Diplomatie met opgestroopte mouwen De geïntegreerde benadering van diplomatie, defensie en ontwikkelingssamenwerking in conflictgebieden
minister van Buitenlandse Zaken Maxime Verhagen Toespraak op de startconferentie Dilemma’s in Ontwikkelingssamenwerking van de Eduardo Frei Stichting
- Embargo tot vrijdag 3 oktober, 16 uur – alleen gesproken tekst geldt
1
Hartelijk dank Jan (van Laarhoven), goedemiddag dames en heren, Goed u hier allen te zien. Het is voor mij een genoegen hier te zijn vanmiddag. Ik ken de Eduardo Frei Stichting goed, ik zat zelf zes jaar lang in het bestuur, en ik weet dat er altijd met veel enthousiasme en inzet aan de weg wordt getimmerd. Zo ook vandaag. U bent al de hele dag in gesprek over 3D, de comprehensive approach in conflictgebieden. Dat heeft ongetwijfeld de nodige inzichten opgeleverd, en discussie. Als hekkensluiter van de dag voeg ik daar graag nog wat bespiegelingen aan toe. En dan begin ik met de benaming. 3D: defense, development en diplomacy. Het is een gangbare term geworden, een term die makkelijk in het gehoor ligt, die goed blijft hangen, en daarmee zeker zijn waarde heeft bewezen. Maar zoals wel vaker het geval is met een label, dekt de vlag de lading niet helemaal. De D van Development, Ontwikkeling, is nog okee, maar bij de overige twee D’s gaat het mis. Zo omvat de D van defensie alles wat met veiligheid te maken heeft: veel breder dus dan alleen militaire veiligheid. De D van diplomatie kun je eigenlijk het best vertalen met: politiek bedrijven. En ook al ben ik als politicus verantwoordelijk voor de Nederlandse diplomatie, dan nog zullen veel mensen bij diplomatie een andere associatie hebben. Kortom, die D’s komen niet één op één overeen met de activiteiten waar ze voor staan. Dat is één nadeel van deze terminologie. Daar komt bij, dat de opsomming niet uitputtend is. Er zijn namelijk méér aspecten van belang dan defensie, ontwikkelingssamenwerking en diplomatie. U hebt vanochtend al gesproken over een eventuele vierde D: die van democratie. Wat mij betreft valt democratie overigens onder de D van diplomatie, maar daar kom ik zo nog op terug. Zelf heb ik het wel eens over de D van delivery, oftewel: we moeten succes boeken, leveren! Tot slot zou de term de suggestie kunnen wekken dat er slechts drie spelers verantwoordelijk zijn voor 3D: de ministeries van Defensie, Ontwikkelingssamenwerking en Buitenlandse Zaken. Dat doet de feitelijke situatie geen recht. We zoeken immers ook samenwerking met andere ministeries (zoals Binnenlandse Zaken, Justitie, Economische Zaken), niet-gouvernementele organisaties en het bedrijfsleven. 3D is niet exclusief, maar veronderstelt juist een hele inclusieve benadering: we’re all in this together. Eigenlijk zou ik er dus voor willen pleiten de term 3D los te laten en voortaan te spreken van een geïntegreerde benadering in conflictgebieden, ook al klinkt dat wat minder catchy. Een geïntegreerde benadering dus. Ik bedoel daarmee dat we de problematiek in conflictgebieden in samenhang moeten bezien. We kunnen geen deeloplossingen loslaten op de complexe situatie die we in dat soort gebieden aantreffen: een verscheurde samenleving, armoede en analfabetisme, gebrek aan infrastructuur en nauwelijks capaciteit om iets van de grond te krijgen. Ontwikkeling veronderstelt veiligheid. En veiligheid veronderstelt een zekere institutionele capaciteit: een overheid die oog heeft voor haar bevolking, die respect heeft voor mensenrechten en die haar burgers ten dienste kan zijn. Die zaken – veiligheid, ontwikkeling, goed bestuur en mensenrechten - hangen met elkaar samen, en dus heeft het geen zin het beleid te compartimenteren, alsof we zouden kunnen zeggen: jij doet dit hokje, ik doe dat hokje. Dat werkt niet. Je zult de instrumenten die je ter beschikking hebt, in samenhang moeten inzetten, zodat ze elkaar onderling versterken. In de Militaire Spectator schreef overste Rietdijk, die tot april jl. leiding gaf aan het PRT in Uruzgan, dat de comprehensive approach inhoudt dat je op vier borden tegelijk aan het schaken bent1. De overste maakte een onderscheid tussen politieke, sociale, economische en militaire interventies. De zetten die je op het ene bord doet, beïnvloeden ook het spel op de andere 1
W.S. Rietdijk – luitenant-kolonel van de artillerie, De ‘comprehensive approach’ in Uruzgan, Militaire Spectator, jaargang 177 nummer 9 – 2008, pp 472 - 486
2
borden. Een succesvolle strategie betekent dan: de handen ineenslaan. Competenties samenvoegen, gezamenlijk optreden. Het streven naar samenhang van beleid – dat ligt ten grondslag aan wat we kortweg 3D zijn gaan noemen en wat ik nu zou willen aanduiden als de geïntegreerde benadering. Het idee achter deze benadering is niet nieuw. In feite vloeit het voort uit het geïntegreerd buitenlands beleid dat Nederland wereldwijd voert. Maar de praktijkervaringen die we met deze benadering in conflictgebieden opdoen, zijn wel recent. Zo recent, dat we er al doende pas echt achterkomen wat er allemaal bij komt kijken: we hebben nooit eerder op zo’n schaal geïntegreerd gewerkt – en dat geldt trouwens niet alleen voor Nederland maar voor de hele internationale gemeenschap. Daarmee wil ik maar zeggen dat de uitvoering niet van vandaag op morgen tot stand komt – het is een proces van learning by doing. Geïntegreerd werken vereist een omslag in denken, een omslag in handelen. Het vereist samenvoeging van verschillende werkwijzen en culturen – tussen de krijtstrepen, de geitenwollen sokken en de uniformen, hier allemaal aanwezig vanmiddag – met excuses voor de stereotypering. Als we het onderling eens zijn geworden, moeten we de ontvangende partijen nog mee zien te krijgen. En we willen ook onze buitenlandse partners, internationale organisaties en bondgenoten overtuigen van de waarde van onze aanpak. Een tijdrovend proces. Maar ik vind wel dat we een heel eind op de goede weg zijn. De geïntegreerde benadering heeft internationaal veel terrein gewonnen de afgelopen jaren. En zelf worden we er ook steeds beter in. Samenwerking vereist wel een zekere regie, iemand die de coördinatie van het geheel op zich kan nemen. Hier ligt een belangrijke rol voor het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dames en heren, De Inspectiedienst Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) heeft het Nederlandse Afrika-beleid in de jaren 1998-2006 onderzocht. Conclusie: in Afrika werken we toe naar een geïntegreerd beleid. Bijvoorbeeld in de Democratische Republiek Congo. Daar probeert de VN-vredesmissie MONUC de randvoorwaarden te scheppen voor ontwikkeling; ontwikkelingsorganisaties moeten vervolgens hun deel doen. Nederland ondersteunt deze toenemende integratie van militaire en civiele activiteiten, financieel en door samen met anderen diplomatieke druk uit te oefenen. In Soedan idem dito. We hebben daar, door middel van actieve diplomatie, geïnvesteerd in het vredesproces, we verlenen humanitaire hulp en ontplooien wederopbouwactiviteiten, we zetten militairen in om de stabiliteit te helpen bevorderen. En we maken ons sterk voor rechtvaardigheid: ik blijf hameren op het tegengaan van straffeloosheid en de noodzaak om daders van misdrijven tegen de menselijkheid te vervolgen. Vorige week nog in New York, waar het arrestatiebevel dat het Internationaal Strafhof mogelijk binnenkort zal uitvaardigen tegen de president van Soedan, al-Bashir, onderwerp van hevige discussie was. Er zijn mensen die stellen dat Bashir maar niet vervolgd zou moeten worden, omdat dat de vrede maar in de weg zou staan. Voor mij geldt dat er geen duurzame vrede kan zijn zonder gerechtigheid. Ook dat maakt deel uit van een geïntegreerde benadering. Het boegbeeld van de Nederlandse geïntegreerde benadering is natuurlijk onze operatie in Afghanistan, alleen al vanwege de omvang van mensen en middelen die Nederland daar inzet. Met de foto’s van Hans Stakelbeek op uw netvlies heeft u daarover vanmiddag al uitgebreid gesproken. Wat Nederland in Afghanistan neerzet, is de geïntegreerde benadering te voeten uit: militairen, ontwikkelingsdeskundigen, diplomaten en anderen werken daar hand in hand, samen met de Afghanen, om een stabiele, veilige omgeving te creëren waarin Afghaanse burgers uitzicht op een beter bestaan wordt geboden. We doen dat uit solidariteit met een arm
3
volk dat lang verdrukt is geweest. We doen dat omdat we niet willen dat de Taliban de macht in handen krijgt en zijn barbaarse praktijken opnieuw invoert: dat zou de doodsteek zijn voor vrouwen en meisjes, die net weer naar school kunnen, dat zou het land, dat aan het opkrabbelen is, jaren terugzetten in zijn ontwikkeling. We doen dat ook omdat we een betrouwbare bondgenoot willen zijn binnen de NAVO, en onze verantwoordelijkheid willen nemen. En we doen dat, tot slot, omdat het in ons eigen belang is: we willen geen vrijplaatsen voor terrorisme laten voortbestaan – grensoverschrijdend terrorisme, waarvan we morgen zelf slachtoffer kunnen zijn. Om al die redenen heeft Nederland zich uitgesproken voor een langdurige betrokkenheid bij de stabilisering en opbouw van Afghanistan, waarbij het principe van Afghanisering leidend is: uiteindelijk moeten de Afghanen hun land zelf naar een betere toekomst leiden. Zij hebben de eindregie; wij helpen ze op weg. In Uruzgan is de uitvoering van ons beleid zichtbaar geïntegreerd. In Afghanistan zijn naast militairen ook civiele medewerkers gestationeerd: zowel diplomaten als ontwikkelingsdeskundigen , en die bevinden zich op de ambassade in Kabul en op Kamp Holland en andere militaire locaties in de regio. Dat we geïntegreerd werken, wil niet zeggen dat we allemaal over dezelfde competenties beschikken, integendeel: het gaat er juist om dat ieder zijn rol optimaal kan vervullen. Als iedereen doet waar hij het best in is, en al die inspanningen worden in samenhang verricht, dan bereik je uiteindelijk het beste resultaat. In een fragiele veiligheidssituatie, waarin civiele betrokkenheid nauwelijks mogelijk is, zetten militairen zich in voor de eerste fase van opbouw, normalisatie en het genereren van economische bedrijvigheid. Waar de veiligheid toeneemt, kunnen ontwikkelingsorganisaties op meer structurele wijze de wederopbouw ter hand nemen. Dat is hun expertise. Dat doel komt met kleine stapjes dichterbij. Een groot aantal internationale en Afghaanse NGO’s is inmiddels actief in de provincie. Ook het besluit een VN-kantoor in Uruzgan te openen is een belangrijke stap. Voorheen opereerde de VN vanuit Kandahar, en was dus nauwelijks ter plaatse: niet zichtbaar, afwezig. Ik hoop dat dit nieuwe kantoor van UNAMA in Uruzgan, waarop Nederland hard heeft aangedrongen, een aanzuigende werking zal hebben op ontwikkelingsorganisaties. Nog zo’n klein stapje is dat de leiding van het Nederlandse Provincial Reconstruction Team, dat de randvoorwaarden voor structurele opbouw moet scheppen, wordt overgedragen van een militair aan een diplomaat. Het is verheugend dat de opbouw steeds meer in burgerhanden kan overgaan. Dames en heren, Als minister van Buitenlandse Zaken draag ik verantwoordelijkheid voor de ‘diplomatie’ binnen de geïntegreerde benadering. Diplomatie is misschien de minst grijpbare van alle inspanningen, maar tegelijkertijd vormt zij wel de paraplu waaraan de andere instrumenten zijn opgehangen. Wat doet die diplomatie nu eigenlijk? Ik zei al: diplomatie in conflictgebieden komt veelal neer op politiek bedrijven. Het heeft veel meer om het lijf dan het onderhouden van contact tussen vertegenwoordigers van landen, die met elkaar spreken over wenselijke situaties en de weg daar naartoe. Voor mij behelst diplomatie: het voeren van een politieke dialoog gericht op politieke oplossingen en verzoening, het helpen verbeteren van de mensenrechtensituatie, het helpen optuigen van de rechtsstaat, investeren in institutionele capaciteit en goed bestuur, het bevorderen van een stevige internationale inbedding van het betreffende land, coalitievorming, internationale coördinatie zodat er een coherent beleid wordt gevoerd, al dat soort zaken. En het gaat ook om de coördinatie in Nederland, tussen al die spelers die bij een samenhangend beleid zijn betrokken. Ik kan u verzekeren dat ook dat de nodige diplomatieke vaardigheden vereist.
4
Inderdaad, het zijn allemaal activiteiten waarbij veel gepraat moet worden. En ja, het is minder zichtbaar dan het uitvoeren van een patrouille of het aanleggen van een weg. En daarom kan ik me voorstellen dat dit werk minder tot de verbeelding spreekt dan wat onze collega’s van defensie en ontwikkelingssamenwerking doen. Maar het zijn onmisbare activiteiten als het gaat om het helpen vorm geven aan een levensvatbaar land. Hoe succesvoller de diplomatie is, hoe meer kans van slagen ook de andere componenten hebben: defensie, ontwikkelingssamenwerking. Dat bedoelde ik, toen ik zei dat diplomatie de paraplu was waaraan de andere instrumenten zijn opgehangen. Wat we met diplomatie proberen te bereiken – een responsieve overheid die haar eigen burgers bescherming biedt – is de kurk waarop onze geïntegreerde benadering drijft. Wat betekent dat nu concreet? Het betekent dat we in Afghanistan werken aan het neerzetten van een overtuigend bestuur, vrij van corruptie en nepotisme. Mensen moeten weer worden aangesloten op het openbaar bestuur, dat ze lange tijd ontbeerd hebben. Het was er simpelweg niet, of het was niet zichtbaar. Wij bemoeien ons –discreet- met benoemingen, dringen er bij de nationale autoriteiten op aan dat ze zich laten zien op provinciaal niveau, dat ze zich inzetten voor hun burgers, ook in een lastige provincie als Uruzgan, met een percentage analfabetisme van meer dan 90%. We hameren er bij president Karzai op dat hij de mensenrechten naleeft – dat is overigens ook belangrijk voor het draagvlak voor de missie in Nederland, want hoe geloofwaardig is onze betrokkenheid bij Afghanistan als we dat niet zouden doen? En eerlijk is eerlijk, we hebben in Afghanistan nog een lange weg te gaan. Ik maak me zorgen over de bestuurlijke ontwikkeling, over het democratiseringsproces, over het vermogen van de Afghaanse overheid te doen wat nodig is. Aan onze inspanningen mankeert het niet, maar we moeten de Afghanen wel meekrijgen. Diplomatie betekent ook: oog houden voor het totaalplaatje en voorkomen dat onderdelen die niet goed in een hokje te stoppen zijn over het hoofd worden gezien. Het detentiebeleid bijvoorbeeld – dat is typisch iets dat je vanuit een coördinerende positie bovenaan de agenda moet houden. En dat is nodig ook: volgens het laatste VN-rapport verkeren de gevangenissen in Afghanistan in een ‘serious state of neglect’2. Het trainen van de politie in Afghanistan is ook een goed voorbeeld. Niet echt een prioritair aandachtsgebied van Defensie, dat zich op de versterking van de Afghaanse strijdkrachten richt. Ook niet echt een aandachtsgebied voor ontwikkelingsorganisaties, die zich met infrastructurele projecten bezighouden en economische ontwikkeling proberen te stimuleren. Maar wel van wezenlijk belang voor de Afghaanse burgers, en dus moet er op diplomatiek niveau aan getrokken worden. Ik ben heel blij dat de Europese politiemissie EUPOL inmiddels is ontplooid, die zich richt op de versterking van de Afghaanse politie. Vertaald naar de Nederlandse context betekent het dat we de expertise van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken nodig hebben – in de geïntegreerde benadering vragen we dan ook om hun betrokkenheid. Al die activiteiten zijn dus te vangen onder de noemer van diplomatie. Is er een standaard recept voor? Nee. Helpen de inspanningen altijd? Nee. Is diplomatie dan nodig? Ja. Meer dan wat dan ook.
2
Report of the Secretary-General on the situation in Afghanistan and its implications for peace and security, 24 September 2008, para 32
5
Onze diplomatie strekt zich overigens ook uit tot de internationale context. Ik noemde net al het voorbeeld van de Europese politiemissie in Afghanistan, waarop Nederland mede heeft aangedrongen. Ik vind zelf dat de EU nog meer van haar soft power capaciteit in Afghanistan zou moeten inzetten, in aanvulling op wat de NAVO aan hard power levert. De NAVO is niet de eindverantwoordelijke organisatie in Afghanistan: VN, EU, Wereldbank hebben een even grote rol te spelen, zij het op een ander terrein. Die mix van competenties is bepalend voor succes: het is de geïntegreerde benadering in het groot. Daar maakt Nederland zich dus sterk voor. Overigens vind ik dat de civiele inzet van de EU in zijn algemeenheid veel gestroomlijnder zou moeten verlopen. We moeten naar een snellere en meer efficiënte werkwijze toe, zodat we nog beter flexibel kunnen inspelen op de internationale uitdagingen. Nog een laatste opmerking. Onderdeel van de diplomatieke activiteiten is óók, dat we internationaal steun zoeken voor de geïntegreerde benadering. We onderstrepen consequent het belang van een evenwichtige verdeling van de aandacht over politieke, militaire en opbouwaspecten. Dat werpt vruchten af: dat de NAVO inmiddels collectief de comprehensive approach heeft omarmd, is mede aan Nederland te danken. Ook in de toekomst zullen we deze benadering van harte blijven aanbevelen. Nu de presidentskandidaten in de Verenigde Staten lijken af te stevenen op een intensivering van de Amerikaanse inspanningen in Afghanistan moeten we de voordelen van een geïntegreerde aanpak duidelijk over het voetlicht blijven brengen. De strijd in Afghanistan kan niet alleen met militaire middelen worden gewonnen: aanvullende inspanningen zijn vereist. We moeten voorkomen dat de drie D’s aan de straat worden gezet als Amerika straks bereid zou zijn meer militaire middelen in Afghanistan in te zetten, hoe welkom die middelen op zichzelf ook zijn. Nederland blijft die boodschap in ieder geval overbrengen, ook als er vanaf januari een nieuwe president in het Witte Huis zetelt. Nog beter zou het zijn als de comprehensive approach als zodanig in een nieuw strategisch concept van de NAVO zou worden opgenomen, zodat deze aanpak als principe wordt vastgelegd en niet meer ad hoc bepleit hoeft te worden. Daar wil ik me voor inzetten. Dames en heren, Kraaien en duiven vliegen niet samen, zei men vroeger, maar tegenwoordig zijn diplomatie, ontwikkeling en defensie gezwaluwstaart en vliegen we wèl samen: en ook nog eens dezelfde kant op en zonder elkaar af te snijden. En met dat vluchtschema hopen we dat onze bestemming - een menswaardig bestaan voor iedereen - eerder in zicht komt. Dat is de essentie van de geïntegreerde benadering. Ik dank u wel.
6
