Dienen en verdienen om te dienen

Dienen en verdienen om te dienen Peter van Os, RIGO Research & Advies BV, Amsterdam, 30 januari 2009

Inleiding Het ASRE-seminar “Corporaties en vastgoedsturing; hoe nu verder?” vormde de aanleiding tot het schrijven van deze paper. Mocht de titel van het seminar bij de lezer de suggestie wekken dat we het nu wel weten wat vastgoedsturing betreft, dat we onze kennis alleen nog wat hoeven bijschaven, dan helpt deze paper hopelijk om die gedachte uit de wereld te helpen. Met deze paper wil ik enkele witte vlekken in de vastgoedsturing bij wooncorporaties schetsen en mijn zienswijze over de invulling van deze leemten. Met de nadruk op één ervan, namelijk de ‘kunst’ die theory of change of verandertheorie wordt genoemd. Toegepast op de corporatiesector is dit de kunst van het vinden van maatregelen die een optimaal maatschappelijk effect teweeg brengen. In een paper binnen deze paper (als een drager – inbouwmodel) passeren de belangrijkste prestatievelden van wooncorporaties de revue met daarbij een ruwe schets van hetgeen we weten van de effectiviteit van de corporatie-inbreng. In die maatschappelijke effectiviteit ligt immers haar bestaansrecht als wooncorporatie besloten. Daarna leidt het pad terug naar de omhullende paper, de drager, en nemen we de allocatiefunctie onder de loep, een van de centrale thema’s van vastgoedsturing. Althans, dat zou het moeten zijn. Een korte slotbeschouwing tenslotte handelt over de vraag hoeveel waarde we mogen hechten aan de geschetste, rationele, bijna modelmatige zienswijzen over de verdere ontwikkeling van vastgoedsturing. Ter geruststelling: ik eindig met enkele conclusies die de vastgoedsturing nog lange tijd levendig kunnen houden.

Korte terugblik Wooncorporaties, de (bij wet) toegelaten instellingen ten dienste van de volkshuisvesting, bestaan al ruim honderd jaar. Die lange periode kan, met een beetje goede wil, in drie tijdperken worden ingedeeld. Het eerste tijdperk loopt tot aan het eind van de tweede wereldoorlog. Aan het ontstaan van de volkshuisvesting lagen uiteenlopende doelen ten grondslag. “Wonen was niet alleen een gezondheids- maar ook een opvoedingskwestie; het ging ook om moraliteit en maatschappelijke integratie” (Van der Schaar, 2001). De volkshuisvesting verlangde een brede maatschappelijke inzet. De stuwende kracht moest ook komen van private organisaties. Wooncorporaties dus. De tweede periode staat in het teken van de wederopbouw. Het rijk nam de touwtjes in handen; gemeenten werden de front-office van het rijk. De wooncorporaties werden vooral bouwers, daartoe door de rijkssubsidies in staat gesteld. Met de nota “volkshuisvesting in de jaren negentig” van staatssecretaris Heerma werd een derde periode aangekondigd (Heerma, 1989). Deze nota “legde voor de beleidssanering de basis. Begin jaren negentig werd die krachtig doorgevoerd. De aanbodssturing door het rijk met geld verdween nagenoeg. De verticale planningsas rijk-gemeenten-woningcorporaties werd ontmanteld” (Van der Schaar, 2001). Als uitvloeisel hiervan kreeg in 1995 de zogenaamde brutering haar beslag. Objectsubsidieverplichtingen werden weggestreept tegen leningverplichtingen. Daarmee

Dienen en verdienen om te dienen

1

werden de financiële banden tussen rijk en wooncorporaties goeddeels doorgesneden. Het revolving fund concept werd geboren. “In het bijzonder de invulling die Heerma daaraan gaf met zijn Trendbrief uit 1993. Daarin kondigde hij het subsidieloze tijdperk aan met de rechtvaardiging dat door de huurverhogingen de corporaties voldoende middelen in huis hebben om aan hun maatschappelijke opgave van bouwen en beheren te voldoen” (Van der Schaar, 2001). En ondanks alle recente discussies in de sector over het vermogen van de corporaties, over toezicht en governance en over de ordening van de sector leven we nog steeds in dit derde tijdperk.

Dienen en verdienen Revolving fund en vastgoedsturing Maar wat betekent het revolving fund concept nu concreet? Niet veel meer dan dat de wooncorporatie voldoende financieel rendement moet behalen om de continuïteit van de onderneming te waarborgen. Waarbij aangetekend dat er geen geld hoeft te vloeien naar de eigenaren of aandeelhouders van de onderneming. Beschikbaar vermogen kan en dient ten gunste van de volkshuisvesting ingezet (te) worden. De centrale missie van wooncorporaties luidt dan ook (in mijn eigen woorden): “dienen en verdienen om te dienen”. Het vastgoed neemt hierin een sleutelpositie in. De ‘stenen’ vervullen immers twee simultane functies: “de woning als ‘drager’ van de woondienst van de maatschappelijke dienstverlener en het huis als ‘houder’ van het kapitaal van de onderneming” (Van Os, 2007a). Vastgoedsturing betreft de wijze waarop “de corporatie haar toekomstvisie en missie omzet in een duidelijke portefeuillestrategie en doeltreffend voorraadbeleid met een werkbare koppeling aan bedrijfsprocessen” (Eskinasi, 2007). Met andere woorden, vooral vastgoedsturing moet zorgen voor een optimale balans tussen het ´dienen´ en het ´verdienen´. Laten we eerst eens bekijken wat het ´dienen´ en het ´verdienen´ inhoudt, alvorens nader in te gaan op de functie van vastgoedsturing.

Dienen Wooncorporaties zijn op een breed terrein dienstbaar aan de maatschappij. Allereerst is er de kerntaak: het verzorgen van voldoende goede, betaalbare woningen voor huishoudens die vanwege hun inkomenspositie of door andere beperkingen op de sociale huurmarkt zijn aangewezen. Daarnaast verwachten we meer van corporaties: het faciliteren van zorgen welzijnsdiensten en het bijdragen aan de leefbaarheid van woongebieden. Het bijdragen aan duurzaamheid verwachten we ook, maar dat prestatieveld is in tegenstelling tot de eerst genoemde prestatievelden (nog) niet aan het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH) toegevoegd. Het speelveld van corporaties staat voortdurend ter discussie, ten eerste vanwege het in de tijd en naar regio uiteenlopen van maatschappelijke opgaven, maar ook vanwege de steeds wisselende politieke voorkeuren. Corporaties zullen heldere keuzen moeten maken ten aanzien van hun speelveld. Die keuzen moeten tot stand komen in overleg met de lokale belanghouders, als waarborg voor de legitimiteit van het handelen, en moeten weerklinken in de missie en de strategische positionering. In het overleg met de belanghouders bespreken de corporaties de lokale opgaven èn het aandeel dat zij hierin wil nemen. Corporaties dienen transparant te zijn in hetgeen de belanghouders aan prestaties kunnen verwachten. De prestatievelden uit het BBSH zijn ruim omschreDienen en verdienen om te dienen

2

ven en bieden veel ruimte voor interpretatie. De rijksoverheid probeert wel gedetailleerdere grenzen aan het speelveld te stellen, maar een al te strenge handhaving ervan riep tot nu toe veel verontwaardiging op. Het debat is nog niet ten einde1. Helderheid over het speelveld is nodig voor de inrichting van het toezicht op de sector, maar ook voor de discussie op Europees niveau over de mogelijke marktverstoring door de corporaties. De missie en strategische positionering van de corporatie vormen de basis voor de outcomedoelstellingen. Middels dergelijke doelstellingen geeft de corporatie aan wat zij maatschappelijk beoogt te realiseren, met andere woorden wat het gewenste maatschappelijk effect van haar inspanningen zou moeten zijn en waarover zij verantwoording dient af te leggen. Het is echter in de sector geen usance om de te behalen maatschappelijke prestaties centraal te stellen in de sturing van de onderneming (Van Os, 2009). SMART geformuleerde outcomedoelstellingen, die een uitwerking van het gewenste maatschappelijk effect vormen, treft men zelden als onderdeel van de sturing aan.

Verdienen Corporaties behalen op hun bestaande vastgoedportefeuille financieel rendement. Als zij in staat zijn om de kasstromen die zij prognosticeren ook daadwerkelijk te realiseren, behalen corporaties een rendement over de (beleids)waarde van het vastgoed dat gelijk is aan de discontovoet (de rendementseis) waarmee de toekomstige kasstromen netto contant worden gemaakt. Deze rendementseis is, als het goed is, gelijk of hoger dan de rente over het vreemd vermogen. Dat betekent dat de corporatie over het eigen vermogen een rendement haalt dat tenminste gelijk is aan de discontovoet. Althans, als zij zich zou beperken tot de exploitatie van de bestaande portefeuille. Dat rendement over het eigen vermogen is beschikbaar om, ter aanvulling op de lopende exploitaties, andere, financieel niet (volledig) renderende activiteiten te bekostigen2. Er is immers geen aandeelhouder die dit rendement opstrijkt3. In bovenstaand principe staan de beleidswaarde4 en de kasstromen waaruit die waarde is opgebouwd, centraal. Naast dit principe speelt in de financiële sturing ook het lopende saldo van kasstromen een belangrijke rol, omdat de corporatie permanent in staat moet zijn om aan haar financiële verplichtingen te blijven voldoen, zonder tot gedwongen executie van haar bezit over te hoeven gaan. In de financiële sturing speelt dit principe de hoofdrol (zie bijv. Turkenburg, 2008). De beleidswaarde is voor de corporatie de actuele waarde, omdat deze waarde beleidsconform is en dus, in de vorm van over de tijd verspreide kasstromen, gerealiseerd dient te worden. In de corporatiesector speelt al geruime tijd de discussie over de sturingsfunctie van de marktwaarde. De marktwaarde is voor de corporatie in principe geen actuele waarde, omdat het volledig realiseren van de marktwaarde op ondernemingsniveau uit oogpunt van de beoogde maatschappelijvoetnoot 1

2

3 4

Ook de stuurgroep Meijerink stelt dit vraagstuk centraal in haar advies aan VROM en Aedes. Meijerink onderscheidt drie cirkels: dat wat moet, dat wat kan en dat wat te overwegen is. De eerste twee cirkels zijn met het vastgoed verbonden; de derde cirkel raakt of overlapt de domeinen van andere (maatschappelijke) ondernemingen. Bij deze eenvoudige voorstelling van zaken ga ik ervan uit dat het eigen vermogen van voldoende omvang is. Tevens ga ik voorbij aan de reële eis om het vermogen met de inflatie te laten toenemen. Zie voor een nadere uitwerking hiervan Conijn, 2001 en Gruis, 2001 De beleidswaarde is het saldo van alle netto contant gemaakte, uitgaande en inkomende, vastgoedgerelateerde kasstromen, die de wooncorporatie op grond van haar beleid voorspelt. Het verschil met de bedrijfswaarde is dat in de bedrijfswaarde alleen de verwachte exploitatiekasstromen en de harde investeringskasstromen zijn opgenomen. Overigens is er geen standaard ten aanzien van deze definities. Dienen en verdienen om te dienen

3

ke effecten verre van optimaal beleid is. In de sturing kan de marktwaarde niettemin een rol spelen: de marktwaarde vormt een toetssteen bij investeringen5, de marktwaarde toont de maximaal te realiseren opbrengst en het verschil tussen de marktwaarde en de bedrijfswaarde toont het zogenaamde “economisch offer”, de potentiële opbrengst die de corporatie laat lopen ten gunste van het te behalen maatschappelijk effect (zie o.a. Gruis, 2001). Een recent onderzoek van PriceWaterhouseCoopers laat zien dat de financiële sturing bij corporaties nog lang niet is uitgekristalliseerd. Bovenstaande principes (vermogensrendement, kasstroomsaldo en marktwaarde) zijn, wellicht met uitzondering van de kasstroomsturing, nog niet ingeburgerd in de sector (Turkenburg, 2008). Ten aanzien van het ‘verdienen’ zijn twee principiële vragen niet afdoende beantwoord, noch in de literatuur, noch in de praktijk. De eerste vraag betreft de omvang van het vermogen dat nodig is om, zoals hierboven al is geschreven, de continuïteit van de onderneming te waarborgen. Een geringer vermogen, betekent een lager rendement in euro’s, dus een geringer budget voor maatschappelijke, laag-renderende uitgaven. Wanneer moet de corporatie renderen en wanneer moet zij spenderen? Een gezaghebbende studie hierover ontbreekt (zie bijvoorbeeld Van Os, 2005). De tweede vraag is nog principiëler: is de corporatie in staat om op basis van haar kernactiviteiten voldoende financieel te renderen om haar maatschappelijke doelen te bereiken? Is, met andere woorden, de revolving fund gedachte te realiseren zonder aanvullende, financieel renderende, maatschappelijk niet urgente activiteiten te ontplooien? De praktijk lijkt te wijzen op een positieve beantwoording van deze vraag, maar het economisch klimaat heeft in de afgelopen tien jaar voor gunstige condities gezorgd. Meer dan een hypothese biedt de praktijk niet.

Optimaal maatschappelijk presteren Het formuleren van outcomedoelstellingen is nog maar een eerste stap in het beleidsproces. Met de volgende stap betreden de corporaties een vakgebied dat in de sector een nog onderontwikkeld terrein is. Centraal in deze stap staat de vraag wat de wooncorporaties dienen te produceren om de gewenste maatschappelijke effecten te bereiken. Het kennisgebied rondom deze vraag staat bekend als de theory of change oftewel de verandertheorie. De verandertheorie vormt onderdeel van het zogenaamde Logische Model. Dit model beschrijft het samenhangende schema van outcome – output – input6 met behulp waarvan maatschappelijke ondernemingen hun beleidsproces kunnen inrichten (Deuten en De Kam, 2007). Inzet van de verandertheorie is om bewijzen te vinden, of in ieder geval sterke aanwijzingen, voor die optimale, concrete interventies die leiden tot de beoogde maatschappelijke effecten. In sectoren waar de risico’s van falen aantoonbaar schadelijk zijn, zoals de volksgezondheid, is het ‘evidence based’ interveniëren gangbaar. De SEV ontwikkelt momenteel een groot aantal experimenten die de kennis over de verandertheorie moeten uitdiepen en vervolgens praktisch vertalen (Deuten, 2007). Door evaluatie van de experimentresultaten kan de sector zicht krijgen op effectieve werkwijzen en maatregelen. Corporaties, adviseur en wetenschappers komen echter onderweg heel wat struikelblokvoetnoot 5

6

De investeringen dienen een positief effect te hebben op de marktwaarde van het onderhanden of aanpalende vastgoed. Outcome: effecten of impact, output: productieresultaten, input: geïnvesteerde middelen. Dienen en verdienen om te dienen

4

ken tegen. Torenvlied en Akkerman (2005) noemen een aantal redenen waarom het causale verband tussen interventie en effect vaak moeilijk is te duiden: -

Effecten laten vaak lang op zich wachten, zeker in het sociale domein;

-

Er kunnen zich neveneffecten voordoen op andere vraagstukken dan waarvoor de interventies primair zijn bedoeld;

-

De werkelijkheid is dynamisch waardoor de problematiek waarvoor de interventie bedoeld was, verschoven is tegen de tijd dat de maatregel wordt uitgevoerd;

-

Effecten zijn soms niet of moeilijk waarneembaar, omdat de interventie preventief bedoeld is.

Naast de reguliere (ex post) evaluaties kunnen ex ante evaluaties ook bijdragen aan meer inzicht in de mogelijke effecten van interventies. Twee soorten methoden wil ik noemen: modelbouw op basis van systeemkundige benaderingen en beschrijvende (geautomatiseerde) modellen. Voorbeelden van de eerste zijn de probleemboom of doelstellingenboom (Van Os, 2008a), de groepsmodelbouw (Bleijenbergh et al, 2008), de waardenzeef (Deuten, 2007) en de Argumentenfabriek (zie: www.argumentenfabriek.nl). Deze methoden zijn bedoeld op de discussie over mogelijke effecten van interventies te structuren en optimaal gebruik te maken van de kennis en ervaring van verschillende betrokkenen. Voorbeelden van de tweede soort methoden zijn de systeembenadering, onder andere door Forrester toegepast op stedelijke ontwikkeling (Forrester, 1971, Van de Lindt, 2002, Joustra, 2004), en verschillende prognosemodellen die specifiek ontwikkeld zijn (of worden) voor volkshuisvesters, geografen en demografen (Van Os, 2007b). Deze modellen zijn bedoeld om de werkelijkheid na te bootsen op een zodanige wijze dat de uitkomsten van het model een redelijke weergave zijn van de werkelijk te verwachten uitkomsten. Er is op dergelijke modellen veel kritiek mogelijk, die er grosso modo op neer komt dat de werkelijkheid te complex is om in een model te vervatten. Bij dit alles rijst de vraag wat de functie van vastgoed is bij het definiëren en realiseren van maatschappelijke effecten en dus bij de geopperde interventies. Hiervoor kwam de dubbelrol van vastgoed al aan de orde: de woning als ‘drager’ van de woondienst en als ‘houder’ van het kapitaal. En ook de kerntaak van corporaties is beschreven: het verzorgen van voldoende goede, betaalbare woningen voor de doelgroep van beleid. De rol van vastgoed in de kerntaak is evident; ‘zonder woning geen woondienst’. Maar wat is de rol van vastgoed als we het bredere speelveld van de corporatie in ogenschouw nemen; prestatievelden als leefbaarheid, zorg en welzijn? Zijn sociale interventies dan niet veel effectiever? En als we naar de tweede functie van vastgoed kijken: is het vermogen van corporaties (om laag-renderend te investeren) altijd van belang? Kunnen goed renderende, dus commercieel aantrekkelijke activiteiten niet in gewenste maatschappelijk effecten resulteren? Kunnen dienen en verdienen niet samengaan? Om het antwoord op die vraag te zoeken vraag ik eerst aandacht voor de aangekondigde paper binnen de paper: een verkenning van de effectiviteit van wooncorporaties.


5

De effectiviteit van wooncorporaties Sturen op effectiviteit Wooncorporaties zouden zich intensief bezig moeten houden met de vraag welke activiteiten het meest effectief zijn in het licht van hun maatschappelijke opgave. In de praktijk is die aandacht er niet in voldoende mate. Dat is verklaarbaar, omdat (investerings)beslissingen door allerlei, vaak niet-rationele krachten beïnvloed worden en omdat de cultuur bij corporaties vooral gericht is op praktisch handelen (Dreimüller, 2008). Daarbij is het lastig voor corporatie(medewerker)s om de dubbele affiniteit op te brengen die nodig is om èn te dienen èn tegelijkertijd te verdienen. De complexiteit hiervan versterkt wellicht de focus op het concrete handelen en leidt af van de strategievraag, maar dergelijke overpeinzingen vallen buiten het onderwerp van deze paper. Gelukkig wordt er wel onderzoek gedaan naar de effectiviteit van beleid, plannen en regelgeving. In dit kader is een korte verkenning opgenomen, zonder daarbij de pretentie te hebben volledig te zijn. Zowel het maatschappelijk effect van de interventie als zodanig, het aandeel van de corporatie hierin als het bedrijfseffect voor de corporatie komen aan de orde. De effectiviteit van de kernactiviteiten Wooncorporaties hebben een belangrijke functie in het compenseren van marktimperfecties. De VROM-raad stelt dat wooncorporaties “kunnen bijdragen aan de noodzakelijke marktstabiliteit, aan het tegengaan van risico selecties, aan het creëren van toegangs- en doorstromingsmogelijkheden op de markt voor groepen die niet zelfredzaam zijn op de huidige gespannen woningmarkt” (VROM-raad, 2005). In de praktijk is het echter lastig om deze doelstellingen te operationaliseren7. Concrete prestatievelden zouden, volgens een rapport van SEO, als volgt kunnen luiden: het verruimen van de slaagkansen en de keuzemogelijkheden van woningzoekenden met een bescheiden inkomen; het beperken van de woonlasten voor de lagere inkomensgroepen; het creëren van huisvestingsmogelijkheden voor dak- en thuislozen, asielzoekers en anderen in een kwetsbare positie8. In ieder geval zou hieraan, gegeven de prestatievelden van het Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH), de kwaliteit van de sociale woningvoorraad nog toegevoegd moeten worden (zie ook Gruis, 2005). Incidenteel vinden algemene, landelijke onderzoeken plaats naar woningmarkteffecten (zoals wachtlijsten, slaagkansen; zie o.a. Kromhout, 2006) en woonlasten (zie o.a. ABF, 2006). Op lokaal of regionaal niveau vindt met regelmaat onderzoek plaats naar aanleiding van specifieke maatregelen met betrekking tot bijvoorbeeld de woonruimteverdeling. Soms, maar niet altijd, worden in dat kader ontwikkelingen gevolgd en geëvalueerd. In het kader van prestatieafspraken tussen gemeenten en corporaties worden eveneens analyses verricht, maar de effecten van de maatregelen die uit die afspraken voortspruiten, worden zelden systematisch gemeten (Kromhout, 2003). voetnoot 7

8

Zie hiervoor onder (vele) andere Hakfoort, 2002 en Conijn, 2005. Een van de belangrijkste moeilijkheden bij de meting van de effectiviteit van de kernactiviteiten is dat er geen empirische gegevens beschikbaar zijn over een wereld zonder corporaties. Bron: De Graaf, 2001. De prestatievelden vormen een wat concretere uitwerking van de prestatievelden die in het Besluit Beheer Sociale Huursector zijn genoemd met betrekking tot de kerntaak van wooncorporaties. Dienen en verdienen om te dienen

6

Het inhoudelijke beeld dat op basis van al deze analyses naar voren komt, is niet gemakkelijk in termen van goed of slecht te duiden, omdat er niet altijd algemeen geldende normen of referentieniveaus zijn vastgesteld. Ten aanzien van de slaagkans of wachtduur voor woningzoekenden zijn er geen generieke normen. In voorkomende gevallen leggen de lokale of regionale partijen in onderling overleg deze normen vast. Soms wordt de ontwikkeling ten opzichte van de laatste meting als criterium genomen: meer is goed en minder is slecht (of omgekeerd). Ten aanzien van de woonlasten (i.c. de huurquote) kunnen de normen van de huurtoeslag als grondslag genomen worden. Corporaties sturen echter vrijwel nooit op woonlastenontwikkelingen (= outcome), maar wel op de omvang van de goedkope woningvoorraad (= output)9. Mijn vermoeden is dat deze goedkope voorraad vrijwel overal een overmaat laat zien. Uit diverse onderzoeken10 blijkt dat de kwaliteit van de sociale huurvoorraad heel behoorlijk is (Thomsen, 2007). Dit wordt bevestigd door de WOZ-waarden van de woningen in de sociale huurvoorraad (Stoop, 2008). De overige segmenten (particuliere huur en koop) vormen hierbij het referentieniveau. Corporaties kunnen ten aanzien van de kwaliteit eigen normen formuleren, mits de kwaliteit voldoet aan het minimum dat in het Bouwbesluit is vastgelegd. In de praktijk sturen corporaties slechts beperkt op kwaliteitsontwikkeling11. We weten dat de financiële inzet van middelen van corporaties enorm is. Kijk vooral naar het huurprijsbeleid; de vraagprijs van nieuw gebouwde sociale huurwoningen ligt globaal 40% lager dan de kostprijs en de vraagprijs van bestaande sociale huurwoningen ligt gemiddeld ca. 50% onder de markthuur12. Jaarlijks worden enkele tienduizenden sociale huurwoningen aan de voorraad toegevoegd, deels ter vervanging van gesloopte woningen. Uiteraard heeft deze inzet een groot drukkend effect op de woonlasten, een gunstig effect op de kwaliteit en verruimt zij de slaagkans van woningzoekenden met een laag inkomen of andere beperkingen, indien althans de toevoeging omvangrijker is dan de onttrekking door sloop en verkoop. We kunnen echter slechts gissen hoe deze cijfers zouden uitpakken, indien het sociale huurstelsel ingrijpend zou veranderen bijvoorbeeld door de integrale introductie van een vouchersysteem voor woonuitgaven (o.a. Gjaltema, 2007) en bij fiscale ingrepen in de koopwoningmarkt (o.a. Conijn, 2008). Met andere woorden, het effect van de inzet van corporaties is 9

10 11

12

13

14 15

Corporaties worden geacht niet op individuele woonlasten te sturen, maar op geaggregeerd niveau zou dat wel kunnen, zij het dat corporaties geen inkomens- en huurtoeslaggegevens beschikbaar hebben. Dat is in het licht van prestatiemeting en verantwoording wonderlijk te noemen. Sturen op woonlasten op individueel niveau vindt niettemin wel incidenteel plaats en is tevens onderwerp van een SEV-experiment (zie Gjaltema, 2007). Zoals de Kwalitatieve Woningregistratie (KWR). Deze meet periodiek de kwaliteit van de woningvoorraad. Op grond van de adviespraktijk van RIGO ontstaan het beeld dat het sturen op technische kwaliteit gangbaar is. Sturen op functionele kwaliteit is dat echter nog niet. Deze sociale korting wordt meestal in een ‘onrendabele top’ of in een niet-marktconform rendement tot uitdrukking gebracht. De ambitie is in het kader van het project ‘Meer met Minder’ geuit. Dit is een initiatief van PeGO, EnergieNed, Bouwend Nederland, UNETO-VNI en Aedes (2007). Zie bijvoorbeeld Marlet, 2005. Zie bijvoorbeeld Wittebrood en Van Dijk, 2007.

16

Wittebrood en Van Dijk (2007) stellen dat de totale problematiek in de stad niet afneemt door de ‘verdunning’.

17

Het gaat hier om de sociale veiligheid, dus niet om verkeersveiligheid, milieu-gerelateerde veiligheid e.d. Zie bijvoorbeeld Blaay et al, 2007. De methode lijkt sprekend op die van de Social Return On Investment,die door de SEV in een experiment over huismeesters is toegepast. Het maatschappelijk rendement is gedefinieerd als het maatschappelijk effect gedeeld door de ingezette middelen.

18 19

20


7

groot gemeten naar de huidige maatstaven en binnen de context van de huidige ordening van de sector, maar bij een wijziging van de rol en positie van wooncorporaties zullen de maatstaven wellicht drastisch wijzigen. Misschien zijn corporaties wel effectief, maar als instituut niet efficiënt. De effecten van verkoop van huurwoningen Wooncorporaties verkopen om uiteenlopende redenen huurwoningen. Vaak doen zij dit om financiële redenen. Het behoeft geen betoog dat verkoop van bezit financieel aantrekkelijk is voor corporaties; stil vermogen wordt omgezet in een directe opbrengst. Verkoop heeft vaak ten doel om de samenstelling van buurten te differentiëren. Hier staan we in een van de volgende paragrafen bij stil. Soms ook wordt het emancipatorische effect van verkoop als belangrijkste doelstelling gezien. In opdracht van de SEV hebben Elsinga et. al. onderzocht of het kopen van een huis door een huurder bijdraagt aan empowerment (Elsinga, 2008). In een eerdere onderzoeken (aangehaald door Elsinga) was al gebleken dat het kopen van een huis een zeer gering effect heeft op arbeidsparticipatie, op uitbreiding van het sociale netwerk en op verhoging van de status van de koper in kwestie. Tevreden zijn over de mogelijkheid om te kunnen kiezen en tevredenheid over de gemaakte keuze zijn belangrijker dan het woningbezit op zichzelf. Belangrijk is ook dat het kopen van een huis bijdraagt aan de vermogensopbouw van het huishouden. Het laatste onderzoek voor de SEV bracht aan het licht dat mensen met een lagere sociaaleconomische status meer hechten aan een woning als veilige haven en meer hechten aan zeggenschap ten aanzien van die veilige haven dan mensen met een hogere status. Voor het gevoel van eigenwaarde had de koop geen of eerder negatieve gevolgen. Volgens de onderzoekers is dat een gevolg van een verschuivende referentie: na de koop behoort het huishouden tot de kopers die een relatief lage status hebben, terwijl ze als huurder, gemiddeld genomen, een gemiddeld hogere status onder huurders hadden. Het algemeen vertrouwen is bij huurders lager dan bij kopers. Zij nemen daardoor met minder vertrouwen risico’s. Dat maakt dat niet-marktconforme koopvarianten, met lagere risico’s voor de koper, zoals Koopgarant voor hen aantrekkelijk zijn! De onderzoekers hebben het sterke vermoeden dat de kopende huurders van oorsprong al autonomer zijn en meer risicobereid dan de doorsnee huurder. Het causale verband mag dus niet worden gespiegeld: de kopende huurder koopt, omdat hij autonomer is; hij is niet autonomer, omdat hij koopt. Verkoop van huurwoningen kan ook een belangrijk nadeel hebben. Verkoop verkleint immers de slaagkans voor woningzoekende huurders. Of de lokale woningmarkt dat kan verdragen verschilt van regio tot regio. Ella Stoop heeft een eenvoudig rekenmodel ontwikkeld om de ruimte voor verkoop op regio- en gemeenteniveau in beeld te kunnen brengen (Stoop, 2008). Het woningmarkteffect van reguliere verkoop verschilt overigens sterk van dat van nietmarktconforme verkoop. Het effect van energiebesparende maatregelen Energiebesparende maatregelen dienen drie doelen. Ten eerste reduceren zij de CO2-


8

uitstoot, ten tweede reduceren zij de woonlasten en ten derde verhogen zij het woonconform en dragen zij bij aan een betere gezondheid. Met energiebesparing is veel maatschappelijke winst te boeken, zowel op individueel niveau als op collectief niveau. De energiekosten omvatten (in 2006) in het huursegment ca. 75% van de bijkomende woonuitgaven en bijna 25% van de totale woonuitgaven; in 2006 een bedrag van ca. 130 euro, waarvan 80 euro voor gasverbruik (VROM, 2008). De verwachting is dat de energielasten in de komende 10 jaar zullen verdubbelen en in de jaren daarna nog verder zullen stijgen. De gemiddelde huurwoning in het sociale segment heeft momenteel een energieprestatielabel D. Daarmee onderscheidt de sector zich overigens gunstig ten opzichte van de particuliere huursector en de koopsector (wat deels met de leeftijd van de woningvoorraad samenhangt) (Blijie, 2008). Aedes stelt, samen met enkele andere partijen, dat een vermindering van ca. 30% van het energiegebruik in de woningen en gebouwen in Nederland in de periode tot 2020 mogelijk moet zijn13. In een ander kader stelt Aedes: “We denken nu dat een besparing op het gasverbruik van grofweg 300 m³ per woning in 2018 mogelijk is (dat is ca. 20%). Dat correspondeert met ca. 200 euro minder stookkosten (prijspeil 2007). De totale CO2-uitstoot zou volgens onze eerste grove berekeningen dan jaarlijks met circa 1,5 miljoen ton verminderen” (Aedes, 2007). Naast een besparing op de kosten van energie kunnen energiebesparende maatregelen bijdragen aan de verbetering van het wooncomfort en de gezondheid. Voorwaarde is dat tegelijk met het aanbrengen van energiebesparende maatregelen het binnenklimaat wordt verbeterd. Ik ga in deze paper hier niet verder op in. De kosten om de bovengenoemde ambities waar te maken zijn hoog. De baat voor wooncorporaties is de kwaliteitstoename van de woningvoorraad. De kwaliteitssprong komt tot uitdrukking in de waardetoename van de woningen. De corporatie kan een deel van deze waardetoename van de woning realiseren (dat wil zeggen in geld omzetten) door middel van huurverhoging (gekoppeld aan de investering) of verkoop van de woning (zie hierboven). De huurverhoging die corporaties momenteel voor energiemaatregelen berekenen is vaak niet kostendekkend. Huurders zijn niet snel van de redelijkheid van huurverhoging te overtuigen, tenzij de corporatie waarborgen kan afgeven met betrekking tot de te behalen besparingen. Helaas is er in de sector ook nog geen sprake van een integraal woonlastenbeleid (huur- en energielastenbeleid in één stelsel samengebracht). De verwachting is dat ook de meeropbrengst van het nieuwe woningwaarderingstelsel, waarin het energielabel van de woning is verwerkt, niet kostendekkend zal zijn. De cijfermatige relatie tussen de verbetering van de energieprestatie en de stijging van de marktwaarde is mij niet bekend. De effecten van herstructurering Over het maatschappelijk effect van herstructurering zijn in de afgelopen jaren vele studies verschenen. Hieronder een poging om de rode draad in de belangrijkste hiervan te vinden. Herstructurering dient vele doelen. Kleinhans (2005) geeft een opsomming: -

Versterking van de woningmarktpositie (…) op de lange termijn.


9

-

Vermindering van de concentratie en segregatie van kansarme bewoners (…).

-

Meer keuzevrijheid en wooncarrièremogelijkheden voor specifieke categorieën bewoners, zowel binnen als buiten de wijk.

-

Versterking van het draagvlak voor voorzieningen.

-

Verbetering van de leefbaarheid.

In de eerste en laatste doelstelling ligt vooral het belang van de corporatie besloten. Herstructurering kan leiden tot een hogere waarde van het te behouden vastgoed en tot een verlaging van beheerkosten14. Leefbaarheid en imago gaan er op vooruit, maar die vooruitgang is vooral een gevolg van de verandering van de bevolkingssamenstelling of, anders gezegd, door het verplaatsen van bewoners met problemen en problematisch gedrag15. De blijvers onder de bewoners doen daar ook hun voordeel mee. De vertrekkers hebben meestal per saldo ook profijt van de herstructurering, omdat zij in de nieuwe woning en buurt veelal betere woonomstandigheden aantreffen en dat geeft doorgaans voldoende compensatie voor het feit dat de sociale netwerken deels verbroken worden (Kleinhans, 2005). Een aantal bewoners kan wooncarrière maken. Sociale stijging als gevolg van herstructurering is niet aangetoond (Van Kempen en Bolt, 2008). De effecten voor de gemeenschap als geheel kunnen zowel positief als negatief uitpakken. Als een aandachtswijk gedeeltelijk aangepakt wordt, zijn de niet-aangepakte delen kwetsbaar voor verdere achteruitgang en zijn de verschillen tussen goed en slecht, arm en rijk groter waardoor de kans op spanningen en conflicten groter wordt. De nieuwkomers met een hogere status, trekken zich op hun eigen enclave terug en omgekeerd, de bewoners met een lage status trekken zich niet aan de nieuwkomers op; de vaak gewenste integratie komt niet tot stand (Bergeijk et al, 2008). Door de menging als gevolg van herstructurering kan bovendien het draagvlak voor specifieke voorzieningen wegvallen (Van Kempen en Bolt, 2008). Denk aan een buurthuis of een jongerensoos. Ook wordt door veel onderzoekers het zogenaamde waterbedeffect gememoreerd: herstructurering verplaatst problemen waardoor andere wijken er op achteruit gaan. Slob et al zien indicaties dat de ontvangstwijken de probleemwijken van de toekomst zullen zijn (Slob et al, 2008). Wat is nu het saldo van al deze positieve en negatieve effecten? Over de hele linie lijken de betrokken bewoners er toch op vooruit te gaan, hoewel dat zeker niet voor iedereen zal gelden. Maar als herstructurering gecombineerd wordt met sociale projecten (‘achter de voordeur’) zullen veel scherpe randjes van de herstructurering kunnen verdwijnen. Integratie als doelstelling wordt niet gerealiseerd, maar men mag zich afvragen of dat ten aanzien van herstructurering een terechte doelstelling is. In de beschouwde literatuur blijft het belang van de stedelijke gemeenschap als geheel wat onderbelicht. Uiteraard leidt herstructurering tot verspreiding (verdringing, zo je wilt) van bewoners met een lage status, maar misschien is de stad als geheel ermee gebaat, omdat ‘verdunning’ een drukkend effect op de negatieve uitwassen van de stedelijke dynamiek kan hebben16. Ook hiervoor geldt dat het tegelijkertijd toepassen van sociale programma’s de problemen niet alleen ‘verdunt’ en daardoor optisch reduceert, maar ook feitelijk reduceert.


10

De corporatie tenslotte. Haar vastgoedportefeuille krijgt een opknapbeurt, maar herstructurering kost, afhankelijk van de programmasamenstelling van de vervangende nieuwbouw, veel geld en het leidt doorgaans tot een financieel rendement op nieuwbouw dat lager is dan de kosten van financiering oftewel tot hoge onrendabele toppen. Tenzij de corporatie de vervangende nieuwbouw direct of later weer verkoopt, maar dat levert weer spanningen in de portefeuille op vanwege de afname van de goedkope huurwoningvoorraad als gevolg van de verkoop (zie vorige paragraaf). Het effect van leefbaarheidsmaatregelen Leefbaarheid is een containerbegrip. Het gaat over de mens in zijn of haar omgeving. Die omgeving kent vele domeinen: de natuurlijke omgeving, de gebouwde omgeving, voorzieningen, de sociale omgeving, de economische omgeving, om er maar een paar te noemen. De Hart hanteert een meer beperkte definitie van leefbaarheid, namelijk als een samenhang tussen de fysieke kwaliteit van de woonomgeving, de sociale cohesie en veiligheid (De Hart, 2002). De fysieke kwaliteit van de woonomgeving en de sociale cohesie zijn aspecten die onder het kopje ‘herstructurering’ al aan de orde kwamen. Hier wil ik me beperken tot het aspect ‘veiligheid’17. Gemeenten, politie, maar ook corporaties investeren veel in de veiligheid in buurten. Het zijn vele maatregelen die vooral gelegenheidsbeperkend van karakter zijn: surveillances, controles, huismeesters, verlichting etc. Wittebrood en Van Beem hebben op basis van 42 bestudeerde effectevaluaties onderzocht of al deze maatregelen effect hebben op de sociale veiligheid (Wittebrood en Van Beem, 2004). Ze kwamen tot de conclusie dat het effect van de meeste maatregelen nooit goed geëvalueerd is; de meeste evaluaties voldeden niet aan de gangbare wetenschappelijke eisen. Niettemin durven zij enkele voorzichtige conclusies te trekken. Zo lijkt de inzet van functioneel toezicht in woningcomplexen (zoals huismeesters) “te kunnen werken om de objectieve en subjectieve veiligheid te vergroten”. Ook ‘natuurlijk’ toezicht (aanhalingstekens van de auteurs), zoals het verbeteren van de straatverlichting, blijkt effectief om de criminaliteit terug te dringen. Van heel veel andere maatregelen is niet met zekerheid of grote waarschijnlijkheid vast te stellen of het effect op de veiligheid positief of negatief is. Sinds het najaar van 2008 is de Leefbaarometer op internet beschikbaar. Met behulp van ca. 50 indicatoren, variërend van het aandeel “stedelijke statuswoningen” en het aandeel niet werkende werkzoekenden tot diefstal uit auto’s en vernieling, is de leefbaarheidsituatie voor alle 6ppc-gebieden in Nederland bepaald (Leidelmeijer et al, 2008). Er zijn gegevens over verschillende jaren voorhanden, zodat er longitudinale datareeksen beschikbaar zijn. Met behulp van statistische analyses bieden deze datareeksen de mogelijkheid om die factoren te isoleren die het meest bepalend zijn voor de ontwikkeling van de leefbaarheid. Effectieve maatregelen worden vervolgens van deze bepalende factoren afgeleid. Opvallend is dat de maatregelen die Wittebrood en Van Beem als vermoedelijk effectief bestempelen, binnen het werkgebied van de corporaties vallen. Corporaties kunnen veel betekenen voor de verbetering van de leefbaarheid. Maar wat schieten ze er zelf mee op? LeefDienen en verdienen om te dienen

11

baarheidsmaatregelen leveren voor de corporatie geen directe baten op, behalve dat wellicht de kosten van beheer en onderhoud iets terug zullen lopen. De maatregelen leiden zelden tot huurverhogingen. Ook in dit geval geldt dat de waarde van het vastgoed naar verwachting relatief gezien zal toenemen. De corporatie zal die meerwaarde misschien ten dele in een later stadium kunnen incasseren. Het effect van een brede school Sinds kort hebben corporaties politiek groen licht voor het realiseren en exploiteren van maatschappelijk vastgoed. Dat neemt niet weg dat veel corporaties al (veel) langer in dit segment actief zijn. Maatschappelijk vastgoed speelt in zeer veel maatschappelijke sectoren een rol: onderwijs, zorg, welzijn, sport etc.. Corporaties bekleden ten aanzien van dit vastgoed verschillende rollen. Ten eerste de rol van vastgoedontwikkelaar, meestal gevolgd door de rol van beheerder (na overdracht van het eigendom) of die van exploitant (waarbij het eigendom bij de corporatie blijft). Een enkele keer participeert de corporatie ook financieel (en risicodragend) in de activiteit die in het vastgoed plaatsvindt. Corporaties verschillen ook van elkaar ten aanzien van de rendementseis die zij stellen aan de ontwikkeling en exploitatie van het vastgoed. Soms wil een corporatie een commercieel rendement, soms neemt zij genoegen met een rendement dat gelijk is aan die van sociale huurwoningen. Een en ander hangt wel af van de soort koper of huurder. Door bij te dragen aan de realisatie en exploitatie van vastgoed ondersteunt de corporatie de doelstellingen van onder meer welzijns-, onderwijs- en zorgorganisaties. In de meeste van die sectoren worden effectiviteitevaluaties verricht. Het voert te ver om deze allemaal aan te stippen. Hieronder geef ik een korte beschouwing over de Brede School; een goed voorbeeld van de inzet van corporaties in het maatschappelijk vastgoed. Oberon heeft in november 2007 in opdracht van Aedes een onderzoek gedaan naar de betrokkenheid van corporaties bij Brede School plannen (Oberon, 2008). Ruim een derde van de corporaties werkt actief mee aan de ontwikkeling van één of meer Brede Scholen. Nog eens een vijfde overweegt in de toekomst mee te gaan werken aan een Brede School. Het betreft bijna allemaal plannen voor huisvesting in nieuwe multifunctionele accommodaties. Tweederde van de corporaties (vooral de grote) zijn bereid om (zonder dekkende opbrengsten) mee te betalen aan extra accommodatie, de inrichting of de exploitatie. De corporaties zien volgens Oberon vooral effecten ten aanzien van een concentratie van voorzieningen in de wijk, een versterking van de samenwerking tussen scholen en instellingen, een positief effect op de leefbaarheid en meer efficiency in beheer en exploitatie. Het is nog te vroeg om evaluatieve uitspraken te doen over het effect van de corporatiebijdragen aan de Brede Scholen. Aan het positieve maatschappelijk effect van Brede Scholen als zodanig wordt nauwelijks meer getwijfeld18. Aan te nemen is dat de (onrendabele) bijdragen van corporaties leiden tot een omvangrijker en sneller gerealiseerd voorzieningenniveau, maar mij is geen studie hiernaar bekend. Net als bij de realisatie van sociale huurwoningen komt de onrendabele bijdrage ten laste van het eigen vermogen.


12

De effectiviteit van welzijnsactiviteiten In opdracht van de SEV en wooncorporatie Ymere is een flink aantal projecten geëvalueerd, die gericht zijn op het welzijn en de maatschappelijke en economische participatie van bewoners van aandachtswijken. Een deel van de evaluaties is uitgevoerd door RIGO (Rosenberg et al, 2008a en b). Zij koos daarvoor het instrument van de maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA). Met behulp van deze methode worden niet alleen de kosten en baten voor de investeerder op een rij gezet, maar ook de kosten en baten voor de overige personen en instanties die op enigerlei wijze de gevolgen van de investering ondervinden. Kosten en baten worden, voor zover mogelijk, in euro’s uitgedrukt19. Het merendeel van deze projecten heeft ten doel om werkloze bewoners weer aan het werk te helpen, maar ook het verhogen van de betrokkenheid bij de buurt en het bestrijden van maatschappelijk isolement van (groepen) bewoners zijn belangrijke doelen. Het maatschappelijk effect van de projecten (het saldo van kosten en baten) is veelal positief, hoewel niet altijd de maatschappelijke baten (volledig) in euro’s zijn uit te drukken. De baten komen overwegend bij de gebruikers terecht; de corporatie noteert per saldo kosten. Het effect op de waarde van het vastgoed van de corporatie is doorgaans niet in de berekening meegenomen, omdat het buurteffect (nog) niet waarneembaar was. Eén uitzondering op dit laatste; een project van Ymere dat het waard is om nader te bekijken. Timorplein 21 (Amsterdam) is een nieuw cultureel en economisch centrum in de Indische Buurt. Het bedrijfsverzamelgebouw biedt tal van voorzieningen die tot op heden weinig of niet in de buurt aanwezig waren en moet een nieuwe impuls geven aan de multiculturele buurt. Timorplein 21 is tot stand gebracht door een samenwerkingsverband van: Stay Okay, Ymere, IIRE, Kriterion, Cybersoek en Stadsdeel Zeeburg. Het gebouw geeft onderdak aan een hostel, een café/restaurant, een bioscoop, podia, congres- en vergaderruimtes, een digitaal trapveld, 36 kleinschalige bedrijfsruimtes voor startende ondernemers en een internationaal onderzoeksinstituut. In 2005 is het gebouw gekocht door drie partijen; Ymere, Stay Okay en IIRE. Na grootscheepse verbouwing is het gebouw in september 2007 officieel geopend. De kosten en baten van de activiteiten van Ymere kunnen niet volledig los worden gezien van de activiteiten van de andere eigenaren (het is immers één gebouw). De maatschappelijke baten van het project worden in hoge mate bepaald door de combinatie van functies die het gebouw biedt en zijn dus niet volledig toe te schrijven aan de activiteiten van Ymere. Anderzijds was zonder de inspanning van Ymere het project (voorlopig) niet van de grond gekomen. Het stadsdeel wilde met Timorplein 21 een culturele en economische impuls aan de buurt geven. Ymere wil met haar investering in het gebouw onderdak bieden aan ondernemingen en instellingen die een sterke binding hebben met de buurt. Voor Ymere wordt investeren in maatschappelijke en culturele projecten steeds belangrijker, om het belang in het welzijn van de woon- en leefomgeving te verbreden. Daarnaast is het project van belang binnen de vastgoedportefeuille van Ymere. Hoewel Ymere niet veel woningen bezit in de directe omgeving van het Timor-plein, is het totale bezit in de Indische Buurt wel groot en wordt er fors geïnvesteerd in renovatieprojecten (sloop/nieuwbouw). Een deel van het verkoopprogramma vindt plaats in de Indische Buurt. Uit de MKBA Timorplein bleek dat dit project een hoog maatschappelijk rendement bezit. Uit interviews met werknemers van StudioK, Stay Okay, enkele bedrijfjes en omwonenden kwam naar voren


13

dat de investeringen in een aantal voorzieningen (o.a cafe, bioscoop, hostel, kleinschalige bedrijfsruimten) de levendigheid van de buurt rond het Timorplein en haar imago heeft verbeterd. Bovenop eerdere fysieke investeringen in de buurt hebben de voorzieningen geleid tot extra aantrekkelijkheid van de buurt, wat tevens tot uitdrukking komt in de waardestijging van de woningen in de directe omgeving van het plein. Deze blijken beduidend hoger te liggen dan die in de rest van de Indische Buurt en de rest van Amsterdam. De vraag is of die waardstijging (mede) een gevolg is van het Timorpleinproject. Het valt niet uit te sluiten dat het project meelift of de golven van een proces van gentrification dat al langer aan de gang is.

De projecten die door de Universiteit van Amsterdam (UvA) zijn beoordeeld hebben alle als doel om door middel van huisbezoeken de (meervoudige) problematiek ‘achter de voordeur’ te signaleren en door te geven aan hulpverlenende instanties (Cornelissen en Brandsen, 2007). Het gaat daarbij om problemen als oplopende schulden, werkloosheid, huiselijk geweld, psychiatrische problemen e.d.. Vaak is ook het bevorderen van de onderlinge contacten tussen bewoners een belangrijke doelstelling. In een aantal gevallen legt de corporatie de huisbezoeken af. De effecten op de persoonlijke problematiek worden ronduit positief genoemd, hoewel de effecten moeilijk meetbaar zijn. De beoordeling is veelal, en met ‘brede instemming’ gebaseerd op ‘common sense’. “Mensen zitten te springen om hulp” en worden daadwerkelijk goed geholpen, zij het dat de kwaliteit sterk afhankelijk is van de hulpverlener in kwestie. Het effect op de onderlinge betrokkenheid van bewoners is echter beneden verwachting. De UvA verwijst in haar rapport tevens naar twee evaluaties die eerder zijn uitgevoerd met betrekking tot het SIP-project in het Overtoomseveld in Amsterdam (‘Sociaal InvesteringsPlan’). De laatste van de twee is een evaluatie van Regioplan Beleidsonderzoek die gebruik heeft gemaakt van hierboven al genoemde SROI-methode. Ook hiervoor gold een gebrek aan adequate gegevens. Niettemin is ook bij deze evaluatie de conclusie dat het project vermoedelijk een positieve uitkomst heeft (een positieve maatschappelijk rendement). De UvA geeft aan dat het huisbezoek een oud instrument in een nieuwe jas en in een nieuw tijdsgewricht is. Bemoeizucht mag weer en de positieve effecten zijn evident. In de evaluatie blijft echter grotendeels buiten beeld wat het belang van de corporatie is. Zij zouden volgens de UvA vanzelfsprekend ook ten aanzien van de situatie ‘achter de voordeur’ hun verantwoordelijkheid moeten nemen. Het effect op de vastgoedwaarde is niet gemeten; de vraag is of er op afzienbare termijn zo’n effect zal zijn. De UvA constateert ook dat dit spanningen op strategisch niveau kan opleveren, als dergelijke activiteiten uit de marge komen. De relatie met vastgoedsturing en daarmee met de kerntaak van wooncorporaties is immers slechts minimaal. Conclusies Zijn er algemene conclusies te trekken uit al deze voorbeelden? Het is duidelijk dat de gemiddelde wooncorporatie een breed veld van sectoren bestrijkt. Zij levert in al die sectoren een bijdrage, soms beperkt, soms aanzienlijk. Behalve de verkoop van woningen zijn de bijdragen zelden financieel volledig rendabel. De corporatie levert haar bijdragen in het vertrouwen dat de activiteiten en maatregelen het gewenste maatschappelijke effect zullen hebben. Maar Dienen en verdienen om te dienen

14

meestal is daar niet met enige zekerheid iets over te zeggen. Dat maakt het voor corporaties lastig om de beschikbare middelen te alloceren, want als het effect niet is te duiden, laat staan te becijferen en te monetariseren, is het maatschappelijk rendement20 niet te bepalen. Inmiddels worden nieuwe instrumenten, zoals de MKBA, geïntroduceerd om (ex post en ex ante) evaluaties beter mogelijk te maken. Vooralsnog moet de corporatie vertrouwen op haar eigen professionele kennis en intuïtie en dat van haar samenwerkingspartners. Lang niet alle bijdragen van wooncorporaties hebben een directe relatie met de kerntaak van corporaties: het ontwikkelen of exploiteren van vastgoed. Soms vloeit de bijdrage (en de gevoelde verantwoordelijkheid) van de corporatie voort uit haar aanwezigheid in de buurt. Het gaat daarbij niet zozeer om de grond- en vastgoedpositie; vaker dan andere instanties komt de corporatie ‘achter de voordeur’ en in de wijk. Het is lastig om daarbij een duidelijke grens tussen de werkdomeinen te trekken. Indirect ligt er wel altijd een relatie met het vastgoed. De marktwaarde van het vastgoed hangt immers samen met de gepercipieerde kwaliteit van de buurt of de dorpskern, die door de verschillende interventies ten goede, en soms helaas ten kwade, wordt beïnvloed. De marktwaarde is een ‘stille reserve’ die de corporatie nooit volledig, maar meestal wel ten dele op enig moment in de toekomst kan incasseren ten gunste van nieuwe (maatschappelijke) investeringen.

Inzet en allocatie van middelen Weer terug bij de eerste paper en bij de volgende stap. De outcome (beoogde effecten) en de input (beschikbare middelen) zijn in de eerste stap bepaald, de output (de interventies die nodig zijn om de beoogde effecten te bereiken) in de tweede stap. Zoals de theory of change een brug vormt tussen outcome en output, vormt de allocatiefunctie een brug tussen input en output. Het is een bijna net zo complexe brug. Die complexiteit hangt samen met de volgende vraagstukken: -

De wooncorporatie heeft een meervoudige doelstelling vanwege het feit dat zij in verschillende prestatievelden bijdragen dient te leveren. Dat betekent dat zij haar beschikbare middelen over meer doelstellingen moet verdelen. Dat betekent ook dat zij aan de verschillende doelstellingen gewichten of prioriteiten zal moeten verbinden.

-

Iedere interventie heeft een bedrijfseconomisch effect en een extern effect. Het externe effect kan over een groot aantal externe partijen (belanghouders) neerdalen in de vorm van financiële of materiële effecten en / of in de vorm van immateriële effecten. Om het in de termen van een SEV-experiment te zeggen: de investeerder is niet per definitie de incasseerder. Juist niet in het geval van maatschappelijke ondernemingen, voeg ik daar aan toe21.

-

In samenhang met de twee vorige vraagstukken: de rendementseisen die corporaties stellen aan hun maatschappelijke investeringen lopen sterk uiteen. Dat is vooral bij investeringen in energiebesparende maatregelen en bij maatschappelijk vastgoed aan de orde. Corporaties maken, als het goed is, dergelijke keuzen in goed overleg met hun belanghouders. Algemene richtlijnen hiervoor zijn er niet.

voetnoot 21

Tenzij het ‘dienen’ en het ‘verdienen’ elkaar overlappen. Dienen en verdienen om te dienen

15

-

Hoe betrek je de vorming van de stille reserve, dat wil zeggen de eventuele toename van de marktwaarde van het vastgoed, bij de allocatie. Daarbij moet er een verschil gemaakt worden tussen de marktwaardestijging van het corporatievastgoed en het vastgoed van particulieren, omdat de corporatie het vastgoed niet kan verkopen zonder zich te vergewissen van de mogelijk negatieve maatschappelijke gevolgen van verkoop (zie ook het kopje ‘de effecten van verkoop van huurwoningen’).

-

Euro’s zijn hard, betreffen kwantiteiten. Maatschappelijke effecten zijn, zoals we al zagen, lang niet altijd goed in cijfers, laat staan in euro’s uit te drukken. Hoe zijn deze appels en peren dan onder één noemer te vatten, zodat ze onderling te wegen zijn?

Inmiddels is een aantal instrumenten beschikbaar om de allocatiefunctie te ondersteunen. Het betreft beslissingsondersteunende instrumenten die ondersteuning bieden bij de verschillende onderdelen van het logische model. De belangrijkste zijn de Waardenzeef (Deuten, 2007), de Transparantiemethodiek (Van Os, 2006), de aeDex benchmark (Vlak, 2002), het vermogensallocatiemodel van Ortec / Portaal (Kramer et al, 2005), de Social Return on Investment (SROI) (Scholten, 2003), de maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) (Rosenberg, 2008b) en de multicriteria-analyse (MCA) (Department for Communities and Local Government, 2009). De waardenzeef ondersteunt de discussie over de prioritering of weging van de doelstellingen. Het is tevens een communicatie-instrument dat een corporatie helpt om haar belanghouders invloed te geven op haar afwegingen en keuzen. De Transparantiemethodiek heeft als doel om beter inzicht te geven ten eerste in het budget dat corporaties jaarlijks beschikbaar hebben voor laag-renderende activiteiten en ten tweede in de financiële gevolgen van de allocatie van dat budget naar de verschillende activiteiten. De aeDex benchmark biedt onder meer inzicht in het financiële offer dat een corporatie brengt ten behoeve van haar maatschappelijke functie. Dit offer is gedefinieerd als het verschil tussen het getaxeerde, marktconforme directe rendement en het directe rendement op basis van de feitelijke kasstromen. Het vermogensallocatiemodel maakt ook gebruik van de aeDexcijfers. Het model berekent het zogenaamde economische offer, zijnde het verschil tussen de marktwaarde van een vastgoedasset en de beleidswaarde van dat asset, en relateert dit offer aan de mate waarin met het asset de maatschappelijke doelstellingen worden gerealiseerd. De doelstellingen worden ten opzichte van elkaar gewogen met de methode van Saaty (1996). Het vermogensallocatiemodel is, in tegenstelling tot de hiervoor genoemde instrumenten, een volwaardig allocatiemodel. De SROI en de sterk hierop gelijkende MKBA zijn methoden om zowel de bedrijfseconomische als de maatschappelijke effecten van interventies (maatregelen, projecten) te bepalen en te monetariseren. Het monetariseren heeft als doel om middelen en effecten onder één noemer te kunnen brengen. De ontwikkelaars van deze methoden erkennen dat niet alle relevante effecten in euro’s te vangen zijn; voor bepaalde effecten zijn er immers geen markten waarop prijsvorming kan plaatsvinden22. Er zijn meer bezwaren tegen deze methoden aan te voeren23, maar bij een voetnoot 22

23

Er worden hiervoor soms proxy’s gebruikt als vervangende markten. Een voorbeeld is de zogenaamde reistijdenmethode. De belangrijkste is misschien wel dat negatieve waardemutaties anders gewogen worden dan positieve, ook al zijn ze in euro’s gelijk aan elkaar. Dat geldt ook voor waardemutaties op korte of op lange termijn. Maar ook kan een voorDienen en verdienen om te dienen

16

behoedzaam gebruik kunnen de resultaten de allocatiediscussie meer diepgang geven. Het instrument leent zich, net als het vermogensallocatiemodel, voor scenarioanalyses. Het scenario met de meest positieve waardemutatie of maatschappelijk rendement (waardemutatie gedeeld door de investering) heeft in principe de voorkeur. Indien het monetariseren op bezwaren stuit, kan als alternatief de (aloude) MCA gebruikt worden. Aan alle effecten worden indicatoren en normen gekoppeld en ieder effect krijgt een gewicht. Het verwachte projectresultaat ten opzichte van de normen leveren scores op (vergelijkbaar met het vermogensallocatiemodel). Het financiële resultaat is in de methodiek nevengeschikt aan de inhoudelijke scores. De SROI, MKBA en MCA zijn in principe bedoeld om de optimale interventie ten behoeve van een enkelvoudige doelstelling te bepalen. Als er sprake is van verschillende doelstellingen met verschillende daaraan gekoppelde activiteiten(programma’s) dient een optimalisatie plaats te vinden waarbij de middelen in principe toevloeien naar de doelstelling waaraan het meest efficiënte activiteitenprogramma gekoppeld is en waarbij ten aanzien van de doelstellingen verschillende restricties gelden (bijvoorbeeld een minimum of een maximum resultaat). We betreden daarmee het domein van het lineair programmeren. 24 De waardenzeef, het vermogensallocatiemodel, de SROI, de MKBA en de MCA zijn (voor de corporatiesector) nieuwe instrumenten die nog de nodige uitwerking en aanpassingen verdienen. De overige twee genoemde instrumenten (Transparantiemethodiek en aeDex) zijn reeds doorontwikkeld en bekend in de sector, maar behoren nog niet tot het standaard sturingsrepertoire van corporaties, uitzonderingen daargelaten.

Slotbeschouwing Tot slot wil ik allereerst de definitie van vastgoedsturing weer even in herinnering roepen: “de corporatie haar toekomstvisie en missie omzet in een duidelijke portefeuillestrategie en doeltreffend voorraadbeleid met een werkbare koppeling aan bedrijfsprocessen” (Eskinasi 2007). Bovenstaande beschouwingen over het dienen, verdienen en alloceren hebben vooral betrekking op de omzetting van missie, positionering en outcomedoelstellingen in een duidelijke, maar vooral effectieve strategie. Bewust gebruik ik het woord ‘strategie’ en niet ‘portefeuillestrategie’ zoals in de definitie, omdat de strategie, als gevolg van de meervoudige doelstelling van corporaties en het brede bereik van de prestatievelden, op een grotere productenwaaier betrekking heeft dan alleen activiteiten die direct met het vastgoed verbonden zijn. Het is de vraag of we vastgoedsturing zo geïsoleerd mogen blijven benaderen. Niettemin blijft de discussie over de reikwijdte van de corporatie-inspanningen actueel. De beschouwingen in deze paper leggen tevens de nadruk op de relatie tussen vastgoedsturing en financiële sturing. Wat mij betreft vormen deze twee sturingsdomeinen een Siamese tweeling. Nog een laatste punt van aandacht. Het Logische Model, allerhande methoden en instrumenten om effectiviteit meetbaar en stuurbaar te maken, de pogingen om de appels van het geld en de deel voor de één, ethisch gezien, ‘waardevoller’ zijn dan hetzelfde voordeel voor de ander. Denk bijvoorbeeld aan woonlastenbeperking of -toename; voor een huishouden met een laag inkomen heeft een bedrag van 100 euro een ander gewicht dan voor een huishouden met een dubbelmodaal inkomen. We betreden hiermee het spanningsveld tussen economie en ethiek. Voor geïnteresseerden verwijs ik graag naar het boek Quality of life van Martha Nussbaum en Amartya Sen (Oxford University Press, 1993, ISBN 0-19-828979-6).


17

peren van de maatschappelijke prestaties in een model onder te brengen of onder één noemer te brengen, het zijn allemaal rationele, vaak systeemkundige gereedschappen. Maar we weten ook dat afwegings- en besluitvormingsprocessen (ook) door andere motoren aangedreven worden: politiek, emoties, macht, gewoonten (Koopman, 1997). Elke modelmatige benadering van onze complexe werkelijkheid slaat de plank op z’n minst gedeeltelijk mis. Misschien is de combinatie van intuïtie en ervaring goed genoeg. Aan de andere kant: feiten en cijfers helpen mythes de wereld uit, verscherpen de professionele intuïtie en verhogen uiteindelijk de kwaliteit van afwegingen en besluiten. Ook geldt dat een kleine winst in efficiency of effectiviteit al veel betekent in de sector; het gaat ergens over, de sector zet immers jaarlijks zo’n 13 miljard euro om.

Conclusies Hoe nu verder met vastgoedsturing? Is de professie uitontwikkeld? Deze paper zou de lezer op andere gedachten hebben moeten brengen. De volgende witte vlekken zijn aan de orde gekomen: Corporaties zijn helemaal niet gewend om te denken in termen van outcome of maatschappelijke effecten. Het formuleren van de missie, het innemen van een strategische positie en de vertaling van de missie en positionering in outcomedoelstellingen die een nadrukkelijke rol spelen in de sturing van de onderneming, verdienen de nodige aandacht. De beschikbare kennis over de zogenaamde verandertheorie, het verband tussen het concrete handelen en beoogde maatschappelijke effecten, is nog zeer beperkt. Met behulp van projectevaluaties en experimentresultaten, door gebruik te maken van bestaande databestanden (en statistische technieken) en door de kennis in andere sectoren te benutten kunnen corporaties zich hierin bekwamen. Strategieën voor het ‘verdienen’ zijn nog niet altijd ingebed in de vastgoedsturing. Vooral de interferentie tussen het dienen en het verdienen verdient aandacht. Bij investeringsafwegingen dient helder te zijn hoe de financiële en de maatschappelijke bijdragen (of offers) zich tot elkaar verhouden, waarbij het dienen en verdienen niet per definitie strijdig zijn. Het is zaak dat de corporatie hiervoor sturingscriteria vastlegt, bijvoorbeeld in de vorm van rendementseisen. De allocatie van de beschikbare middelen naar de uiteenlopende doelstellingen vindt bij corporaties meestal op intuïtieve wijze plaats. Een aantal beslissingsondersteunende instrumenten is momenteel in ontwikkeling, maar deze kennen vooralsnog diverse haken en ogen. Los daarvan is de integratie tussen vastgoedsturing en financiële sturing essentieel. In hoeverre mag de ratio de boventoon voeren in de verdere ontwikkeling van de vastgoedsturing bij wooncorporaties? Het is welhaast een geloofskwestie. Ik huldig het standpunt dat feiten, cijfers en systemen bij kunnen dragen aan een (kleine) verbetering van de kwaliteit van keuzen en besluiten. Voorwaarde is wel dat we oog houden op het relatieve gewicht van de ratio in besluitvormingsprocessen.

24

Zie P. van Os, 2008b voor een aanzet voor een allocatie-instrument waarin behalve de Transparantiemethodiek en de MKBA ook een dergelijke optimalisatiemethodiek is verwerkt. Dienen en verdienen om te dienen

18

Literatuur Aedes (2007), Antwoord aan de samenleving. Hilversum Bergeijk, E. van et al (2008), Helpt herstructurering? Effecten van stedelijke herstructurering op wijken en bewoners. Universiteit Utrecht Blaay, N. de et al (2007), Maatschappelijke kosten-batenanalyse Brede School, Utrecht, Berenschot, Oberon, Atlas voor gemeenten, i.o.v. OCW Bleijenbergh, I.L., E.A.J.A. Rouwette, V.A.M. Peters, T. van Mullekom (2008), Consensus bouwen in een probleemwijk. Radboud Universiteit, Samenspraak Advies, BiZa, In M&O, 2008-6, Nijmegen Blijie, B., R.J. van Til (2008), WWS Energie, Delft, ABF Research Brouwer, J., B. Ferment (2005), Effecten van een nieuw stelsel voor huurprijzen. Delft, ABF Research, i.o.v. VROM Conijn, J.B.S. (2005), Woningcorporaties: naar een duidelijke taakafbakening en een heldere sturing, RIGO Conijn, J.B.S. (2008), Subsidiëring van de woonconsumptie: een zinloos schip van bijleg, UvA, CFV (in: Don, F.J.H., Agenda voor de woningmarkt. Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde. Preadviezen 2008) Conijn, J., V. Paardekooper (2001), Transparantie bij woningcorporaties. In: Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 2001 – 4/5 Cornelissen, E., T. Brandsen (2007), Handreiking ‘Achter de voordeur’, SEV Department for Communities and Local Government (2009), Multi-criteria analysis: a manual. London Deuten, J. (2007), Praktijkboek maatschappelijk rendement. Deel 1: methoden, Rotterdam, SEV Deuten, J., G. de Kam (2007), Werken aan de goede keuze; hoe de corporatie als eigentijds maatschappelijk ondernemer keuzes maakt, in de reeks: Kennisplatform Maatschappelijk Ondernemen, nr. 6, Hilversum, Aedes Dreimüller, A.P. (2008), Veranderen is voor anderen. Een onderzoek naar verandermanagement bij woningcorporaties, Rotterdam, roAg, Atrivé, Nestas Elsinga, M. et al (2008), Een eigen huis, een beter leven?, Rotterdam, SEV Eskinasi, M. (2008), Corporaties en vastgoedsturing, Atrivé / roAg / Nestas, 2e herziene druk Forrester, J.W. (1971, updated 1995), Counterintuitive behaviour of social systems. Massachusetts Institute of Technology, Cambridge, USA Gjaltema, A., M. Vos (2007), Handboek Huur-op-Maat, Rotterdam, SEV Graaf, D. de, J.M. de Winter (2001), Effectiviteit en efficiëntie van woningcorporaties, SEO Onderzoek. Gruis, V. (2001). Financieel-economische grondslagen voor woningcorporaties; TU delft, dissertatie Gruis, V. (2005), De Balanced ScoreCard in het SVB, TU Delft Hakfoort, J., M. van Leuvensteijn, G. Renes (2002), Woningcorporaties: prikkels voor effectiviteit en efficiëntie, CPB Hart, J. de (red.) (2002), Zekere banden. Sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. Den Haag, SCP


19

Heerma, E. (1989) Nota volkshuisvesting in de jaren negentig TK 88/89 20.691-3. Joustra, D.J. (2004), ‘Kleine’ systeembenadering. NIDO, Leeuwarden Kempen, R. van, G. Bolt (2008), Onderzoek en stedelijke herstructurering: twee werelden? Universiteit Utrecht Kleinhans, R.J. (2005), Sociale implicaties van herstructurering en herhuisvesting, TU-Delft, dissertatie Koopman, P., J. Pool; Management en besluitvorming in organisaties;1997 Kramer, B., D. Kronbichler, T. van Welie, J. Putman (2005), Towards optimal housing management, allocating capital to social objectives; Ortec, de Alliantie, paper ENHR 2005 Kromhout et al (2006), Woonruimteverdeling opnieuw bekeken. Amsterdam, Delft, RIGO en OTB, i.o.v. EZ en Aedes Kromhout, S., A. van Grinsven (2003), Prestatieovereenkomsten tussen gemeenten en woningcorporaties, Amsterdam, RIGO, i.o.v. VROM Leidelmeijer, K. et al (2008), De Leefbaarometer. Leefbaarheid in Nederlandse wijken en buurten gemeten en vergeleken. Rapportage instrumentontwikkeling. Amsterdam, RIGO en Atlas voor gemeenten, i.o.v. VROM / WWI Lindt, M. van de, D. Loorbach, J. Rotmans (2002), De stad als systeem. ICIS, nr. 2 in de cahierreeks Duurzame Ontwikkeling van NIDO en de Kei, Maastricht Marlet, G. & C. van Woerkens (red.) (2005), De effectiviteit van grotestedenbeleid. Atlas voor gemeenten Oberon (2008), Brede scholen voor de wijk, in Compact nr. 34, i.o.v. Aedes Os, P. van (2005), Wat moet … De gewenste investeringsambitie van de corporatiesector. RIGO, Amsterdam, in Tijdschrift voor de Volkshuisvesting, 2005/3 Os, P. van (2006), De Transparantiemethodiek, advies voor inrichting en gebruik; Rotterdam / Amsterdam, SEV / RIGO Os, P. van (2007), Mensen, stenen, geld; het beleidsproces bij woningcorporaties, Amsterdam, RIGO (a) Os, P. van (2007), De glazen bol van de woningcorporatie. RIGO, In de reeks: Kennisplatform Maatschappelijk Ondernemen, nr. 16, Hilversum, Aedes (b) Os, P. van (2008), Een routekaart naar prestaties. Opgenomen in het jaarverslag van RIGO over 2007, Amsterdam (a) Os, P. van (2008), De allocatiefunctie bij wooncorporaties. Aanzet voor een ondersteunend instrument. RIGO, Amsterdam (b) Os, P. van (2009), Naar de eredivisie van vastgoedsturing. In: VHV bulletin, jaargang 34, nr. 2 Rosenberg, F. et al (2008), Investeren in mensen, Rotterdam, RIGO i.o.v. SEV (a) Rosenberg F. et al (2008), Drie leefbaarheidsprojecten Ymere. MKBA ten behoeve van besluitvorming, Amsterdam, RIGO i.o.v. Ymere (b) Saaty, T.L. (1996), The Analytic Hierarchy Process; RWS Publications, Pittsburgh Schaar, J. van der (2001), 100 jaar woningwet, 100 jaar volkshuisvestingsbeleid, in Geografie Scholten, P. (2003), Maatschappelijk rendement gemeten


20

Slob, A. et al (2008), Na de sloop. Waterbedeffecten van gebiedsgericht stedelijk beleid. Nicis Sluis, R. van de (2008), Vastgoedsturing voor maatschappelijke doelstellingen. Corporatie Outcome ScoreCard, NIVRA-Nyenrode Stoop, E. (2008), Huurwoningen te koop? De verkoopmogelijkheden van de sociale huurvoorraad via een model in kaart gebracht. TU Eindhoven Thomsen, A., (2006), LevenSloop, van woningen. TU Delft, afscheidsrede Torenvlied, R. en A. Akkerman (2005), Preventiebeleid: een verkennende achtergrondstudie. Den Haag, RMO, Werkdocument 7. Turkenburg, G. et al (2008); Fundament voor toekomstige uitdagingen; PriceWaterhouseCoopers en aeDex, Almere / Hilversum Vlak, A.L.M. (2002), Aedex corporatie vastgoedindex; opzet en achtergronden; Eindhoven, TUE, in Service Magazine, nr. 2002-2 VROM (2008), ‘Woonuitgaven 2002 – 2006 in beeld’ VROM-raad (2005), Voorbij of vooruit? Woningcorporaties aan zet, Advies 047 Wittebrood, K. & T. van Dijk (2007), Aandacht voor de wijk. Effecten van herstructurering op de leefbaarheid en veiligheid. Sociaal en Cultureel Planbureau Wittebrood, K., M. van Beem (2004), Sociale veiligheid vergroten door gelegenheidsbeperking: wat werkt en wat niet? Den Haag, SCP i.o.v. de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling


21

Dienen en verdienen om te dienen

Recommend Documents