MEDEDINGING VERSUS DOMEINMONOPOLIE EN MINISTERIEPLICHT OVER DE GEVOLGEN VAN MARKTWERKING IN HET NOTARIAAT
Den Haag, 17 april 2003
BERENSCHOT Drs. P.J. Plug, MA Drs. A.S.E. Dekker S.E. van der Hurk SEO Dr. B.E. Baarsma Drs. F.A. Felsö
D9441 – april 2003
MEDEDINGING VERSUS DOMEINMONOPOLIE EN MINISTERIEPLICHT OVER DE GEVOLGEN VAN MARKTWERKING IN HET NOTARIAAT
INHOUD 0.
SAMENVATTING EN CONCLUSIES.........................................................1 0.1 0.2 0.3 0.4
1.
DOEL EN VRAAGSTELLING....................................................................13 ANALYSEKADER: S TRUCTUUR-GEDRAG-PRESTATIE-MODEL................14
TOENMALIGE MARKTORDENING (1990-1999)...................................16 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
3.
INLEIDING...............................................................................................1 KNELPUNTEN VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING ..........................1 HET BELEIDS - EN WETGEVINGSTRAJECT.................................................2 RESULTATEN VAN MARKTWERKING .......................................................3
INLEIDING EN ANALYSEKADER ..........................................................13 1.1 1.2
2.
Blz.
KENMERKEN VAN HET LATIJNSE NOTARIAAT .......................................16 STRUCTUUR VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING...........................17 GEDRAG BINNEN DE TOENMALIGE MARKTORDENING ...........................24 PRESTATIES BINNEN DE TOENMALIGE MARKTORDENING ......................29 KENMERKEN VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING .........................37 AANLOOP TOT HET WETGEVINGSTRAJECT ............................................39
BELEIDSPROCES: VAN WNA 1842 NAAR WNA 1999.........................43 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
MARKTWERKING ALS BELEIDSMATIG ANTWOORD................................43 VOORGESTELDE MARKTORDENING.......................................................44 TOTSTANDKOMING VAN DE WNA 1999...............................................52 ANALYSE VAN HET BELEIDSPROCES .....................................................57 CONCLUSIE...........................................................................................62
D9441 – april 2003
INHOUD (vervolg) 4
Blz.
DE MARKTONTWIKKELING NA 1999...................................................65 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
INLEIDING.............................................................................................65 STRUCTUUR ..........................................................................................66 GEDRAG SINDS DE WNA 1999.............................................................70 PRESTATIES SINDS DE WNA 1999........................................................80 CONCLUSIE.........................................................................................103
Bijlagen: 1.
De marktordening WNA 1842, het wetsvoorstel 1994 en de marktordening WNA 1999
2.
Geraadpleegde literatuur
D9441 – april 2003
0.
SAMENVATTING EN CONCLUSIES
0.1
INLEIDING
Op 1 oktober 1999 is de nieuwe Wet op het notarisambt (WNA 1999) in werking getreden. Met de wet werd onder meer beoogd meer concurrentie te introduceren in de markt voor notariële diensten. In het onderhavige onderzoek zijn, voorzover mogelijk, de eerste resultaten van de introductie van meer marktwerking in het notariaat beschreven en geanalyseerd. Hiertoe is de huidige marktsituatie - de marktontwikkeling na 1 oktober 1999 - vergeleken met de marktordening die bestond voor de invoering van de nieuwe wet. Het onderzoek is gebaseerd op een analyse van bestaande literatuur, documentatie en onderzoeksresultaten. Dit betekent dat de onderzoekers geen veldwerk hebben verricht. In paragraaf 0.2 gaan we in op de knelpunten die werden ervaren in de 'oude' marktordening, en op de redenen om meer marktwerking te introduceren. In paragraaf 0.3 geven we kort de belangrijkste discussiepunten in het beleids- en wetgevingstraject weer. Ook gaan we nader in op de rol van de belangrijkste belanghebbenden in het traject. Ten slotte beschrijven we in paragraaf 0.4 de belangrijkste resultaten van de introductie van meer marktwerking tot nu toe en gaan we kort in op aandachtspunten in de huidige markt voor notariële diensten. 0.2
KNELPUNTEN VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING
De 'oude' marktordening werd door de jaren heen steeds vaker bekritiseerd. Deze kritiek kreeg handen en voeten door verschillende onderzoeken waarin de notariele markt werd geanalyseerd. De kritiek richtte zich hoofdzakelijk op het tariefstelsel en daarnaast op de heersende toetredingsbarrières. De kritiek op het tariefstelsel betrof de volgende factoren: • • • •
vaste, niet-kostengerelateerde, hoge tarieven hoge winsten geen prikkels tot efficiëntie en innovatie beperkte countervailing power van de consument.
De vaste hoge tarieven leidden in combinatie met het domeinmonopolie tot hoge overwinsten. Hierdoor ontbraken prikkels tot efficiëntieverbetering en innovatie. Ook werd geconstateerd dat de consument een beperkte countervailing power had. Hoewel de consument in theorie kon kiezen tussen verschillende notarissen, kon hij de facto geen rationele keuze maken vanwege de afwezigheid van prijsconcurrentie en de problematiek van kwaliteitsconcurrentie.
D9441 – april 2003
1
Voor consumenten is het lastig om vooraf, en soms zelfs achteraf, de kwaliteit van notariële diensten te beoordelen. Het tweede structurele knelpunt betrof de bestaande toetredingsbarrières: • • • •
de beperkte vestigingsmogelijkheden de toepassing van strenge (soms officieuze) benoemingscriteria het relatieve overaanbod van kandidaat-notarissen de overmatige bescherming van de aanbieders.
Het vestigings- en standplaatsenbeleid beperkte het aanbod op de markt en resulteerde in een relatief overaanbod van kandidaat-notarissen. Derhalve was er, volgens het kabinet, sprake van een overmatige bescherming van de aanbieders. Marktwerking als beleidsmatig antwoord Meer marktwerking zou niet alleen het probleem kunnen aanpakken van de hoogte van de tarieven en de hoge winsten in het notariaat, maar tevens een positieve impuls geven aan efficiëntieverbeteringen en innovatie-inspanningen. 0.3
HET BELEIDS - EN WETGEVINGSTRAJECT
Het beleids- en wetgevingstraject was een langdurig en complex proces. Het Ministerie van Justitie was reeds in 1990 begonnen met het wetsontwerp, dat vier jaar later aan de Kamer werd aangeboden. Daar ontstond een intensief debat over de mogelijke effecten van de voorgestelde liberalisering, en met name over het duale karakter van de notariële dienstverlening. De prijsliberalisering verhield zich in de gangbare visie slecht met de publieke belangen. Deze publieke belangen (kwaliteit en daaraan gerelateerd rechtszekerheid, toegankelijkheid en continuïteit) zouden door meer mededinging in het gedrang komen. Gedurende lange tijd pleitten verschillende fracties dan ook voor een vorm van overheidsbemoeienis met de tarieven. Ondanks het feit dat de fundamentele discussie niet werd beslecht in het debat, stemden de Tweede-Kamerleden uiteindelijk in met de wetswijziging. Ook de Eerste Kamer ging akkoord met de nieuwe wet, zij het met een krappe meerderheid. De instemming werd grotendeels bereikt dankzij toezeggingen over de overgangsbepalingen en de maximumtarieven voor minderdraagkrachtigen. Daarnaast speelde irritatie over de KNB-lobby een rol.
D9441 – april 2003
2
Onderstaande box geeft de belangrijkste wijzigingen in het beleidstraject weer. Box 0.1 Belangrijkste wijzigingen in het beleids- en wetgevingstraject Wetsontwerp (1990)
Wetsvoorstel (1994)
WNA 1999
Vrije vestiging
Vrijere vestiging maar er moet een ondernemingsplan worden voorgelegd aan een commissie van deskundigen
Vrijere vestiging maar er moet een ondernemingsplan worden voorgelegd aan een commissie van deskundigen
Vaste tarieven
In beginsel vrije tarieven in de vastgoed- en familiepraktijk en de ondernemingspraktijk
In beginsel vrije tarieven in de vastgoed- en familiepraktijk en de ondernemingspraktijk
Geen monitor
Geen monitor
Instelling van een Commissie Monitoring
Het lobby- en beïnvloedingsgedrag van partijen vormt doorgaans een belangrijke factor bij het analyseren en verklaren van de complexiteit en de duur van besluitvormingsprocessen. Uit het onderzoeksmateriaal komt het beeld naar voren van een krachtige KNB-lobby, die intensief heeft getracht het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces te beïnvloeden. Dit werpt de vraag op in hoeverre er sprake is geweest van effectieve rent seeking door het notariaat. We concluderen enerzijds dat er sprake was van gerichte beïnvloedingspogingen van de KNB. Dit betekent echter niet dat we met zekerheid kunnen vaststellen dat er sprake is geweest van effectieve rent seeking. De complexiteit van het besluitvormingsproces maakt dat geen oorzakelijk verband kan worden aangetoond tussen de beïnvloeding en de wijzigingen in het traject. Bovendien kan niet worden vastgesteld dat alle wijzigingen in het belang waren van de KNB (bijvoorbeeld de vrije tarieven). 0.4
RESULTATEN VAN MARKTWERKING
In oktober 1999 werd de liberalisering van de markt voor notariële diensten een feit. In deze paragraaf beschrijven we, voorzover mogelijk, de effecten van meer marktwerking in de markt voor notariële diensten. De marktanalyses zijn gebaseerd op het Structuur-Gedrag-Prestatie-model (SGP-model). De onderstaande tabel geeft aan met behulp van welke aspecten de structuur, het gedrag en de prestaties beschreven zijn. Tabel 0.1: Nadere invulling van het SGP-model STRUCTUUR
GEDRAG
P RESTATIE
•
•
Prijszettingsgedrag
•
Marktverdeling
•
Differentiatiestrategieën
•
Kwaliteit
•
Consumentengedrag
•
Bedrijfsvoering
Het product en de vraag
• Nieuwe institutionele setting en het aanbod
D9441 – april 2003
3
0.4.1
Veranderingen in de structuur van de notariële markt
Box 0.2 De structuur van de huidige markt voor notariële diensten Het product en de vraag •
Het domeinmonopolie is gehandhaafd.
•
De vraag in de onroerendgoedpraktijk neemt af.
•
Naar verwachting is de vraag naar de familiepraktijk gedaald, of zal nog dalen.
Institutionele setting en het aanbod • Voortaan kan elke kandidaat-notaris die voldoet aan de benoemingsvereisten, aanspraak maken op benoeming. • Als nieuwe eis geldt dat een ondernemingsplan overlegd moet worden aan een commissie van deskundigen, waarin (in minderheid) ook notarissen zitting hebben. •
De stageduur is verlengd van drie jaar naar zes jaar.
• In de familiepraktijk gelden voor bepaalde producten maximumtarieven voor mindervermogenden en minderdraagkrachtigen. • In de onroerendgoedpraktijk worden de tarieven in drie jaar afgebouwd aan de hand van oplopende bandbreedtes. •
De tarieven in de ondernemingspraktijk zijn vrijgelaten.
• De KNB is een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie geworden met verordenende bevoegdheid. Dit betekent onder meer dat de KNB het algemeen belang moet nastreven en niet het belang van het notariaat op de eerste plaats mag zetten.
De belangrijkste endogene wijzigingen in de structuur van de notariële markt betreffen de nieuwe wettelijke institutionele setting en het aanbod. Hoofdzakelijk komen deze neer op vrijere vestigingsmogelijkheden en vrije tarieven. Hoewel belangrijke veranderingen zijn aangebracht in de structuur van de notarismarkt, zijn er tevens belangrijke structuurkenmerken gehandhaafd. Het domeinmonopolie is daarvan het belangrijkste. De vraag in de onroerendgoedpraktijk is gekrompen als gevolg van veranderde conjuncturele omstandigheden. Deze daling is dan ook niet toe te schrijven aan de wettelijke veranderingen, maar aan het feit dat de groei van de huizenmarkt na 2000 tot stilstand is gekomen. Ten aanzien van de ontwikkeling van de omvang van de vraag in de familiepraktijk geeft een aantal factoren aanleiding tot de indruk dat ook de vraag naar deze praktijk is afgenomen en is de verwachting dat deze nog verder zal afnemen, met name als gevolg van het veranderde erfrecht.
D9441 – april 2003
4
0.4.2
Veranderingen in het gedrag op de notariële markt
Box 0.3 Gedrag op de huidige notariële markt Prijszettingsgedrag • Een relatieve prijsstijging in de familiepraktijk. De verwachting is dat de prijsstijging zal doorzetten. • Veertig procent van de kantoren past vrijwillige kruissubsidiëring toe. De verwachting is dat dit zal afnemen. •
De onroerendgoedpraktijk laat soms prijsdalingen en soms prijsstijgingen zien
•
In de ondernemingspraktijk is geen duidelijke trend zichtbaar.
•
Een relatief grote spreiding in de prijzen.
Differentiatie •
Er is in toenemende mate sprake van differentiatie-inspanningen.
•
De trend van schaalvergroting zet door.
Consumentengedrag •
Vergelijking tussen notarissen neemt toe, maar is in absolute zin nog beperkt.
•
Er is nog ruimte voor vraagsturing.
Prijszettingsgedrag Het loslaten van de tarieven in de familiepraktijk lijkt, zoals werd verwacht, inderdaad te hebben geleid tot een relatieve stijging van de tarieven. Ten aanzien van de prijzen in de onroerendgoedpraktijk constateren we een gemengd beeld: soms zien we een daling van de prijzen en soms een stijging. De scherpste concurrentie speelt zich af in het hogere segment van de vastgoedpraktijk. In de ondernemingsrechtpraktijk is geen duidelijke trend te signaleren bij vergelijking van de situatie voor en na de inwerkingstelling van de WNA 1999. In hoeverre de stijging in de familiepraktijk is toe te schrijven aan het verdwijnen van eventuele kruissubsidiëring van de onroerendgoedpraktijk naar de familiepraktijk kan op basis van het onderzoeksmateriaal niet eenduidig worden vastgesteld.1 De stijging kan ook toegeschreven worden aan een geringe prijselasticiteit in de familiepraktijk. Op basis van recent onderzoek wordt gesteld dat momenteel 40% van de notariskantoren kruissubsidiëring toepast. Er is echter geen sprake van gedwongen kruissubsidiëring omdat de wettelijke maximumtarieven in de familiepraktijk hoog genoeg zijn.
1
Dit omdat gegevens ontbreken over de kostendekkendheid van de oude familietarieven.
D9441 – april 2003
5
De verwachting is dat deze vrijwillige kruissubsidiëring zal afnemen onder invloed van toenemende mededinging en de verwachte afname van de vraag. De verwachting dat de prijzen in de familiepraktijk verder zullen stijgen, wordt overigens tevens ingegeven door het veranderde erfrecht en de toegenomen complexiteit van familiale relaties. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat er sprake is van een grote spreiding in de tarieven, hetgeen niet wijst op effectieve mededinging als dit betekent dat notariskantoren met een lage productiviteit en bijbehorende hoge kosten kunnen blijven bestaan. Het SEOR/OCFEB-onderzoek toont wel dat de spreiding in de gemiddelde prijzen is afgenomen ten opzichte van de periode 1999-2001, hetgeen ceteris paribus wijst op een toename van de concurrentie. Differentiatiestrategieën Voor de niet-wettelijke taken is er ruimte voor productdifferentiatie en -innovatie. Deze ruimte lijkt tot op zekere hoogte ook benut te worden. De huidige schaalvergrotingstendens zou zo gedeeltelijk verklaarbaar kunnen zijn uit de motivatie om te innoveren. Deze schaalvergroting is overigens al ruim voor de liberalisering sinds 1999 ingezet. Een voorbeeld van een differentiatie-inspanning is de specialisatietendens van notarissen bij grote kantoren die met advocaten en belastingadviseurs samenwerken. Hierdoor is de concurrentie onder grote kantoren toegenomen en is de ondernemingsrechtsectie (nog) belangrijker geworden. Het contrast tussen 'breedalgemeen' en 'gespecialiseerd' notariaat is daarmee verscherpt. Hiernaast zijn er nieuwe producten ontwikkeld en worden er steeds meer samenwerkingsverbanden van notarissen opgericht. In welke mate de specialisatietendens samenhangt met de liberalisering is overigens niet duidelijk. Waarschijnlijk wordt deze tendens tevens ingegeven door een meer algemene globaliserings- en internationaliseringstrend en speelt ook het afnemen van de vraag naar de meer 'traditionele' notariële diensten in de familie- en vastgoedpraktijk een rol. Consumentengedrag Hoewel de consument vaker een 'belrondje' blijkt te houden langs een aantal notarissen, is het aantal consumenten dat een vergelijking maakt tussen notarissen in absolute zin nog steeds klein. Ook vinden sommigen dat de consumentenorganisaties meer dan nu het geval is de marktwerking kunnen bevorderen door bijvoorbeeld namens hun achterban collectieve consumentencontracten af te sluiten met een notariskantoor.
D9441 – april 2003
6
0.4.3
Prestaties onder de nieuwe marktordening
Box 0.4 Prestaties onder de nieuwe marktordening Marktverdeling •
Toename in het aantal nevenvestigingen. We constateren een trendbreuk.
•
Geen structurele stijging van het aantal kantorenmaatschappen.
•
Toename van de gemiddelde grootte van kantoren en vestigingen.
•
Geen structurele stijging van het aantal notarissen en benoemingen.
• Afvlakking van de groeivoet van het aantal kandidaat-notarissen. We constateren een trendbreuk. •
Nog steeds een relatief groot aanbod van kandidaat-notarissen.
•
Een gering aantal kandidaat-notarissen dat zich zelfstandig vestigt.
Kwaliteit •
Het aantal klachten is onverminderd laag en lijkt zelfs te zijn gedaald sinds 1999.
• Er blijft kwaliteitsonzekerheid bestaan. Dit maakt met de huidige mogelijkheid van prijsconcurrentie kwaliteitsborging nodig om het risico van adverse selection te voorkomen. Bedrijfsvoering •
De winstgevendheid daalt door een daling van de vraag en door kostprijsstijgingen.
•
De familiepraktijk lijkt verliesgevend te blijven.
•
Het kostenbewustzijn lijkt te zijn toegenomen.
•
Er worden in toenemende mate inspanningen geleverd tot efficiëntieverbeteringen.
Marktverdeling Vanaf 1999 constateren we een trendbreuk wat betreft het aantal vestigingen en het aantal kandidaat-notarissen. Tegelijkertijd zien we geen structurele wijziging in het aantal notarissen, het aantal benoemingen en het aantal nieuwe kantorenmaatschappen. Het aantal notarissen is, net als het aantal benoemingen en nieuwe kantorenmaatschappen, niet structureel toegenomen. Dit neemt niet weg dat notarissen de afgelopen jaren beter zijn verspreid over het land. Ten slotte zien we een geleidelijke stijging van de gemiddelde grootte van notariskantoren en -vestigingen gemeten naar het aantal (kandidaat-)notarissen. Notarissen sluiten zich over het algemeen dus eerder aan bij een bestaande maatschap dan dat zij een solitair kantoor oprichten. Deze ontwikkeling is echter al ingezet voor 1 oktober 1999 en derhalve niet zonder meer toe te schrijven aan de liberalisering. Deze tendens sluit ook aan op de algemene maatschappelijke trend van schaalvergroting en meer samenwerking.
D9441 – april 2003
7
Daarnaast wordt deze ontwikkeling volgens de KNB verklaard door de toename van de minimale efficiënte schaal. Deze toename hangt onder meer samen met de toegenomen complexiteit van de werkzaamheden en met de – ook in de solitaire kantoren – toenemende mate van specialisatie. Er bestaan met andere woorden verschillende mogelijke oorzaken voor het gegeven dat notarismaatschappen nevenvestigingen opzetten. Een tweede belangrijke ontwikkeling is de geconstateerde trendbreuk wat betreft het aantal kandidaat-notarissen. De afname van de groei van deze groep wordt niet, zoals werd verwacht, veroorzaakt door een structurele wijziging in het aantal benoemingen. De trendbreuk vindt zijn oorsprong veeleer in factoren aan de inen uitstroomkant. Er blijft overigens nog steeds een relatief groot aanbod van kandidaat-notarissen bestaan. Dit zou erop kunnen wijzen dat nog steeds toetredingsbarrières bestaan. Uit onderzoek blijkt niet dat de wettelijke toetredingsbarrières (zoals de langere opleidingseisen en het ondernemingsplan) hieraan debet zijn, maar dat dit veeleer is toe te schrijven aan algemene economische toetredingsdrempels. Het benodigde kapitaal, de onzekerheid over de marktontwikkeling en de beperkte mogelijkheid om in deeltijd te werken zijn hiervan de belangrijkste. De toetredingsdrempels zijn in de perceptie van de kandidaat-notaris het hoogst bij het opzetten van een nieuw kantoor of het overnemen van een solitair kantoor. Daarom prefereert men in het algemeen toetreding tot een bestaande maatschap. Kwaliteit De nieuwe wet heeft geen effect gehad op de mogelijkheden van de consument om de kwaliteit te beoordelen. De consument kan zich weliswaar een oordeel vormen over de commerciële kwaliteit van de dienstverlening, de juridische kwaliteit en de integriteitscomponent blijven nauwelijks beoordeelbaar door de consument. (Zelf)regulering ten behoeve van kwaliteitsbewaking blijft derhalve nodig. Met de nieuwe wet zijn de waarborgen voor kwaliteitsbewaking vergroot. Het verbeterde tuchtrecht en toezicht en het interne preventieve toezicht door de beroepsgroep zelf zijn daarvan belangrijke aspecten. Desondanks bestaan er met de huidige vorm van toezicht (nog steeds) de nodige knelpunten. Deze komen onder andere neer op een gebrek aan uniformiteit en verbrokkeling, een te beperkte nadruk op preventie en onvoldoende functiescheiding tussen 'aanklager' en 'rechter' binnen de kamer van toezicht. Daarnaast vindt de Werkgroep Toezicht Notariaat dat systematische kwaliteitsbewaking binnen de beroepsgroep zelf nog onvoldoende van de grond komt.
D9441 – april 2003
8
Bedrijfsvoering De winstgevendheid in de notariële markt is sterk afgenomen na 1999. Met name bij middelgrote kantoren viel die fors terug. Deze dalende winstgevendheid hangt samen met de afnemende groei van de vraag. Ondanks ongunstige ontwikkelingen op de huizenmarkt blijft de onroerendgoedpraktijk het belangrijkst voor het notariaat. Daarnaast blijkt dat de kostprijzen zijn gestegen. Mogelijke verklaringen daarvoor zijn stijgende loonkosten, hogere vaste kosten per akte en een toename van de gemiddelde complexiteit van dossiers, waardoor meer seniore en dus duurdere medewerkers worden ingezet. De familiepraktijk blijft veelal verliesgevend. Het kostenbewustzijn lijkt te zijn toegenomen na 1999. Er wordt in toenemende mate tijdgeschreven en geïnvesteerd in automatisering en efficiëntieverbeteringen van werkprocessen. Ook worden in toenemende mate financiële middelen vrijgemaakt voor marketing en publiciteit. Dit neemt niet weg dat de arbeidsproductiviteit op een aantal kantoren aan de lage kant is. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat notarissen regelmatig te laat reageren op dalende omzetten. Dit zou betekenen dat geen sprake is van effectieve mededinging. In dat geval zouden kantoren met een lage productiviteit immers niet kunnen blijven voortbestaan. Naar onze mening zijn dan ook efficiëntiewinsten te behalen door de arbeidsproductiviteit te verhogen en medewerkers sneller te laten afvloeien. 0.4.4
Conclusie: effecten van marktwerking op de markt voor notariële diensten
De wetgever beoogde uiteenlopende effecten met de introductie van meer marktwerking. Het onderstaande schema geeft de belangrijkste verwachtingen van de wetgever weer. Relatie prijs-geleverde prestatie: Lagere prijzen in de onroerendgoedpraktijk en enigzins toename in familiepraktijk
Toename doelmatigheid
Vrijere toetreding
Meer concurrentie
Vrije tarieven
Verhoogde kwaliteit (in termen van diens tverlening)
Differentiatie dienstverlening (toename kwaliteit) en toegenomen innovatie
Betere spreiding
D9441 – april 2003
9
Bij vergelijking van de beoogde effecten van de liberalisering met de onderzoeksbevindingen constateren we dat sommige verwachtingen (gedeeltelijk) lijken te zijn uitgekomen. Ook moeten we concluderen dat andere verwachtingen niet zijn uitgekomen. Positieve ontwikkelingen Positieve ontwikkelingen in de markt voor notariële diensten zijn: • • • • •
meer concurrentie betere spreiding van de vestigingen meer kostenbewustzijn (tijdschrijven) meer differentiatie meer aandacht voor pr en marketing (informeren van consumenten).
De prijzen in de familiepraktijk blijken inderdaad enigszins te zijn gestegen. Van eenduidige prijsontwikkelingen (lees: prijsdalingen) in de onroerendgoedpraktijk en de ondernemingspraktijk blijkt echter geen sprake. Wel is er, zoals werd verwacht, sprake van een betere spreiding van de vestigingen, meer kostenbewustzijn, een toename van differentiatie-inspanningen en meer concurrentie in het algemeen, zowel op prijzen als mogelijk op commerciële dienstverlening. Daarnaast lijkt de notaris de consument in toenemende mate te informeren. Dit komt tegemoet aan het ervaren knelpunt van de informatieasymmetrie. Ruimte voor meer marktwerking Wij constateren ook dat er (nog) ruimte is voor meer marktwerking. • er is nog ruimte om de toetredingsbarrières te verlagen • er is nog ruimte voor efficiëntieverbeteringen • er is nog ruimte om productinnovatie en differentiatiestrategieën toe te passen (in het kader van de niet-wettelijke werkzaamheden) • er is nog ruimte om de concurrentie te vergroten • er is nog ruimte voor vraagsturing. Zo blijkt 40% van de kantoren nog steeds vrijwillige kruissubsidiëring toe te passen, hetgeen niet duidt op kostenbewustzijn. Daarnaast concluderen we dat er nog mogelijkheden bestaan voor efficiëntieverbeteringen. Onder de huidige omstandigheden worden notarissen nog onvoldoende geprikkeld om te reageren op schommelingen in de markt en vroegtijdig hun kostenstructuur aan te pakken. Ook is er nog ruimte om de concurrentie te vergroten. Ondanks het feit dat het totaal aantal akten in de periode na de liberalisering is gedaald, heeft dit immers niet geleid tot prijsdalingen.
D9441 – april 2003
10
Vanuit economisch oogpunt is dit opvallend, aangezien ondernemers als reactie op een afname van de vraag meestal hun prijzen verlagen om de vraag te stimuleren. Zelfs als de consument van notariële diensten minder prijsgevoelig is dan de consument van veel andere goederen, is er nog ruimte voor meer mededinging. Onder de huidige omstandigheden ontbreekt nog steeds een krachtige prikkel om de kostenstijgingen van de afgelopen jaren aan te pakken om zodoende de tarieven te kunnen verlagen. In dit kader is ook de (nog) beperkte vraagsturing van belang. De verwachtingen ten aanzien van de ruimere toetreding tot de markt lijken niet te zijn uitgekomen. Weliswaar vlakt de groeivoet van kandidaat-notarissen af, maar het aantal is nog steeds relatief groot. Voorts blijkt de afname van de groei niet het gevolg te zijn van een toename van het aantal benoemingen, maar veeleer van factoren aan de in- en uitstroomkant. Evenmin vinden we een structurele stijging van het aantal notarissen, het aantal benoemingen en het aantal nieuwe kantoren. Dit zou erop kunnen wijzen dat er nog sprake is van toetredingsbarrières. De ruimte voor meer marktwerking wordt mede bepaald door (potentieel) concurrentiebelemmerend gedrag. Een belangrijke factor hierbij is dat aan de rationele keuzemogelijkheden van de consument weinig is veranderd. Deze kan immers nog steeds geen geïnformeerde, rationele keuze maken op basis van prijskwaliteitvergelijkingen. Een tweede factor is de toenemende concentratie. Deze impliceert een verhoging van de toetredingsbarrières. In de toekomst zal toetreding van (kandidaat-)notarissen, die zich zelfstandig vestigen door de schaalvergroting verder afnemen. Toetreding zal dan nagenoeg uitsluitend betekenen dat wordt toegetreden tot een bestaande maatschap. Dit betekent dat in de toekomst een beleidsmatige afweging gemaakt zal moeten worden met betrekking tot de vraag in hoeverre deze ontwikkeling wenselijk is. Aandachtspunten en potentiële aanknopingspunten In de geliberaliseerde markt voor notariële diensten blijft een aantal aandachtspunten bestaan. Deze vloeien voort uit de onderkende publieke belangen van toegankelijkheid - zowel voor gekwalificeerde toetreders als voor minder draagkrachtige consumenten - en kwaliteit. In het kader van de kwaliteit vormt voldoende kwaliteitsborging een blijvend punt van aandacht. Een kwaliteitsinspectie is mogelijk een aanknopingspunt om deze kwaliteitsborging blijvend vorm te geven. Of dat werkelijk het geval kan zijn, dient echter nader te worden vastgesteld op basis van verder onderzoek. Naast kwaliteit blijft toetreding een aandachtspunt in de huidige markt voor notariële diensten. Uit onderzoek blijkt dat goodwill een belangrijke niet-wettelijke toetredingsdrempel vormt.
D9441 – april 2003
11
Tevens blijkt dat er nog relatief weinig bekend is over de hoogte en de samenstelling van de goodwill. Meer informatie op basis van nader onderzoek is gewenst om hierover beleidsmatige aanbevelingen te kunnen formuleren. Een tweede potentieel aanknopingspunt om niet-wettelijke toetredingsdrempels aan te pakken is een notaris in loondienst (van een notaris) en de mogelijkheid om deze functie in deeltijd uit te oefenen. Ook hier geldt dat op basis van nader onderzoek moet worden vastgesteld op welke wijze en in welke mate dit bij zou kunnen dragen aan het verder borgen van de toegankelijkheid.
D9441 – april 2003
12
1.
INLEIDING EN ANALYSEKADER
1.1
DOEL EN VRAAGSTELLING
Deze rapportage beschrijft het onderzoek naar de resultaten van de introductie van meer marktwerking in het notariaat. Dit onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) uitgevoerd door Berenschot en de Stichting voor Economisch Onderzoek. Het doel van het onderzoek is om de resultaten van de introductie van meer marktwerking in het notariaat in kaart te brengen. Om te kunnen vaststellen wat die resultaten zijn, vergelijken we de huidige marktsituatie, de 'markt nu', met de situatie in het notariaat voordat er sprake was van (meer) marktwerking, de 'markt toen'. In het onderstaande kader is de vraagstelling voor dit onderzoek opgenomen. Onderzoeksvragen: 1. Hoe zag de markt voor notariële diensten eruit vóór de doorvoering van het marktwerkingsbeleid? Hierbij wordt gekeken naar: de mate van concurrentie, relevante regelgeving en zelfregulering, aantal en kenmerken van aanbieders en vragers, prijzen, kwaliteit en variëteit van het aanbod, consumentenbescherming, et cetera. 2. Welke aanleiding was er voor verandering van de marktordening in het notariaat? Zijn er schattingen van het welvaartsverlies als gevolg van regulering? 3. Hoe zijn de veranderingen in het beleid totstandgekomen, inclusief het politieke besluitvo rmingsproces eromheen? Hoe zagen de voorstellen er in eerste instantie uit en hoe ziet het eindresultaat eruit? Zijn er in het proces duidelijke publieke belangen gedefinieerd, en zo ja, welke? Welke impliciete publieke belangen spelen eventueel een rol, welke argumenten voor en tegen zijn in de discussie gebruikt? Hierbij wordt ook aandacht geschonken aan de mate waarin tijdens dit proces politieke compromissen tot stand zijn gekomen. 4. Welke resultaten werden verwacht (door de overheid en door andere relevante betrokkenen) van de beleidsverandering? 5. Hoe ziet de markt er nu uit? Hierbij wordt gekeken naar: relevante regelgeving en zelfregulering, aantal en kenmerken van aanbieders en vragers, prijzen, kwaliteit en variëteit van het aanbod, eventuele effecten op toeleveranciers en afnemers, consumentenbescherming, mogelijke aanwi jzingen voor rent-seeking-gedrag van de sector en hoe daarmee is omgegaan. Het antwoord op de vraag wordt zo veel mogelijk geformuleerd in kwantitatieve termen. 6. Kan het transitietraject worden beschreven dat is afgelegd, of nog wordt afgelegd na de invo ering van het marktwerkingsbeleid? 7. In hoeverre kunnen veranderingen in de marktsituatie aan het gevoerde beleid toegeschreven worden? Indien mogelijk wordt een vergelijking gemaakt met andere landen. 8. In hoeverre zijn de verwachte uitkomsten gerealiseerd? 9. Wat is de huidige publieke beeldvorming ten aanzien van de processen in de markt? 10. Hoe kunnen het beschreven proces en de uitkomsten ervan in economische termen worden geanalyseerd?
D9441 – april 2003
13
De onderstaande tabel bevat een overzicht van de hoofdstukken met daaraan gekoppeld de tien onderzoeksvragen die in bovenstaande tabel zijn geformuleerd. Markt toen
Beleidsproces
Markt nu
Conclusie
Hoofdstuk 2
Hoofdstuk 3
Hoofdstuk 4
Hoofdstuk 5
Vraag 1
Vraag 2
Vraag 5
Vraag 7
Vraag 2
Vraag 3
Vraag 6
Vraag 8
Vraag 4
Vraag 8 Vraag 10
Vraag 9 Vraag 10
1.2
ANALYSEKADER:
S TRUCTUUR-GEDRAG-PRESTATIE-MODEL
De economische analyses van de 'markt' nu en de 'markt toen' baseren wij op het Structuur-Gedrag-Prestatie-model (SGP-model).2 Het SGP-model veronderstelt een wisselwerking tussen de structuur van de markt, het gedrag van de marktpartijen en het resultaat voor bedrijven en consumenten. Voor ieder onderdeel van het SGP-model zijn variabelen te benoemen. Het SGP-model biedt dan ook de mogelijkheid om de markt van notariële diensten op een geordende manier te beschrijven, zodat duidelijk wordt welke effecten marktwerking uiteindelijk heeft gehad. Structuur De structuur van een markt verwijst naar een set van condities en karakteristieken die de soort markt beschrijven en definiëren. Bij het analyseren van de structuur gaat het in eerste instantie om de aanbieders, om de verdeling van marktaandelen (toetredingseisen) en om de vragers. Daarnaast zijn kenmerken en de aard van het product van belang. Bij de structuuranalyse onderzoeken we hoe de structuurkenmerken aan de aanbodkant zich hebben ontwikkeld. Voorts zetten wij de kenmerken van de vraag uiteen. Ook besteden wij aandacht aan het wettelijke kader, onderscheiden we de verschillende typen notariële diensten en gaan we in op de kenmerken van het notarisproduct. Gedrag Gedrag verwijst in eerste instantie naar de gedragingen, de strategieën en het beleid van aanbieders in de markt. Tevens moet hierbij aandacht besteed worden aan het gedrag van consumenten.
2
Het structure-conduct-performance-paradigma is ontwikkeld door Edward S. Mason, Joe S. Bain (Harvard University) en later uitgewerkt door economen als Frederick M. Scherer.
D9441 – april 2003
14
Bij de analyse van het gedrag op een markt gaat het aan de aanbodzijde om factoren als prijszetting, promotionele activiteiten (voorlichting en reclame), de aan- of afwezigheid van collusie en dergelijke. 3 Structuurveranderingen kunnen veranderingen in het gedrag van de marktpartijen teweegbrengen. Aandachtspunten in dit onderzoek zijn – gezien de prijsliberalisering die de Wet op het notarisambt van 1999 tot gevolg heeft gehad – prijszettingstrategieën en de inspanningen om tot productdifferentiatie te komen vóór en na de verandering in de regelgeving. Wat betreft dit laatste moet bedacht worden dat het dienstenpakket van het notariaat voor een deel wettelijk vastligt: de notaris is geen 'gewone' vrije ondernemer. Desalniettemin is er ruimte voor productdifferentiatie en -innovatie wat betreft niet-wettelijke diensten. Naast de aandacht voor het gedrag van de aanbieders is het van belang om te kijken of, en zo ja, hoe de aanpassing van de regelgeving invloed heeft op het gedrag van consumenten. Het gedrag van de notarissen en de reactie daarop van de cliënten hebben op hun beurt weer invloed op de structuur van de markt. Prestatie Prestatie in een markt verwijst naar de economische uitkomsten die het resultaat zijn van de structuur van de markt en het gedrag van marktpartijen. Belangrijke resultaatkenmerken voor bedrijven zijn de winstgevendheid en de rendementen. Daarnaast zijn consumentenbelangen belangrijke resultaten. Ook de kwaliteit van de notariële dienstverlening – die is opgebouwd uit verschillende componenten – is een belangrijke uitkomst van de structuur van de notariële markt en het gedrag van marktpartijen. Rechtszekerheid is binnen het notariaat bijvoorbeeld een belangrijk kwaliteitskenmerk en kan derhalve aangemerkt worden als een belangrijke prestatie. Door het SGP-kader te gebruiken om de oorspronkelijke en de nieuwe situatie te beschrijven, wordt duidelijk welke effecten de marktwerking heeft gehad op de markt van notariële diensten.
3
Voor effectieve mededinging zou er geen sprake moeten zijn van collusie; bedrijven moeten proberen hun doelen onafhankelijk van andere bedrijven – zonder collusie – te bereiken.
D9441 – april 2003
15
2.
TOENMALIGE MARKTORDENING (1990-1999)
2.1
KENMERKEN VAN HET LATIJNSE NOTARIAAT
In dit hoofdstuk beschrijven we de ordening van het notariaat, zoals die bestond voor de introductie van (meer) marktwerking. Derhalve gaat het om de periode van voor 1 oktober 1999; op die dag werd de nieuwe Wet op het notarisambt (WNA) van kracht. We richten ons bij onze analyse op de periode 1990-1999. Voor een goed begrip van de marktordening van het notariaat en de ontwikkelingen daarbinnen is het vruchtbaar om eerst meer inzicht te geven in de specifieke karakteristieken van het (Nederlandse) notariaat. Dit systeem staat bekend als het Latijnse notariaat en heeft de volgende kenmerken: 4 •
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De notaris dient de belangen van derden en de overheid in de gaten te houden en staat als onpartijdige deskundige tussen de partijen in.
•
Benoeming. Er is sprake van een gemaximeerd aantal benoembare kandidaatnotarissen. Het notarisambt is een openbaar ambt, waarvan de beoefenaar bij koninklijk besluit wordt benoemd, aan wie een standplaats wordt aangewezen. De benoeming is met wettelijke waarborgen omgeven, die met name betrekking hebben op de vakbekwaamheid.
•
Domeinmonopolie. Bepaalde juridische handelingen vereisen de inschakeling van een notaris. De notaris is hiertoe, op basis van de wet, uitsluitende bevoegdheid toegekend.
•
Toegankelijkheid en ministerieplicht. De toegankelijkheid van het notariaat wordt onder andere gewaarborgd door middel van de ministerieplicht. Deze wettelijke plicht betekent dat de notaris niemand zijn diensten mag weigeren, tenzij daar gegronde redenen voor zijn.
Invulling van het SGP-model Zoals aangegeven gebruiken we in dit rapport het SGP-model als analysekader. In de onderstaande tabel is aangegeven aan de hand van welke zaken we de structuur, het gedrag en de prestaties ten aanzien van de 'markt toen' in het notariaat zullen omschrijven.
4
De Wet op het notarisambt van 1842 was een uitvloeisel van opvattingen over het notarisambt die historisch zijn gegroeid (met name) in landen waar de 'code civil' de burgerlijke wetgeving heeft beïnvloed. Men spreekt over het 'Latijnse notariaat'.
D9441 – april 2003
16
Tabel 2.1: Nadere invulling van het SGP-model STRUCTUUR
GEDRAG
P RESTATIE
•
Wettelijke kader
•
Tariefstelling
•
Kwaliteit
•
Product
Beroeps- en gedragsre-
•
Marktverdeling
•
Vraag
• gels •
•
Prijsontwikkelingen
Consumentengedrag
•
Aanbod
2.2
STRUCTUUR VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING
• Winstgevendheid en productiviteit van notariskantoren
De structuur van de toenmalige markt beschrijven we aan de hand van het wettelijk kader, de kenmerken van het product, de vraag en het aanbod. 2.2.1 Wettelijk kader De Wet op het notarisambt van 1842 (WNA-oud) en de Tarievenwet van 1847 vormden het wettelijke kader voor de marktordening die bestond tot 1 oktober 1999. De Tarievenwet was weliswaar formeel van kracht tot 1999, maar was in materiële zin al 100 jaar niet meer van toepassing. Ook de WNA-oud had binnen en buiten het notariaat de naam sterk verouderd te zijn. Hoewel de WNA-oud door de jaren heen een aantal wijzigingen heeft ondergaan (zie box 2.2), is er aan de hoofdpunten van deze wet niets veranderd. Zo ontbraken bijvoorbeeld regels omtrent de benoemingsprocedure en wettelijke regels omtrent de onpartijdigheid van de notaris, een belangrijke pijler van het Latijnse notariaat. 5 De bescherming van derdengelden was weliswaar door tuchtrechtspraak geregeld, maar evenmin vastgelegd in de WNA-oud. 6 Box 2.2 Wijzigingen in WNA 1842 • Toezicht door het OM werd vervangen door Kamers van Toezicht (met beroepsgenoten); 1904 •
Financieel toezicht op het notariaat neemt aanvang; 1931
•
Invoering leeftijdsgrens voor uitoefening notarisambt (eerst 70, later 65 jaar); 1958
•
Vervanging notarieel staatsexamen door universitaire opleiding; 1958
•
Herziening tuchtrecht met centraal punt voor hoger beroep (Hof Amsterdam); 1984
5
De eis van onpartijdigheid en zorgvuldigheid was wel opgenomen in de door de KNB vastgestelde beroeps- en gedragsregels voor notarissen en in de tuchtrechtspraak. 6 Sinds de Slis-Stroom-affaire (HR 03-02-1984 – NJ 1984, 751) werd op alle kantoren een stichting derdengelden opgericht, ten behoeve van cliëntengeld dat de notaris tijdelijk onder zich heeft (de zogenaamde derdengelden).
D9441 – april 2003
17
Het domeinmonopolie: geen concurrentie Het domeinmonopolie was wel geregeld in de WNA-oud. 7 Domeinmonopolie houdt in dat de notaris als enige de bevoegdheid heeft om bepaalde handelingen te verrichten. Deze exclusieve bevoegdheid heeft betrekking op rechtshandelingen betreffende registergoederen en andere rechtshandelingen in de vermogensrechtelijke sfeer (bijvoorbeeld testamenten en boedelscheidingen), rechtshandelingen betreffende rechtspersonen, en rechtshandelingen in de familierechtelijke sfeer (bijvoorbeeld huwelijkse voorwaarden).8 Door de tijd heen werd voor steeds meer rechtshandelingen een notariële akte voorgeschreven. Als wettelijke taken zijn er onder meer bijgekomen: de splitsing in appartementsrechten (1951), het transporteren van onroerend goed (1956), het oprichten van stichtingen (1956) en verenigingen (1976) en de overdracht van aandelen op naam (1992). 9 Deze veranderingen leidden ertoe dat het domeinmonopolie in de loop der tijd steeds verder is uitgebreid. Het domeinmonopolie betekent dat er ten aanzien van de bij wet opgedragen taken geen sprake kan zijn van concurrentie van buitenaf, omdat de toetreding tot de markt aan banden is gelegd. Anders gezegd, er is geen sprake van concurrentie van derden. Andere juridische werkzaamheden: wel concurrentie Naast de wettelijk voorgeschreven taken kan de notaris ook andere juridische werkzaamheden verrichten. Hierbij kan men denken aan voorbereidend en adviserend werk op notarieel-juridisch gebied, zoals het opstellen van (onderhandse) huurcontracten en aandeelhoudersovereenkomsten en het adviseren in het kader van de zogenaamde estate planning. 10 Wat betreft deze buitenwettelijke taken van de notaris kan sprake zijn van enige concurrentie. In het geval van het opstellen van een koopovereenkomst kan de notaris concurrentie ondervinden van makelaars en particulieren. De notaris is in dit geval echter wel als enige bevoegd de akte te passeren. 11
7
Artikel 1, WNA 1842. Nota n.a.v. het verslag, blz.9 9 Nyfer, 1999, p. 170. 10 Estate planning is een begrip dat wordt gebruikt voor de advisering die zich richt op de juridische en fiscale begeleiding van de overgang en instandhouding van (familie)vermogens. Estate planning heeft tot doel een opgebouwd vermogen fiscaal zo voordelig mogelijk over te dragen aan erfgenamen. 11 Dat wil zeggen: iedereen kan in principe een koopovereenkomst opstellen, maar de notaris is als enige bevoegd ten aanzien van de eigendomsoverdracht van het onroerend goed. ('Laat de notaris werken voor zijn geld', ESB, 3 juli 1998). 8
D9441 – april 2003
18
Rol van de KNB De uitvoering van de WNA-oud en de nadere regulering van de markt voor notariële diensten werden overgelaten aan de Koninklijke Notariële Broederschap (KNB). De taak van de KNB bestond uit de belangenbehartiging van het notariaat. Door de jaren heen werd het werkgebied van de KNB echter breder. De KNB verzorgde de notariële beroepsopleiding – die overigens niet wettelijk verplicht was – en regelde de verplichtingen waaraan de notaris en kandidaat-notaris bij het volbrengen van de stage moeten voldoen. 12 De KNB stelde ook de tarieven vast en adviseerde de minister van Justitie bij de vraag welke notaris waar moest worden benoemd en of de vestiging van nieuwe standplaatsen wenselijk was.13 Ten slotte stelde de KNB beroeps- en gedragsregels voor notarissen vast. 2.2.2 Het product Notariële diensten kunnen grofweg ingedeeld worden in de familiepraktijk, de onroerendgoedpraktijk en de ondernemingspraktijk. In de onderstaande tabel staan de belangrijkste wettelijke werkzaamheden per praktijkgebied. Tabel 2.2: Belangrijkste wettelijke werkzaamheden per praktijkgebied14 FAMILIEPRAKTIJK
ONROERENDGOEDPRAKTIJK
ONDERNEMINGSPRAKTIJK
• Het maken of wijzigen van huwelijkse voor-waarden of partnerschaps-voorwaarden
• Het overdragen van onroerend goed, zoals huizen
• Het oprichten [en het wi jzigen van de statuten] van een naamloze vennootschap of een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
• Het maken of wijzigen van een testament • Het verdelen van bepaalde erfenissen* • Het doen en aannemen van bepaalde schenkingen*
• Het sluiten van een huurkoopovereenkomst betreffende onroerend goed • Het splitsen van een gebouw in appartementsrechten
• Het overdragen en uitgeven van aandelen op naam in een B.V. of N.V.
• Het oprichten [en wijzigen van de statuten] van een stichting of een vereniging met volledige rechts-bevoegdheid *Vanaf 1 januari 2003 zijn deze werkzaamheden veranderd als gevolg van de verandering in het erfrecht en het schenkingsrecht. Voor het doen van schenkingen is geen notariële akte meer ve rplicht. • Het verlenen en doorhalen van hypotheken
12
Dit was niet wettelijk opgedragen aan de KNB. Artikel 15 van de WNA-oud bepaalde dat de notaris(sen) voor wie was gewerkt een stageverklaring moest(en) afgeven. Daarnaast moest(en) de Kamer(s) van Toezicht in het ressort waarin gewerkt was, een verklaring afgeven. 13 Het advies van de KNB aan de minister van Justitie om het besluit te nemen om een vestigingsplaats open te stellen, werd vrijwel altijd overgenomen. 14 Bron: www.notaris.nl
D9441 – april 2003
19
Notariële akten kunnen nagenoeg alle rechtshandelingen betreffen, behalve die waarvoor de wet een speciale ambtenaar heeft aangewezen, zoals voor akten van de burgerlijke stand. De notariële akte biedt ten opzichte van de onderhandse akte (een akte die niet door een daartoe bevoegd ambtenaar is opgemaakt) verschillende voordelen: • • • •
De notariële akte wordt opgemaakt door een onpartijdige deskundige, die ernaar moet streven de akte zo op te stellen dat rechterlijke procedures worden voorkomen. De dagtekening, de echtheid en de juistheid van de notariële akte staan terstond vast. De akte wordt steeds bewaard en is eigendom van de staat. Deze akte wordt de minuutakte genoemd en blijft in het beheer van de notaris. Van een notariële akte kan een zogenaamde grosse worden uitgegeven. Een grosse is een officieel gewaarmerkt bijzonder afschrift van een notariële akte met de woorden 'in naam der koningin'. De 'minuut' is het origineel van de akte. De rechthebbende daarop kan hiermee zonder rechterlijk vonnis zijn rechten uitoefenen.
Voor de onroerendgoedpraktijk en de familiepraktijk golden tot 1999 vaste tarieven. 15 Voor de ondernemingspraktijk golden adviesprijzen. Aangezien de tarieven van de familiepraktijk en de onroerendgoedpraktijk onderwerp van prijsliberalisering zijn sinds 1999, zullen wij ons in dit onderzoek met name op deze praktijkgebieden richten. Notariële diensten zijn vertrouwensgoederen Wat voor soort goed is de notariële dienst nu eigenlijk? Om de notariële dienst te kunnen karakteriseren, sluiten we aan bij een in de literatuur vaak voorkomende indeling, waarbij de verschillende soorten goederen zich onderscheiden in de mate waarin er sprake is van onzekerheid over de kwaliteit van het geleverde goed. Deze onzekerheid hangt samen met (1) het bestaan van een informatieasymmetrie tussen de cliënt en de notaris en (2) 'onervarenheid' van de cliënt. Ad (1):Er is sprake van informatieasymmetrie tussen de notaris en zijn cliënt. Het kennisniveau tussen hen is (over het algemeen) zeer verschillend en dat is cruciaal bij een complex goed als de notariële dienst. Gebreken in de kwaliteit hebben vaak pas op lange termijn gevolgen (soms zelfs pas na tientallen jaren).
15
De Notariële tariefwet van 1847 werd in 1934 vervangen door een vaste tariefregeling in de KNB.
D9441 – april 2003
20
Bovendien worden die gebreken dan vaak niet onderkend door de cliënt. Een cliënt weet bijvoorbeeld vaak niet dat het betalen van successierechten na het overlijden van de echtgenoot vermeden had kunnen worden als de huwelijkse voorwaarden destijds nauwkeuriger waren geformuleerd; in dit geval heeft de cliënt dus onnodig schade geleden, zonder het te weten. Ad (2):Voor een ander deel hangt deze onzekerheid samen met het feit dat de meeste mensen maar een beperkt aantal keren in hun leven in aanraking komen met notariële diensten. 'Onervarenheid' maakt het de consument moeilijk om de kwaliteit van het notarisproduct te beoordelen. 16 Uitgaande van de mate van onzekerheid van kwaliteit als onderscheidend element, zijn er drie soorten goederen te noemen: 17 1. Zoekgoederen (search goods): de kwaliteit kan al voor de aankoop worden beoordeeld door de consument; er is geen kwaliteitsonzekerheid. 2. Ervaringsgoederen (experience goods): de werkelijke kwaliteit kan pas na de aankoop en het gebruik ervan worden beoordeeld. Voor de consument is met andere woorden sprake van ex ante kwaliteitsonzekerheid. 3. Vertrouwensgoederen (credance goods): de kwaliteit is zelfs na aankoop of gebruik niet duidelijk voor de consument. Er is dus sprake van ex post kwaliteitsonzekerheid. Notariële diensten kunnen op basis van het voorgaande getypeerd worden als ervaringsgoederen met kenmerken van een vertrouwensgoed. Hierbij moet wel een onderscheid gemaakt worden tussen de verschillende notariële diensten, i.c. de onroerendgoedpraktijk en de familiepraktijk. Met name notariële diensten in de familiepraktijk hebben kenmerken van een vertrouwensgoed: de kwaliteit van diensten in de familiepraktijk is niet vooraf en veelal evenmin achteraf te beoordelen door de consument. Zo bleek ook uit het eerdere voorbeeld over successierechten. Omdat de omlooptijd in de vastgoedpraktijk veel korter is dan in de familiepraktijk – in de vastgoedpraktijk is de gemiddelde omlooptijd zeven jaar – is de kwaliteit van onroerendgoedakten vaak wel achteraf te beoordelen. Fouten zullen dan immers – vaak – blijken bij de verkoop van het vastgoed.
16
Zie ook paragraaf 2.4.1. waarin ingegaan wordt op klachten. Klachten kunnen worden gezien als indicator van de (ervaren) kwaliteit van notariële diensten. Mede gezien de kwaliteitsonzekerheid is het echter de vraag hoe bepaalde klachten totstandkomen. 17 Nelson, Philip (1970), Information and consumer behaviour, The Journal of Political Economy , 78 (2), pp. 311-329. Zie ook bijvoorbeeld: Tirole, J. (1997), The Theory of Industrial Organization, ninth printing, MIT Press, Cambridge Massachussets.
D9441 – april 2003
21
Hoewel notariële diensten in de vastgoedpraktijk dus wel ervaringsgoederen zijn (de kwaliteit is moeilijk vooraf te beoordelen), kunnen ze in mindere mate aangemerkt worden als vertrouwensgoed. 2.2.3 De vraag Zoals gezegd had de consument een afnameverplichting bij de notaris, voorzover de wet een rechtshandeling tot exclusieve bevoegdheid van de notaris voorschreef (domeinmonopolie). Tegenover de afnameverplichting die de cliënt aan de notaris 'bond', stond dat de notaris niemand zijn dienst mocht weigeren – de zogenoemde ministerieplicht. 18 Vanwege de afnameverplichting is het aantal akten tevens een indicator voor de vraag. In de onderstaande figuur worden de aantallen akten die door notarissen zijn opgemaakt, naar typen weergegeven. In het algemeen wordt aangenomen dat het opmaken van een testament vaak wordt gecombineerd met de aankoop van een huis. Uit de onderstaande figuur komt de relatie tussen het aantal testamenten en onroerendgoedakten echter niet duidelijk naar voren. Er is geen duidelijke verklaring te vinden voor het feit dat deze relatie tussen vastgoedakten en testame nten met name sinds het begin van de jaren negentig niet uit de verf komt. Schema 2.1: Aantal akten naar type (*1000) 19 1400 1200 onroerendgoed akten
1000 800
testamenten
600 overige akten
400 200 2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
0
Zoals uit de figuur blijkt, overstijgt het aantal onroerendgoedakten de overige typen akten. De vraag naar onroerendgoedakten is vooral in de jaren negentig van de 20-ste eeuw sterk toegenomen.
18
Deze ministerieplicht betekende dat de notaris alleen mocht weigeren als daartoe gegronde redenen bestonden. Daarvan was sprake als de te verrichten rechtshandelingen in strijd waren met de wet, de openbare orde, de goede zeden en de beroeps- en gedragsregels (Artikel 6, WNA 1842). 19 Ernst & Young, Bijlage 3.
D9441 – april 2003
22
Hierbij speelde de boom in de huizenmarkt een belangrijke rol. Deze boom betekende enerzijds een belangrijke toename van het aantal onroerendgoedtransacties en anderzijds een stijging van de prijzen van vastgoed. Hiernaast nam de vraag naar tweede hypotheken sterk toe. In de vraag naar testamenten en overige akten valt niet zo'n grote structurele verandering waar te nemen. 2.2.4 Het aanbod De notaris als ambtenaar en ondernemer De notaris als 'openbaar ambtenaar' was een waarborg voor de onpartijdigheid. De notaris was evenwel niet in dienst van de overheid. Hoewel de notaris dus enerzijds ambtenaar was, was hij tegelijkertijd een ondernemer met een domeinmonopolie. Zoals gezegd betekende het domeinmonopolie dat er geen sprake kon zijn van concurrentie van derden, omdat de markt alleen openstaat voor diegenen die hebben voldaan aan de toetredingseisen om notaris te kunnen worden. Toetredingseisen In de praktijk betekende deze toetredingseisen dat notarissen een uitgebreide opleiding moesten volgen. Na het verkrijgen van de meestertitel in de rechten volgde de kandidaat-notaris nog een postdoctorale opleiding, die was gekoppeld aan een driejarige stage. Hoewel de beroepsopleiding niet wettelijk verplicht was en dus – formeel – vrijwillig was, kwam het er in de praktijk op neer dat het overgrote deel van de kandidaat-notarissen de opleiding volgde. Stage kon op een of meerdere notariskantoren gelopen worden. Om voor benoeming in aanmerking te komen, moest de kandidaat bovendien Nederlander zijn en tussen de 25 en 65 jaar oud. De notaris werd benoemd bij koninklijk besluit. Vestigingsbeleid Bij voltooiing van de opleiding kon de notaris zich niet zomaar vestigen. Hij kon zich slechts vestigen als: • • •
een andere notaris terugtrad of overleed er behoefte was aan een extra notaris op een bepaald kantoor er behoefte was aan een nieuw kantoor op een bepaalde plaats.
Onder de oude wet werd bij AMvB het maximum aantal notarissen per arrondissement vastgesteld, met een absoluut maximum van één notaris per 4.000 inwoners. Zoals gezegd deed de KNB de voorstellen tot het vestigen van nieuwe standplaatsen.
D9441 – april 2003
23
De motivatie achter het standplaatsenbeleid was dat men wilde voorkomen dat in steden een overschot aan notarissen ontstond, terwijl er op het platteland een tekort zou ontstaan. Immers, wanneer wordt erkend dat een notaris een aantal essentiële publieke taken vervult, moet iedereen toegang hebben tot de notariële dienstverlening – zowel in de stad als op het platteland. De notaris was ook verplicht te wonen in de standplaats van vestiging. Dit vestigingsbeleid was een overblijfsel uit de tijd dat de alledaagse mobiliteit van me nsen nog vrij beperkt was.20 Daarnaast werd het belangrijk gevonden dat een notaris kennis had van de lokale markt. Ook daarom zou het van belang zijn dat de notaris in de standplaats van vestiging woonde. 2.3
GEDRAG BINNEN DE TOENMALIGE MARKTORDENING
De structuur van de markt heeft effect op het gedrag van de marktpartijen. Omgekeerd heeft het gedrag van de marktpartijen effect op de structuur. In de volgende paragrafen gaan we in op de wijze waarop de tarieven voor de notaris werden bepaald (prijsbeleid), de beroeps- en gedragsregels van de KNB en het consumentengedrag. 2.3.1 Tariefbepaling Onder de toenmalige marktordening was de tariefstructuur gebaseerd op artikel 59 van de statuten van de KNB. De tarieven waren bindend voor de notarissen. In een uitspraak van het Hof van Amsterdam was bepaald dat het openbaar belang gediend was met een strikte naleving van de tariefvoorschriften door iedere beoefenaar van het vak. 21 Vaste tarieven en adviestarieven De onderstaande box geeft de wijze weer waarop de tarifering in de verschillende praktijkgebieden van de notaris plaatsvond. Box 2.3 Praktijkgebieden en tarieven Familierechtpraktijk
Over het algemeen vaste tarieven
Onroerendgoedpraktijk
Over het algemeen vaste tarieven (vast – degressief – percentage van de koopsom)
Ondernemingspraktijk
Adviestarief
Overige praktijk
Adviestarief of geen tarief22
20
In verband met de huidige vergrijzing zou dit argument volgens vertegenwoordigers van de KNB ook heden ten dage relevant zijn. 21 19 januari 1995 22 Nyfer, Moeite met de Markt, blz. 170.
D9441 – april 2003
24
Zoals uit deze box blijkt golden voor de familie- en de onroerendgoedpraktijk vaste tarieven. Om verschillende redenen werd het hanteren van deze vaste tarieven in het belang van de klant geacht. 23 Een eerste reden was dat een zekere welstand vereist werd geacht om de deugd te beoefenen. Hiermee zou de onpartijdigheid van de notaris het beste zijn gewaarborgd. Een tweede reden voor de vaste tarieven hing samen met de monopoliepositie van de notaris. Men veronderstelde dat de vaste tarieven exorbitant hoge prijzen voorkwamen, zodat de toegankelijkheid van het publieke ambt niet in gevaar kwam. Daarnaast werd het van belang geacht dat de cliënt vooraf duidelijkheid had over de prijs en dus niet achteraf voor 'verrassingen' zou komen te staan. Voorts werd gevreesd dat onderhandelingen over de prijs van notariële diensten de onafhankelijke positie van de notaris zouden ondergraven. Kruissubsidiëring Met name voor de familiepraktijk werd toegankelijkheid belangrijk geacht. Ook mensen met lagere inkomens zouden testamenten en huwelijkse voorwaarden moeten kunnen laten opmaken. Dit betekende in de praktijk dat de tarieven op een zodanige manier werden vastgesteld, dat de lagere tarieven in de familiepraktijk werden gecompenseerd door de hogere tarieven in de onroerendgoedpraktijk (kruissubsidiëring). Zoals aangegeven was het tarief voor een onroerendgoedkoopakte gerelateerd aan de prijs van het onroerend goed. Het tarief was dus niet direct gerelateerd aan de daadwerkelijk gemaakte kosten. Dit heeft tot gevolg gehad dat de prijzen van deze akten tezamen met de huizenprijzen fors gestegen zijn, zonder dat de aan het opmaken van deze akten verbonden kosten in dezelfde mate stegen. Schema 2.2: Overzicht transactieprijzen woningen bestaande bouw 1985-2001 Bron: www.nvm.nl 250 200 150
transactieprijzen woningen *1.000 euro
100 50 0 2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
23
T&t Wet op het Notarisambt, 1999, Blokland
D9441 – april 2003
25
Op deze situatie is van verschillende kanten kritiek geuit. De kern van de kritiek was dat deze situatie tot te hoge winsten voor de notarissen zou leiden. 24 Het notariaat reageerde hierop met het argument dat de prijzen in het onroerend goed noodzakelijk zouden zijn om de verliesgevende familiepraktijk te kunnen bekostigen (kruissubsidiëring). 2.3.2 Beroeps- en gedragsregels De beroeps- en gedragsregels van de KNB bestonden uit een verzameling van aanwijzingen, voorschriften en aandachtspunten, die tot stand zijn gekomen op basis van casuïstiek25 en (disciplinaire26) rechtspraak. 27 De aanwijzingen en regels hadden betrekking op uiteenlopende zaken als (bij)scholing, de onafhankelijkheid en onpartijdigheid, geheimhouding, eisen aan het onderzoek in een zaak, de voorlichting aan de cliënt en waarschuwing, bewaring van derdengelden en dergelijke. De beroeps- en gedragsregels waren gericht op de kwaliteit van de notariële dienstverlening en de bescherming van de cliënt. Standplaatsenbeleid Zoals eerder aangegeven adviseerde de KNB de overheid over de standplaatsen. Het standplaatsenbeleid heeft tot gevolg gehad dat het aantal notarissen achterbleef. Hoewel er de facto ruimte was voor vestiging en nieuwe standplaatsen, was er in materiële zin maar beperkt sprake van uitbreiding van het aantal benoemde notarissen en van standplaatsen. Er bestaan verschillende redenen voor deze discrepantie. Allereerst heeft volgens de KNB het beleid dat het primaat van de zogenoemde solitaire standplaats als leidraad had, een belangrijke rol gespeeld. Al in de jaren zeventig van de 20-ste eeuw spraken het Ministerie van Justitie en de KNB af dat de laatste zich actief zou inzetten voor de creatie van meer standplaatsen. Justitie doelde, volgens de KNB, met haar beleid met name op de creatie van solitaire standplaatsen: kandidaat-notarissen zouden zich zelfstandig moeten vestigen op nieuwe standplaatsen. Binnen het notariaat bestond echter meer belangstelling voor de zogenoemde associatieve standplaats, aldus de KNB. Veel kandidaat-notarissen prefereerden zich aan te sluiten bij een bestaande standplaats, omdat hiermee onder andere het ondernemersrisico beperkt wordt. De interesse voor solitaire standplaatsen was kortom beperkt. 24
Moeite met de markt, Nyfer, 171. Door (in de loop van de tijd opgebouwde) verschillende casussen is gepoogd om in alle mogelijk (voorkomende) gevallen te voorzien. 26 Disciplinaire rechtspraak is tuchtrechtspraak. Een tuchtstraf of tuchtmaatregel wordt opgelegd door een hoger staand persoon of lichaam (dit in tegenstelling tot de door een rechter opgelegde straf). Het uit zich bijvoorbeeld in een berisping. 27 Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, april 1998
25
D9441 – april 2003
26
In het algemeen is het, volgens verschillende betrokkenen, daarnaast een foutieve assumptie dat alle kandidaat-notarissen op een vestigingsplaats zouden wachten. Niet iedere kandidaat-notaris zou de ambitie hebben (gehad) om daadwerkelijk notaris te worden, dit onder andere gezien de risico's van het ondernemerschap. Bij het creëren van nieuwe standplaatsen speelden voorts economische criteria een rol. Enerzijds werd de rentabiliteit in verband gebracht met de noodzakelijke kwaliteit van de bediening, anderzijds kon die niet los worden gezien van de opvattingen over een ten minste te verdienen notarisinkomen (een toename in het aantal notarissen kon leiden tot lagere de inkomsten).28 Daarnaast speelde volgens de SER bij de benoeming van een kandidaat-notaris tot notaris zijn of haar ancienniteit en de periode waarin een sollicitant had gewerkt op het kantoor waar de vacature was, een belangrijke rol.29 Voorlichtingsbeleid Reclame en publiciteit waren aan strikte voorwaarden verbonden. Reclame was toegestaan voorzover de inhoud zich beperkte tot naamsvermelding en vermelding van bereikbaarheidsgegeven, een zakelijke omschrijving van de gebruikelijke notariële diensten en de taakverdeling op een kantoor. Publiciteit was slechts dan toegestaan als deze functioneel was en mits er geen sprake was van wervende teksten. De notaris mocht anders gezegd wel voorlichting geven over notariële of andere onderwerpen, maar diende ervoor te zorgen 'dat hij door het bedrijven van publiciteit ook anderszins niet handelt in afwijking van hetgeen in zijn ambt betaamt, in strijd komt met de Beroeps- en Gedragsregels of op kennelijk onzorgvuldige wijze de goede collegiale verhoudingen verstoort'.30 2.3.3 Consumentengedrag De meeste consumenten bezoeken slechts een paar maal in hun leven een notaris.31 Dit doen zij met name bij een huwelijk, bij een erfenis of bij het kopen van een huis. In deze paragraaf bespreken we de volgende aspecten van het consumentengedrag onder de toenmalige marktordening: de wijze waarop consumenten een keuze maakten voor een bepaalde notaris, het prijsbewustzijn van de consumenten en de wijze waarop de belangen van de consumenten werden behartigd.
28
SER, Advies inkomensvorming vrije beroepen, 1985, p. 69. SER, Advies inkomensvorming vrije beroepen, 1985, p. 69. 30 KNB, 1998, 20-21 31 ESB, Het notariaat van markt naar staat, 14 augustus 1998
29
D9441 – april 2003
27
Keuzeproces: consumenten 'shopten' weinig Bij het maken van een keuze voor een bepaalde notaris was bij veel mensen de vestigingsplaats van de notaris (26%) over het algemeen doorslaggevend; men koos een notaris in de buurt. Andere belangrijke redenen om voor een bepaalde notaris te kiezen waren: • • •
op advies van de makelaar (15,8%) op aanraden van kennissen, vrienden of familie (17%) omdat men al eerder bij de betrokken notaris was geweest (17,7%).
Slechts een zeer beperkt aantal consumenten (8%) vergeleek notariskantoren voordat men een keuze maakte. Dit gebeurde het meest bij huwelijkse voorwaarden, testamenten, aan- en verkoop van woningen en bij schenkingen. Ging het slechts om het afsluiten van een hypotheek, dan werd de moeite van het met elkaar vergelijken van notariskantoren niet genomen. Er werd met andere woorden weinig 'geshopt' door de consumenten. 32 Weinig prijsbewustzijn Onder de oude marktordening toonden de meeste consumenten zich nauwelijks prijsbewust. In 1998 bleek dat ongeveer de helft van de consumenten niet vooraf met de notaris over de hoogte van de rekening gesproken had. Dit lijkt tevens te betekenen dat sommige notarissen hun cliënten niet van tevoren duidelijk inlichtten over de prijs van een dienst. Het is dan ook de vraag in hoeverre het argument steekhoudend is dat vaste tarieven vooraf duidelijkheid geven aan de consument, zodat die niet achteraf voor 'verrassingen' komt te staan. Van de 8% van de consumenten die vooraf een vergelijking tussen kantoren maakte, speelde bij 2% de prijs een rol bij de keuze van het kantoor. Belangenbehartiging De belangen van de consument werden behartigd door consumentenbelangenorganisaties. Vereniging Eigen Huis concentreerde zich op de vastgoedpraktijk en de Consumentenbond met name op de familiepraktijk. Deze consumentenorganisaties stelden zich voortdurend kritisch op ten aanzien van de toen bestaande marktordening. Zij hebben dan ook een belangrijke rol gespeeld in de aanloop naar het proces van de herziening van de WNA uit 1842. In paragraaf 2.6 komen we hierop uitgebreider terug.
32
Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat, EIM, 2000, Nulmeting.
D9441 – april 2003
28
2.4
PRESTATIES BINNEN DE TOENMALIGE MARKTORDENING
De interactie tussen structuur en gedrag op een markt resulteert in prestaties in termen van prijs, kwaliteit, marktverdeling, rendementen, productiviteit en dergelijke. Consumentenbelangen zijn hierbij van groot belang. Immers, een van de specifieke kenmerken van het notariaat is dat de publieke belangen van kwaliteit en toegankelijkheid gewaarborgd dienen te worden. Tevens komt de ontwikkeling van de gemiddelde prijzen aan de orde. Eveneens worden de winstgevendheid en de productiviteit van notariskantoren nader onderzocht. Deze variabelen zijn gerelateerd aan bepaalde exogene factoren als de ontwikkeling in de huizenmarkt van de afgelopen jaren. 2.4.1 Consumentenbelangen: de kwaliteit van de notariële dienstverlening De kwaliteit van de notariële dienstverlening wordt doorgaans aangemerkt als een publiek belang. Het is echter niet op voorhand eenvoudig om het begrip kwaliteit te definiëren. Wel kan worden vastgesteld dat kwaliteit in elk geval te maken heeft met de volgende drie componenten. • • •
Integriteit is een belangrijke kwaliteitscomponent, die verwijst naar begrippen als onpartijdigheid, onafhankelijkheid en betrouwbaarheid. Juridische ambachtelijkheid is een tweede belangrijke component, waarmee gedoeld wordt op de inhoudelijke (juridische) kwaliteit van de akten. Dienstverlening is een derde component, waarbij het onder andere gaat om de manier waarop de notaris zijn cliënten ten dienst staat; neemt de notaris de tijd om dingen uit te leggen, vraagt hij goed door, houdt hij zich aan de gemaakte afspraken, et cetera.
Zoals eerder aangegeven is de consument over het algemeen onervaren met het product en is er sprake van informatieasymmetrie tussen aanbieder en afnemer die vanwege de complexiteit van het product van groot belang is. Dit betekent dat de cliënt met name de meer juridische en ambachtelijke kwaliteitscomponent moeilijk kan beoordelen. Ook de onpartijdigheid van de notaris (integriteitcomponent) zal de cliënt niet altijd even gemakkelijk kunnen doorgronden, door zijn gebrek aan inhoudelijke kennis. In deze paragraaf brengen we in kaart welke onderzoeksmatige gegevens er bekend zijn over de kwaliteit van de notariële dienstverlening binnen de toenmalige marktordening. Hierbij gaan wij achtereenvolgens in op de onpartijdigheid van de notaris, de dienstbaarheid van de notaris en het aantal klachten.
D9441 – april 2003
29
Onpartijdigheid De onpartijdigheid van de notaris is een van de pijlers van het Latijnse notariaat. Deze onpartijdigheid is echter niet altijd onbesproken gebleven. Het gezegde 'Wiens brood men eet, diens woord men spreekt', is in dit kader wel eens geopperd.33 Uit het proefschrift van Kocken De hand van de notaris blijkt dat de notaris in Nederland in veel gevallen niet altijd geheel aan de (hoge) onpartijdigheidsnorm voldoet. Deze norm veronderstelt een zekere mate van pro-activiteit, omdat de onpartijdige notaris bij een zaak alle belangen van zijn cliënt en tevens van derden en de overheid in de gaten moet houden en dus actief moet onderzoeken. In de praktijk blijkt echter soms meer sprake van – een zekere mate van – passiviteit. Volgens Kocken stelt de notaris vaak te weinig vragen, stelt hij een te beperkt aantal juridische mogelijkheden voor en geeft hij adviezen die niet alle betrokkenen bij de zaak voldoende recht doen. Daarnaast zou de notaris in transacties tussen familieleden sterk neigen naar bescherming van ouders tegenover kinderen. Desondanks blijkt uit onderzoek van EIM naar het imago van de notaris, dat particulieren het er over het algemeen over eens zijn dat de notaris onpartijdig is. Hierbij gaat het om particulieren die geen contact, én om particulieren die wel contact met een notaris hebben gehad. 34 De onafhankelijkheid van de notaris komt tot uiting in de hoge waardering van cliënten voor de vertrouwelijke wijze waarop de notaris met informatie omgaat. 35 Dienstbaarheid Op de dienstbaarheid van de notaris is wel eens kritiek geleverd. Zo zou de notaris niet geneigd zijn om alle relevante zaken voldoende aan de klant uit te leggen. 36 Kritiek hierop zou het notariaat hebben afgedaan met: 'als we alles gaan uitleggen, zijn we morgen nog bezig'.37 Uit het EIM-onderzoek blijkt dat cliënten van notariskantoren onder de oude marktordening over het algemeen tevreden waren over aspecten als: het spreken van begrijpelijke taal, het geven van toelichting op de akte, het beantwoorden van vragen, luisteren en doorvragen, en interesse tonen. 38
33
T&t Wet op het Notarisambt, 1999, Blokland EIM, nulmeting 2000 35 Tweede rapportage Commissie monitoring notariaat, juli 2001 36 Kocken, in Nyfer, 1999, blz. 172, 174-175. 37 Nyfer, 172, 'onpartijdige notaris is een fictie', De Volkskrant, 1-2-1997 38 Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat, EIM, Nulmeting, blz. 31- 32. 34
D9441 – april 2003
30
De cliënttevredenheid over de manier waarop diensten werden geleverd in het notariaat was over het algemeen groot. Alleen het oordeel van de cliënten over de leesbaarheid van de opgemaakte akte bleef achter bij dit positieve beeld. Klachten Naast het tevredenheidsoordeel van cliënten kan de ontwikkeling van het aantal klachten gezien worden als een indicator van de (ervaren) kwaliteit van de notariele dienstverlening en daarmee indirect van de rechtszekerheid. Onder de WNA 1842 bestonden in feite twee parallelle tuchtrechtelijke stelsels: de klagers konden zich wenden tot de Scheidsgerechten en tot de Kamers van Toezicht. In hoofdzaak hadden deze procedures dezelfde strekking en werd getoetst aan intrinsiek dezelfde normatuur. 39 Het aantal cliënten dat in het EIM-onderzoek aangeeft klachten te hebben gehad, blijkt met 4% gering. 40 Hiervan heeft driekwart de klacht ook gemeld. Voorts concludeerde het EIM dat de klaagdrempel laag was (een groot aantal van de klachten werd gemeld) en dat de klachtenbehandeling goed geregeld was (er waren geen klachten die niet naar tevredenheid zijn behandeld). In 1998 zijn door de KNB 309 klachten ontvangen. In 1999 waren dit er 276. In beide jaren bleek een groot deel van de klachten door tussenkomst van de KNB opgelost te zijn. In 1995-1996 was het aantal schriftelijk ingediende klachten gemiddeld 400 per jaar.41 Naar de Kamers van Toezicht zijn in 1998 30 klachten doorgezonden. In 1999 waren dit 40 klachten. Ten slotte laten de Scheidsgerechten van de KNB voor 1999 een daling zien van het aantal in behandeling genomen klachten. Deze daling lijkt een gevolg van de afname in het totale aantal klachten en het grotere gedeelte dat na bemiddeling van de KNB is opgelost. 39
Van oudsher heeft de nadruk bij de vrije (juridische) beroepsbeoefenaren, volgens de werkgroep Toezicht Notariaat, gelegen op repressief toezicht via het tuchtrecht. Volgens verschillende actoren levert deze nadruk op het repressieve toezicht via het tuchtrecht een probleem op, omdat 'tuchtrecht geen klachtrecht behelst maar veeleer strafrecht'. De tuchtrechter kan in de praktijk vrijwel nooit functioneren zonder dat bij hem een klacht is gedeponeerd. Omdat tuchtrechters onvoldoende mogelijkheden hebben om zelf op onderzoek uit te gaan, leunt de tuchtrechtspraak op de klager. Het tuchtrecht dient er in de eerste plaats echter niet toe om klagers tevreden te stellen, maar om de beroepsstandaard en de binnen de beroepsgroep levende gedragsregels te handhaven. Dit betekent dat klagers een proces aanhangig moeten maken bij de burgerlijke rechter als ze schadevergoeding of smartegeld willen vorderen, hetgeen doorgaans een lange, kostbare weg is, waarvan de uitkomsten onzeker zijn. (Toezicht Notariaat (1999), Ministerie van Justitie, p.4). Tuchtrecht schiet volgens de werkgroep niet alleen tekort ten opzichte van direct belanghebbende klagers, maar ook ter waarborging van een goede kwaliteit en een hoge standaard van beroepsbeoefening, omdat het een reactief handhavingsmechanisme is; de preventieve werking is beperkt tot afschrikking. (Toezicht notariaat (1999), Ministerie van Justitie, p. 32). 40 EIM, nulmeting 2000 41 Het verschil tussen 1995-1996 en 1998-1999 wordt volgens de KNB verklaard door verschillen in de manier van meten.
D9441 – april 2003
31
In 1998 werd 57% van de klachten na bemiddeling van de KNB opgelost, terwijl dit in 1999 bij 74% van de gevallen zo was.42 Bij bestudering van het type klachten blijkt dat het grootste deel van de klachten in 1998, klachten over het onpartijdig handelen betrof (164 klachten). Over de dienstverlening waren er 76 klachten ingediend en over de inhoud 40 klachten. Ten slotte waren er in 1998 nog 27 klachten die niet in te delen waren in de rubrieken onpartijdig handelen, dienstverlening en inhoud. 43 2.4.2 Marktverdeling De toegankelijkheid van notariële diensten is (evenals de kwaliteit ervan) aan te merken als een publiek belang – dit mede in het licht van het feit dat de burger voor bepaalde zaken verplicht is een notaris in te schakelen (domeinmonopolie). Enerzijds wordt de toegankelijkheid van notariële diensten gewaarborgd door de ministerieplicht, anderzijds is het noodzakelijk dat er voldoende notarissen zijn, die een voldoende breed pakket van diensten kunnen aanbieden. In dit kader is ook de toetreding van nieuwe notarissen van belang. In deze paragraaf brengen we daarom eerst de ontwikkeling van het aantal notarissen en notariskantoren in kaart. Ontwikkeling van aantal notarissen en kandidaat-notarissen Uit het volgende schema blijkt dat het aantal notarissen lange tijd stabiel was. Het aantal notarissen is in vergelijking met bijvoorbeeld het aantal advocaten sinds de jaren zestig van de 20-ste eeuw ver achtergebleven. 44 Ook de groei van het aantal kandidaat-notarissen was veel groter dan de groei van het aantal notarissen. 45 Het aantal kandidaat-notarissen lag structureel hoger dan het aantal notarissen. In 1994 waren er 22% meer kandidaten dan notarissen en in 1998 waren er bijna anderhalf keer zo veel kandidaten als notarissen. Vanaf het begin van de jaren negentig van de 20-ste eeuw is echter sprake van een geleidelijke groei van het aantal notarissen. Hierbij varieerde het aantal notarisbenoemingen per jaar echter nauwelijks: in 1996 en 1997 werden er bijvoorbeeld 78 nieuwe notarissen benoemd en in 1998 waren dit er 81.46
42
EIM nulmeting, 2000, p. 36 Duidelijk zal zijn dat bovenstaande indicatoren van de kwaliteit van de notariële dienstverlening geen harde gegevens betreffen: het zijn (subjectieve) percepties van klanten die verschillende aspecten van kwaliteit benaderen. 44 Zie Eindrapport Commissie Monitoring Notariaat (februari 2003), p. 20, figuur 4. 45 EIM nulmeting, 2000, pp. 12-13 46 KNB, in EIM, 2002, p.24. 43
D9441 – april 2003
32
Schema 2.3: Ontwikkeling van het aantal notarissen aantal notarissen 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000
Bron: Ernst & Young, 2002, bijlage 3. Notariskantoren en vestigingen In de periode voor 1999 lag het aantal kantorenmaatschappen rond de 747. In de periode 1994-1998 boden deze kantoren in 800 tot 810 vestigingen hun diensten aan. 47 Het aantal vestigingen is in de periode 1994-1999 nauwelijks gegroeid. In de periode 1998-1999 is het aantal vestigingen wel relatief sterk gestegen. 48 Per vestiging werken gemiddeld 1,45 tot 1,56 notarissen, die werden bijgestaan door een toenemend aantal kandidaat-notarissen; in 1994 bedroeg het gemiddeld aantal kandidaat-notarissen per kantoor 1,8 en in 1998 was dit aantal uitgegroeid naar 2,4.49 Er kan dan ook – op basis van de ontwikkeling van het aantal (kandidaat-)notarissen per kantoor – geconstateerd worden dat de kantoren gemiddeld genomen in omvang toenamen. 50 Groei aantal notarissen en standplaatsen versus bevolkingsgroei Het aantal notarissen is het afgelopen decennium (1991-2001) sterk toegenomen ten opzichte van de bevolkingsontwikkeling. In dat decennium nam het aantal notarissen toe met circa 35%, terwijl de bevolking ouder dan 20 jaar toenam met circa 7,5%.51
47
KNB, in EIM, 2002, p.26. KNB, in EIM, 2000, p. 11 49 KNB, in EIM, 2002, p.26, bewerking SEO/Berenschot. 50 EIM, 2000, p.12 51 De totale bevolking nam in die periode toe met iets minder dan 7%. Hier hebben we de bevo lking vanaf 19 jaar genomen, omdat die de potentiële cliëntenpopulatie vormt voor de notaris. Data volgens CBS Statline. 48
D9441 – april 2003
33
Deze constatering geldt niet voor de ontwikkeling van het aantal standplaatsen in de periode daarvoor; toen bleef de groei van het aantal standplaatsen sterk achter bij de bevolkingsgroei. Het Delfts onderzoeksbureau OTB berekende dat tussen 1947 en 1988 het aantal standplaatsen met 11% was gestegen (van 846 naar 953), terwijl de bevolking met 53% was toegenomen. 52 2.4.3 Prijsontwikkelingen Ontwikkeling van de hoogte van de tarieven In deze paragraaf brengen we de hoogte van de tarieven in kaart zoals die zich ontwikkelde binnen de toenmalige marktordening. De hoogte van de rekening van de notaris was bijna altijd gebaseerd op het standaardtarief van de KNB. In het geval van onroerendgoedtransacties betrof de hoogte van het tarief meestal een percentage van de koopsom. De conjunctuurontwikkeling en de prijsstijgingen op de huizenmarkt hebben ertoe bijgedragen dat de prijzen van de onroerendgoedtransacties in de loop der jaren sterk zijn toegenomen; dit ondanks de tussentijdse tariefverlagingen van de KNB. Met de tussentijdse tariefverlagingen in de vastgoedpraktijk werden tegelijkertijd de tarieven voor de familiepraktijk verhoogd. Dit betekent dat ook de prijzen in de familiepraktijk door de jaren heen zijn toegenomen. 53 Desondanks bleven de prijzen in de familiepraktijk volgens de KNB onder de kostprijs. In hoeverre dit inderdaad zo was is op basis van het bestaande materiaal niet duidelijk. Bevorderen van de toegankelijkheid De KNB stelde de tarieven vast. Het bevorderen van de toegankelijkheid was hiervoor een belangrijke reden. Door de tarieven vast te stellen zou worden voorkomen dat exorbitant hoge prijzen voor de wettelijk voorgeschreven notariële diensten zouden worden gerekend. Voor zogenoemde minderdraagkrachtigen was een aanvullende regeling getroffen om de toegankelijkheid te bevorderen. Onder de oude wet waren notarissen op last van de voorzitter van de rechtbank van het arrondissement waarin zij werkzaam waren, verplicht om diensten aan minderdraagkrachtigen kosteloos of voor de helft van het tarief te verlenen. 54
52
OTB in Intermediair, februari 1995. Nyfer (1999), Moeite met de markt, 183-184. 54 Men beschouwde als minderdraagkrachtigen diegenen die een verklaring, als bedoeld in artikel 25 van de Wet op de rechtsbijstand (WRB), aan de notaris konden overleggen (artikel 6 WNA 1842).
53
D9441 – april 2003
34
In hoeverre de hoogte van de tarieven in de praktijk invloed heeft gehad op de toegankelijkheid van het notariaat is niet eenduidig vast te stellen. Uit het KPMGonderzoek uit 1994 blijkt dat het gebruik van notariële diensten sterk samenhangt met inkomen en sociale klasse: hoe hoger het inkomen of de sociale klasse des te vaker maakt men gebruik van de notaris. De groep van mensen met een laag inkomen maakte nauwelijks gebruik van de diensten van de notaris: minder dan een procent van de afnemers van notariële diensten kon de kosten van een testament niet geheel dragen. 55 Of en in hoeverre bepaalde mensen geen gebruik maken van de notaris vanwege de hoogte van de tarieven is niet duidelijk. 2.4.4 Winstgevendheid en productiviteit van notariskantoren Winstgevendheid Binnen de toenmalige marktordening realiseerde het notariaat het overgrote deel van zijn omzet door middel van onroerendgoedtransacties, waarvoor een domeinmonopolie gold. Ongeveer 75% van de omzet was afkomstig uit het opmaken van notariële akten. Tweederde van die akten had betrekking op onroerendgoedtransacties. De rest van de akten werd gegenereerd uit de familie- en ondernemingspraktijk. Als gevolg van de toename van het aantal onroerendgoedtransacties en een stijging van de huizenprijzen nam het inkomen van de notarissen sterk toe tijdens de jaren negentig van de 20-ste eeuw.56 De opeenvolgende tariefsverlagingen hebben deze stijging van inkomsten niet kunnen voorkomen. 57 Uit informatie van het Bureau financieel toezicht over pensioenbijdragen van notarissen blijkt dat in 1994 ongeveer 15% van de notarissen €227.000 (ƒ500.000) of meer verdiende. In 1995 was dit gestegen tot 30% en in 1998 tot 51%. Productiviteit Er zijn verschillende manieren om de productiviteit van notarissen te meten. Men kan bijvoorbeeld naar de omzet per notaris kijken.
55
KPMG (1994), Kosten en opbrengsten van het notariaat, p. 10, 73-76. Tussen 1990 en 2000 is de vraag naar akten in de onroerendgoedpraktijk gestegen van 600.000 in 1990 naar bijna 1.200.000 in 2000 (zie schema 2.1) dat wil zeggen dat de vraag in de onroerendgoedpraktijk bijna is verdubbeld. Het aantal notarissen nam in dezelfde periode toe van circa 900 tot circa 1.300 notarissen (zie schema 2.3). Dit betekent dat de vraag meer toenam dan het aanbod. Het is dan ook waarschijnlijk dat ook de toename in het aantal transacties op de huizenmarkt, die een toename in de vraag naar onroerendgoedakten tot gevolg had, heeft bijgedragen aan de inkomensstijging in het notariaat. Wij gaan er hierbij wel van uit dat alle notarissen zich bezighielden met de onroerendgoedpraktijk. 57 T&T Wet op het notarisambt, 1999, Blokland.
56
D9441 – april 2003
35
Hoewel wij deze cijfers niet tot onze beschikking hebben, vermoeden wij dat deze ontwikkeling in grote lijnen vergelijkbaar is met de omzet per werkzame persoon in zelfstandige notariskantoren. Uit het onderstaande schema valt af te lezen dat de gegenereerde omzet per werknemer een stijgende trend vertoont in de jaren negentig van de 20-ste eeuw. De indicator kent echter twee problemen: ten eerste is deze nog niet geïndexeerd en ten tweede is er nog geen rekening gehouden met deeltijdwerkers. Schema 2.4: Omzet per werkzame persoon in zelfstandige notariskantoren58
19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99
80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0
Een andere manier om de productiviteit te schatten is het in kaart brengen van het aantal akten per notaris. Voor deze indicator beschikken we over cijfers over een langere periode. Uit het onderstaande schema blijkt dat het aantal afgehandelde akten de economische conjunctuur volgt. Schema 2.5: Productiviteit gemeten naar aantal akten per notaris59 aantal akten per notaris
58 59
20 00
19 98
19 96
19 94
19 92
19 90
19 88
19 86
19 84
19 82
19 80
19 78
1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0
Bron: CBS, Statline. Ernst & Young, 2002, Bijlage 3.
D9441 – april 2003
36
2.5
KENMERKEN VAN DE TOENMALIGE MARKTORDENING
In de onderstaande box zijn de belangrijkste kenmerken van de marktordening van voor 1999 opgenomen. Box 2.4: Kenmerken van de toenmalige marktordening Structuur •
Wet op het notarisambt uit 1842 & Tarievenwet uit 1847
•
Wettelijk vastgelegd domeinmonopolie
•
Zelfregulering door KNB
•
Benoemings- en standplaatsenbeleid
•
Het product is een ervaringsgoed met kenmerken van een vertrouwensgoed
•
De cliënt is gebonden en wordt beschermd door:
−
ministerieplicht
−
vaste tarieven
−
hoge opleidingseisen.
Gedrag • Vaste tarieven voor familie- en vastgoedpraktijk bindend voorgeschreven door KNB; derhalve geen sprake van prijsconcurrentie • In de vastgoedpraktijk bedragen de tarieven een percentage van de prijs van het onroerend goed; derhalve zijn deze tarieven niet kostengerelateerd •
Beroeps- en gedragsregels
• Consument kiest voornamelijk op basis van standplaats notaris (kiest notaris in eigen buurt) en 'shopt' nauwelijks. Prestaties • Consument kan de facto geen 'rationele' keuze maken bij de selectie van een notaris op basis van prijzen (vanwege afwezigheid van prijsconcurrentie) en kan ook moeilijk een afweging maken op grond van een (ex ante) kwaliteitsbeoordeling •
Oordeel over kwaliteit notariële dienstverlening is over het algemeen positief. Voorts geldt:
−
gering aantal klachten
−
lage klaagdrempel
−
goede klachtenafhandeling
• In verhouding tot notarissen zijn er veel kandidaat-notarissen; er is sprake van een lange wachttijd tot benoeming • Gestegen prijzen als gevolg van hoogconjunctuur en het ontbreken van een kostengerelateerde tarifering •
Winstgevendheid nam sterk toe.
D9441 – april 2003
37
In hoeverre sprake kan zijn van concurrentie op de markt – tussen notarissen – is onder andere afhankelijk van de mogelijkheden van prijs- en kwaliteitconcurrentie en afhankelijk van de mogelijkheden van toetreding tot de markt door kandidaatnotarissen (het aanbod). Daarbij zijn de keuzevrijheid van de cliënt en de bereidheid van de cliënt om gebruik te maken van die keuzemogelijkheid van belang (de vraag). De vaste tarifering voor de belangrijkste werkzaamheden betekende dat er geen sprake kon zijn van prijsconcurrentie. De mogelijkheid van kwaliteitsconcurrentie hangt mede af van de mate waarin de afnemer de diensten kan beoordelen. Gezien de informatieasymmetrie tussen aanbieder en afnemer en de onervarenheid van de cliënt is het evenwel moeilijk om aspecten van kwaliteit, zoals de onpartijdigheid en de inhoud van de aangeboden dienst, te beoordelen. Kwaliteitsconcurrentie was kortom problematisch, terwijl de consument tegelijkertijd werd geconfronteerd met een afnameverplichting. De consument had anders gezegd geen exit-optie en het ontbrak hem dientengevolge aan countervailing power. Consumenten beslisten in de praktijk ook niet op basis van de kwaliteit tot het raadplegen van een bepaalde notaris, maar op basis van de vestigingsplaats en in mindere mate op basis van advies van een makelaar, vrienden en kennissen. Van een shoppende cliënt was over het algemeen geen sprake. De beperkte ontwikkeling in het aantal vestigingen en het aantal notarissen leek evenmin bevorderlijk voor de concurrentie. De KNB had met Justitie de afspraak om actief mee te werken aan de creatie van standplaatsen om de ruimte op te vullen die de facto bestond. Dit betekende dat de KNB trachtte het aantal vestigingsplaatsen uit te breiden. Het door Justitie voorgestane beleid van de solitaire standplaats kwam echter niet tegemoet aan de wensen van veel kandidaat-notarissen die volgens de KNB de voorkeur gaven aan associatieve standplaatsen. Sommige kandidaat-notarissen bleven dan ook liever kandidaat-notaris dan dat zij de risico's namen van het vrije ondernemerschap, die met name gemoeid zouden zijn met solitaire standplaatsen. De op deze wijze kunstmatig gecreëerde – en instandgehouden – schaarste van aanbieders in combinatie met de verplichte afname door consumenten kon resulteren in zeer hoge tarieven. Voor de onroerendgoedpraktijk kwam hierbij tevens een externe factor kijken: de ontwikkelingen op de huizenmarkt dreven de prijs verder omhoog, omdat geen sprake was van kostengerelateerde tarifering.
D9441 – april 2003
38
2.6
AANLOOP TOT HET WETGEVINGSTRAJECT
De hoge tarieven en daaruit voortvloeiende hoge winsten van notarissen leidden in toenemende mate tot politieke en maatschappelijke discussies. Het ging immers om winsten die voortvloeiden uit het vervullen van een exclusieve ambtelijke taak. In de pers werd (op basis van uitgelekte informatie) breed uitgemeten hoeveel de notaris verdiende.60 Ook de toetredingsdrempels werden onderwerp van discussie. Zo concludeerde de SER dat onder meer sprake was van een gebrekkige marktwerking in het notariaat. Hieruit konden, aldus de raad, ook op lange termijn relatief hoge inkomens resulteren. De raad adviseerde het beleid primair te richten op de verbetering van de marktwerking via een mededingingsbeleid. De Vereniging Eigen Huis (VEH) startte in 1988 een felle campagne tegen de hoge tarieven, op basis van haar onderzoek naar de tarieven in het notariaat dat zij uitvoerde naar aanleiding van de toenemende twijfel over de effectiviteit en efficiency van de notariële bemoeienis met de markt van koopwoningen. 61 De VEH was van mening dat het notariaat misbruik maakte van zijn monopoliepositie. Het vaste tarievensysteem van de KNB achtte de Vereniging Eigen Huis in strijd met het anti-kartelbeding van de Europese mededingingsregelgeving. Dit leidde evenwel niet tot een verbod. 62 Ook de Consumentenbond had kritiek op het tariefbeleid van de KNB en bleek voorstander van het doorbreken van het monopolie van de notaris bij vastgoedtransacties en standaardakten uit de familiepraktijk. 63 Start van het wetgevingstraject Ondertussen was het Ministerie van Justitie in 1990 gestart met het ontwerp van een nieuwe Notariswet. Het wetsvoorstel voor de nieuwe WNA dat in 1992 aan de Raad van State werd voorgelegd, bevatte geen regeling van de tarieven voor ambtelijke werkzaamheden. Het kabinet had besloten dit onderdeel van het wetsvoorstel in een later stadium aan de Raad van State voor te leggen, omdat zij een zorgvuldige analyse van de problematiek, mede met betrekking tot de verhouding van een eventuele wettelijke tariefregeling tot de Wet economische mededinging, noodzakelijk vond. De notarissen waren in 1987, bij de wijziging van de WEM, onder de werking van deze wet gebracht. 60
Zie bijvoorbeeld Parool, 11 november 1997, en Volkskrant, 8 maart 1996. De Notaris op de markt van koopwoningen, OTB, p. 1. 62 De VEH heeft in 1996 bij de Europese Commissie een klacht ingediend tegen de KNB, waarbij bezwaar werd gemaakt tegen het misbruik van de machtspositie in geval van transporten en hypotheken door het tariefsysteem (Het Notariaat aan banden, ESB, 151). 63 Moeite met de markt, Nyfer, blz.185
61
D9441 – april 2003
39
Bij deze wijziging werd tevens een AMvB vastgesteld, die inhield dat met ingang van 1 juli 1993 horizontale prijsregelingen – waaronder ook de KNB-tarieven – onverbindend zouden worden verklaard.64 Het kabinet besloot daarom om een nieuw onderzoek te laten uitvoeren naar de kosten en opbrengsten in het notariaat. De resultaten van dit onderzoek zouden mede de basis vormen voor het besluit om al dan niet de tarieven te regelen in de nieuwe wet. Het onderzoek werd in opdracht van de ministeries van Justitie en Economische Zaken en in overleg met de KNB uitgevoerd door KPMG. 65 Box 2.8 KPMG: Kosten en opbrengsten van het notariaat (1994) In maart 1994 kwam KPMG met de resultaten van het onderzoek.66 Een van de belangrijkste bevindingen was dat het notariaat als geheel ongeveer 300 miljoen gulden (€ 136 miljoen) per jaar verdiende en dat het gemiddelde notariskantoor 250.000 gulden (€ 113.500) winst maakte op o nroerendgoedtransacties (boven een basisinkomen van 190.000 gulden (€ 86.250). Tegelijkertijd werd op de familiepraktijk een winst van 19.000 gulden (€ 8.625) gemaakt. Het argument dat naar voren werd geschoven door het notariaat, dat hoge tarieven in de vastgoedpraktijk nodig waren om de verliesgevende familiepraktijk te bekostigen, werd in dit onderzoek dus aangevochten. Kruissubsidiëring tussen de vastgoedpraktijk en de familiepraktijk was niet nodig volgens KPMG. Wel bleek kruissubsidiëring binnen de familiepraktijk nodig (het verlies dat geleden werd op testamenten en huwelijkse voorwaarden werd gedekt door de rest van de familiepraktijk). Al met al werd het argument dat het bestaande tarievenstelsel gehandhaafd moest worden omdat kruissubsidiëring nodig zou zijn voor een toegankelijke familiepraktijk, door het onderzoek tegengesproken. Daarbij bleek voorts dat het gebruik van notariële diensten sterk samenhangt met inkomen en sociale klasse: hoe hoger het inkomen of de sociale klasse des te vaker maakt men gebruik van de notaris. De groep van mensen met lage inkomens maakte nauwelijks gebruik van de diensten van de notaris: minder dan een procent van de afnemers van notariële diensten kon de kosten van een testament niet geheel dragen. Ten slotte bleek met het vaste tarievenstelsel een prikkel tot efficiëntie te ontbreken. Uit het onderzoek van KPMG bleek dat bij vergelijkbare soorten kantoren grote verschillen in kosten voorkwamen. KPMG toonde aan dat sommige kantoren duidelijk efficiënter werkten dan andere. De gemiddelde kosten waren daardoor relatief hoog, terwijl zelfs de kantoren met hoge kosten nog winst maakten.
De resultaten van dit onderzoek deed het kabinet ertoe besluiten om in het wetsvoorstel dat naar de Kamer gestuurd zou worden, geen regeling voor de tarieven op te nemen.
64
Door het Besluit horizontale prijsbinding zouden in 1993 inderdaad de door de KNB vastgestelde tarieven onverbindend verklaard worden. De KNB diende daarop echter een ontheffingsverzoek in, zodat de toepassing van het besluit werd opgeschort. De beslissing hierover werd daarmee uitgesteld, maar het zou een rol spelen in het wetgevingstraject. 65 Memorie van Toelichting, 23 706, p. 44. 66 Binnen dit onderzoek werden verschillende deelonderzoeken uitgevoerd, waaronder een bevo lkingsonderzoek naar het particuliere gebruik van notariële diensten, een econometrisch onderzoek op basis van jaarrekeningen uit het notariaat en een tijdschrijf- en administratieonderzoek bij een steekproef van notariskantoren. Er werd onder andere bij 27 kantoren bekeken wat men van minuut tot minuut deed, wat dat kostte en wat men daarvoor in rekening bracht.
D9441 – april 2003
40
Hoewel de KNB zitting had in de begeleidingscommissie van het KPMGonderzoek, nam zij afstand van de onderzoeksresultaten. De KNB wilde een second opinion en vroeg daarom aan Moret Ernst & Young om een commentaar te schrijven op het KPMG-rapport. 67 De KNB diende naar aanleiding van de kritiek van Moret, die vooral betrekking had op de in het onderzoek van KPMG gehanteerde methoden, een klacht in bij de Raad van Tucht voor registeraccountants en accountantsadministratieconsulenten. De KNB sommeerde KPMG het rapport in te trekken of aan te vullen met de berekeningen van Moret. De tuchtraad verklaarde de klacht evenwel ongegrond. Ook in hoger beroep werd de klacht ongegrond verklaard. Desondanks bleef de KNB vasthouden aan haar standpunt over het KPMG-rapport. Discussie over toetredingsdrempels Naast het probleem van de tarieven speelde het probleem van de toetredingsdrempels. Zowel binnen als buiten het notariaat ontstond in toenemende mate de behoefte om het benoemingssysteem te wijzigen. Men vreesde dat het oude systeem van vaste standplaatsen een 'stuwmeer' van kandidaat-notarissen zou doen ontstaan. Het kabinet Volgens het kabinet was het belangrijkste knelpunt dat de invloed die de beroepsgroep door de jaren heen had gekregen op het toetredingsstelsel, tendeerde naar een kunstmatige beperking van het aantal standplaatsen. Zittende notarissen werden, volgens het kabinet, in dit systeem overmatig beschermd. Het stelsel liet te weinig ruimte voor het beginsel van vrije mededinging. Dit werd nog eens versterkt door het domeinmonopolie dat de wet de notaris verschafte. 68 De combinatie van het domeinmonopolie met de kunstmatige beperking van het aantal standplaatsen beperkte de toegang tot het ambt en de instroom daarin van jonge kandidaat-notarissen.
67
Het commentaar van ME&Y is dan ook niet gebaseerd op resultaten van een zelfstandig verricht onderzoek, maar vormt een commentaar op het KPMG-rapport. De belangrijkste punten van kritiek van Moret waren: de representativiteit van de steekproef, de tijdsdruk waaronder het onderzoek plaatsvond, het verschil tussen de in het onderzoek berekende kosten en de werkelijk gemaakte kosten van notariële diensten over 1992, de methodologische onderbouwing van de conclusies ten aanzien van interne subsidiëring in het deelonderzoek van het IOO en de conclusie ten aanzien van de kostendekkendheid van de familiepraktijk. 68 Memorie van Toelichting, 23 706, p. 3.
D9441 – april 2003
41
De gevolgen hiervan werden als volgt geformuleerd in de Memorie van Toelichting: 'het stelsel leidt onherroepelijk tot een zekere stagnatie. Het feit dat zich een groot reservoir vormt van in beginsel benoembare kandidaat-notarissen, die geen duidelijk uitzicht hebben op een benoeming op een tijdstip dat dit in hun levensloop en op grond van verworven ervaring mag worden verwacht, is daarvan het bewijs. Menig notarieel jurist wordt pas notaris tussen de veertig en vijftig jaar. Naar de huidige maatschappelijke maatstaven is dan de meest energieke en dynamische leeftijdsperiode al voorbij.' De KNB De KNB vindt echter dat de in de argumentatie van het kabinet voorgestelde tweedeling tussen kandidaat-notarissen en notarissen genuanceerd moet worden. De bestaande cultuur binnen het notariaat zou mede bepalend zijn voor de vestigingsproblematiek. Veel kandidaat-notarissen willen volgens de KNB namelijk – gezien de risico's van het vrije ondernemerschap – niet vrij ondernemer worden op een solitaire standplaats. Veel kandidaten zouden het kandidaatschap in de praktijk dan ook aantrekkelijker vinden dan het vrije ondernemerschap dat gemoeid is met het notarisvak. Belangrijkste knelpunten De belangrijkste ervaren knelpunten binnen de toenmalige marktordening betroffen: •
Het tarievenstelsel. De niet aan de kosten gerelateerde prijsvorming, de gebonden tarieven en het domeinmonopolie leidden tot hoge tarieven en hoge overwinsten en tot de afwezigheid van prikkels tot efficiëntie en innovatie.
•
De toetredingsbarrières. De beperking van vestigingsmogelijkheden, het standplaatsensysteem, het beperkte aantal benoemingen van kandidaatnotarissen en de toepassing van strenge (officieuze) benoemingscriteria resulteerden in een relatief groot aanbod van kandidaat-notarissen in vergelijking met het aantal notarissen (men sprak wel van een 'stuwmeer') en in een overmatige bescherming van de zittende notarissen.
D9441 – april 2003
42
3.
BELEIDSPROCES: VAN WNA 1842 NAAR WNA 1999
3.1
MARKTWERKING ALS BELEIDSMATIG ANTWOORD
In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat de marktordening die bestond tot 1 oktober 1999 in toenemende mate aanleiding gaf tot kritiek. Door de jaren heen werden verschillende onderzoeken gedaan die de voornaamste kritieken (de hoge winsten, hoge tarieven en toetredingsbarrières) meer invulling en richting gaven. In dit hoofdstuk gaan we in op het verloop van het beleids- en wetgevingsproces omtrent de nieuwe wetgeving. Allereerst bespreken we de aanleiding om marktwerking te introduceren als beleidsmatig antwoord op de ervaren knelpunten. Daarna staan we stil bij de toen voorgestelde marktordening en de beoogde effecten van meer marktwerking. Aanleiding voor marktwerking Zowel de tarievenproblematiek als de vestigingsproblematiek werd geanalyseerd in termen van mededinging. Box 3.1 Probleemanalyse omtrent het tarievenstelsel •
Vaste, niet kostengerelateerde, hoge tarieven (geen prijsconcurrentie)
•
Hoge winsten
•
Geen prikkels tot efficiëntie
•
Geen prikkels tot innovatie69
•
Zeer beperkte countervailing power consument
De bedenkingen tegen marktwerking (lees: prijsconcurrentie) in het notariaat, die neerkwamen op de vrees dat de publieke belangen van toegankelijkheid en kwaliteit in het geding zouden kunnen komen, waren – volgens de ministerraad – door het KPMG-rapport sterk genuanceerd. Een minstens zo belangrijke factor om de ervaren knelpunten te willen pareren door middel van marktwerking was gelegen in het heersende politieke en maatschappelijke klimaat. Zo was het Paarse kabinet vanaf 1994 van start gegaan met een omvangrijk maatregelenpakket onder de noemer Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. Hoewel het notariaat officieel geen onderdeel uitmaakte van dit MDW-project, was de doelstelling van het vergroten van marktwerking en het beperken van de rol van de overheid in de sector hetzelfde.
69
Nota n.a.v. het verslag, Tweede Kamer, 23 706, blz. 17.
D9441 – april 2003
43
3.2
VOORGESTELDE MARKTORDENING
3.2.1 Aanloop tot het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer (1990-1994) Het Ministerie van Justitie was in 1990 van start gegaan met het ontwerp van een nieuwe Notariswet (zie ook hoofdstuk 2). De belangrijkste beoogde verandering in de ontwerpwet betrof de vrije toetreding tot de notariële markt door de opheffing van het bestaande standplaatsen- en benoemingsbeleid. Wat betreft het tarievenstelsel werden aanvankelijk geen wezenlijke wijzigingen voorgesteld. Gedurende de aanloop tot het wetsvoorstel aan de Tweede Kamer werden enkele wezenlijke wijzigingen in het wetsontwerp aangebracht. Enerzijds kwamen die voort uit kritieken die afkomstig waren van het notariaat70, anderzijds ging naarmate het proces vorderde de doelstelling van meer marktwerking steeds meer als leidraad voor het veranderingstraject gelden. Vrije vestiging wordt vrijere vestiging Het voorontwerp van de wet (1990) bepaalde dat iedere kandidaat-notaris die voldeed aan de in de wet bepaalde voorwaarden met betrekking tot de geschiktheid voor het ambt, tot notaris kon worden benoemd. Dit voorstel stuitte in notariële kringen evenwel op weerstand. Vrije toetreding zou leiden tot een oncontroleerbare uitbreiding van het aantal notariskantoren. Men vreesde dat hiermee financieel slecht lopende praktijken zouden ontstaan – het zogenoemde achterkamertjesnotariaat – waardoor de kwaliteit en de continuïteit van de notariële dienstverlening in het geding zouden kunnen komen. 71 De KNB en de voorzitters van de Kamers van Toezicht adviseerden derhalve om een regeling op te nemen waardoor een kandidaat-notaris pas dan tot notaris benoemd zou kunnen worden als hij een financieel-economisch plan van vestiging – het zogenoemde ondernemingsplan – had ingediend. Hiermee zou de kans op het ontstaan van 'achterkamertjespraktijken' beperkt worden.
70
In 1991 vroeg het Ministerie van Justitie aan de KNB, de Kamers van Toezicht en het Centraal Bureau voor Bijstand advies over het voorontwerp van de Notariswet. Dit voorstel werd in overleg met de KNB nader uitgewerkt. In 1992 werd het voorontwerp, op basis van kritiek van de KNB, in samenwerking met de KNB nog eens volledig herzien. 71 Omdat notarissen grote sommen cliëntengelden tijdelijk onder zich hebben, zouden dergelijke achterkamertjespraktijken grote risico's met zich meebrengen. Niet in de laatste plaats zou de integriteit van het notariaat in het geding kunnen komen, bij schandalen van noodlijdende kantoren die cliëntengelden hebben 'geleend'.
D9441 – april 2003
44
Naar vrije tarieven Het oorspronkelijke conceptwetsvoorstel bevatte een wettelijke tariefregeling. Deze regeling hield in dat de KNB de tarieven bij AMvB zou vaststellen. 72 De notaris was (als vrije beroepsbeoefenaar) echter al in 1987 onder de werking van de toenmalige Wet economische mededinging (WEM) gebracht (zie hoofdstuk 2). Hoewel de WEM niet uitsloot dat de wet door een eigen wettelijke regeling van het notarisambt opzij zou kunnen worden gezet, woog voor de ministerraad de vrije marktwerking zwaarder. De staatssecretaris van Justitie en de minister van Economische Zaken kwamen tot de conclusie dat 'er gelet op de bijzondere aard van het notarisambt, geen dringende reden is om voor het notariaat af te wijken van de strekking van de WEM'.73 De ministerraad besloot derhalve niet akkoord te gaan met de voorgestelde regeling van de tarieven, die niet overeen zou komen met het kabinetsbeleid dat gericht was op marktwerking. Mede op basis van het KPMG-rapport werd daarom beslist dat in de nieuwe wet geen tariefregeling zou worden opgenomen. De toenmalige tariefregeling zou geleidelijk moeten worden afgebouwd, waardoor het prijsniveau geleidelijk en in toenemende mate door marktwerking tot stand zou kunnen komen. Met andere woorden, de vaste tarieven zouden vrijgegeven worden. 3.2.2 Het wetsvoorstel (1994) In de volgende box staat een beknopt overzicht van de (belangrijkste) voorgestelde beleidsveranderingen in het wetsvoorstel dat op 2 mei 1994 – bijna vier jaar na het eerste ontwerp – werd aangeboden aan de Tweede Kamer.
72 73
Nota n.a.v. het Verslag, 23 706, nr. 6, blz. 12 Nota n.a.v. het Verslag, 23 706, nr. 6, blz. 12
D9441 – april 2003
45
Box 3.1 Voorgestelde beleidsveranderingen in het wetsvoorstel (1994) Vrijere vestiging •
Snellere benoeming
•
Vrijere vestigingsmogelijkheden (onder andere vrije keuze van woonplaats)
•
Ruimere mogelijkheden om in deeltijd te werken
Kwaliteitswaarborgen •
Verdubbeling stageduur
•
Aanvullende driejarige beroepsopleiding en de vereiste van recente praktijkervaring
• Voor benoeming dient een ondernemingsplan voorgelegd te worden, dat voorzien moet wo rden van een advies door een Commissie van Deskundigen • Het aantal notarissen mag in de komende vier jaar niet meer toenemen dan met tien procent van het aantal zittende notarissen per jaar en de minister kan voor deze overgangsperiode een limiet stellen aan het aantal notarissen in een arrondissement Vrije tarieven • De tarieven voor notariële verrichtingen zouden in beginsel vrij moeten zijn bij inwerkingtreding van de wet Kwaliteits- en toegankelijkheidswaarborgen • Stapsgewijs afbouwen tarieven aan de hand van maximumtarieven in de familiepraktijk en minimumtarieven in de onroerendgoedpraktijk, tot vrije tarieven (de ondernemingspraktijk wordt vrijgelaten) •
Tarieven voor minderdraagkrachtigen worden niet vrijgelaten, maar bij AMvB vastgesteld
•
Artikel 50 bepaalt dat bij calamiteiten bij AMvB de tarieven kunnen worden vastgesteld
De KNB als PBO •
Openbaar lichaam met verordenende bevoegdheid
• Taken: bevordering goede beroepsuitoefening door (kandidaat-)notarissen en hun vakbekwaamheid en de behartiging van hun gemeenschappelijk belang, voorzover het een publiek belang betreft dat gemoeid is met de uitoefening van het notarisambt •
Geen verordenende bevoegdheid met betrekking tot tarieven
•
Geen verordenende bevoegdheid met betrekking tot vestiging
Overige beleidsvoorstellen •
Onafhankelijkheid en onpartijdigheid wettelijk geregeld74
•
Bescherming van cliëntengelden wettelijk geregeld75
•
Wettelijke regeling informatieplicht en geheimhoudingsplicht76
•
Aanscherping toezicht en tuchtrechtspraak. 77
74
De onpartijdigheid van de notaris was vastgelegd in de door de KNB vastgestelde beroeps- en gedragsregels, maar had geen wettelijke basis. In het wetsvoorstel werd daarom vastgelegd dat de notaris op onpartijdige wijze de belangen van alle bij rechtshandelingen betrokken personen behartigt. Voorts werd bepaald dat de notaris zijn ambt niet mag uitoefenen in dienstbetrekking of enig ander verband waardoor zijn onafhankelijkheid zou kunnen worden beïnvloed.
D9441 – april 2003
46
3.2.3
Vrijere vestiging
Het standplaatsen- en benoemingsbeleid zou in de nieuwe Notariswet opgeheven worden. Voortaan zou iedere kandidaat-notaris die aan de gestelde eisen voldoet ook benoemd moeten kunnen worden. Daarnaast zou de notaris ook ambtelijke werkzaamheden mogen gaan verrichten buiten zijn arrondissement. Deze werkzaamheden zouden dan echter wel een incidenteel karakter moeten hebben, om het fenomeen van de zogenoemde rondrijdende notaris te voorkomen. In het kader van vrijere vestiging werd het tevens mogelijk gemaakt om wijziging van vestiging te verzoeken zonder dat een nieuwe benoeming zou zijn vereist. 78 Ten slotte zou de notaris niet langer verplicht zijn om in zijn plaats van vestiging tevens zijn woonplaats te hebben. Voorwaarden aan vrijere toetreding Om de publieke belangen van de continuïteit van de notariële dienstverlening en de kwaliteit van het notariaat te waarborgen, werden aan de beoogde liberalisering van de notariële markt enkele voorwaarden gesteld. Het ondernemingsplan Omdat vrije vestiging volgens het notariaat zou kunnen leiden tot 'achterkamertjesnotariaat', werd als nieuwe benoemingseis bepaald dat notarissen bij hun verzoek een ondernemingsplan zouden moeten overleggen. Dit ondernemingsplan moet aantonen dat de aanvrager minstens drie jaar de aanloopkosten van het kantoor kan dragen, waarna de praktijk kostendekkend moet zijn. Het ondernemingsplan zou worden onderzocht door een commissie van deskundigen, waarin financieeleconomisch deskundigen en – in minderheid – ook notarissen zitting zouden hebben. 79
75
Omdat notarissen doorgaans grote sommen geld van derden tijdelijk onder zich hebben ter doorbetaling aan andere partijen, wordt een regeling voorgesteld die beoogt deze bedragen buiten het eigen vermogen van de notaris te houden. 76 De geheimhoudingsplicht was in de beroeps- en gedragsregels uitgewerkt, maar had geen we ttelijke basis. Nieuw in het wetsvoorstel is de informatieplicht, die bepaalt dat de notaris zo nodig duidelijk moet maken wat de gevolgen van de rechtshandeling voor de betrokken partijen zijn. 77 De vernieuwingen in het tuchtrecht hebben met name betrekking op de samenstelling van de Kamers van Toezicht en de sanctiemogelijkheden. Essentieel voor het toezicht door andere instanties dan de klager is dat hun tevens klachtrecht toekomt. In de nieuwe wet wordt daarom ook aan het Bureau Financieel Toezicht (BFT) de bevoegdheid toegekend om via een klacht een tuchtrechtelijke procedure te beginnen (Toezicht notariaat (1999), Ministerie van Justitie, pp.19-21). 78 Memorie van Toelichting, 23 706, nr. 3, p. 21 79 Memorie van Toelichting, 23 706, nr. 3, p. 6-7.
D9441 – april 2003
47
De stage De duur van de stage zou worden verhoogd van drie jaar naar zes jaar. Deze verlenging zou evenwel geen verzwaring van de benoembaarheidsvereisten betekenen. In de praktijk zou het namelijk nauwelijks voorkomen dat een kandidaatnotaris met minder dan zes jaar praktijkervaring tot notaris werd benoemd. 80 Hiernaast werd bepaald dat men in de periode van de twee jaar voor het verzoek tot benoeming als kandidaat-notaris in de notariële praktijk werkzaam geweest moet zijn. Limiet aan de groei van het aantal notarissen Als er te veel kandidaten voor benoeming in aanmerking komen, zou de benoeming moeten geschieden naar volgorde van binnenkomst van het verzoek tot benoeming. Tot vier jaar na het tijdstip van de inwerkingtreding van de nieuwe wet worden voorts niet meer notarissen benoemd dan een aantal dat overeenkomt met eentiende van het totaal aantal notarissen. Daarbij kan de minister voor de overgangsperiode regels stellen met betrekking tot het aantal notarissen dat ten hoogste in ieder arrondissement kan worden benoemd. 81 3.2.4
Vrije tarieven
De notariële tarieven zouden in beginsel vrij moeten zijn bij inwerkingtreding van de wet. Echter, ook aan de prijsliberalisering werden voorwaarden gesteld om de kwaliteit en de continuïteit van het notariaat te waarborgen. Daarbij moest in het kader van de vrije tarieven het publieke belang van toegankelijkheid van de notariële dienstverlening gewaarborgd worden.
80 81
Memorie van Toelichting, 23 706, nr. 3, p. 36. Hiervan is overigens geen sprake geweest.
D9441 – april 2003
48
Geleidelijke overgang naar vrije tarieven: minimum- en maximumtarieven Alleen de tarieven van de familiepraktijk en de vastgoedpraktijk (die samen 80 procent van de omzet van het notariaat voor hun rekening nemen) zouden (voorlopig) niet geheel worden vrijgelaten. Voor de familiepraktijk zou uitsluitend een systeem van maximumtarieven gelden en voor de onroerendgoedpraktijk uitsluitend een systeem van minimumtarieven. 82 De minimum- en maximumtarieven zouden worden opgehangen aan de 'oude' tarieven van de KNB. Deze tarieven zouden in een aantal stappen moeten worden verhoogd, respectievelijke verlaagd, opdat geleidelijk zou kunnen worden toegegroeid naar vrije prijzen. Minderdraagkrachtigen en continuïteit De tarieven voor minderdraagkrachtigen zouden met het oog op het publieke belang van toegankelijkheid in de familiepraktijk niet vrijgelaten worden. Deze tarieven zouden bij AMvB vastgesteld worden. Met het oog op eventuele marktimperfecties werd tevens besloten dat bij AMvB zou kunnen worden ingegrepen in de vrije tarieven als de continuïteit van een toegankelijke notariële dienstverlening in gevaar zou komen. Hierbij werd bijvoorbeeld gedacht aan een situatie waarin veel kantoren hun deuren zouden moeten sluiten als gevolg van te scherpe concurrentie. 3.2.5
De KNB als publiekrechtelijk lichaam
In het voorgestelde wettelijke bestel neemt de broederschap een centrale plaats in als besturend en regulerend lichaam. De KNB zou een publiekrechtelijk lichaam worden met verordenende bevoegdheden, als bedoeld in artikel 134 (lid 1 en 2) van de grondwet. De beroepsgroep zou dus zelf verbindende regelingen kunnen treffen als opleiding, vorming, gedragsregels en dergelijke. Ze zou als taak krijgen: de bevordering van een goede beroepsuitoefening door (kandidaat-)notarissen en van hun vakbekwaamheid alsmede de behartiging van hun gemeenschappelijke belang. Met dit laatste werd gedoeld op publieke belangen die met de uitoefening van het notarisambt gemoeid zijn. 83
82
Dit werd voorgesteld in het kader van de verwachting dat vrijere tarieven zouden leiden tot een stijging van de prijzen in de familiepraktijk (met name voor de verliesgevende diensten als testamenten, huwelijkse voorwaarden en samenlevingscontracten) en een daling van de tarieven in de onroerendgoedpraktijk. 83 In het wetgevingstraject in de Tweede Kamer is de taak van de behartiging van het gemeenschappelijk belang van het notariaat geschrapt naar aanleiding van het amendement-De Koning (Tweede Kamer, vergaderjaar 1997-2998, 23 706, nr. 23). De behartiging van gemeenschappelijke belangen - en met name economische belangen - van het notariaat behoorde daarmee niet langer tot de taak van de KNB.
D9441 – april 2003
49
3.2.6
Beoogde effecten van de voorgestelde marktordening
Met de introductie van de genoemde beleidswijzigingen zou tegemoetgekomen worden aan de doelstellingen van deregulering en van een kwalitatief betere wetgeving. Door de invoering van een vrijer notariaat (de vrijere vestiging en de vrije tarieven) zou de overheidsbemoeienis ten aanzien van de notarissen sterk teruggedrongen worden. De omzetting van de KNB in een openbaar lichaam met verordenende bevoegdheid zou als voordeel hebben dat de overheid met de onderwerpen die de broederschap zelf kan regelen niet langer directe bemoeienis zou hebben. 84 Bovendien zou de borging van het publieke belang van (kostprijsgerelateerde) reële prijsvorming overgelaten worden aan de markt. Ook de vrijere toetreding werd vanuit het oogpunt van mededinging – de bescherming van toetreders – bekeken. De wettelijke regeling van onpartijdigheid en onafhankelijkheid, de informatieplicht en de aanscherping van het toezicht en het tuchtrecht zouden ten slotte de kwaliteit van het notariaat bekrachtigen. Met de voorgestelde wijzigingen zou kortom tegemoetgekomen worden aan de nadelen van de WNA 1842. In de volgende box is dat weergegeven. BOX 3.2 MARKTWERKING ALS OPLOSSING VOOR DE KNELPUNTEN VAN WNA 1842 Ervaren knelpunten van WNA 1842
Voordelen van de introductie van de nieuwe marktordening
Groot aanbod van kandidaat-notarissen en de toepassing van officieuze benoemingscriteria (als anciënniteit en de periode die een sollicitant op een bepaald kantoor heeft gewerkt).
Voortaan zou iedere kandidaat-notaris die vo ldoet aan de wettelijke eisen met betrekking tot de geschiktheid voor het beroep benoemd moeten kunnen worden. Deze vereenvoudiging zou de toestroom van kandidaat-notarissen aanzienlijk verruimen.
Overmatige bescherming van de zittende notarissen.
Door marktwerking zou op den duur sprake zijn van voldoende spreiding en toegankelijkheid. 85 De toename van het aanbod zou ten goede komen aan de mededinging in het notariaat en zodoende (in combinatie met de prijsliberalisering) aan de prijs voor de consument.
84
Memorie van Toelichting, 23 706, nr. 3, blz. 14 Doordat de plaats van vestiging niet meer is verbonden aan de woonplaats, zou de eventuele onaantrekkelijkheid van de desbetreffende vestigingsplaats als woonplaats geen doorslaggevende negatieve invloed op deze keuze hebben. Dit zou eveneens ten goede komen aan de spreiding van de notarissen. Verwacht wordt dat notarissen zich hierdoor meer zullen gaan vestigen buiten de stedelijke agglomeraties. De voldoende spreiding zou ook verzekerd zijn doordat de vereiste van het voorleggen van een ondernemingsplan te hoge concentraties van notarissen in de weg zou staan (immers, er dient te worden aangetoond dat de praktijk binnen drie jaar winstgevendheid is, hetgeen moeilijk is wanneer de markt (het aanbod) al verzadigd is in een bepaald gebied).Memorie van Toelichting, 23 706, nr.3, blz. 8 85
D9441 – april 2003
50
Hoge tarieven door de afwezigheid van prijsconcurrentie (gebrekkige countervailing power consument) en de niet-kostengerelateerde tarifering.
Als gevolg van de mogelijkheid van prijsconcurrentie (toename van de countervailing power van de consument) die ontstaat met het vrijlaten van de tarieven, worden de prijzen gerelateerd aan de geleverde prestatie. De tarieven in de familiepraktijk zouden daardoor enigszins toenemen. De tarieven van de onroerendgoedpraktijk zouden dalen door het vrijlaten van de tarieven. Deze prijsdaling zou ten goede komen aan de consument.
De onaantrekkelijkheid van de weinig renderende familiepraktijk (kruissubsidiëring).
Door de lichte prijsstijgingen in de familiepraktijk zou de noodzaak van kruissubsidiëring – voorzover die bestond — opgeheven worden. Ook zou door de hogere (kostengerelateerde) prijzen het animo om de familiepraktijk te gaan behandelen toenemen. Enige differentiatie en specialisatie binnen en tussen kantoren zou ten goede kunnen komen aan de kwaliteit van de dienstverlening en tevens aan de efficiëntie en zo indirect aan de prijs van diensten.
Hoge overwinsten in het notariaat als gevolg van het tariefstelsel in combinatie met het domeinmonopolie.
Over het algemeen zouden de winsten dalen door de prijsconcurrentie en de vrijere toetreding.
De afwezigheid van prikkels tot efficiëntie en innovatie.
Door de vrijere toetreding en de overgang naar marktconforme tarieven zouden notarissen worden gedwongen te concurreren en daardoor efficiënter te werken. De toename in efficiëntie komt weer ten goede aan de prijsstelling. Ook gaan van toegenomen concurrentie prikkels uit tot innovatie86. Door de marktwerking zou de trend van schaalvergroting zich voortzetten. Schaalvergroting zou eveneens ten goede komen aan de doelmatigheid en innovatie in de sector.
Informatieasymmetrie tussen aanbieders en consumenten (de notaris op een voetstuk).
De kwaliteit van de dienstverlening zou verbeteren door de concurrentie. De notaris zou meer als gewone ondernemer een relatie aangaan met de consument, waardoor cliënt en notaris gelijkwaardiger zouden wo rden.
86
Nota n.a.v. het Verslag, 23 706, nr. 6, blz. 17.
D9441 – april 2003
51
3.2.7
Beoogde resultaten van marktwerking
In het volgende schema zijn de beoogde resultaten van marktwerking in het notariaat schematisch weergegeven. Relatie prijs-geleverde prestatie: Lagere prijzen in de onroerendgoedpraktijk en enigzins toename in familiepraktijk
Toename doelmatigheid
Vrijere toetreding
Meer concurrentie
Vrije tarieven
Verhoogde kwaliteit (in termen van diens tverlening)
Differentiatie dienstverlening (toename kwaliteit) en toegenomen innovatie
Betere spreiding
3.3
TOTSTANDKOMING VAN DE WNA 1999
In deze paragraaf brengen we het verloop van het wetgevingsproces in kaart. Het voortraject bij de totstandkoming van het wetsvoorstel kostte, zoals gezegd, vier jaar en leverde wezenlijke veranderingen op ten aanzien van de belangrijkste beleidsvoorstellen: de vrijere vestiging en het loslaten van het tarievenstelsel. Ook in de Tweede Kamer bleek het wetsvoorstel geen hamerstuk. 87 In deze paragraaf worden de belangrijkste discussiepunten uiteengezet die tijdens het beleidsproces speelden. 3.3.1 De verhouding van de vrije tarieven tot het Latijnse notariaat Het fundamentele discussiepunt met betrekking tot de voorgestelde ordening die gedurende jaren werd gevoerd in de Tweede Kamer (1996-1998), betrof de ervaren discrepantie tussen het nieuwe tarievenbeleid en het Latijnse notariaat. Kort gezegd zou marktwerking (mededinging) niet verenigbaar zijn met de eisen die gezien de publieke belangen (kwaliteit, toegankelijkheid en continuïteit) aan het notariaat moeten worden gesteld.88 87
Er moesten vier nota's van wijzigingen van het wetsvoorstel en een nader verslag aan te pas komen, verspreid over de jaren 1996 tot en met 1998. 88 De discussie concentreerde zich met name op de familiepraktijk en de vastgoedpraktijk. De meeste fracties vonden dat de tarieven in de ondernemingspraktijk konden worden losgelaten.
D9441 – april 2003
52
Volgens de verschillende fracties zouden de diverse kwaliteitsaspecten van de notariële dienstverlening het beste worden gewaarborgd door enige overheidsbemoeienis ten aanzien van de tarieven (lees: een wettelijke tariefregeling). In de onderstaande subparagrafen worden de belangrijkste argumenten tegen de vrije tarieven die in het politieke en maatschappelijke debat gehoord werden, beschreven. De berekenende ondernemer versus de onafhankelijke, onpartijdige deskundige In de discussie werd verwezen naar een dualiteit die de beroepsgroep, de consument en zelfs de gehele samenleving voor problemen zou kunnen stellen: de notaris als onafhankelijke, onpartijdige en juridisch deskundige ambtenaar enerzijds en als vrije beroepsbeoefenaar op de dienstenmarkt anderzijds. Men was over het algemeen van mening dat vrije tarieven niet goed passen in een wetsvoorstel dat uitgaat van een striktere regeling van het ambt (een ministerie- en informatieplicht en een domeinmonopolie). Deze regelingen zouden vanuit het oogpunt van mededinging beperkende maatregelen zijn, die andere gedragingen veronderstellen dan die gestimuleerd zouden worden door prijsconcurrentie. De voorgestelde tarievenpolitiek zou binnen de gangbare visie een gevaar kunnen vormen voor de eisen van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. De notaris zou gedwongen door concurrentie meer op gaan treden als ondernemer dan als openbaar functionaris en economische belangen zouden (bij sommige notarissen) de overhand kunnen krijgen boven professioneel-ethische belangen. 89 In dit kader zou het ook maar de vraag zijn of de notaris, die geacht wordt ook de belangen van derden en de overheid in de gaten te houden, dit daadwerkelijk, op dezelfde wijze zou blijven doen. De vertrouwensfunctie van de notaris Commercialisering van het notariaat zou tevens het vertrouwen ondermijnen dat de consument stelt in de notaris als onafhankelijke, onpartijdige behartiger van publieke belangen. Verschillende partijen vreesden dat partijen dientengevolge alleen voor de behartiging van hun eigen belangen zouden willen betalen. 90 Er zou een verschuiving naar het Angelsaksische sollicitor-systeem plaatsvinden, waarbij de notaris 'partijnotaris' zou worden zoals in het Engels-Amerikaanse systeem. 91 Een dergelijke verschuiving zou onder andere kunnen betekenen dat de kosten voor de consument omhoog zouden gaan in plaats van omlaag. 92 89
Men vreesde bijvoorbeeld een te grote afhankelijkheid van het notariaat van banken en de grote 'onroerendgoedboeren'. Het gezegde 'wiens brood men eet, diens woord men spreekt' geeft het achterliggende gedachtegoed aardig weer. 90 Nyfer, 190-191 91 Deze vrees werd gedeeld door de KNB. Verslag, nr. 5 92 Nota n.a.v. het verslag, nr. 6, blz.18.
D9441 – april 2003
53
Kwaliteit en toegankelijkheid van de familiepraktijk De adviserende rol van de notaris – juist zo van belang voor 'in emotioneel opzicht gewichtige zaken' in de familiepraktijk – zou door de toegenomen aandacht voor winstmaximalisatie eveneens in het gedrang kunnen komen. Niet alleen de kwaliteit in termen van dienstverlening in de familiepraktijk zou daarmee dus achteruitgaan, ook de kwaliteit van het advies (zijn alle mogelijkheden onderzocht, is de cliënt goed voorgelicht?) zou daaronder kunnen lijden. Ook de toegankelijkheid van de familiepraktijk zou door het vrijlaten van de tarieven in het geding kunnen komen. Omdat de tarieven in de familiepraktijk niet kostendekkend zouden zijn, zouden de prijzen door marktwerking sterk stijgen. Volgens de KNB zou vraaguitval in de familiepraktijk daarvan het gevolg kunnen zijn. 93 Kwaliteit van de kadastrale registratie: rechtszekerheid Als concurrentie bij het notariaat tot kwaliteitsvermindering zou leiden, zou dit tot negatieve effecten leiden voor de kwaliteit van de kadastrale registratie en de rechtszekerheid.94 De hoge mate van zekerheid in het rechtsverkeer in Nederland en de hoge kwaliteit van informatievoorziening die daaraan ten grondslag ligt, berust in belangrijke mate op een goed functionerend notariaat en kadaster.95 De volledigheid en de betrouwbaarheid van het Nederlandse kadaster zouden in hoge mate afhangen van de onafhankelijkheid, volledigheid en betrouwbaarheid waarmee de notaris zijn werk doet. Bij een hoge kwaliteit van het notariaat zijn zowel kopers als verkopers van vastgoed gebaat en dus indirect de gehele economie. 96 Een juist en volledig inzicht in de rechtstoestand van onroerende zaken vergt voorts dat in de kadastrale registratie ook stukken worden ingeschreven waarvan de inschrijving niet wettelijk vereist is.
93
De waarborg die in het wetsvoorstel was opgenomen om de toegankelijkheid van de familiepraktijk te waarborgen – de instelling van maximumtarieven –, werd door sommigen eveneens discutabel gevonden. De KNB vond het fundamenteel onjuist om enerzijds door middel van de ministerieplicht notarissen te dwingen diensten te verlenen en anderzijds notarissen te dwingen om deze diensten onder de kostprijs te verrichten. 94 Consument gebaat bij vaste tarieven, Volkskrant 6 maart 1998 95 Notariswet: Rechtszekerheid in een vrije markt, opstellen bij het ontwerp van de Wet op het notarisambt, Stichting tot bevordering der Notariële Wetenschap (1996), 39-41. 96 De notaris maakt de akten op en levert die aan bij het kadaster, hij doet bij kadaster research naar eventuele belemmeringen en verstrekt zijn klanten informatie uit de kadastrale registratie.
D9441 – april 2003
54
Dat is bijvoorbeeld het geval met verklaringen van erfrecht, maar geldt ook voor arbeidsintensieve en economisch beperkte transacties, zoals groenstrookjes in het stedelijk gebied, kleine grenswijzigingen en correcties.97 Als de prijzen voor dergelijke handelingen sterk zouden stijgen, zouden consumenten deze diensten niet langer afnemen, hetgeen niet ten goede zou komen aan de rechtszekerheid. In het algemeen werd gevreesd dat een afname van – het vertrouwen in – de kwaliteit van de notariële dienstverlening zou resulteren in een toenemende druk op de rechterlijke macht door een toename in geschillen en claims. Dit zou uiteraard leiden tot hogere kosten. Repliek van het kabinet Het kabinet beargumenteerde dat er voldoende kwaliteits- en toegankelijkheidswaarborgen opgenomen waren in het wetsvoorstel.98 De KNB zou daarbij instrumenten in handen krijgen om de wettelijke waarborgen via nadere verordeningen uit te werken. Naleving zou ten slotte kunnen worden afgedwongen door middel van aangescherpt toezicht en tuchtrecht. Het kabinet stelde daarnaast dat aan vaste tarieven te veel bezwaren zouden kleven. Zo zou de stimulans voor het verbeteren van de productiviteit en innovatie – zaken die als gevolg van de nieuwe tariefregeling wel aangepakt zouden worden – ontbreken bij vaste tarieven. Ook zou het door de overheid ontwerpen van een aan de kostprijs gerelateerd tarievensysteem, onafhankelijk van de beroepsgroep, een complexe opgave zijn. Op basis van een dergelijk systeem zou het immers nodig zijn om tarieven periodiek vast te stellen en zou periodiek bedrijfseconomisch onderzoek nodig zijn. 'In een tijd dat van de overheid een terughoudende opstelling wordt verwacht, het stimuleren van de marktwerking kabinetsbeleid is en de tijd van de inkomenspolitiek voor vrije beroepsbeoefenaren ver achter ons ligt, ligt het niet erg voor de hand dat een dergelijke taak weer opgenomen wordt door de overheid'.99
97
Omdat het om diensten gaat die onafhankelijkheid en onpartijdigheid vereisen en die van invloed zijn op de rechtsbescherming, was het kadaster van mening dat de burger beter af is met een door de overheid gecontroleerd tarievenstelsel dan met vrije en dus concurrerende tarieven. Enerzijds kan de overheid op deze manier maatregelen treffen tegen de hoge tarieven in de onroerendgoedpraktijk en kan zij invloed uitoefenen op het inkomen van de notaris. Anderzijds kan zij de burger beschermen tegen onvoldoende kwaliteit. 98 Enkele van die wettelijke waarborgen zijn: de wettelijke regeling van onafhankelijkheid en onpartijdigheid; de geheimhoudingsplicht, informatieplicht en de bescherming van cliëntengelden worden wettelijk geregeld, de benoemingsvereisten, de benoeming bij koninklijk besluit, de beroeps- en gedragsregels en dergelijke. 99 Nota n.a.v. het verslag, 23 706, nr. 6, blz.17.
D9441 – april 2003
55
3.3.2 Overgangsbepalingen en waarborgen De impasse rond de principiële discussie over de (on)verenigbaarheid van prijsliberalisering en de bouwstenen van het Latijnse notariaat werd niet (fundamenteel) doorbroken. 100 Derhalve richtte de verdere discussie zich op de materiële invulling van waarborgen die de mogelijke negatieve effecten van prijsliberalisering zouden moeten beperken. De in het wetsvoorstel voorgestelde waarborgen werden onvoldoende krachtig bevonden in de Tweede Kamer. Het loslaten van de tarieven zou alleen aanvaardbaar zijn als dit gepaard zou gaan met kwaliteits- en toegankelijkheidswaarborgen en als er een zeer zorgvuldige overgangsregeling zou komen101. Dit betekende dat uitgebreid gesproken werd over de inhoud van de overgangsregeling: de invulling van de bandbreedtes, de duur van de overgangsperiode, de invulling van de maximumtarieven, de vormgeving van de evaluatie en dergelijke. 102 De reserves van de verschillende partijen werden door toezeggingen omtrent de maximumtarieven en de monitoring gedurende de overgangsperiode van 3 jaar uiteindelijk weggenomen. In april 1998 ging een meerderheid van de Tweede Kamer akkoord met de nieuwe wet.
100
Een ander punt van discussie was de discrepantie die door het nieuwe tariefbeleid zou ontstaan tussen Nederland en de andere lidstaten met het Latijnse notariaat. Het feit dat alle lidstaten (met uitzondering van Denemarken en het Verenigd Koninkrijk) het Latijnse notariaat kennen en tarifering overlaten aan de overheid, vormde dan ook een verdere aanleiding om de prijsliberalisering ter discussie te stellen. Het verschil dat gecreëerd zou worden met de vrijere tarifering ten opzichte van andere Europese landen vormde voor de regering echter evenmin aanleiding om haar visie te wijzigen. Nederland was lange tijd internationaal, nationaal en vanuit de Kamer, ernstig bekritiseerd als kartelparadijs vanwege zijn liberale mededingingswet, die – in tegenstelling tot vergelijkbare wetgeving in andere Europese landen – uitging van een misbruiksysteem. Juist om deze discrepantie ten opzichte van andere Europese landen aan te pakken werd in Nederland gewerkt aan de nieuwe Mededingingswet, die uit zou gaan van een verbodssysteem. Hiermee zou volledig aangesloten worden bij het uitgangspunt dat ook andere EU-landen in hun mededingingswet hanteren. Het besluit van de regering om ten aanzien van de nieuwe Mededingingswet niet af te wi jken door een wettelijke tariefregeling in het notariaat, zou dan ook van een consequent beleid getuigen. Verslag van een schriftelijk overleg, 23 706, nr. 16, p. 29 101 ESB, Het notariaat aan banden, p. 152 102 De nota's van wijziging betreffen dan ook met name wijzigingen met betrekking tot deze kwaliteits- en toegankelijkheidswaarborgen.
D9441 – april 2003
56
De wet trad op 1 oktober 1999 in werking. 103 Daarmee kwam er een einde aan de vaste tarieven en ging het stringente vestigingsbeleid op de helling. 3.4
ANALYSE VAN HET BELEIDSPROCES
Het wetsvoorstel dat in 1994 werd aangeboden aan de Tweede Kamer werd, zoals bleek in de vorige paragraaf, allerminst een hamerstuk. Desondanks zijn er geen diepgaande wijzigingen doorgevoerd in de WNA 1999 De wijzigingen betroffen met name nadere uitwerkingen van de waarborgen die werden opgenomen om de risico's te voorkomen of te beperken, die gemoeid zouden kunnen zijn met de liberalisering. In bijlage I zijn de verschillen tussen de WNA 1842, het wetsvoorstel en de WNA 1999 tegen elkaar afgezet. Hoewel er dus slechts beperkte verschillen bestonden tussen het wetsvoorstel (1994) en de uiteindelijke WNA 1999, werden er wel wezenlijke veranderingen doorgevoerd in het wetsvoorstel vóórdat het aan de Kamer werd aangeboden. Het aanvankelijke wetsontwerp (1990) voorzag in vrije vestiging en vaste tarieven (die zouden worden vastgesteld door de KNB). In het wetsvoorstel (1994) maakten deze voorstellen echter plaats voor vrijere vestiging en vrije tarieven.
103
In de Eerste Kamer werd de discussie over de wenselijkheid van vrije tarieven in het licht van de kenmerken van het Latijnse notariaat nog eens dunnetjes overgedaan. Volgens de VVD zouden dogmatische overwegingen vanuit de economie een te grote rol hebben gespeeld. Het belang van het handhaven van een goede werking van het Latijnse notariaat zou daarbij een te beperkte rol hebben gespeeld. Ook CDA-Kamerlid Van Wijmen had kritiek op de economische overwegingen: 'Ik vind marktwerking een modieus verschijnsel, dat we niet moeten loslaten op bepaalde situaties in de sfeer van collectieve goederen.' De Eerste-Kamerleden van PvdA, RPF, GPV en SGP spraken eveneens hun zorg uit over de mogelijk negatieve effecten van vrije tarieven voor de onpartijdigheid van de notaris. Voor D66 duurde het proces evenwel te lang en waren de maatregelen niet voldoende vergaand. In het kader van de uitgebreide overgangsregeling zou deregulering volgens D66 ver te zoeken zijn. Uiteindelijk stemde echter ook de Eerste Kamer - zij het met een krappe meerderheid - in met nieuwe wet.
D9441 – april 2003
57
In de onderstaande box zijn de belangrijkste verschillen tussen het wetsontwerp en het wetsvoorstel en tussen het wetsvoorstel en de uiteindelijke WNA 1999 aangegeven. BOX 3.3 BELANGRIJKSTE WIJZIGINGEN IN HET BELEIDS-
EN WETGEVINGSTRAJECT
Wetsontwerp (1990)
Wetsvoorstel (1994)
WNA 1999
Vrije vestiging
Vrijere vestiging, maar er moet een ondernemingsplan worden voorgelegd aan een commissie van deskundigen
Vrijere vestiging, maar er moet een ondernemingsplan worden voorgelegd aan een commissie van deskundigen.
Vaste tarieven
In beginsel vrije tarieven in de vastgoed- en familiepraktijk en de ondernemingspraktijk
In beginsel vrije tarieven in de vastgoed104- de familie-105 en de ondernemingspraktijk
Geen monitor
Geen monitor
Instelling van een Commissie Monitoring 106
In deze paragraaf proberen wij te verklaren hoe het beleids- en wetgevingstraject (1990-1999) verlopen is. Bij het beleidstraject waren verschillende groepen actoren betrokken, waarvan de belangen en opvattingen niet altijd congruent en soms tegengesteld waren aan elkaar. Daarbij kunnen oppositiepartijen en marktpartijen er baat bij hebben het regeringsbeleid kritisch te benaderen. Tenslotte vormt de liberalisering van het notariaat een complex proces, waarbij het vrijwel onmogelijk is om van tevoren alle effecten van het beleid te bepalen.
104
Na een periode van drie jaar zullen de tarieven in de vastgoedpraktijk in beginsel worden vrijgelaten. Gedurende de overgangsperiode zal de (oude) regeling van vaste tarieven aan de hand van steeds groter wordende bandbreedtes tussen maximum- en minimumtarieven jaarlijks worden afgebouwd. Deze zullen bij ministeriele regeling worden vastgesteld. De tarieven zullen daarna worden vrijgelaten, tenzij ontwikkelingen ter zake van de kwaliteit, de toegankelijkheid en de continuïteit zich daarentegen zouden verzetten (art127-3 WNA-nieuw). Artikel 54 bepaalt dat direct na afloop van de overgangsperiode de tarieven bij AMvB worden bepaald. Dit betekent dat nog voordat de tarieven worden vrijgelaten, ingegrepen kan worden als tijdens de overgangsperiode zou blijken dat de continuïteit en toegankelijkheid van de notariële dienstverlening in het geding zijn. Over de wenselijkheid om artikel 54 toe te passen zal de Commissie Monitoring na drie jaar een oordeel uitbrengen. 105 In de familiepraktijk gelden vrije tarieven en maximumtarieven. Voor mensen met een eigen vermogen van meer dan € 226.890 zijn de tarieven vrij. Voor burgers die buiten de WRB vallen, maar geen vermogensbelasting verschuldigd zijn, geldt een maximumtarief voor testamenten, huwelijkse voorwaarden, partnerschapsvoorwaarden en samenlevingsovereenkomsten. Daarnaast geldt ook dat minderdraagkrachtigen (in de zin van de WRB) de mogelijkheid hebben om een bepaalde akten op te laten maken tegen een vastgelegd tarief. 106 De Commissie Monitoring heeft op grond van artikel 128 van de WNA 1999 tot taak gedurende de overgangsperiode van drie jaar ieder jaar aan de ministers van Justitie en EZ en aan de Staten-Generaal een rapport uit te brengen over de gevolgen van de wet. Dit in het bijzonder met betrekking tot de doeltreffendheid van de wet ten aanzien van de bedrijfsvoering van het notariaat, de kwaliteit van de notariële dienstverlening, de continuïteit en toegankelijkheid van het notariaat en de ontwikkeling van de tarieven.
D9441 – april 2003
58
Het politieke en maatschappelijke debat heeft daarentegen juist speculaties over de onzekere toekomst tot onderwerp. Het is vaak moeilijk om de verschillende toekomstprojecties en opvattingen te onderbouwen, zodat debatten niet zelden gaan over gevoelens. 3.4.1 De rol van het notariaat in het beleidstraject Het is van belang om oog te hebben voor het feit dat marktwerking de belangen van zittende partijen raakt. Volgens Chicago-economen als Stigler107 en Becker108 zal regulering niet louter gericht zijn op het corrigeren van marktfalen, maar tevens – of wellicht zelfs uitsluitend – op de belangen van aanbieders. Deze belanghebbenden zullen voortdurend trachten winsten (zogenoemde rents) te behalen. 109 Hoe sterker de concurrentie op een markt is, des te lager zullen de rents zijn. (Zelf)regulering die de concurrentie tussen aanbieders beperkt, zal de mogelijkheid om rents te behalen daarentegen vergroten. Bestaande spelers zullen dus voor hun belangen opkomen en zullen gedrag vertonen dat kan worden aangemerkt als rent seeking. Zij zullen trachten een voor henzelf zo gunstig mogelijke vorm van regulering te bedingen. Olson geeft aan dat rent seeking het meeste succes zal hebben als: • er sprake is van een kleine groep aanbieders ten opzichte van potentiële afnemers • de groep aanbieders goed georganiseerd is • de belangen van de aanbieders duidelijk op een bepaald gebied liggen. 110 Het notariaat bleek in ieder geval aan de eerste twee criteria van Olson te voldoen. Als gevolg van het domeinmonopolie en het standplaatsen- en benoemingsbeleid was het aanbod in verhouding tot de potentiële afnemers (alle consumenten) immers beperkt (zie hoofdstuk 2). Daarnaast waren de notarissen georganiseerd in de KNB, die voor de wetswijziging als privaatrechtelijke vereniging tot taak had de belangen van het notariaat te vertegenwoordigen en te behartigen. De notarissen hebben zich intensief ingezet tegen vrije notaristarieven en een liberaler vestigingsbeleid. Zij hebben in het traject verschillende middelen aangewend om de Tweede Kamer te beïnvloeden.
107
Stigler, G.J. (1971), The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science , 2, pp. 3-21. 108 Becker, G.S. (1983), A theory of competition among pressure groups for political influence, Quarterly Journal of Economics, 98, pp. 371-400. 109 Men noemt dit ook wel de rent-seeking-hypothese. 110 Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge.
D9441 – april 2003
59
De KNB heeft een professionele lobbyist ingeschakeld om ambtenaren en Kamerleden te overtuigen van hun standpunten. 111 In de argumentatie van de KNB werd verwezen naar een dualiteit tussen het vrije ondernemerschap enerzijds en de onafhankelijke, onpartijdige juridische deskundige anderzijds. Het middel van marktwerking zou kort gezegd erger zijn dan de kwaal (van te hoge tarieven en te hoge winsten). Hoewel de KNB het ermee eens was dat de overheid het notariaat ter wille van de rechtszekerheid een strak wettelijk keurslijf aanmat, viel dat volgens haar niet te combineren met vrije marktwerking op tariefgebied.112 Het wetsvoorstel werd van verschillende kanten bekritiseerd als hinkend op twee gedachten. 113 Het wetsvoorstel zou een compromis zijn tussen twee sterk verschillende zienswijzen: de – strikt – economische zienswijze en de juridische. Volgens Nyfer zette de KNB ook prijsverlagingen in als middel tot beïnvloeding van de Tweede Kamer.114 De tariefverlagingen door de KNB werden overigens niet altijd in dank afgenomen door de beroepsgroep zelf. De KNB leverde daarnaast gedurende het wetgevingstraject veel technisch commentaar 'De broeders begeleiden iedere fase in de parlementaire behandeling van de nieuwe notariswet met een spervuur van honderden vragen dat Schmitz' ambtenaren van hun werk houdt en pro-notariële betogen door juristen van naam waar de meeste Kamerleden zich door laten imponeren'. 115 Tegelijkertijd had Justitie, volgens de KNB, een beperkte capaciteit vrijgemaakt voor het notariaatdossier. Dit betekende dat de voortgang van het proces traag was. Ook brachten hoogleraren en ambtsdragers die veelal nauw verbonden waren aan het vak, de leden van de Tweede Kamer lange tijd in twijfel. Het kadaster wees de Tweede Kamer op de mogelijke risico's voor de rechtszekerheid, wanneer –ten gevolge van te scherpe concurrentie– de kwaliteit van de notariële dienstverlening minder zou worden. De notarissen haalden ten slotte iemand uit Canada om de Tweede Kamer te informeren over de gevaren van vrije tarieven. 116
111
Volgens betrokkenen heeft de lobby geduurd tot op de dag waarop in de Eerste Kamer gestemd werd over het wetsvoorstel. 112 Het keurslijf dwingt de notaris als onpartijdig deskundige tussen de partijen te staan. Daarbij mag hij niemand zijn diensten weigeren en moet hij bij elke transactie de belangen van derden en de overheid in de gaten houden: 'handhaving van deze verplichtingen is vrijwel onmogelijk als Schmitz vasthoudt aan de invoering van de vrije tarieven'. 113 Klamer (1996), Een cultureel-economisch perspectief op de Wet op het notarisambt, Notariswet rechtszekerheid in een vrije markt, 33-37. 114 Nyfer, blz. 183. 115 De Volkskrant, In de wachtkamer van de notaris, 10-01-98. 116 Trouw, Juist nu is de tijd gunstig voor vrije notaristarieven, 7 april 1998.
D9441 – april 2003
60
Vrije tarieven zouden in Quebec hebben geleid tot een toename van misbruik van cliëntengelden door notarissen, een toename van claims tegen notarissen en een algemene toename van rechtszaken (ook tussen partijen onderling), en een algehele afname van de kwaliteit, die onder andere tot uiting kwam in de toename van het zogenaamde achterkamertjesnotariaat. 117 Al voordat het wetsvoorstel werd aangeboden aan de Tweede Kamer slaagden de notarissen erin om ervoor te zorgen dat de echte vrije vestiging waarin het wetsontwerp voorzag, plaatsmaakte voor een regeling waarbij een commissie van deskundigen verzoeken om vestiging van notarissen in spe beoordeelt. De notarissen waren dan ook nauw betrokken bij het wetsontwerp. Ook het voorstel voor de manier waarop zou worden bepaald welke tarieven zouden gaan gelden na de invoering van de wet, wist de KNB te amenderen. 118 De Tweede Kamer De stellingen van de notarislobby vormden belangrijke input voor de discussies in de Tweede Kamer (zie ook paragraaf 3.3). De 'angst' die werd opgeroepen in de Tweede Kamer voor de mogelijkheid dat publieke belangen als rechtszekerheid, continuïteit en toegankelijkheid zouden worden aangetast door te scherpe concurrentie, werd uiteindelijk (gedeeltelijk) weggenomen door de uitgebreide overgangsregeling. De Kamer was verdeeld over de notarissen. Volgens Nyfer waren er verschillende scheidslijnen tussen en binnen fracties, die een rol speelden bij de oordeelsvorming in de Tweede Kamer. Enerzijds waren dit voor- en tegenstanders van marktwerking in het algemeen. Onlangs hebben enkele politici de observatie geventileerd dat besluitvorming in het Paarse kabinet over bepaalde onderwerpen moeizaam verliep als gevolg van uiteenlopende onderliggende ideologische opvattingen. Marktwerking was een onderwerp waarover de ideologische opvattingen duidelijk uiteenliepen. Anderzijds was er sprake van een scheiding tussen juristen (die over het algemeen niet voor marktwerking waren) en economen (die wel voor marktwerking waren). De Tweede Kamer in het algemeen en de vaste Kamercommissie voor Justitie in het bijzonder bestonden voor het grootste deel uit juristen. Die waren, volgens Nyfer, gevoelig voor de juridische argumentatie van de KNB.
117 118
Verslag van een hoorzitting, 23 706, nr.10, p. 5. Moeite met de markt, vijf marktwerkingsprojecten onder de loep, Nyfer, september 1999.
D9441 – april 2003
61
De ministeries Binnen het Ministerie van Justitie kon men twee stromingen onderscheiden: 119 de 'wetgevingstak', die zich keerde tegen de marktwerkingsgedachte, en de 'beleidstak', die voor marktwerking was. De wetgevingstak zou veel meer gespitst zijn geweest op juridische discussie dan op economische debatten: vrije tarieven zouden ingaan tegen de onafhankelijke positie van de notaris; het Latijnse notariaat mocht niet in het geding komen. 'De KNB maakte dankbaar gebruik van deze verschillende oriëntaties en ging vooral in discussie met Justitie en probeerde EZ zo veel mogelijk aan de zijlijn te houden. Het lukte dan ook regelmatig om een tegenstelling tussen Economische Zaken en Justitie te creëren, waarbij de minister van EZ gedwongen werd in te binden. Economische Zaken raakte evenwel wel steeds meer betrokken bij het dossier, hetgeen de toon van de discussie met de Kamer aanzienlijk veranderde. Antwoorden werden steeds korter met verwijzingen om duidelijk te maken dat de Kamer in de herhaling viel'.120 Hier moet opgemerkt worden dat het voor de hand ligt dat de KNB met name in discussie ging met Justitie, aangezien dat het verantwoordelijke ministerie is. De consumentenorganisaties Van oudsher waren de VEH en de Consumentenbond de voornaamste partijen uit het middenveld, die zich tegenover het notariaat plaatsten. Zij hadden veel kritiek op het tariefbeleid van de KNB en bekritiseren de monopoliepositie die het notariaat bekleedt. De VEH had in het verleden niet alleen de publiciteit opgezocht, maar ondernam tevens juridische stappen tegen het notariaat. Zo diende zij een klacht in tegen de vaste tarieven bij de Europese Commissie. Tevens stapte VEH naar de NMa. Hoewel deze organisaties het wetsvoorstel positief benaderden, ging het proces te langzaam en gingen de stappen niet ver genoeg. Opvallend is ten slotte dat de publieke opinie nauwelijks invloed lijkt te hebben gehad op het traject. 121 3.5
CONCLUSIE
De liberalisering van de notariële markt kwam tot stand na een complex en langdurig beleids- en besluitvormingstraject. Een belangrijke factor bij het analyseren en verklaren van de complexiteit en de duur van deze besluitvormingsprocessen is het lobby- en beïnvloedingsgedrag van belanghebbende partijen.
119
Nyfer, p. 179. Nyfer, p. 179. 121 Nyfer, p. 198. 120
D9441 – april 2003
62
Een belangrijke belanghebbende partij was en is uiteraard het notariaat zelf. Uit eerder onderzoek komt het beeld naar voren van een krachtige notariaatlobby, die intensief invloed heeft trachten uit te oefenen op het politiek-bestuurlijke besluitvormingsproces. De vraag is dan in hoeverre deze lobbyactiviteiten 'succesvol' zijn geweest. Met andere woorden, is er sprake geweest van effectieve rent seeking? Deze vraag is extra interessant omdat de bestaande politiek-economische literatuur suggereert dat aan enkele belangrijke voorwaarden voor effectieve rent seeking zou zijn voldaan. Olson brengt naar voren dat rent seeking het meest succesvol zal zijn als er sprake is van een kleine groep aanbieders ten opzichte van potentiële afnemers, de groep aanbieders goed georganiseerd is en de belangen van de aanbieders duidelijk op een bepaald gebied liggen. We signaleerden dat het notariaat in ieder geval voldoet aan de eerste twee criteria. Om te kunnen vaststellen dat er sprake is geweest van effectieve rent seeking, moeten we echter de volgende zaken kunnen aantonen, of aannemelijk maken: • • • •
Er moet sprake zijn geweest van (pogingen tot) gerichte beïnvloeding door de KNB. Er moeten inhoudelijke veranderingen zijn aangebracht in de wets- en beleidsvoorstellen. Deze veranderingen moeten in het belang zijn van het notariaat. Er moet tussen de beïnvloeding en de veranderingen een oorzakelijk verband bestaan.
We kunnen vaststellen dat er sprake is geweest van gerichte beïnvloedingspogingen van de KNB. De intensieve lobby van de KNB wekte zelfs hier en daar enige irritatie.122 Voorts kunnen we vaststellen dat een aantal belangrijke wijzigingen zijn aangebracht in de wets- en beleidsvoorstellen; met name zijn er veranderingen te constateren tussen het oorspronkelijke wetsontwerp uit 1990 en het uiteindelijke wetsvoorstel dat in 1994 naar de Kamer werd gestuurd. Tijdens het parlementaire behandelingstraject zijn er geen grote, wezenlijke wijzigingen aangebracht. Er kan niet eenduidig worden vastgesteld dat de wijzigingen alle in het belang waren van het notariaat.
122
'Diverse Kamerleden lieten […] hun irritatie blijken over de wijze waarop de KNB de strijd tegen de nieuwe notariswet heeft gevoerd.' De lobby werd 'massief' genoemd. Minister Wijers gebruikte zelfs het woord 'ongehoord', Het Financieele Dagblad (10/4/1998), Notariaat mist durf om te gaan ondernemen.
D9441 – april 2003
63
Wat betreft de verandering ten aanzien van de vrije vestiging – c.q. de nieuwe vestigingseis van het ondernemingsplan – zou gesteld kunnen worden dat de KNB dit van belang achtte en dus in het belang van de KNB is. Immers, deze nieuwe eis werd onder andere gesteld naar aanleiding van kritiek uit de KNB en de Kamers van Toezicht. Anderzijds lijkt het loslaten van de tarieven in het wetsvoorstel niet in het belang te zijn van het notariaat. De KNB-lobby zette zich immers hoofdzakelijk in tegen de prijsliberalisering, hetgeen suggereert dat prijsliberalisering tegen het belang van de notarissen inging. We kunnen dan ook niet met zekerheid vaststellen dat er sprake is geweest van effectieve rent seeking. Dit temeer omdat de complexiteit van het besluitvormingsproces maakt dat er geen oorzakelijk verband kan worden aangetoond tussen de beïnvloeding en de wijzigingen in het beleids- en besluitvormingstraject.
D9441 – april 2003
64
4
DE MARKTONTWIKKELING NA 1999
4.1
INLEIDING
In dit hoofdstuk beschrijven we de markt van notariële diensten zoals die zich ontwikkeld heeft na de inwerkingstelling van de WNA 1999. Om de oorzaken van eventuele verschillen tussen de markt onder de oude marktordening en de huidige notariaatmarkt te kunnen verklaren, is het nodig deze te beschouwen in de context van het transitieproces. Hierbij gaat het om het proces dat zich heeft voltrokken in de overgang van de markt toen naar de geliberaliseerde markt nu. Over het algemeen is het nog te vroeg om conclusies te trekken over de resultaten van de liberalisering van de notariële markt. We beschrijven daarom de eerste resultaten van de introductie van meer marktwerking wat betreft de structuur van de markt, het gedrag van de marktpartijen en de prestaties. In de conclusie van dit hoofdstuk gaan we in op de vraag in hoeverre deze eerste resultaten binnen het nieuwe marktregime tegemoetkomen aan de ervaren knelpunten onder de oude marktordening. Hierbij gaan we tevens in op mogelijke redenen voor eventuele suboptimale resultaten. 123 In het onderstaande schema hebben we aangegeven welke zaken aan de orde komen om de ontwikkeling van de markt voor notariële diensten na de inwerkingtreding van de WNA 1999 te beschrijven en analyseren. STRUCTUUR
GEDRAG
P RESTATIE
•
•
Prijszettingsgedrag
•
Marktverdeling
•
Differentiatiestrategieën
•
Prijs
•
Consumentengedrag
•
Kwaliteit
Het product en de vraag
• Nieuwe institutionele setting en het aanbod
• Rendement voor de aanbieders
123
Hier maken wij wel het voorbehoud dat de gepresenteerde resultaten gebaseerd zijn op literatuuronderzoek en deskresearch: het gaat met andere woorden om een bundeling en analyse van inzichten en data die in andere onderzoeken naar voren zijn gebracht. Er zijn voor dit onderzoek dan ook geen eigen primaire data verzameld.
D9441 – april 2003
65
4.2
STRUCTUUR
4.2.1 Het product en de vraag Hoewel de invoering van de Wet op het notarisambt 1999 belangrijke institutionele veranderingen met zich mee heeft gebracht, is de aard van het product niet wezenlijk veranderd. De notariële dienst blijft als gevolg van de complexiteit van het product en de 'onervarenheid' van de consument een ervarings- en vertrouwensgoed. De aard van de vraag is evenmin wezenlijk veranderd. Omdat het domeinmonopolie van de notaris is blijven voortbestaan, wordt de consument immers nog steeds geconfronteerd met een afnameverplichting: in veel gevallen kan men niet om de notaris heen. Daarentegen is de omvang van de vraag sinds oktober 1999 wel veranderd. Deze verandering heeft echter niet zozeer te maken met de wettelijke veranderingen, maar veeleer met veranderde conjuncturele omstandigheden. De ontwikkeling van de vraag wordt hieronder per praktijkgebied kort geschetst. Op deze wijze kunnen ontwikkelingen aan de aanbodzijde, die in de rest van dit hoofdstuk centraal staan, beter beoordeeld worden (in termen van structuur, gedrag en prestaties op de notariële markt). De vastgoedpraktijk De toename van het aantal transacties op de huizenmarkt suggereert dat de vraag naar onroerendgoedakten tot 2001 een zeer sterke groei heeft doorgemaakt (zie figuur 2.1 in hoofdstuk 2). Daarnaast is in figuur 2.1 te zien dat de familiepraktijk en vooral de overige segmenten - waaronder de ondernemingspraktijk - minder conjunctuurgevoelig zijn. Deze ontwikkeling zien we terug in tabel 4.1, die een index geeft van het aantal geregistreerde akten. In de tabel is te zien dat dit aantal akten vanaf 2000 een forse daling vertoont. Deze daling is het gevolg van de zeer sterke daling van het aantal akten in de onroerendgoedpraktijk.
D9441 – april 2003
66
Tabel 4.1: Index van aantallen akten (exclusief testamenten) geregistreerd bij de Belastingdienst voor heel Nederland 1997
1998
1999
2000
2001
100
105
115
95
92
100
102
105
95
93
hypotheken Familiepraktijk
100 100
106 102
121 104
94 101
90 104
Ondernemingspraktijk
100
103
105
105
115
Overige akten
100
101
109
105
112
Totaal aantal akten 100 104 Bron: Belastingdienst, 1997-2001, in: EIM, 2002, p. 29
113
97
96
Registergoedpraktijk, waarvan: transport registergoed
De achtergrond van de daling van het aantal akten in de onroerendgoedpraktijk wordt gevormd door een externe factor: de halt in de groei van de huizenmarkt. De onderstaande cijfers tonen aan dat de hausse in de huizenmarkt na 2000 begon te haperen. Tabel 4.2: Prijsontwikkeling landelijk 1997-2001 in euro. Jaar
eengezinswoning
1997
122.738
1998
134.720
9,8% t.o.v. '97
91.417
14,4% t.o.v. '97
1999
156.233
16,0% t.o.v. '98
105.866
15,8% t.o.v. '98
20,4% t.o.v. '99 9,3% t.o.v. '00
124.024 138.390
17,2% t.o.v. '99 11,6% t.o.v. '00
2000 188.148 2001 205.666 Bron: www.kadaster.nl
verandering (in %)
appartementen
verandering (in %)
79.890
Hoewel de cijfers voor het jaar 2002 nog niet tot uitdrukking komen in deze tabel, werd verwacht dat de huizenprijzen in 2002 nog minder snel zouden stijgen. En inderdaad kwam de stijging met name in het tweede en derde kwartaal van 2002 nagenoeg tot stilstand. Een koophuis kostte in het derde kwartaal van 2002 gemiddeld 206.000 euro, zo blijkt uit cijfers van de NVM. Belangrijk is daarbij dat er minder huizen worden verhandeld, hetgeen onder meer blijkt uit het feit dat huizen langer te koop staan. De dalende ontwikkelingen in de groei op de huizenmarkt hebben een duidelijke invloed op de vraag naar notariële diensten. Een belangrijke bijkomende factor is dat het aantal tweede hypotheken als gevolg van wijzigingen in de belastingwetgeving is teruggelopen ten opzichte van het topjaar 1999. Ditzelfde geldt voor oversluitingen van hypotheken.
D9441 – april 2003
67
De familiepraktijk In het algemeen gaat men ervan uit dat het aantal akten in de onroerendgoedpraktijk in zekere mate samenhangt met het aantal akten in de familiepraktijk. Als men toch bij de notaris is, zou men meteen een (nieuw) testament of samenlevingscontract (met verblijvensbeding) laten opstellen. 124 Overigens zou dit voornamelijk gelden bij de aankoop van het eerste huis. Als er inderdaad sprake zou zijn van deze samenhang, zou men een daling in de familiepraktijk verwachten. Het feit dat minder mensen een huis kochten en er dus minder mensen bij de notaris kwamen, zou er dan immers ook toe geleid moeten hebben dat de vraag naar akten in de familiepraktijk in zekere mate afnam. In tabel 4.1 zien we echter geen aanwijzingen voor de verwachte relatie tussen het aantal akten in de familiepraktijk en het aantal akten in de onroerendgoedpraktijk. 125 Uit tabel 4.1 volgt dat de familiepraktijk tot 2002 niet in omvang daalde, maar zelfs enigszins steeg. Uit onderzoek van SEOR/OCFEB komt op het eerste gezicht een tegengesteld beeld van de ontwikkeling van het aantal akten in de familiepraktijk naar voren. Uit dat onderzoek volgt dat de familiepraktijk na 1999 in omvang is gedaald ten opzichte van de periode 1990-1997. Het gemiddelde aantal akten in de familiepraktijk bedroeg voor de periode 1990-1997 668 per jaar, maar daalde in de periode 1999-2001 naar 606. Omdat het SEOR/OCFEB-onderzoek echter voor andere perioden meet dan het EIM-onderzoek, is het niet mogelijk de twee onderzoeken zonder meer te vergelijken. We kunnen dan ook op basis van de bestaande empirische gegevens geen uitspraken doen over een eventuele samenhang tussen de familie- en onroerendgoedpraktijk. Op basis van de EIM-gegevens is het aannemelijk dat de omvang van de familiepraktijk licht toenam. Dit neemt niet weg dat er naast bovengenoemde reden nog twee redenen zijn die aanleiding geven tot de verwachting dat de groei van de familiepraktijk is afgeremd in de afgelopen periode, of nog zal afremmen. Ten eerste vormt het veranderende erfrecht een remmende factor: de – per 1 januari 2003 ingevoerde – verandering van het erfrecht kan ceteris paribus leiden tot een daling van het aantal akten in de familiepraktijk. Door het nieuwe erfrecht is het immers minder vaak nodig om een akte op te stellen. 126
124
Zie bijvoorbeeld Ernst & Young, 2002. Een mogelijke verklaring voor het feit dat de verwachte relatie niet tot uiting komt in tabel 4.1 zou kunnen zijn dat in de tabel geen testamenten zijn betrokken. Op basis van het bestaande materiaal kunnen we deze mogelijkheid echter bevestigen noch ve rwerpen. 126 Bijvoorbeeld omdat het onder het nieuwe erfrecht voor veel mensen niet langer nodig is een testament op te stellen om te zorgen dat de langstlevende ouder in het huis kan blijven wonen als de kinderen al hun deel van de erfenis zouden willen hebben. 125
D9441 – april 2003
68
Ten tweede kunnen de recente prijsstijgingen – die nader worden beschreven in paragraaf 4.3.2 – ook bijdragen aan een dalende vraag in de familiepraktijk. De ondernemingspraktijk De ondernemingspraktijk laat een ander beeld zien dan de familie- en vastgoedpraktijk. De omvang van deze praktijk neemt gestaag toe zoals te zien is aan het aantal akten in tabel 4.1. Hetzelfde blijkt uit onderzoek van Ernst & Young. De KNB merkt hierbij op dat de stijging van het aantal akten sinds 1999 niet zozeer samenhangt met een elasticiteitseffect door dalende prijzen127, maar voor een belangrijk deel samenhangt met allerlei wetswijzigingen op grond waarvan ondernemingen meer zaken via de notaris moeten regelen. 4.2.2 De nieuwe institutionele setting en het aanbod Hoewel de productkenmerken en de kenmerken van de vragers niet veel zijn veranderd door de invoering van de nieuwe WNA, heeft deze wet wel (per definitie) invloed gehad op de institutionele setting en op het aanbod. In de onderstaande box worden de belangrijkste effecten nog eens kort weergegeven. Box 4.1 Belangrijkste wijzigingen in de institutionele setting Overgang naar vrije tarieven Binnen een periode van drie jaar worden geleidelijk vrije tarieven ingevoerd. Hierbij gelden maximumtarieven voor de familiepraktijk om de toegankelijkheid te waarborgen. Vrijere vestiging De wet stelt niet langer de voorwaarde van een vacature of een nieuwe standplaats bij de benoeming tot notaris. Iedere kandidaat-notaris met voldoende ervaring die aan de hand van een ondernemingsplan aannemelijk kan maken dat hij binnen een bepaalde gemeente een praktijk kan openen die na drie jaar kostendekkend is, kan aanspraak maken op benoeming. Dit ondernemingsplan wordt getoetst door een commissie van deskundigen, waarin ook notarissen zitting hebben, in een minderheidpositie.128 Ook wordt het verbod op het verrichten van ambtshandelingen buiten het eigen arrondissement van vestiging afgeschaft. De notaris mag handelingen verrichten buiten zijn arrondissement mits deze een incidenteel karakter hebben.
127
Zie paragraaf 4.3.1 voor de recente prijsve randeringen. Deze commissie wordt ingesteld door het Ministerie van Justitie. Normaal gesproken wordt een ondernemingsplan (primair) voorgelegd aan een kapitaalverstrekker, zoals een bank. De reden waarom er bij het notariaat van deze gewoonte wordt afgeweken, is gelegen in de onafhankelijkheid van het notariaat en de verantwoordelijkheid van de notaris voor vaak grote sommen geld van derden. Bovendien, zo voegt de KNB toe, heeft de Kamer van Toezicht er belang bij dat zij niet binnen korte tijd met een notaris in financiële problemen wordt geconfronteerd. Dit laatste geldt echter evenzeer voor een (commerciële) kapitaalverstrekker. 128
D9441 – april 2003
69
Opleidingseisen De wettelijke stageperiode is van drie naar zes jaar verlengd. De eerste drie jaar wordt een ve rplichte vakopleiding gevolgd. De tweede drie jaar zijn bedoeld om praktijkervaring op te doen en ervaring op te doen als manager en zelfstandig opererend ondernemer (bijvoorbeeld door waarnemen van de zaken in het geval de notaris afwezig is). Overigens zijn er geen verplichte cursussen om de ondernemerskwaliteiten op te bouwen noch toetsen om deze te controleren. Een veel gehoord argument voor de verlenging van de stageduur is dat kandidaat-notarissen in de praktijk toch niet binnen die periode werden benoemd. Een andere, meer inhoudelijke overweging is dat de kandidaat-notaris in zes jaar meer gelegenheid zal hebben om waar te nemen en zo ervaring op te doen als manager en ondernemer. Er lijkt met de stageverlenging sprake te zijn van een extra toetredingsdrempel voor afgestudeerde juristen. De KNB als PBO De KNB is nu een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie met verordenende bevoegdheid. Derhalve kan de KNB bindende richtlijnen geven ter waarborging van een goede beroepsuitoefening, de vakbekwaamheid, de financiële administratie en andere onderwerpen die voor (de handhaving van) een goede praktijkvoering van belang zijn. Het feit dat de KNB een publieksrechtelijke bedrijfsorganisatie is geworden, betekent dat de KNB het algemeen belang moet nastreven en niet het belang van het notariaat op de eerste plaats mag zetten.
4.3
GEDRAG SINDS DE WNA 1999
De veranderingen in de institutionele setting hebben enkele veranderingen in het gedrag van de marktpartijen teweeggebracht. Aandachtspunten met betrekking tot het gedrag van marktpartijen zijn met name: • • •
de prijszettingstrategieën de differentiatie-inspanningen het consumentengedrag.
Zaken die aan bod komen in het kader van prijszettingsgedrag zijn bijvoorbeeld de vragen in hoeverre er kruissubsidiëring plaatsvindt tussen verschillende praktijkonderdelen en of er wel of niet onderhandelingen plaatsvinden tussen de notaris en een cliënt. Met betrekking tot de differentiatie-inspanningen wordt bijvoorbeeld ingegaan op de vraag of er in toenemende mate sprake is van gespecialiseerde kantoren. In de onderstaande subparagrafen worden achtereenvolgens het prijszettingsgedrag (paragraaf 4.3.1), het differentiatiegedrag (4.3.2) en het consumentengedrag (4.3.3) beschreven en geanalyseerd.
D9441 – april 2003
70
4.3.1 Prijszettingsgedrag Het publieke debat over marktwerking concentreert zich voornamelijk op de hoogte van de tarieven. De Commissie Monitoring Notariaat heeft dan ook veel aandacht aan het volgen van prijsontwikkelingen besteed.129 Er blijken steeds meer kantoren te zijn die zich willen onderscheiden met lagere tarieven. 130 In de meest recente rapportage van de Commissie Monitoring werden acht cases geselecteerd en werden 265 kantoren gevraagd een prijsopgave te geven voor elke situatie. In box 4.2 worden de verschillende situaties samengevat. De cases 1-3 zijn representatieve voorbeelden uit de familiepraktijk en de cases 4-8 voor de vastgoedpraktijk. De gemiddelde tarieven, de spreiding daarvan en de vergelijking met de vaste tarieven van voor 1-10-1999 worden in tabel 4.3 weergegeven. Box 4.2 De door EIM onderscheiden cases Situatie 1 : Het opstellen van huwelijkse voorwaarden vóór het huwelijk met uitsluiting van elke huwelijksgoederengemeenschap, inclusief het opmaken van gelijkluidende testamenten. De partners hebben geen van beiden kinderen en zijn niet eerder gehuwd geweest. Situatie 2 : Het opstellen van een samenlevingscontract zonder testamenten. Beide partners zijn ongehuwd. Situatie 3 : Het opstellen van een los testament met het doel een goede vriend enig erfgenaam te maken. De testateur is ongehuwd en heeft geen kind. Situatie 4 :Het transport van een huis van €145.000 in volle eigendom, inclusief het opmaken van een hypotheekakte voor hetzelfde bedrag. Beide akten passeren op dezelfde dag. De koopakte is opgemaakt door de makelaar. Het minimumtarief inclusief vaste kosten is €827, het maximumtarief €2.373 (beide april 2002). Situatie 5 : Het transport van een huis van €113.445, inclusief het opmaken van een hypotheekakte voor hetzelfde bedrag, inclusief het opmaken van twee gelijkluidende testamenten op de langstlevende. De akten passeren op dezelfde dag. De koopakte moet ook door de notaris worden opgemaakt. De partners zijn gehuwd en hebben twee kinderen. Het minimumtarief inclusief vaste kosten is €1.322, het maximumtarief €2.672 (beide april 2002). Situatie 6 : Het transport van een tuinpad (groenstrook) gekocht van een buurman voor €1.815 met een oppervlakte van 80m2. Voor het tuinpad dienen geen erfdienstbaarheidsrechten te worden gevestigd. Partijen willen geen koopakte en willen direct overdragen. Het minimumtarief is €298, het maximumtarief is €676 (beide april 2002). Situatie 7 : Het transport van een huis van €363.024 in volle eigendom, inclusief het opmaken van een hypotheekakte voor hetzelfde bedrag. Beide akten passeren op dezelfde dag. De koopakte is opgemaakt door de makelaar. Het minimumtarief inclusief vaste kosten is €985, het maximumtarief €2.927 (beide april 2002). Situatie 8 : Het transport van een huis van €589.914 in volle eigendom, inclusief het opmaken van een hypotheekakte voor hetzelfde bedrag. Beide akten passeren op dezelfde dag. De koopakte is opgemaakt door de makelaar. Het minimumtarief inclusief vaste kosten is €1.547, het maximumtarief €4.555 (beide april 2002). 129
EIM, 2002, pp. 12-16. De 'prijsstunters' zijn te vinden op de website www.degoedkoopstenotaris.nl, een initiatief van twee rechtenstudenten, of op de websites www.notariscompare.nl en www.notarisinfo.nl. 130
D9441 – april 2003
71
Tabel 4.3: Tarieven van vóór en na de invoering van de Wet op het notarisambt 1999 in euro's, voor acht situaties, peildatum maart-april 2002 (n=265). Tarief dat gold voor 1-10-99
Huidige gemiddelde tarief (in % van het tarief van 1999)
Eerste kwartiel1 (in %)
Mediaan (in %)
Derde kwartiel 2 (in %)
Situatie 1
541
140
121
135
157
Situatie 2
279
127
110
124
138
Situatie 3
145
169
138
159
191
Situatie 4 Situatie 5
1.779 1.711
97 119
92 112
98 118
101 126
Situatie 6
280
178
156
169
202
Situatie 7
2.196
96
87
97
100
Situatie 8 3.554 85 70 85 100 Bron: EIM, 2002, p. 13, bewerking SEO 1 25% van de notarissen brengt dit tarief of een lager tarief in rekening. 2 75% van de notarissen brengt dit tarief of een lager tarief in rekening. Leeswijzer: In situatie 1 is het gemiddelde tarief met 40% gestegen ten opzichte van 1999. Een kwart van de notarissen hanteert een tarief dat 21% hoger ligt dan het tarief in 1999, de helft hanteert een tarief dat 35% hoger ligt en driekwart hanteert een tarief dat 57% hoger ligt.
Tabel 4.4: Prijs per akte (in euro's)1 Gemiddelde prijs per akte familiepraktijk
Gemiddelde prijs per akte onroerend goed praktijk
Gemiddelde prijs per akte ondernemings-praktijk
1999 2000
242 291
590 601
655 700
2001
272
608
718
1999-2001 269 600 692 Bron: SEOR/OCFEB. 1 De gemiddelde prijzen per akte zijn berekend door de omzet per praktijk van een notariskantoor te delen door het aantal akten per praktijk. Ten overvloede, dit betreft een gemiddelde van alle typen akten uit de familiepraktijk.
Tarieven in de familiepraktijk en kruissubsidiëring Het eerste wat opvalt in tabel 4.3 is dat de tarieven van de familiepraktijk gestegen zijn sinds de invoering van de nieuwe wet, terwijl de tarieven voor de vastgoedpraktijk soms gedaald en soms gestegen zijn. De studie van SEOR/OCFEB geeft inzicht in de ontwikkeling van de gemiddelde prijs per akte voor de jaren 1999-2001 – zie tabel 4.4. De forse stijging van de prijzen in de familiepraktijk tussen 1999 en 2000 en daarna de daling in 2001 zijn opvallend. Tussen 1999 en 2001 is de prijs van een akte in de familiepraktijk per saldo reëel met circa 12 procent gestegen.
D9441 – april 2003
72
Het lijkt erop dat het loslaten van de tarieven inderdaad tot een relatieve stijging van de familiepraktijktarieven leidt, zoals de sector had voorspeld. Hiermee is echter niet gezegd dat de relatieve stijging het resultaat is van het verdwijnen van kruissubsidiëring van de vastgoed- naar de familiepraktijk. Van kruissubsidiëring in het verleden kun je pas spreken als is aangetoond dat de oude tarieven voor de familiepraktijk niet kostendekkend waren. 131 Zolang dit niet aangetoond is, kan de prijsstijging gewoon betekenen dat de prijselasticiteit voor diensten uit de familiepraktijk laag is en dat er ruimte was voor een tariefstijging. Een lage prijselasticiteit impliceert overigens ook dat er geen reden is om een kruissubsidiesysteem in stand te houden. Dit neemt niet weg dat het aannemelijk is dat kruissubsidiëring werd en nog wordt toegepast door een deel van de kantoren. Zo blijkt uit de studie van SEOR/OCFEB dat 40% van de notariskantoren in de periode 1999-2001 kruissubsidiëring toepaste. Bij het merendeel van de kantoren is er dus geen sprake (meer) van kruissubsidiëring. 132 De auteurs van het rapport merken op dat de wettelijke maximumtarieven voor de familiepraktijk zo hoog zijn dat er geen sprake is van gedwongen kruissubsidiëring, maar van vrijwillige kruissubsidiëring. Nu de marktvraag vanwege conjuncturele factoren afneemt en de concurrentie sterker wordt, is het te verwachten dat het aantal kantoren dat vrijwillig kruissubsidiëring toepast, afneemt en dus lager komt te liggen dan de huidige 40%. Zonder kostenverlagende maatregelen zal dit leiden tot verdere prijsstijgingen in de familiepraktijk. Maar ook als dergelijke kostenverlagende maatregelen worden genomen, zijn prijsstijgingen in de familiepraktijk te verwachten. De gemiddelde akte in de familiepraktijk zal namelijk complexer worden door het nieuwe erfrecht, aldus de KNB. Derhalve zullen deze akten tijdsintensiever en dus duurder worden. Voor de 'gewone' gevallen is de gang naar de notaris niet altijd meer noodzakelijk, zodat er in de familiepraktijk in toenemende mate sprake zal zijn van maatwerk in vaak ingewikkelde familiezaken. Bovendien zijn familiale relaties de laatste decennia over het algemeen complexer geworden. Tarieven in de vastgoedpraktijk Wat de vastgoedpraktijk betreft zijn volgens het EIM-onderzoek (zie tabel 4.3) de tarieven soms gedaald en soms gestegen. In grote lijnen geldt dat hoe hoger de waarde van een registergoed, hoe voordeliger het nieuwe tarief is ten opzichte van het oude, vaste tarief.
131
Kruissubsidiëring betekent dat de prijs voor een akte in de familiepraktijk lager wordt gesteld dan de marginale kosten op lange termijn van die akte en dat de kosten gedekt worden door andere, meer winstgevende praktijken. 132 Overigens zijn nog altijd nagenoeg alle notarissen in enige mate actief op het terrein van de familiepraktijk (EIM, 2002, p. 31).
D9441 – april 2003
73
Het lijkt er dan ook op dat notariskantoren inspelen op de prijselasticiteit van de vraag naar huizen: bij hogere bedragen (hogere waarde van een registergoed) wordt meer op prijs geconcurreerd dan bij transacties met een lage registerwaarde. Uit tabel 4.4 (SEOR/OCFEB) blijkt dat de prijs die het notariaat voor een akte in de onroerendgoedpraktijk in rekening brengt, licht gestegen is. 'Deze cijfers zijn in tegenspraak met de communis opinio dat de prijzen in de onroerendgoedpraktijk sinds 1999 onder druk zijn komen te staan. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de tarieven als percentage van de huizenprijs wel fors zijn gedaald. Doordat de huizenprijzen zijn blijven stijgen, is de prijs per akte per saldo toch gestegen', aldus SEOR/OCFEB. Tarieven in de ondernemingsrechtpraktijk Over het algemeen geldt dat de cliënten in de ondernemingsrechtpraktijk prijsgevoelig zijn. Dat gold al voor de liberalisering (toen de tarieven overigens ook vrij waren). Sinds de liberalisering in 1999 zijn volgens het SEOR/OCFEB-onderzoek de gemiddelde prijzen per akte in de ondernemingsrechtpraktijk gestegen van 655 euro in 1999 naar 718 euro in 2001 (zie tabel 4.4). In de periode 1990-1997 was de gemiddelde akteprijs echter hoger, namelijk 833 euro. Er is dan ook geen duidelijke trend in de gemiddelde prijzen te signaleren wanneer we de situatie voor en na de inwerkingstelling van de WNA 1999 vergelijken. Spreiding van tarieven In tabel 4.3 kan de spreiding van de tarieven worden vastgesteld door te kijken naar de gemiddelde waarde in combinatie met de mediaan, het eerste en het derde kwartiel. Uit de tabel blijkt dat er behoorlijk grote verschillen zijn tussen de tarieven van notarissen. Ook in het Ernst & Young-rapport (2002) komt de relatief grote spreiding van tarieven aan de orde. Ditzelfde geldt voor het SEOR/OCFEBrapport, waarin de gemiddelde prijzen per akte in de periode 1999-2001 zijn bekeken: • • •
De familiepraktijk: de gemiddelde prijs is 269 euro, de prijs ligt tussen 34 en 723 euro. De onroerendgoedpraktijk: de gemiddelde prijs is 600 euro, de prijs ligt tussen 76 en 2.372 euro. De ondernemingsrechtpraktijk: de gemiddelde prijs is 692 euro, de prijs ligt tussen 77 en 3.923 euro.
Een grote spreiding van prijzen duidt zelden op effectieve concurrentie. Met effectieve concurrentie zouden de notariskantoren met een lage productiviteit en bijbehorende hoge tarieven immers niet kunnen voortbestaan. Er moet overigens een kantekening gemaakt worden bij de bevindingen van SEOR/OCFEB.
D9441 – april 2003
74
Een deel van de spreiding kan namelijk ook verklaard worden door de verschillen in kenmerken – en met name de complexiteit- van de op te stellen akten: is er sprake van maatwerk of van standaardwerk? Hoe complexer de akte, hoe hoger de tarieven zullen zijn. Dit argument gaat echter niet op bij de interpretatie van tabel 4.3 en 4.5, aangezien in het EIM-onderzoek per situatie – die dus voor elk kantoor hetzelfde is – wordt gekeken. Overigens vinden de SEOR/OCFEB-onderzoekers dat de spreiding in de gemiddelde prijzen in de periode 1999-2001 is afgenomen ten opzichte van de periode 1990-1997.133 Dit duidt ceteris paribus op een toename van de concurrentie. Uit het EIM onderzoek (2002) blijkt dat kleinere kantoren gemiddeld de laagste prijzen in rekening brengen (zie tabel 4.5). Merk op dat in tabel 4.3 de gemiddelde prijs over alle akten wordt gegeven; deze twee kunnen niet zonder meer vergeleken worden, omdat grote kantoren gemiddeld hogere tarieven over alle transacties berekenen. Tabel 4.5:Indexcijfers om de spreiding van de gehanteerde tarieven naar grootteklasse uitgedrukt in aantal notarissen aan te geven, peildatum maartapril 2002 (n=265) 1 notaris
2 notarissen
3 notarissen
4 of meer notarissen
Totaal over alle notarissen
Situatie 1
97
102
104
120
100
Situatie 2
99
99
103
115
100
Situatie 3
99
96
107
131
100
Situatie 4
100
100
103
99
100
Situatie 5 Situatie 6
100 100
99 95
101 109
112 117
100 100
Situatie 7
100
99
103
102
100
Situatie 8 100 97 109 105 100 Bron: EIM, 2002, p. 15, bewerking SEO Leeswijzer: In situatie 1 is het gemiddelde tarief bij een kantoor met 1 notaris 3% lager dan bij een gemiddeld kantoor (uitgedrukt als 100, zie de laatste kolom), het gemiddelde tarief ligt bij een kantoor met 2 resp. 3 notarissen 2% resp. 4% boven het gemiddelde. Grote kantoren met 4 of meer notarissen hebben in situatie 1 gemiddeld 20% hogere tarieven.
133
Omdat SEOR/OCFEB dus geen vergelijking heeft gemaakt tussen exact dezelfde eenheden (dezelfde akten in termen van complexiteit), is het mogelijk dat er spreiding werd gevonden in 1990-1997: immers, daarbij zijn niet exact dezelfde situaties –die per kantoor hetzelfde zijn- ve rgeleken. Dit in tegenstelling tot het onderzoek van EIM.
D9441 – april 2003
75
4.3.2 Differentiatiestrategieën Ondanks het feit dat het dienstenpakket van het notariaat voor een deel wettelijk vastligt, bestaat er ruimte voor productdifferentiatie en -innovatie wat betreft nietwettelijke diensten. Naast de wettelijk voorgeschreven taken kan de notaris ook andere juridische werkzaamheden verrichten. 134 Hierbij kan men denken aan voorbereidend en adviserend werk op notarieel-juridisch gebied, zoals het opstellen van (onderhandse) huurcontracten en aandeelhoudersovereenkomsten en het adviseren in het kader van de zogenaamde estate planning. Er lijkt dus ruimte te zijn om te innoveren en te differentiëren. In deze paragraaf gaan we in op de vraag in hoeverre en hoe het notariaat deze ruimte benut. Om te kunnen innoveren en differentiëren is een bepaalde schaalomvang vereist. De huidige tendens van schaalvergroting in het notariaat – die overigens al veel eerder dan de liberalisering van 1999 is ingezet – zou dan ook mede te verklaren zijn uit de motivatie om te innoveren. 135 De algemene verwachting van de wetgever was dat de notaris, in reactie op de grotere vrijheden onder de nieuwe wet, in toenemende mate differentiatiestrategieën zou gaan toepassen. Voorlopig lijkt dat vooral te zijn gebeurd doordat een deel van de kantoren zich probeert te onderscheiden door prijsstrategieën. Differentiatie in de zin dat kantoren zich op een andere manier in de markt trachten te positioneren en zich gaan specialiseren in andere diensten, komt eveneens voor. Zoals blijkt in de onderstaande subparagraaf, worden deze ontwikkelingen echter enigszins geremd door de nog op te stellen regelgeving om de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de notaris in samenwerkingsverbanden te waarborgen. Enkele aspecten van differentiatiestrategieën zijn: • • • •
specialisatie- en samenwerkingstendens binnen met name grote kantoren nieuwe producten zoals mediation, estate planning en het IT-notariaat samenwerkingsverbanden tussen notarissen samenwerkingsverbanden van notarissen met andere partijen
134
De SER is van mening dat deze diensten een grotere plaats innemen dan de wettelijk voorgeschreven werkzaamheden, SER, 85/02, Advies inkomensvorming vrije beroepen. 135 Schaalvergroting kan ook worden opgevat als het opzetten van nevenvestigingen van notarismaatschappen om zo tot een betere regionale spreiding te komen. In de hoofdtekst wordt niet gedoeld op deze interpretatie van schaalvergroting (zie paragraaf 4.4.1).
D9441 – april 2003
76
Specialisatie- en samenwerkingstendens binnen met name grote kantoren136 Er is een specialisatietendens op gang gekomen onder notarissen die verbonden zijn aan grote kantoren en die met advocaten en belastingadviseurs samenwerken. Zij richten zich op de zakelijke markt. Dankzij de knowhow en samenwerkingsorganisatie is dit notariaat in staat zijn diensten aan te bieden aan grote ondernemi ngen en beursgenoteerde multinationals. Op de kleine en middelgrote notariskantoren houden notarissen zich naast een klein gedeelte ondernemingsrecht voornamelijk met meer 'alledaagse' familie- en vastgoedwerkzaamheden bezig. De laatste tijd is het contrast tussen het 'breed-algemeen' en het 'gespecialiseerd' notariaat sterker geworden. De concurrentie tussen de grote zakelijke kantoren is toegenomen door het ontstaan van notarispraktijken onder de paraplu van verschillende accountantsfirma's en adviesorganisaties en door de toetreding van de 'Londense' advocatenkantoren op de Nederlandse markt. De strategische focus richt zich hierbij meer en meer op rendement, waardoor de ondernemingsrechtsectie (nog) dominanter is geworden. 137 Aangezien deze tendens twijfel deed ontstaan over onafhankelijkheid en onpartijdigheid, wordt nu – mede op basis van artikel 18 van de Notariswet – gewerkt aan het aanpassen van de Verordening interdisciplinaire samenwerking.. Met het voorgaande is overigens niet gezegd dat het gesignaleerde contrast tussen breed-algemeen en gespecialiseerd notariaat voornamelijk samenhangt met de liberalisering van 1999. Dit hangt tevens samen met de meer algemene globaliserings- en internationaliseringstrend, alsmede met het verslappen van de vraag naar 'traditionele' notariële diensten op het gebied van de onroerendgoed- en familiepraktijk. De gesignaleerde trend verscherpt echter wel de noodzaak om de regels te veranderen. Nieuwe producten zoals mediation, estate planning en het IT-notariaat De liberalisering in 1999 heeft het notariaat geprikkeld om initiatieven te ontplooien, waardoor men minder afhankelijk werd van het domeinmonopolie. Zo zijn drie nieuwe producten geïntroduceerd binnen het notariaat, te weten: mediation, estate planning en het IT-notariaat. In de onderstaande box wordt de ontwikkeling van deze producten beschreven.
136
Uiteraard zijn er ook binnen de middelgrote en kleine kantoren gespecialiseerde (kandidaat-)notarissen werkzaam. Zo zijn er specialisten op het gebied van bijvoorbeeld mediation en agrarisch recht. In mei 2000 is de VASN (Vereniging van Agrarisch Specialisten) in het notariaat opgericht, met op dit moment 90 leden. Deze leden voldoen allen aan bepaalde eisen die de vereniging stelt op het gebied van (bij)scholing. 137 Notaris kan ook goed partijadviseur zijn, NRC Handelsblad, 22 januari 2002.
D9441 – april 2003
77
Box 4.3 Mediation, estate planning en het IT-notariaat Mediation Mediation is het tijdig bij elkaar brengen van partijen die onenigheid hebben, om zo een eventuele rechtsgang met alle daaraan verbonden kosten te vermijden. In april 1999 is de Vereniging van Mediators en Scheidingsbemiddelaars in het Notariaat (VMSN) opgericht. Op dit moment heeft deze specialistenvereniging ongeveer 80 leden (individuele (kandidaat-)notarissen). Deze leden hebben allen een mediation training gevolgd, volgen bijscholingscursussen en blijven via de vereniging op de hoogte van de laatste ontwikkelingen op het werkgebied (mediation, flitsscheidingen). Estate planning Estate planning betreft de juridische en fiscale begeleiding van de overgang en instandhouding van (familie)vermogens. In juni 1999 is de Vereniging van Estate Planners in het Notariaat (EPV) opgericht. Op dit moment heeft de EPN ongeveer 420 leden (individuele (kandidaat-)notarissen). Deze leden zijn allen getoetst door de EPN op hun kennis op het terrein van erfrecht, huwelijksvermogensrecht en fiscale wetgeving. De EPN-notarissen moeten jaarlijks cursussen, trainingen en discussiebijeenkomsten volgen om hun kennis te verversen. Het IT-notariaat Hieronder vallen bijvoorbeeld de gespecialiseerde notarissen die een vertrouwensrol vervullen op internet, de zogenoemde TTT (Trusted Third Party). Zij garanderen de identiteit van handelspartners op het internet door personen, bedrijven en instellingen te voorzien van een digitale handtekening en zij zijn leverancier van certificaten voor beveiligd dataverkeer via het internet.138 Deze notarissen opereren onder de naam DigiNotar. Een andere vorm van IT-notariaat zijn de Escrownotarissen. Zij nemen broncodes van programmatuur in bewaring en leggen vast bij wie het auteursrecht berust en wie in geval van calamiteiten toegang heeft tot de broncode. Zowel de DigiNotar- en de Escrow-notarissen zijn aangesloten bij de Vereniging voor Notariaat en Informatietechnologie (VNI). Deze vereniging ontplooide met name vanaf 1996 allerlei initiatieven om het bewustzijn in het notariaat omtrent digitale toepassingen te vergroten.139 Naast deze meer algemene toepassing van IT-mogelijkheden wordt er binnen de VNI (met de KNB) gedacht over grootschalige IT-projecten waarbij de relatie van primaire processen met het kadaster en hypotheekbanken geautomatiseerd kan worden. Momenteel heeft de VNI ongeveer 25 leden, die allen voldoen aan de opleidingseisen van de vereniging.
138
Ondernemen, 1 november 1999. Het notariaat heeft uiteraard net als andere economische actoren geprofiteerd van het toenemend gebruik van de pc in het productieproces. Daardoor is een deel van de werkzaamheden in de afgelopen 15 jaar meer gestandaardiseerd en is het eenvoudiger geworden om wijzigingen in akten door te voeren. Echter, er is geen sprake van dat een contract wordt opgesteld met 'één druk op de knop'. Daarvoor bestaan er immers te veel verschillende soorten akten. Maatwerk (bijvoorbeeld wanneer te kiezen voor welke constructie?) maakt standaardisatie dus slechts tot op bepaalde hoogte mogelijk. 139
D9441 – april 2003
78
Samenwerkingsverbanden tussen notarissen Er zijn steeds meer notarissen die op basis van zelfstandigheid deelnemen aan een samenwerkingsverband om gezamenlijke activiteiten te ontplooien op het gebied van public relations (pr), kennisvergroting (cursussen, trainingen en deelname aan een kennisnetwerk) en collegiaal overleg. Voorbeelden van dergelijke samenwerkingsverbanden zijn Netwerknotarissen en Formaat notarissen. Samenwerkingsverbanden van notarissen met andere partijen Samenwerkingsverbanden van notarissen met een andere partij komen nog niet veel voor. Vanuit het oogpunt van mededinging is dat jammer te noemen. Het 'traditionele' kantoor zal immers geprikkeld worden door concurrentie met de samenwerkende kantoren. Een voorbeeld van een dergelijk samenwerkingsverband is de actie van de notarissen van Actus om samen te werken met Frisia financieringen op het gebied van hypotheken en om samen te werken met de Vereniging Eigen Huis. De leden van de VEH krijgen hierbij 10 tot 15% korting bij het laten opmaken van een levering of hypotheek. 140 De activiteiten van Actus zijn mede mogelijk doordat de van oorsprong Noord-Hollandse notarisgroep samenwerkt met een landelijk netwerk van kantoren. 4.3.3 Consumentengedrag De consument blijkt steeds vaker een 'belrondje' langs een aantal notarissen te houden om de tarieven naast elkaar te zetten en vervolgens de goedkoopste te kiezen. Dit neemt niet weg dat uit het EIM-onderzoek blijkt dat slechts een klein deel van de mensen die gebruik hebben gemaakt van de diensten van een notaris een vergelijking heeft gemaakt tussen verschillende notariskantoren. Het percentage dat een vergelijking maakte lag zowel in 2000 als in 2001 op 7%. In absolute zin is het aantal cliënten voor wie de prijs de doorslaggevende factor is bij de keuze van een kantoor nog niet groot. Dezelfde conclusie wordt getrokken door het Centrum voor Marketing Analyses. Wel neemt een aanzienlijk deel van de consume nten (in 2001 53 %) de moeite om de kosten vooraf door te nemen. 141 Het is opvallend dat er zo weinig initiatieven als het genoemde samenwerkingsverband tussen de VEH en de notarissen van Actus, worden genomen aan de vraagzijde. Consumentenorganisaties zouden meer dan nu het geval is zelf marktwerking kunnen bevorderen door namens hun achterban collectieve consumentencontracten af te sluiten met een notariskantoor.
140
Omdat het standaardtarief ons niet bekend is, kan niet beoordeeld worden of de uiteindelijke prijs hoog of laag is. 141 Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat, Eindrapportage, EIM, 2002, p. 36-37.
D9441 – april 2003
79
Zij zijn ook beter dan de individuele consument in staat om de kwaliteit van de dienstverlening in de gaten te houden en gunstige prijs-kwaliteitverhoudingen te bedingen. 142 Daarmee is niet gezegd dat de individuele consument niet ook een actievere rol zou kunnen spelen als het gaat om vraagsturing. De consument zou kunnen aandringen op duidelijke voorlichting door de notaris ('wat krijg ik eigenlijk voor mijn geld?', 'wat krijg ik bij een ander kantoor voor hetzelfde geld?'). Hierbij moet overigens opgemerkt worden dat het om een betere, meer volledige vraagsturing mogelijk te maken, van groot belang is dat de kwaliteit van de notariële dienstverlening transparanter wordt (zie paragraaf 4.4.3). 4.4
PRESTATIES SINDS DE WNA 1999
Met de veranderingen in de institutionele setting werden belangrijke veranderingen in de prestaties op de markt van notariële diensten verwacht (zie hoofdstuk 3). De prestaties van de markt worden in deze paragraaf beschreven aan de hand van de volgende thema's: • • • •
de marktverdeling (zie paragraaf 4.4.1) de prijs (zie paragraaf 4.4.2) de kwaliteit (zie paragraaf 4.4.3) het rendement voor de aanbieders (zie paragraaf 4.4.4).
4.4.1 Marktverdeling De wetgever verwachtte van de veranderingen in de institutionele setting met name veel van aanpassingen aan de aanbodkant. Met de voorgestelde wijzigingen omtrent de vestiging werd onder andere verwacht dat de toestroom van kandidaatnotarissen – het aanbod - zou toenemen. Dit zou ten goede komen aan de mededinging en daarmee zouden onder meer een voldoende spreiding van notariskantoren en toegankelijkheid verzekerd zijn. In deze paragraaf beschrijven we de aanbodkant in termen van het aantal kantoren en vestigingen en vervolgens in termen van het aantal notarissen. Kantoren en vestigingen In figuur 4.1 zien wij dat er, zoals verwacht werd, inderdaad een trendbreuk is wat betreft het aanbod.
142
Nick Huls, hoogleraar rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit in de Volkskrant van 15 mei 2002.
D9441 – april 2003
80
Figuur 4.1 Aantal kantorenmaatschappen en aantal vestigingen 900 850 800 750 700 650 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Aantal kantoren-maatschappen
Aantal vestigingen
Bron: KNB, in: EIM, 2002, p. 20-23, bewerking SEO
Het aantal vestigingen van notariskantoren groeide in de periode 1994-1998 nauwelijks, maar nam een vlucht na 1999. Het aantal vestigingen is sinds 1999 ieder jaar met 20 toegenomen tot 847 in 2001. In veel gevallen gaat het om nevenvestigingen van een kantoor, getuige de veel vlakker lopende lijn van aantal kantorenmaatschappen. Tussen de datum van invoering van de nieuwe wet en medio juli 2002 zijn er slechts 10 zelfstandige maatschappen bijgekomen. 143 De ontwikkeling dat notarissen eerder geneigd zijn om zich aan te sluiten bij een maatschap dan om een solitaire maatschap op te richten, is overigens al ingezet voor 1 oktober 1999. Deze ontwikkeling past ook voor een belangrijk deel bij de algemene maatschappelijke trend van het vaker kiezen van schaalvergroting en samenwerking. Voorts heeft dit volgens de KNB te maken met de cultuur in het notariaat, waarbij (kandidaat-)notarissen associatieve vestiging prefereren boven (de risico's van) een solitaire vestiging (zie hoofdstuk 2). Daarnaast is volgens de KNB de minimale efficiënte personeelsomvang sinds de jaren zeventig van de 20ste eeuw gestegen. 144 Daar waar vroeger drie personen – een notaris, klerk en secretaresse – een 'solitair' kantoor vormden, ligt dat aantal nu rond de acht – een notaris, twee kandidaten, secretaresses, een boekhouder, een op hbo-niveau opgeleide medewerker (klerk) en overige ondersteuning. Ten slotte is het opleidingsniveau van de werknemers in de afgelopen decennia gestegen. De toename wat betreft de minimaal efficiënte schaal hangt samen met de toegenomen complexiteit van de werkzaamheden en met de – ook in de solitaire kantoren – toenemende mate van specialisatie.
143 144
De Stand van de Advocatuur 2001 en 2002 van Uitgeverij KSU. Gesprek met KNB, 22 januari 2003.
D9441 – april 2003
81
Het feit dat notarismaatschappen nevenvestigingen opzetten, kan op verschillende manieren geduid worden. Hieronder noemen we 6 mogelijke interpretaties: 1. Het kan betekenen dat er voldoende groei in de markt was. 2. Het kan duiden op een intensivering van de concurrentie. 3. Het kan een teken zijn dat kantorenmaatschappen rekening proberen te houden met bijvoorbeeld de bereikbaarheid voor de consument. 4. Het kan duiden op een toenemende mate van specialisatie (een of enkele specialismen geclusterd per vestiging). 5. Het kan komen door een toename van het aantal kantoren dat fuseert tot één kantoor, waarbij de voormalige zelfstandige kantoren als aparte vestiging blijven bestaan. 145 6. Het kan duiden op strategische overwegingen, waarbij men regionale spreiding zoekt om zogenaamde witte vlekken (plekken met relatief weinig (gespecialiseerde) notarissen) op te vullen. Spreiding van de vestigingen De groei van het aantal vestigingen concentreerde zich in de grote steden Amsterdam, Utrecht en Rotterdam. 146 Dit was overigens geen inhaalslag, het aantal inwoners per notaris was al niet laag in die steden. Het aantal (postcode)gebieden waar relatief veel inwoners onder één notaris vallen, neemt af. 147 Als men de notarisdichtheid over heel Nederland bekijkt, blijkt dat notarissen de afgelopen jaren beter verdeeld zijn over het land. 148 Dit is mede in het licht van de verwachtingen van de wetgever een positieve ontwikkeling te noemen. Aantal notarissen en benoemingen Naast het aantal kantoren is het interessant om te kijken naar de ontwikkeling in het aantal notarissen. Het aantal notarissen laat een geleidelijke groei zien over de periode 1994-2002 (zie figuur 4.2). In 2002 waren er 23% meer notarissen ingeschreven dan in 1994. Het is echter opvallend dat er geen trendbreuk te zien is na 1999, maar dat de geleidelijke groei van de jaren daarvoor wordt voortgezet. Het is, naast het aantal ingeschreven notarissen, tevens interessant om te kijken naar het aantal benoemde notarissen (dit is immers iets anders dan het aantal ingeschreven notarissen). Voor de invoering van de nieuwe wet was de toetreding – gemeten naar het aantal nieuw benoemde notarissen – vrij stabiel.
145
Uit het EIM-onderzoek blijkt dat 7% van de kantoren sinds 1 oktober 1999 gefuseerd is met andere kantoren (2002, p. 77). Dit percentage ligt hoger dan in eerdere jaren. 146 EIM, 2002, p. 20. 147 EIM, 2002, p. 21. 148 Aantal inwoners per notaris in een regio.
D9441 – april 2003
82
In het jaar na de invoering van de nieuwe vestigingsregels zien we een grote sprong in het aantal benoemingen. Dit is een inhaalslag geweest. Vanaf 1 mei 1999 was de mogelijkheid om nog volgens de oude wet en procedure benoemd te worden stopgezet, omdat men vanwege de doorlooptijd van deze procedure moest wachten op de nieuwe wet. In 2001 is het aantal benoemingen gedaald tot het oude niveau en de voorlopige cijfers over 2002 suggereren dat het aantal benoemi ngen niet structureel is gestegen. 149 Figuur 4.2 Aantal benoemingen Aantal benoemingen 150 100 50 0 1996
1997
1998
1999
2000
2001
Bron: KNB, in: EIM, 2002, p. 24, bewerking SEO
Aantal kandidaat-notarissen Er was wel sprake van een trendbreuk wat betreft het aantal kandidaat-notarissen: de groeivoet van deze groep vlakte af na 1999. Voor een deel komt dit doordat er in 2001 en 2002 meer kandidaten werden benoemd tot notaris dan er nieuwe kandidaten bijkwamen. Omdat er echter geen sprake is van een werkelijke sprong in het aantal notarissen, vermoeden wij dat de genoemde trendbreuk zijn oorsprong vooral vindt in de instroomkant. Dat wil zeggen in een afname in het aantal kandidaat-notarissen dat van de universiteit komt. Dit blijkt ook uit de cijfers in schema 4.1. Daarnaast speelt de uitstroom van kandidaat-notarissen een belangrijke rol. Zo blijkt uit het EIM-onderzoek dat 20% van de huidige vrouwelijke kandidaat-notarissen verwacht dat zij in 2008 niet meer binnen het notariaat zullen werken; voor mannelijke kandidaat-notarissen ligt dat percentage met 12 % wat lager.150
149 150
52 benoemingen tot 2 juli 2002. 2002, p. 54.
D9441 – april 2003
83
Schema 4.1: Aantal studenten en aantal afgestudeerden notarieel recht151
400 350 300 250 200 150 100 50 0 1996/97
1997/98
1998/99
1999/00
2000/01
Het aantal studenten notarieel recht neemt gestaag af van 1.219 in 1998 tot 848 in 2002 (Commissie Monitoring Notariaat, 2003, p. 18).
Ondanks het voorgaande is er nog steeds een relatief groot aanbod van kandidaatnotarissen: in 2000 en 2001 waren er anderhalf keer zo veel kandidaten als benoemde notarissen. Dit kan erop duiden dat er na 1999 nog altijd toetredingsbarrières bestaan bij de benoeming tot notaris. De vraag is welke barrières dit zouden kunnen zijn. Uit het EIM-onderzoek blijkt dat de wettelijke toetredingsbarrières, zoals de langere opleiding en het gevraagde ondernemingsplan, een ondergeschikte rol spelen. 152 De belangrijkste toetredingsbarrières vormen het benodigde kapitaal (voor investeringen, goodwill en/of inkopen in de maatschap) en de onzekerheid over de ontwikkeling van de markt voor notariële diensten. Goede derde is de beperkte mogelijkheid om parttime te werken. Deze drie barrières hangen niet samen met de wettelijke regelingen voor het notariaat, maar zijn algemeen economisch van aard.
151 152
EIM, 2002, p. 71. 2002, p. 55.
D9441 – april 2003
84
Figuur 4.3 Aantal notarissen en kandidaat-notarissen 2500 2000 1500 1000 500 0 1994
1995
1996
1997
1998
kandidaat-notarissen
1999
2000
2001
2002
notarissen
Bron: KNB, in: EIM , 2002, p. 26, bewerking SEO
Kandidaat-notarissen en solitaire vestiging Van de vrijere vestigingsmogelijkheden verwachtte de wetgever dat er veel kandidaat-notarissen zelfstandige kantoren zouden starten. Dit is echter in geringe mate gebeurd.153 Een kleinschalig kantoor heeft volgens startende notarissen geen goede toekomst. Het beroep is hiervoor te complex, niet alleen inhoudelijk, maar ook wat betreft de bedrijfsvoering. In de belevingswereld van de kandidaatnotarissen zijn de toetredingsdrempels bij het opzetten van een nieuw kantoor of het overnemen van een solitair kantoor veel hoger en talrijker dan bij toetreding tot een bestaande maatschap. 154 Vooral het ontbreken van schaalvoordelen, de hoogte van de benodigde investeringskosten, de grotere ondernemingsrisico's, de vereiste breedte van vakkennis, de beperktere mogelijkheden om zich te specialiseren en het vinden van goed gekwalificeerd personeel spelen de startende notaris parten bij het opzetten van een nieuw kantoor of het overnemen van een solitair kantoor. Daarnaast beschouwt men het krijgen van een goede positie in de markt voor nieuwe kantoren als problematisch. 155
153
EIM, 2002, p. 49. Vergelijk hierbij figuur 15 en 17 in het EIM-onderzoek, 2002. 155 EIM, 2002, p. 52.
154
D9441 – april 2003
85
De omvang van notariskantoren en vestigingen Uit de onderstaande cijfers kunnen we afleiden dat de gemiddelde grootte van notariskantoren en -vestigingen gemeten naar aantal (kandidaat-)notarissen geleidelijk stijgt. De stijging komt voornamelijk voor rekening van kandidaatnotarissen. Vooral de 'grootste' notariskantoren hebben veel kandidaat-notarissen in dienst. De top-30 notariskantoren telden 629 kandidaat-notarissen, ruim twee en een half keer zo veel als benoemde notarissen (239).156 Figuur 4.4. Gemiddeld aantal (kandidaat-)notarissen per vestiging en per kantoor notaris per vestiging
kandidaat per vestiging
3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 1994
1995
1996
1997
1998
notaris per kantoor
1999
2000
2001
2002
kandidaat per kantoor
3 2.5 2 1.5 1 0.5 0 1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Bron: KNB, in: EIM, 2002, p. 26, bewerking SEO.
156
De Stand van de Advocatuur 2001 en 2002 van Uitgeverij KSU. De top-30 van de notariskantoren zoals uitgeverij KSU die samenstelt, wordt geteld op basis van het aantal werkzame notarissen plus de kandidaat-notarissen.
D9441 – april 2003
86
Marktverdeling Op basis van de gegevens in de voorgaande subparagrafen vinden we kort gezegd de volgende effecten: • • • •
een toename van het aantal vestigingen van kantorenmaatschappen een betere spreiding van de vestigingen geen stijging in de groeivoet wat betreft het aantal notarissen het aantal kandidaat-notarissen stijgt niet. Dit is evenwel niet het resultaat van extra benoemingen, zoals werd verwacht door de wetgever, maar van factoren aan de in- en uitstroomkant.
4.4.2 Prijs157 Ook ten aanzien van de wijzigingen van het tariefstelsel had de wetgever verschillende verwachtingen (zie hoofdstuk 3). De prijzen zouden als gevolg van de mededinging - met name in de onroerendgoedpraktijk - dalen. In de familiepraktijk zouden de prijzen enigszins stijgen. In het algemeen zouden de prijzen voor de consument gunstig beïnvloed worden door een (verwachte) toename van de efficiëntie en van een zekere mate van differentiatie en specialisatie. Er is duidelijk sprake van tariefdifferentiatie, zoals blijkt uit tabel 4.3 in paragraaf 4.3.1. De prijzen van de familiepraktijk zijn zoals verwacht gestegen. Bij de onroerendgoedpraktijk zien we echter een gemengd beeld. De hevigste concurrentie vindt plaats op het hoge segment van de vastgoedmarkt. Uit tabel 4.5 kunnen we afleiden dat de grootste kantoren hogere tarieven hanteren. Omdat deze kantoren meer zaken afhandelen, moeten de gemiddelden van tabel 4.3 naar boven bijgesteld worden, willen we een uitspraak kunnen doen over de gemiddelden op de markt. De bestudeerde rapporten en literatuur overziend, vinden we geen reden om aan te nemen dat de prijzen van notariële diensten zijn gedaald sinds de liberalisering. Er lijken eerder aanwijzingen te zijn dat de prijzen van notariële diensten grosso modo zijn gestegen. Het hogere segment van de onroerendgoedmarkt vormt hierop wellicht de uitzondering.
157
Deze alinea vormt een samenvatting van eerder gepresenteerde data uit verschillende bronnen (EIM (2002), Ernst & Young (2002), SEOR/OCFEB (2002)).
D9441 – april 2003
87
4.4.3 Kwaliteit Een belangrijke reden voor de lange duur van het wetgevingstraject was de vrees van verschillende partijen dat het publieke belang van de kwaliteit van de notariele dienstverlening (en daarmee de rechtszekerheid) in het geding zou kunnen komen door een te scherpe concurrentie. Te scherpe concurrentie zou bijvoorbeeld kunnen leiden tot kwalitatief slechtere adviezen in de (arbeidsintensieve) familiepraktijk (zie hoofdstuk 3). Anderzijds verwachtte de wetgever dat meer concurrentie zou leiden tot een betere kwaliteit in termen van dienstverlening. In deze paragraaf gaan we nader in op de kwaliteit. Het blijkt overigens niet eenvoudig om een definitie te geven van kwaliteit van notariële diensten. In discussies wordt met de term veelal verwezen naar uiteenlopende zaken. Wij onderscheiden een integriteitscomponent (onafhankelijkheid en onpartijdigheid), een juridischambachtelijke component en de wijze van dienstverlening (ook wel de commerciele kwaliteit) (zie ook hoofdstuk 2). Juridische ambachtelijkheid versus commerciële kwaliteit De juridische kwaliteit verschilt niet erg sterk tussen notariskantoren, aldus de KNB. 158 Als het goed is, zijn immers alle notarissen vakbekwaam. 159 De rechtszekerheid – een belangrijke kwaliteitsdimensie – is mede hierdoor gewaarborgd. Verschillen wat betreft deze kwaliteitscomponent hebben betrekking op de mate waarin een kantoor is gespecialiseerd op een bepaald terrein en de mate waarin de notaris goed en gericht 'doorvraagt' om de behoefte van de cliënt en de daarbij passende oplossingen in kaart te brengen. Verschillen in commerciële kwaliteit (wijze van dienstverlening) komen volgens de KNB veel vaker voor. Het gaat hierbij om de bereidheid om kennis te delen, de motivatie om alle mogelijke opties en terreinen af te dekken, de stiptheid van de dienstverlening en nog een hele reeks algemene dienstverlenende aspecten (kopje koffie, vriendelijkheid et cetera). Hoewel de consument de commerciële kwaliteit over het algemeen wel kan beoordelen, ligt dat anders voor de juridische - en de integriteitscomponent van kwaliteit. Deze wordt bijvoorbeeld in de onroerendgoed- en ondernemingspraktijk pas na verloop van tijd duidelijk, en in de familiepraktijk soms zelfs in het geheel niet duidelijk. Het is dus moeilijk voor de consument (en daarmee ook voor ons) om de juridische kwaliteit van diensten te beoordelen. Dat was al zo vóór de invoering van de nieuwe wet en het is sindsdien niet veranderd.
158
Gesprek met de KNB, 22 januari 2003. Door middel van de verordening op basis van artikel 61 lid 2 zijn bijvoorbeeld regels opgesteld ter bevordering van de vakbekwaamheid (Regeling inzake verplichte nascholing notariaat) (To ezicht Notariaat, 1999, Ministerie van Justitie, pp.24-25). 159
D9441 – april 2003
88
Klachten Omdat de consument de commerciële kwaliteit het best kan beoordelen, kan het aantal klachten van afnemers als een indicator voor deze kwaliteit worden genomen. Het EIM meldt dat het ernaar uitziet dat er sinds 1998 steeds minder klachten worden ingediend. 160 De klachten betreffen veelal de dienstverlening en niet zozeer de inhoud van de akten. De inhoud van de akten – een indicator van de juridische kwaliteit - kan doorgaans pas veel later beoordeeld worden en het is dan ook de vraag of men na tientallen jaren nog overweegt een klacht in te dienen. De formele klachtenprocedure loopt via de Kamers van Toezicht. In 2000 ontvingen de Kamers van Toezicht 28% meer klachten. 161 Het aantal klachten is in absolute zin echter nog altijd zeer gering te noemen. Dit blijkt uit het feit dat er in 2000 slechts bij één op 6.250 akten een klacht werd ingediend. In 2000 ontving de KNB 276 klachten, 162 waarvan 179 betrekking hadden op de dienstverlening. 163 In 2001 ging het om 277 klachten, waarvan 153 betrekking hadden op de dienstverlening. Een vergelijking met het aantal klachten dat voor 1999 werd ingediend, wordt bemoeilijkt door het feit dat de KNB de registratie van de klachten heeft veranderd. Het lijkt erop dat het aantal klachten sinds 1999 is afgenomen. Publiciteit Het beoordelen van de juridische kwaliteit van notariële diensten is, zoals duidelijk zal zijn, niet eenvoudig. In de praktijk zijn er wel websites voor prijsvergelijking, maar er is geen medium waarin de beste notarissen worden aangewezen. Ondanks het opheffen van het verbod op reclame is er geen cultuur ontstaan van wervende brochures. Dat is overigens niet verbazingwekkend, aangezien reclame geen soelaas biedt voor ervaringsgoederen en zeker niet voor vertrouwensgoederen zoals notariële diensten. Het is wat betreft deze goederen gemakkelijker om informatie over prijzen te verkrijgen dan over kwaliteit. Reclame met louter prijsinformatie leidt – ceteris paribus – tot een ontmoediging van de concurrentie op kwaliteit. Hierdoor daalt het gemiddelde kwaliteitsniveau op de markt (hier komen we op terug in de volgende subparagraaf).
160
EIM, 2002, p. 65. Dit zou overigens wellicht kunnen samenhangen met het afschaffen van de scheidsgerechten. De mogelijkheid voor klagers om zich (ook) tot een scheidsgerecht te wenden is verdwenen als uitvloeisel van de omvorming van de KNB tot publiekrechtelijk lichaam. 162 Daarnaast was er nog een aantal klachten over declaraties. Deze klachten worden in eerste aanleg aan de ringvoorzitter voorgelegd. 163 De eerste opvang en bemiddeling van klachten door de KNB blijft, ondanks het afschaffen van de scheidsgerechten, als zeef gehandhaafd (Toezicht notariaat, 1999, Ministerie van Justitie, p.32). 161
D9441 – april 2003
89
Zonder (prijs)reclame zijn de kosten van de consument voor het zoeken van een geschikte notaris echter hoger. Het is derhalve van belang om, voorzover dat mogelijk is, de kwaliteit transparanter te maken, zodat reclame of andere productinformatie op een evenwichtige manier kan worden gebruikt om de zoekkosten voor de consument te verlagen. Overigens kan het bij sommige notariële diensten wel degelijk van belang zijn om 'algemene' reclame te maken (het bekendmaken van naam en soort dienstverlening van een notariskantoor). Dit geldt met name voor die diensten die meer dan één keer door de afnemer worden afgenomen. Men spreekt dan van repeat buying, bijvoorbeeld in het geval van ondernemingen in de ondernemingspraktijk of professionele partijen in de onroerendgoedpraktijk (woningcorporaties, gemeenten, projectontwikkelaars). Het risico van adverse selection Omdat de juridische kwaliteit van de notariële dienst niet transparant is, bestaat het risico van zogenoemde adverse selection (averechtse selectie).164 In de onderstaande box (4.4) wordt dit concept geïntroduceerd. Box 4.4 Adverse selection165 Adverse selection werd in 1970 al door Akerlof beschreven aan de hand van het voorbeeld van de markt voor tweedehands auto's. Consumenten zijn veelal bereid een prijs te betalen die overeenkomt met het gemiddelde kwaliteitsniveau; zij betalen dan te veel voor een slechte auto, maar te weinig voor een goede auto. Op een ongereguleerde markt met informatieasymmetrie t aanzien van kwaliteit tussen aanbieders en consumenten zullen de kwalitatief slechte aanbieders de kwalitatief goede aanbieders dus uit de markt prijzen, waardoor de kwaliteit van de dienstverlening een steeds lager peil bereikt. Om het probleem van de informatieasymmetrie aan te pakken, wordt in de literatuur veelal voorgesteld om de markt te reguleren –door de overheid of door zelfregulering– door het instellen van bijvoorbeeld minimumkwaliteitseisen, erkennings- en vestigingsregels, of certificering. Deze (zelf)regulering kan uit het oogpunt van marktwerking te hoog worden ingezet, terwijl vanuit het oogpunt van de reductie van de informatiescheefheid juist het gevaar van een te laag ingezette regulering dreigt. Overigens is de kans bij zelfregulering groot dat de regulator die namens de aanbieders optreedt, de standaard te hoog stelt om zo het producentensurplus (kortweg: de winst) te maximaliseren.
Als we de notariële markt op basis van het risico van adverse selection analyseren, ontstaat het volgende beeld.
164
Dit risico wordt tevens door de Consumentbond en onderzoeksbureau Nyfer onderkend. Akerlof, G. (1970), The market for lemons: Quality, uncertainty and the market mechanism, Quarterly Journal of Economics, pp. 488-500. 165
D9441 – april 2003
90
Wanneer consumenten de juridische kwaliteit van de dienstverlening niet kunnen beoordelen, maar slechts kunnen onderscheiden op prijsniveau (wat na 1 oktober 1999 mogelijk is geworden), ontbreekt een prikkel voor notarissen om diensten van een hoge juridische kwaliteit te leveren. De notaris kan zich immers niet onderscheiden op grond van die kwaliteit. De marktprijs zal dan tenderen naar de prijs die hoort bij het gemiddelde kwaliteitsniveau. Notarissen die een hogere juridische kwaliteit bieden, worden in dat geval verlieslijdend en zullen derhalve verdwijnen. Hierdoor zal de gemiddelde kwaliteit nog minder worden, waardoor ook de marktprijs weer verder zakt, et cetera. Op een ongereguleerde markt zou het resultaat van adverse selection zijn dat slechte notarissen overblijven en de goede uit de markt worden geduwd. Het risico van adverse selection is het grootst in de familiepraktijk, omdat de kwaliteit daar vaak pas na lange tijd of zelfs niet beoordeeld kan worden ('het product' is een ervaringsgoed met kenmerken van een vertrouwensgoed). In de onroerendgoedpraktijk kan de kwaliteit vaak eerder worden beoordeeld, aangezien de omloopsnelheid van een huis gemiddeld zeven jaar is ('het product' is een ervaringsgoed). Om het risico van averechtse selectie te voorkomen, is (zelf)regulering nodig ten behoeve van kwaliteitsbewaking. In de volgende subparagrafen gaan we daarom verder in op de borging van de kwaliteit van de notariële dienstverlening. Het waarborgen van kwaliteit van de notariële dienstverlening De elementen van de juridische en de integriteitscomponent van kwaliteit worden noch met vaste tarieven noch met de huidige prijsderegulering gewaarborgd. De vraag is hoe deze componenten van kwaliteit dan wel worden gewaarborgd. Er bestaan verschillende regels die de juridische en integriteitscomponent van kwaliteit trachten te verwezenlijken en te waarborgen. Zo is er de eed die notarissen af moeten leggen en zijn de onpartijdigheid en de onafhankelijkheid wettelijk vastgelegd. Daarnaast is er de regeling inzake verplichte nascholing notariaat, de Administratieverordening166, de academische opleiding, de beroepsopleiding 167, de stage-eisen168, en dergelijke. De waarborgen zijn met de invoering van de nieuwe wet dan ook niet weggenomen, maar eerder vergroot (i.c. de langere stageduur). De oude waarborg voor de juridische kwaliteit is met andere woorden nog steeds (en zelfs versterkt) van kracht. Hier staat tegenover dat de geschiktheidstoets die elke kandidaat-notaris vroeger moest doorstaan, is afgeschaft.
166
Deze verordening stelt voorschriften aan de wijze waarop de kantoor- en privé-administratie moeten worden ingericht, bijgehouden en bewaard (artikel 24 lid 3). 167 Van 200 uur per jaar gedurende drie jaren. 168 Punten te behalen in het kader van de permanente educatie en beroepsopleiding.
D9441 – april 2003
91
In deze toets werden niet alleen allerlei inhoudelijke aspecten getoetst, maar er was tevens aandacht voor de persoonlijke eigenschappen van de kandidaat (aan de hand waarvan een antwoord gegeven moest worden op de vraag: 'is dit een geschikte notaris?'). Met het wegvallen van deze deels subjectieve toets is een deel van de kwaliteitsbewaking verdwenen. De WNA 1999 voorziet niet in een toetsing of de kandidaat-notaris geschikt is om tot notaris te kunnen worden benoemd. Voor benoeming wordt weliswaar bij de Kamers van Toezicht geïnformeerd of er klachten zijn gedeponeerd gedurende de stageperiode (werkperiode), maar dit is geen alternatief voor de vroegere 'geschiktheidstoets'. De KNB vindt deze toetsing bij de Kamers van Toezicht onvoldoende en acht het van belang om instrumenten te ontwikkelen waardoor kandidaat-notarissen tijdens hun stageperiode hun 'geschiktheid' voor het vak kunnen verbeteren. Dit bijvoorbeeld met behulp van vaardigheidstrainingen. In dit kader werd in 1999 gewerkt aan de ontwikkeling van een (vrijwillig) loopbaanonderzoek voor (in het bijzonder) kandidaat-notarissen. Dit houdt in dat de kandidaat-notaris wordt onderzocht op zijn persoonlijkheidstructuur, zijn intelligentie en zijn gedragsvaardigheden. Het resultaat van dit onderzoek is een conclusie over verbeterpunten, de wijze waarop deze verbeterpunten kunnen worden opgepakt, en de termijn waarbinnen de verbetering naar verwachting kan plaatsvinden. 169 Toezicht en tuchtrecht Belangrijke aspecten van kwaliteitsborging van de notariële dienstverlening zijn het tuchtrecht en het toezicht. 170 In de WNA 1999 wordt ten opzichte van de WNA 1842 een duidelijker onderscheid gemaakt tussen de tuchtrechtspraak enerzijds en het uitoefenen van toezicht anderzijds. Juist toezicht zou volgens de werkgroep Toezicht Notariaat van belang zijn, ter waarborging van een goede kwaliteit en een hoge standaard van beroepsbeoefening. Een belangrijk doel van toezicht ligt immers in de preventieve werking die ervan uitgaat. 171 Tuchtrecht schiet wat dit betreft tekort, aldus de werkgroep, omdat het een reactief handhavingsmechanisme is: de preventieve werking is beperkt tot afschrikking.
169
Toezicht notariaat (1999), Ministerie van Justitie, p. 39. De behoefte aan toezicht in het notariaat wordt, volgens de werkgroep Toezicht Notariaat, met name verklaard door de relatie van het vrije ondernemerschap met een aantal andere kenmerken van die beroepen: het domeinmonopolie en de hieruit voortvloeiende afhankelijkheid van consumenten; de aanwezigheid van een vertrouwensrelatie met de cliënten; het belang van het handhaven van gedragsrichtlijnen (waaronder ethische en morele) bij de beroepsuitoefening; de complexiteit van het handelen en de grote (geldelijke) belangen die daarmee gemoeid zijn. 171 Toezicht notariaat (1999), Ministerie van Justitie, p. 23. 170
D9441 – april 2003
92
Beide taken zijn opgedragen aan de Kamers van Toezicht. 172 De toezichtfunctie wordt geconcentreerd bij de voorzitter van de Kamer van Toezicht. Het toezicht is overigens in de wet (en in andere wetten) ook opgedragen aan andere instanties: •
de KNB: de KNB houdt toezicht op de naleving van haar beroeps- en gedragsregels en haar verordeningen. De KNB kan ook in het algemeen de voorzitter van de Kamer van Toezicht verzoeken een onderzoek in te stellen. 173
•
het Bureau Financieel Toezicht (BFT): het BFT ziet toe op het financiële beheer van de notariële praktijk. In dit kader bezoekt het BFT de notariskantoren onverwacht en regelmatig. De notaris is daarnaast verplicht jaarlijks aan het bureau zijn jaarstukken te zenden. 174
•
de inspectie der registratie en successie: het toezicht door deze inspectie is van belang voor de belastingdienst in verband met een geordend en inzichtelijk rechts- en geldverkeer. Dit in het bijzonder bij onroerendgoedtransacties en in de successiesfeer.
•
de minister van Justitie/de Kroon: op de verordeningen van de KNB is sprake van preventief toezicht door de minister van Justitie. Daarnaast beschikt de minister over repressief toezicht ten aanzien van de besluiten van de ledenraad, van het bestuur of van andere organen.
Essentieel voor het toezicht door andere instanties is dat zij ook klachtrecht hebben. Het toezicht strekt zich formeel uit over alle onderwerpen die in de nieuwe Notariswet of hierop gebaseerde regelingen aan de orde zijn. Hiertoe zijn de bevoegdheden en toezichthoudende taken van de voorzitter in de WNA 1999 uitgebreid. In werkelijkheid houden de meeste toezichtinstanties zich bezig met financiële aspecten van de notariële markt en in veel mindere mate met bredere aspecten zoals de juridisch-ambachtelijke en integriteitscomponent van kwaliteit.
172
Klachten over de declaratie moeten in eerste instantie worden voorgelegd aan de ringvoorzitter. Behalve door de KNB zelf, wordt toezicht gehouden op de naleving van de KNBverordeningen door de Kamers van Toezicht. Wanneer de verordeningen overtreden worden, kan de KNB de tuchtrechter inschakelen door een klacht in te dienen bij de Kamer van Toezicht. Met de omvorming van de KNB tot publiekrechtelijk lichaam is de mogelijkheid voor klagers om zich ook te richten tot een scheidsgerecht verdwenen. Wel heeft de KNB haar 'zeeffunctie' behouden, zodat de KNB nog steeds de eerste opvang van klachten en informele bemiddeling ve rzorgt. 174 Het BFT is ontstaan door omzetting van het oude Centraal Bureau van Bijstand. Het BFT is onder de WNA 1999 -in tegenstelling tot het oude Centraal Bureau van Bijstand- niet langer een aan de Kamers van Toezicht ondergeschikt uitvoeringsorgaan, maar heeft een eigen verantwoordelijkheid. 173
D9441 – april 2003
93
Intern preventief toezicht: kwaliteitszorg en -bewaking In verband met de kwaliteitsbewaking is het tevens van belang om de initiatieven van de KNB op het gebied van kwaliteitsbeleid te vermelden. 175 De werkgroep Toezicht Notariaat benadrukt ook juist het belang van een systeem van integraal toezicht, waarin niet alleen extern repressief (tuchtrecht) en preventief toezicht (toezicht door instanties als de Kamers van Toezicht, het BFT, de KNB en dergelijke) een plaats moet hebben, maar waarin tevens een belangrijke rol is weggelegd voor intern preventief toezicht. Dat wil zeggen toezicht door en vanuit de beroepsgroep zelf, met als doel kwaliteitsborging. Volgens de werkgroep zou juist voor vrije beroepsbeoefenaren met hun professionele autonomie gelden dat zij zelf het best kunnen zorgen voor een vorm van kwaliteitsbewaking. Dit omdat bij de beroepsgroep zelf het vereiste kennisniveau aanwezig is. Daarnaast zou het karakter van vertrouwensberoep een meer formele toetsing door derden in de weg kunnen staan: collega's of gelijkwaardige beroepsbeoefenaren hoeft de geheimhoudingsplicht niet te worden opgelegd. 176 Sinds een aantal jaren is de KNB begonnen met de opzet van een kwaliteitsproject, waarmee beoogd wordt de implementatie van kwaliteitszorgsystemen op de notariskantoren te bevorderen. Zo'n systeem zou kunnen leiden tot systematische kwaliteitsbewaking, onder meer door het behalen van een (ISO-)certificaat. Het kwaliteitsproject bestaat uit vijf pijlers: • • • • •
het bevorderen van de vakbekwaamheid door het instellen van een systeem van verplichte scholing177 het onderzoeken van de cliënttevredenheid het opstellen van een kwaliteitshandboek en de implementatie van kwaliteitszorgsystemen op de notariskantoren het ontwikkelen van een systeem van intercollegiale toetsing het ontwikkelen van loopbaanonderzoeken.
In 1996 heeft de KNB een kwaliteitshandboek uitgegeven, om de notariskantoren te stimuleren zelf een kwaliteitshandboek te ontwikkelen. 178 175
Uit interne stukken van de KNB. Toezicht Notariaat (1999), Ministerie van Justitie, p. 13. 177 Dit is in 1996 van start gegaan: elke (kandidaat-)notaris is jaarlijks verplicht een door het bestuur van de KNB vast te stellen aantal uren gekwalificeerd onderwijs te volgen. Het doel is om de kwaliteit van de juridische dienstverlening te bevorderen. 178 Het kwaliteitshandboek geeft een helder beeld van hoe een eigen kantoorkwaliteitshandboek eruit zou kunnen zien en heeft de functie van hulpbron. Bovendien kan het handboek dienen als toetssteen, doordat het voorwaarden aangeeft waaraan moet worden voldaan. Een belangrijk hoofdstuk van het kwaliteitshandboek is de beschrijving van normen waaraan het bedrijfsproces op een notariskantoor zou behoren te voldoen. Het is volgens de werkgroep Toezicht Notariaat niet uitgesloten dat deze normen in de toekomst verplicht zullen worden gesteld door de KNB. 176
D9441 – april 2003
94
In het kwaliteitshandboek zijn voor verschillende fasen van het primaire proces en voor verschillende aandachtsgebieden in de ondersteunende processen normen opgesteld. Onderzoek door de stichting Certiked heeft uitgewezen dat een kantoor dat voldoet aan en werkt volgens deze normen in aanmerking komt voor een ISO9001-certificaat. 179 Een knelpunt bij de bevordering van een gestructureerd kwaliteitszorgsysteem is volgens de werkgroep Toezicht Notariaat echter dat de notariskantoren weliswaar (vaak) de noodzaak van zo'n systeem inzien, maar niet tot invoering daarvan komen door grote kantoordrukte en onbekendheid met de materie.180 De knelpunten van het toezichtssysteem Preventief toezicht heeft een (potentieel) essentiële rol bij kwaliteitsborging in de notariële dienstverlening. Desondanks kent de huidige vorm van het toezicht volgens de werkgroep Toezicht Notariaat verschillende knelpunten: • • • • • •
de (personele) onmogelijkheid van de Kamers van Toezicht om de gewenste inhoud te geven aan de bij hen geconcentreerde toezichtsfunctie geen uniformiteit in het toezicht verbrokkeld toezicht, c.q. geen centrale instantie die uitgerust is met dusdanige bevoegdheden dat informatie van alle toezichthouders daar samenkomt dan wel door deze instantie verkregen kan worden geen eenvoudige wijze om in concrete gevallen een verscherpt toezicht te bereiken het accent van toezicht ligt onvoldoende op preventie onvoldoende functiescheiding tussen 'aanklager' en 'rechter' binnen de Kamer van Toezicht. 181
Het huidige toezicht is verbrokkeld - er zijn acht verschillende instanties met toezicht belast. Dit brengt in combinatie met het ontbreken van een gestructureerde en vaste informatie-uitwisseling het gevaar met zich mee dat eenduidige aansturing, prioriteitenstelling en doelmatigheid worden belemmerd. De als centrale toezichtorganen aangewezen (voorzitters van de) Kamers van Toezicht zijn in belangrijke mate afhankelijk van informatie van de andere toezichthoudende instanties. Daarnaast bestaan er 19 Kamers van Toezicht, hetgeen de uniformiteit van het toezicht verder beperkt. 182 179
In 1999 waren er voor zover bekend drie notariskantoren die met behulp van het kwaliteitshandboek een kwaliteitszorgsysteem hebben geïmplementeerd en daarmee een ISO-certificaat hebben gekregen. 180 De KNB wil om deze reden een 'kwaliteitsmanager' aanstellen, die kantoren hierbij moet helpen. Er wordt op dit moment tevens gewerkt aan een audit-systeem als onderdeel van het kwaliteitszorgsysteem. 181 Toezicht notariaat (1999), ministerie van Justitie, pp. 40-44, 51. 182 Toezicht notariaat (1999), ministerie van Justitie, pp. 40-41.
D9441 – april 2003
95
Afgezien van incidentele informatiestromen van het BFT en de KNB naar de Kamers van Toezicht is er geen wettelijke basis voor uitwisseling van informatie tussen de toezichthoudende instanties, zodat een centraal punt waar alle informatie samenkomt ontbreekt. Tegelijkertijd is de werkdruk op de Kamers van Toezicht door het wegvallen van de scheidsgerechten groter geworden. Derhalve komt de werkgroep tot de conclusie dat bij het toezicht een instantie ontbreekt die voldoende is toegerust met tijd, middelen en (landelijk) overzicht om de coördinatie van het toezicht over de hele linie inhoud te geven. Een volgend knelpunt betreft de vervlechting van de functies van 'aanklager' en 'rechter'. Op dit moment is het veelal de voorzitter van de Kamer van Toezicht die naar aanleiding van een klacht opdracht geeft tot het vooronderzoek dat vervolgens kan leiden tot een tuchtrechtelijke klacht bij diezelfde Kamer van Toezicht. Hoewel het vooronderzoek wordt uitgevoerd door een plaatsvervangend voorzitter, is het de vraag of dit vanuit het oogpunt van de scheiding van functies voldoende garanties biedt. 183 Het is wenselijker dat de functies van aanklager en rechter uit elkaar worden getrokken. De klachtenbehandeling vindt evenmin geconcentreerd plaats, hetgeen niet ten goede komt aan de doorzichtigheid voor de (ontevreden) consument. 184 Het bestaan van meerdere klachteninstanties vormt op zich geen probleem, omdat het vanuit het oogpunt van de klachtbehandeling voornamelijk gaat om toegankelijkheid en om de adequate afhandeling. Dit betekent dat de klager de keus heeft om voor een bepaalde route te kiezen. Hier staat dan wel tegenover dat het een logisch systeem moet zijn, dat duidelijk is voor de klager.185 Daarnaast moet vermeden worden dat 'forumshopping' - met het risico van tegenstrijdige uitspraken gaat plaatsvinden. De procedure bij de Kamers van Toezicht is ten slotte (ondanks aanpassingen) toch voornamelijk tuchtrechtelijk gebleven. Dit betekent dat er geen adequate voorziening bestaat voor consumentenklachten die 'minder goed' binnen het tuchtrecht passen. In het algemeen concludeert de werkgroep dat het accent van het toezicht onvoldoende op preventie ligt. Het toezicht is geen onderdeel van een integraal systeem dat gericht is op kwaliteitsborging. Daarnaast is de systematische kwaliteitsbewaking binnen het notariaat zelf nog onvoldoende van de grond gekomen.
183
Daarnaast kan een klacht in het algemeen ook door de KNB, het Bureau Financieel Toezicht of een cliënt worden geformuleerd. 184 Naast de notaris zelf zijn er drie en mogelijk zelfs vier instanties (Kamer van Toezicht, KNB, ringvoorzitter, nationale ombudsman) die zich met klachtbehandeling in eerste aanleg bezighouden. In het verlengde hiervan kunnen verschillende instanties in hoger beroep een rol spelen. Daarnaast is er nog de mogelijkheid van de gang naar de burgerlijke rechter. 185 Toezicht notariaat (1999), Ministerie van Justitie, pp. 41-42.
D9441 – april 2003
96
Inspectie Een mogelijkheid om de kwaliteitsbewaking te versterken, die overigens tevens door de werkgroep Toezicht Notariaat wordt geopperd, is het instellen van de door de sector voorgestelde inspectie.186 Een dergelijke onafhankelijk, landelijk opererende instantie zou tegemoet kunnen komen aan de knelpunten van de huidige toezichtstructuur: de scheiding van functies van 'aanklager' en 'rechter', uniformiteit in het toezicht, et cetera. Deze zou tevens (preventief) moeten toezien op de juridisch-ambachtelijke en de integriteitcomponent van kwaliteit. De door de sector voorgestelde inspectie is een onafhankelijke inspectie die beduidend breder georiënteerd is dan de huidige (hoofdzakelijk) financiële controle en ook (preventief) toezicht uitvoert als het gaat om, bijvoorbeeld, integriteit (het opsporen van fraude en witwaspraktijken). 4.4.4 Bedrijfsvoering Een van de belangrijkste kritieken op de markt onder de oude marktordening betrof de winsten die in het notariaat werden behaald als gevolg van het tariefstelsel in combinatie met het domeinmonopolie. Over het algemeen verwachtte men een winstdaling als gevolg van meer mededinging. Daarnaast zouden de overgang naar marktconforme tarieven en de vrijere toetreding het kostenbewustzijn en de efficiëntie stimuleren (zie hoofdstuk 3). In deze paragraaf gaan we in op de ontwikkeling van de winstgevendheid en op de productiviteit. Winstgevendheid en omzet In 1999 realiseerden de kantoren in alle grootteklassen een forse toename in hun winstgevendheid.187 In dat jaar nam de winstgevendheid per vennoot op de grote kantoren toe met 29% en op de kleine kantoren met 27%. De middelgrote kantoren bleven achter met een stijgingspercentage van 18. Na 1999 is de winstgevendheid fors afgenomen: in 2001 daalde de winstgevendheid per vennoot met 4% ten opzichte van 1999, en de winstgevendheid per werkzame kracht daalde nog sterker, namelijk met 12%. Het jaar 2000 geeft met uitzondering van de grote kantoren een heel ander beeld te zien dan het succesvolle jaar 1999. De winstgevendheid per vennoot liep bij de kleine kantoren in 2000 vergeleken met 1999 weliswaar terug, maar lag nog altijd 18% hoger dan in 1998. De winstgevendheid per vennoot bij de middelgrote kantoren is in 2000 fors teruggevallen en ligt nu 3% onder het niveau van 1998.
186
Deze kwaliteitsinspectie is uiteraard iets anders dan de huidige inspectie der registratie en successie. 187 EIM, 2002, p. 86.
D9441 – april 2003
97
De prestaties van de grote kantoren vallen op. In tegenstelling tot de overige grootteklassen is in deze categorie de winstgevendheid per vennoot opnieuw fors gestegen. De winstgevendheid bedroeg in 2000 41% meer dan in 1998 en steeg ook ten opzichte van 1999. In 2001 klom de winstgevendheid per vennoot van de kleine kantoren weer omhoog tot 38% boven het niveau van 1998, terwijl de situatie voor de middelgrote in 2001 hetzelfde bleef als in 2000. De winstgevendheid per vennoot van de grote kantoren kelderde in 2001 enigszins ten opzichte van 2000, maar was nog altijd 38% hoger dan in 1998. Opvallend is dat dit beeld van de ontwikkeling van de winstgevendheid naar grootteklassen wat verandert als we niet naar de data per vennoot maar per kracht (alle werkzame personen) kijken. Vanuit dit perspectief komen de kleine kantoren er het best van af met een stijging van de winstgevendheid per kracht in 2000 van 18% ten opzichte van 1998 en in 2001 zelfs van 37%. De middelgrote kantoren deden het onverminderd slecht (een daling van 7% in 2000 ten opzichte van 1998 en van 2% in 2001). De winstgevendheid per kracht van de grote kantoren steeg in 2000 nog sterk: 26% ten opzichte van 1998, maar nam af tot 16% in 2001. Ook uit het SEOR/OCFEB-rapport blijkt dat de bruto-inkomsten tussen 1999 en 2001 zijn gedaald (van € 305.000 naar € 254.000). De auteurs van het rapport geven aan dat deze daling 'vrijwel volledig is toe te schrijven aan de daling van het aantal akten in de onroerendgoedpraktijk, en dus gezien kan worden als een natuurlijke correctie op de 'vette' jaren'. De dalende winstgevendheid hangt samen met afnemende – en soms zelfs negatieve – groei van de vraag. Ondanks de ongunstige ontwikkelingen op de huizenmarkt blijft dit segment het belangrijkst voor de notaris. In de registergoedpraktijk wordt relatief veel omzet gerealiseerd in verhouding tot personeelsinzet (zie tabel 4.6). De familiepraktijk vormt hiervan de tegenpool. De cijfers in tabel 4.6 suggereren dat er een scheve verhouding is tussen de registergoedpraktijk en de familiepraktijk, maar dat deze scheefheid in de tijd minder wordt. 188 Het resterende deel is de ondernemingspraktijk, waarover het interessant is te vermelden dat dit voornamelijk een inkomstenbron is voor grote en/of gespecialiseerde kantoren. Tabel 4.6:Omzetaandeel en personeelsinzet in de verschillende praktijken van de notaris 1998 versus 2001 1998
2001
Registergoed-prak- Omzetaandeel van 67,9% met een tijk personeelsinzet van 55% Omzetaandeel van 12,2% met een personeelsinzet van 21%
Familiepraktijk Bron: EIM, 2002, p. 26, bewerking SEO 188
Omzetaandeel van 62,1% met een personeelsinzet van 54% Omzetaandeel van 15% met een personeelsinzet van 23%
EIM, 2002, p. 26.
D9441 – april 2003
98
In 2000 zijn de gemiddelde omzetten van de panelkantoren, ondanks de daling van het aantal akten, ten opzichte van 1999 toch nog met 1% toegenomen. In de onroerendgoedpraktijk was sprake van een daling van de omzet met circa 6%. In de familie- en ondernemingspraktijk daarentegen wisten de panelkantoren hogere omzetten te realiseren. 189 Ernst & Young concludeert dat de familiepraktijk een verliesgevende activiteit is: dat was zo in 1999 en het is nog steeds zo anno 2001 - zij het in iets mindere mate.190 Uit het SEOR/OCFEB-rapport blijkt dat 40% van de kantoren kruissubsidiëring toepast, hetgeen zou kunnen betekenen dat de familiepraktijk voor de overige 60% niet verliesgevend is. Ernst & Young constateert tevens een margedaling over de hele linie in de onroerendgoedpraktijk over de periode 1999-2001. Deze onderzoekers zijn positiever over de ondernemingspraktijk: 'een notaris kan nu nog een redelijke prijs rekenen met een normale marge', aldus de auteurs.191. Kostprijzen en productiviteit Winstgevendheid wordt voor een belangrijk deel door kostenbewustzijn bepaald. Voor kostenbewustzijn is kennis over de kosten en daarmee tijdschrijven van essentieel belang. De WNA 1999 heeft vanuit dit perspectief een positieve invloed gehad. Daar waar in 1999 nog slechts één op de vier kantoren tijdschreef, steeg dat naar één op de drie kantoren in 2000 tot de helft van de kantoren in 2001. 192 Ook wordt er in toenemende mate geïnvesteerd in automatisering en efficiëntieverbeteringen van werkprocessen. Een derde positief effect van de liberalisering op dit gebied is dat in toenemende mate financiële middelen worden vrijgemaakt voor marketing en publiciteit. 193 Door Ernst & Young is bekeken hoe de kostprijzen van verschillende notariële diensten zich na de liberalisering hebben ontwikkeld. In 2000 steeg de kostprijs ten opzichte van 1999 doordat de gemiddelde tijdsbesteding per akte toenam. Deze stijging is waarschijnlijk het gevolg van een verminderde werkdruk na de voorgaande drukke jaren, waardoor de notaris meer tijd per akte had en de kostprijs per akte steeg. Voor 2001 liggen de tijdschrijfbevindingen dicht in de buurt van de data van 2000. Ondanks het feit dat er per akte niet meer tijd werd geschreven dan in 2001, steeg de kostprijs van verschillende akten in de onroerendgoed- en familiepraktijk in 2001 wel ten opzichte van 2000 – soms zelfs vrij fors.
189
EIM, 2002, p. 90. Ernst & Young, 2002, p. 14 en p 11. 191 In Notariaat Magazine, 2002, p. 31. 192 Ernst & Young, 2002; EIM, 2002. 193 EIM, 2002, p. 74. 190
D9441 – april 2003
99
Het is de vraag hoe deze discrepantie verklaard kan worden. Ernst & Young geeft aan dat enkele mogelijke oorzaken liggen in stijgende loonkosten, hogere vaste en loonkosten per akte, en een toename van de gemiddelde complexiteit van dossiers waardoor meer seniore, en dus duurdere medewerkers werden ingezet. Het beeld van relatief stijgende personeelskosten komt eveneens naar voren in het SEOR/OCFEB-rapport: de totale kosten per notariskantoor zijn in de periode 1999-2001 in reële termen met bijna 9% toegenomen (van 941.000 euro naar 1.022.000 euro). Ruim de helft van de stijging wordt veroorzaakt door een stijging van de personeelskosten. Tabel 4.7 geeft deze kostprijsstijging weer (merk op dat een kostprijs niet hetzelfde is als een tarief; zo is in de kostprijs geen winstmarge opgenomen). Zoals reeds gezegd, hebben de stijgende kostprijzen in combinatie met de stagnerende groei van de vraag naar deze praktijkonderdelen geleid tot druk op de winstmarges in de onroerendgoed- en familiepraktijk. Tabel 4.7:De gemiddelde kostprijs in 2000 en 2001 in de onroerendgoed- en familiepraktijk voor verschillende akten (n=25 aan de benchmark van Ernst &Young deelnemende kantoren) Kostprijs in 2000 in euro's
Kostprijs in 2001 in euro's (tussen haakjes stijging in %)
Los testament
338
371 (9,8%)
Huwelijkse voorwaarden
386
433 (12,1%)
Samenlevingsovereenkomst
285
288 (1,1%)
Huwelijkse voorwaarden met gelijkluidende testamenten
524
657 (25,4%)
Testamenten gelijkluidend Testamenten niet-gelijkluidend
360 460
423 (17,5%) 528 (14,8%)
Verklaring van erfrecht
386
418 (8,3%)
Losse hypotheek Hypotheek uitbreiding, oversluiting, verhoging
386 430
396 (2,6%) 461 (7,1%)
Transport/hypotheek
671
782 (16,5%)
Transport/hypotheek met notariële koopovereenkomst
704
899 (27,6%)
Los transport
664
702 (5,7%)
Los transport met notariële koopovereenkomst
789
864 (9,5%)
Levering uit bouwcomplex/project met/zonder hypotheek 522 Bron: Ernst & Young, 2002 en Notariaat Magazine, 2002, p. 24.
559 (7,0%)
Familiepraktijk
Onroerendgoedpraktijk
D9441 – april 2003
100
De onderzoekers van Ernst & Young vinden een grote spreiding in de bestede tijd per aktesoort. Voor een deel hangen deze verschillen in tijdsbesteding samen met de vragen, wensen en specifieke omstandigheden van de cliënt (hoe complexer de zaak, hoe meer tijd die kost). Voor een ander deel hangen deze verschillen samen met inefficiënte werkwijzen van sommige notariskantoren. In de woorden van de auteur van het Ernst & Young-rapport: 'Er is geconstateerd dat de arbeidsproductiviteit op een aantal kantoren wat aan de lage kant is. [….] Kennelijk kan er nog wel wat efficiënter gewerkt worden. […] En er blijkt regelmatig dat notarissen te laat reageren op dalende omzetten'. 194 Grote spreiding van prijzen en de bestede tijd duidt in die laatste gevallen niet op effectieve concurrentie. Met effectieve concurrentie zouden de notariskantoren met een lage productiviteit immers niet kunnen voortbestaan. Productiviteit en kosten in de familiepraktijk Wat betreft de familiepraktijk wordt het bovenstaande in een recent onderzoek tegengesproken. In het SEOR/OCFEB-rapport wordt opgemerkt dat de notariskantoren met betrekking tot de familiepraktijk hun kosten niet veel verder kunnen verlagen. Veel efficiënter werken dan men nu doet kan niet volgens de auteurs van het rapport. Zij baseren deze uitspraak op een frontier-analyse. Dat is een analyse die uitgaat van de minimale kosten die bij een gegeven omvang en samenstelling van de productie in de praktijk haalbaar zijn; kortom, een benchmark ten opzichte van de best practice. Zo concluderen de onderzoekers dat er niet echt sprake is van inefficiëntie. In de analyse zijn notariskantoren onderling vergeleken, zodat niet is uitgesloten dat alle – en dus ook de beste – notariskantoren in enige mate inefficiënt werken. Daarnaast merken de auteurs op dat de productiviteit niet erg verschilt tussen notariskantoren, omdat de productie van veel akten in de familiepraktijk een standaardpatroon volgt. Ten slotte stellen de auteurs dat de kosten niet verder verlaagd kunnen worden, omdat de hoge kosten veroorzaakt worden door exogene factoren: zeker op het platteland is er sprake van een te kleine schaal en een suboptimale mix van verschillende soorten akten. Uit tabel 4.5 in paragraaf 4.3.1 blijkt echter dat de tarieven – en dus waarschijnlijk ook de kosten – van de familiepraktijk voor een klein kantoor met één notaris veel lager zijn dan voor een groter kantoor met vier of meer notarissen. Deze bevindingen van het EIM zijn dus in tegenspraak met de conclusies van het SEOR/OCFEB-rapport. Hieronder zullen wij beschrijven dat er onzes inziens wel degelijk sprake kan zijn van inefficiëntie, zoals de cijfers over de spreiding van tarieven (tabel 4.3) en de spreiding van kantoorgrootte (tabel 4.5) aantonen.
194
Wim Hamming in Notariaat Magazine, 2002, p. 31.
D9441 – april 2003
101
Kostenstructuur en efficiëntie Inefficiëntie (of een te lage arbeidsproductiviteit) heeft te maken met de mate waarin notariskantoren anticiperen op veranderingen in de markt en hun kostenstructuur aanpassen. Kosten kunnen vast of variabel zijn. In de economische theorie gaat men ervan uit dat gebouwen, fabrieken en machines in het algemeen vaste kosten zijn en dat arbeidskosten onder de variabele kosten vallen. Het notariaat wordt wel eens als een sector met hoge vaste kosten aangemerkt: 95% van de totale kosten zijn volgens Ernst & Young vast. Ernst & Young stelt echter tegelijkertijd dat arbeid de belangrijkste productiefactor en ook de belangrijkste kostenpost is in het notariaat. 195 Ditzelfde beeld komt naar voren uit het SEOR/OCFEBonderzoek. 196 Een sector waar de belangrijkste kostenpost arbeid is, kan men niet zonder meer aanmerken als een sector met hoge vaste kosten – dit ondanks het feit dat een deel van de arbeidskosten wel als vast is aan te merken. Er zijn dus efficientiewinsten te behalen door de arbeidsproductiviteit te verhogen en sneller 'me nsen de laan uit te sturen' op het moment dat het 'slechter' gaat. 197 Ook tabel 4.5 in paragraaf 4.3.1 lijkt de aanname te ontkrachten dat de hoge vaste kosten van een notariskantoor (zoals het instandhouden van een bibliotheek) een kostengeoriënteerde tariefstelling in de weg zou staan. Als hoge vaste kosten een probleem zouden vormen, zouden kleine notariskantoren immers niet kunnen concurreren op de prijs met grotere notariskantoren. Uit de cijfers blijkt echter dat dit wel het geval is. Ook uit andere cijfers van het EIM blijkt dat kleine kantoren zich over het algemeen prima staande weten te houden: het resultaat per euro omzet stijgt sterker (14% in 2001 ten opzichte van 1998) dan voor de middelgrote en grote kantoren (minus 10% respectievelijk plus 1% in 2001 ten opzichte van 1998).198 Dit is des te opvallender omdat het voor kleine kantoren vaak ingrijpender is om een werknemer te ontslaan. Deze werknemer zal vaker dan bij een groter kantoor de enige zijn die een bepaalde taak vervult (bijvoorbeeld boekhouder) of bepaalde kennis in huis heeft (bijvoorbeeld een kandidaat-notaris met veel kennis op het gebied van de familiepraktijk).
195
Ernst & Young, 2002, p. 12. Van de totale kosten van een notariskantoor bestaat in de periode 1999-2001 70% uit personeelskosten, 17% uit kantoorkosten, 5,5% uit huisvestingskosten, 4,5% uit afschrijvingskosten en 3% uit rentekosten. 197 Wim Hamming van Ernst & Young in Notariaat Magazine, 2002. Overigens is het argument dat er perioden van topdrukte zijn (december) niet valide, in die zin dat het geen reden is om daarvoor het hele jaar een overcapaciteit in te bouwen. Topdrukte komt immers in meer bedrijfstakken voor en leidt ook daar niet tot structurele overcapaciteit. 198 2002, p. 87. 196
D9441 – april 2003
102
4.5
CONCLUSIE
'Marktwerking en notariaat gaan niet samen', aldus notaris Kortlang in Notariaat Magazine. 199 De markt van notariële diensten wordt vaak voorgesteld als een januskop met aan de ene kant een markt van vrije ondernemers en aan de andere kant een (door domeinmonopolie en ministerieplicht) gesloten markt van ambtenaren. Dit dualisme heeft ook jarenlang de nodige stof voor discussie gegeven, waarbij het publieke belang van marktconforme notariële prijzen meer dan eens werd geplaatst tegenover de publieke belangen van toegankelijkheid, continuïteit en kwaliteit van de notariële markt. Het ontbreken van een correctiemechanisme voor kwaliteit – als de kwaliteit van de geleverde dienst slecht is, wordt de notaris hier immers niet op afgerekend in de markt200 – heeft de complexiteit van deze discussie evenmin beslecht en lijkt de argumenten tegen marktwerking te bekrachtigen. Toch lijkt er wel ruimte te bestaan voor meer marktwerking in de markt van notariële diensten. Hieronder vullen we deze ruimte in aan de hand van de tot nu toe bereikte resultaten. 4.5.1 Potentiële concurrentiebelemmering en ruimte voor marktwerking Alvorens de resultaten van meer marktwerking te analyseren, gaan we nader in op de potentiële ruimte voor concurrentiebelemmerend gedrag, om de 'ruimte voor meer marktwerking' te analyseren. Wanneer die potentiële ruimte voor concurrentiebelemmerend gedrag groot is, betekent dit tevens dat de potentiële ruimte voor meer marktwerking groot is. In het algemeen geldt dat concurrentie kan worden belemmerd door collusie (kartels), misbruik van machtspositie en concentraties. Bij het beoordelen van de resultaten van marktwerking dienen dan ook deze punten in ogenschouw te worden genomen. Prijsafspraken Prijsafspraken leiden al snel tot onderling afgestemde feitelijke gedragingen tussen concurrenten. Dit werd tevens als een van de belangrijkste knelpunten ervaren in de markt 'toen'. Het gevolg van de vaste tariefstructuur, het gebrek aan kostengerelateerde prijsvorming en het domeinmonopolie was hoge tarieven, hoge overwinsten en de afwezigheid van prikkels tot efficiëntie en innovatie. De geleidelijke invoering van vrije tarieven heeft geleid tot een meer kostengerelateerde prijsvorming - de helft van de notarissen schrijft momenteel tijd. Dit betekent dat de tarieven in de familiepraktijk zijn gestegen en de tarieven in de onroerendgoedpraktijk soms zijn gedaald en soms zijn gestegen.
199
2002, p. 11. Dit heeft te maken met het karakter van elk ervarings- en vertrouwensgoed: de kwaliteit is slecht of zelfs geheel niet te beoordelen. Dat ligt anders bij vergelijkbare dienstverleners, zoals advocaten: een advocaat die relatief veel procedures verliest, zal marktaandeel verliezen. 200
D9441 – april 2003
103
Al met al lijkt een gemiddelde tariefstijging waarschijnlijker dan een gemiddelde tariefdaling. Sinds de liberalisering zijn de overwinsten sterk afgenomen. Dit is echter niet het resultaat van de liberalisering, maar veeleer van het inkrimpen van de vraag (de conjunctuur) en door de gestegen kosten per akte (zie tabel 4.7) en de gestegen kosten per kantoor (zoals blijkt uit het SEOR/OCFEB-rapport). Er lijkt geen sprake te zijn van een – door sommigen aanvankelijk gevreesde – prijsoorlog met vele slachtoffers. Volgens de KNB heeft de prijsconcurrentie slechts in een enkel lokaal geval geleid tot faillissementen. 201 Ten slotte lijkt er nog ruimte te zijn voor efficiëntieverbeteringen (met name verhoging van de arbeidsproductiviteit) en innovatie wat betreft de niet-wettelijke notariële diensten. Machtspositie Een belangrijke vraag is of notarissen een machtspositie hebben. Vanwege het domeinmonopolie en vanwege de nog geringe toetreding op de notariële markt moet deze vraag positief bevestigd worden. 202 Marktwerking heeft geen wezenlijke veranderingen teweeggebracht in het bestaan van de machtspositie van notarissen. Het domeinmonopolie is immers niet afgeschaft en het aantal nieuwe kantoren is niet duidelijk toegenomen. Daarnaast is aan de keuzemogelijkheid van de consument niet veel veranderd. De consument kan weliswaar kiezen tussen verschillende notariskantoren, maar van een geïnformeerde, rationele keuze, die de concurrentie tussen kantoren zou kunnen stimuleren, is vooralsnog niet echt sprake. Daarvoor ontbreekt de vereiste informatie: consumenten zouden immers prijsén kwaliteitsvergelijkingen moeten kunnen maken om te kunnen beoordelen welke prijs-kwaliteitverhouding men wenst. Nu de vraag of notarissen een machtspositie hebben bevestigend beantwoord is, is het van belang om te bekijken of notarissen ook misbruik maken van deze machtspositie.203 In het SEOR/OCFEB-rapport wordt de mogelijkheid geopperd voor de familiepraktijk. 201
Gesprek met KNB, 22 januari 2003. Zo meldt de KNB dat drie kantoren sinds de liberalisering failliet zijn en dat er 48 onder toezicht van het Bureau Financieel Toezicht zijn geplaatst. 202 Met een machtspositie in de zin van artikel 82 EG wordt gedoeld op een economische machtspositie van één (of meer) onderneming(en), die haar in staat stelt de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging op de relevante markt te verhinderen en het haar mogelijk maakt zich jegens haar concurrenten, haar afnemers en uiteindelijk de consumenten in belangrijke mate onafhankelijk te gedragen. HvJEG 14 februari 1978, zaak 27/76 (United Brands), Jur. 1978, 207, r.o. 65; HvJEG 13 februari 1979, zaak 85/76 (Hoffmann-La Roche), Jur. 1979, 461, r.o. 38; HvJEG 9 november 1983, zaak 322/81 (Michelin), Jur. 1983, 3461, r.o. 30. 203 Een machtspositie is niet verboden, slechts het misbruik daarvan. De vaststelling van het bestaan van een machtspositie houdt of zichzelf geen verwijt jegens de betrokken onderneming in, doch betekent alleen dat los van de oorzaken van die positie op de onderneming een bijzondere verantwoordelijkheid rust om niet door haar gedrag inbreuk te maken op een daadwerkelijke en onvervalste mededinging op de gemeenschappelijke markt. HvJEG 9 november 1983, zaak 322/81 (Michelin), Jur. 1983, 3461, r.o. 57 (cursivering toegevoegd); GEA 1 april 1993, zaak T-65/89 (BPB Industries and British Gypsum / Commissie), Jur. 1993, II-389, r.o. 67.
D9441 – april 2003
104
De prijsstijging in de familiepraktijk kan volgens de auteurs van dit rapport komen door de afname van kruissubsidiëring en/of door de misbruik van marktmacht: 'door gebrekkige concurrentie zouden notariskantoren in staat zijn om een excessieve winst te maken op de familiepraktijk'. In hoeverre dit inderdaad zo is, kunnen wij op basis van het bestudeerde materiaal niet vaststellen. Toenemende concentratie In het notariaat is in toenemende mate sprake van schaalvergroting, die plaatsvindt langs twee lijnen. 204 Ten eerste is er de concentratie van categorale notariskantoren. Er ontstaan steeds meer samenwerkingsverbanden van kantoren. In de top-20 van de grootste kantoren zijn drie nieuwe regionale samenwerkingsverbanden opgenomen. Ten tweede zijn er de toetreders van buiten; kantoren die gelieerd zijn aan accountants veroveren langzaam een plek in de top-20. Notariskantoren worden dus steeds groter. Dit impliceert een verhoging van de toetredingsbarrières. Onder de huidige omstandigheden blijkt reeds dat toetreding van kandidaten die een eigen kantoor opzetten nauwelijks (meer) voorkomt. Dit zal in de toekomst als gevolg van de schaalvergroting alleen maar moeilijker worden. Toetreding zal dan nagenoeg uitsluitend betekenen dat wordt toegetreden tot een bestaande maatschap. Volgens het EIM-rapport verwacht slechts 1% van de huidige vrouwelijke kandidaat-notarissen dat zij in 2008 een notaris zal opvolgen in een solitaire vestiging. Er zijn geen vrouwelijke kandidaat-notarissen die verwachten in 2008 zelf een solitaire vestiging op te zetten. Bij de mannen liggen deze percentages iets hoger: 9% respectievelijk 1%.205 De Commissie Monitoring Notariaat merkt op dat de ondernemingsplannen die niet zijn goedgekeurd (op enkele na) allemaal plannen waren die betrekking hadden op nieuwe solitaire vestigingen. De commissie concludeert: 'De wet is kennelijk niet bij machte het monopolie van de zittende notarissen te doorbreken'. 206 Gezien het grotere financiële risico dat is verbonden aan het opzetten van een solitaire praktijk ten opzichte van het opvolgen van een notaris in een bestaande maatschap, is het echter niet verbazingwekkend dat ondernemingsplannen voor een solitaire praktijk eerder worden afgekeurd. Ook dit wijst erop dat de trend van schaalvergroting zal doorzetten. Dit betekent dat een beleidsmatige afweging gemaakt zal moeten worden met betrekking tot de vraag in hoeverre dit wenselijk is. Enerzijds is schaalvergroting ook in andere sectoren een gangbare ontwikkeling. De ontwikkeling wordt mede ingegeven door een toename van de minimale schaalgrootte. Anderzijds impliceert toenemende concentratie een verhoging van de toetredingsdrempels, waarmee de mededinging niet gebaat is. 204
De Stand van de Advocatuur 2001 en 2002 van Uitgeverij KSU. 2002, p. 54. 206 2003, p. 21. 205
D9441 – april 2003
105
4.5.2
Positieve effecten van meer marktwerking
Het bovenstaande en de resultaten van dit onderzoek overziend, kunnen we stellen dat de introductie van meer marktwerking in de markt van notariële diensten op sommige punten succesvol is geweest. Hieronder geven we een overzicht van de succesvolle effecten van marktwerking die wij onderscheiden: • betere spreiding van de vestigingen • meer concurrentie (op prijzen en mogelijk ook op commerciële dienstverlening) • meer kostenbewustzijn (tijdschrijven) • meer aandacht voor kwaliteitszorg • meer aandacht voor pr en marketing (informeren van consumenten). 4.5.3
Ruimte voor meer marktwerking
Ook zien we dat er nog ruimte bestaat voor meer marktwerking: • er is nog ruimte om de toetredingsbarrières te verlagen • er is nog ruimte voor efficiëntieverbeteringen • er is nog ruimte om productinnovatie en differentiatiestrategieën toe te passen in het kader van de niet-wettelijke werkzaamheden • er is nog ruimte om de concurrentie te vergroten • er is nog ruimte voor vraagsturing. Hierna gaan we dieper in op deze mogelijkheden. Toetredingsbarrières Een van de belangrijkste ervaren knelpunten in de markt onder de oude institutionele setting vormden de toetredingsbarrières. Men sprak van een kunstmatige beperking van vestigingsmogelijkheden door een standplaatsensysteem, een beperkt aantal benoemingen van notarissen en de toepassing van officieuze benoemingscriteria. Dit resulteerde in een overaanbod van kandidaat-notarissen ten opzichte van het aantal notarisplaatsen en in een overmatige bescherming van de zittende notarissen. De huidige marktwerking blijkt niet voldoende om dit overaanbod te verkleinen. In paragraaf 4.5.5 wordt uitgebreider stilgestaan bij de toetredingsbarrières.
D9441 – april 2003
106
Efficiëntieverbeteringen Marktwerking zou onder andere resulteren in een betere efficiëntie. Notarissen worden onder de huidige omstandigheden echter nog onvoldoende geprikkeld om meer te anticiperen op schommelingen in de markt en vroegtijdig hun kostenstructuur aan te passen. Innovatie Naast de ruimte die bestaat voor efficiëntieverbeteringen bestaat er nog ruimte om productinnovatie en differentiatiestrategieën toe te passen als het gaat om de nietwettelijke werkzaamheden. Kennelijk prikkelt de huidige marktwerking de notarissen nog onvoldoende. De Commissie Monitoring Notariaat merkt in dit verband op dat de innovatie verder beperkt blijft doordat slechts in beperkte mate nieuwe kantoren toetreden; het zijn immers vaak 'nieuwe ondernemingen die zich vestigen vanuit de motivatie om aan productontwikkeling te doen'. 207 Concurrentie Er blijkt nog ruimte te bestaan om de concurrentie te vergroten. Ondanks het feit dat het totaal aantal akten in de periode na de liberalisering is gedaald (zie tabel 4.1), zijn de prijzen niet gedaald. Dit is vanuit een economisch perspectief opvallend, aangezien een ondernemer meestal zijn prijzen zal verlagen als reactie op een teruglopende vraag - in de hoop daarmee de vraag te stimuleren. Ook al is de consument van notariële diensten minder prijsgevoelig dan de consument van veel andere goederen, dan nog is er ruimte voor sterkere concurrentie. Zo kunnen in de huidige situatie de kostenstijgingen van de laatste jaren (tabel 4.7) nog in de tarieven doorwerken en is er nog geen voldoende sterke prikkel om die kostenstijging aan te pakken om daarmee de tarieven te verlagen (zie ook de twee hierboven genoemde punten). Vraagsturing In het kader van bovenstaande is de vraagsturing ook van belang: er bestaat nog ruimte voor vraagsturing. De consumentenorganisaties en de individuele consumenten beschikken over een aanzienlijke countervailing power, maar hebben die tot op heden grotendeels onbenut gelaten. 208
207
2003, p. 20. Nick Huls, hoogleraar rechtssociologie aan de Erasmus Universiteit in de Volkskrant van 15 mei 2002. 208
D9441 – april 2003
107
4.5.4
Potentieel ongewenste effecten van marktwerking
We zien punten waarop marktwerking mogelijk ongewenste effecten kan hebben. • de nadruk op prijzen kan te ver worden doorgevoerd (door zowel de aanbieders zelf als door de institutionele partijen en de vragers), hetgeen kan resulteren in adverse selection • stijging van de tarieven in de familiepraktijk kan als problematisch ervaren worden in het kader van het publieke belang van toegankelijkheid. Adverse selection en kwaliteitsborging Om het gevaar van averechtse selectie door eenzijdige aandacht voor prijzen te verminderen, is het van belang dat de kwaliteit gewaarborgd blijft. Het gaat dan om waarborgen die niet tegelijkertijd als (sterke) toetredingsdrempel fungeren. Kwaliteitsborging is in dit kader van groot belang. De Werkgroep Toezicht Notariaat merkt dan ook op dat het hier zou moeten gaan om een integraal systeem waarin naast repressief toezicht door het tuchtrecht in het bijzonder ook aandacht besteed moet worden aan preventief toezicht. Een kwaliteitsinspectie is mogelijk een aanknopingspunt om voor deze kwaliteitsborging blijvend zorg te dragen. De nadruk zou hierbij meer dan nu het geval is kunnen liggen op preventief toezicht en een dergelijke inspectie zou zich tevens breder kunnen oriënteren. Naast aandacht voor financieel toezicht zou het bevorderlijk kunnen zijn voor de kwaliteitsborging in de markt van notariële diensten om het vizier tevens te richten op de diffusere kwaliteitscomponent van integriteit en juridische (en commerciële) kwaliteit. Of dit daadwerkelijk het geval kan zijn, dient echter nader te worden vastgesteld op basis van verder onderzoek. Met het verdwijnen van de vroegere subjectieve 'geschiktheidstoets' lijkt een deel van de vroegere kwaliteitsbewaking te zijn verdwenen. Enerzijds suggereren sommige partijen daarom een objectieve variant van de vroegere subjectieve geschiktheidstoets . Onder de WNA 1999 ontbreekt een 'geschiktheidstoets' in zijn geheel. Dit zou volgens sommige betrokkenen kunnen betekenen dat personen die weliswaar voldoen aan de benoembaarheidsvereisten, notaris kunnen worden terwijl ze (nog) ongeschikt zijn voor het vak. Loopbaanonderzoek en coaching vormen weliswaar een mogelijk alternatief voor de vroegere subjectieve geschiktheidstoets, maar zijn vrijwillig. Andere betrokkenen suggereren dat de verlengde stageduur een belangrijke functie vervult in het kader van kwaliteitsborging. Deze geeft ruimte aan kandidaatnotarissen om ervaring op te doen en functioneert op die wijze impliciet als 'geschiktheidstoets.
D9441 – april 2003
108
De stage maakt het ook beter mogelijk om op basis van objectieve gronden (zijn er bijvoorbeeld klachten geweest?) een advies uit te brengen voor de benoeming van de kandidaat-notaris. Bepalen wie een geschikte kandidaat is, is per definitie een (inter)subjectieve aangelegenheid. Het in ere herstellen van een geschiktheidstoets zou daarom risico's met zich mee kunnen brengen. Een dergelijke toets zou opnieuw als toetredingsdrempel kunnen gaan functioneren. Het voert te ver om binnen het kader van dit onderzoek een oordeel te vormen over deze afwegingen. Deze discussie zou moeten worden meegenomen in nadere onderzoeken naar mogelijke wijzen van kwaliteitsborging in het notariaat. Stijgende tarieven in de familiepraktijk Als de overheid de stijgende tarieven in de familiepraktijk als problematisch ervaart, hetgeen overigens aangemerkt moet worden als een 'gewoon' gevolg van marktwerking, kan zij overwegen additionele instrumenten in te zetten om de toegankelijkheid van deze praktijk te waarborgen. De huidige regelingen (op basis van artikel 56 van de Notariswet), de speciale tarieven voor minderdraagkrachtigen en minvermogenden, zouden bijvoorbeeld meer dan nu het geval is onder de aandacht van de consument gebracht kunnen worden. 4.5.5
Notaris in loondienst en goodwill
Notaris in loondienst De liberalisering heeft de belangrijkste (niet-wettelijke) toetredingsdrempels niet verlaagd (zie paragraaf 4.4.1): het benodigde kapitaal, de onzekerheid over de marktontwikkeling en de beperkte mogelijkheid om parttime te werken. Een van deze drempels zou verlaagd kunnen worden door het de notaris mogelijk te maken in loondienst te werken. Hierbij zou het domeinmonopolie niet doorbroken hoeven te worden als men kiest voor de constructie van een notaris in loondienst van een andere notaris. De belangrijkste knelpunten liggen bij toetreding bij de te betalen goodwill en andere kosten en bij de vrees voor onzekere marktontwikkelingen. Derhalve is een notaris in loondienst mogelijk een aanknopingspunt om de toegankelijkheid verder te borgen. De mogelijkheid om deze functie parttime te beoefenen is een aanvullend potentieel aanknopingspunt om niet-wettelijke toetredingsdrempels aan te pakken. Op welke wijze en in welke mate deze zaken bij zouden kunnen dragen aan het verder borgen van de toegankelijkheid, zou echter moeten worden vastgesteld door middel van nader onderzoek.
D9441 – april 2003
109
Goodwill Zoals hiervoor al werd gesteld, vormt de te betalen goodwill een belangrijke nietwettelijke toetredingsbarrière. Het gaat hier om een bedrag dat de commerciële waarde van een kantoor als winstgevende onderneming weergeeft, voorzover die berust op verworven positie, status, clientèle, et cetera. In feite betaalt de startende notaris dan ook voor de naamsbekendheid en klantenkring van de voorganger. De voorganger heeft deze goodwill echter mede opgebouwd door wettelijke of publieke, en dus niet primair commerciële taken uit te voeren. De Commissie Monitoring Notariaat stelt dan ook de vraag of het betalen van goodwill wel past bij het openbare ambt van de notaris. Nader onderzoek naar de hoogte van de goodwill, naar de samenstelling ervan ('welke investeringen worden met de betaling van goodwill terugbetaald?') en naar ontwikkelingen in de hoogte van de goodwill in de laatste decennia, is wenselijk alvorens hierover beleidsmatige aanbevelingen kunnen worden geformuleerd. Bij een dergelijk onderzoek kan gedifferentieerd worden naar verschillende soorten praktijken. Zo speelt naamsbekendheid in de ondernemingsrechtpraktijk een belangrijker rol dan bij de overige deelmarkten. Bij de onroerendgoedpraktijk werkt de naamsbekendheid vaak indirect door: de makelaar die een bepaalde notaris aanbeveelt aan de huizenkoper, in plaats van een huizenkoper die zelf op basis van naamsbekendheid kiest. Wettelijke toetredingsdrempels Van verschillende kanten wordt wel eens geopperd dat toetreding gestimuleerd kan worden door de wettelijke toetredingsdrempels aan te pakken, dat wil zeggen het domeinmonopolie, de ministerieplicht en de stageduur. 209 In dit onderzoek kunnen we echter geen uitspraken doen over de vraag of het wenselijk is om deze als zodanig aan te pakken. Dit blijft immers primair een beleidsmatig vraagstuk.
209
De Consumentenbond, de Vereniging Eigen Huis en anderen pleiten ervoor het bestaande domeinmonopolie van de notaris alsnog te doorbreken. Consumenten moeten keuzemogelijkheden krijgen. 'De consument met een meer specifieke behoefte kan dan alsnog terecht bij een zelfstandig gevestigde notaris. Hierdoor blijft het karakter van de notariële dienstverlening in stand, heeft de consument voldoende keuzemogelijkheden en kan de notaris het tarief vragen voor de kwaliteit die hij daadwerkelijk biedt.'
D9441 – april 2003
110
BIJLAGE I DE MARKTORDENING WNA 1842, HET WETSVOORSTEL 1994 EN DE MARKTORDENING WNA 1999
D9441 – april 2003
MARKTORDENING OP BASIS VAN WNA 1842
MARKTORDENING ZOALS VOORGESTELD IN HET WETSVOORSTEL
MARKTORDENING OP BASIS VAN WNA 1999
1994210 Beginselen Latijnse Notariaat
• Onafhankelijkheid & onpartijdigheid niet wettelijk vastgelegd
•
Vrijere vestiging.
•
Toegankelijkheid: ministerieplicht
• Onafhankelijkheid en onpartijdigheid wettelijk vastleggen
• ting
Domeinmonopolie: afnameverplich-
•
•
Gesloten benoeming, vestiging
Overige beginselen handhaven
•
Vrijere vestiging.
• Onafhankelijkheid en onpartijdigheid opgenomen in de WNA 1999 • Overige beginselen blijven gehandhaafd.
Toetreding
Hoge toetredingsdrempels
Vrijere toetreding
Vrijere toetreding
Benoemingsvereisten
•
•
Rechtenstudie
•
Rechtenstudie
• (Formeel vrijwillige) postdoctorale opleiding (gekoppeld aan een)
•
6-jarige stage
•
6-jarige stage
•
•
Beroepsopleiding
•
Beroepsopleiding
• Goedkeuring ondernemingsplan door commissie van deskundigen
• Goedkeuring ondernemingsplan door commissie van deskundigen
•
•
Benoeming
Rechtenstudie
3-jarige stage
Een kandidaat-notaris werd benoemd als: •
Een notaris terugtrad
•
Een notaris ove rleed
Verklaring goed gedrag (Justitie)
Benoeming tot notaris mogelijk als voldaan is aan de benoembaarheidvereisten
Verklaring goed gedrag (Justitie)
Benoeming mogelijk als wordt voldaan aan de benoembaarheidvereisten in artikel 6 WNA 1999
• Er behoefte was aan een extra notaris op een bepaald kantoor • Er behoefte was aan een nieuw kantoor op een bepaalde plaats
210
Wetsvoorstel, nr. 2, 23 706
D9441 – april 2003
1
Vestigingsplaats
• Als er behoefte was aan een nieuw kantoor op een bepaalde plaats • Vestigingsplaats o.b.v. 2-fasenbenoemingsstelsel bepaald door KNB • Plaats van vestiging was verbonden aan woonplaats
Toegestaan aantal notarissen
•
Maximaal 1 notaris op 4000 inwoners
• Vestigingsplaats naar keuze, mits uit het ondernemingsplan blijkt dat er 'economische ruimte' bestaat in de betreffende plaats • Plaats van vestiging niet verbonden aan de woonplaats • Toegestaan om incidenteel buiten het arrondissement waar de notaris benoemd is diensten te verlenen • Het aantal notarissen mag de eerste vier jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wet met niet meer dan 10% per jaar stijgen
D9441 – april 2003
• Vestigingsplaats naar keuze, mits uit het ondernemingsplan blijkt dat er 'economische ruimte' bestaat in de betreffende plaats • Plaats van vestiging niet verbonden aan de woonplaats • Toegestaan om incidenteel buiten het arrondissement waar de notaris benoemd is diensten te ve rlenen • Het aantal notarissen mag de eerste vier jaar na de inwerkingtreding van de nieuwe wet met niet meer dan 10% per jaar stijgen. Het is mogelijk om dit maximum daarna met twee jaar te verlengen (artikel 124)
2
Tarieven Familiepraktijk en minderdraagkrachtigen
• Vaste tarieven, bindend voorgeschreven door de KNB.
• Tarieven moeten bij inwerkintreding in beginsel vrij zijn
• De voorzitter van de rechtbank kan een notaris opdragen zijn diensten aan minderdraagkrachtigen kosteloos of tegen de helft van het geldend tarief te verlenen
• Voor een geleidelijke overgang zullen maximumtarieven worden ingesteld • Tarieven voor minderdraagkrachtigen worden niet losgelaten, maar bij AMvB vastgesteld
•
Vrije tarieven en maximumtarieven
• Voor mensen met een eigen vermogen van meer dan € 226.890 zijn de tarieven vrij • Voor burgers die buiten de WRB vallen, maar geen vermogensbelasting verschuldigd zijn, geldt een maximumtarief voor testamenten, huwelijkse voorwaarden, partnerschapsvoorwaarden en samenlevingsove reenkomsten. Op 1 oktober 1999 is de Regeling notariële tarieven familiepraktijk minderdraagkrachtigen in werking getreden. Deze regeling biedt aan minderdraagkrachtigen (in de zin van de WRB) de mogelijkheid een bepaalde akte (testamenten, huwelijkse voorwaarden, partnerschapsvoorwaarden, samenlevingsovereenkomsten en verdelingen van een negatief vermogen) op te laten maken tegen een vastgelegd tarief. De notaris mag niet meer in rekening brengen dan het in de regeling vastgelegde maximum tarief.
D9441 – april 2003
3
Vastgoedpraktijk en ove rgangsperiode
• Vaste tarieven, bindend voorgeschreven door de KNB
• Vrije tarieven bij inwerkingtreding van de wet
• Na een periode van 3 jaar zullen de tarieven in beginsel worden vrijgelaten
• Voor een geleidelijke overgang zal een systeem van minimumtarieven worden ingesteld
• Gedurende de overgangsperiode zal de (oude) regeling van vaste tarieven aan de hand van steeds groter wordende bandbreedtes tussen maximum- en minimumtarieven jaarlijks worden afgebouwd. 211 Deze zullen bij ministeriële regeling wo rden vastgesteld
• Als duidelijk zou worden dat de toegankelijkheid en de continuïteit van het notariaat in gevaar komen, kan de regering via de AMvB van artikel 54 (WNA-nieuw) ingrijpen
• De tarieven zullen worden vrijgelaten tenzij ontwikkelingen terzake van de kwaliteit, de toegankelijkheid en de continuïteit zich daarentegen zouden verzetten (art127-3 WNA-nieuw) • Artikel 54 bepaalt dat direct na afloop van de overgangsperiode de tarieven bij AMvB worden bepaald. Dit betekent dat nog voordat de tarieven worden vrijgelaten ingegrepen kan worden als tijdens de overgangsperiode zou blijken dat de continuïteit en toegankelijkheid van de notariële dienstverlening in het geding zijn • Over de wenselijkheid om artikel 54 toe te passen zal de Commissie Monitoring na drie jaar een oordeel uitbrengen
Ondernemingspraktijk
211
Adviestarieven
Vrije tarieven
Vrije tarieven
In het eerste jaar 80-120%, in het tweede jaar 60-140% en in het derde jaar 40-160%.
D9441 – april 2003
4
Regulering
• Koninklijke Notariële Broederschap: Beroeps- en gedragsregels
• Koninklijke Notariële Broederschap: Beroeps- en gedragsregels
• Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie: Beroeps- en gedragsregels
Structuur KNB
• Privaatrechtelijke vereniging, niet bij wet geregeld
•
Openbaar lichaam
•
Verordenende bevoegdheden
• Openbaar lichaam (art. 134 GW), bij wet geregeld •
Verordende bevoegdheden
Taak KNB
• Het verzorgen van de notariële beroepsopleiding en het regelen van de verplichting waaraan de notaris en kandidaat-notaris bij het volbrengen van de stage moeten vo ldoen
• Bevordering van een goede beroepsbeoefening door de leden en hun vakbekwaamheid. Zorg voor eer en aanzien
• Bevordering van een goede beroepsbeoefening door de leden en hun vakbekwaamheid. Zorg voor eer en aanzien.
Rol KNB
• Beroepsbelang notariaat voorop (vaststellen tarieven en bepalen vestigingsbeleid)
• Algemeen belang boven beroepsbelang notariaat
• Algemeen belang boven beroepsbelang notariaat
D9441 – april 2003
5
BIJLAGE II GERAADPLEEGDE LITERATUUR
D9441 – april 2003
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Akerlof, G. (1970). The market for lemons: Quality, uncertainty and the market mechanism, Quarterly Journal of Economics, pp. 488-500. Becker, G.S. (1983), A theory of competition among pressure groups for political influence, Quarterly Journal of Economics, 98, pp. 371-400. Blokland, P. (1999). Teksten en toelichting op de Wet op het notarisambt. Lelystad: Koninklijke Vermande. Brouwer, W. & I. van Exel. Het notariaat aan banden. ESB, 22 februari 2002. Commissie Monitoring Notariaat (2000). Rapportage Commissie Monitoring Notariaat. Commissie Monitoring Notariaat (2001). Tweede rapportage Commissie Monitoring Notariaat. Commissie Monitoring Notariaat (2003). Eindrapport Commissie Monitoring Notariaat: periode 1999-2003. De Volkskrant (6 maart 1998). Consument gebaat bij vaste tarieven. Dykstra, M. (SEOR bv) & R. Aalbers (OCFEB) (2002). Kruissubsidiëring in de familiepraktijk: een empirische studie naar de kosten en opbrengsten in de familiepraktijk van het notariaat. EIM (2000). Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat: nulmeting. EIM (2000). Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat: eerste meting. EIM (2001). Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat: tweede meting. EIM (2002). Gegevensverzameling ten behoeve van de Commissie Monitor Notariaat: eindrapportage.
D9441 – april 2003
1
Ernst & Young (2002). KPVS onderzoek notariaat 2002. Hage, G. We hebben een prachtig beschermde positie. Intermediair, 24 februari 1995. Houben, M. Het notariaat mist durf om te gaan ondernemen. Het Financieele Dagblad, 10 april 1998. KPMG (1994). Kosten en opbrengsten van het notariaat. Loon van, J. Juist nu is de tijd gunstig voor vrije notaristarieven. Trouw, 7 april 1998. Nelson, Philip (1970). Information and consumer behaviour, The Journal of Political Economy, 78 (2), pp. 311-329. Olson, M. (1965), The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, Cambridge. Quay de, P. Notaris kan ook goede partijadviseur zijn. NRC Handelsblad, 22 januari 2002. Ramaer, J. In de wachtkamer van de notaris. De Volkskrant, 10 januari 1998. Ruyter van Steveninck de, M.A.. Laat de notaris werken voor zijn geld. ESB, 3 juli 1998. Schuurman, A. e.a. (1999). Moeite met de markt: vijf marktwerkingsprojecten onder de loep. Breukelen: Nyfer. SER (1985). Advies inkomensvorming vrije beroepen. Stichting tot bevordering der Notariële Wetenschap (1996). Notariswet: rechtszekerheid in een vrije markt. Opstellen bij het ontwerp van de Wet op het notarisambt. Amsterdam. Stigler, G.J. (1971), The theory of economic regulation, Bell Journal of Economics and Management Science, 2, pp. 3-21. TK 23 706, nr. 3 (1993-1994). Memorie van Toelichting.
D9441 – april 2003
2
TK 23 706, nr. 5 (1994-1995). Verslag. TK 23 706, nr. 6 (1995-1996). Nota naar aanleiding van het verslag. TK 23 706, nr. 7 (1995-1996). Nota van wijziging. TK 23 706, nr. 10 (1996-1997). Verslag van een hoorzitting. TK 23 706, nr. 13 (1996-1997). Tweede nota van wijziging. TK 23 706, nr. 16 (1997-1998). Verslag van een schriftelijk overleg. TK 23 706, nr. 20 (1997-1998). Derde nota van wijziging. TK 23 706, nr. 23 (1997-1998). Amendement-De Koning. TK 23 706, nr. 31 (1997-1998). Vierde nota van wijziging. Uitgeverij KSU (2001 & 2002). De stand van de advocatuur en het notariaat 2001, 2002 (via internet beschikbaar: http://www.rechtenstudie.nl/carriere/top30a2003.shtml of http://www.ksu.nl/stand/Stand1996.shtml). Veeken van der, T.. Na 156 jaar marktwerking in het notariaat. Ondernemen, 1 november 1999. Ven van de, B. (1992). De notaris op de markt van koopwoningen. OTB, Technische Universiteit Delft. Waarden van, F. Het notariaat van markt naar staat. ESB, 14 augustus 1998. Werkgroep Toezicht Notariaat, Ministerie van Justitie & KNB (1999). Toezicht notariaat. Wet op het notarisambt (3 april 1999). Wet op het Notarisambt (1842) & Tarievenwet (1847).
D9441 – april 2003
3
