důkazní sílu. Proto nelze ústní řízení zahájit, nemá-li např. přestupková komise k dispozici dodejku od předvolání s podpisem obviněného.34 ZPř přesně stanovuje taxativní důvody, kdy můţe být Ustanovení § 8 SŘ. Ustanovení § 4 a § 8 SŘ. 33 JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et. al. Správní právo – zvláštní část. 5. doplněné vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2005. s. 49 -50. 34 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II ÚS 788/02. 31 32
16
přestupek projednán v nepřítomnosti obviněného. Ústní jednání je zásadně neveřejné (§ 49 odst. 2 a odst. 3 SŘ). Zásada neveřejnosti jednání vyplývá zejména z tradice a způsobu vedení spisu. Za určitých zákonem stanovených podmínek můţe obviněný poţadovat, aby jednání bylo veřejné. Podle mého názoru je sporná aplikace zásady neveřejnosti ústního jednání v blokovém řízení, jelikoţ účastníkem řízení je především obviněný, ale projednávání přestupku se ve většině případů odehrává na veřejně přístupných místech, takţe kterýkoliv kolemjdoucí můţe být přítomen předmětného ústního jednání (viz kapitola 7.1.).35 Přestupkové řízení se zahajuje v souladu se zásadou oficiality, tj. z moci úřední. Správní orgán tedy zahajuje řízení, určuje jeho předmět a provádí procesní úkony z moci úřední.36 Je to v obecném zájmu společnosti, aby takto správní orgán příslušný k projednání přestupku postupoval, jelikoţ uplatnění zásady dispoziční – vyjma návrhových deliktů (§ 68 ZPř), by bylo krajně nevhodné. Se zásadou oficiality úzce souvisí modifikovaná zásada vyšetřovací, jelikoţ v jejím souladu si správní orgán z moci úřední opatřuje potřebné podklady pro konečné rozhodnutí ve věci. Obměna této zásady především souvisí se součinností účastníků řízení např. podle § 73 odst. 2 ZPř, kde je zaručeno právo obviněného uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu. Proti „klasickému“ prvoinstančnímu rozhodnutí správního orgánu lze podat opravný prostředek, resp. odvolání. V tomto právu kaţdého účastníka řízení se projevuje zásada dvouinstančnosti řízení. Úprava odvolání v §§81 – 82 ZPř upravuje jen některé procení odlišnosti od obecné úpravy odvolání ve SŘ, který se na přestupkové řízení uţije subsidiárně.37 Předmětná zásada se však neuplatní v blokovém řízení, jelikoţ je na základě zákonného předpokladu v § 84 odst. 2 ZPř vyloučena. Obviněný se vzdává práva odvolat proti rozhodnutí z blokového řízení tím, ţe souhlasí s projednáním přestupku v blokovém řízení a s navrţenou výší pokuty. Nelze si ale neklást otázku, zda je tato úprava správná, jelikoţ podle dosavadní judikatury soudů je moţné dospět ke změně nebo zrušení rozhodnutí z blokového řízení jen v přezkumném řízení (podrobněji bude o této problematice pojednáno v kapitole 7.1.). Typickými představiteli zásad obecně platných i pro trestní řízení jsou zásada presumpce neviny a zásada in dubio pro reo (§ 73 ZPř). První z nich uvedená spočívá v tom, ţe pokud není pravomocným rozhodnutím vyslovena vina obviněného ze spáchání přestupku, je nutné na něj hledět jakoby se přestupku nedopustil. Zásadně s ním nesmí být jednáno jako
ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 34. 36 HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. s. 435. 37 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 165 35
17
s pachatelem. Objeví-li se v průběhu řízení jakékoliv pochybnosti o otázce viny nebo jiných skutečnostech, je nutné vţdy rozhodnout ve prospěch obviněného (zásada in dubio pro reo).38 Ze zásady presumpce neviny lze dovodit zásadu nemo tenetur neboli zásadu zákazu sebeobviňování. Podle této zásady nesmí být nikdo (obviněný) povinen přispět aktivním způsobem (přímo nebo nepřímo) k vlastnímu odsouzení. Obviněný tedy nesmí být donucován k výpovědi, ale také ani k jiné součinnosti nebo aktivnímu konání slouţícímu k jeho usvědčení.39 Podstata zásady reformatio in peius byla jiţ výše v této kapitole představena v rámci přiblíţení modifikací zásad upravených SŘ. Tato zásada je nezbytnou garancí práva na spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 LZPS) v přestupkovém řízení, resp. v správním procesu vůbec. Zásada reformatio in peius je zakotvena v § 82 a v § 87 odst. 4 (pro příkazní řízení) v ZPř a vylučuje, aby byla sankce v odvolacím řízení změněna v neprospěch obviněného z přestupku. Je tak zabráněno tomu, aby se obviněný nebál podat opravný prostředek z důvodu změny jeho postavení k horšímu.40 Nejvyšší správní soud ČR potvrdil v jednom ze svých rozhodnutí – konkrétně ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. 3 As 51/2004, ţe i pro správní trestání platí zásada, podle které nikdo nemůţe být dvakrát potrestán pro stejný skutek, tj. zásadu ne bis in idem. Podmínkou této zásady avšak je, aby se jednalo o stejný skutek, tj. aby byla dána totoţnost skutku, jehoţ podstata tkví v jednání, jeţ je příčinou následku. Tato totoţnost je dána shodou v osobách účastníků řízení i totoţností skutkovými i právními okolnostmi. Základ této zásady je odvozován z materiální právní moci rozhodnutí, jeţ v sobě obsahuje neměnitelnost rozhodnutí. Vylučuje také, aby byl pachatel, který byl uznán vinným ze spáchání přestupku, postihnut za totoţný skutek v trestním řízení. 41 Podle stanoviska Nejvyššího soudu judikovaném v rozhodnutí ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 5 Tdo 1399/2007, nelze vyloučit ochranu, jeţ je poskytována předmětnou zásadou ani v případě, kdy bylo o přestupku rozhodnuto v blokovém řízení. Ani to, ţe příčinou prvního projednání přestupku v blokovém řízení byla jeho nesprávná kvalifikace jako přestupku, i kdyţ naplňoval skutkovou podstatu trestného činu, nemůţe negovat uplatnění zásady ne bis in idem.
Tamtéţ. s. 33. HERCZEG, J., NAVRÁTILOVÁ, J. K právu neusvědčovat sám sebe při dopravním deliktu. Trestněprávní revue. 2008 , roč. ,č. 7, s. 210. 40 MATES, P. Reformatio in peius ve správním řádu. Právní rozhledy. 2006 , roč. ,č. 18, s. 671. 41 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 37. 38 39
18
3
Vztahy mezi základními právními předpisy Stěţejními procesními právními předpisy upravujícími řízení o přestupcích jsou SŘ a
ZPř (v jeho třetí části). Řízení o přestupcích není v ZPř upraveno komplexně. ZPř ve svých ustanoveních vůbec nestanovuje lhůtu pro vydání rozhodnutí, předvolání, předvedení, doručování, doţádání apod., za to SŘ tyto instituty upravuje. Některé procesní otázky projednávání přestupků zase ZPř řeší speciálně od litery SŘ nebo obsahuje instituty zcela „exkluzivní“ např. vymezení účastníků řízení, blokové řízení. Při zaměření na problematiku projednávání přestupků Policií ČR lze, např. ve stádiu přípravném uplatnit postupy ze ZPČR. Pro úplnost je nutné uvést, ţe existují i jiné právní předpisy neţ výše uvedené obsahující procesní instituty a postupy odlišné. 3.1
Vztah mezi správním řádem a zákonem o přestupcích Vzájemný vztah mezi SŘ a ZPř vymezují ustanovení § 1 odst. 2 SŘ42 a § 5143 ZPř, je
tudíţ zaloţen na principu speciality a subsidiarity. V tomto vztahu je speciálním předpisem ZPř a má proto před SŘ , jeţ je předpisem obecným, přednost.44 Speciální úprava v ZPř tedy uţití obecné úpravy v SŘ vylučuje. Typicky tomu tak je např. u úpravy účastníků řízení podle § 72 ZPř. SŘ je k ZPř ve vztahu nejen obecném, ale i podpůrném, tj. subsidiárním, coţ znamená, ţe pokud ZPř nebo jiný zvláštní zákon nestanoví jinak, postupuje se v řízení o přestupcích podle SŘ.45 Mám za to, ţe ustanovení § 51 ZPř v současnosti nadbytečné, protoţe subsidiarita SŘ beztak plyne z § 1 odst. 2 SŘ. Je ţádoucí, aby správní orgány byly při aplikaci § 51
ZPř velice obezřetné
a předcházely tak příliš extenzivnímu výkladu předmětného ustanovení, jak tomu bylo např. v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ze dne 21. 6. 2007, sp. zn. 1 As 16/2007. Nejvyšší správní soud označil konkrétní postup krajského soudu za nesprávný, kdyţ dospěl k závěru, ţe pokud zákon č. 186/1992 Sb., o sluţebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších předpisů, odkazuje (§ 39 odst. 1) na „konkrétní“ ustanovení ZPř, lze za pomocí § 51 ZPř aplikovat na danou situaci i SŘ. Tento závěr byl označen za mylný z důvodu extenzivního výkladu § 51 ZPř. Dále je důleţité před případnou aplikací subsidiárního SŘ podrobně zkoumat jednotlivá ustanovení ZPř, zda jejich obsah upravuje jednotlivé procesní otázky komplexně či nikoliv. Nejvyšší soud v jednom se svých usnesení, konkrétně ze dne 12. 4. 2000, sp. zn. 21 Ustanovení § 1 odst. 2 SŘ: „Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se pouţijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ 43 Ustanovení § 51 ZPř: „Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení.“ 44 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. Aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 130-131. 45 Tamtéţ. 42
19
Cdo 776/2000 konstatoval, ţe ustanovení SŘ nelze uţít ve spojení s určováním náleţitostí rozhodnutí v blokovém řízení, jelikoţ ZPř tuto procesní otázku upravuje komplexně, a kdyby tomu tak nebylo, staly by se tak konkrétní ustanovení ZPř nadbytečnými. 3.2
Vztah mezi jinými zvláštními zákony upravujícími přestupky a zákonem o přestupcích I v jiných zvláštních zákonech neţ v ZPř se mohou objevovat některá speciální
ustanovení, která se vztahují na řízení o přestupcích.46 Příkladem nám můţe poslouţit zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů, ve kterém je v ustanovení § 77a stanoveno, ţe za přestupek je moţno v blokovém řízení uloţit pokutu do 5000 Kč. Kdeţto v ZPř je v § 13 odst. 2 stanoveno, ţe v blokovém řízení je maximální výše pokuty 1000 Kč, pokud jiný zákon nestanoví jinak. Lze také zmínit např. zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, ze kterého se uţívají ustanovení týkající se exekuce na peněţité plnění. Způsob řešení otázky, podle kterého zákona a jeho konkrétního ustanovení se v řízení o přestupcích má postupovat, zformulovali Z. Červený, V. Šlauf a M. Tauber: Prvně je potřeba zjistit, jestli se na konkrétní procesní situaci vztahují ustanovení jiných zvláštních zákonů neţ ZPř a SŘ. Pokud tomu tak není, je nutné zjistit, zda na onu situaci jde pouţít úpravu ZPř. Jestliţe lze, postupuje příslušný správní orgán podle předmětné úpravy ZPř. Zdali ani ZPř danou procesní situaci neřeší, postupuje správní orgán podle příslušného obecného ustanovení SŘ.47 Zde případné problémy s interpretačními vztahy mezi normami ZPř a normami zvl. právních předpisů nekončí. Jak jiţ bylo shora zmíněno, obecná a procesní část ZPř platí i pro téměř 100 dalších zvl. zákonů, v nichţ jsou stanoveny skutkové podstaty přestupků. Poměr mezi ZPř a těmito zvl. zákony je vyjádřen několika formulacemi, lze se tedy setkat např. s: „…jinak o přestupku a jeho pojednání platí obecné předpisy“, „… v řízení o přestupcích se postupuje podle zvl. právních předpisů“, „…v ostatním se na postup vztahují obecné předpisy o přestupcích“. V souvislosti s těmito formulacemi je ţádoucí odpovědět si na otázku: „Co lze dovodit z toho, ţe jinak platí obecné předpisy (o přestupcích)?“. Lze to chápat tak, ţe s výjimkou úpravy obsaţené ve zvl. právním předpise, platí v konkrétním případě všechny (hmotně- i procesně-) právní předpisy, z čehoţ je moţno doslovným výkladem vyvodit závěr, ţe např. pokud zvláštní zákon hovoří pouze o pokutě, nelze uţít ostatní zbylé sankce upravené
46 47
Tamtéţ. Tamtéţ.
20
v ZPř (napomenutí apod.). Tento přístup by ovšem znamenal podstatný rozkol právní úpravy. Zákonodárce spíše jen v těchto případech chtěl zdůraznit kompetenční specifika, zvl. lhůty apod., aniţ by tím byly vyloučeny ostatní části ZPř.48 V rámci řízení o přestupku můţe Policie ČR ve specifických situacích postupovat podle ZPČR, SŘ nebo ZPř. Je ţádoucí kupříkladu rozlišovat institut „podání vysvětlení“ podle § 61 ZPČR (vysvětlení k objasnění skutečnosti důleţité pro odhalení přestupku nebo pachatele) a § 60 ZPř (vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku), jelikoţ v souladu se zněním ZPČR je moţné předvést osobu k podání vysvětlení, kdeţto podle ZPř tak moţno není. Myslím si, ţe konkrétní orgán Policie ČR můţe postupovat v individuálně určeném případě podle ZPČR i ZPř, jelikoţ ZPř v daném ustanovení zmiňuje: „Každý je povinen podat správnímu orgánu vysvětlení nezbytné k…“, a i útvar Policie můţe někdy vystupovat v postavení správního orgánu.49 Rovněţ „předvedení“ rozeznává platný právní řád v souvislosti s řízením o přestupku dvojí: jednak podle ustanovení § 61 odst. 5 nebo § 63 odst. 3 ZPČR
a jednak podle
ustanovení § 60 SŘ.50
MATES, P. K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků. Trestněprávní revue. 2010 , roč. 9 , č. 7, s. 210. Podrobněji v kapitole 5. a kapitole 6. 50 Podrobněji v kapitole 5. a kapitole 6. 48 49
21
4
Hmotněprávní základ řízení o přestupcích Přestupky jsou jednou ze skupin „správních deliktů“. V aplikační praxi je precizní
a pečlivé rozlišování mezi jednotlivými skupinami správních deliktů důleţité, jelikoţ se část třetí ZPř uţije pouze na projednávání přestupků v něm specifikovaných nebo upravených v jiných zvláštních předpisech. Na řešení ostatních skupin správních deliktů se obecně uţije SŘ nebo jednotlivá procesní ustanovení konkrétních zvl. právních předpisů. Velice často je správně právními předpisy upravováno více skupin správních deliktů zároveň a kaţdou z nich mohou většinou projednávat různé orgány veřejné správy. V rámci zákonných pravomocí je Policie ČR oprávněna projednávat jak přestupky (např. v blokovém řízení podle ZPř), tak např. správní delikty smíšené povahy (třeba § 77 odst. 4 zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů). 4.1
Správní delikty a jejich dělení Správní delikty se řadí mezi právní delikty, ke kterým patří i tzv. soudní delikty
(především trestné činy). Legálně není pojem „správní delikt“ definován. Obecně se naukou správního práva tímto pojmem označují všechny skupiny správních deliktů, jeţ se vyskytují v platné právní úpravě. H. Prášková za ně označuje: „protiprávní jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, za které ukládá správní orgán trest stanovený normou správního práva.“51 K předmětné definici je moţné ještě podotknout, ţe dle P. Matese velmi výjimečně není poţadováno „protiprávní jednání“, ale postačí i „protiprávní stav“ (faktický stav nebo událost, která má právní účinky, např. zledovatělý chodník), který lze někomu přičíst k odpovědnosti. Správní delikty také charakterizují jejich pojmové znaky: protiprávnost; škodlivost; zákonné vyjádření skutkové podstaty; objekt; objektivní stránka; subjekt; subjektivní stránka; trestnost; zákonné zmocnění k uplatnění odpovědnosti v rámci veřejné správy.52 Blíţe budou shora zmíněné pojmové znaky konkretizovány v souvislosti s „přestupky“ v subkapitole č. 4.2. V české správní teorii bývají za klasické skupiny správních deliktů povaţovány: přestupky; jiné správní delikty fyzických osob; správní delikty právnických osob; správní delikty smíšené povahy; veřejné disciplinární delikty; pořádkové správní delikty. Předmětné dělení spíše neţ by vyjadřovalo teoretickou klasifikaci, představuje tendence dosavadního vývoje českého správního práva v této oblasti. „De lege ferenda“ by mělo dojít k integraci prvních čtyř výše uvedených skupin správních deliktů do „obecného správního deliktu“ (často
HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 417. 52 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 13. 51
22
označovaného jako „přestupek“, avšak v jiném významu neţ dnešní přestupek) a vedle toho by měla být zachována skupina veřejných disciplinárních správních deliktů.53 Přestupky budou jako speciální skupina správních deliktů charakterizována níţe v subkapitole 4.2. Jiné správní delikty fyzických osob se postupem času v mezích dnešní právní úpravy stávají „archaizmem“, resp. je tato skupina na ústupu. Přívlastek „jiný“ měl původně význam „jiný neţ přestupek“. Důvodem jejich vzniku, tj. vyčlenění ze skupiny přestupků, byla tehdy tendence svěřit jejich projednávání dozorovým a kontrolním správním orgánům, které podle dřívějšího platného přestupkového zákona neměly kompetenci projednávat přestupky, a ukládat za spáchání těchto deliktů poměrně vyšší pokuty, neţ bylo moţné uloţit za přestupek. Jejich specifickým pojmovým znakem byl „speciální subjekt“, kterého měl reprezentovat zaměstnanec právnické osoby nebo subjekt v obdobném postavení. Nutno podotknout, ţe tato skupina byla paralelní skupině správních deliktů právnických osob. Postupně se jejich úprava dostávala na hranici ústavnosti, jelikoţ se u odpovědnosti za ně nepředpokládalo zavinění, resp. nemuselo se zavinění dokazovat. Nově se poté ke stávajícím skutkovým podstatám dále přiřadily tzv. skutkové podstaty „univerzální“ (subjektem je fyzická i právnická osoba, popřípadě kaţdý). Hranice mezi nimi a správními delikty právnických osob a smíšenými správními delikty se stávala stále více nezřetelnou, proto se nyní upřednostňuje odklon od jiných správních deliktů k přestupkům. „De lege ferenda“ by předmětné skutkové podstaty měly vymizet a mělo by dojít ke zrevidování zbývajících právních předpisů upravující tyto skutkové podstaty a přetransformovat je na přestupky.54 Jednotícím prvkem správních deliktů smíšené povahy je charakter prováděné činnosti bez ohledu na subjekt, jeţ jí vykonává, proto je vhodné objasnit jejich podstatu spolu se správními delikty právnických osob. Vyloţit kvintesenci deliktní odpovědnosti právnických osob je problematikou samo o sobě, a proto se jí v této práci podrobně zabývat nehodlám. V právním řádu České republiky je právnická osoba subjektem odpovědnosti jako celek. Smíšených deliktů se tedy můţe dopustit jak právnická osoba, tak fyzická osoba, při výkonu nebo v souvislosti s podnikáním (provádění jiných kvalifikovaných činností). Proto zvláštní zákony upravující jednotlivé oblasti veřejné správy nekladou důraz na to, jaký subjekt je odpovědný, ale soustředí se na onen charakter prováděné činnosti. Zásadně odpovídají subjekty za porušení povinnosti bez ohledu na zavinění (subjektivní stránka deliktu). Novější zákony obsahují liberační důvody55, jejichţ prokázáním se lze zprostit odpovědnosti za tento delikt. Prameny právní úpravy jsou vesměs pouze zvláštní právní předpisy zabývající se jednotlivými subodvětvími veřejné správy. Jelikoţ neexistuje ani částečná kodifikace Tamtéţ, s. 18. Tamtéţ, s. 126. 55 Obecně bývají formulovány: „…za správní delikt neodpovídá, prokáţe-li, ţe vynaloţil veškeré úsilí, které bylo moţno poţadovat, aby porušení povinnosti zabránil.“ 53 54
23
předmětných deliktů, je velice obtíţné respektovat zásadu ne bis in idem. Z toho důvodu je nutné dodrţovat jednotlivá ustanovení o vyloučení dvojího postihu obsaţené v příslušných právních předpisech. Individuální objekty, tj. konkrétní zájmy společnosti, hodnoty jsou vyjádřeny v jednotlivých skutkových podstatách, např. zájem na ochranu dřevin. Nejvíce se tyto dílčí delikty od sebe odlišují svou objektivní stránkou, tj. způsobem jednání, způsobeným následkem a případně příčinnou souvislostí.56 Veřejný disciplinární delikt je deliktem fyzické osoby. Specifikem tohoto deliktu je, ţe je porušená povinnost pachatelem, který je příslušníkem určité veřejné organizace (má zaměstnanecký, členský nebo sluţební vztah). Pod pojem veřejné organizace lze konkrétně v rámci disciplinárních deliktů subsumovat: státní instituce (úřednický aparát)57, bezpečnostní sbory, vojáky z povolání, profesní komory, dále sem lze zařadit delikty ţáků a studentů a delikty osob zbavených osobní svobody na základě rozhodnutí soudu. Jak jiţ bylo výše uvozeno, je subjekt těchto deliktů speciální. Objektem disciplinárních deliktů je většinou disciplína, profesní etika, vnitřní pořádek. U předmětných deliktů můţe dojít k souběhu s trestným činem, přestupkem, jiným správním deliktem fyzických osob, smíšeným správním deliktem atd., jelikoţ se tyto delikty liší svým objektem. Okruh sankcí je velmi široký a různorodý. Za protiprávní jednání můţe být uloţena např. důtka, peněţitá sankce, sníţení hodnosti.58 Řízení o disciplinárním deliktu je upraveno zákony, které zakládají disciplinární odpovědnost.59 Příslušník Policie ČR se disciplinárního deliktu dopustí, pokud spáchá kázeňský přestupek (zejména zaviněné jednání, které porušuje sluţební povinnost)60 nebo jednání, které má znaky přestupku61. Řízení o kázeňském přestupku a jednání, jeţ má znaky přestupku nelze projednat společně.62 U druhého zmíněného deliktu se postupuje podle některých ustanovení ZPř a dále platí subsidiárnost SŘ. Povaha pořádkového správního deliktu je sporná, jelikoţ není obecně jasné, zda se jedná o správní delikt nebo o zajišťovací prostředek, který má zajistit průběh nebo účel nějakého právního procesu. Podle H. Práškové spočívá tento delikt v tom, ţe odpovědný subjekt (fyzická osoba případně právnická osoba) nesplní řádně zákonem mu udělenou procesní povinnost a následuje donucení příslušného projednávajícího správního orgánu prostřednictvím uloţení pořádkové sankce (nejčastěji pořádkové pokuty). Zvláštností MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 153-164. 57 Nepatří sem např. kárné provinění soudce, státního zástupce, poslance, senátora. 58 HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 450-452. 59 Např. Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů 60 § 50, tamtéţ. 61 § 10 odst. 1 písm. a) ZPř 62 § 186 odst. 4 Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů 56
24
u pořádkových deliktů je právo správních orgánů uloţit sankci nikoli povinnost, uplatňuje se zde tedy princip oportunity, který je protipólem principu legality. Bývá pravidlem, ţe v právních předpisech upravujících pořádkové delikty jsou stanoveny maximální výše pokuty, kterou lze za porušení procesní povinnosti uloţit. Jelikoţ se neuplatňuje zásada ne bis in idem, je moţné stejný skutek postihnout i opakovaně.63 4.2
Přestupek a jeho znaky Jako jediná skupina správních deliktů jsou přestupky v určité míře kodifikovány,
zejména ZPř, a mimo něj řada dalších zvláštních zákonů. Jedinečnost přestupků tkví také v tom, ţe mají svou legální definici v české právní úpravě, tj. v § 2 odst. 1 ZPř64, jedná se o: „… zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti (materiální korektiv) a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo v jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvl. právních předpisů anebo o trestný čin“. Na rozdíl od aktuálně platného vymezení trestného činu podle § 13 odst. 1 TZ, kde je zaloţeno formální pojetí trestného činu, je přestupek stále konstruován kombinací formálních (obecné a typové znaky skutkových podstat) a materiálních (společenská škodlivost) znaků, které musí být naplněný současně (tzv. formálněmateriální pojetí přestupků). V tomto stavu vidím zásadní problém, jelikoţ pokud se formální znaky přestupku a trestného činu překrývají, jde vţdy o trestný čin, jsou-li splněny jeho formální znaky.65 Ještě před účinností TZ na tento problém poukazovala H. Prášková ve své práci: „Dochází u nás k hypertrofii správní represe?“, kdyţ poznamenala, ţe mnohem komplikovanější situace by nastala v případě, kdyby trestná jednání byla zaloţena pouze na formálním pojetí. Skutkové podstaty by musely být formulovány velmi precizně, aby nedocházelo ke shodám.66 Případný dopad „tvrdosti“ předmětného vztahu mezi přestupky a trestnými činy (bagatelní kriminalitou) by měl být vyvaţován uţitím alternativních trestů podle materie v TZ nebo aplikací procesních ustanovení, především o zastavení řízení. Pojem „společenské škodlivosti“ není nikde v českém právním řádě vymezen. Zda je společenská škodlivost, resp. materiální znak, naplněn se hodnotí v kaţdém individuálním případě s přihlédnutím ke konkrétním skutkovým okolnostem. Společenská škodlivost představuje
HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 452-454. 64 Jiné legální definice „přestupku“ je moţné nalézt i v dalších právních předpisech, ale jejich úprava je obecně povaţována za přebytečnou, např. § 16 odst. 1 věta II. zákona č. 162/2003 Sb., o zoologických zahradách, ve znění pozdějších předpisů. 65 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. Aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 23-29. 66 CHVÁTALOVÁ, I. Současné trendy ve vývoji veřejné správy – soubor vědeckých statí. Praha : Metropolitní univerzita Praha, 2008. s. 141. 63
25
také korektiv pro formální stránku přestupku, tzv. „materiální korektiv“.67 V běţné praxi totiţ „škodlivé“ jednání, které naplní formální stránku, resp. skutkovou podstatu přestupku, bývá natolik společensky škodlivé, ţe vykazuje materiální znak přestupku. Nelze ale tvrdit, ţe je tomu tak vţdy. I kdyţ protiprávní jednání naplní všechny znaky skutkové podstaty, nemusí jeho škodlivost pro společnost dovršit potřebné intenzity, a proto nelze předmětné jednání postihovat za přestupek. Vţdy musí být formální a materiální znaky naplněny současně.68 V aplikační praxi je realita odlišná, jelikoţ správní orgány příslušné k projednání přestupků častokrát odmítají argument právních zástupců podezřelých či samotných podezřelých ze spáchání přestupku, týkající se poukazování na nenaplnění pomyslné sklenice „společenské škodlivosti“. Nebo se jím příliš v odůvodnění individuálního správního aktu nezabývají či se vůbec nepokusí prověřovat související skutečnosti. V § 2 odst. 1 ZPř je také stanoven vztah speciality a subsidiarity mezi přestupky a jinými správními delikty, resp. trestnými činy. Vykazuje-li protiprávní jednání (nepodnikajícího) pachatele znaky jiného správního deliktu, resp. trestného činu, nemůţe jít současně o přestupek. Je ovšem důleţité posoudit, zda k předmětnému porušení zákona došlo v souvislosti s podnikatelskou činností nebo ne, jelikoţ nelze vyloučit postih jiného správního orgánu za smíšený správní delikt - pachatel můţe konkrétním jednáním mít prospěch osobní i podnikatelský (kupř. neoprávněný dovoz zboţí).69 Pro kaţdou skutkovou podstatu přestupku jsou příznačné čtyři základní skupiny znaků: objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka. Všechny skupiny těchto znaků mají své obligatorní prvky (např. objekt útoku = společenská hodnota) i fakultativní prvky (např. předmět útoku = nemovitost). Objektem přestupků jsou společenské vztahy společenské zájmy, hodnoty, které jsou chráněny zákonem. Podle stupně konkrétnosti lze objekty přestupku členit na obecné (zejména náleţitý a řádný výkon veřejné správy), druhové (seskupení společných rysů, spíše systematický význam) a individuální objekt (např. zájem na ochraně bezpečnosti provozu na pozemních komunikacích). Individuální objekt musí mít kaţdá jednotlivá skutková podstata a jeho precizní určení je jedním z předpokladů pro správnou kvalifikaci přestupku.70 Jednání, následek a příčinná souvislost mezi nimi vytváří objektivní stránku přestupku. Vůle (vnitřní sloţka) a její projev (vnější sloţka) utvářejí „jednání“. Jednání spočívá buď v konání nebo opomenutí splnění povinnosti, která byla subjektu uloţena zákonem, správním MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 53 68 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2005, sp. zn. 7 As 18 /2004. 69 HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 425. 70 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 63. 67
26
aktem ba i dokonce faktickým úkonem, např. pokynem příslušníka Policie ČR v rámci řízení dopravy. „Následkem“ se rozumí porušení i pouhé ohroţení společenských zájmů, hodnot resp. individuálního objektu přestupku a je podstatný pro správné stanovení druhu sankce a její výměry. Fakultativní znaky objektivní stránky jsou zmíněné pouze v některých skutkových podstatách a reprezentují je místo, čas, způsob spáchání přestupku. Jak vyplývá z diverzifikace skupin správních deliktů, můţe být subjektem přestupků pouze fyzická nepodnikající osoba a podle smyslu § 6 ZPř také ten, kdo jednal nebo měl jednat za právnickou osobu, nebo ten kdo, dal k jednání příkaz (v případě jednání na příkaz). Způsobilost pachatele přestupků je vázána na dvě základní podmínky: věk71 a příčetnost.72 Za přestupek není obecně odpovědný pachatel, který v době spáchání přestupku nedovršil 15. rok věku. Specifické postavení dle § 19 a násl. ZPř mají osoby, které dovršily 15., ale nedosáhly 18. rok věku, tj. mladiství. Příčetnost je zásadně presumována, ale mohou být prokázány okolnosti ji vylučující. Za nepříčetného se povaţuje ten, kdo pro duševní poruchu v době spáchání přestupku nemohl rozpoznat, ţe se jedná o porušení či ohroţení společenského zájmu nebo ovládnout své jednání. Pachatele však nezbavuje odpovědnosti, pokud se do stavu nepříčetnosti přivedl byť i z nedbalosti, uţitím alkoholu či jiné návykové látky.73 Pod subjektivní stránku přestupku se řadí „zavinění“ (princip subjektivní odpovědnosti). Zavinění je obligatorním znakem přestupku a je proto nezbytnou podmínkou pro naplnění všech skutkových podstat přestupků.74 Pro přestupky se obecně uplatňuje princip, ţe pro zaloţení odpovědnosti za přestupek postačí nedbalostní zavinění, kdeţto úmyslné zavinění je potřeba pouze tam, kde to je ve skutkové podstatě výslovně stanoveno. Zavinění je vnitřní, psychický vztah pachatele ke skutečnostem, které vytvářejí přestupek. Objevují se ovšem přestupky, u kterých právní předpis sice úmyslné zavinění nepředpokládá, ale spáchání z nedbalosti zde z jejich podstaty nepřichází v úvahu.75 V ustanovení § 4 ZPř je podrobněji definováno, jaké stavy a kombinace vědění a vůle charakterizují úmyslné a nedbalostní zavinění (z důvodu omezeného rozsahu práce je nemá smysl konkretizovat). Pro úplnost je nutné dodat, ţe přestupkem je jednání, které za přestupek výslovně označuje zákon, nikoliv jiný pramen práva s niţší právní silou (ty mohou pouze v určitých případech zpřesňovat a konkretizovat skutkové podstaty přestupků upravené v zákoně).76 Ustanovení § 5 odst. 1 ZPř. Ustanovení § 5 odst. 2 ZPř. 73 Tamtéţ. 74 Ustanovení § 3 odst. 1 ZPř. 75 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 69. 76 Ustanovení § 2 odst. 1 ZPř. 71 72
27
5
Policie České republiky Pojem „policie“ pochází původně z řeckého slova „politeia“: občanská správa, později
správa veřejného pořádku77. Jeho obsah se v průběhu vývoje společnosti postupně zuţoval a zpřesňoval. Běţný reprezentant soudobé společnosti si s pojmem „policie“ především spojí orgán veřejné správy, jehoţ hlavním úkolem je chránit bezpečnost společnosti a veřejný pořádek. S jeho příslušníky se setkává kaţdý den a na „kaţdém kroku“. Všeobecně je společností tento orgán vnímán velice různorodě a jeho činnost v ní vzbuzuje rozpolcené pocity, jelikoţ zasahuje do nejrozmanitějších sfér ţivota společnosti a někdy přitom narušuje i intimní stránky jednotlivce. Nutno podotknout, ţe role příslušníků „policie“ není nikterak záviděníhodná, jelikoţ se musí v určitých situacích rozhodovat ve zlomkách sekund a ono rozhodnutí mnohdy mívá dalekosáhlé důsledky. A právní úprava platná na území České republiky jim předmětné rozhodování nijak neusnadňuje. 5.1
Policie České republiky jako orgán veřejné správy Policie České republiky (dále jen „Policie ČR“) je tradičně řazena mezi veřejné sbory
s celostátní působností. Jejich hlavním předmětem činnosti je chránit tzv. policejní statky a udrţovat a obnovovat veřejný pořádek a bezpečnost. Mezi policejní statky lze subsumovat např. ochranu státu, veřejnou bezpečnost, bezpečnost osob a majetku, veřejné zdraví. Vedle těchto činností vykonává většina veřejných sborů i funkce orgánů veřejné správy. Mohou proto zejména vydávat individuální správní akty a provádět kontrolu apod. Podle P. Matese jsou veřejnými sbory rovněţ hasičský záchranný sbor, celní správa, Bezpečnostní informační sluţba, Úřad pro zahraniční styky a informace, Vojenská policie, Vojenské zpravodajství, vězeňská sluţba, obecní policie. Dnes do tohoto výčtu patří i Generální inspekce bezpečnostních sborů, která byla zřízena na základě zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, a nahradila tímto Inspekci policie.
Za „veřejné“ se tyto sbory označují kvůli veřejnoprávnímu charakteru, který je
vyvozován jednak ze způsobu jejich zřízení, které se uskutečňuje prostřednictvím zákona (zřizovatelem je stát, případně obec), a obsahu jejich činnosti, která je převáţně regulovaná správně právními předpisy (veřejnoprávními normami).78 Podle § 1 ZPČR je Policie ČR definována jako jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor. Ucelený výčet bezpečnostních sboru lze nalézt v ustanovení § 1odst. 1 zákona č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. Aţ na Vojenskou Policii, Vojenské
Online Etymology Dictionary [online]. Last modified 2 February 2012 [cit. 2012-02-02]. Dostupné z: . 78 MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha: Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. s. 15. 77
28
zpravodajství se předmětný výčet kvantitativně shoduje s výčtem veřejných sborů P. Matese. Bezpečnostní sbory působí zásadně dovnitř České republiky79. Policie ČR spadá pod kategorii ozbrojených sborů (jako např. i Bezpečnostní informační sluţba
80
), jelikoţ má moţnost
v souvislosti se svou činností uţít donucení (přinucení k plnění povinnosti nebo odvrácení porušení zákona) na rozdíl např. od Hasičského záchranného sboru České republiky, který těmito pravomocemi nedisponuje. Pro případy nutnosti uţití donucení je Policie ČR vybavena zákonnými oprávněními zaručenými např. v § 51 ZPČR – uţití sluţebního psa, úderu střelnou zbraní, pout apod. V rámci správněprávní vědy se z organizačního (vnitřní struktura orgánu) i funkčního (souhrn činností) hlediska zařazuje Policie ČR do policejní správy, která v současné době představuje určitou kvalifikovanou součást správy bezpečnostní. S. Skulová definuje bezpečnostní správu: „představuje systém a činnost všech orgánů veřejné správy (a jiných zmocněných subjektů) pověřených bezpečnostními funkcemi.“81 Vztah mezi pojmy „bezpečnostní správa“ a „policejní správa“ se za posledních 15 let značně obměnil. V dřívější době byl pojem „policejní správa“ uţíván jako alternativa k pojmu „bezpečnostní správa“. Později se „policejní správa“ započala vnímat jako podmnoţina mnoţiny „bezpečnostní správy“. Stalo se tak nejpravděpodobněji v důsledku vydání Bezpečnostní strategie České republiky v roce 2003, z jejichţ systematiky a vymezení bezpečnostního systému82 plynou důvody pro širší pojímání pojmu „bezpečnostní správa“. Lze tedy pod ní obecně podřadit zejména správu policejní, zpravodajské sluţby, zajišťování ochrany pořádku při výkonu a správě soudnictví, správu na úseku ochrany přírody, správu obrany státu apod. Organizační uspořádání veřejné správy a jejích orgánů, tedy i veřejných sborů, je výrazem uplatnění tzv. organizačních principů veřejné správy: systém centralizované, decentralizované, koncentrované, dekoncentrované správy; systém územní a rezortní; systém monokratický a kolegiální; systém jmenovací a volební83. Z klasických organizačních principů veřejné správy se v organizaci Policie ČR prosazují princip centralizace, koncentrace, dekoncentrace; princip jmenovací; monokratický a princip sluţební. Jak jiţ bylo výše zmíněno, představuje Policie ČR jako celek veřejný ozbrojený bezpečnostní sbor s celostátní působností a je podřízena Ministerstvu vnitra (dále jen „Ministerstvo“) jako ústřednímu orgánu státní
Za určitých podmínek např. § 93 ZPČR mohou působit i vně území České republiky. Ustanovení § 1 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb. o Bezpečnostní informační sluţbě, ve znění pozdějších předpisů. 81 JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et. al. Správní právo – zvláštní část. 5. Doplněné vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005. s. 66-68. 82 Článek 92 Bezpečnostní strategie České republiky 2003. 83 PRŮCHA, P., Správní právo – obecná část. 7. doplněné a aktual. vyd. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2007. s. 158-159. 79 80
29
správy84. Ministerstvo však nevykonává přímé řízení vůči Policii ČR (ukládání úkolů přímo, např. Krajskému ředitelství), ale vydává prováděcí právní předpisy, připravuje v dané oblasti nařízení vlády, vyhlášky, metodické pokyny a jiné interní normativní akty. Svou řídící činnost a kontrolu vykonává tedy skrze policejního prezidenta, který je ministerstvu, resp. ministru vnitra,85 odpovědný.86 Policejní Prezident je v čele Policejního prezídia České republiky (dále jen „Policejní prezídium“), které obecně řídí činnost Policie ČR při výkonu policejních úkolů. Hovoří-li se o řízení, přichází tu v úvahu sluţební podřízenost reprezentující oprávnění vydávat závazné pokyny, instrukce a další akty. Policejní prezident je „vedoucí“ všech policistů zařazených do příslušných útvarů v působnosti Policejního prezídia.87 V rámci Policejního prezídia, jeţ sídlí v hlavním městě Praze, jsou zřízeny odborné útvary, které plní specifické policejní činnosti. Aktuálně, tj. v únoru roku 2012, má policejní prezident 4 náměstky, např. pro vnější sluţbu a pro ekonomiku.88 Spolu s Policejním prezídiem tvoří organizační strukturu Policii ČR zákonem taxativně upravené policejní útvary: policejní útvary s celostátní působností (např. Útvar rychlého nasazení, Pyrotechnická sluţba), krajská ředitelství policie a útvary zřízené v rámci krajského ředitelství89, mezi které se řadí územní odbory a obvodní oddělení. Od 1. 1. 2012 je zřízeno 14 krajských ředitelství s územní působností krajů v souladu s literou ústavního zákona č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. Pro lepší orientaci ve shora nastíněné hierarchii útvarů uvedu příklad vertikálního uspořádání např. pro „sluţebny“ v Havířově 1 a 3 – ty jsou Obvodními odděleními (celkem 12 v konkrétním územním obvodu), následuje Územní odbor Karviná (celkem 6 v daném kraji), který se řadí pod Krajské ředitelství policie Moravskoslezského kraje.90 V ustanoveních §§ 7 – 8 ZPČR je dále stanoveno postavení jednotlivých policejních útvarů v majetkových a soukromoprávních vztazích. Policejní prezídium a útvary s celostátní působností jsou součástí organizační sloţky státu a účetní jednotkou Ministerstva, rozdílně od krajských ředitelství nejsou však samostatnou organizační sloţkou státu. Pro úplnost uvádím, ţe specifické postavení v organizační struktuře Policie ČR zaujímá Generální inspekce bezpečnostních sborů (dále jen „GIBS“), která nahradila dnes jiţ zaniklou Inspekci policie. GIBS byla zřízena na základě zákona č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „ZGIBS“) a jejím úkolem je vyhledávání, Ustanovení § 5 odst. 1 ZPČR. Ministr vnitra je odpovědný za činnost Policie ČR jako celku vládě. 86 Ustanovení § 5 odst. 3 ZPČR. 87 MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 20. 88 Policie České republiky : Policejní prezídium České republiky [online]. [cit. 2012-02-03]. Dostupné z: . 89 Ustanovení § 6 odst. 1 ZPČR 90 Policie České republiky : Správa Moravskoslezského kraje – kontakty [online]. [cit. 2012-02-03]. Dostupné z: . 84 85
30
odhalování a prověřování skutečností, které nasvědčují tomu, ţe byl spáchán trestný čin policistou nebo zaměstnancem policie.91 Nově byl také v roce 2011 zřízen institut Ombudsmana Policie České republiky, který pomáhá policistům a zaměstnancům policie v případě důvodného podezření na „nekalé praktiky“ (porušování základních práv a svobod, diskriminační jednání mezi příslušníky, nečinnost nadřízených apod.) uvnitř policejních sborů. Nepřísluší mu tedy přijímat podněty a stíţnosti občanu na příslušníky Policie ČR.92 Police ČR nemá právní subjektivitu a nevykonává státní správu. Státní správu vykonávají a zabezpečují pouze jednotlivé policejní útvary.93
Policie ČR a její krajská
ředitelství jsou zřizována jako organizační sloţky státu a nejsou tedy právnickými osobami. Jejich jednání je vlastně jednání státu. Předmětnou problematikou se jiţ zabýval i Nejvyšší soud, který v jednom ze svých usnesení konstatoval, ţe: „Policie České republiky není právnickou osobou a zákon jí nepřiznává ani způsobilost být účastníkem řízení před soudem. Způsobilost být účastníkem řízení má ve věcech týkajících se Policie ČR stát, tj. Česká republika.“94 Na druhou stranu má Policie ČR způsobilost být účastníkem řízení podle zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, jelikoţ v tomto řízení jsou přezkoumávána rozhodnutí orgánů veřejné správy, a proto není určující, zda má povahu právnické osoby či nikoliv. Orgán Policie ČR můţe být také účastníkem řízení o ústavní stíţnosti, vydá-li správní rozhodnutí (např. dle zákona č. 119/2002 Sb., o zbraních, ve znění pozdějších předpisů), které se stalo předmětem ústavní stíţnosti.95 Klíčovým posláním Policie ČR není mocensky zasahovat a omezovat svrchovanost občanů, nýbrţ „sluţba veřejnosti“, coţ není obyčejná proklamace upravená v § 2 ZPČR, ale jde o zrcadlení ústředního principu pro fungování veřejné správy zakotveném v čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR. Hlavní oblasti činnosti Police ČR jiţ nejsou v ZPČR upraveny širokým výčtem úkonů, jak tomu bývalo v § 2 ZoPČR (např. písm. c) vede boj proti terorismu; písm. j) odhaluje přestupky; písm. f) zajišťuje ochranu státních hranic ve vymezeném rozsahu atd.), ale pomocí neurčitých pojmů. Policie ČR tedy převáţně chrání bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek, předchází trestné činnosti, plní úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákonem, mezinárodními smlouvami a přímo pouţitelnými předpisy Evropské unie.96 Neurčité pojmy jako veřejná bezpečnost, veřejný pořádek, vnitřní pořádek, uţívá zákonodárce většinou, kdyţ není schopen přesně Ustanovení § 2 odst. 1 ZGIBS Policie České republiky : Ombudsman Policie České republiky [online]. [cit. 2012-02-03]. Dostupné z: 93 MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 19. 94 Stanoviska pléna Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 1997, Plsn 2/1996. 95 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. I ÚS 355/1997; Nález Ústavního soudu ČR ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III ÚS 269/1999; Nález Ústavního soudu ČR ze dne 16. 4. 2002, sp. zn. I ÚS 15/2000. 96 Ustanovení § 2 ZPČR 91 92
31
formulovat hypotézu normy, jejímţ účelem je chránit statky před nebezpečím.97 Výhoda a vhodnost uţití neurčitých pojmů tkví v tom, ţe dokáţí velice dobře reagovat na společenské změny a zákonodárce nemusí neustále obměňovat precizní výčty a novelizovat prováděcí předpisy. Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. 5 AZs 105/2004 judikoval, ţe v konkrétních případech je výklad těchto „neurčitých pojmů“ záleţitostí jednotlivých správních orgánů (policistů nebo zaměstnanců Policie ČR), které jsou povinny v individuální situaci objasnit význam předmětného pojmu a alespoň zběţně popsat postup, jak k danému interpretačnímu závěru dospěly. P. Mates pouţívá pro vymezení pojmu „bezpečnost“ pozitivní definici (pocit jednotlivce být neohroţen nebo domněnka schopnosti efektivní ochrany před hrozbou) a mnohem častěji uplatňovanou definici negativní, která vychází z pojmu „nebezpečí“ (společnosti a jejím členům hrozí škoda či jiná újma). Objasnění obsahu „bezpečnosti“ či „nebezpečnosti“ záleţí na několika faktorech, např. stavu celkového klimatu ve společnosti; větší nebezpečí hrozí ústavním činitelům neţ běţným občanům apod. Úkolem Policie ČR je neustále monitorovat situaci a dbát, aby nenastalo nebezpečí (působit preventivně) a ne zasahovat jen pokud existuje přímé ohroţení konkrétních statků a hodnot. 98 Dalším neurčitým pojmem je „veřejný pořádek“, který právní předpisy uţívají velmi často, např. ustanovení § 47 a násl. ZPř. Nejvyšší správní soud vyloţil „veřejný pořádek“ jako: „…normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase, a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní (v uţším smyslu), politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské (v širším smyslu), které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné“.99 Proměnlivost pojmu „veřejný pořádek“, která je odvislá od určitého místa a času, si lze přiblíţit na konkrétním příkladu: Bude-li v „satelitním městečku“ vlastník nemovitosti vypouštět septik do obecního odvodňovacího kanálu u obecní komunikace a imise z jeho předmětného jednání vzniklé budou obtěţovat pouze jeho bezprostředního souseda, nejedná se o porušení veřejného pořádku. Pokud ale jeho výše specifikované jednání bude rušit celou obec, resp. větší okruh sousedů, lze jiţ jeho počínání kvalifikovat jako porušení veřejného pořádku. Veřejný pořádek můţeme vnímat jako korektiv základních lidských práv a svobod, jelikoţ dle P. Matese je dodrţování veřejného pořádku vlastně ukládání jistých přiměřených omezení společnosti, bez nichţ by nemohla společnost fungovat a existovat. Prostřednictvím komplexního hodnocení můţeme konstatovat, ţe Policie ČR působí pouze tam, kde není zaloţena působnost jiného orgánu (zásada subsidiarity), jejichţ rozsah působnosti je stanoven
97
MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha: Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. s. 6. MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 12. 99 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 2 As 78/2006. 98
32
konkrétními zákony. Zároveň však chrání veřejný pořádek všude, kde nemohou zakročit ostatní orgány veřejné správy, např. pro nedostatek kompetence nebo z nebezpečí prodlení. 100 5.2
Funkce Policie České republiky v řízení o přestupcích Jak bylo nastíněno výše, jádro činnosti Policie ČR spočívá ve výkonu dozoru a
zásahové činnosti, kterou uskutečňuje formou bezprostředních zásahů a faktických pokynů (nemají povahu správních aktů). Pro tuto činnost jsou příslušnici Policie ČR vybaveni určitými donucovacími prostředky (chvaty, sluţební psi, zbraně atd.), které mohou uţít za zákonem stanovených podmínek. Nesmíme opomenout, ţe vedle těchto činností reprezentuje Policie ČR i pozici veřejnosprávního orgánu. Proto mohou příslušné útvary, resp. sloţky, na základě delegace pravomocí vykonávat státní správu ve stanovených oblastech a vydávat i individuální správní akty, provádět kontrolu, vést evidence a další činnosti.101 Přestupkové řízení upravuje v části třetí ZPř. Dle mého názoru by mohla být definice přestupkového řízení formulována takto: „Přestupkové řízení je zvláštním druhem správního řízení, ve kterém se objasňuje a projednává, zda byl konkrétním subjektem spáchán individuálně určený přestupek, jež je vymezen zákonnou skutkovou podstatou, a pokud jím byl spáchán, je v něm uložena i sankce za příslušné zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje společenský zájem“. Obecně se dělí na čtyři stádia: 1. Přípravné řízení (obligatorní); 2. Nalézací řízení (obligatorní); 3. Řízení o řádných a mimořádných opravných prostředcích (fakultativní); 4. Vykonávací (exekuční) řízení (fakultativní). Policie ČR sehrává v jednotlivých fázích přestupkového řízení dvě rozdílné role: první by se dala označit jako „pomocná“, ve které vystupuje Policie ČR jako vyšetřující orgán, dozorující orgán, kontrolní orgán nebo orgán poskytující součinnost jinému orgánu veřejné správy (mnohdy to bude ten orgán, který určitý přestupek projednává, tj. nejčastěji obec, nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností102). Konkrétně to mohou být zejména úkony uskutečňující se v přípravném řízení, např. zajišťování podkladů pro zahájení přestupkového řízení, přijímání podnětu o tom, ţe byl spáchán přestupek, zajišťování důkazů, obstarání vysvětlení jednotlivých účastníků řízení nebo provedení doţádaného úkonu. Ve stádiu nalézacím můţe Policie ČR např. obstarávat doručení písemností nebo předvádět osobu podezřelou ze spáchání přestupku k orgánu veřejné správy, který předmětný přestupek projednává. Shora zmíněné úkony jsou obecně upraveny v základních právních pramenech přestupkového řízení, jimiţ jsou ZPř, SŘ a ZPČR. V právním řádu České republiky se však 100
MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 14-15. 101 MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 10. 102 Ustanovení § 53 ZPř.
33
vyskytují zvláštní právní předpisy, které předmětné úkony konkretizují pro potřeby svého obsahu, které vyplývají ze specifického předmětu jejich úpravy. Kupříkladu v ustanovení § 77a zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, je stanovena povinnost Policie ČR zaznamenávat a dokumentovat podezřelé jevy a okolnosti nasvědčující nelegální přeshraniční přepravě odpadů do České republiky, předávat zjištěné podněty příslušným orgánům inspekce a celních úřadů k provedení vlastních nápravných opatření. Nebo je i podle § 25 zákona č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní baňské správě, ve znění pozdějších předpisů, oprávněno zajišťovat výbušniny, jestliţe zjistí, ţe nabývání, dovoz, vývoz není prováděn v souladu se zákonem. V mnoha dalších zvláštních předpisech jsou upraveny zvláštní druhy součinnosti Policie ČR apod. Podrobněji o této problematice bude pojednáno níţe v kapitole 6. V druhé roli tzv. „projednávací“ se projevují kompetence Policie ČR projednávat individuálně určené přestupky v I. stupni přestupkového řízení, v blokovém nebo příkazním řízení. Jelikoţ zákonodárce v současné době zaujímá spíše tendenci „osekávat“ pravomoci Policie ČR projednávat přestupky v I. stupni přestupkového řízení, jak bude podrobněji objasněno níţe v kapitole 5.3., budu se touto oblastí v této práci zabývat jen okrajově. Zvláštních právních předpisů, ve kterých by byla stanovena pravomoc Policie ČR projednat přestupek v I. stupni přestupkového řízení, je právním řádu platném na území České republiky jako „šafránu“, např. podle ustanovení § 18 odst. 4 zákona č. 310/2006 Sb., o nakládání s bezpečnostním materiálem, ve znění pozdějších předpisů, nebo dle § 157a zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů, projednává správní delikty v prvním stupni řízení Policie ČR. Podle systematiky výše specifikovaného zákona se za „správní delikty“ povaţují i přestupky upravené v § 156. Nesrovnatelně více řeší Policie ČR přestupky v blokovém řízení. Blokové řízení je zvláštním zkráceným druhem přestupkového řízení, jeţ se vyznačuje neformálností, rychlostí, hospodárností a většinou i bezprostředním účinkem na pachatele.103 Policie ČR můţe projednávat v blokovém řízení přestupky, jejichţ skutkové podstaty jsou upraveny v ZPř i v jiných zvláštních právních předpisech, např. v zákoně č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů. Vedle blokového řízení se mezi zvláštní zkrácené řízení o přestupku řadí příkazní řízení. Tento druh řízení je charakteristický tím, ţe je v něm sníţená administrativní pracnost a je jednoduší a rychlejší na rozdíl od klasického přestupkového řízení. Velmi výjimečně bývá v zákonech upravena výslovná pravomoc Policie ČR projednávat přestupky v příkazním řízení – § 34a odst. 5 zákona č. 329/1999 Sb., ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. Aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 170. 103
34
o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů. Podrobněji bude problematika blokového a příkazního řízení rozebrána v kapitole 7. 5.3
Nástin vývojových souvislostí zákona o přestupcích v souvislosti s řešením přestupků v I. stupni řízení Policií České republiky Za 22 let účinnosti, tj. od 1. července 1990, byl ZPř jiţ sedmdesát dvakrát novelizován.
Několik novel ZPř se dotklo i kompetencí Policie ČR projednávat přestupky v prvním stupni řízení.
Základním ustanovením, ve kterém je výčet správních orgánů věcně příslušných
k projednání přestupků v prvním stupni řízení o přestupcích, je § 52 ZPř. Za dobu jeho účinnosti bylo jeho znění, se zaměřením na činnost Policie ČR104, několikrát změněno. Původně mohly okresní útvary105 Policie ČR projednávat prvním stupni řízení přestupky, tykající se bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. Novelou č. 112/1998 Sb. k tomu přibyla oprávnění řešit přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi106. Hned následující novelou č. 168/1999 Sb. byl tento malý okruh přestupků obohacen o přestupek spojený s nepředloţením při provozu vozidla dokladů o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem.107 V souvislosti s účinností zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, bylo z ustanovení § 52 ZPř vypuštěno oprávnění Policie ČŘ projednávat v prvním stupni přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu. V dalších letech, např. v roce 2007, byly Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR projednávány návrhy Ministerstva dopravy na novou úpravu pravomocí orgánů Policie ČR při porušení předpisů o bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, ovšem všechny skončily pouze ve stádiu návrhu.108 K 1. dubnu 2006, tj. účinností zákona č. 57/2006 Sb., zůstala Policii ČR jiţ jen pravomoc projednávat v prvním stupni přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi. A v důsledku změn v souvislosti s přijatým novým ZPČR bylo písmeno b) § 52 ZPř zrušeno. Policii ČR byly tedy v mezích působnosti ZPř zcela odebrány veškeré kompetence projednávat přestupky v prvním stupni. Samozřejmě byla a je oprávněna projednávat přestupky v prvním stupni, stanoví-li tak zvláštní zákon, např. dle shora jiţ zmiňovaného zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů.
Ustanovení § 52 písm. c) později b) ZPř. Ustanovení § 54 ZPř. 106 Ustanovení § 30 odst. 1 písm. j) ZPř. 107 Ustanovení § 23a odst. 1 písm. c) ZPř. 108 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 9 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2005. s. 41. 104 105
35
6
Řízení o přestupku s důrazem na činnost Policie České republiky v něm Policie ČR jako orgán veřejné správy projednává přestupky v prvním stupni řízení
o přestupku pouze na základě zákonného zmocnění zvláštních právních předpisů (např. zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů) nebo vykonává kooperačně - pomocnou, vyšetřovací činnost resp. poskytuje součinnost správním orgánům, které jsou příslušné projednat přestupky v prvním stupni. Ve velké většině případů nemají orgány Policie ČR kompetence projednávat přestupky v prvním stupni, a proto se tato kapitola zaměří na mnohem frekventovanější činnost Policie ČR v rámci řízení o přestupcích, tj. na poskytování součinnosti správním orgánů projednávající přestupek v prvním stupni, přijímání podnětů o podezření spáchání přestupku od jiných správních orgánů, fyzických a právnických osob apod. Orgány Policie ČR se při provádění této činnosti řídí zejména právní úpravou obsaţenou v ZPř, ZPČR, SŘ. 6.1
Postup před zahájením řízení (přípravné řízení) Podle dikce ZPř není „přípravné řízení“ samostatným stádiem přestupkového řízení
na rozdíl od procesu trestního řízení (§157 a násl. TŘ). ZPř sice upravuje jednotlivé procesní instituty, které lze povahově připodobnit k procesním institutům a úkonům představující přípravné stádium trestního řízení, ale systematicky je do samostatného, komplexního procesního stádia neřadí. Někteří autoři odborných právních publikací jako např. Hrozinková Eva nebo Kučerová Helena109 označují určité fáze a úkony přestupkového řízení souhrnně za „přípravné řízení“ a jiní nikoliv např. Prášková Helena110. Osobně zastávám názor, ţe podle aktuálně platné právní úpravy přestupkového řízení je moţné určité procesní postupy správních orgánů jednotně povaţovat za „přípravné řízení“, i kdyţ je ZPř takto systematicky neoznačuje a ani předmětný pojem vůbec neuţívá. De lege ferenda by určitě právní úpravě přestupkového řízení prospělo, kdyby byl pojem „přípravného řízení“ zaveden. Dále by mělo dojít k ohraničení tohoto procesního stádia formálními procesními úkony, jak je tomu v TŘ a komplexně stanovit práva a povinnosti jednotlivých správních orgánů, fyzických a právnických osob. Jiţ delší dobu v právní úpravě přestupkového řízení kupříkladu chybí institut občanského zadrţení tj. omezení osobní svobody osoby podezřelé ze spáchání přestupku. Tento institut by byl zejména hojně vyuţíván v souvislosti s pácháním majetkových správních deliktů, jelikoţ ten, kdo přistihne osobu při páchání přestupku nebo bezprostředně ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 47. 110 HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. s. 434. 109
36
poté, nemá jakoukoliv moţnost tuto osobu zadrţet do příjezdu Policie ČR. Omezit osobní svobodu osoby podezřelé ze spáchání přestupku např. § 50 ZPř lze pouze za situace umoţňující uţití „nutné obrany“ (§ 2 odst. 2 písm. a) ZPř). Omezí-li tedy někdo (mimo příslušníka Policie ČR) osobní svobodu osoby podezřelé ze spáchání přestupku, vystavuje se tím sám nebezpečí trestního stíhání za trestný čin omezování osobní svobody (§ 171 TZ).111 Přípravné řízení jako stádium přestupkové řízení začíná, jakmile se správní orgán dozví o podezření ze spáchání přestupku. Příslušný správní orgán se o tom dozvídá nejčastěji z oznámení jiných správních orgánů, z podnětů fyzických a právnických osob, ze své vlastní činnosti.112 V souladu se zásadou oficiality se musí správní orgán zabývat kaţdým podnětem, jenţ by se týkal podezření ze spáchání přestupku. Usoudí-li příslušný správní orgán, ţe předmětné oznámení přestupku není dostatečným podkladem pro zahájení přestupkového řízení (§ 67 ZPř), můţe poţádat orgán Policie ČR k provedení nezbytného šetření, pokud jiţ tak orgán Policie ČR neučinil před oznámením podezření ze spáchání přestupku podle § 58 odst. 2 ZPř. Ve společnosti je všeobecně známo, ţe Policie ČR jako ozbrojený, veřejný, bezpečnostní sbor má za úkol chránit bezpečnost a veřejný pořádek, a proto nejčastěji přijímá podněty o podezření ze spáchání přestupku od subjektů právě Policie ČR. Nejběţněji bude také oznamovat příslušným správním orgán podezření ze spáchání přestupku, jelikoţ jedním z jejich úkolů je odhalovat je. 6.1.1
Oznámení skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán přestupek a podklad pro zahájení přestupkového řízení Jako podklad pro zahájení řízení o přestupku muţe slouţit oznámení o přestupku
správního orgánu, obce, orgánu Policie ČR, právnické nebo fyzické osoby; zjištění z vlastní činnosti správního orgánu příslušného k projednání přestupku i postoupení věci orgánem činným v trestním řízení.113 Podklad by měl obsahovat dostatek informací o protiprávním skutku, který naplňuje znaky skutkové podstaty konkrétního přestupku a měl by označovat osobu podezřelou ze spáchání přestupku. Výše uvedené oznámení o přestupku, jehoţ obsah je stanoven v ZPř, je nutné odlišit od oznámení o zahájení řízení podle § 46 SŘ, jelikoţ nejsou významově totoţné. Správní orgán, který převezme oznámení individuálního přestupku, by ho měl ihned opatřit razítkem nebo jiným údajem, který osvědčí den převzetí předmětného oznámení, jenţ je důleţitý z důvodu běhu lhůt pro vyřízení přestupku.
KLAPAL, V. Moţnosti omezení osobní svobody osoby podezřelé ze spáchání přestupku. Trestněprávní revue. 2006 , roč. 5, č. 6, s. 173-174. 112 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 141. 113 Ustanovení § 67 odst. 2 ZPř. 111
37
Oznámení o přestupku podané orgánem Policie ČR na základě vlastního zjištění nebo podnětu kohokoliv jiného má dvě základní formy, které se od sebe odliší podle druhu spáchaného přestupku, a to oznámení přestupku jednoduché (§ 58 odst. 1 ZPř) a oznámení přestupku na podkladě šetření (§ 58 odst. 2 ZPř).114 První ze shora vyjmenovaných druhů oznámení je obsahově stručnější a orgán Policie ČR jej uţije u přestupků, které nejsou uvedeny v taxativním výčtu § 58 odst. 2 ZPř. V tomto druhu oznámení je policejní orgán povinen uvést: 1. přesné označení orgánu (útvaru a příslušníka) Policie ČR, který oznámení činí; 2. datum sepsání oznámení; 3. označení přestupku konkrétním zákonným ustanovením, který je v uskutečněném skutku spatřován; 4. podpis oprávněného příslušníka Policie ČR; velmi ţádoucí je, aby byla v oznámení 5. označena osoba podezřelá ze spáchání předmětného přestupku osobními údaji, které ji dostatečně identifikují a pokud je to moţné také podpis podezřelé osoby.115 Někdy se totiţ stává, ţe policejní orgán oznámí podezření ze spáchání přestupku bez uvedení specifikace osoby podezřelé ze spáchání přestupku (neznámý pachatel přestupku), aniţ by vyuţil institut „odloţení věci“ podle § 58 odst. 3 písm. b) ZPř. Příslušný správní orgán přijímající předmětné oznámení je poté nucen poţádat oznamující policejní orgán k provedení úkonů potřebných k prověření oznámení resp. ke zjištění totoţnosti pachatel. Posléze je tento správní orgán nucen předmětnou věc odloţit (podle § 66 odst. 3 písm. g) ZPř), jelikoţ se policejnímu orgánu nepodařilo identifikovat pachatele přestupku ve lhůtě 60 dnů, která počíná běţet ode dne, ve kterém se o podezření ze spáchání přestupku dozvěděl. Policejní orgán, který podal oznámení prvního typu, ho můţe ještě doplnit o veškerá zjištění, důkazy a materiály, které získal v souvislosti s přijatým podnětem nebo vlastní činností. Pokud tedy byli příslušníci Policie ČR např. zavoláni na určité místo, kde mělo dojít ke spáchání přestupku a byla zde přítomna osoba, která je přivolala, mohou k oznámení připojit: protokol o sepsání ústního podnětu, protokol o místním ohledání, úřední záznam o podání vysvětlení poškozené osoby apod. U druhého typu oznámení tj. oznámení přestupku na podkladě šetření, učiní policejní orgán ještě před podáním oznámení příslušnému správnímu orgánu nezbytná šetření pro zjištění skutečností, ţe jde o přestupek, pro zjištění pachatele konkrétního přestupku a zajištění důkazů pro budoucí dokazování probíhající před projednávajícím správním orgánem.116 Zajišťují se především důkazy, které by mohly být později zničeny nebo
ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 55. 115 Tamtéţ. s. 56. 116 Ustanovení § 58 odst. 2 ZPř. 114
38
ztraceny.117 Tento druh oznámení se uplatní u přestupků, jejichţ taxativní výčet je uveden v ustanovení § 58 odst. 2 ZPř. Orgány Policie ČR jsou povinny prošetřit výše zmíněné přestupky bez zbytečného odkladu a jsou povinny podat oznámení nejpozději do 30 dnů ode dne, co se o přestupku dozví.118 V rámci provádění šetření podle § 58 odst. 2 ZPř vyuţívají příslušníci Policie ČR zejména instituty a oprávnění podle ZPČR. Mohou např.: Poţadovat provedení orientačního vyšetření na přítomnost alkoholu nebo jiných návykových látek v těle podezřelého ze spáchání přestupku pomocí dechové zkoušky nebo slin (velmi často u přestupků proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu) nebo vyţadovat výpis z evidence rejstříku trestů (§ 67 odst. 1 písm. a) a b) ZPČR). Provádět ohledání místa, kde byl přestupek s největší pravděpodobností spáchán nebo ohledat věc, jenţ má přímý vztah k spáchanému přestupku (§ 67 odst. 2 ZPČR). Vyzvat k vydání věci, která je důleţitá pro řízení v prvním stupni a po předešlé marné výzvě jsou oprávněni odejmout předmětnou věc (§ 34 odst. 1 písm. b) a odst. 2 ZPČR). Omezit osobní svobodu osoby podezřelé ze spáchání přestupku, pokud byla přistiţena při jednání, které má znaky přestupku a je důvodná obava, ţe bude v předmětném jednání pokračovat (§ 26 odst. 1 písm. f) ZPČR). Pouţít technických prostředků k zabránění odjezdu podle § 36 ZPČR např. „botičky na kola motorových vozidel.“ Vyzvat osobu podezřelou ze spáchání přestupku k prokázání totoţnosti (§ 63 odst. 2 písm. a) ZPČR) nebo pořizovat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy podle § 62 ZPČR. ZPČR v některých výše uvedených ustanoveních uţívá pojem „správní delikty“, který je nutno vykládat extenzivně, coţ znamená, ţe lze tyto ustanovení aplikovat i na přestupky. O skutečnostech, které orgány Policie ČR získaly na základě výše zmíněných úkonů, sepíší úřední záznam, který se stane nedílnou součástí oznámení druhého typu.119 6.1.2
Odevzdání a odložení věci orgánem policie (postoupení věci) V určitých situacích je policejní orgán nucen odevzdat prošetřovanou věc jinému
příslušnému správnímu orgánu. Podle ustanovení § 58 odst. 3 písm. a) ZPř tak učiní ze tří důvodů. Prvním důvodem je fakt, ţe sice byl spáchán přestupek podle ZPř nebo jiného zvláštního právního předpisů, ale dopustil se ho speciální pachatel tj. pachatel, jenţ např. ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 141. 118 Ustanovení § 58 odst. 2 ZPř. 119 Tamtéţ. 117
39
zastává veřejnou funkci nebo je ve zvl. sluţebním poměru (příslušník Policie ČR, voják Armády ČR). Projednávání přestupků těchto pachatelů se vyznačuje mnoha zvláštnostmi např.: řízení o správním deliktu tzv. veřejného disciplinárního deliktu se řídí zvláštními procesními pravidly upravenými v příslušných právních předpisech; za spáchání přestupku lze uloţit speciální sankce (sníţení hodnosti, sníţení platu apod.) a projednávají je speciální orgány. Druhý důvod je kvalifikační povahy, jelikoţ představuje situaci, kdy orgán Policie ČR zjistí v rámci prováděného šetření, ţe individuálně určeným jednáním podezřelé osoby nedošlo ke spáchání přestupku, ale byla naplněna skutková podstat jiného správního deliktu fyzické osoby nebo smíšeného správního deliktu120. Policejní orgán je poté povinen věc odevzdat věcně a místně příslušnému správnímu orgánu určenému v souladu s úpravou příslušného právního předpisu, který chrání konkrétní práva, povinnosti, zájmy či hodnoty, které byly pachatelem porušeny. Obdobně postupuje orgán Policie ČR i u zjištění, ţe nebyl spáchán přestupek, ale trestný čin podle TZ, coţ reprezentuje třetí důvod odevzdání. Zejména u případů, u kterých provádí šetření podle § 58 odst. 2 ZPř, má orgán Policie ČR pravomoc vyšetřovanou věc odloţit, pokud v průběhu předmětného šetření zjistil, ţe z určitých důvodů nelze přestupek projednat, ke spáchání přestupku pravděpodobně nedošlo nebo do jednoho měsíce ode dne, co se o spáchání přestupku dozvěděl, nezjistil totoţnost pachatele. Pomine-li posléze důvod odloţení věci a není-li praktičtější vyřešit věc jinak, oznámí orgán Policie ČR spáchání přestupku příslušnému správnímu orgánu.121 Hlavním účelem moţnosti policejního orgánu věc odloţit je odstranění formalismu a zaměření se na hospodárnost jeho činnosti. Rozhodnutí o odloţení věci je vydáno ve formě usnesení, které je pouze zaznamenáno do spisu. Příslušný orgán však můţe i po odloţení věci pokračovat v započatém vyšetřování a po např. zjištění identity pachatele předmětnou věc oznámit příslušnému správnímu orgánu.122 V praxi se pod taxativně uvedené důvody odloţení většinou podřazuje: osoba podezřelá ze spáchání přestupku zemřela, nebyla zjištěna její totoţnost, poţívá určitých výsad či imunit nebo byl skutek jiţ projednán v blokovém řízení jiným orgánem či nevznikla odpovědnost za přestupek. Institut odloţení je někdy zaměňován s institutem zastavení řízení. Rozdíl mezi nimi tkví v tom, ţe správní orgán můţe věc odloţit před zahájením řízení, kdeţto k zastavení řízení můţe dojít aţ po zahájení řízení. 6.1.3
Podání vysvětlení V rámci přestupkového řízení je nutné od sebe rozlišovat dvě různé úpravy „podání
vysvětlení“ uplatnitelné před zahájením řízení o přestupku (§ 67 ZPř), podle kterých se můţe Viz kapitola 4.1. Ustanovení § 58 odst. 3 písm. b) ZPř. 122 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 77. 120 121
40
orgán Policie ČR řídit. V souladu s časovou posloupností jejich uţití lze prvně uplatnit podání vysvětlení podle ustanovení § 61 ZPČR a posléze po podání oznámení příslušnému správnímu orgánu podle ustanovení § 60 ZPř. Subsidiárně je moţné také aplikovat úpravu „vysvětlení“ v § 137 SŘ. Oprávnění Policie ČR jako celku123 ţádat podání vysvětlení v souladu s § 61 ZPČR je obecným oprávněním v oblasti získávání informací. V rámci přestupkového řízení budou toto oprávnění příslušníci Policie ČR zejména vyuţívat při provádění šetření podle § 58 odst. 2 ZPř. Neslouţí tedy výlučně k prověření došlého oznámení, jak je tomu u úpravy v § 60 ZPř. Účel předmětného institutu cílí především na situace, kdy existují nepříliš důvěryhodné, i kdyţ konkrétní informace o tom, ţe někdo se pravděpodobně dopustil skutku, jenţ lze kvalifikovat jako přestupek. Proto lze např. vyzvat podezřelého ze spáchání přestupku, poškozeného, svědka, aby se dostavil podat vysvětlení na určitý útvar Policie ČR. Nepotvrdí-li zjištěné skutečnosti konkrétní domněnky o přestupku, můţe policejní orgán věc odloţit dle § 58 odst. 3 písm. b) ZPř. Díky předmětnému institutu je moţné správnímu orgánu příslušnému k projednání přestupku ušetřit spoustu času, „papírování“ a formálních úkonů. Forma výzvy k podání vysvětlení není rozhodující, jelikoţ můţe být učiněna písemně, telefonickým hovorem nebo ústně. V závislosti na konkrétních okolnostech je moţné osobu vyzvat podat vysvětlení bez zbytečného odkladu (např. přímo na místě) nebo v jinou určenou dobu.
124
Vyzývající policejní orgán je tedy povinen určit místo a čas k podání vysvětlení a sepsat úřední záznam o konkrétním podání vysvětlení. Nejvyšší správní soud v rozhodnutí ze dne 9. 9. 2010, sp. zn. 1 As 34/2010 charakterizoval význam úředního záznamu o podaném vysvětlení podle § 61 ZPČR v přestupkovém řízení takto: „…na jeho základě si může správní orgán předběžně vyhodnotit relevanci případné svědecké výpovědi dané osoby z hlediska skutečností, které je třeba v konkrétním řízení o přestupku prokazovat. Při samotném výslechu svědka (obviněného) však nesmí být úřední záznam o podaném vysvětlení čten namísto výpovědi svědka (obviněného).“ Úřední záznam podání vysvětlení podle § 61 ZPČŘ tedy nemá ţádnou důkazní hodnotu a slouţí správnímu orgánu pouze jako informační zdroj pro formulaci otázek kladených správním orgánem svědkovy (obviněnému). Při výslechu svědka (obviněného) v nařízeném ústním jednání není dostačující, kdyţ svědek (obviněný) pouze odkáţe na obsah úředního záznamu a případně ho doplní. Pokud by tomu bylo jinak, došlo by k popření zásad ústnosti a bezprostřednosti. Police ČR má povinnost umoţnit osobě, aby v průběhu podávání vysvětlení byl přítomen její právní zástupce – advokát. Je zde povinnost Policie ČR umoţnit a né obstarat právní pomoc.125 Jak je jiţ v českém právním řádu zvykem stanovuje § 61 odst. 3 ZPČR výjimky z povinnosti vypovídat. Toto oprávnění neslouţí pouze příslušníkům určitého útvaru Policie ČR, ale i zaměstnancům Policie ČR. VANGELI, B. Zákon o Policii České republiky. 1. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2009. s. 231. 125 Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 6. 1996, sp. zn. II. ÚS 98/95. 123 124
41
Jsou jimi zákonem nebo státem uznané povinnosti mlčenlivosti a moţnost způsobit sobě nebo osobě
blízké
nebezpečí
z trestního
postihu
nebo
postihu
za
správní
delikt.
Podle odst. 4 shora zmíněného ustanovení má osoba podávající vysvětlení právo na náhradu nutných nákladů a popřípadě náhradu ušlého výdělku. Na rozdíl od podání vysvětlení podle § 60 ZPř je moţné vyzvanou osobu předvést (podrobněji bude pojednáno o institutu „předvedení“ v subkapitole 6.2.2.). Obdrţel-li správní orgán příslušný k projednání přestupku oznámení o podezření spáchání přestupku, můţe kohokoliv vyzvat k podání vysvětlení k prověření předmětného oznámení podle § 60 ZPř. Jak jiţ bylo řečeno v subkapitole 5.2. existují přestupky, i kdyţ je jich minimum, které projednává příslušný orgán Policie ČR v prvním stupni řízení o přestupcích, proto můţe orgán Policie ČR postupovat i podle shora zmíněného ustanovení ZPř. I v této úpravě podání vysvětlení jsou shodně jako v ustanovení § 61 ZPČR stanoveny důvody odepření podání vysvětlení před správním orgánem. V souvislosti s tímto je však nutné zdůraznit rozdíl mezi výzvou dostavení se k podání vysvětlení a samotným podáním vysvětlení. Vyzvaná osoba má povinnost dostavit se před správní orgán (na základě zásady součinnosti) a před správním orgánem můţe posléze v souladu se zásadou zákazu sebeobviňování a sebeusvědčování odepřít podat vysvětlení z jednoho ze zákonem upravených důvodů (§ 60 odst. 1 ZPř).126 Předvolanou osobu ve smyslu ustanovení § 60 ZPř nelze předvést k podání vysvětlení podle § 60 SŘ ani podle § 61 ZPČR a současně nemá nárok na náhradu nutných výdajů ani náhradu ušlého zisku.127 Správní orgán však můţe předvolané osobě uloţit za nedostavení se k podání vysvětlení bez předchozí omluvy nebo za bezdůvodné odmítání podání vysvětlení pořádkovou pokutu aţ do výše 5000,- Kč.128 Pořádková pokuta se ukládá ve formě rozhodnutí a ve výrokové části musí být přesně stanovena výše pokuty a lhůta pro její zaplacení. Konkrétní výše pokuty musí být dostatečně odůvodněna v rozhodnutí o udělení pořádkové pokuty.129 Před dvěma lety byl Ústavním soudem ČR vydán dne 18. 2. 2010 kontroverzní nález sp. zn. I ÚS 1849/08, ve kterém Ústavní soud ČR vyslovil názor, ţe ve správním řízení nelze prostřednictvím ukládání sankcí vynucovat součinnost jednotlivců se správním orgánem. S tímto názorem nemohu neţ nesouhlasit, jelikoţ by se tím správním orgánům upíralo právo donucovat adresáty veřejné správy k součinnosti (na základě výkonu veřejné správy jako vrchnostenské správy). Správní orgán by v určitých případech neměl ţádnou moţnost získat potřebné informace, potvrdit si zjištěné skutečnosti či identifikovat POTMĚŠIL, J., MORÁVKOVÁ, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu. Právní rozhledy. 2011 , roč. 19, č. 4, s. 131 127 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 81. 128 Ustanovení § 60 odst. 2 ZPř. 129 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 81. 126
42
případné svědky, poškozené nebo pachatele. Za problematické lze povaţovat i další tvrzení Ústavního soudu v předmětném nálezu: „… také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek,…uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování,…“.130 Jak jiţ bylo výše uvedeno, je nutné rozlišovat nedostavení se a jednak vlastní odepření podání vysvětlení. Podle mého názoru je těţko obhajitelný názor, ţe samotným dostavením se k podání vysvětlení je vyzvaná osoba nucena k sebeobviňování a sebeusvědčování. Předmětný nález doposud nepůsobí v praxi závaznější obtíţe a argumentace jím je spíše ojedinělá. Téze o absenci povinnosti osob k součinnosti se správními orgány se velkého uznání praxe nejspíše nikdy nedočká.131 I přesto by správní orgány před kaţdým úkonem resp. výzvy k podání vysvětlení měly pečlivě zváţit, zda se jedná o úkon potřebný a smyslu pouţité normy přiměřený. De lege ferenda by bylo vhodnější, kdyby měl příslušný správní orgán spíše oprávnění osobu předvést pomocí orgánů Policie ČR, jak je to moţné v ústním jednání přestupkového řízení. Opakované ukládání pořádkové pokuty osobě, která nerespektuje předvolání k podání vysvětlení, podle mě situaci vůbec neřeší. Právě od svědků, potencionálních pachatelů apod. má správní orgán moţnost dozvědět se pro něho rozhodující informace, které jsou schopny ovlivnit následující vývoj řízení. 6.1.4
Součinnost a dožádání Policie ČR poskytuje v průběhu přestupkové řízení součinnost prostřednictvím
několika druhů činností a úkonů. Oznamuje správním orgánům příslušným k projednání přestupku podezření o spáchání přestupku, o kterém se dozvěděl v rámci výkonu své činnosti nebo od jiných správních orgánů, osob.132 U určitých druhů protiprávního jednání osob resp. přestupků, jejichţ objekt skutkové podstaty typově souvisí s hlavní činností Policie ČR (viz taxativní výčet v ustanovení § 58 odst. 2 ZPř) provádějí orgány Policie ČR šetření k zajištění např. potřebných důkazů, zjištění identity pachatele, nezbytných pro řízení před příslušným správním orgánem. Správní orgán je také oprávněn v souladu s § 59 ZPř poţádat orgán Policie ČR o zjištění určitých skutečností nebo provedení úkonů za účelem přezkoumání mu došlých oznámení o přestupcích. Tento druh součinnosti můţe být po policejním orgánu poţadován i
Nález Ústavního soudu ČR ze dne. 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08. POTMĚŠIL, J., MORÁVKOVÁ, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu. Právní rozhledy. 2011 , roč. 19, č. 4, s. 131. 132 Ustanovení § 58 ZPř. 130 131
43
v průběhu řízení o přestupku (viz subkapitola 6.2.3.).133 Pro zdárný výkon ţádostí správních orgánu mohou policejní orgány vyuţít některé z jim ZPČR zaručených pravomocí a institutů, tak jak jim je to umoţněno při výkonu nezbytného šetření dle § 58 odst. 2 ZPř, např. vyzvat k prokázání totoţnosti; pořizovat zvukové, obrazové nebo jiné záznamy osob či věci. Předmětná úprava součinnosti klade důraz na to, aby ustanovení § 59 ZPř nebylo v aplikační praxi správními orgány zneuţíváno k neţádoucímu přesouvání úkonů na orgány Policie ČR. Doţádaný orgán Policie ČR je oprávněn ţádost neprodleně vrátit, pokud není k provedení předmětného úkonu příslušný. Správní orgán nesmí být reálně schopen provést doţádaný úkon sám, aby mohl vyuţít součinnost policejních orgánů podle § 59 ZPř.134 Nesmí také po policejních orgánech poţadovat provedení procesních úkonů, jejichţ uskutečnění můţe dosáhnout prostřednictví „doţádání“ podle § 13 SŘ. I některé zvláštní zákony ukládají Policii ČR speciální součinnost např. podle § 21 ZPČR. Institut doţádání je charakteristický ve vyuţití součinnosti jiného správního orgánu a lze ho aplikovat na situace, ve kterých je nutné provést procesní úkon mimo územní obvod působnosti správního orgán projednávající přestupek (např. ohledání místa, výslech svědka). Je moţné doţádat nadřízený správní orgán, podřízený správní orgán i jiný věcně příslušný správní orgán (lze jej tedy aplikovat i na organizační struktury Policie ČR). O doţádání se vydává usnesení, které se doručuje do vlastních rukou doţádanému orgánu. Předpokladem pro „doţádání“ je, ţe doţadující správní orgán by mohl provést předmětný procesní úkon jen s velkými obtíţemi, neúměrnými náklady nebo by jej nemohl provést vůbec.135 Doţádaný orgán smí nejen provést doţádaný úkon, ale také úkony, které zajistí účel předmětného doţádání (např. uloţit pořádkovou pokutu, předvést osobu).136 6.2
Průběh řízení (nalézací řízení) Postačují-li shromáţděné podklady o spáchaném přestupku k jeho projednání a je
znám určitý potencionální pachatel, nařídí příslušný správní orgán, jemuţ bylo doručeno oznámení o podezření spáchání přestupku např. orgánem Policie ČR, ústní jednání, ke kterému předvolá všechny známé účastníky řízení a svědky.137 Řízení o přestupku v prvním stupni nemusí být zahájeno, pokud byly splněny zákonné podmínky pro projednání přestupku ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 142. 133
ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 51. 135 JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. 3. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2011. s. 41-42. 136 Ustanovení § 13 odst. 2 SŘ. 137 Je-li obviněným mladiství, oznámí se nařízení ústního jednání i jeho zákonnému zástupci a orgánu vykonávající sociálně-právní ochranu dětí. 134
44
v blokovém řízení nebo příkazním řízení. V nalézacím stádiu přestupkového řízení jiţ není frekventovanost činnosti orgánů Policie ČR tak velká oproti stádiu přípravném, jelikoţ je většinou uţ známa identita osoby pachatele a jsou zajištěny všechny potřebné důkazy. Hlavní náplní činnosti orgánů Policie ČR v nalézacím řízení je zejména poskytovat potřebnou součinnost příslušnému správnímu orgánu (např. § 135 SŘ, § 59 ZPř), na ţádost zajišťovat průběh a účel řízení (podle ustanovení SŘ a ZPČR). Samozřejmě konkrétní příslušníci útvaru Policie ČR mohou být na ústní jednání předvolání ke svědecké výpovědi, aby popsali svou verzi uskutečněných událostí a skutků. Nalézací řízení o přestupcích lze rozlišit podle toho, zda se uskutečňují z moci úřední (podle zásady oficiality) nebo na návrh (podle zásady dispoziční). Většina přestupku se však projednává z úřední povinnosti.138 Nejčastěji je toto řízení zahájeno předvoláním obviněného spolu s dalšími účastníky, svědky apod. k ústnímu jednání. 6.2.1
Doručování V ZPř není doručování písemností (předvolání, rozhodnutí apod.) speciálně upraveno
(kromě ustanovení § 80 ZPř), proto příslušný správní orgán projednávající přestupek musí postupovat podle subsidiární právní úpravy v SŘ. Pokud se správnímu orgánu, který písemnost vyhotovil, nepodaří doručit písemnost prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky, provozovatele poštovních sluţeb a posléze není úspěšný v doručení ani správní orgán sám (např. pomocí jeho zaměstnanců), smí podle dikce ustanovení § 19 odst. 1 SŘ v zákonem stanovených případech písemnost doručit prostřednictvím policejního orgánu příslušného podle místa doručení. Podle mého názoru je ve shora uvedeném ustanovení SŘ velmi „sporná“ podmínka „…v zákonem stanovených případech…“, jelikoţ vylučuje aplikaci tohoto oprávnění na řízení o přestupku. Ţádný zákon totiţ nestanoví, ţe Policie ČR doručuje správním orgánům v rámci přestupkového řízení jimi vyhotovené kupř. předvolání nebo rozhodnutí. Jako výjimku z tohoto tvrzení lze uvést usnesení o předvedení osoby, které doručuje předváděné osobě příslušník Policie ČR, jenţ předvedení na ţádost správního orgánu podle § 60 SŘ vykonává. Pokud se tedy v níţe uvedeném textu bude zmiňovat pojem „písemnost“ bude to ve významu „rozhodnutí, usnesení o předvolání apod.“. Černý Jan, Horzinková Eva a Kučerová Helena ve své publikaci zmiňují, ţe doručování písemností pomocí orgánů Policie ČR je pro správní orgán úpravou uţitečnou zejména v případech, kdy se účastníci řízení o přestupku, kteří na jeho výsledku nemají zájem (v přestupkové oblasti je jich většina) snaţí doručení písemností vyhnout. V tomto případě to budou nejčastěji obvodní a místní oddělení Policie ČR, v jejichţ územní působnosti se nachází adresa, kam má 138
Ustanovení §§67-68 ZPř.
45
být písemnost doručena.139 Myslím si, ţe z tohoto tvrzení vyplývá obecná uplatnitelnost doručování písemností v přestupkovém řízení pomocí orgánů Policie ČR. V praxi tomu tak v ojedinělých případech skutečně bývá, ţe pokud adresát fakticky převezme písemnost jemu doručenou příslušníkem Policie ČR, lze na ni nahlíţet jako na písemnost doručenou do vlastních rukou. Opačného názoru je však odbor všeobecné správy Ministerstva vnitra České republiky (dále jen „odbor“), který na tzv. „konzultačním dni 2006 pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni“ uvedl: „…, že Policie ČR doručuje písemnosti vyhotovené v přestupkovém řízení pouze tehdy, pokud přestupky sama projednává, tj. doručuje si své vlastní písemnosti.“140 Podle odboru tedy obecně pro doručování pomocí Policie ČR platí, ţe tam, kde se má Policie ČR pro doručení vyuţít, je nutné uvedené stanovit výslovně. A jelikoţ v ţádné zákonné úpravě přestupkového řízení není stanoveno, ţe Policie ČR můţe doručovat písemnosti správních orgánů, nelze tento typ doručování v řízení o přestupcích vyuţít.141 Obdobný názor jako odbor Ministerstva vnitra ČR zastává i Zdeněk Fiala viz článek „Doručování v přestupkovém řízení“ uveřejněný v týdeníku Veřejná správa.142 V praxi se tento institut v některých odůvodněných případech přece jen správními orgány v přestupkovém řízení vyuţívá, i kdyţ nejspíše nemá oporu v zákonné úpravě. Jsem toho názoru, ţe i kdyby byl tento způsob doručování písemností povšechně správními orgány a odbornou veřejností odmítán, lze jako náhradu za něj vyuţít součinnost Policie ČR podle § 135 SŘ. Tento druh součinnosti se totiţ vztahuje na případy, kdy Policie ČR poskytuje součinnost správním orgánům při provádění jeho úkonů. Pokud tedy bude správní orgán resp. úřední osoba doručovat jím vyhotovenou písemnost a bude mít důvodnou obavu, ţe vznikne nebezpečí útoku vůči její osobě, můţe ve smyslu § 135 SŘ poţádat o součinnost příslušníka Policie ČR. Je tak zaručeno doručení písemností i v případech, kdy lze předpokládat, ţe adresát písemnosti bude např. agresivní nebo bude klást odpor. I přesto by de lege ferenda měla být předmětná otázka doručování prostřednictvím policejních orgánu v rámci přestupkového řízení dořešena. V ZPř by mělo být upraveno speciální ustanovení, obsahující oprávnění správních orgánů projednávající přestupek v prvním stupni, ţádat místně příslušné policejní orgány o doručení konkrétní písemnosti. Výhody vidím nejen v bezpečnosti, ale i kupříkladu v tom, ţe doručující policejní orgán by mohl mít jiţ zkušenost s adresátem písemnosti z předešlého vyšetřování a mohl by být s předstihem obeznámen s moţnými riziky.
ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 297. 140 Konzultační dny pořádané Ministerstvem vnitra odborem všeobecné správy oddělením správním pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni : zápisy z jednání z 14. 3. 2006 [online]. Pardubice : Pardubický kraj, vydáno 14. 3. 2006 [cit. 2012-02-20]. Dostupné z: <www.pardubickykraj.cz/viewDocument.asp?document=21241> 141 Tamtéţ. 142 FIALA, Z. Konzultace – Doručování v přestupkovém řízení. Veřejná správa. 2008 , roč. 16, č. 24, s. 26. 139
46
Samozřejmě by měl být předmětný způsob doručování uplatňován jen velmi výjimečně a v odůvodněných případech. 6.2.2
Zajištění průběhu a účelu nalézacího řízení Právní prostředky k zajištění průběhu a účelu řízení jsou zakotveny ve SŘ (§ 58 a násl.
SŘ). Jsou jimi zejména předvolání, předvedení (speciálně upraveno v ZPČR), předběţná opatření (speciálně upravena v § 75 ZPř a § 34 ZPČR), pořádková pokuta (např. speciálně upravena v § 60 odst. 2 ZPř) nebo vykázání z místa konání.143 V souladu se zásadou proporcionality můţe správní orgán příslušný k projednání přestupků nebo příslušný orgán Policie ČR uţít zajišťovací prostředky pouze v situacích, kdy je to ţádoucí a v rozsahu a intenzitě, v jakém to vyţaduje zajištění průběhu a účelu řízení. Před jejich uţitím musí být tedy váţena nutnost, vhodnost a přiměřenost jejich uţití kvůli sledovanému cíli a ochraně práv dotčených osob.144 Orgány Policie ČR jsou zejména aktivní při předvádění osob důleţitých pro přestupkové řízení v prvním stupni a zajišťování věcí důleţitých pro zjištění skutkového stavu nebo věcí, které mohou být prohlášené za propadlé nebo zabrané. V právní úpravě přestupkového řízení se rozlišují dva základní typy institutu předvedení osoby důleţité pro řízení. Jelikoţ ZPř institut předvedení obecně neupravuje, musí správní orgány uţít subsidiární úpravu ve SŘ, konkrétně ustanovení § 60 SŘ. Tento zajišťující institut se uplatní pro případ neúspěšného předvolání účastníka řízení nebo svědka (k provedení úkonu). Prvotní řádné a včasné předvolání osoby je primárním předpokladem pro aplikaci § 60 SŘ (zásada proporcionality). Předvedení se osoba nutná pro řízení můţe vyhnout, jestliţe se z nepřítomnosti na ústním jednání, na které byla předvolána, náleţitě omluví (i dodatečně) nebo uvede dostatečné důvody své nepřítomnosti. Správní orgán vţdy musí v mezích správního uváţení usoudit, zda byla omluva náleţitá a důvody dostatečné. Předmětnou úvahu je posléze povinen uvést v odůvodnění usnesení o předvolání. Předmětné usnesení se vyhotovuje ve třech stejnopisech. Jedno si ponechá správní orgán (a zaloţí do spisu), jenţ ho vyhotovil, další je pro provádějící správní orgán a poslední náleţí předváděné osobě. Správní orgán spolu s usnesením o předvedení vyhotoví ţádost o zajištění předvolání, kterou doručí správnímu orgánu, nejčastěji to bude orgán Policie ČR, který předvedení provede. Vykonatelnost usnesení o předvedení je zaručena tím, ţe je předváděné osobě doručeno orgánem Policie ČR a případně podané odvolání proti němu
MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 101. 144 JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. 3. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2011. s. 234. 143
47
nemá odkladný účinek.145 V usnesení o předvedení a ţádosti o zajištění předvedení neuvádí správní orgán konkrétní pokyny o způsobu předvedení, jelikoţ samotné předvedení je v kompetenci orgánu Policie ČR. Musí v něm ale orgánu Policie ČR oznámit základní identifikační údaje o předváděné osobě, kde se trvale zdrţuje (kde ji můţe zastihnout), místo a čas předvedení a důvod předvedení. 146 Důleţité je také předem předvádějící orgán upozornit na moţnou potřebu uţití donucovacích prostředků (pout apod.), aby se mohl náleţitě předpřipravit. Policejní orgán se při předvedení řídí interními normativními instrukcemi a právními předpisy upravující jeho činnost zejména tedy ZPČR. Právě podle ZPČR získává osoba, která je předváděná v souladu s literou SŘ147, status „osoby zajištěné“148, coţ umoţňuje příslušníkům Policie ČR dát předváděné osobě ihned pouta149, aniţ by kladla odpor, nebo ji umístit do policejní cely.150 Toto počínání policejních orgánů, však v kaţdém individuálním případě předvedení, musí být přiměřené a vhodné (zásada proporcionality). Předváděnou osobu lze také vyzvat, aby prokázala svou totoţnost podle § 63 odst. 2 písm. i) ZPČR, kvůli moţné záměně osob. Orgány Policie ČR vyuţívají druhý typ předvedení převáţně v přípravném řízení, ale i v průběhu nalézacího řízení se mohou vyskytnout případy nutnosti předvést osobu podle ustanovení ZPČR. Mimo situaci, ţe bude orgán Policie ČR poţádán správním orgánem o předvedení konkrétní osoby, můţe předvést osobu k podání vysvětlení podle ustanovení § 61 odst. 5 ZPČR nebo z důvodu prokázání její totoţnosti podle ustanovení § 63 odst. 3 ZPČR. Zákonem o Policii ČR je orgánům Policie ČR umoţněno předvedení osoby ještě v případě získávání osobních údajů pro účely budoucí identifikace (§ 65 odst. 3 ZPČR), jenţ však nelze aplikovat ve spojení s řešením přestupků nebo jejich projednáváním. Tak jako u prvního typu je předvedení osoby moţné zrealizovat aţ po marné výzvě k dostavení se podat vysvětlení na příslušný útvar Policie ČR nebo výzvě prokázat svou totoţnost. Fakticky spočívá předvedení ve výzvě osoby k doprovození na příslušný policejní útvar. Předváděná osoba má povinnost uposlechnout výzvy příslušníků Policie ČR u obou typů předvedení, jelikoţ v případě neuposlechnutí se vystavuje riziku spáchání přestupku podle § 47 odst. 1 písm. a) ZPř – neuposlechnutí výzvy veřejného činitele. Pro zdárný průběh předvedení nesmí být příslušníky Policie ČR pouţita síla.151 Klade-li nicméně předváděná osoba odpor (aktivní či JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. 3. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2011. s. 239. 146 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 101-102. 147 O předvedení rozhodl usnesením o předvedení jiný správní orgán neţ orgán Policie ČR. 148 Ustanovení § 26 odst. 1 písm. c) ZPČR. 149 Ustanovení § 54 písm. a) ZPČR. 150 Ustanovení § 28 písm. a) ZPČR. 151 JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. 3. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2011. s. 234. 145
48
pasivní) nebo se pokusí utéct152, smí příslušník Policie ČR proti ní uţít sílu ve formě nasazení pout153 a umístění osoby do policejní cely154. Na rozdíl tedy od prvního typu předvedení (§ 60 SŘ) je policejním orgánům umoţněno pouţít donucovací prostředky tj. pouta, policejní celu, aţ kdyţ se předváděná osoba pokusí utéct nebo klade odpor. Status „zajištěné osoby“ získává právě v souvislosti s tímto neţádoucím počínáním podle ustanovení § 26 odst. 1 písm. e) ZPČR. Osobní svobodu předvedeného lze u předvedení z důvodu prokázání totoţnosti omezit pouze na dobu nezbytně nutnou ke zjištění totoţnosti, maximálně však na dobu 24 hodin. U předvedení pro podání vysvětlení není maximální délka omezení svobody zákonem stanovena, ale i přesto se nesmí prodluţovat nad dobu nezbytně nutnou. Bude záleţet na okolnostech konkrétního případu předvedení. Osobně nevidím ţádný důvod pro rozdílnou úpravu moţnosti uţití donucovacích prostředků u obou typů předvedení. Je přece zcela jedno, zda bude orgán Policie ČR předvádět osobu na základě rozhodnutí jiného správního orgánu nebo rozhodnutí svého. De lege ferenda by se měla sjednotit pravomoc policejních orgánů k pouţití pout a umístění do policejní cely v souvislosti s předvedením. Představme si situaci, ţe nebudeme reagovat na prvotní předvolání správního orgánu a při průběhu předvedení nám před bytovým domem, kde se trvale zdrţujeme, nasadí příslušníci Policie ČR preventivně pouta prostě proto, ţe o předvolání rozhodl jiný správní orgán. Ano, samozřejmě můţeme argumentovat zásadou proporcionality, ale i tento argument můţeme v praxi dle mého názoru jednoduše „obejít“. Stačí například, aby nás konkrétní příslušník Policie ČR znal a neměl k nám příliš vroucný vztah. Pro dokázání si aktuální převahy nám mile rád nasadí pouta a své počínání jiţ nějak svému nadřízenému obhájí. Aktuální právní úprava v této věci je podle mého názoru poněkud nešťastná, i kdyţ v praxi nečiní přílišné problémy. V souladu se systematikou této práce jsem se rozhodl zařadit institut odnětí věci do této subkapitoly, i kdyţ je víceméně vyuţíván policejními orgány pouze v přípravném řízení. Tento institut patří tedy mezi zajišťovací prostředek a platí pro něj vše obecné, co bylo o zajišťovacích prostředcích zmíněno výše. Obecně je tento institut upraven v ustanovení § 61 SŘ jako předběţné opatření. Správní orgány projednávající přestupky v prvním stupni postupují při odnímání věcí podle ustanovení § 75 ZPř a orgány Policie ČR mají taktéţ v ustanovení § 34 ZPČR speciální úpravu tohoto institutu. Některé zvláštní právní předpisy tento institut pro Policii ČR určitým způsobem modifikuji, např. zákon č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů, upravuje v ustanovení § 118b zadrţení řidičského průkazu. Orgán Policie ČR tak můţe zadrţet řidičský průkaz osobě, která např. Ustanovení § 26 odst. 1 písm. e) ZPČR. Ustanovení § 54 písm. a) ZPČR. 154 Ustanovení § 28 písm. a) ZPČR. 152 153
49
řídila motorové vozidlo pod vlivem alkoholu nebo jiné návykové látky.155 Policejní orgán postupující podle § 34 ZPČR musí nejdříve osobu vyzvat k vydání věci a to pouze ze tří důvodů: 1. je-li moţné, ţe v řízení o přestupku můţe být uloţeno propadnutí (sankce specifikována v § 15 ZPř) individuálně určené věci; 2. lze mít za to, ţe v řízení o přestupku můţe být individuálně určená věc zabrána (ochranné opatření specifikované v § 18 ZPř); 3. jedná se o důleţitou individuálně určenou věc pro řízení.156 Ze stejných důvodů můţe také správní orgán vyzvat osobu podle § 75 ZPř k vydání věci. Pokud vyzvaná osoba neuposlechne výzvy příslušníka Policie ČR, je příslušník oprávněn předmětnou věc odejmout, nesmí však být její hodnota v nápadném nepoměru k povaze přestupku.157 Tento nepoměr však musí příslušník Policie ČR zhodnotit sám a to podle objektivních kritérií.158 Na rozdíl od správního orgánu nevydává policejní orgán rozhodnutí, ale sepisuje úřední záznam a potvrzení o odnětí věci. Odnětím věci zajišťuje policejní orgán správnímu orgánu projednávající přestupek související s odebranou věcí faktickou dispozici s věcí. Po odnětí nebo vydání věci jí policejní orgán předá příslušnému správnímu orgánu. Nutno podotknout, ţe pokud správní orgán rozhodne o odnětí věci podle § 75 ZPř, nemůţe být orgán Policie ČR pověřen výkonem onoho rozhodnutí, tím však není dotčeno ustanovení § 34 ZPČR.159 Správní orgán avšak samozřejmě můţe poţádat policejní orgán o součinnost podle § 59 ZPř při zajištění resp. odnímání věci se zřetelem na § 34 ZPČR. 6.2.3
Součinnost Policie ČR Shodně jako v přípravném řízení poskytuje Policie ČR součinnost správním orgánům,
pokud o to poţádají v souladu s ustanovením § 59 ZPř. Úkony potřebné k projednání přestupků provádějí policejní orgány bez zbytečného odkladu. Povaha předmětných úkonů můţe spočívat v čemkoliv, co správní orgán nedokáţe provést sám. Policejní orgán k provedení poţadovaných úkonu vyuţívá veškerých oprávnění a institutů zaručených v ZPČR, podrobněji jiţ o nich bylo pojednáno výše v subkapitole 6.1.1. a 6.1.4. V průběhu nalézacího řízení o přestupku je Policie ČR povinna poskytnout součinnost správním orgánům při provádění úkonů podle § 135 SŘ, pokud o to poţádá. V tomto případě se jedná o součinnost při prováděném úkonu, coţ znamená, ţe příslušník nebo příslušníci Police ČR doprovázejí úřední osobu, která konkrétní procesní úkon provádí. O součinnost
Ustanovení § 118a odst. 1 písm. c), zákona č. 361/2000 Sb., o silničním provozu, ve znění pozdějších předpisů. 156 Ustanovení § 34 odst. 1 písm. a) a b) ZPČR. 157 Ustanovení § 34 odst. 2 ZPČR. 158 MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 75. 159 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 79. 155
50
můţe správní orgán poţádat za podmínky, ţe hrozí důvodné nebezpečí osobám, majetku nebo za podmínky, ţe hrozí ztíţení nebo zmaření provedení úkonu.160 Hrozba útoku musí být reálná, např. se bude jednat o úkon prováděný v místě s velkou koncentrací kriminality nebo v tzv. squatu. Správní orgán by měl ţádost oznámit s dostatečným předstihem, aby se policejní orgán mohl na prováděný úkon řádně připravit. V ţádosti by mělo být uvedeno, jaká forma součinnosti je poţadována, v čem je spatřováno ohroţení provedení úkonu nebo ohroţení osob a majetku. Dále by měly být s dostatečnou precizností zmíněny skutečnosti, které umoţní Policii ČR postupovat efektivně, aby si ujasnila např. počet nasazených příslušníků Policie ČR, taktiku, volbu technických prostředků, výběr donucovacích prostředků. O provedeném úkonu je příslušný policejní orgán povinen sepsat protokol v souladu s ustanovením § 18 SŘ. 161 6.3
Vykonávací řízení (správní exekuce) Výkon rozhodnutí je posledním fakultativním stádiem řízení o přestupku. Jeho
fakultativnost tkví v tom, ţe účastník řízení resp. ten, jemuţ byla správním orgánem na základě správního rozhodnutí uloţena povinnost, tuto povinnost dobrovolně nesplnil. Vykonávací stádium zajišťuje, aby přestupkové řízení jako celek neztrácelo svůj výchovný účel a cíl sledovaný vymahatelností stanovených sankcí (pokut, škod apod.). Obecně upravuje způsob provádění exekuce SŘ v ustanoveních § 103 a násl. Exekučním správním orgánem je správní orgán, který je určen k exekuci zákonem. Nejčastěji to budou obecní a krajské úřady, které vydaly konkrétní správní rozhodnutí v přestupkovém řízení. Dále jimi mohou být např. soudní exekutor podle zákona č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „EŘ“).162 Orgány Policie ČR poskytují i ve stádiu vykonávacím součinnost správním orgánům podle § 59 ZPř. Úkony potřebné k výkonu rozhodnutí provedou bez zbytečného odkladu a to na ţádost správního orgánu, který vydal správní rozhodnutí tj. exekuční titul. O tomto typu součinnosti jiţ bylo podrobněji pojednáno výše, proto si dovolím odkázat na konkrétní subkapitoly tykající se součinnosti 6.1.4 a 6.2.3. Speciální součinnost a ochranu při provádění exekuce a výkonu rozhodnutí ukládá Policii ČR ustanovení § 21 ZPČR. Obecně tento druh ochrany poskytne Policie ČR soudním vykonavatelům, správcům daně, osobám pověřeným výkonem rozhodnutí jiného státního orgánu nebo obce a soudním exekutorům při výkonu rozhodnutí. Primárním předpokladem Ustanovení § 135 SŘ. NOVOTNÝ, V., BANDŢÁK, J. Součinnost správních orgánů s Policií ČR podle nového správního řádu. Veřejná správa. 2005 , roč. 7.,č. 50, s. 15 162 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 227. 160 161
51
poskytnutí této ochrany je existence ohroţení ţivota či zdraví výše zmíněných osob a toto ohroţení jim musí bránit v uskutečnění výkonu rozhodnutí. O ochranu je nutné předem poţádat a v ţádosti musí být uvedeny konkrétní důvody onoho ohroţení kupř. předchozí napadení exekutora, informace o drţení zbraně.163 Podle odst. 2 shora uvedeného ustanovení, který se týká pouze exekutorů, je Policie ČR povinna poskytnout exekutorům specifickou součinnost při jejich exekuční činnosti, na kterou odkazuje i ustanovení § 33 odst. 2 EŘ. Spadá sem např. poskytnutí informací z evidencí, k jejichţ vedení je Policie ČR pověřena např. informace o zbraních, které mají být předmětem exekuce.164 Ochranu poskytne Policie ČR exekutorovi za úhradu nákladů, pokud si ji exekutor můţe zajistit i jinak.165 Toto nastavení ochrany mi nepřipadá příliš zdařilé, jelikoţ nepřímo donucuje exekutory najímat si soukromé subjekty např. bezpečnostní agentury nebo nosit s sebou zbraň. Primárně spatřuji problém v nadměrném nárůstu nákladu exekuce, jelikoţ sluţby soukromých bezpečnostních agentur musí být někým uhrazeny, coţ by mohlo mít nepříznivý sociální dopad na dluţníky. Sekundární problém spočívá v nedostatečné právní úpravě postavení těchto agentur, jelikoţ by musely mít zákonem zaručené oprávnění např. donucovací prostředky k ochraně exekutora. De lege ferenda by se tedy měla zaručit ochrana pomocí Policie ČR exekutorům v kaţdém případě výkonu rozhodnutí za úhradu vzniklých nákladů. I kdyţ se náklady exekuce zvýší o náklady na ochranu poskytnutou Policií ČR, nebude to určitě o tolik, pokud by si exekutor objednal sluţby soukromého subjektu.
VANGELI, B. Zákon o Policii České republiky. 1. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2009. s. 121. Tamtéţ. s. 122. 165 Ustanovení § 21 odst. 2 ZPČR. 163 164
52
7
Specializované formy správního řízení v oblasti správního trestání. V české právní úpravě správního trestání se tradičně vyskytují specializované formy
správního řízení, ve kterých se neuplatňují některé významné principy klasického prvostupňového řízení o přestupku. Jelikoţ se v těchto speciálních řízení neuplatňují všechny standardy klasického řízení, např. neprobíhá dokazování a jsou oproštěny od přílišného formalizmu lze je označovat za tzv. „zkrácená řízení“. Podle H. Práškové je smyslem zkrácených řízení rozhodnout bez předchozího prvostupňového řízení o jednoduchých, méně závaţných přestupcích.166 Dominantní zásady u zkrácených řízení jsou zásady rychlosti a hospodárnosti. Obecně je moţné za určitých předpokladů projednat všechny přestupky, pokud to zákon nevylučuje, v blokovém řízení (§ 12 odst. 2, § 19 odst. 3, §§ 84 – 86 ZPř) a příkazním řízení (§ 19 odst. 2, § 87 ZPř). 7.1
Blokové řízení Blokové řízení je jedním ze dvou typů zkrácených řízení, ve kterém lze rozhodnout
o přestupku, jsou-li splněny určité podmínky. Podstata blokového řízení spočívá v tom, ţe správní orgán oprávněný projednávat přestupky v blokovém řízení resp. jim pověřená osoba, zastávající pozici vyšetřovací i rozhodovací projedná ve velice krátké době přestupek a uloţí za něj sankci obviněnému, pokud s tím obviněný souhlasí.167 Blokové řízení je svou povahou řízením zjednodušeným, ve kterém do značné míry splývá řízení se svým výsledkem tj. s uloţením sankce.168 Významným faktorem blokového řízení je bezpochyby bezprostřední účinek na pachatele protiprávního jednání.169 Někdy je v právních předpisech upravujících správní trestání vyloučenou projednávat konkrétní přestupky za určitých okolností v blokovém řízení, tak je tomu např. podle § 84 odst. 4 ZPř - nelze v blokovém řízení projednat „návrhové přestupky“, podle § 125c odst. 7 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů – nelze v blokovém řízení projednat přestupky, za něţ se ukládá zákaz činnosti. Pomocí jazykového a logického výkladu ustanovení § 84 lze dospět k tomu, ţe v blokovém řízení se ukládá jako jediná sankce pokuta. Jak jiţ bylo shora uvedeno, je blokové řízení tradičním zkráceným řízením v úpravě správního trestání. V průběhu minulého desetiletí se však objevovaly názory, ţe by měla být moţnost projednat přestupek v blokovém řízení opuštěna, jak tomu bylo např. u návrhu zákona
HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 438. 167 Ustanovení § 84 ZPř. 168 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, sp. zn. 3 As 58/2007. 169 NOVOTNÝ, V. Konzultace – Blokové řízení. Veřejná správa. 2002 , roč. 19, č. 35, s. 14. 166
53
o odpovědnosti za přestupky o řízení o nich (zákon o přestupcích)170 z roku 2004, ve kterém nebylo blokové řízení vůbec upraveno. Tento návrh zákona však setrval pouze v podobě pouhého návrhu. Zastávám názor, ţe blokové řízení jako druh zkráceného řízení má v demokratickém právním státu své opodstatnění. Řešit přetrvávající problémy související s úpravou blokového řízení tím, ţe se moţnost projednat přestupek v blokovém řízení zcela vypustí, určitě není konstruktivní řešení. Je tedy ţádoucí překvalifikovat předpoklady pro zahájení blokového řízení, práva a povinnosti projednávajícího správního orgánu a obviněného z přestupku, a moţnosti podání opravných prostředků. S existencí zkráceného blokového řízení počítá i Doporučení 91/1 v němţ je stanovena zásada, podle které se pravidla spravedlivého procesu neuplatní, pokud s tím osoba souhlasí, děje se tak na základě zákona a jedná se o méně závaţné delikty s niţšími sankcemi. Ovšem také předmětné doporučení jako „soft law“ stanovuje, ţe zásada přezkoumatelnosti rozhodnutí soudem a zásada, ţe důkazní břemeno leţí na správním orgánu, platí i v blokovém řízení bez výjimky.171 Srovnáme-li dikci Doporučení 91/1 s aktuálně platnou právní úpravou blokového řízení v českém právním řádě a judikaturou českých soudů není dle mého názoru nynější stav vyhovující, o tom však bude podrobněji pojednáno v subkapitole 7.1.4. Podle názoru některých autoru právních publikací je moţné i v průběhu zahájeného prvostupňového řízení kdykoliv přistoupit k vyřešení přestupku v blokovém řízení, budou-li splněny nutné předpoklady.172 Myslím si, ţe tento postup správních orgánů není v souladu se zásadou ne bis in idem, jelikoţ předmětnému dodatečnému zahájení blokového řízení by překáţela zábrana litis pendentio. Pro úplnost lze dodat, ţe s blokovým řízením se můţeme setkat také v některých zvláštních zákonech, které obsahují skutkové podstaty správních deliktů jiných neţ přestupků, tj. zejména smíšených správních deliktů a pořádkových deliktů.173 7.1.1
Podmínky pro projednání přestupku Orgán Policie ČR smí projednat přestupek v blokovém řízení pouze v případě, ţe je
přestupek spolehlivě zjištěn (první předpoklad), nestačí domluva (druhý předpoklad) a
Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich : návrh vlády z roku 2004 [online]. Praha : Ministerstvo vnitra, vydáno 11. 3. 2004 [cit. 2012-02-27]. Dostupné z: 171 Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (91) 1 o správních sankcích. 172 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 170., obdobně v KOPECKÝ, M. Blokové a příkazní řízení o přestupcích. Správní právo. 1992 , roč. 24, s. 7. 173 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 118. 170
54
obviněný z přestupku je ochoten pokutu zaplatit (třetí předpoklad).174 Všechny tyto tři předpoklady musí být splněny kumulativně. Splnění prvního předpokladu, tj. ţe přestupek byl spolehlivě zjištěn, posuzuje bezprostředně po uskutečnění skutku příslušný orgán Policie ČR i obviněný z přestupku. Za spolehlivě zjištěný lze povaţovat přestupek, je-li dostatek průkazných důkazu o spáchaném přestupku, a pokud se neobjevují ţádné rozpory v skutkových či právních otázkách týkajících spáchaného přestupku. Policejní orgán započne výkon úkonů, které mohou vést k zahájení blokového řízení, např. zastaví motorové vozidlo, které řídí osoba podezřelá ze spáchání přestupku nebo zajistí osobu podezřelou ze spáchání přestupku, která byla přistiţena při jeho páchání, aţ kdyţ má dostatek důkazů o totoţnosti pachatele přestupku a o tom, ţe konkrétní skutek naplňuje znaky skutkové podstaty přestupku. Typicky tomu tak je v případě, ţe orgán Policie ČR přistihne pachatele přestupku při jeho páchání nebo bezprostředně potom. Při zajišťování důkazu, které mají slouţit jako podklad pro zahájení blokového řízení, musí mít příslušníci Policie ČR na mysli, ţe nezajišťují důkazy pouze pro blokové řízení, ale také pro případné další správní řízení.175 Obviněný z přestupku můţe totiţ z jakéhokoliv důvodu odmítnout zaplatit pokutu nebo nemusí mít přestupek za spolehlivě zjištěný, v tomto případě následuje klasické prvostupňové přestupkové řízení, ve kterém budou zajištěné důkazy potřebné pro dokazování. Je-li orgánem Policie ČR zahájeno blokové řízení a je oznámeno obviněnému, ţe je obviněn ze spáchání určitého přestupku, nastává okamţik v blokovém řízení, který je ve faktické dispozici pouze obviněného. Musí se totiţ ve velmi krátké době rozhodnout, zda povaţuje přestupek za spolehlivě zjištěný. Právě obviněnému je dáno na výběr, jestli na základě informací podaných mu policejním orgánem, povaţuje přestupek za spolehlivě zjištěný a akceptuje policejním orgánem navrţenou pokutu, čímţ nevyuţije své právo projednat konkrétní přestupek v klasickém prvostupňovém řízení, ve kterém by bylo prováděno řádné skutkové a právní hodnocení jeho potencionálně protiprávního jednání nebo nemá přestupek za prokázány a neakceptuje navrţenou pokutu a vyuţije své právo na zahájení nezkráceného řízení o přestupku.176 Obviněný se ocitne v nelehké situaci, jelikoţ se rozhoduje, zda sám sebe uzná vinným na základě informací o stavu, jenţ byl zjištěn orgánem Policie ČR.177 Obtíţnost shora nastíněného kvalifikovaného rozhodování obviněného je ještě umocněna tím, ţe podle § 84 odst. 2 ZPř se proti pokutě uloţené v blokovém řízení nelze odvolat a ochranu práv obviněného neposkytují ani správní soudy, coţ bude podrobněji
Ustanovení § 84 odst. 1 ZPř. NOVOTNÝ, V. Konzultace – Blokové řízení. Veřejná správa. 2002 , roč. 13, č. 35, s.14 . 176 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 49/2003. 177 MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uloţení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010 , roč. XLII, č. 2, s. 84. 174 175
55
rozebráno v subkapitole 7.1.4. Podle mého názoru jsou na obviněného kladeny příliš velké nároky, jelikoţ aby se mohl správně a kvalifikovaně rozhodnout, potřebuje k tomu dostatek skutkových informací a procesních znalostí. Předmětné rozhodnutí je totiţ nesnadný úkol i pro osobu vysokoškolsky vzdělanou v oboru právo. Další předpokladem pro projednání přestupku v blokovém řízení je, ţe nestačí domluva. Domluva je neformální upozornění na protiprávní jednání, jehoţ intenzita společenské škodlivosti se pohybuje na hranici správního deliktu, jenţ má oporu v zákoně a je dostatečná k nápravě pachatele správního deliktu.178 Domluva nepatří mezi moţnosti, jak vyřídit věc (formálně) ve správním řízení resp. v řízení o přestupku. Z tohoto neformálního institutu obecně vyplývá, ţe blokové řízení bývá v praxi spíše určeno pro méně závaţné přestupky.179 Pachatel přestupku musí svobodně prohlásit, ţe je ochoten pokutu zaplatit. Tento předpoklad však nesouvisí s tím, zda je pachatel schopen či povinen zaplatit pokutu na místě. Pohnutka, která vede pachatele odmítnout zaplatit pokutu, můţe tkvět např. v tom, ţe má za to, ţe je nedostatečně zjištěn přestupek a poţadovat tedy projednání přestupku v tradičním řízení o přestupku; výše pokuty mu můţe připadat nepřiměřená nebo jen z taktických důvodů poţaduje projednat přestupek v nezkráceném řízení o přestupku, čímţ se však vystavuje nebezpečí uloţení pokuty ve větší výši. Pokud zvláštní zákon nebo ZPř nepřipouští pokutu vyšší180, lze v blokovém řízení uloţit pokutu maximálně ve výši 1000,- Kč (u mladistvého 500,Kč).181 Příslušník Policie ČR v blokovém řízení přihlíţí při určování výše pokuty ke způsobu spáchání přestupku a jeho následku, okolnostem, za nichţ byl spáchán, míře zavinění, pohnutkám a osobě pachatele. Rozhodnutí o výši pokuty nesmí příslušník Policie ČR dodatečně měnit, zejména nesmí výši pokuty ex post přizpůsobovat aktuální finanční moţnosti pachatele.182 Od roku 2010 jiţ velice hojně uţívá především „dopravní policie“ platební terminály pro placení pokut uloţených v blokových řízeních183, coţ eliminuje situace, kdy pachatel nemá při sobě potřebnou částku, a příslušníci Policie ČR se tedy nemusejí uchylovat k vydání bloku na pokutu na místě nezaplacenou. Formální a materiální náleţitosti
NOVOTNÝ, V. Konzultace – Blokové řízení. Veřejná správa. 2002 , roč. 13, č. 35, s. 15. MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 114. 180 Podle § 19 odst. 3 ZPř lze mladistvému uloţit pokutu aţ do výše 1 000 Kč, pokud ZPř nebo zvláštní zákon připouští v blokovém řízení pokutu vyšší neţ 1000 Kč. 181 Ustanovení § 13 odst. 2 ZPř. 182 Ustanovení čl. 18 odst. 2 závazného pokynu policejního prezidenta č. 83/2006, kterým se upravuje postup orgánu Policie ČR v souvislosti s řízením o přestupku, ve znění pozdějších závazných pokynů, ve spojení s ustanovením § 12 odst. 1 ZPř, obdobně v závazném pokynu policejního prezidenta č. 221/2011, kterým se upravují některé postupy v řízení o přestupcích, ve znění pozdějších závazných pokynů. 183 ROSÍ, Luboš. Placení pokut kartou se policii osvědčilo a oblíbili si ho i řidiči. ČT24 [online]. vydáno 17. 9. 2011 [cit. 2012-03-1]. Dostupné z: 178 179
56
pokutových bloků a bloků na pokutu na místě nezaplacenou budou blíţe specifikovány v subkapitole 7.1.3. 7.1.2
Příslušnost Policie ČR k projednání přestupku V blokovém řízení mohou projednávat přestupky správní orgány, které jsou příslušné
projednávat přestupky v prvním stupni (v klasickém řízení o přestupku) - orgány Policie ČR jsou takto oprávněny projednávat v blokovém řízení přestupky např. podle zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů; fyzické osoby, které jsou shora zmíněnými správními orgány k tomu pověřeny184- tento správní orgán smí pověřit konkrétní osobu pouze v takovém rozsahu, v jakém je zaloţena jeho působnost. Pověřené fyzické osoby jsou povinny prokázat své oprávnění ukládat a vybírat pokuty v blokovém řízení;185 správní orgány určené ustanovením § 86 ZPř nebo jinými zvláštními právními předpisy186 – policejní orgány smí projednávat přestupky v blokovém řízení, jejichţ taxativní výčet je uveden v § 86 písm. a) ZPř. Dále smí projednávat v blokovém řízení přestupky, které jsou vyjmenovány zejména v níţe uvedených zmocňovacích ustanoveních zvláštních právních předpisů: podle ustanovení § 52a odst. 7 zákona č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 43 odst. 4 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 16b odst. 4 zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorového vozidla, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 156 odst. 5 ve spojení s ustanovením § 157a odst. 5 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 124 odst. 8 písm. d) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 84 odst. 5 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. podle ustanovení § 77a zákona č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů.
Ustanovení § 84 odst. 3 ZPř. MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 116. 186 Ustanovení § 84 odst. 3 ZPř. 184 185
57
Policie ČR tedy projednává v blokovém řízení přestupky, které nejvíce souvisejí s jejím předmětem činnosti, tj. chránění bezpečnosti osob a majetku, zajišťování a obnovování veřejného pořádku. Řadí se mezi ně například přestupky majetkové, přestupky spáchané jednáním vzbuzujícím veřejné pohoršení či znečišťujícím veřejné prostranství, přestupky související s všeobecnou vnitřní správou nebo přestupky spáchané porušováním nočního klidu.187 V souvislosti s přestupky tykající se porušování nočního klidu je vhodné uvést, ţe v Poslanecké sněmovně je aktuálně, tzn. v březnu 2012, projednáván poslanecký návrh č. 431/2011, na vydání zákona, kterým by se měl doplnit § 47 ZPř o odstavec 3, v němţ by měla být ustanovena doba nočního klidu na časový interval od 22.00 do 6.00 hodin. Předmětný poslanecký návrh zákona shledávám jako přínosný, jelikoţ doposud se pro řízení o přestupku dovozoval časový interval doby nočního klidu z časového intervalu noční doby ustanovený v § 34 odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů. Nejčastěji (viz statistiky v příloze Obr. 5) však orgány Policie ČR projednávají v blokovém řízení přestupky proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu resp. přestupky, jakkoli související s provozem na pozemních komunikacích. Jako né příliš vhodné hodnotím přesunutí právní úpravy přestupků proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích z § 22 ZPř do § 125c zákona č. 361/2000 Sb., k čemuţ došlo na základě zákona č. 133/2011 Sb. Od samého počátku účinnosti ZPř byl v ustanovení § 22 ZPř upraven shora zmíněný druh přestupků. Částečně zákonodárci rozumím v tom, ţe se snaţí vybudovat novou celistvost v systematice právní úpravy související s provozem na pozemních komunikacích, ale musím se ptát: „Stojí to za to?“. Myslím si, ţe by se zákonodárce měl raději začít soustředit na vypracování nové kodifikace správního trestání, neţ na systematické osekávání dosud platného ZPř. Tento legislativní trend vnímám stejně negativně, jako např. nešvar, jenţ se objevuje napříč celou právní úpravou správních deliktů, spočívající v opomíjení novelizovat odkazující právní normy upravující správní delikty spolu s normami, které stanovují konkrétní práva a povinnosti (skutkové podstaty správních deliktů). Jako názorný příklad lze uvést ustanovení § 86 písm. a) ZPř odkazující na § 23 odst. 1 písm. a), f), g), i), j) ZPř, ve kterém došlo v dřívější době k vypuštění některých norem, coţ mělo za následek přejmenování všech písmen konkrétního odstavce a nyní jiţ § 23 odst. 1 neobsahuje písm. i) a j). Ustanovení § 86 písm. a) tedy v určité části svého doslovného znění odkazuje na neexistující právní normy. De lege ferenda by se měl vypracovat zcela nový kodex o správním trestání, jenţ by obsahoval skutkové podstaty přestupků, které nelze zařadit do samostatných právních předpisů, a právní normy upravující správní delikty by neměly být konstruovány ve formě norem odkazujících, čímţ by se předešlo shora zmíněným problémům 187
Ustanovení § 86 písm. a) ZPř.
58
zapříčiněných jejich častou novelizací. V právních normách upravujících správní delikty by měly být uvedeny konkrétní práva a povinnosti subjektů a ne jen na ně otrocky odkazovat. Orgány Policie ČR by měly mít i nadále pravomoc projednávat přestupky v blokovém řízení, jelikoţ jsou většinou v pořadí prvním správním orgánem, který se o přestupku dozví, a tudíţ by měly mít za určitých předpokladů moţnost o přestupku rychle a efektivně rozhodnout. V minulých letech se však objevoval názor, zda by policejní orgány neměly mít moţnost projednat v prvostupňovém řízení přestupky např. proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, jak tomu bývalo v dobách minulých (viz subkapitola 5.3.). Nemyslím si, ţe by toto navýšení agendy Policii ČR prospělo a zda by to vedlo k zefektivnění a urychlení projednávání přestupků. Muselo by zároveň dojít k masivní obměně právní úpravy zabývající se řešení přestupků Policií ČR a k reorganizaci organizační struktury Policie ČR. 7.1.3
Ukončení blokového řízení (bloky) Neţ se uchýlím k popisování problematiky tykající se fáze ukončení blokového řízení,
připadá mi na místě stručně zrekapitulovat výše uvedená fakta. Je-li orgán Policie ČR příslušný podle § 84 odst. 3 ZPř projednat určitý přestupek v blokovém řízení, oznámí (nejčastěji ústně) konkrétní osobě, ţe je obviněna ze spáchání individuálně určeného přestupku, kterého se měla dopustit svým závadným jednáním. Zjistí-li orgán Policie ČŘ spolehlivě přestupek (resp. zajistí dostatek důkazů objasňující skutkový stav věci a bez důvodných pochybností je zřejmé, ţe se předmětného přestupku dopustila konkrétní osoba) a nestačí-li pro vyřešení přestupku domluva, dotáţe se obviněného, zda je ochoten uhradit pokutu v určité výši. Následně také poučí obviněného o tom, ţe proti uloţení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat a provede lustraci (viz např. čl. 17 odst. 5 závazného pokynu policejního prezidenta č. 221/2011, kterým se upravují některé postupy v řízení o přestupcích, ve znění pozdějších závazných pokynů) osoby přestupce, zda se nejedená např. o recidivu (viz např. § 125c odst. 5 zákona č. 361/2000 Sb.) Souhlasí-li obviněný s předmětnou výší pokuty i s tím, ţe je přestupek spolehlivě zjištěn, podepíše část A pokutového bloku a pokutu uhradí (v hotovosti nebo pomocí platební karty). Od policejního orgánu obdrţí přestupce stvrzenku o úhradě pokuty ve formě části B pokutového bloku. Pokud by přestupce nebyl schopen, byť by s uhrazením pokuty souhlasil, zaplatit pokutu na místě, vypíše orgán Policie ČR blok na pokutu na místě nezaplacenou (viz níţe). Policejní orgán o přestupku a průběhu blokového řízení sepíše příslušný tiskopis (např. Tiskopis MV č. skl. 587 o oznámení přestupku), v němţ by měly být uvedeny všechny relevantní skutečnosti a důkazy (např. vyjádření svědků na místě) o přestupku, které by mohly být potřeba v budoucím přezkumném řízení, v prvostupňovém řízení o přestupku, pokud by 59
přestupce nesouhlasil s projednáním přestupku v blokovém řízení nebo by policejní orgán zjistil, ţe za přestupek je moţné uloţit zákaz činnosti. Uloţení sankce resp. pokuty v blokovém řízení a vydání pokutového bloku (event. na místě nezaplacenou) orgánem Policie ČR je správním rozhodnutí mající charakter individuálního správního aktů.188 Náleţitosti, které má splňovat rozhodnutí vydané v blokovém řízení, nelze přímo odvozovat z ustanovení §§ 67-70 SŘ a § 77 ZPř, naopak takové rozhodnutí musí mít obsahové a formální náleţitosti vyplývající z § 85 odst. 1, odst. 3 a odst. 4, věty druhé ZPř. Tyto ustanovení ZPř je nutné povaţovat ve vztahu k ustanovením upravující náleţitosti rozhodnutí SŘ a § 77 ZPř za speciální.189 Rozhodnutí vydané v blokovém řízení musí mít formu bloku k ukládání pokut vydaného pro tyto účely Ministerstvem financí České republiky.190 Na pokutovém bloku musí být tedy uvedeno komu (jméno, příjmení, datum narození nebo rodné číslo, bydliště), kdy a za jaký přestupek byla pokuta v blokovém řízení uloţena.191 Skutek, za který je pokuta v blokovém řízení uloţena, musí být na pokutovém bloku precizně popsán (doba, místo apod.) a dostatečně právně kvalifikován.192 Samozřejmě musí být na něm uvedena také konkrétní výše pokuty. Kromě shora uvedených náleţitostí musí blok na pokutu na místě nezaplacenou obsahovat další náleţitosti, jako poučení o způsobu zaplacení pokuty (Při placení pokuty v hotovosti má přestupce předloţit k nahlédnutí tento konkrétní pokutový blok. Po zaplacení pokuty obdrţí přestupce na zaplacenou částku v Kč stvrzenku.193), poučení o lhůtě její splatnosti (Přestupce musí zaplatit pokutu nejdéle do 15 dnů ode dne následujícího po dni, kdy mu pokuta byla uloţena.194) a o následcích nezaplacení pokuty (Nezaplatí-li přestupce pokutu v uvedené lhůtě a uvedeným způsobem, bude pokuta vymáhána výkonem rozhodnutí.195).196 Aby blok na pokutu na místě nezaplacenou splňoval formální náleţitosti rozhodnutí vydaného v blokovém řízení, musí být dále opatřen čitelným podpisem příslušníka Policie ČR, který pokutu za přestupek uloţil. Naopak, i kdyţ je na předmětném bloku předtištěn i údaj „čitelný podpis přestupce“, nelze na takovéto náleţitosti trvat, jelikoţ podepsal by se přestupce nečitelně, zmařil by tím vykonatelnost správního rozhodnutí.197 V souvislosti se zásadou ne bis in idem je velmi podstatný okamţik vydání rozhodnutí v blokovém řízení. Z úpravy ZPř nelze tento okamţik přímo dovodit. Význam předmětného jednoznačně časově určeného momentu Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 12. 4. 2001, sp. zn. 21 Cdo 791/2000. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 20 Cdo 116/2008. 190 Ustanovení § 85 odst. 1 ZPř. 191 Ustanovení § 85 odst. 4 věta druhá ZPř. 192 Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 3. 2001, sp. zn. 24 Co 7/2001. 193 Vzor bloků na pokuty na místě nezaplacené : vzor č. 5 – 45 4416 [online]. Česká daňová správa, vydáno 30. 12. 2011 [cit. 2012-03-4]. Dostupné z: 194 Tamtéţ. 195 Tamtéţ. 196 Ustanovení § 85 odst. 3 ZPř. 197 Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 2009, sp. zn. 20 Cdo 1533/2008. 188 189
60
vydání rozhodnutí vyplývá zejména z toho, ţe ovlivňuje zákonnost následných správních rozhodnutí v téţe věci resp. jejich porušení zásady zákazu dvojího postihu v téţe věci a okamţik, do kterého smí ještě přestupce vzít svůj ústně vyjádřený souhlas o projednání přestupku v blokovém řízení zpět. Nejvyšší správní soud svým rozsudkem ze dne 29. 12. 2010, sp. zn. 8 As 68/2010, stanovil, ţe okamţik vydání rozhodnutí v blokovém řízení nastává vystavením pokutového bloku (bloku na pokutu na místě nezaplacenou) a jeho podpisem obviněného z přestupku. Není moţné tedy bez dalšího aplikovat ustanovení § 72 odst. 1 SŘ ve spojení s § 49 SŘ, ţe je rozhodnutí o uloţení blokové pokuty vydáno jeho ústním vyhlášením jiţ momentem projevení souhlasu přestupce s projednáním věci v blokovém řízení (uloţením pokuty v určité výši), a ţe vystavení bloku představuje toliko jeho potvrzení. S tímto rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nelze neţ souhlasit, jelikoţ jiné závěry by vedly k nepřiměřeným výhodám pachatelů a to zejména recidivistů, kteří by mohli svým správně načasovaným a taktickým jednáním znemoţnit řádné projednání a rozhodnutí konkrétního přestupku s odvoláním na zásadu ne bis in idem. Orgány Policie jsou povinny nakládat s vypsanými pokutovými bloky (část A), s tiskopisy a s finančními prostředky vybranými od pachatelů přestupků podle závazného pokynu policejního prezidenta č. 204/2007, kterým se upravuje postup příslušníků a zaměstnanců Policie ČR při manipulaci s bloky k ukládání pokut, bloky na pokutu na místě nezaplacenou a finančními prostředky vybranými v blokovém řízení, ve znění pozdějších závazných pokynů. 7.1.4
Opravné prostředky Obecně vychází správní řízení, tzn. i řízení o přestupku, ze zásady dvojinstančnosti,
která je aktuálně zaručena řádnými, mimořádnými a dozorčími opravnými prostředky (vnitřní kontrolní systém). Současná právní úprava tedy připouští, aby pravomocná i nepravomocná správní rozhodnutí bylo moţno přezkoumat. Vnitřní kontrolní systém byl v zájmu objektivity doplněn o systém vnější soudní kontroly, jenţ je realizován pomocí soudů ve správním soudnictví, případně prostřednictvím ústavní stíţnosti a stíţností k Evropskému soudu pro lidská práva.198 Hlavní úprava řádných a mimořádných opravných prostředků je zakotvena ve SŘ.199 Mezi řádné opravné prostředky ve smyslu SŘ se řadí odvolání, rozklad, odpor, případně námitky. Proti správnímu rozhodnutí, které jiţ nabylo právní moci, lze pouţít mimořádný opravný prostředek, kterým je obnova řízení a dozorčí prostředek, jimţ je přezkumné řízení. Právní úpravou v ZPř je jen z části upraveno pouze odvolání (§§ 81-82
HROZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Leges, s. r. o., 2008. s. 178-179. 199 SŘ nepouţívá výraz řádný a mimořádný opravný prostředek. 198
61
ZPř) a je zmiňována moţnost uplatnit odpor proti příkazu, vydaném v příkazním řízení (§ 87 odst. 5 ZPř). Jiţ od samého počátku účinnosti ZPř je v blokovém řízení vyloučeno podat odvolání proti uloţení pokuty.200 Z povahy věci je vyloučeno podání rozkladu podle § 152 SŘ.201 Vystavením pokutového bloku a jeho podpisem obviněným z přestupku202 resp. v okamţiku vydání rozhodnutí v blokovém řízení se stává toto rozhodnutí pravomocným. O tomto důsledku vydání rozhodnutí v blokovém řízení by měl být přestupce orgánem Policie ČR poučen, coţ plyne z ustanovení § 4 odst. 2 SŘ i z ustanovení § 13 ZPČR. Stručné poučení o následné nemoţnosti podání odvolání je také uvedeno na části B bloku na pokutu (na místě nezaplacenou)203. V minulosti mohl přestupce poţadovat přezkum pravomocného rozhodnutí vydaného v blokovém řízení prostřednictvím obnovy řízení (§ 100 a násl. SŘ) a přezkumného řízení (§ 94 a násl. SŘ)204. Rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, sp. zn. 3 As 58/2007, byla jakákoli moţnost „obnovy řízení“ (podle § 100 a násl. SŘ) o přestupku, byl-li projednán v blokovém řízení, vyloučena. Naproti tomu neexistuje ţádný rozumný důvod vyloučit provedení přezkumného řízení o rozhodnutí vydaném v blokovém řízení. Takovýto postup by byl zejména vhodný např., pokud by byla obviněnému uloţena bloková pokuta vyšší, neţ je přípustná v zákonné úpravě nebo by byl v blokovém řízení projednáván přestupek, za nějţ se dle např. zákona č. 361/2000 Sb., ukládá trest zákazu činnosti.205 Nicméně přezkumné řízení je podle dikce § 94 odst. 1 SŘ zahajováno z moci úřední, a proto je povaţováno za dozorčí prostředek ve veřejné správě, který není v procesní dispozici účastníka blokového řízení resp. pachatele přestupku. Účastník blokového řízení můţe dát pouze podnět k provedení přezkumného řízení, který nemá povahu návrhu na zahájení řízení.206 Z čehoţ plyne závěr, ţe pokud by bylo rozhodnutí vydané v blokovém řízení stiţeno vadou jakékoliv povahy, nemá obviněný k dispozici ţádné přímé prostředky pro jejich nápravu ve správním řízení. Navíc podání podnětu k přezkumnému řízení nelze povaţovat za prostředek k ochraně práva, jenţ by bylo nutno vyčerpat před podáním správní ţaloby podle § 65 a násl. SŘS, o čemţ bude podrobněji pojednáno v subkapitole 7.1.5. Souhlasí-li pachatel přestupku s tím, ţe bude jeho přestupek projednán v blokovém řízení (povaţuje přestupek za spolehlivě zjištěný, souhlasí i s výší pokuty a je ochoten ji uhradit), bere na Ustanovení § 84 odst. 2 ZPř. MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 114. 202 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2010, sp. zn. 8 As 68/2010. 203 Vzor bloků na pokuty na místě nezaplacené : vzor č. 5 – 45 4416 [online]. Česká daňová správa, vydáno 30. 12. 2011 [cit. 2012-03-4]. Dostupné z: 204 Zmíněno např. v čl. 18 odst. 5 závazného pokynu policejního prezidenta č. 83/2006, kterým se upravuje postup orgánu Policie ČR v souvislosti s řízením o přestupku, ve znění pozdějších závazných pokynů. 205 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, sp. zn. 5 As 16/2008. 206 Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 15. 6. 2011, sp. zn. I ÚS 3669/10. 200 201
62
vědomí tímto souhlasem i to, ţe proti rozhodnutí vzešlého z blokového řízení nebude mít moţnost se odvolat. Jak jiţ bylo uvedeno výše, konečný souhlas je stvrzen podpisem pachatele na části B předmětného pokutového bloku. Tento stav je v konstantní rozhodovací činnosti soudů obhajován tím, ţe „…smyslem blokového řízení je rychlost a efektivita vyřízení věci, jakož i okamžitá právní jistota ohledně jeho definitivního výsledku. Z těchto důvodů se blokové řízení vyznačuje podstatně zjednodušenou procesní úpravou, když se při něm zásadně nepořizují protokoly a další podklady, které by byly v běžném správním řízení pro vydání rozhodnutí nezbytné. Důsledkem tohoto významného procesního zjednodušení je pak vyloučení možnosti odvolat se proti uložení pokuty v blokovém řízení.“207 Osobně hodnotím aktuální stav právní úpravy o blokovém řízení, zejména s ohledem na nemoţnost obviněného vyuţít řádné a mimořádné opravné prostředky zaručené SŘ, jako nedostačující. A to hlavně za situace, kdy správní soudy nepřipouští moţnost napadnout rozhodnutí vydané v blokovém řízení ţalobou podle § 65 SŘS ve správním soudnictví, a to z důvodu nevyčerpání všech řádných opravných prostředků proti uloţené blokové pokutě
208
(podrobněji viz subkapitola 7.1.5.). Obviněný resp. domnělý pachatel, jen kvůli svého jednoho souhlasu s uloţením pokuty v blokovém řízení a spolu s tvrzením orgánu Policie ČR, ţe skutek byl spolehlivě zjištěn, nemá ţádnou moţnost vyţadovat nápravu případně vadného rozhodnutí vydaného v blokovém řízení opravnými prostředky. Podle ustálené rozhodovací praxe soudů, ale má přece domnělý pachatel právo vyţadovat projednání konkrétního přestupku v řádném řízení o přestupku (odepřením udělení souhlasu), kde se budou důleţité skutečnosti pro rozhodnutí dokazovat, coţ mu také posléze umoţní vyuţít v případě vydání vadného správního rozhodnutí řádné a mimořádné opravné prostředky.209 S ohledem na to, v jakém duševním rozpoloţení se někteří domnělí pachatelé nachází při vyjádření souhlasu s projednáním přestupku v blokovém řízení, bych si dovolil s výše uvedeným tvrzením částečně nesouhlasit. Dle mého názoru průměrný jednotlivec bývá často zaskočen vzniklou situaci, ve které se ocitl, kdyţ jej příslušník Policie ČR vyzve k prokázání své totoţnosti podle § 63 odst. 2 písm. a) ZPČR v souvislosti s tím, ţe je podezřelý ze spáchání konkrétního přestupku. Jeho psychika a stav mysli bývá velmi často ovlivněn okolnostmi dané situace, coţ vesměs bývají příčiny závadného jednání domnělého pachatele (spěch, nedbalost, útěk domácího mazlíčka z motorového vozidla, krátká nepozornost apod.). Jiţ jen pouhé navázání kontaktu s „představitelem zákona“, tj. příslušníkem Policie ČR, jenţ představuje veřejnou autoritu a jeho postavení vyvolává v jednotlivcích respekt k jeho postavení, je pro průměrného jednotlivce stresová situace. Nedostatečná znalost konkrétní právní úpravy a neuvědomění si Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010. Např. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010, podobně v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, sp. zn. 1 As 30/2007, nebo v usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 29. 11. 1999, sp. zn. IV ÚS 103/99. 209 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn.. 6 As 49/2003. 207 208
63
důsledků svého rozhodnutí v tak krátkém časovém okamţiku, spolu s moţným psychickým nátlakem konkrétního příslušníka Policie ČR a nedostatkem poučení o právech a povinnostech domnělého pachatele, mohou vést k nekvalifikovanému a nesprávnému rozhodnutí pachatele o svém osudu. Mám za to, ţe aktuálně platná právní úprava blokového řízení klade na běţného občana nepřiměřené nároky. Připadá mi, ţe předmětná právní úprava pomalu donucuje všechny domnělé pachatele, aby byli vybaveni platným zněním všech právních předpisů upravujících přestupky, o nichţ lze rozhodnout v blokovém řízení a při sebemenší nejasnosti ve skutkovém stavu a nejistotě, aby raději poţadovali projednání přestupku v prvostupňovém řízení o přestupku, i kdyţ se tím vystavují nebezpečí uloţení vyšší sankce. V právních úpravách tykajících se blokového řízení je totiţ vţdy stanovena niţší horní hranice pokuty v porovnání s horní hranicí pokuty, kterou lze za shodný přestupek uloţit obviněnému v prvním stupni přestupkového řízení. Jako příklad si lze uvést přestupek podle § 125c odst. 1 písm. f bodu 3 zákona č. 361/2000 Sb., za jehoţ spáchání lze v blokovém řízení podle § 125c odst. 6 písm. c) předmětného zákona uloţit pokutu v maximální výši 2.500,- Kč. Kdeţto v tradičním řízení o přestupku je moţné podle § 125c odst. 4 písm. e) předmětného zákona za shodný přestupek uloţit pokutu aţ ve výši 5.000,- Kč. Odmítne-li tedy domnělý pachatel ihned projednání přestupku v blokovém řízení, neţ je příslušníkem Policie ČR vyslovena navrhovaná výše pokuty, vystavuje se tímto svým rozhodnutím riziku uloţení vyšší sankce za spáchání konkrétního přestupku. Jako řešení shora specifikovaných dilemat bych de lege ferenda navrhoval dvě přijatelné cesty, kterými by se mohl zákonodárce vydat. Větší důraz by měl být kladen na poučení obviněného o důsledku jeho rozhodnutí projednat přestupek v blokovém řízení. Srovnáme-li vzhled pokutového bloku série AB/2000 (viz Obr. 3 v Příloze) a série DQ/2011 (viz Obr. 1 v Příloze), lze pouhým okem zaznamenat rozdílnost obou bloků (v části B) v grafickém provedení poučovací formule, tj. „Proti uložení této pokuty se nelze odvolat“. U vzoru série AB/2000 je slovní spojení „nelze odvolat“ zvýrazněno tučnějším a větším písmem, a je umístěno na samostatném řádku, kdeţto u vzoru série DQ/2011 je celá poučovací formule uvedena menším písmem ve srovnání s ostatním textem na pokutovém bloku, celistvě na jednom řádku a slovní spojení „se nelze odvolat“ je zdůrazněno pouze zvýrazněním tohoto textu tučně. Ze shora uvedeného tedy vyplývá, ţe tak významná část textu novějšího pokutového bloku v části B, jako je poučení obviněného o tom, ţe proti rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat, je spíše „ztracena“ mezi zbylým textem. Mělo by se tedy vrátit k původnímu způsobu zvýraznění předmětné poučovací formule, jak tomu bylo např. u vzoru série AB/2000. Osobně navrhuji, aby celá poučovací formule byla od zbylého
64
textu pokutového bloku odlišena větším písmem a slovní spojení „nelze odvolat“ bylo umístěno na samostatný řádek a zviditelněno tučnějším a podtrţeným písmem (viz Obr. 2 v Příloze). V právní úpravě blokového řízení v ZPř by měla být ustanovena speciální povinnost správních orgánů projednávajících přestupek v blokovém řízení (tedy i pro příslušníky Policie ČR) poučit obviněného o nemoţnosti vyuţít jakýkoliv řádný nebo mimořádný opravný prostředek proti rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení, byť tato povinnost vyplývá z ustanovení SŘ a ZPČR. Hierarchicky nadřízený orgán Policie ČR by měl v interních normativních instrukcích vyzvedávat význam a důleţitost předmětného poučovacího institutu a všemi moţnými prostředky by se měl pokoušet dohlíţet na jeho aplikací příslušníky Policie ČR. Předmětná poučovací povinnost by měla být i zakotvena v Etickém kodexu Policie ČR. Druhá cesta, po které by se mohl de lege ferenda zákonodárce vydat, má mnohem invazivnější charakter, jelikoţ by určitým způsobem změnila podstatu a smysl blokového řízení. Stěţejní změna právní úpravy blokového řízení by spočívala v umoţnění obviněného se odvolat proti rozhodnutí o uloţení blokové pokuty. Tato moţnost odvolat se proti rozhodnutí vydaném v blokovém řízení by velmi významně mohla zpochybnit podstatu existence institutu blokového řízení, jelikoţ „…smyslem blokového řízení je rychlost a efektivita vyřízení věci….,a vyznačuje se podstatně zjednodušenou procesní úpravou…“210, a proto by se musela její konkrétní právní úprava odlišovat od běţné právní úpravy odvolání v ZPř a SŘ specifickými rysy. Musela by být ustanovena speciální odvolávací lhůta, která by činila 2 dny (nebo 3 dny) a počítala by se ode dne vydání rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení (vystavení pokutového bloku a podpis domnělého pachatele). Odvolání by se mohlo podat pouze ústní formou do protokolu u správního orgánu (na konkrétní sluţebně Policie ČR), který napadené rozhodnutí vydal a bylo by také poznamenáno (místo, čas podání) na část A a část B vydaného pokutového bloku. Právní moc vydaného rozhodnutí by nastala po uplynutí odvolávací lhůty a rozhodnutí by bylo vykonavatelné jeho vydáním. Včas podané a přípustné odvolání by nemělo mít suspenzivní (odkladný) účinek. Bylo by zde moţné uplatnit autoremeduru v souladu s ustanovením § 87 SŘ a pokud by správní orgán nerozhodl podle § 87 SŘ, předal by všechny potřebné dokumenty spolu se svým stanoviskem mu nejblíţe nadřízenému orgánu. Podle mého názoru by nebylo vhodné stanovovat nějaké speciální odvolávací důvody, ale určitě by při podání odvolání do protokolu měl domnělý pachatel, uvést v čem spatřuje závadnost (právní, skutkové důvody) konkrétního rozhodnutí o uloţení blokové pokuty. Důvodem, proč je odvolávací lhůta tak krátká, je vyhovění smyslu blokového řízení (rychlost a efektivita). Aby nebyly příslušné správní orgány resp. orgány Policie ČR nepřiměřeně zahlceny administrativní prací, lze odvolání podat pouze ústně do protokolu u nich. Nutným 210
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010.
65
předpokladem pro to, aby mohlo být podáno odvolání proti rozhodnutí, které bylo vydané v blokovém řízení, je alespoň stručné odůvodnění předmětného rozhodnutí a sepsání protokolu o průběhu blokového řízení211. Nemyslím si, ţe doba po, kterou by byl vypsán jeden protokol a stručně odůvodněn přestupek na pokutovém bloku, by závaţným způsobem poškodila smysl blokového řízení. Osobně shledávám první cestu jako nutnou a druhou cestu jako vhodný způsob, jak „rozvířit pomyslnou 25 let klidnou hladinu“ úpravy blokového řízení v ZPř. 7.1.5
Soudní přezkoumání rozhodnutí vydaného v blokovém řízení V kaţdém právním a demokratickém státě je v předních (ústavních) právních
předpisech zaručeno právo jednotlivce domáhat se, aby nestranný a nezávislý soud přezkoumal zákonnost rozhodnutí vydaného orgánem veřejné správy. V České republice jsou předpoklady a podmínky uplatnění výše uvedeného práva stanoveny v čl. 36 odst. 1 LZPS a ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR také v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.212 Pojem „trestní obvinění“ uţitý v čl. 6 odst. 1 byl v minulosti jiţ v souvislosti s několika stíţnostmi interpretován Evropským soudem pro lidská práva tak, ţe lze pod něj subsumovat i obvinění z přestupku.213 Zákonné podmínky ohledně práva na přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy soudy jsou obsaţeny převáţně v SŘS. Správní soudy přezkoumávající rozhodnutí správních orgánů jsou soudy poskytující ochranu jen ve věcech subjektivních oprávnění a povinností veřejnoprávního charakteru (veřejná subjektivní práva).214 Ve věcech přezkumu rozhodnutí o přestupku tj. logicky i o rozhodnutí vydaném ve zkráceném řízení o přestupku se zejména pouţijí ustanovení § 65 a násl. SŘS „Řízení o ţalobě proti rozhodnutí správního orgánu“. Podle aktuálně platné úpravy v SŘS se rozhodnutí správních orgánů přezkoumávají v tzv. „plné jurisdikci“, tj. po skutkové i právní stránce, coţ vyplývá např. z ustanovení § 71 odst. 1 písm. d) nebo § 75 odst. 1 SŘS. Podle Doporučení 91/1 je moţné, aby se některé zásady spravedlivého procesu neuplatnily v blokovém řízení, avšak zásadu přezkoumatelnosti rozhodnutí z blokového řízení soudem stornovat nelze.
V tomto protokolu o průběhu blokového řízení by mělo být spolu se základními údaji o správním orgánu a přestupci uvedeno jejich vyjádření k přestupku, místo, čas spáchání přestupku, jeho právní kvalifikace a v čem je spatřována závadnost konkrétního jednání obviněného, dále identifikační údaje o svědcích přestupku (jejich svědectví by bylo obstaráváno později) a poškozených, a jakékoliv jiné podstatné skutečnost, které by mohly prospět ke zdárnému projednání přestupku. 212 Sdělení č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění pozdějších předpisů. 213 Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998, stíţnost č. 26138/95, Lauko proti Slovensku, obdobně v rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998, stíţnost č. 27061/95, Kadubec proti Slovensku. 214 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 221-222. 211
66
Mám za to, ţe konstantní rozhodovací praxí (správních) soudu je jednotlivcům předmětné právo na přezkoumání rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení neoprávněně odepíráno. Nejvyšší správní soud jiţ v několikerých svých rozhodnutích stanovil, ţe: „Nejvyšší správní soud plně respektuje právo na spravedlivý proces, jehož podstatnou složkou je právo na projednání věci nezávislým soudem, nicméně je-li podle § 68 písm. a) s. ř. s. žaloba nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, které zákon připouští, pak musí být nepřípustná i tam, kde žalobcovo právo na podání opravného prostředku zůstalo nevyužito z toho důvodu, že žalobce nehodlal vést příslušné správní řízení ani v prvním stupni a spokojil se s ukončením věci v blokovém řízení. Při použití opačného výkladu na případy přezkumu správních rozhodnutí vydaných v blokovém řízení by totiž soud namísto činnosti přezkumné prováděl sám činnost, jež by jinak měl uskutečňovat správní orgán tehdy, pokud by osoba obviněná z přestupku takové řízení hodlala svým nesouhlasem s uložením pokuty v blokovém řízení vyvolat. Pokud by takový postup nebyl připraven aprobovat, musel by rozhodnutí správního orgánu vydané v blokovém řízení nutně shledat vždy nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů. Oba přístupy by popřely smysl blokového řízení. Není tedy v projednávané věci rozhodující, že proti uložení pokuty v blokovém řízení nejsou přípustné opravné prostředky, jichž by bylo možno využít (§ 84 odst. 2 zákona o přestupcích). Rozhodující je, že stěžovatelka nevyužila opravné prostředky v řízení o přestupku, jež mohlo být z její dispozice vyvoláno, a to proto, že nevyvolala ani samotné řízení v prvním stupni. Jde tak o situaci, kdy stěžovatelka skutečně nevyčerpala všechny opravné prostředky v řízení před správním orgánem, které jsou právními předpisy připuštěny. Za tohoto stavu byl dán důvod pro odmítnutí žaloby jako nepřípustné podle § 68 písm. a) s. ř. s.“215 O předmětné problematice v dřívější době taktéţ rozhodoval Ústavní soud ČR, který potvrdil argumentaci Nejvyššího správního soud, kdyţ stanovil: „…je třeba vycházet ze závěru, že nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně práva poskytoval, když v blokovém řízení pokutu zaplatil, a tímto svým postupem se sám zbavil možnosti ve správním řízení o projednání přestupku uplatňovat všechny námitky, tedy i námitky následně jím uváděné v žalobě na zaplacení částky 500,- Kč.“216 Nejvyšší správní soud tedy zdůvodňuje nemoţnost napadat rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení ţalobou podle § 65 SŘS tj. ve správním soudnictví tím, ţe stěţovatelé nevyčerpají řádné opravné prostředky proti uloţené pokutě v řízení před správním orgánem, a proto je ţaloba v souladu § 68 písm. a) SŘS nepřípustná. Domnívám se, ţe aktuální stav současné judikatury správních soudů v předmětné problematice je nevyhovující. Jak jiţ bylo totiţ zmíněno v subkapitole 7.1.4. nelze se proti rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení odvolat, nelze podat odpor, nelze podat
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 49/2003, obdobně např. v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2010, sp. zn. 5 As 65/2009, rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2007, sp. zn. 4 As 27/2006. 216 Usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 11. 1999, sp. zn. IV ÚS 103/99, obdobně v usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 15. 6. 2011, sp. zn. I ÚS 3669/10. 215
67
rozklad, nelze ţádat o obnovu řízení a v souladu se shora uvedeným nelze podat ani ţalobu podle § 65 SŘS pro přezkoumání rozhodnutí o uloţení pokuty před správním soudem. Přestupce tedy nemá ţádnou reálnou moţnost jakýmkoliv způsobem zpochybnit zákonnost, skutkovou správnost předmětného rozhodnutí, aţ na podání podnětu nadřízenému správnímu orgánu k zahájení přezkumného řízení, které se však zahajuje z moci úřední, takţe jeho započetí a průběh není v dispozici přestupce. Přestupce se tedy nachází v situaci, kdy svým jediným rozhodnutím o projednání přestupku v blokovém řízení, ztrácí jakoukoliv moţnost nápravy rozhodnutí o uloţení pokuty. Velmi často se přitom přestupce rozhoduje o tom, zda bude o přestupku vedeno blokové řízení či bude ţádat projednání přestupku před správním orgánem v úplném řízení o přestupku, v nevyhovujících podmínkách (často na ulici, u hlučné pozemní komunikace, ve stresu, ve spěchu), bez adekvátní právní pomoci a mnohdy ani netuší o dosahu svého rozhodnutí a o nenapravitelnosti jeho důsledků, pokud jej potvrdí svým podpisem na části A pokutového bloku. Argument Nejvyššího správního soudu o nevyčerpání všech řádných opravných prostředků se mi nejeví jako přesvědčivý a systematický, jelikoţ v úpravě blokového řízení ţádné opravné prostředky reálně neexistují, a proto dle mého názoru nelze označit ţalobu podle § 65 SŘS na přezkoumání rozhodnutí vydaném v blokovém řízení jako nepřípustnou z důvodu, jenţ je upraven v § 68 písm. a) SŘS (nevyuţití řádných opravných prostředků). Na obr. 4 v příloze této práce je pomocí přerušované šipky graficky znázorněno, jak nelogický předmětný argument Nejvyššího správního soudu je, kdyţ tvrdí, ţe ţaloba je nepřípustná z důvodu nevyuţití všech dostupných řádných opravných přestupků, které lze pouze uţít v prvostupňovém nezkráceném řízení o přestupku. Z tohoto argumentu Nejvyššího správního soudu mi tedy vyplývá jediný závěr a to, ţe přestupce nemůţe podat ţalobu podle § 65 SŘS z toho důvodu, ţe byl natolik „hloupý a naivní“ a souhlasil s tím, ţe přestupek bude projednán příslušníky Policie ČR v blokovém řízení, jelikoţ kdyby se rozhodl opačně (souhlas by neudělil), bylo by jeho Listinou základních práv a svobod zaručené právo na přezkum správních rozhodnutí soudem dle čl. 36 odst. 2., chráněno. Myslím si, ţe nelze v souvislosti s rozhodnutími vydanými v blokovém řízení označovat ţalobu podle § 65 SŘS za nepřípustnou z důvodu § 68 písm. a) SŘS, jelikoţ tento důvod je ze samé podstaty a smyslu blokového řízení neaplikovatelný. Navíc je nutné uvést argument Lucie Mandleňákové, ţe SŘS výslovně nevylučuje rozhodnutí o uloţení pokuty v blokovém řízení z přezkoumání správním soudem. Je-li některý druh rozhodnutí vyloučen ze soudního přezkumu na základě SŘS, je tomu tak vţdy zákonem a nikoliv výkladem soudu, jenţ jde na zákon. Hlavním předmětem činnosti správních soudů je chránit právo na soudní přezkum správních rozhodnutí a né nad rámec zákonné úpravy je
68
ze své jurisdikce vyjímat. A je-li ţádoucí některé druhy rozhodnutí z ochrany správních soudů vyjmout, můţe tak být jedině a pouze zákonem.217 Ctít a upřednostňovat zásadu rychlosti a hospodárnosti, efektivnost vyřízení věci a princip jednoduší procesní úpravy blokového řízení na úkor práva na přezkum správních rozhodnutí soudy se mi osobně jeví jako závaţné porušení zásady proporcionality. Nejvyšší správní soud v jednom se svých rozhodnutí ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010, odkazuje na obecnou právní zásadu a to „vigilantibus iura scripta sunt“, ve významu „zákony slouţí bdělým“, tedy těm, kteří důsledně dbají na svá práva. Dle mého názoru v případě právní úpravy blokového řízení podle ZPř však není po průměrném jednotlivci poţadována „bdělost“, nýbrţ „přesná a neomylná znalost“. Nezbývá mi nic jiného neţ hodnotit shora zmíněnou judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu ČR jako ústavně nekonformní a v rozporu s čl. 36 odst. 2 LZPS, čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a úpravou Doporučení 91/1 (jako soft law). Soudy by tedy měly opustit aktuální způsob argumentace v odůvodnění jednotlivých rozhodnutích o předmětné problematice nebo se uchýlit k přezkoumávání rozhodnutí o uloţení pokuty vydaných v blokovém řízení. Pro úplnost je nutno uvést, ţe správní soudy by nebyly ani schopny řádně rozhodnout věc tykající se rozhodnutí, které bylo vydané v blokovém řízení, jelikoţ toto rozhodnutí není odůvodněno apod., a proto se stává nepřezkoumatelným. Tento problém se však týká zcela jiného nedostatku právní úpravy blokového řízení a dle mého názoru je i snáz odstranitelný (krátkým odůvodněním na pokutovém bloku nebo vypsáním protokolu o uloţení pokuty). 7.2
Příkazní řízení Dalším druhem zjednodušeného, zkráceného řízení je příkazní řízení, jehoţ úpravu
nalezneme v ustanovení § 87 ZPř, která představuje lex specialis vůči úpravě „příkazu“ v ustanovení § 150 SŘ. Jak tomu bylo i u blokového řízení, je smyslem příkazního řízení zrychlení a usnadnění řízení o přestupku. Zjednodušení oproti klasickému řízení o přestupku tkví v tom, ţe lze projednat přestupek, aniţ by bylo nařízeno ústní jednání a nemusí probíhat dokazování.218 Orgány Policie ČR mají oprávnění projednávat v příkazním řízení přestupky, které smí projednat v prvním stupni nezkráceného přestupkového řízení a dále ty přestupky, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis např. podle ustanovení § 34a zákona č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů. MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uloţení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010 , roč. XLII, č. 2, s. 87. 218 MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 117. 217
69
Aby mohl příslušný policejní orgán projednat konkrétní přestupek v příkazním řízení, musí být kumulativně splněny dvě podmínky, a to: být spolehlivě zjištěn skutkový stav věci a nejsou ţádné pochybnosti o tom, ţe se přestupku dopustil obviněný; a konkrétní věc jiţ nebyla vyřízena v blokovém řízení (na rozdíl od blokového řízení viz subkapitola 7.1. není potřeba souhlas obviněného k projednání přestupku v příkazním řízení).219 Jsou-li splněny předmětné podmínky, musí orgán Policie ČR dostatečně určitě konkretizovat přestupek. Orgán Policie ČR bude postupovat v souladu se zákonem, vydá-li příkaz aniţ by prováděl dokazování kupříkladu v situaci, kdy se obviněný ke spáchání přestupku přizná (např. v prodejně potravin u majetkového přestupku) a toto přiznání korespondovalo s výpovědí svědka (např. pracovníka ostrahy v prodejně potravin).220 Přestupek nelze projednat v příkazním řízení, jestliţe je obviněný zbaven způsobilosti k právním úkonům nebo je jeho způsobilost omezena. Dále nelze projednat v příkazním řízení přestupek mladistvého. Také není moţné projednat přestupky, které lze projednat jen na návrh (např. § 49 odst. 1 písm. b) a c)).221 Je zahájeno v okamţiku doručení písemného vyhotovení příkazu obviněnému.222 Proti doručenému příkazu smí obviněný podat ve lhůtě patnácti dnů (kalendářních) ode dne doručení příkazu odpor k orgánu Policie ČR, jenţ předmětný příkaz vydal.223 V ustanovení § 87 odst. 4, větě třetí ZPř je speciálně upravena zásada reformatio in peius, jenţ se vztahuje pouze na sankci (pokutu nebo napomenutí). Kdeţto kvalifikace skutku můţe být dodatečně policejním orgánem změněna.224 Je-li obviněným podán odpor, příkaz se v celém svém rozsahu ruší a příslušný orgán Policie ČR pokračuje dále v běţném řízení o přestupku.225 Neníli však obviněným podán odpor ve lhůtě, má příkaz účinky pravomocného226 a vykonatelného rozhodnutí a tudíţ pokuta v něm uloţená smí být vymáhána exekučně. O odporu policejní orgán nevydává ţádné samostatné rozhodnutí, které by mohlo např. podléhat přezkumu správních soudů (podle SŘS). Nestihne-li obviněný podat ve lhůtě odpor, můţe se pokusit tento stav napravit tím, ţe zároveň s odporem podá ţádost o prominutí zmeškání lhůty k podání odporu podle § 41 SŘ. Rozhodnutí, jimţ orgán Policie ČR nepromine zmeškání lhůty k podání odporu proti příkazu je však úkonem správního orgánu a podléhá tedy dle ustanovení § 65 SŘS přezkumu správními soudy.227 V souladu s ustanovené § 13 odst. 2 ZPř je moţné v příkazním řízení uloţit pokutu v maximální hodnotě 4000 Kč. Samozřejmě i Ustanovení § 87 odst. 1 ZPř. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2007, sp. zn. 9 As 37/2007. 221 KOLMAN, P. Kdyţ se řekne příkazní řízení. Trestní právo. 2008 , č. 9, s. 23. 222 Tamtéţ. 223 Ustanovení § 87 odst. 4, věta první ZPř. 224 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009. 225 Ustanovení § 87 odst. 4, věta druhá ZPř. 226 Ustanovení § 87 odst. 5 ZPř. 227 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, sp. zn. 8 As 9/2011. 219 220
70
u příkazního řízení můţe být ve zvláštních zákonech stanovena speciálně pokuta vyšší, a proto je třeba postupovat podle této zvláštní úpravy. Dále v příkazním řízení přichází v úvahu jako sankce napomenutí. Jiné sankce nepřicházejí v příkazním řízení s ohledem na jeho účel v úvahu.
71
Závěr Stav právní úpravy, podle které postupují orgány Policie ČR v průběhu řízení o přestupku, je udrţitelný, ale pro zdárný vývoj „práva“, společnosti a její právní znalosti nedostačující. Po zhodnocení předmětné právní úpravy, zda vyhovuje obecným standardům právního řádu, tj. obecným zásadám právním, lze konstatovat nikoliv příznivý závěr. Právní normy, ve kterých jsou upraveny skutkové podstaty správních deliktů, resp. přestupků, jsou formulovány nevhodným způsobem, jelikoţ častokrát pouze odkazují na práva a povinnosti, jeţ jsou předmětem závadného jednání. Tento způsob výstavby předmětných právních norem způsobuje nepřehlednost, neurčitost a někdy také nesrozumitelnost tohoto úseku právního řádu ČR. Objevují se i případy, kdy ustanovení určitého právního předpisu odkazuje na jiţ neexistující právní normu. Shora uvedený nevhodný stav také umocňuje, ţe právní úprava přestupkového práva je upravena ve více neţ 100 právních předpisech, u kterých dochází k opětovným nekonzistentním změnám. Z těchto důvodů by měl zákonodárce konečně ukončit etapu neúspěšných pokusů vytvořit ucelený právní předpis správního trestání a de lege ferenda vypracovat nový kodex, jenţ by obsahoval skutkové podstaty přestupků, které nelze zařadit do samostatných právních předpisů a právní normy upravující správní delikty, tj. i přestupky by neměly být konstruovány ve formě norem odkazujících. De lege ferenda by se také měla sjednotit formulace klauzule, která vyjadřuje vztah mezi ZPř a nejméně stovkou zvláštních právních předpisů, v nichţ jsou stanoveny skutkové podstaty přestupků. Mnoho zvláštních právních předpisů totiţ obsahuje vlastní znění předmětné klauzule, coţ můţe zapříčinit nemalé interpretační problémy při jejich doslovném výkladu. Dále by de lege ferenda mělo dojít k integraci téměř všech skupin správních deliktů, tj. přestupku, jiného správního deliktu fyzických osob, správního deliktu právnických osob, smíšeného správního deliktu, do jediného druhu správního deliktu tzv. „obecného správního deliktu.“ Za ne příliš šťastné také povaţuji aktuální vymezení vztahu mezi přestupkem a trestným činem. Povaha trestného činu je nyní zaloţena pouze na formálním pojetí trestného činu, kdeţto přestupek je stále konstruován kombinací formálních a materiálních znaků, které musí být naplněny současně. Překrývají-li se formální znaky přestupku a trestného činu, půjde vţdy o trestný čin, jsou-li splněny jeho formální znaky. Do té doby neţ bude vypracován nový kodex správního trestání, ve kterém bude uceleně upraveno řízení o přestupku, by nynější část třetí ZPř měla být doplněna o stádium „přípravného řízení“. I kdyţ aktuální úprava přestupkového řízení v ZPř obsahuje nespočet procesních institutů, které lze významově podřadit pod přípravné řízení, systematicky je ZPř 72
takto neuţívá a pojem „přípravné řízení“ nezná. Předmětné procesní stádium by mělo být po vzoru TŘ ohraničeno formálními procesními úkony a komplexně shrnovat práva a povinnosti jednotlivých subjektů činných v přestupkovém řízení. Také by v něm měly být upraveny procesní instituty jako např. institut občanského zadrţení, které soudobý ZPř nezná. V souvislosti s procesním institutem „podání vysvětlení“ by měl být správními orgány a správními soudy striktně rozlišován okamţik nedostavení se k podání vysvětlení a okamţik odepření podání vysvětlení. De lege ferenda by bylo také pro správní orgán projednávající přestupek výhodnější, kdyby měl na místo pravomoci uloţit oprávněné osobě pořádkovou pokutu moţnost oprávněnou osobu k podání vysvětlení podle § 60 ZPř předvést pomocí orgánu Policie ČR. De lege ferenda by měla být také zákonodárcem dořešena otázka doručování písemností vyhotovených projednávajícím správním orgánem pomocí orgánů Policie ČR. V ZPř by měla být stanovena speciální pravomoc správních orgánů projednávajících přestupek v prvním stupni poţádat místně příslušný orgán Policie ČR o doručení konkrétní písemnosti, a to pouze ve výjimečných a odůvodněných případech. V budoucnu by měla být také sjednocena pravomoc orgánů Policie ČR uţít donucovacích prostředků, např. pout, policejních cel, v souvislosti s předvedením podle ustanovení § 60 SŘ a § 61 odst. 5, § 63 odst. 3 ZPČR. Jelikoţ podle mého názoru neexistuje ţádný rozumný důvod pro rozdílnou úpravu moţnosti pouţití těchto donucovacích prostředků u shora zmíněných právních předpisů. Ustanovení § 21 odst. 2 ZPČR dle mého názoru nepřímo nutí exekutory najímat si soukromé subjekty k zajištění své ochrany nebo k nošení zbraně. De lege ferenda by se tedy měla zaručit exekutorům ochrana prostřednictvím orgánů Policie ČR v kaţdém případě výkonu rozhodnutí bez ohledu na to, zda si exekutor je schopen předmětnou ochranu zajistit i sám. Mám za to, ţe blokové řízení má stále v zákonné úpravě řízení o přestupku své opodstatnění, i kdyţ se v ní vyskytují nedostatky. Myslím si, ţe v blokovém řízení jsou na průměrného domnělého pachatele kladeny nepřiměřené nároky, jelikoţ je ve velmi krátkém časovém okamţiku povinen rozhodnout se o svém osudu, a to na základě omezeného mnoţství skutkových informací a procesních znalostí. Nevyhovující je dle mého názoru stav, kdy obviněný z přestupku nemá ţádnou moţnost poţadovat nápravu případně vadného správního rozhodnutí vydaného v blokovém řízení prostřednictvím opravných prostředků (nelze podat odvolání, odpor, rozklad a nelze ţádat ani o obnovu řízení). De lege ferenda by měl být kladen větší důraz na poučovací povinnost příslušníků Policie ČR obviněného o následcích jeho rozhodnutí projednat přestupek v blokovém řízení. Také by mohla být 73
v ZPř ustanovena speciální moţnost obviněného odvolat se proti správnímu rozhodnutí, které bylo vydáno v blokovém řízení. Porovnáme-li soudobou právní úpravu řízení o přestupku se standardy, jeţ jsou ustanoveny v Doporučení 91/1, lze konstatovat, ţe jim více méně vyhovují. Provedeme-li však tuto komparaci mezi Doporučením 91/1 a specifickou úpravou blokového řízení jako zkráceného řízení, jiţ tomu tak není. V předmětném doporučení je totiţ ustanoveno, ţe zásada přezkoumatelnosti správního rozhodnutí soudem má platit i v blokovém řízení, coţ není soudobou konstantní rozhodovací praxí soudů v ČR respektováno. Přestupce tedy nemůţe podat ţalobu podle § 65 SŘS pro přezkoumání rozhodnutí o uloţení pokuty před správním soudem. Nachází se tedy v situaci, kdy svým jediným rozhodnutím, ztrácí jakoukoliv moţnost nápravy rozhodnutí o uloţení pokuty. Do budoucna by měly správní soudy buďto opustit aktuální argumenty o nepřípustnosti ţaloby podle § 65 SŘS a nahradit je ústavně konformní argumentací, anebo by měly shora zmíněnou ţalobu povaţovat za přípustnou.
74
Resumé In all private and public law areas of the Czech legal system, wrongful conduct of the liable subject of law can be found, the elements of which are established by law, and for which the law stipulates a threat of sanction. Within the area of administrative law, this form of undesirable conduct is traditionally denoted by the term “administrative offence”. The Czech legal theory distinguishes several types of administrative offence, one of them being a misdemeanour. It can be stated that a misdemeanour assumes the prime position within the group of administrative offences as it is the only one to have a statutory definition, and the basis of its substantive and procedural legal provisions is found in the Act No. 200/1990 Coll., on Misdemeanours, as amended. Misdemeanours are tried in separate administrative proceedings denoted as misdemeanour proceedings, which are characterized by significant differences from the general administrative proceedings. However, the fact cannot be disregarded that in a misdemeanour proceedings, not only the specific principles of misdemeanour proceedings are to be used, but also the general principles of the functioning of administrative authorities and the principles of administrative procedure. A specific administrative authority is always authorized under the particular legal provisions to try a misdemeanour in first instance proceedings, while the authorities of the Police of the Czech Republic are authorized to try misdemeanours only in a small number of cases. To a much greater extent, however, the authorities of the Police of the Czech Republic work in cooperation with the authorized administrative authorities in the course of misdemeanour proceedings, and take specific actions at their request, such as making enquiries about a potential misdemeanour, establishing the identity of the persons relevant to the proceedings, bringing the accused before the administrative authority trying the case, or otherwise securing the course of proceedings. If authorized by legal provisions, the authorities of the Police of the Czech Republic very often use the option to try the misdemeanour in summary misdemeanour proceedings, the so-called on-the-spot proceedings (or in proceedings by order). This type of special administrative proceedings is characterized by a number of advantages, but recently its shortcomings are also becoming evident. Its basis lies in speedy, efficient, economical trying of misdemeanours without excessive administrative burden. The problem with the legal regulations under which the Police of the Czech Republic proceed in connection with misdemeanour proceedings is its significant fragmentation and inadequate, incoherent interconnection of specific procedural institutes the Police authorities use. The aim of this work is to specify coherently and systematically the most important procedural institutes, obligations and entitlements that are prescribed by the legal regulations 75
to the authorities of the Police of the Czech Republic for their activities in the course of misdemeanour proceedings, and to characterize them and their interrelation adequately; thus to assess also the quality of the current legal regulations in question, and to outline their future development de lege ferenda. With respect to the frequent trying of misdemeanours by the authorities of the Police of the Czech Republic in the on-the-spot proceedings, considerable emphasis is placed on the conditions for trying the misdemeanour in the on-the-spot proceedings, early resolution of the on-the-spot proceedings and the possibility of legal remedies against the decision or to file an action for review within the administrative justice system in connection with the decision. In order to achieve the set objective of this work, the comparative method was used as the most suitable method. It can be stated that the current legal regulations of misdemeanour proceedings in the Czech Republic are mostly compliant with European standards. However, for some areas of the legal regulations in question, this is not the case. The legal regulation of certain activities and procedural institutes of the Police of the Czech Republic is chaotic, imprecise and unclear. Often there are situations in which the authorities of the Police of the Czech Republic are forced to synthesize the law from different legal regulations in a very short period, which is very impractical as in most cases; members of the Police of the Czech Republic have neither enough time for theoretical legal considerations nor the required level of legal knowledge. However, it is totally unacceptable that administrative authorities and administrative courts deny, through their constant practice, the protection the accused’s right to review of the administrative decision which was made in the on-the-spot proceedings.
76
Přílohy Obr. 1
Pokutový blok série 2011
Poučení o nemoţnosti se odvolat proti rozhodnutí v blokovém řízení. Obr. 2
Příkladný návrh poučení o nemožnosti se odvolat
77
Obr. 3
Pokutový blok série 2000
Obr. 4
Nemožnost napadat rozhodnutí vydané v blokovém řízení žalobou ve správním soudnictví
78
Obr.5
Statistické údaje
Počet přestupků projednaných Policí ČR za rok 2011 v blokovém řízení Dopravní (sluţba dopravní PČR) Úsek zbraní a střeliva
578,054 1,394
Ostatní Veřejný pořádek a občanské souţití
17703 22,069
BESIP (sluţba pořádkové PČR) Majetkové
Zdroj:
409,939 27,028
Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI.
Počet přestupků projednaných Policí ČR za rok 2010 v blokovém řízení Dopravní (sluţba dopravní PČR) Úsek zbraní a střeliva Ostatní Veřejný pořádek a občanské souţití
562,454 1,358 13161 20,536
BESIP (sluţba pořádkové PČR) Majetkové
Zdroj:
384,434 27,394
Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI.
79
Počet přestupků projednaných Policí ČR za rok 2009 v blokovém řízení
Dopravní (sluţba dopravní PČR) Úsek zbraní a střeliva Ostatní Veřejný pořádek a občanské souţití
545,476 1,311 14759 19,632
BESIP (sluţba pořádkové PČR) Majetkové
Zdroj:
398,395 31,591
Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI.
Počet přestupků projednaných Policí ČR za rok 2008 v blokovém řízení
Dopravní (sluţba dopravní PČR) Úsek zbraní a střeliva Ostatní Veřejný pořádek a občanské souţití
415,262 2,146 14727 24,781
BESIP (sluţba pořádkové PČR) Majetkové
Zdroj:
346,281 28,441
Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI.
80
Seznam použité literatury Knižní prameny 1. ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 742. 2. ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 9 vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2005. s. 690. 3. ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2011. s. 457. 4. HENDRYCH, D., POMAHAČ, R., MIKULE, V. et. al. Správní právo – obecná část. 6. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2006. 861. 5. HROZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktualizované vyd. Praha : Nakladatelství Leges, s. r. o., 2008. s. 348. 6. CHVÁTALOVÁ, I. Současné trendy ve vývoji veřejné správy – soubor vědeckých statí. Praha : Metropolitní univerzita Praha, 2008. s. 141. 7. JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád – komentář. 3. vyd. Praha: Nakladatelství C. H. Beck, 2011. s. 720. 8. JURNÍKOVÁ, J., SKULOVÁ, S., PRŮCHA, P. et. al. Správní právo – zvláštní část. 5. doplněné vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2005. s. 299. 9. KUČEROVÁ, H. Dopravní přestupky v praxi aneb Projednání dopravních přestupků ve správním řízení. Praha : Nakladatelství Linde a.s., 2002. s. 384. 10. MALÝ, K., KINDL, V., SOUKUP, L. et. al. Dějiny českého a československého práva do roku 1945. 4. přeprac. vyd. Praha : Nakladatelství LEGES, 2010. s. 640. 11. MATES, P., PRÁŠKOVÁ, H., STAŠA, J. Základy správního práva trestního. 5. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. BECK, 2010. s. 248. 12. MATES, P., HORZINKOVÁ, E., HROMÁDKA, M. et. al. Nové policejní právo. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 338. 13. MATES, P., ŠKODA, J., VAVERA, F. Veřejné sbory. Praha : Nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a.s., 2011. s. 384. 14. PRŮCHA, P., Správní právo – obecná část. 7. doplněné a aktual. vyd. Brno : Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk, 2007. s. 418. 15. ŠKODA, J., VÍCERA, F., ŠMERDA, R. Zákon o policii s komentářem. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2009. s. 400. 16. VANGELI, B. Zákon o Policii České republiky. 1. vyd. Praha : Nakladatelství C. H. Beck, 2009. s. 442. 17. VOJÁČEK, L., SCHELLE, K., KNOLL, V. et. al. České právní dějiny. Plzeň : Nakladatelství ALEŠ ČENĚK, 2008. s. 684.
Časopisecké prameny 1. FIALA, Z. Konzultace – Doručování v přestupkovém řízení. Veřejná správa. 2008 , roč. 16 , č. 24, s.25-26. 2. HERCZEG, J., NAVRÁTILOVÁ, J. K právu neusvědčovat sám sebe při dopravním deliktu. Trestněprávní revue. 2008 , roč. 7, č. 7, s. 209-214 3. KLAPAL, V. Moţnosti omezení osobní svobody osoby podezřelé ze spáchání přestupku. Trestněprávní revue. 2006 , roč.5, č. 6, s. 173-176. 81
4. KOLMAN, P. Kdyţ se řekne příkazní řízení. Trestní právo. 2008 , č. 9, s. 23. 5. KOPECKÝ, M. Blokové a příkazní řízení o přestupcích. Správní právo. 1992 , roč. 24, s. 7-9. 6. MADLEŇÁKOVÁ, L. Probíhá v ČR řízení o uloţení správních sankcí a jejich ukládání dle zásad Rady Evropy? Správní právo. 2010 , roč. XLII, č. 2, s. 65-89 7. MATES, P. K odlišnostem v zákonné úpravě přestupků. Trestněprávní revue. 2010 , roč. 9, č. 7, s.208-211. 8. MATES, P. Reformatio in peius ve správním řádu. Právní rozhledy. 2006 , roč.14, č. 18, s. 671-673. 9. NOVOTNÝ, V., BANDŢÁK, J. Součinnost správních orgánů s Policií ČR podle nového správního řádu. Veřejná správa. 2005 , roč.7, č. 50, s. ? 10. NOVOTNÝ, V. Konzultace – Blokové řízení. Veřejná správa. 2002 , roč. 19, č. 35, s. 14-15. 11. POMAHAČ, R. Evropský soud pro lidská práva. Evropské právo. 1998 , č. 11, s. 6. 12. POTMĚŠIL, J., MORÁVKOVÁ, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu. Právní rozhledy. 2011 , roč. 19, č. 4, s. 131-136 Elektronické prameny 1. Konzultační dny pořádané Ministerstvem vnitra odborem všeobecné správy oddělením správním pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni : zápisy z jednání z 14. 3. 2006 [online]. Pardubice : Pardubický kraj, vydáno 14. 3. 2006, Dostupné z: <www.pardubickykraj.cz/viewDocument.asp?document=21241> 2. Online Etymology Dictionary [online]. Last modified 2 February 2012, Dostupné z: . 3. Policie České republiky : Historie policie a četnictva [online], Dostupné z: . 4. Policie České republiky : Policejní prezídium České republiky [online], Dostupné z: < http://www.policie.cz/clanek/policejni-prezidium-ceske-republiky-459897.aspx >. 5. Policie České republiky : Správa Moravskoslezského kraje – kontakty [online], Dostupné z: < http://www.policie.cz/clanek/sprava-severomoravskeho-krajekontakty-kontakty.aspx >. 6. Policie České republiky : Ombudsman Policie České republiky [online], Dostupné z: < http://www.mvcr.cz/clanek/ombudsman-policie-cr.aspx> 7. Policie České republiky : Etický kodex Policie České republiky [online], Dostupné z: 8. ROSÍ, Luboš. Placení pokut kartou se policii osvědčilo a oblíbili si ho i řidiči. ČT24 [online]. vydáno 17. 9. 2011, Dostupné z: 9. Vzor bloků na pokuty na místě nezaplacené : vzor č. 5 – 45 4416 [online]. Česká daňová správa, vydáno 30. 12. 2011, Dostupné z: 10. Zákon o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich : návrh vlády z roku 2004 [online]. Praha : Ministerstvo vnitra, vydáno 11. 3. 2004, Dostupné z: 82
Právní předpisy 1. Ústavní zákon č. 121/1920 Sb., Ústavní listina československé republiky, ve znění pozdějších předpisů 2. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů 3. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů 4. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů 5. Sdělení č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, ve znění pozdějších předpisů 6. Zákon č. 11/1918 Sb., o zřízení samostatného státu československého, ve znění pozdějších předpisů 7. Zákon č. 286/1948 Sb., o národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů 8. Zákon č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů 9. Zákon č. 70/1965 Sb., o sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů 10. Zákon č. 40/1974 Sb., o sboru národní bezpečnosti, ve znění pozdějších předpisů 11. Zákon č. 61/1988 Sb., o hornické činnosti, výbušninách a státní baňské správě, ve znění pozdějších předpisů 12. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších přestupků 13. Zákon č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů 14. Zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační sluţbě, ve znění pozdějších předpisů 15. Zákon č. 266/1994 Sb., o drahách, ve znění pozdějších předpisů 16. Zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 17. Zákon č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem motorového vozidla, ve znění pozdějších předpisů 18. Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění pozdějších předpisů 19. Zákon č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů. 20. Zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů 21. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích (silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů 22. Zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů 23. Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti, ve znění pozdějších předpisů 24. Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů 25. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů 26. Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů 27. Zákon č. 162/2003 Sb., o zoologických zahradách, ve znění pozdějších předpisů 28. Zákon č. 361/2003 Sb., o sluţebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů 29. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů 30. Zákon č. 310/2006 Sb., o nakládání s bezpečnostním materiálem, ve znění pozdějších předpisů 83
31. 32. 33. 34.
Zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 341/2011 Sb., o Generální inspekci bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů 35. Vyhláška Ministerstva spravedlnosti č. 37/1992 Sb., opatření k zachování pořádku při výkonu rozhodnutí, ve znění pozdějších předpisů Judikatura 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. 32. 33.
Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 6. 1996, sp. zn. II. ÚS 98/95. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 29. 11. 1999, sp. zn. IV ÚS 103/99. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III ÚS 269/1999. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. I ÚS 355/1997. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 16. 4. 2002, sp. zn. I ÚS 15/2000. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 11. 3. 2004, sp. zn. II ÚS 788/02. Nález Ústavního soudu ČR ze dne. 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08. Usnesení Ústavního soudu ČR ze dne 15. 6. 2011, sp. zn. I ÚS 3669/10. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998, stíţnost č. 26138/95, Lauko proti Slovensku. Rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ze dne 2. 9. 1998, stíţnost č. 27061/95, Kadubec proti Slovensku Stanoviska pléna Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 1997, Plsn 2/1996. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 4. 2000, sp. zn. 21 Cdo 776/2000. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 12. 4. 2001, sp. zn. 21 Cdo 791/2000. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 12. 2007, sp. zn. 5 Tdo 1399/2007. Usnesení Nejvyššího soudu ČR ze dne 21. 7. 2009, sp. zn. 20 Cdo 116/2008. Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 15. 10. 2009, sp. zn. 20 Cdo 1533/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 7. 2004, sp. zn. 5 AZs 105/2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 49/2003. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2005, sp. zn. 7 As 18 /2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2005, sp. zn. 3 As 51/2004. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. 4 As 10/2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, sp. zn. 2 As 78/2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2007, sp. zn. 1 As 16/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 9. 2007, sp. zn. 1 As 30/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 10. 2007, sp. zn. 9 As 37/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2007, sp. zn. 4 As 27/2006. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, sp. zn. 3 As 58/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2009, sp. zn. 5 As 16/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2010, sp. zn. 5 As 65/2009. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2010, sp. zn. 4 As 25/2010. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 9. 2010, sp. zn. 1 As 34/2010. 84
34. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2010, sp. zn. 8 As 68/2010. 35. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 7. 2011, sp. zn. 8 As 9/2011. 36. Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 3. 2001, sp. zn. 24 Co 7/2001. Jiné prameny 1. Bezpečnostní strategie České republiky 2003. 2. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy č. R (91) 1 o správních sankcích. 3. Návrh poslanců Poslanecké sněmovny ČR č. 431/2011, na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 4. Návrh Vlády ČR zákona o odpovědnosti za přestupky a o řízení o nich z roku 2004. 5. Rozhodnutí o poskytnutí informace Kanceláře policejního prezidenta – Preventivně informační odbor ze dne 2. 3. 2012, č. j. PPR-4611-1/ČJ-2012-99KI. 6. Závazný pokyn policejního prezidenta č. 83/2006, kterým se upravuje postup orgánu Policie ČR v souvislosti s řízením o přestupku, ve znění pozdějších závazných pokynů. 7. Závazný pokyn policejního prezidenta č. 204/2007, kterým se upravuje postup příslušníků a zaměstnanců Policie ČR při manipulaci s bloky k ukládání pokut, bloky na pokutu na místě nezaplacenou a finančními prostředky vybranými v blokovém řízení, ve znění pozdějších závazných pokynů. 8. Závazný pokyn policejního prezidenta č. 221/2011, kterým se upravují některé postupy v řízení o přestupcích, ve znění pozdějších závazných pokynů.
85
