Deelnemers Public Management Programme 2002

Deelnemers Public Management Programme 2002 Hilde Aerts Frie Bellon Werner Bosmans Patrick De Backer Peter De Roeck Brigitte Degeest Sandy Deseure Wim Eeckhout Dannie Goossens Michael Kegels Aleydis Kestens Peter Neelen Sandra Schillemans Kathleen Serroyen Mathilde Steenbergen Patricia Supply Marleen Van Avondt Dirk Van de Peer Rudy Van de Voorde Gerda Vervecken

Op initiatief van: de Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van openbare besturen

Anders bekeken, elders bekeken

Stages in het kader van het Public Management Programme 2002 D/2004/10107/001

Eindredactie: Annie Hondeghem Myriam Parys Nick Thijs m.m.v. Anneke Heylen

Meningen van deelnemers aan het Public Management Programme over de opleiding Ten zeerste aanbevolen : jonge en beloftevolle opleiding voor dito ambtenaren.

Trek een jaar doorheen binnen- en buitenlands overheidsmanagement.

Laat je leiden door gastdocenten.

Ontdek bij anderen.

Wissel ervaringen uit.

Geef je mening.

Creëer dat netwerk.

Verruim je blik.

Unfreeze ... en je bent vertrokken.

Het PMP is een zaadje dat ik vanaf nu zelf kan laten groeien.

Deze opleiding is een unieke opportuniteit om over de grenzen van de eigen administratie heen te kijken.

Een UNIEKE opleiding : niet twijfelen, maar doen !

Voorwoord

In januari 2001 ging het Public Management Programme, leersabbat voor federale ambtenaren, van start. In navolging van andere buitenlandse overheden is dit programma gestart als een opleiding voor jonge ‘high potentials’ waarin de overheid wil investeren voor de toekomst. Ondertussen is het programma uitgegroeid tot het referentieprogramma voor alle ambtenaren, jong van geest, die zich willen engageren in de modernisering van de overheid, vanuit diverse functies en posities, als leidinggevende, maar evenzeer ook als expert of als projectmedewerker. Het doet ons heel veel plezier dat de overheidsdiensten zelf op het terrein meer en meer de waarde van de opleiding erkennen. Alumni van het Public Management Programme worden ingeschakeld in allerlei projecten, BPR’s of andere, en krijgen daardoor de kans om de opgedane kennis en ervaring te valoriseren. Op die manier heeft de federale overheid een ‘return on investment’ en wordt de interne veranderingscapaciteit vergroot. Het Public Management Programma bestaat uit 6 fasen: unfreezing, visievorming modern overheidsmanagement, stage, veranderingsmanagement, integratie-oefening, adviesopdracht. Tijdens de stage krijgen de deelnemers de kans om ervaring op te doen in binnen- of buitenlandse organisaties, hetzij in de publieke hetzij in de privé-sector. De doelstellingen van deze fase zijn vooral het ontwikkelen van een visie aangaande het functioneren van organisaties in een andere culturele kontekst, ervaring opdoen met alternatieven inzake management van overheidsorganisaties, het versterken van het vertrouwen in de mogelijkheid tot verandering en het transfereren van ervaringen naar de federale overheid. In 2002 hebben 13 van de 20 deelnemers aan het Public Management Programme stage gelopen in buitenlandse overheden en 7 deelnemers in binnenlandse organisaties (waarvan 6 in de publieke en 1 in de private sector). Deze stage varieerde van een week tot een maand. Voor elk van de deelnemers was de stage een hoogtepunt in de opleiding. Dit boek is een bundeling van de stagerapporten. 14 deelnemers hebben de inspanning geleverd om de soms lijvige stagerapporten te reduceren tot een tekst van maximum 10 bladzijden. 6 deelnemers zijn hier niet toe gekomen om persoonlijke of professionele redenen. Wij hopen dat dit boek kan bijdragen aan de valorisatie van het Public Management Programme en dat het inspirerend kan werken voor al wie in de overheid met modernisering bezig is. Wij danken de toenmalige Minister van Ambtenarenzaken en Modernisering van de Openbare Besturen, de heer Luc Van den Bossche, voor de kansen die we gekregen hebben om het Public Management Programme in te richten. Wij zijn zeer verheugd dat ook de huidige Minister van Ambtenarenzaken, Maatschappelijke Integratie, Grootstedenbeleid en Gelijke Kansen, mevrouw Marie Arena, het Public Management Programme wil voortzetten. Dit is een bewijs dat men gelooft in het belang van opleiding van ambtenaren voor de modernisering van de overheid. In het kader van een voorwoord past het ook om een woord van dank te richten tot de medewerkers van het Instituut voor de Overheid die de voorbije jaren het Public Management Programme hebben ondersteund en hieraan het beste van zichzelf hebben gegeven: Anneke Heylen, Myriam Parys, Trui Steen, Nick Thijs, Anita Van Gils, Wouter Van Reeth. Dit boek wordt opgedragen aan de tweede generatie van het Public Management Programme : Hilde Aerts, Frie Bellon, Werner Bosmans, Patrick De Backer, Peter De Roeck, Brigitte

Degeest, Sandy Deseure, Wim Eeckhout, Dannie Goossens, Michael Kegels, Aleydis Kestens, Peter Neelen, Sandra Schillemans, Kathleen Serroyen, Mathilde Steenbergen, Patricia Supply, Marleen Van Avondt, Dirk Van de Peer, Rudy Van de Voorde, Gerda Vervecken. Mogen jullie de eerste generatie PUMP’ers vervoegen en het draagvlak voor de modernisering van de federale overheid verder versterken. Het ga jullie allen goed … Prof. Dr. Annie Hondeghem

Inhoud

Meningen van deelnemers Voorwoord Colofon Hoofdstuk 1.

Een kijk op de Revenue Commissioners of de Ierse belastingsdienst.............. 1 Hilde Aerts

Hoofdstuk 2.

E-Human Resource Management bij Belgacom ............................................ 17 Frie Bellon

Hoofdstuk 3.

Information flow and networks in the WTO .................................................. 29 Werner Bosmans

Hoofdstuk 4.

Benchmarking in the public sector in the UK ................................................ 47 Patrick De Backer

Hoofdstuk 5.

Kennismanagement in Nieuw-Zeeland .......................................................... 61 Brigitte Degeest

Hoofdstuk 6.

E-government in Australië.............................................................................. 69 Sandy Deseure

Hoofdstuk 7.

Erasmus ofwel de modernisering van de human resources binnen de MIVB ......................................................................................................... 79 Wim Eeckhout

Hoofdstuk 8.

De één-loketgedachte van Overheidsloket 2000 (Nederland) ........................ 95 Dannie Goossens

Hoofdstuk 9.

Decentralisatie van het HR-beleid in de Verenigde Staten .......................... 111 Michael Kegels

Hoofdstuk 10. Networking & Computing Services, de information management afdeling van Johnson & Johnson ................................................................................ 123 Aleydis Kestens Hoofdstuk 11. Department of Corrections Nieuw-Zeeland ................................................. 135 Mathilde Steenbergen Hoofdstuk 12. Het electronisch aankoopsysteem in Finland ............................................... 149 Marleen Van Avondt Hoofdstuk 13. E-government bij de Nederlandse Belastingdienst....................................... 165 Dirk Van de Peer Hoofdstuk 14. Spreekrecht van ambtenaren. Stage bij de ombudsdienst............................. 179 Gerda Vervecken

Colofon

Hilde Aerts Hilde Aerts was eerst aanwezend inspecteur-teamchef bij de FOD Financiën tewerkgesteld bij het controlecentrum Leuven. Momenteel is ze werkzaam als adviseur bij de stafdienst “Strategisch Program Management Office” bij de FOD Financiën. Frie Bellon Frie Bellon was eerst aanwezend inspecteur bij de FOD Financiën en werkzaam bij de administratie directe belastingen in Mechelen. Sinds medio 2003 is ze eerst aanwezend inspecteur geschillen bij de directie Antwerpen II. Werner Bosmans Werner Bosmans was staflid op het secretariaat-generaal van het Ministerie van Middenstand en Landbouw. Door de regionalisering van landbouw is hij momenteel werkzaam bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap in het kader van “Beter Bestuurlijk Beleid binnen het beleidsdomein Landbouw en Visserij. Patrick De Backer Patrick De Backer is als eerst aanwezend inspecteur bij de FOD Financiën werkzaam bij de Bijzondere Opsporingsinspectie Brussel van de A.O.I.F. Sedert 1 juli 2003 is hij tewerkgesteld op het kabinet van de Administrateur van de pijler Particulieren van de entiteit Belastingen en Invorderingen. Brigitte Degeest Brigitte Degeest is als coördinatrice van de cel internet/intranet werkzaam binnen de Thesaurie. Sandy Deseure Sandy Deseure is als adjunct-adviseur werkzaam bij de Directie van de communicatie bij de FOD Werkgelegenheid, Arbeid & Sociaal Overleg. Wim Eeckhout Wim Eeckhout was directeur van het centrum voor illegalen in Brugge. Sinds december 2003 is hij directeur van de stafdienst P&O bij de FOD Binnenlandse Zaken. Dannie Goossens Dannie Goossens was opleidingsdirecteur bij het Rijksinstituut voor de Sociale Verzekeringen der Zelfstandigen. Sedert 1 juli 2002 is hij aangesteld als opdrachthouder bij de Dienst voor de Administratieve Vereenvoudiging die behoort tot de FOD Kanselarij van de Eerste Minister. Michael Kegels Michael Kegels is directeur van het onthaalcentrum voor asielzoekers Broechem-Ranst. Aleydis Kestens Aleydis Kestens was coördinatrice op de ontwikkelingsafdeling van de informaticadienst binnen het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen. Vanaf 2004 is zij als expert informaticus werkzaam op de afdeling

'databanken en tracabiliteit' van het Directoraat Generaal Controlebeleid van het Federaal Voedselagentschap. Mathilde Steenbergen Mathilde Steenbergen is directrice van het penitentiair complex Brugge. Marleen Van Avondt Marleen Van Avondt was adviseur bij het Federaal aankoopbureau van de FOD P&O. Sinds juli 2002 is ze adviseur Organisatieontwikkeling bij dezelfde FOD. Dirk Van de Peer Dirk Van de Peer was als eerst aanwezend inspecteur werkzaam bij de administratie directe belastingen, directie Antwerpen II, van de FOD Financiën. Momenteel is hij tewerkgesteld bij het Kabinet van de Administrateur Grote Ondernemingen te Brussel. Gerda Vervecken Gerda Vervecken was inspecteur bij de administratie bijzondere belastingsinspectie. Mometeel is ze werkzaam op het Parket van Antwerpen.

“An organisation’s learning rate must be at least equal to the rate of change in its environment; otherwise it will die” 1

1

Bron: Revenue Commissioners, Annual Report 2000

Een kijk op de Revenu Commissioners of de Ierse belastingsdienst

1

Hoofdstuk 1. Een kijk op de Revenue Commissioners of de Ierse Belastingsdienst Hilde Aerts

1.1. Inleiding In het kader van het Public Management Programme 2002 heb ik stage gelopen bij de Ierse belastingdienst; the Revenue Commissioners. Aangezien ikzelf werk bij het Ministerie van Financiën in België en ook deel uitmaak van een Coperfin-werkgroep die de hervorming van dit Ministerie tot doel heeft, leek het interessant een andere belastingdienst in een land van de Europese Gemeenschap nader te bekijken. De keuze viel op de Ierse belastingdienst omdat deze ook in een herstructureringsfase zit en er enkele interessante vernieuwingen werden doorgevoerd. De stage werd geconcipieerd als een kijk-en luisterstage en bestond voornamelijk uit interviews met ambtenaren van de Ierse belastingsdienst.

1.2. Beschrijving van de stageplaats 1.2.1. Organisatie van de Ierse belastingdienst (Revenue Commissioners) Het bestuur van de Ierse belastingdienst is in handen van de Board of the Revenue Commissioners. De Board bestaat uit drie personen, die elk verantwoordelijk zijn voor een bepaald onderdeel. Eén van deze drie wordt aangeduid als voorzitter. De Board is uiteindelijk als geheel verantwoordelijk voor de uitvoering van het heffen en innen van belastingen. De drie leden opereren onafhankelijk van het Ministerie van Financiën. Wel rapporteren zij jaarlijks aan de Minister van Financiën. Deze commissioners worden niet aangesteld voor een bepaald aantal jaren; ze gaan verplicht op pensioen op 65 jaar.

2

Hilde Aerts

Accountant General & Corporate Management Division

Human Resources Division

E-Business & Information Technology Division

Large Cases Division Development

Revenue Solicitor

Chief Inspector of TaxesTribunals and Special Investigations

Chairman The Board Commissioner

Commissioner

Chief Inspector of Taxes

Capital Taxes Division

Customs & Residence Division

Collector General Customs & Excise Collections Division

Direct Taxes International & Administration Division

Customs & Excise Enforcement Division

Direct Taxes Policy Legislation &Statistics Division

Indirect Taxes Policy & Legislation Division

Figuur 1: de structuur van de Ierse belastingdienst 1

1

Bron: Revenue Commissioners, Statement of Strategy 2001-2003, p.58


3

1.2.2. Personeelsbestand2 Divisie

personeelsleden

Accountant General & Corporate Management Division E-Business & Information Technology Division Human Resources Division Revenue Solicitor Chief Inspector of Taxes Customs & Residence Division Direct Taxes International and Administration Division Direct Taxes Policy Legislation and Statistics Division Capital Taxes Division Collector General Customs & Excise Collections Division and Customs & Excise Enforcement Division Indirect Taxes Policy & Legislation Division Totaal3:

219 314 247 33 2.867 289 40 25 154 634 1.337 43 6.202

1.3. Een nieuwe structuur4 De organisatiestructuur van de Ierse belastingdienst is weinig veranderd sinds het ontstaan van de Ierse staat in 1923. De structuur is opgebouwd rond de verschillende belastingen en functies. Door de enorme economische groei van de laatste 10 jaar, de recente schandalen en de evolutie van informatica-systemen wil men af van een structuur die opgebouwd is rond de verschillende belastingen. Men wil evolueren naar een structuur die gericht is naar de klant en men wil komen tot een éénvormig zicht op de klant over de verschillende belastingen heen. Bovendien had men de indruk dat veel informatie die aanwezig was over de klant niet gebruikt werd omdat deze verloren ging in de sterk versnipperde organisatie. De verschillende diensten communiceerden immers te weinig met elkaar. 1.3.1. Aanpak om tot een nieuwe structuur te komen In de ”Statement of Strategy” van 1997 – 1999, werd één principe naar voor geschoven betreffende de organisatiestructuur: “Aligning the Organisation to the Business” De bedoeling was om een organisatiestructuur te creëren die het best overeenkwam met de “business”.

2 Aantallen gebaseerd op de toestand van 25/06/2001 3 Bron: Revenue Commissioners, Statement of strategy 2001 – 2003, p. 59 4 Dit hoofdstuk is deels gebaseerd op “Revenue Commissioners, Organisation Review, Report to the Board” van februari 1999;

4

Hilde Aerts

1.3.1.1.

Oprichting van een stuurgroep

In 1997 werd een stuurgroep opgericht die ermee belast was dit strategisch principe uit te voeren. Uit de bestudering van andere succesvolle belastingadministraties (“best practices”) kwam naar voor dat de hoofdbestanddelen van Revenue (belastingen & verplichtingen, functies, middelen en klanten) best zo georganiseerd worden dat één van hen de structuur domineert. Door netwerken te creëren tussen deze bestanddelen kan kennis en informatie gedeeld worden en wordt consistentie verzekerd. Via een zuiver functionele structuur heeft de klant vele contactpunten met de belastingdienst en heeft de belastingdienst geen duidelijke kijk op de klant. Het is bijgevolg beter deze functies op zo'n manier in de structuur te implementeren dat de klant maar één contactpunt heeft met Revenue. Dit kan door een regionale of gesegmenteerde structuur te creëren. Voor bepaalde functies is echter een grote mate van specialisatie nodig en het is dan ook beter deze gecentraliseerd te houden. Dit geldt voor de wetgevende diensten (Revenue Legislation Services Division), de dienst die zich bezig houdt met vervolgingen (Prosecutions Division) en sommige hoofdkantoordiensten. Volgens de stuurgroep bood het systeem van één contactpunt voor de klant een aantal voordelen. De belastingdienst heeft een betere kijk op de klant en dat zou moeten leiden tot meer compliance. Men vond het te vergaand en niet nodig om dit systeem volledig door te trekken naar alle klanten. Er werd beslist enkel voor grote klanten (met name de grote ondernemingen en welstellende personen) een divisie te creëren (Large Cases Division). Zo zou men de gedragingen van deze klanten beter kunnen volgen en zich kunnen specialiseren per sector. De andere klanten zouden dan in een regionale structuur geplaatst worden waar zoveel mogelijk op een geïntegreerde manier zal gewerkt worden. Deze regionale structuur zal gebaseerd worden op de bestaande verschillende graafschappen. Zo’n regionale structuur zou meer flexibiliteit bieden op het vlak van de te besteden middelen. De middelen kunnen dan ingezet worden op gebieden waar de risico’s het grootst zijn. Verder moest de nieuwe structuur voldoen aan de volgende vereisten: -

éénvormige aanpak van de belastingplichtige voor alle belastingen; één senior manager, verantwoordelijk voor iedere belastingplichtige, die dan verantwoording moet afleggen aan de “Board of Commissioners”; één gemeenschappelijk duidelijk beeld van de “Revenu Commissioners”; de beperkte middelen moeten besteed worden op een optimale manier; een meer doeltreffende structuur van het hoofdkantoor; een betere dienstverlening voor de klanten en een scherpere concentratie op “noncompliance”;


5

Board

Information Technology

Revenue Sollicitor

Human Resources

Strategic Planning

Direct Taxes Policy, Legislation Research Direct Taxes International Interpretation Indirect Taxes

Customs

Operations Policy & Evaluation

South East Region

South West Region

Midlands/ North West Region

East Region

Dublin Region

Large Cases Division

Debt Management

Prosecutions

Figuur 2: de nieuwe structuur

1.3.1.2.

Oprichting van een “Project Board”

Voor de concrete uitwerking werd een overkoepelend team samengesteld met leden afkomstig uit verschillende diensten van de organisatie. Deze dragen de eindverantwoordelijkheid van de herstructurering. Zij houden toezicht op de planningsfase, zorgen voor coördinatie tussen de verschillende projecten en zijn verantwoordelijk voor de budgettaire kant. Bovendien zijn ze verantwoordelijk voor de communicatie naar de personeelsleden. Aangezien de Ierse belastingdienst geen experten m.b.t. change management projectmethodologie in dienst heeft, werd beslist om een externe consultant aan te trekken. 1.3.1.3.

en

Het samenstellen van “Project Teams”

Er werden teams samengesteld die de concrete uittekening moesten verzorgen van de verschillende projecten. Zo vormde men teams voor de “Large Cases Division” en voor de regionale structuur.

6

Hilde Aerts

De andere personeelsleden werden via een oproep gevraagd om deel te nemen aan focusgroepen om zoveel mogelijk ideeën naar voor te brengen. Zo zou het personeel zich betrokken voelen bij deze wijzigingen. Ook werden experten-groepen opgericht. De leden daarvan werden gezocht in de hele organisatie. Ook zij werden nauw betrokken bij de planningsfase. 1.3.2. Problemen bij ontwikkeling en implementatie -

De Ierse belastingdienst moet blijven functioneren tijdens de herstructureringsfase; De verschillende overgangsfases moeten gemanaged worden; De relaties met de vakbonden;

Er is een probleem met de verschillende graden in de diverse divisies. Ambtenaren van de belastingdivisies hebben andere graden en lonen dan deze van douane & accijnzen en de hoofdbestuurdiensten. Het is de bedoeling al deze diensten voor een groot stuk te integreren, dus moeten ook de graden geïntegreerd worden. Dit stuit op protest van de vakbonden, waardoor de vermoedelijke einddatum nog moeilijk haalbaar lijkt. Momenteel doet men via benchmarking een vergelijking van de verschillende graden en hun beloning. Als dit achter de rug is zou men tot een vergelijk moeten komen met de vakbonden. Voorlopig zou toch gestart worden met de proefprojecten zonder de integratie van de graden. 1.3.3. Implementatiedatum Deze nieuwe structuur zou operationeel moeten zijn tegen 2003. Men opteert niet voor een “Big Bang” maar voor een zachtere aanpak via verschillende fases. De “Prosecutions Division” is opgestart op 1 maart 2002. De “Large Cases Division” en het pilootproject voor de regionale structuur “South East Region” worden eerst geïmplementeerd, vermoedelijk tegen 1 juni 2002. De bedoeling is om na de implementatie van deze pilootprojecten, deze na een maand te evalueren. Er kan dan eventueel bijgestuurd worden en overgegaan worden naar een volledige regionale structuur.


7

1.4. Ontwikkelingen op het vlak van E-Business en informatica De Ierse belastingdienst heeft sinds lang het belang ingezien van informatisering. In 1992 werd het “CONTAX”5-programma gestart. Dit had als bedoeling om op een geconsolideerde manier informatie te verzamelen voor belastingdoeleinden. Men ondervond immers dat men over enorm veel informatie beschikte, die echter niet altijd op de juiste plaats terechtkwam. Men wilde een beter zicht krijgen op de belastingplichtige over alle belastingen heen. ITP (zie verder) werd ontwikkeld om aan deze behoefte te voldoen. Tenslotte zijn veel inspanningen geleverd op het vlak van E-Business. Het is de bedoeling om Egovernment via de belastingdienst in Ierland op gang te brengen. Het “ROS”6-systeem is dan ook het tweede systeem dat besproken wordt. 1.4.1. Integrated Taxation Processing (ITP) 1.4.1.1.

Wat is ITP ?

ITP is een op Windows gebaseerd systeem waardoor alle informatie over klanten in hetzelfde formaat beschikbaar is voor alle diensten. Het systeem bevat drie hoofdcomponenten: -

Automatisering van de hoofdfuncties van alle belangrijke belastingen; Consolidatie van alle dossiers van belastingplichtigen; Integratie van alle operaties die gebeuren m.b.t. een dossier over alle belastingen heen. 1.4.1.2.

Wat betekent ITP voor de gebruiker ?

Voordien had iedere divisie zijn eigen computersysteem. Indien informatie nodig was over bepaalde belastingplichtigen moesten verschillende commando’s gebruikt worden om toegang te krijgen tot de database. Met ITP zijn alle databases aan elkaar gelinkt en kunnen dezelfde commando’s gebruikt worden om toegang te krijgen tot informatie. Heel veel acties zoals afvoeringen en transfers van dossiers kunnen online gebeuren. 1.4.1.3. -

De voordelen van ITP

Alle informatie over een dossier kan makkelijker verzameld worden; Alle belastingen zullen in gebruik op elkaar lijken, waardoor ze gemakkelijker consulteerbaar zijn; Veranderingen in beleid en budget kunnen snel doorgevoerd worden; Elke verandering kan gelijktijdig voor alle soorten belastingen uitgevoerd worden;

5 Revenue’s Consolidated Approach to Tax Administration; 6 ROS: Revenue Online Service

8

Hilde Aerts

-

Door de automatisering van manueel werk heeft het personeel meer tijd om zich bezig te houden met dienstverlening, compliance, audit enz. 1.4.1.4.

Ontwikkeling van het systeem

ITP is ontwikkeld samen met een softwarebedrijf. Het is nog steeds in ontwikkeling, jaarlijks worden er nog andere belastingen aan toegevoegd. Momenteel zijn zeven belastingen via dit systeem geïntegreerd. 1.4.2. Revenue Online Services 1.4.2.1.

Wat is ROS ?

ROS is een interactief internet gebaseerd systeem dat het mogelijk maakt voor belastingplichtigen of hun agenten om via een online-systeem (24 h per dag, 7 dagen per week) aangiften en betalingen te verrichten, details te verkrijgen over hun rekening en belasting te berekenen. 1.4.2.2.

Hoe kwam ROS tot stand?

Het idee is ontstaan in 1997 en werd verder uitgewerkt door een Project-Team. In juli 1999 werd een openbare aanbesteding gedaan om een bouwer voor het systeem te vinden. De constructie-fase startte in februari 2000. Het systeem was operationeel in september 2000 voor de BTW-aangiftes. 1.4.2.3.

Lange Termijn doelstellingen van ROS

Lange termijn doelstellingen van ROS zijn ten eerste dat tegen december 2005 50 % van alle vennootschappen en zelfstandigen aangiften gebeurt via het systeem. Verder is de betrachting dat ROS de voorkeur-methode wordt van de belastingplichtige. 1.4.3. Statistieken Even ter informatie enkele cijfers die duidelijk moeten maken in welke mate het systeem nu gebruikt wordt: -

-

6500 digitale certificaten; Omdat dit systeem voornamelijk door agenten (boekhouders) gebruikt wordt, die op deze manier de aangiftes doen van hun cliënten, vertegenwoordigt dit +/- 297.000 belastingplichtigen; Het wordt vooral gebruikt voor de BTW-aangiftes maar meer en meer ook voor de andere aangiftes die op deze manier worden aangeboden. 75.000 aanvragen van informatie; 3.044 biljoen Euro betalingen; 207 miljoen Euro in terugbetalingen;


9

Dit wil zeggen dat er heel wat vertrouwen in het systeem is. Het wordt gebruikt door heel wat grote ondernemingen. 1.4.3.1.

Minpunten

Het systeem is niet compatibel met systemen van software-leveranciers (daar wordt aan gewerkt). Verder wordt het nu nog niet gebruikt om verdere risico-analyses mee te doen omdat men dit oneerlijk vindt t.o.v. die bedrijven die nog op de oude manier hun aangiftes doen, die zouden dan beloond worden. Tenslotte is het internet-systeem zelf vrij traag. 1.4.3.2.

Marketing-initiatieven

De bedoeling was om het systeem zo klantvriendelijk mogelijk te maken zodat het systeem zichzelf verkoopt. Verder zijn een aantal marketing-initiatieven genomen: -

Regelmatige demonstraties in het ROS-centrum. Zoveel mogelijk worden software-bedrijven benaderd om het systeem indien mogelijk compatibel te maken. Er is een mobiele trainings-unit die op vraag van belastingplichtigen ter beschikking kan worden gesteld; ROS liaison officers: een 25-tal belastingmensen die doorheen het hele land verspreid zijn en het systeem aanprijzen bij bedrijven Helpdesk: gratis nummer, bereikbaar tijdens de kantooruren;

1.5. Human Resources Management7 Net zoals bij de meeste overheidsdiensten zijn de werknemers van de Ierse belastingdienst aangeworven onder het ambtenarenstatuut. Ze zijn benoemd voor het leven. Men werkt bij de Revenue Commissioners in principe niet met personeel op contractuele basis. De enige uitzondering hierop is de aanwerving van vijf “financial accountants” om de audit-diensten te versterken. Misschien kan dit gezien worden als een aanzet tot wijziging in de toekomst? Het personeelskader werd niet uitgebreid voor de op gang zijnde herstructurering. De bedoeling is om het huidige personeel om te scholen tot nieuwe functies door het aanbieden van bijkomende opleidingen. De strikte anciënniteitregeling wordt niet meer toegepast. Ze bestaat enkel nog voor periodieke verhogingen binnen een bepaalde functie. Als men in dienst treedt bij de Ierse belastingdienst is men als het ware architect van de eigen loopbaan. Men kan opleidingen volgen bij het interne opleidingscentrum en meedoen aan loopbaanexamens. Bij vacante betrekkingen voor managementfuncties wordt enkel nog gewerkt met een intern competitie-systeem. Dit geldt voor de volledige publieke sector. 7

Dit hoofdstuk is deels gebaseerd op “Revenue Commissioners, Annual Report 2000”

10

Hilde Aerts

1.5.1. Integratie van het gradensysteem Bij de herstructurering is men, zoals gezien, gebotst op het probleem van de verschillende graden binnen de Ierse belastingdienst. Zo zijn er aparte graden voor de audit-afdeling die verschillen van de graden van douane & accijnzen en de algemene graden. Er wordt momenteel gewerkt aan een integratie van deze graden omdat dit meer mogelijkheden biedt voor personeelsplaatsing. Voorlopig stuit dit op protest van de vakbonden. Aan de verschillende graden zijn immers andere lonen verbonden. Op dit moment gebeurt via benchmarking een vergelijking van de verschillende graden en hun beloning. Als dit achter de rug is zou men tot een vergelijk moeten komen met de vakbonden. 1.5.2. “Family-Friendly Working Initiatives” De Ierse belastingdienst heeft oog voor het sociale aspect op het vlak van arbeidsvoorwaarden. Zo kan er op een vrij gemakkelijke manier deeltijds gewerkt worden of kan men loopbaanonderbreking nemen voor de opvoeding van de kinderen. In 2000 werd ook gestart met een onderzoek m.b.t. thuiswerken. 1.5.3. Meer HR-verantwoordelijkheid voor de lijnmanagers Een aantal HR-functies, die vroeger centraal uitgevoerd werden, worden meer en meer doorgeschoven naar de lijnmanagers. De lijnmanagers krijgen daarvoor een speciale opleiding. 1.5.4. Opleiding Aangezien de Ierse belastingdienst geopteerd heeft om het personeelskader niet uit te breiden heeft men veel oog voor bijkomende opleidingen voor het personeel. Er moet immers voor gezorgd worden dat het personeel op de hoogte blijft van de ontwikkelingen in de maatschappij. “An organisation’s learning rate must be at least equal to the rate of change in its environment; otherwise it will die” 1.5.4.1.

“ Performance Management and Development System” (PMDS)

In 2000 werd gestart met PMDS. De bedoeling daarvan is dat elk personeelslid een klare kijk krijgt op zijn rol binnen de organisatie en de competenties die hij/zij nodig heeft om deze functie uit te oefenen. Elk jaar vindt er een gesprek plaats tussen de lijnmanager en de ambtenaar. Daarin worden het functie-profiel en de benodigde competenties besproken. Ook wordt bekeken wat de carrièreverwachtingen zijn. In overleg met de lijnmanager worden dan een aantal opleidingen voorgesteld die de ambtenaar zowel intern als extern kan volgen. De vraag om opleidingen wordt voorgelegd aan een comité, dat deze moet goedkeuren.


11

Op het einde van het jaar wordt dan met de lijnmanager geëvalueerd of deze opleidingen nuttig zijn geweest. Heeft de ambtenaar iets bijgeleerd en oefent hij zijn functie nu beter uit ? Heel belangrijk in deze is de vertrouwelijkheid tussen lijnmanager en ambtenaar. 1.5.4.2.

"Library Learning Centres”

Er werd ook een project opgestart voor zelfstudie. De ambtenaar krijgt video’s of CD-rom 's ter beschikking over allerhande onderwerpen. Hij/zij kan dan op eigen tempo de cursussen verwerken. 1.5.5. Gelijke kansenbeleid Voor de gehele overheidssector is er aandacht voor het gelijke kansenbeleid. Het is de bedoeling om meer vrouwen in managementfuncties te plaatsen. Zo wil men tegen 2005 30 % vrouwen in de functie van hoger management. Op dit moment is dat 25 %. Bij het middelmanagement wil men streven naar 23 % (nu 18 %) en voor lager management is 15 % vooropgesteld (nu 9 %).

1.6. Compliance Bij de Ierse belastingdienst is “compliance” een zeer belangrijk begrip. Men wil de belastingplichtigen overtuigen dat ze best vrijwillig voldoen aan hun verplichtingen. Dit fiscale normbesef hangt uiteraard samen met de manier waarop de belastingbetaler de doelmatigheid, het imago en de openheid van “zijn” belastingapparaat ervaart. Hier probeert men iets aan te doen door veel informatie te verstrekken aan de belastingplichtigen. Eén van de belangrijkste voorwaarden om compliance te laten functioneren hangt samen met de wijze waarop de belastingdienst het nakomen van de verplichtingen van de belastingplichtige controleert. Deze handhaving is cruciaal voor het slagen van de operatie. De Ierse belastingdienst heeft een aantal interessante middelen om mensen zoveel mogelijk tot compliance aan te zetten. Sommige middelen zijn in België nog niet gekend. Ik denk bijvoorbeeld aan de publicatie bij akkoorden, het boetesysteem en “voluntary disclosure”. 1.6.1. Hoeveel audits worden er uitgevoerd ? Ongeveer 6 % van alle dossiers (zelfstandigen en ondernemingen) wordt elk jaar aan een audit onderworpen. Deze dossiers worden geselecteerd volgens een risico-analyse systeem. Men volgt een 4-jarige cyclus. Dit wil zeggen dat elk dossier om de 4 jaar kans maakt om geselecteerd te worden voor een audit tenzij er natuurlijk bijzondere aanwijzingen zijn om een dossier toch te selecteren (fraude, speciale informatie enz.).

12

Hilde Aerts

Ook hier wordt aandacht besteed aan compliance. Er worden een aantal dossiers geselecteerd die de vorige jaren een audit gekregen hebben en waarbij een inkomstenvermeerdering werd doorgevoerd. De bedoeling is na te gaan of ze hun zaken op orde gesteld hebben en meer compliant geworden zijn. Ongeveer de helft van deze audits leidt weer tot een verhoging. 1.6.2. Sancties8 Bij overtreding van de fiscale regels zijn er strafrechtelijke en administratieve sancties mogelijk. Meestal zal de tax auditor, wanneer hij op onregelmatigheden stoot, proberen om een “settlement” (akkoord) af te sluiten. De Revenue Commissioners hebben in dit geval nog de mogelijkheid om de belastingplichtige te confronteren met zijn gebrek aan compliance. Deze zijn: -

Publicatie van naam en adres in de landelijke bladen, onder vermelding van de compromisbedragen; (grensbedrag: 12.500 €) Rente over de gederfde belastinginkomsten; Boetes;

Vooral deze publicatie is een zeer opvallende strafmaatregel. Men kan deze publieke schande voorkomen door de volledige boete te betalen. In geval van nalatigheid is dat 100 % van het niet-betaalde bedrag en in het geval van fraude zelfs 200 %. 1.6.3. Voluntary Disclosure Bij een audit zal de tax-auditor voorafgaand aan de belastingplichtige vragen of hij/zij vrijwillig informatie wil verstrekken over eventuele fouten of tekortkomingen m.b.t. de aangiften. Deze “voluntary disclosure” kan van groot belang zijn. Indien de belastingplichtige onjuistheden in de aangifte op voorhand aangeeft, kunnen de consequenties hiervan worden beperkt. Boetes en rente kunnen verminderd worden en publicatie kan voorkomen worden. De “voluntary disclosure” moet volledig zijn en gedaan zijn voordat de controle begon. Ook moet de belastingplichtige volledige medewerking verlenen gedurende de gehele controle. 1.6.4. Het verstrekken van informatie Het is zeer belangrijk dat belastingplichtigen om compliant te kunnen zijn over de nodige informatie beschikken m.b.t. de belastingwetgeving. De Revenue Commissioners hebben een zeer uitgebreide website9 met alle mogelijke informatie over de Ierse belastingdienst.

8

Dit hoofdstuk is deels gebaseerd op “Belastingcontrole in Ierland” van de Nederlandse Belastingdienst, Drs . N. Otten RA 9 http://www.revenue.ie/


13

1.7. Lessen voor de federale overheid

1.7.1. Organisatiestructuur Organisaties moeten voldoende aandacht hebben voor strategische principes en missie. Deze moeten doorgedrongen zijn tot het uiterste punt van de organisatie. Dit kan enkel door de medewerkers en het publiek er steeds weer mee te confronteren. Als je de Ierse belastingdienst bekijkt dan vind je overal die missie en strategische doelstellingen terug. In de gesprekken met medewerkers kwamen die ook altijd naar voor. Ik denk dat bij het Ministerie van Financiën in België het grootste deel van de medewerkers niet eens weet wat de missie is. Uiteraard moeten missie en strategische doelen geen holle woorden zijn. Ze dienen ook toegepast te worden in de organisatie en in relatie met de belastingplichtigen. Een organisatiestructuur moet flexibel zijn, zodat je die kan aanpassen aan een snel veranderende omgeving. Het moet een veranderingsproces worden zonder einde. Verandering moet een cultuur zijn die leeft in de hele organisatie. Het is best dat er een kader gecreëerd wordt waar zin voor initiatief en een kritische kijk beloond wordt. Het welslagen van verandering hangt samen met de manier waarop zij gedragen wordt door mensen die deel uitmaken van die organisatie. Het is dan ook belangrijk deze mensen vanaf het begin van een veranderingsproces te consulteren. Bij de Ierse belastingdienst is dit gebeurd door het oprichten van “Focus Groups”. Inspraak van de basis is cruciaal in een veranderingsproces. Het brengt vaak ideeën naar voor waar in eerste instantie niet aan gedacht werd. Er moet ook een duidelijke lijn zijn in verantwoordelijkheid. In een organisatie is het van belang te weten aan wie men moet rapporteren. Bovendien moeten netwerken gecreëerd worden waarin informatie tussen diensten kan worden uitgewisseld. Zeker in een belastingdienst is het belangrijk gebruik te maken van de informatie waarover men beschikt. Ik denk dat het Ministerie van Financiën in België met zijn Coperfin-project een goede start genomen heeft om te komen tot een moderne en efficiënte organisatie. Ook hier heeft men voldoende aandacht gehad voor change management en communicatie. Het kon echter beter. Te weinig medewerkers zijn in de beginfase geconsulteerd. Er zijn heel wat medewerkers die het gevoel hebben niet gehoord te zijn. Het is natuurlijk moeilijk om in een organisatie van 30.000 mensen zo’n communicatie op gang te brengen, maar de aanpak had anders gekund. 1.7.2. Opleiding Een organisatiestructuur op zichzelf biedt echter geen garantie op succes. Er wordt vaak gezegd dat goede managers en medewerkers een slechte structuur overstijgen, maar dat een goede structuur met slechte medewerkers en managers totaal niets opbrengt. Een organisatie moet voldoende mogelijkheden bieden aan zijn personeel om zich bij te scholen. Net zoals in Ierland moeten wij het in België voor het grootste deel doen met de mensen die we hebben. Er moeten duidelijke functieomschrijvingen zijn met daarbij oog voor competenties die moeten bijgeschoold worden. Die bijscholing moet snel gebeuren. Je kan mensen geen jaren laten aanmodderen in een functie waarbij ze vaak niet over de nodige competenties beschikken.

14

Hilde Aerts

Daarvan raak je gefrustreerd en gedemotiveerd als medewerker en dat is slecht voor de organisatie. In de Copernicus-hervorming moet men oog hebben voor permanente opleiding. Men kan immers geen periodieke competentiemetingen doorvoeren als men geen mogelijkheden biedt voor opleidingen. Een systeem zoals het “Performance Management and Development System” bij de Ierse belastingdienst lijkt me interessant. De medewerker kan zelf voor een stuk zijn loopbaan uittekenen en wordt daarbij geholpen door zijn organisatie. 1.7.3. Business en informatica Informatisering is noodzakelijk in een moderne organisatie. In België is deze vrij laat op gang gekomen. Maar misschien kan geleerd worden uit de aanpak van andere overheidsdiensten in het buitenland. De Ierse belastingdienst heeft een paar zeer interessante systemen om de informatie te beheersen. Het ITP-systeem, dat op een geïntegreerde manier de informatie bundelt is echt de moeite. Er wordt geen tijd meer verloren met het zoeken van informatie in verschillende systemen. Zeker voor een belastingdienst is informatiebeheer van cruciaal belang. In het kader van een betere dienstverlening voor belastingplichtigen is internet de toekomst. Het ROS-project van de Ierse belastingdienst is daar een voorbeeld van. In België is de eerste fase van aangiften via internet ook al operationeel. Trouwens in het Coperfin-project is informatisering en automatisering één van de belangrijkste aspecten. Maar er is nog veel werk aan de winkel en het is een proces van lange duur. 1.7.4. Compliance De bereidheid van belastingplichtigen om vrijwillig aan hun verplichtingen te voldoen hangt nauw samen met de manier waarop een belastingdienst haar controle organiseert. Er moet een voldoende strenge aanpak zijn voor mensen die niet compliant zijn. De Ierse belastingdienst heeft daar een paar interessante middelen voor die me erg zijn bijgebleven zoals de publicatie van overtreders en de ”voluntary disclosure”. Misschien kan dit in België ook ingevoerd worden. 1.7.5. Vereenvoudiging van het belastingsysteem De Ierse belastingdienst probeert het belastingsysteem zo eenvoudig mogelijk te maken, zeker voor loontrekkers. In België kunnen we daar misschien lessen uit trekken. Het systeem van “Tax relief at source” vind ik alleszins de moeite van het bekijken waard. Ook het idee om loontrekkers zoveel mogelijk te ontlasten van ingewikkelde aangiften is interessant. In het Coperfin-project heeft men daar nu ook voldoende oog voor gehad en ik denk dat we op dat vlak goed bezig zijn.


15

1.8. Conclusie Het is zeer boeiend als belastingambtenaar om een andere belastingdienst te bekijken. Je ziet veel gelijkenissen en toch vaak een heel andere aanpak. Mensen zijn overal gelijk, ik denk niet dat er mensen zijn die graag belastingen betalen. Maar de manier waarop je dit aanpakt als belastingdienst is interessant. De Ierse belastingdienst zit in volledige herstructurering net als wij in België. Ik heb deze herstructurering in zoveel mogelijk facetten bekeken. Het zou interessant zijn om de Ierse belastingdienst binnen enkele jaren eens opnieuw te bestuderen om te zien in welke mate men verder geëvolueerd is.

16

E-Human Resource Management bij Belgacom

17

Hoofdstuk 2. E-Human Resource Management bij Belgacom Frie Bellon

2.1. Inleiding In het kader van het Public Management Programme 2002 kreeg ik de unieke kans een stage te doorlopen op de e-HR afdeling van de NV Belgacom. Dit verslag is het resultaat van een geslaagde en bijzonder leerrijke stage. Gedurende de stage werd de NV Belgacom als organisatie onder de loep genomen. De NV Belgacom evolueerde van de Administratie van Telegrafie en Telefonie naar het moderne, concurrentiële bedrijf dat Belgacom vandaag is. De inhoud van de stage was zeer gevarieerd; bijwonen van belangrijke meetings (stafmeetings, projectmanagermeeting), volgen van presentaties inzake lopende e-HR projecten, individuele meetings met de verschillende projectmanagers, enzovoort….Daarnaast werden de “open” momenten opgevuld met de discovery van het Belgacom intranet Exch@nge en de ontwikkelde e-HRtools. Ik werd materieel volledig uitgerust: een eigen bureel, een PC, een telefoontoestel, een emailadres. Naast het organisationele luik, werden de verschillende aspecten van "e-Human Resources Management" belicht. Ook de trends die geleid hebben tot het succes van e-HRM en tot de roltransformatie van de HR-functie werden onder de loep genomen. Er werd stilgestaan bij het waarom van e-HR bij Belgacom en bij de opdracht en taken van de e-HR afdeling. Enkele e-HR projecten werden grondig bestudeerd1. Tenslotte werden een aantal belangrijke topics, die samenhangen met e-HR bij Belgacom belicht; het businessplan, de projectaanpak en de gevolgde strategie op het vlak van change management. De lessen voor de federale overheid zijn talrijk. De stage heeft me bijgebracht dat een overheidsinstelling perfect in staat is om te evolueren naar een moderne, performante en boeiende onderneming mits volharding, investering en professionalisme. Ook heeft deze stage me kennis laten maken met het ruime e-HRM, met praktische en succesvolle resultaten op het gebied van e-HR, maar vooral met een doelgerichte en doordachte aanpak op het gebied van eHR implementatie. Het e-HR gebeuren bij Belgacom vormt hét voorbeeld bij uitstek voor de federale overheid.

2.2. De stageplaats : NV Belgacom 2.2.1. Voorgeschiedenis Belgacom evolueerde van de Administratie van Telegrafie en Telefonie over de Regie voor Telefonie en Telegrafie naar een autonoom overheidsbedrijf in 1991. Ingevolge de Europese beslissing om vanaf 1 januari 1998 de diensten voor spraaktelefonie open te stellen voor concurrentie, besliste de Ministerraad begin 1993 om over te gaan tot de strategische consolidatie van Belgacom. Uiteindelijk werd Belgacom in 1995 een NV van 1

Omwille van het vertrouwelijke karakter van de informatie verkregen doorheen de stage, wordt in deze samenvatting slechts een beperkt beeld geschetst van e-HR bij Belgacom

18

Frie Bellon

publiek recht. De helft van de aandelen +1 bleef in handen van de overheid. De overige aandelen kwamen in handen van een consortium van aandeelhouders en financiële investeerders. 2.2.2. Belangrijke veranderingsprojecten sinds de privatisering Sinds de privatisering van Belgacom in 1995 is Belgacom grondig gewijzigd. Het laatste veranderingsproces, BeST genaamd, heeft de oprichting van de afdeling e-HR meegebracht. 2.2.2.1.

BeST en de huidige organisatiestructuur2

Belgacom bevindt zich als onderneming in de telecommunicatiesector in het hart van de erevolutie en wordt als één van de eersten geconfronteerd met het e-gebeuren. Met het BeSTproject wil Belgacom het hoofd bieden aan deze e-revolutie en de onderneming transformeren tot een e-enterprise. De transformatie van een klassieke telecomoperator tot een e-business beïnvloedt de organisatie en activiteiten van Belgacom. Het BeSTproject houdt in dat de werkprocessen en informaticasystemen op elkaar worden afgestemd en dat de beslissingen inzake investeringen en kosten moeten worden aangepast. Vooral de vaardigheden en profielen van de personeelsleden moeten ook worden aangepast. Het BeST-project omvat enerzijds een technologisch luik dat gericht is op de harmonisatie en versnelling van de webontwikkelingen. Hierbij beoogt Belgacom een betere coördinatie en een snellere ontwikkeling in de processen die verband houden met het internet. Het betreft hier voornamelijk de technologische kant van BeST die de “zelfbedieningstoekomst” voorbereidt. Anderzijds is er een organisatorisch en menselijk luik dat voornamelijk de impact van de nieuwe technologische ontwikkelingen op activiteiten, organisatie, structuur, competenties en human resources behelst. 2.2.2.2.

Situering e-HR afdeling en HR-strategie

De e-HR afdeling is een afdeling die niet los kan gezien worden van het BeSTproject. Het is een nieuwe afdeling die opgericht werd in juni 2001, met de komst van de e-HR Director, Dhr. Hubert De Neve. Binnen het organigram van Belgacom vindt men de afdeling e-HR terug bij de ondersteunende diensten, in de Group Internal Services Team, deel van de Group Human Resources. De e-wereld vraagt van Belgacom en haar medewerkers niet enkel een hoge mate van flexibiliteit, maar ook een open geest en onderlinge samenwerking. Initiatief nemen en de manier van werken versnellen en efficiënter maken zijn van groot belang, evenals een doorgedreven gerichtheid op de externe markt en een sterke focus op kennisverwerving en nieuwe technologie. Daarom wil Belgacom zich profileren als “Employer-of-choice”.

2

BeST staat voor Belgacom e-Business Strategic Transformation.


19

Dat houdt in dat de huidige (en potentiële) medewerkers graag voor Belgacom (wensen te) werken, dat zij zich profileren door hun gedrevenheid voor performantie en dat zij in de buitenwereld optreden als “pleiter” voor hun bedrijf. De focus van HR ligt op het aantrekken, motiveren en behouden van waardevolle, getalenteerde medewerkers. De e-HR strategie van Belgacom is erop gericht om, via systematisch gebruik van webtechnologie, een hoogstaande dienstverlening te bieden aan alle medewerkers, zodat zij in staat zijn om, in een hoge mate van zelfstandigheid, hun werkzaamheden te verrichten en hun loopbaan richting te geven. Basisprincipes voor deze strategie zijn empowerment van de medewerkers en responsabilisering en ondersteuning van de managers. Deze strategie impliceert een aantal vereisten zoals: - Eenvoudige en doorzichtige end-to-end processen - Standaardisering en consistentie in de manier van werken met HR- instrumenten - Een stabiele en systematische geïntegreerde technologie - Een reeks van interactieve en op transacties gerichte toepassingen, waarbij intensief gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden van het web - Een goed georganiseerd en efficiënt opererende “ back office”

2.3. e-Human Resources Management 2.3.1. Definitie De term "e" staat voor het gebruik van webtechnologieën, internet en intranet, om de HRMfunctie te verbeteren. Dat betekent meer nadruk op de mens als fundament van de organisatie, een betere verankering van het HRM-beleid in de globale strategie van de organisatie, betere afstemming van instrumenten en tot slot een betere ondersteuning van managers en medewerkers om zelf verantwoordelijk te zijn voor het personeelsmanagement. Dhr. De Neve, e-HR Director Belgacom formuleert het meer concreet: "Het is een nieuwe manier van omgaan met medewerkers, een benadering waarbij je de medewerkers ten volle beschouwt als een interne klant". 2.3.2. Domeinen van e-HRM e-HRM kan betrekking hebben op en ondersteuning bieden aan de verschillende domeinen van HRM: - e-recruitement: on line werving en selectie; - e-competentiemanagement : ondersteuning van competentiemanagement en beoordeling via internet; - e-learning : ontwikkeling van personeel via webtechnologie; - e-benefits : beloningsbeleid en internet.

20

Frie Bellon

2.3.3. Gevolgen voor de invulling van de HRfunctie : HR roltransformatie De ontwikkeling en implementatie van e-HRM impliceert een ingrijpende verandering van de HRM-functie waarbij volgende punten centraal staan: - Het nieuwe HRM draagt bij tot het organisatiesucces; - De medewerker dient benaderd te worden als een interne klant; - HRM moet zoeken naar een evenwicht work/life; - De nieuwe HRM-functie vraagt andere competenties; waaronder zakelijke vaardigheden en een marketingingesteldheid. 2.3.4. Zichtbare resultaten van e-HR De implementatie van e-HR heeft volgens de literatuur op verscheidene vlakken aanzienlijke resultaten: - Gemiddelde kost per transactie daalt met zo’n 30%; - De headcount daalt met 20% tot 40%, de efficiëntie van de HR werking stijgt daarentegen met 25%; - De gemiddelde terugverdientijd van de volledige investering bedraagt 18 maanden; - Andere voordelen: betere dienstverlening naar de medewerkers, betere "decision making"; grotere tevredenheid van werknemers.

2.4. e-HR projecten bij Belgacom Het team e-HR vormt slechts een klein team met een totale bezetting van 6 personen, inclusief een administratieve verantwoordelijke. Het e-HR programma, dat door dit team geïmplementeerd wordt is daarentegen groots te noemen. Ook de snelheid waarmee de reeds voltrokken projecten uitgevoerd werden is verbazingwekkend. We bespreken achtereenvolgens het Project Exch@Nge, Project Employee Desk, Project P@SSPORT, Project e-Performance Management (e-PMP) en Project My cv @BELGACOM. 2.4.1. Project Exch@Nge Exch@nge is de nieuwe intranet homepage die door de e-HR afdeling, in samenwerking met een aantal andere afdelingen binnen Belgacom, ontwikkeld werd. De employee-centric approach staat centraal. Voorheen was er op dit gebied geen coördinatie: er bestonden 22 afdelingen met elk een eigen site. Voor de werknemer was het bijgevolg een niet evidente zoekopdracht om een bepaald item terug te vinden in dit overaanbod. Naar aanleiding van de nieuwe approach werd een homepage ontworpen die 4 toegangspoorten biedt; onderneming, employee desk, praktisch en Belgacom.be. Wat vooral opviel is dat de organisatie als organisatie volledig op het achterplan verdwijnt.


21

2.4.2. Project Employee Desk De 'employee desk' is voorlopig een homepage die voor de werknemer een één loket gebeuren vormt voor alles dat betrekking heeft op de werknemer als werknemer binnen Belgacom, maar ook als mens. De employee desk moet een punt vormen waar de medewerker een antwoord vindt op al zijn vragen als medewerker van Belgacom en waar hij gemakkelijk informatie terug vindt. De “employee centric approach” komt ook hier weer duidelijk naar voren. De uiteindelijke doelstelling is een werknemersportaal te ontwikkelen dat volledig functioneel en gepersonaliseerd alle e-HRprocessen integreert. De invoering van dit portaal verloopt gefaseerd: in een eerste fase, die afgerond werd in januari 2002, werd een HR homepage ingevoerd in het Belgacom intranet. De volgende fase betreft de invoering van het vooropgestelde objectief, een Employee Portal. Hiervan is de datum voorlopig nog niet bekend. Op het moment van mijn stage werkte de Employee Desk nog onder de vorm van een HR homepage. Via deze homepage heeft de werknemer toegang tot 2 grote luiken: Het eerste luik betreft “My Action Center”, een geheel van e-HRtools dat betrekking heeft op de werknemer als werknemer bij Belgacom. Dit luik is volledig gebaseerd op empowerment van de employee. Maken deel uit van My Action Center: - My p@ssport: betreft het administratieve aspect van de Human Ressources; - My portfolio: is een persoonlijk, beveiligd “on line” bestand, een notatieblad dat informatie bevat over de ontwikkeling van de loopbaan en de training van de medewerker; - e-PMP staat voor e-performance management; - My Career @ Belgacom: dit betreft een instrument dat de medewerker begeleidt in zijn carrièrekeuzes; - Absences & Overtime: instrumenten voor de verwerking van afwezigheden en overuren. Het tweede luik is een informatief luik. Dit luik biedt een antwoord op meer praktisch gerichte vragen van de werknemers betreffende een groot aantal disciplines. Daarnaast bestaan er een aantal rechtstreekse links waaronder deze naar de "People Manager Desk” (My Team Action Center). Dit is een geheel van instrumenten dat ter beschikking wordt gesteld van de manager om hem/haar te begeleiden bij het personeelsmanagement. De focus ligt hierbij voorlopig op het aanbieden van instrumenten die relevant zijn voor het efficiënt beheer van de medewerkers van een team. Bedoeling is om binnen dit luik een geheel van selfservice applicaties en mogelijkheden inzake rapportering te ontwikkelen die ter beschikking gesteld worden van de manager/teamleader.

2.4.3. Project P@SSPORT 2.4.3.1.

Wat is P@SSPORT?

P@ssport is een instrument dat de employee, de manager en de HRprofessionals toegang biedt tot persoonlijke en professionele werknemersgegevens die opgeslagen zijn in SAP, het ERP (Enterprise Resource Planning) systeem waarmee Belgacom werkt. Via dit instrument kunnen

22

Frie Bellon

de medewerker en diens manager persoonsgebonden gegevens die verband houden met administratieve HRprocessen autonoom en rechtstreeks raadplegen, wijzigen en/of bevestigen. Het p@ssport instrument is opgebouwd als een soort van fichesysteem. 2.4.3.2.

Waarom werd P@SSPORT ingevoerd?

De bestaande procedure was de volgende: jaarlijks werd een papieren document waarop alle gegevens van het huidige P@ssport vermeld stonden, ter goedkeuring naar alle employees gezonden. Door het invoeren van deze tool wordt deze procedure afgeschaft voor alle medewerkers die toegang hebben tot P@ssport. Hierdoor komt men tegemoet aan de vereiste van verhoogde efficiëntie. De gegevens en de wijziging ervan worden slechts éénmalig ingebracht en dan nog hoofdzakelijk door de werknemer zelf, als eigenaar van de gegevens. Ten slotte beoogt het invoeren van de P@ssport-tool de toegang tot de gegevens via “one single entry point”. 2.4.4. Project e-Performance Management (e-PMP) 2.4.4.1.

Wat is e-PMP?

Performance Management vormt een onderdeel van een competentiemanagementsysteem3. Binnen competentiemanagement is het beoordelen van competenties van centraal belang. De basis van dit proces wordt gevormd door de competenties. Bij de beoordeling van competenties wordt de individuele medewerker beoordeeld en niet de functie die hij of zij bekleedt. Via performance management gaat men sturen op prestaties en resultaten. Wat competentiemanagement betreft zal HR de rol gaan vervullen van procesverbeteraar en adviseur bij het streven om competentiemethoden te gebruiken om veranderingen van individu, team en organisatie te versnellen. 2.4.4.2.

Waarom e-PMP?

e-Performance management betekent in theorie het optimaliseren van het performancemanagement proces met behulp van inter- en intranet. In praktijk betekent het met behulp van inter- of intranet op interactieve wijze aanbieden van informatie, 'electronic tools' en applicaties die deel uitmaken van het performance-managementsysteem en deze via geautomatiseerde systemen aan elkaar koppelen. Het belangrijkste doel hierbij is om de informatie en systemen gemakkelijk toegankelijk te maken voor managers en medewerkers en de toepassing ervan in de dagdagelijks manier van werken te vergroten. Een ander doel van een e-performance managementsysteem heeft te maken met "employee selfservice".

3

Het proces van maken van afspraken, medewerkers coachen en hierop uiteindelijk beoordelen wordt performance management genoemd.


2.4.4.3.

23

Hoe werd e-PMP ingevoerd?

Het e-PMP project bestaat uit verschillende fases en beoogt de cyclus van prestatiebeheer bestaande uit het formuleren van objectieven, de tussentijdse bespreking van de vooropgestelde objectieven en de uiteindelijke jaarlijkse evaluatie van de medewerker te vergemakkelijken, te versnellen en te verduidelijken. De verschillende fasen zijn: -

Ontwikkeling van een tool voor het formuleren van objectieven; Deze fase van het project is erop gericht een instrument te ontwikkelen waarbij een proces van "objectievencascade" doorheen de organisatie geïmplementeerd wordt. Deze objectieven dienen "bottom up" en individueel geformuleerd en ingevoerd te worden.

-

Ontwikkeling van een tool voor de tussentijdse beoordeling van de medewerker - Mid Year Review (MYR); Deze fase was op het moment van de stage in volledige opbouw. De definitieve invoering van de e-MYR was voorzien voor begin juli 2002. In deze fase zal de medewerker een tussentijdse bespreking van de vooropgestelde objectieven kunnen inleiden. De manager wordt geacht zijn commentaar te formuleren. De gesprekken die hiermee samengaan zijn rechtstreeks verbonden met de meest recente versie van de geformuleerde objectieven. Het resultaat van deze gesprekken zal eveneens verwerkt worden in e-PMP

-

Ontwikkeling van een tool voor de jaarlijkse evaluatie van de medewerkers; In deze derde en laatste fase zal e-PMP ten volle haar uitwerking krijgen. Op het moment van de jaarlijkse evaluatie kunnen alle gegevens die betrekking hebben op deze evaluatie, vooropgestelde objectieven en mid year review door een simpele druk op de knop gerecapituleerd worden. Aldus vergemakkelijkt e-PMP het hele performancemanagementgebeuren en maakt het transparanter. 2.4.5. PROJECT MY CV @ BELGACOM 2.4.5.1.

Wat is My cv @ Belgacom?

My CV is een instrument dat de mogelijkheid biedt om op een gestandaardiseerde manier persoonlijke gegevens te stockeren. Deze gegevens zijn dezelfde als dewelke een gebruikelijk curriculum vitae kan bevatten; zoals vorige werkervaring(en), gevolgde trainingen, personalia, relevante buitenwerkse activiteiten en lidmaatschappen, behaalde diploma's, enz..... 2.4.5.2.

Waarom My cv @ belgacom ?

Via My CV @ Belgacom zal men op een gestructureerde en homogene manier alle informatie die verband houdt met een cv kunnen verzamelen, opslagen en opsporen. In eerste instantie zal dit instrument vooral geïntegreerd worden in diverse applicaties inzake interne mobiliteit. Dit instrument zal gebruikt worden voor uiteenlopende doeleinden: interne en externe rekrutering en selectie, loopbaanontwikkeling, persoonlijke ontwikkeling, redeployment, reconversie, identificatie van "talent", outplacement, competentiemanagement, successieplanning

24

Frie Bellon

De werkelijke meerwaarde van dit instrument zal pas tot uiting komen op het moment dat er effectieve links komen met andere applicaties en instrumenten. Een van de grote voordelen zal zijn dat je slechts éénmalig de gegevens die in My CV verwerkt worden aldaar zal inbrengen. Op het moment van een interne vacature zal het mogelijk worden om via een applicatie te verwijzen naar My CV en tegelijkertijd kort toe te lichten waarom je postuleert. Andere mogelijkheden situeren zich op het gebied van training & developmentapplicatie; ook hier zijn een groot deel van de gegevens uit My CV belangrijk bij het opzetten van een trainings/ontwikkelingsplan.

2.5. Succesfactoren Het succes van e-HR bij Belgacom is onlosmakelijk verbonden met het feit dat zij uiterst professioneel te werk gaan en rekening houden met een degelijk businessplan, een gedegen projectaanpak en change management. 2.5.1. Businessplan Van bij de opstart van de e-HRafdeling bij Belgacom werd een duidelijke roadmap opgesteld waarbij alle mogelijke projecten opgenomen zijn. Per project werd het doel, het aantal betrokken werknemers en het budget geconcretiseerd. Aan de roadmap is een prioritisering gekoppeld; welke projecten zijn mandatory ? Wanneer wordt de realisatie ervan vooropgesteld? Wat is de moeilijkheidsgraad ervan? Wat is de meerwaarde ervan? Aldus werd de timing en de volgorde van de verschillende deelstappen duidelijk gedefinieerd. Ook werd op basis van de "activity based costing" methode per project berekend hoe groot de kostenbesparing is bij de implementatie van het project. Tenslotte werd een businessplan opgemaakt waarin werd aangetoond wat de totale investering in OPEX (operationele kosten) en CAPEX (kapitaliseerbare kosten) bedraagt in de periode 2002 2006. Hier werd tegenovergesteld wat voor diezelfde periode de jaarlijkse kostenbesparing is door toedoen van e-HR. Ook werd de opportuniteitskost in rekening gebracht. Uit dit alles is gebleken dat de return on investment minder dan 2 jaar bedraagt. 2.5.2. Projectaanpak De e-HRbenadering van Belgacom is een projectbenadering. De verscheidene projecten vertonen dezelfde structuur: - Formuleren van de doelstelling van het project; - Functionele analyse; - Technische analyse; - Mock up: samengevat gaat het om het afsluiten van de voorgaande fases waarbij de verschillende partijen akkoord gaan met de gekozen userinterface (prototype). - Piloot : testfase van het project in een beperkte omgeving - Productie of launch: werkelijke invoering van de e-HRtool voor de hele onderneming. Deze verschillende fases van een project worden ondersteund door projectmanagement.


25

2.5.3. Change Management Doorheen de invoering van de verschillende e-HR projecten is change management onmisbaar gebleken. Vooral de hierna besproken items inzake change management bleken essentieel.

2.5.3.1.

Ontwikkelen van betrokkenheid

Betrokkenheid is essentieel bij de implementatie van e-HR. Deze betrokkenheid kan onder meer gerealiseerd worden door: bewust om te gaan met weerstand, effectief communiceren en effectief betrekken van betrokken partijen. Bij Belgacom werd dit laatste concreet gerealiseerd door de organisatie van offside-meetings en stafmeetings met vertegenwoordiging van e-HR, ICT, HRlijnmanagers,... 2.5.3.2.

Communicatie

Effectieve communicatie is essentieel in projecten als deze, waarvoor verandering noodzakelijk is. Van bij de opstart van de e-HRafdeling werd het belang ingezien van marketing en communicatie. Er werd een e-HR marketing- en communicatieplan opgesteld. In dit plan werd een nadere toelichting gegeven bij de implementatie van het e-HRprogramma en werd ingegaan op de vooropgestelde verwezenlijkingen voor het eerste werkjaar. Volgende punten stonden centraal : - Communicatie In de e-HRcommunicatiecampagne werden de doelstellingen, gevolgen en voordelen van het e-HRprogramma werden uiteengezet. Deze communicatie richtte zich niet enkel op het creëren van een eHRbewustzijn bij de werknemer, maar was vooral ook gebaseerd op het snel behalen van resultaten wat betreft e-HR. Daarom werd de eerste belangrijke communicatiecampagne van e-HR gelinkt aan de opstart van 2 belangrijke eHRprojecten: P@ssport en e-PMP. De communicatie verloopt in praktijk langs verscheidene wegen: via diverse communicatiekanalen zoals artikels, e-mail, tevredenheidsonderzoek, employee deskletter, posters, brieven, banners maar ook via presentaties voor onderscheiden doelgroepen. Bovendien organiseert men op regelmatige tijdstippen e-HR events. -

Assessment In de bestaande interne Belgacomomgeving werd de behoefte vastgesteld van "alignment" van de bedrijfsdoelstellingen en van "BeST" met de werknemer. Uit een SWOT-analyse werden een aantal aandachtspunten weerhouden: Kosteffectiviteit is belangrijk; De werknemerstevredenheid moet verhoogd worden; De complexiteit van HR dient verminderd te worden; De eigen HRcapaciteiten moeten voortdurend getoetst worden (benchmarking) met de 'besten'; Er moet synergie op groepsniveau gecreëerd worden.

-

Conclusies en doelstellingen De conclusie was dat het fundamentele in de transformatie van de werkwijze van de medewerkers het "going e with HR" is. e-HR zal de nodige ondersteuning bieden bij het doorvoeren van veranderingen, bij het beantwoorden aan de belangrijkste uitdagingen

26

Frie Bellon

van de SWOT-analyse, bij het creëren van "empowerment", bij het verhogen van de verantwoordelijkheid van de directe manager en bij de roltransformatie van de HRfunctie in een businesspartner die werkelijk toegevoegde waarde aanbiedt. -

Monitoring Het is van belang dat het effect/resultaat van de ondernomen acties en ingevoerde projecten wordt gemeten. Aan de hand van deze resultaten gebeuren de nodige verfijningen en bijsturingen. Concreet wordt gewerkt met volgende key effectiveness indicators: Aantal visitors, eenmalige visitors en visitingtime van de verscheidene eHRontwikkelingen.. Bovendien worden er op regelmatige tijdstippen surveys georganiseerd waarbij de werknemerstevredenheid inzake HR geverifieerd wordt.

2.6. Lessen voor de federale overheid 2.6.1. Waarom e-HR voor de federale overheid ? Het nut van e-HR moet gezien worden in de trends die de HRM-functie in een andere richting duwen. De federale overheid ervaart zonder twijfel dezelfde trends als een privé onderneming, hoewel sommige ervan minder sterk spelen. Zo ontbreekt bij de federale overheid de drukkingfactor van concurrentie; de klant van de overheid heeft geen keuze, er is geen alternatieve "leverancier" die aan zijn behoeften kan voldoen. Evenwel dient een federale overheid eveneens, los van concurrentie, kostenefficiënt te werken. Daarnaast wordt de federale overheid eveneens geconfronteerd met de schaarste aan talent op de arbeidsmarkt. Net zoals Belgacom dient de federale overheid er voor te kiezen om zich te profileren als "Employer of Choice". Ook dient de federale overheid sneller te beantwoorden aan de wensen van de klant/burger. Hierbij speelt de werknemerstevredenheid een essentiële rol. Tenslotte kan de federale overheid niet achterop blijven in de nieuwe technologieën. Het voorgaande maakt dat de HRfunctie bij de federale overheid, net zoals in de privé sector, ook meer en meer zal moeten loskomen van haar traditionele administratieve taken en zich meer zal moeten focussen op taken die een toegevoegde waarde bieden. e-HR biedt hier een antwoord en steun om tegemoet te komen aan deze nieuwe invulling van de HRfunctie. 2.6.2. Aandachtspunten bij de implementatie van e-HR bij de federale overheid 2.6.2.1.

Noodzaak voor verandering.

Belgacom is een onderneming met overheids"roots" en bestaat nog steeds grotendeels uit statutair personeel. Via het veranderingsproces BeST, wil Belgacom een antwoord bieden op de e-revolutie in de telecomomgeving. De federale overheid kan niet achter blijven bij het e-gebeuren. De noodzaak tot verandering en tot het evolueren naar een "e"-overheid is evenwel moeilijker aan te tonen. Eerst en vooral staat de federale overheid meer los van de telecommunicatiewereld. Bovendien heerst bij de meeste


27

medewerkers de overtuiging dat alles goed draait en heeft de klant/burger geen alternatief bij gebrek aan concurrentie. 2.6.2.2.

Belangrijke aandachtspunten

Bij de implementatie van e-HR moet de overheid oog hebben voor volgende punten: - De betrokkenheid van het management is essentieel; - Er moet van bij het begin een duidelijke roadmap opgemaakt worden, waarbij de HRstrategie vertaald is in projecten waaraan doelgerichte acties en timing gekoppeld zijn; - Een duidelijk businessplan dient opgesteld te worden waarbij per project gedetailleerd verantwoord wordt wat de operationele en de kapitaliseerbare kost is. Hiertegenover kan men de kostenbesparing zetten die gepaard gaat met de implementatie van de vooropgestelde projecten. Bovendien is het aangewezen om de return on investment aan te duiden; - Het opstellen en uitvoeren van een goed uitgewerkt marketing-en communicatieplan vormt een conditio sine qua non voor een succesvolle implementatie van e-HR - De e-HRinstrumenten vragen een ware publiciteitscampagne : het is van groot belang dat de medewerkers het voordeel inzien van het instrument en aangespoord worden in het gebruik ervan. Er dient een e-HR bewustzijn gecreëerd te worden bij de werknemer; - Hierbij is het zinvol om bij de aanvang van een e-HR programma te kiezen voor een aantal projecten die een snel en zichtbaar resultaat hebben naar de werknemer toe. Het is immers essentieel dat de e-HR tools daadwerkelijk en frequent gebruikt worden door de werknemers zelf, zodat hun betrokkenheid en interesse verhoogt; - De implementatie van e-HR gaat samen met een nieuwe benadering van de medewerkers : deze nieuwe benadering ziet de medewerker eerder als een klant die je moet motiveren en binden. Deze nieuwe benadering gaat wat betreft e-HR samen met "empowerment" van de medewerkers. Vertrouwen in de medewerkers is onontbeerlijk; - Het technologische aspect is eveneens niet uit het oog te verliezen : een degelijke "backbone", een degelijk achterliggend informaticasysteem is het begin van alles; - De bereidheid om de nodige investeringen te doen; de implementatie van e-HR vergt immers een aanzienlijk budget. Een grondig uitgewerkt businessplan zal kunnen aantonen dat deze investering op korte tijd kan terugverdiend worden; - En last but not least is het meer dan aangewezen om zich te laten bijstaan door experten op het vlak van e-HR. Een degelijke ervaring lijkt mij niet weg te denken voor een geslaagd e-HRproject.

2.7. Conclusie

De stage bij e-HR Belgacom was voor mij zeker een intensieve leerervaring, waarbij ik op zeer korte termijn een aantal van de theoretische modules uit het Public Management Programme, of aspecten ervan, in de praktijk heb kunnen toetsen. De keuze van een materie, "e-HR", die volledig losstaat van mijn dagdagelijks werk bij het Ministerie van Financiën, maakte het leren des te groter. Mijn stage heeft me geleerd dat een overheidsonderneming perfect in staat is om op korte termijn te evolueren van een bureaucratisch overheidsbedrijf naar een moderne, performante onderneming die zich voortdurend aanpast aan de evoluties binnen de maatschappij en de noden van haar klanten.

28

Frie Bellon

De lessen die uit de studie van e-HR bij Belgacom kunnen getrokken worden voor de federale overheid zijn talrijk De e-HR trein van Belgacom is aan een hoog tempo vertrokken voor een verre e-reis. Ik ben ervan overtuigd dat Belgacom mede door toedoen van de e-HRafdeling, zich effectief zal profileren als een employer of choice.

Information flow and networks in the WTO: the transparency issue

29

Hoofdstuk 3. Information flow and networks in the WTO: the transparency issue Werner Bosmans

3.1. Introduction This report is the result of an internship which took place at the WTO, the World Trade Organization, in Geneva, Switzerland and lasted from the 22nd of April till the 17th of May 20021. Most of the information gathered in this report comes from the WTO Secretariat (e.g. intranet), conversations with experts and seminars during my stay2.

Figure 1: The WTO logo

The WTO is essentially a facilitator of international trade. One of the main features is the follow-up and the organization of the on-going negotiations of the Doha Development Agenda. This report examines a part of the processes inside the organization. It deals with the internal and external functioning of the WTO, and how this is translated in structure and culture. The relations of the WTO with different heterogeneous partners and the consultation mechanisms will be studied. The theory of networks is used as framework. We will examine the information flow, essential for negotiations. How important is the role of transparency for the information flow? Does transparency influence the relation between the different partners? Has it repercussions on the organization structure? To study these themes, we will first describe the organization: objectives and functions. Then, we will analyze the networks in the WTO. We will examine the information flow, with a focus on transparency and some issues about capacity building. We will give some practical examples of a smooth information flow. We will end with some lessons for the Belgian Federal Government and an evaluation of the internship.

3.2. What is the WTO? The World Trade Organization (WTO) is the only global international organization dealing with the rules of trade between nations. At its heart are the WTO agreements, negotiated and signed by the bulk of the world’s trading nations and ratified in their parliaments. Its main function is to ensure that trade flows as smoothly, predictably and freely as possible. The goal is to help 1

I received most friendly help from many people. In particular, I would like to thank Richard Eglin, director of the Trade and Finance Division of the WTO and Thomas Antionne, counselor at the Permanent Mission of Belgium to the Office of the United Nations and the Specialized Institutions. 2 Seen the complicated nature of the tasks in the Division of Trade and Finance, which received me, it was difficult to get involved in the team. So, the internship took the form of an observation.

30

Werner Bosmans

producers of goods and services, exporters, and importers conduct their business. The ultimate goal is to improve the welfare of the peoples of the member countries. The WTO is a rules-based, member-driven organization — all decisions are made by the member governments, and the rules are the outcome of negotiations among members. Virtually all decisions are taken by consensus. The WTO has 144 members, accounting for over 97 % of world trade. Over 30 others are negotiating membership. Location: Geneva, Switzerland Functions: Established: 1 January 1995 • Administering WTO trade agreements Created by Uruguay Round negotiations • Forum for trade negotiations (1986-94) • Handling trade disputes • Monitoring national trade policies Successor of GATT • Technical assistance and training for Membership: 144 countries (as of 1 Jan. developing countries 2002) • Cooperation with other international Budget: 143 million Swiss francs for 2002 organizations Secretariat staff: 550 Head: Mike Moore (director-general) Figure 2: The WTO: facts and functions

3.2.1. Structure -

-

The WTO’s top level decision-making body is the Ministerial Conference which meets at least once every two years. Below this is the General Council (normally ambassadors and heads of delegation in Geneva, sometimes officials sent from members’ capitals) which meets several times a year in the Geneva headquarters. At the next level, the Goods Council, Services Council and Intellectual Property (TRIPS) Council report to the General Council. Numerous specialized committees, working groups and working parties deal with the individual agreements and other areas.

Ministerial Conference

General Council

Trade Negotiations Committee Councils Committees Goods Council

Specialized committees Textiles monitoring body Working party

Intellectual Property Council (TRIPS)

Services Council

Specialized committees Working parties

Figure 3: Simplified WTO organization chart

Specialized committees Working groups Working parties


31

3.2.2. How the negotiations are organized? The November 2001 declaration of the Fourth Ministerial Conference of the WTO in Doha, Qatar, provides the mandate for negotiations on a range of subjects and other work, including issues concerning the implementation of the present agreements. The negotiations take place in the Trade Negotiations Committee (see organization chart) and its subsidiaries, under the authority of the General Council. Other work takes place in other WTO councils and committees. The Doha Declaration organizes work on the negotiations and other tasks. The deadline for the negotiations is 1 January 2005. These negotiations are called the “Doha Development Agenda”. In practice, during the General Council, there is no real debate anymore: this is more the ratification of the decisions that were already taken in working groups. Either there is an agreement before, either there is no agreement. In the last case, the working group will continue to look for the necessary consensus. Relevant principles: -

-

-

Single undertaking: Virtually every item of the negotiation is part of a whole and indivisible package and cannot be agreed separately. “Nothing is agreed until everything is agreed”. Participation: The negotiations are open to all WTO members and to observer governments negotiating or intending to negotiate membership. But decisions on the outcomes are only taken by members. Transparency: The negotiations have to be transparent. 3.2.3. Secretariat

The WTO Secretariat, based in Geneva, has around 550 staff and is headed by a directorgeneral, Mike Moore. Its annual budget is roughly 143 million Swiss francs, with contributions on the basis of shares in the total trade conducted by WTO members. It does not have branch offices outside Geneva. Since the members themselves take decisions, the Secretariat does not have the decision-making role that other international bureaucracies are given. Its responsibilities:

32

Werner Bosmans

-

Administrative and technical support for WTO delegate bodies (councils, committees, working parties, negotiating groups) for negotiations and the implementation of agreements;

-

Technical support for developing countries, and especially the least-developed;

-

Trade analyses by WTO economists and statisticians;

performance

and

trade

policy


33

-

Assistance from legal staff in the resolution of trade disputes involving the interpretation of WTO rules and precedents;

-

Dealing with accession negotiations for new members and providing advice to governments considering membership.

Some of the WTO’s divisions are responsible for supporting particular committees: e.g. the Agriculture Division assists the committees on agriculture and on sanitary and phytosanitary measures. Other divisions provide broader support for WTO activities: technical cooperation, economic analysis, and information, for example. 3.2.4. Comments on the structure It is important to note that the main organization chart of the WTO is not a copy of the organization chart of the Secretariat. While some of the committees or councils find their exact counterpart in the Secretariat, some others are too small to occupy a whole division. Even if the main feature of the WTO Secretariat is facilitating the negotiations, other reasons determine the organization chart of the Secretariat, the most important one being the political equilibrium. Theoretically, the Director-General can appoint the deputy directors-general; in practice they are part of a negotiation of nominating chief officers in the WTO Secretariat. The actual structure exists since the appointment of Mike Moore as director-general of the WTO and is the result of the particular interests of these Deputies, or rather of the interests of the member states.

34

Werner Bosmans

Director-General Mike M oore Office of the Director-General

Appellate Body

Resource and Performance - Analysis function

Deputy DirectorGeneral



Textiles M onitoring Body


Accessions

Development and Economic Research

External Relations

Intellectual Property

Language Services and Documentation

Agriculture and Commodities

Administration

Council and TNC

Information and Medial Relations

Rules

Legal Affairs

Trade and Finance

Market Access

and General Services

Statistics

Informatics

Textiles

Trade Information Centre and Library

Technical Cooperation

Technical Cooperation Audit Trade and Environment Training Institute

Trade in Services Trade Policies Review

Figure 4. WTO Secretariat organization chart

Several divisions (8/26) are specifically concerned with: - Information flow: External relations; Trade information center and library; Language services and documentation; Council and TNC; Information and medial relations; and -

Training: Technical cooperation; Technical cooperation audit; Training institute.

We will come back to their function and the role of transparency in the overall policy of the WTO. Since the Doha Development Agenda (DDA), the role of the information flow is increasing. The DDA is actually the real focus of the WTO and its Secretariat. It is the start of a new negotiation “round”, even if it has not that name. In this multi-issue, multistakeholder negotiation, the director-general has to wake on the follow-up of the negotiations.


35

When talking about the WTO, I am referring to the organization as a whole, where its members take the decisions. When referring to the WTO Secretariat in particular, this will be mentioned.

3.3. Networks The WTO seems to have a classical organizational structure. A further analysis shows that it is rather a network. But what are networks? How do they function and what are the implications for an organization as the WTO? We will give a short overview3. 3.3.1. What is a network? Organizations are networks. They are hierarchicaly structured, but are often rather functioning as a network. This is also the case for governments and governmental organizations. In Figure 5, we summarize the main characteristics of a hierarchy versus a network.

• • • •

Hierarchy Network Uniformity • Pluriformity Unilateral dependencies • Reciprocal dependencies Openness • Closeness Stability in structure is dominating • Dynamics in structure is dominating Figure 5. Hierarchy and network characteristics

From these characteristics we can distillate the following definition of a network: “a dynamic whole of actors, who are reciprocal dependent, who know a variety amongst them and who can position themselves rather closed towards each other”. The network model can be easily applied to the WTO: - Pluriformity of partners: the differences between the member countries are striking, e.g. USA and the Solomon Islands; - Reciprocal dependencies: in a globalized world with mutual trade interest, all countries are linked. In a negotiation process about trade, the result depends on each other; - Closeness: the negotiations are often called a process without any transparency; - Dynamics in structure is dominating: the negotiations dominate the structure, and are influencing continuous change. The definition of networks can be applied on issues related to intra- or interorganisations. The differences between both can be summarized in three aspects: - The degree of formalization of relations; - The degree of freedom to enter or leave; - The intensity and duration of the dependencies. The network organization or structure has consequences on the way decisions are taken. Figure 6 gives a comparison of the decision-making process between hierarchy and network.

3 “Management in netwerken”. J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof, Lemma, tweede druk, Utrecht, 1999. 222p.

36

• • •

• • •

Werner Bosmans

Hierarchy Continuous and in order

Network Discontinuous, no clear order of partial activities Phases • Rounds Actors are stable, act loyally and are • Actors enter and leave, have a strategic concerned with the problem behavior; there are often winners and losers formulation and the solution choice with the problem formulation Clear start and end • No isolated start nor end Stable problem content • Problem content moves Problem Æ solution • Problem ÅÆ solution Figure 6. Comparison of decision-making between hierarchy and network •

Actors show strategic behavior. They are not looking for order in the process, but for interests maximization. A process in rounds replaces the continuous and linear process of decisionmaking. A round finishes on a certain moment and delivers a temporary result, inclusive winners and losers. The decision seems taken, but a new round can always start. Two important aspects of the decision-making are: - The dynamics in the degree of concern in commitment of the actors; - The absence of a start and an ending in the decision-making process. When there are losers and winners, it can be very important to link several issues. This gives a “package deal”. Such a deal is the essence of multi-issue, multistakeholders negotiations, for which the WTO is an ideal example. Decision-making is much more unpredictable and capricious in a network than in a hierarchy. The capriciousness gives for an actor barriers and chances (see next figure).There are two forms of this capriciousness: - Content capriciousness: the content of a problem and a solution can change any time; - Time capriciousness: there is neither a start nor an end, the decision-making takes place in rounds. Barriers Chances 1. Consolidation, decision-making difficult 1. Open attitude offers several unforeseen 2. Decision-making poorly accessible opportunities for realization of objectives 3. Result is a not feasible compromise 2. Loser always gets a new chance Figure 7. Barriers and chances of capricious decision-making

The process makes that decision-making in networks is poorly accessible. The risk of becoming a closed circuit is high. The processes are not transparent for parties willing to participate in the decision-making. This counts for internal actors, but even more for external actors. The first barrier, consolidation, is even more difficult to overcome in the WTO because of the consensus principle. Both the lack of transparency and the lack of participation are well-known critics and problems of the WTO (barrier 2). Both these items generate several implementation problems at the WTO. Several countries cannot (or do not want to) implement the full agreement they concluded. Often they did not fully understand the consequences of these agreements because of a lack of participation, of transparency, and of capacity to deal with the content of the negotiations. This results in a resistance of implementation of current WTO-agreements. The delay of implementation is not only due to lack of negotiation capacity, but as well to the resistance of the public opinion in some member states.


37

The main problem seems to be the information flow, or rather the poor information flow. Can transparency in the WTO be part of the solution? Let us first have a look at the networks in the WTO. 3.3.2. Which networks exist in the WTO? In order to answer this question, we first have to explain the actors in the negotiations, before examining their interactions. 3.3.2.1.

Geneva delegations

Representatives of member governments undertake the work of the WTO but its roots lie in the everyday activity of industry and commerce. Trade policies and negotiating positions are prepared in capitals, usually taking into account advice from private firms, business organizations, farmers, consumers and other interest groups. Most countries have a diplomatic mission in Geneva. Officials from the missions attend meetings of the many councils, committees, working parties and negotiating groups at WTO headquarters. Sometimes expert representatives are sent directly from capitals to put forward their governments’ views on specific questions. With the expanding range of issues covered by the WTO and the increasing technicality of some subjects, many less developed countries face difficulties in assigning enough suitably qualified officials for WTO work. In the WTO, this is considered a priority problem. 3.3.2.2.

Representing groups of countries

Increasingly, countries are getting together to form groups and alliances in the WTO, using a single spokesman or negotiating team. This is partly the natural result of economic integration. It is also seen as a means for smaller countries to increase their bargaining power in negotiations with their larger trading partners. Sometimes when groups of countries adopt common positions, consensus can be reached more easily. Sometimes the groups are specifically created to compromise and break a deadlock rather than to stick to a common position. But there are no hard and fast rules about the impact of groupings in the WTO. The largest and most comprehensive group is the European Union and its 15 member states. While member states coordinate their position in Brussels and Geneva, the European Commission alone speaks for the EU at almost all WTO meetings. The EU is a WTO member in its own right as are each of its member states. Other important groups are the Association of South East Asian Nations (ASEAN), the Latin American Economic System (SELA), the African, Caribbean and Pacific Group (ACP), the North American Free Trade Agreement (NAFTA), MERCOSUR and the Cairns Group. Some of the most difficult negotiations needed an initial breakthrough in talks among the four largest members: Canada, European Union, Japan, and United States. These are the “Quadrilaterals” or the “Quad”. 3.3.2.3.

Network layers

38

Werner Bosmans

We can consider this negotiation structure as different networks. Figure 8 gives an overview of these different networks, which are in fact different layers of one bigger network. The arrows indicate the direction of the decision flows.

C a p ita ls o f m e m b e r s ta te s Ð (in s tr u c tio n s ) G e n e v a d e le g a tio n s

WTOSecretariat

Ô Ð W T O – m e e tin g s Í N e g o tia tio n g ro u p s Ð (R a tific a tio n in P a r lia m e n ts ) C a p ita ls o f m e m b e r s ta te s

Figure 8. Networks in layers: decision-making process at the WTO

The first layer consists of the member states, as they are symbolized by their capitals. The member states give instructions to the second layer, the Geneva delegations, who represent their respective country in the WTO. A third one is composed by the different group of countries or negotiation groups who have a common position. Some countries are part of these groups, others not. A fourth layer is the real WTO structure, where all the meetings are held. Here, the final negotiations are held and decisions are taken. In practice, all decisions are taken by consensus. Finally, we could consider the WTO-Secretariat as the last layer, which assists the different other layers in several ways. Once the decisions are taken, the agreement will have to be accepted by the ministerial conference in the existing WTO-structure (see organization chart supra). Then, the agreement “returns” to the capitals, where the agreement has to be ratified by the national parliaments. It is essential that the democratic rules can play their role in the decision-making process at the WTO.

3.4. Information flow 3.4.1. Information flow in the WTO-negotiations The information flow in the WTO is vital. An organization that has to facilitate negotiations should monitor carefully the way its information is handled. At the WTO, we can distinguish the following flows: - Internal information flow: Inside WTO secretariat; Among WTO members; - External information flow: Between members and civil society; Between secretariat and civil society. The internal information goes from the WTO-members to the Secretariat and back. The WTOSecretariat is not supposed to influence the negotiations, but has to be aware of the stakes of the negotiating parties (see Figure 8).


39

WTO – Secretariat

external

internal Information flows

WTO – Members

Civil society external

Figure 9. Asymmetry of internal and external information flows at the WTO

Between the members and the civil society, there is not only an information flow, but also strong lobbying. The civil society (public opinion, NGOs, industry, lobby groups,…) wants to influence the decision-making process. From the WTO-Secretariat towards the civil society, there is only information delivery. There is no significant information flow from the civil society towards the Secretariat. This asymmetry has two reasons: - It makes no sense to lobby at the Secretariat, because they can not decide anything; - The WTO follows a strategy that does not allow lobbying. As already mentioned, one of the main problems of the WTO is the poor information flow or the lack of transparency. Moreover the capacity of dealing with the information delivered is a huge problem, especially for small and poor members. When a member is not able to treat its information, it will have a weaker bargaining position. The lack of negotiation capacity of some countries became even bigger after the ministerial conference of the WTO in Qatar, when the Doha Development Agenda was launched. The ministers decided then to multiply the negotiation meetings. As well the volume of the work, as the number of issues increased. This is contributing to the systemic problem on decision-making and is particular true on new and complex issues as investment and competition policy. As an example we can state that there are often two or more meetings a day. When a small delegation has just one member to follow the whole negotiation process, clear problem rises to both assist and prepare the negotiation meetings. Some members do not even have a permanent representation in Geneva. The following scheme explains how a lack of transparency and negotiation capacity results in a poor (or no) agreement.

40

Werner Bosmans

L a c k o f tr a n s p a r e n c y Ð P o o r in fo rm a tio n q u a lity Q u a n tity o f in fo rm a tio n Ð Ð L a c k o f p a rtic ip a tio n Í L a c k o f n e g o tia tio n c a p a c ity Ð Ð D iffic u lt n e g o tia tio n p ro c e s s Í W e a k b a rg a in in g p o s itio n Ð B a d n e g o tia tio n re s u lts

Figure 10. Information flow problems and WTO-negotiations

Previous experiences enforced the problems of transparency and negotiation capacity. During former negotiations, several countries felt excluded from the discussions. They had the impression that only the “Quad”4 was negotiating, and that they could only agree with what was already decided. Especially the developing countries, almost 80% of the members, claimed a more active participation in the negotiations. Part of the negotiation process takes place in the “green rooms”. These are informal meetings, with few people (about 20) to unblock a certain situation. The big players, as the Quad, are almost always part of it. These green rooms are part of the frustration of many members because of their lack of transparency. In particular the small and developing countries are against. Because they are not part of it? For the other countries, it is an essential part of the network and thus of the negotiation : without informal meetings, it would be almost impossible to reach a consensus. The process described above is often mentioned as an important reason of the Seattle debacle (1999) where the WTO-members failed to reach an agreement to launch a new negotiation round. To avoid a new “failure”, director-general Moore started new programs were the focus was on “Confidence”. He wanted to restore the confidence of the members in the organization, but also to gain confidence from other parties. With regard to information flow, the director-general launched two new official WTOprograms: - “Internal transparency and effective participation of members”: to improve the internal information flow; and - “Technical assistance and capacity building”: a training program to reinforce this participation, the second program is created. By playing simultaneously on the lack of transparency and lack of capacity to deal with information, the WTO aims to improve the negotiation process and, thus, the resulting agreement. The two new programs generate as well some paradoxes. Paradox 1: Negotiation position The more transparency, the more public support, the more difficult to have a solid bargaining position.

4

The four largest members: Canada, European Union, Japan, United States.


41

Paradox 2: Multi-issue, multistakeholders negotiations The more capacity building, the more effective participation of members, the more issues and partners in the negotiations, the more complex, the more difficult to reach a consensus. Paradox 3: Power politics Even if the information flow is completely transparent, the result of the negotiation process will depend on power politics. Figure 11. Paradoxes of transparency in negociation processes

As counterevidence on this last paradox, we can mention the official dispute settlement mechanism, where some small countries won already from the USA. Further, it is possible for small countries to form a coalition. If the WTO would not exist, the “law of the jungle”, would be more important and power politics would always prevail. Of course the negotiation process can still be improved in a more balanced decision-making process. Seen these paradoxes, one could ask if all the efforts made by the director-general to make the WTO more transparent are useful. Is it “a huge machinery for nothing” as one director of the WTO-Secretariat declared?

3.4.2. Internal and external transparency In order to enhance transparency, the WTO took several measures. Some of them are explained here. 3.4.2.1.

Transparency and process

The Doha Declaration says negotiations should be transparent among all members and should allow all members to participate effectively. In order to achieve this, the committee will follow “best practices established over the past two years” on internal transparency5. Briefly, this is a procedure which required all members to have an opportunity to debate their views in informal consultations, and to follow informal consultations through frequent reporting back to meetings of the full membership. 3.4.2.2.

Keeping the WTO informed

Often the only way to monitor whether commitments are being fully implemented is by requiring countries to notify the WTO promptly when they take relevant actions. Many WTO agreements say member governments have to notify the WTO Secretariat of new or modified trade measures. For example new technical standards affecting trade have to be notified to the appropriate body of the WTO.

5

This was spelt out at a July 2000 meeting of the General Council, recorded in minutes WT/GC/M/57.

42

Werner Bosmans

3.4.2.3.

Keeping the public informed

“Keeping the public informed is fighting the ignorance.” To inform, several measures were taken. On July 18, 1996 the WTO's General Council agreed to make more information about WTO activities available publicly and decided that public information, including derestricted WTO documents, would be accessible on-line. The General Council also agreed that efforts should be made to derestricted new documents more quickly in order to make more information available to the public. Some documents, such as trade policy review reports, are made public almost immediately. Others, including minutes of meetings, are considered for derestriction after about six months, but WTO members can decide that the information should remain confidential for longer. Many of these documents are now available on the WTO website. Measures are taken for a further derestriction policy of WTO-documents. To get so far and reach a consensus, though, it took years of negotiations with members. In addition, the minutes of the Trade Negotiations Committee and the other negotiating bodies are to be circulated quickly in all three official languages (English, French and Spanish). The WTO Secretariat is to make sure all information about the negotiations reaches quickly and efficiently delegations with small missions and those without missions in Geneva. But, if the WTO has still problems to improve internal transparency, how can it improve external transparency? 3.4.2.4.

Legitimacy of the WTO

The lack of public information raises as well the problem of legitimacy of the WTO. As often with international organizations, the WTO suffers from a democratic deficit. There is no democratic control of the organization neither of the negotiation process. Trade policies are rarely debated in parliaments. How can local politicians talk about global policy? NGO’s try to get involved in the debate, but they are not always allowed on all levels in the network. And they suffer as well from a lack of democratic legitimacy. Aside of the lack of participation, this legitimacy problem is the other main reason of the resistance of the public opinion against several WTO-agreements. Most anti-globalists do not agree with the WTO-policy. Some critics suggest ignorance (or is it the other way around?). One called them the “orphans of Marxism”. 3.4.2.5.

Lobbying vs. Information

The Secretariat staff has an open door policy. The Secretariat wants to enhance external transparency, but cannot accept lobbying. This has to be done in the members’ capitals. There, as well, is a need for more transparency. The WTO refuses to give “observership” to certain organizations, as some NGO’s. The members, in this case the delegations in Geneva, will not change their opinion anymore. The delegations received the instructions from their respective capitals. If other organizations wish to influence the decisions, they should do this in the capitals. (See supra “asymmetry of information flow”). We can summarize as “Transparency starts at home, lobbying too”.


43

3.5. Capacity Building 3.5.1. How to enhance effective capacity building? The information flow has two aspects (see supra): - Quality - problem is transparency; - Quantity - problem is ability to deal with the information. Some feel that there is less need for a structured information flow than for effective capacity building programs. The problems that the “Technical assistance and capacity building” program wants to tackle are double: - Effective participation of members in the WTO; - Implementation of existing WTO-agreements (27.000 pages). “There is a need to assess recent capacity building efforts on environment, trade and development, to identify gaps wherein improvements can be made, and to enhance international cooperation for more effective capacity building.”6 These capacity building programs are now the only task of several divisions within the WTO, while for most other divisions it is one among other tasks. The target is essentially on small and poor countries. A Workshop7 highlighted the following key points: - There remain significant gaps in current capacity building activities and insufficient emphasis on collaboration and partnership between relevant institutions; - Needs assessment is a priority for effective capacity building; - A multistakeholder, participatory approach to capacity building is a vital element for success; - Building the capacity of institutions in developing countries is a priority; - Regional and sub-regional organizations should be more often and deeply engaged to help diffuse capacity building; - There is an urgent need to enhance developing countries’capacity to negotiate on trade and environment issues; and - The participants also noted and welcomed the increasingly close cooperation between the WTO, UNCTAD an UNEP on capacity building. One of the initiatives framing in this program is the Geneva Week, a seminar for the countries who do not have a representation in Geneva.

3.5.2. The fourth Geneva Week WTO Member Governments without permanent representation in Geneva gathered at the WTO on 21 April 2002 for a week-long session designed to enhance the participation of these countries in the global trading system. In addition to the full briefing on the organization's recent activities, the meeting was scheduled to allow them to fully participate in the second Trade 6 United Nations Environment Programme, Division of Technology, Industry and Economics, Economics and Trade Branch, Information Bulletin. Issue No. 5, April – June 2002. 7 Workshop organized by UNEP in collaboration with the WTO Secretariat on Capacity building on Environment, Trade and Development in Gevena on 19-20 March 2002.

44

Werner Bosmans

Negotiations Committee on 24 April. The Geneva Week, launched by Director-general Mike Moore in 1999, is held twice this year and will be funded directly from the WTO's core budget rather than through trust fund contributions. Twenty four WTO Members and 11 Observers attended the Geneva Week. Comments This seminar is part of the capacity building efforts the WTO is pursuing and aims at8: - Improving the knowledge of participants about the Doha Development Agenda, in terms of content of the negotiations and of the process; - Promoting contacts between the participants and between the non-resident members and the others; - Fostering contacts between the participants and WTO-staff. Besides the positive elements, some critics could be formulated: - Some seminars are not really pedagogic: the formal reading of a text is not very interesting; - The training element could be further developed; - There is no real insight in the negotiation process. In general, the negotiation power of the developing countries is improving. Even if the bargaining power of the developing countries is still small, it exists and it is effective.

3.6. Information flow: practical The following practical items contribute to a better information flow: 1. Decision on derestriction of documents (see supra); 2. Press releases: press-conferences, on paper, and website; 3. Abundant use of e-mail: all communication is put on e-mail. Important issues are made available on the intranet and/or send by e-mail to the persons concerned; 4. Intranet, for the WTO-Secretariat: very well developed, with news every day, as well from inside the Secretariat as outside news that concerns the WTO; 5. Website: General information; Documents on-line: - All non-restricted documents can be found on internet, the other documents in general on intranet; - All documents have a specific lay-out, installed in the “menu bar of Word”; - All documents have an unique code for retrieving, also specified in “Word”; The Secretariat sends to users an E-mail to give their critics on the website; A new internet website, only for members, is launched; 6. Publications: e.g. WTO’s newsletter; they can mostly be found on the website.

8

The WTO-Secretariat puts a lot of effort in technical assistance to improve participation. Some measures are easy to implement, e.g.: no more than one negotiating body should meet at the same time.


45

3.7. Parallels with Belgium 3.7.1. Lessons for the federal government Need of communication: - Internal AND external transparency: a good information flow is vital; - An effective document management could help a lot. Multiple use of information vehicles: - Intranet, - Website, - E-mail. This goes much further than the actual use, and implies also a higher transparency. Networks work ! - Not every organization or coordination has to be formal and to follow hierarchical structures; - Informal meetings are useful, but should be followed by a formal coordination; - Asymmetric organization charts can function within the same organization. 3.7.2. Lessons for the Ministry of Agriculture The restructuration of the Belgium federal Ministry of Small Enterprises and Agriculture will cause similar problems concerning information flow. We will focus on the part of Agriculture. This part of the ministry will be separated in several parts:

The Federal Agency of Security of the Food Chain, A division of all the competences of agricultural policy into the three regions: Flanders, Wallonia, and A smaller part for Brussels, Some residual competences with The Federal Ministry of Economic Affairs, The Federal Ministry of Foreign Affairs.

Within these entities, agriculture can still be divided over several departments, or be (partly) regrouped with other existing departments. These kinds of relationships are typical for a Network. It seems obvious that coordination and information flow over all these different services will be a problem. Besides the lessons for the federal government (see supra), there are two additional points: - Consultation between partners (European, federal and regional) is more necessary than ever. - On the content of the WTO-negotiations: a positive outcome of agriculture negotiations is necessary for rest. This means that most WTO-member expect concessions on agriculture, to have a global positive agreement. 3.7.3. Other things learned

46

Werner Bosmans

-

An “Evaluation of Supervisor’s Performance” is organized. This is done by e-mail, and anonymity is guaranteed. A “Procedures for Dealing with Staff Members' Complaints and Grievances” is developed and communicated by e-mail. A Pilot project of home working started and is communicated by e-mail. For the gender issues: every chairman is indicated as chairperson. Most procedures are well known and well communicated. Even trivial news as the weekly menu is presented on attractive paper, nice layout, and is visible on several places. This gives a good impression of the organization: “as even such things are well organized, than the rest will be for sure OK”.

3.8. Evaluation of internship and conclusion We can summarize the internship in some critical points and successful aspects. Critical points -

Usefulness of internship for the WTO? During the internship, I was not involved in a team because of the complicated nature of the tasks in the Division of Trade and Finance. Direct link with public reform process is difficult to establish (but not indirect links).

Successful aspects -

Informal contacts with people in Geneva; Several practical solutions for everyday problems; Up-to-date and deep knowledge about negotiations, in particular for agriculture; Study of very interesting themes (see this report); Several indirect links with Belgian government.

We can summarize this report and the internship in a few points:

The WTO is a high leveled organization: Good structure; Quality staff; Informal contacts between staff and members, and members amongst themselves play an important role for the networking in the negotiation process; BUT consensus-seeking consumes (too much?) time and energy!

-

The importance of information flow is linked with transparency, even if there are a lot of problems linked with too much transparency in an organization (e.g. in the negotiation process).

-

A network can be an effective structure for a public organization.

Finally, we can conclude with a question: Can the Belgian public administration reach the same quality standard?

Information flow and networks in the WTO: the transparency issue 47

Benchmarking in the public sector in the UK

48

Hoofdstuk 4. Benchmarking in the public sector in the UK Patrick De Backer

4.1. Introduction The 3-week internship took place at The Public Sector Benchmarking Service (PSBS)1, a London based division of the Efficiency & Private Finance Unit (EPFU) of Her Majesty’s Customs & Excise. The stay at PSBS focused on the theoretical aspects of benchmarking. Study of the relevant literature provided a good general view on what benchmarking actually is and what a powerful tool it can be for improving the performance of one’s organisation. The more practical side of the internship dealt with the PSBS’s help desk facility. PSBS is a central focal point in spreading ‘good practices’ across the public sector and the help desk brings users in touch with others interested or experienced in a specific topic. As to the specific tasks performed by the trainee, these included: -

Attending the weekly meeting of the help desk enquirers; Literature study about benchmarking; Discussions with members of staff about the different theoretical models and the practical aspects of benchmarking; Participation in a help desk enquiry.

The London stay was rounded off by a two-day trip to the Efficiency Support Group, a small unit within the Efficiency Unit of The Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA)2 located at Swansea - Wales. The stay at the DVLA supplemented the theoretical background with some practical benchmarking examples. It consisted of working through some finished exercises, thus giving me a better understanding of how benchmarking is carried out in the field. This report tries to give an general view on how benchmarking across the public sector is organised in Britain. It will briefly describe PSBS and how it functions. After explaining some theoretical aspects of benchmarking, this summary further describes the use of benchmarking within DVLA.

1

Her Majesty’s Customs & Excise - Efficiency & Private Finance Unit (EPFU) - The Public Sector Benchmarking Service (PSBS) - 7th Floor East - New King’s Beam House - 22 Upper Ground - London SE1 9PJ - E-mail: [email protected] - Web site: www.benchmarking.gov.uk - Contact: Ken Watling (head of PSBS) or Barbara Topping (assistant director) 2 The Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) - Efficiency Unit - Efficiency Support Group Floor 1 - Longview Road - Swansea SA6 7JL Wales - E-mail: [email protected] - Web site: www.dvla.gov.uk - Contact: Gerald Walters


49

4.2. The Public Sector Benchmarking Service 4.2.1. A brief history of PSBS 4.2.1.1.

The Modernising Government White Paper

The Modernising Government White Paper (1999) set out a challenging agenda for improving the delivery of public services to its users. It made five key commitments: -

Policy making: developing policies to deliver outcomes that matter and not simply react to short-term pressures; Responsive public services: delivering public services that meet the needs of citizens, not the convenience of service providers; Quality of public services: delivering efficient, high quality public services; Information age government: using new technologies to meet the needs of citizens and business, and not trailing behind technological developments; Valuing the public service, not denigrating it.

By means of this programme, government wanted to improve the quality of all public services. Underpinning this drive for quality is Better Quality Services in central government and Best Value in local, police and fire authorities. Both programmes are ensuring that there is a robust examination of public services to ensure that they are of the highest quality delivered at optimum value to the taxpayer. 4.2.1.2.

The creation and development of PSBS

Sir Richard Wilson agreed a proposal by Her Majesty’s Customs & Excise (January 2000) to establish a Public Sector Benchmarking Service (PSBS), building further on Customs’ expertise in the area. There were a number of organisations in government dealing with quality initiatives, but none of these focused on benchmarking as such. Dawn Primarolo, the Paymaster General, officially launched PSBS on 26th February 2001. The new service was developed through a partnership between the Cabinet Office and Her Majesty’s Customs & Excise supported by an Advisory Group comprising most central government departments. It’s day-to-day functioning is monitored by a steering group which defines in a general way how PSBS should develop and focus on the recent shifts in government policies for reforming public services. It was agreed that the PSBS would play a key role in increasing the availability of information and advice on benchmarking and spreading information on good practices, thus supporting the strong commitment in the modernising government processes. The PSBS is actually the focal point within the public sector for managing knowledge on benchmarking and good practice. It seeks to promote organisational learning across traditional boundaries and learning through sharing is a guiding principle. The publication of the white paper "Strong Local Leadership - Quality Public Services in December 2001" - which set out the Government’s vision for local government in the light of the strong drive to deliver better, more-customer-focused public services - forced the PSBS to

50

Patrick De Backer

identify ways of increasing its emphasis on the new reform initiatives in support of the Prime Minister’s Delivery Unit, the Office of Public Services Reform and the Forward Strategy Unit. In January 2002, the PSBS and the Improvement & Development Agency (IDeA) joined forces to offer a new service designed to help authorities deliver best value. The Local Government Benchmarking Sign Posting Service aims to help local authorities identify opportunities for improvement through benchmarking. It means that local authorities now have access, via one focal point, to the full range of PSBS services plus information collated by IDeA on local authority benchmarking projects and networks. The transfer of the more than 1000 examples on IDeA’s Good Practice Database to the PSBS (March-May 2002) provides public sector users with a wider knowledge base on a single site. 4.2.1.3.

PSBS within the chart of HM C&E

Figure 1: PSBS within the chart of HM C&E

4.2.1.4.

The aims of PSBS

The basic aims of PSBS are encouraging learning through sharing knowledge and exchanging good practices. The model reproduced below summarizes PSBS’ mission:


51

Figure 2: PSBS’ mission

4.2.1.5.

PSBS: what it offers

The PSBS provides a comprehensive information and advisory service on benchmarking for those involved in reforming public services. They can obtain: -

Information and advice on how to use benchmarking; Information and advice on how to undertake individual benchmarking projects; Details of potential partners from both the public and private sectors in the UK and abroad; Examples of successful projects and studies including lessons learnt and benefits derived; Details of events, conferences and other opportunities for networking and learning from others; Information about other sources of advice and guidance on benchmarking and other improvement initiatives.

In order to meet users' needs for up-to-date information and advice, the PSBS: -

-

Provides a help desk facility to respond to requests for information or questions on benchmarking. It provides users with information and advice across the range of the PSBS products and services. Users can contact the PSBS by a variety of means telephone, fax and e-mail. The most frequently required service is finding potential benchmarking partners and putting users in touch with others interested or experienced in the same topic. This service is a valuable tool for inexperienced users in benchmarking. Catalogues examples of good practice and makes the information available through summary reports, newsletters and a variety of online and printed material; Undertakes research of journals, publications, conference notes and the like to identify reference and background material to meet users' needs; Tracks the progress and the results of benchmarking projects and the benefits delivered in the context of reforming public services; Collates information on networking events and activities;

52

Patrick De Backer

-

Maintains a database of points of contact with those who are willing to share their recent experiences of benchmarking or act as benchmarking partners; Produces advice and guidance material to meet the needs of those involved in benchmarking to improve public services; Assists with co-ordinating crosscutting benchmarking projects on common interest areas and disseminates information on the results via the web site and newsletters.

At the moment, the PSBS is building up a bank of information that is useful for those looking for examples of good practice. Where possible, this is made available via the library database of examples and other reference material that members can find by clicking on database search. Reports from research undertaken by the PSBS help desk are stored in the knowledge bank on the members' area (free registration) of the site. The PSBS welcomes the input from practitioners in the UK and internationally and via others involved in collating case studies and examples of good practice. The focus is on the valuable lessons learnt as well as achievements. The PSBS provides guidance material to support the implementation of effective benchmarking projects and the spread of information on good practice. Copies may be obtained by contacting the help desk. Members can download some of them from the members' area of the PSBS website. PSBS 's quarterly newsletters are provided to those in central government departments and agencies to inform them on what is happening in benchmarking at the 'front line'. PSBS newsletters bring the latest information on projects, policy developments and issues relating to benchmarking and achieving significant improvements in public services. They also feature both forthcoming and recently held networking events, activities and special interest groups' benchmarking initiatives.

4.3. Benchmarking: a theoretical approach 4.3.1. Definitions There are numerous definitions of benchmarking, but essentially, it involves learning, sharing information and adopting best practices to bring about changes in performance. So, at its simplest, benchmarking means: improving ourselves by learning from others. Personally I appreciate the more philosophical definition as used by the Driver and Vehicle Licensing Agency. In their view, benchmarking is: the practice of being humble enough to admit that someone else is (maybe?) better at something, and wise enough to try and learn how to surpass them. In practice, benchmarking means: -

Regularly comparing aspects of performance (functions or processes) with best practitioners; Identifying gaps in performance; Seeking fresh approaches to bring about improvements in performance; Following through with implementing improvements; Following up by monitoring progress and reviewing the benefits.


53

4.3.2. Why benchmark? In the private sector, the purpose of benchmarking is to gain a competitive edge. A benchmarking approach has become embedded in successful commercial organisations as a way of keeping at the forefront of the competition. Recent surveys show that benchmarking is the third most used management tool. Interest in benchmarking is continuing to grow across the world. Over the past five years, public sector organisations across the world have gradually been turning to benchmarking their public services. In the UK public sector, benchmarking has been acknowledged as a powerful tool for improving and bringing about the sort of changes needed to deliver modern public services. It has been recognised that efficient and effective public services play a vital part in improving private sector competitiveness by reducing the burden on business and compliance costs. Benchmarking is just one way of providing the stimulus needed for change in the delivery of activities and for raising the standard of public services by spreading good practices. Several key policy documents in central government highlight the importance of learning from the best and encouraging the widespread and systematic use of benchmarking across the public sector. Benchmarking can be applied to a wide range of activities and services. As a ‘rule of thumb’ organisations usually benchmark aspects that are critical to their overall performance because of factors like: -

High costs; Fundamental for delivering the best possible service to the customer; Relative poor performance in key areas; Pressing need for change due to radical alterations in background conditions; A need to develop in a new area and build up new competencies.

Successful benchmarking, in which gaps in performance are bridged by improvements, results in significant tangible benefits such as: -

Changes in performance and innovation; Improving quality and productivity; Improving performance measurement.

Benchmarking can also have a beneficial effect on aspects needed to support continuous improvement, such as: -

Raised awareness about performance and greater openness about relative strengths and weaknesses; Learning from others and greater confidence in developing and applying new approaches; Greater involvement and motivation of staff in change programmes; Increase in willingness to share solutions to common problems and build consensus about what is needed to accommodate changes; Better understanding of the big picture and gaining a broader perspective of the interplay of the factors or enablers that facilitate the implementation of good practice; Increasing collaboration and understanding of the interactions within and between organisations.

54

Patrick De Backer

Benchmarking can therefore help to realize the improvements in performance being sought in relation to efficiency and effectiveness. Benchmarking can also bring cultural changes that are needed to sustain continuous improvement. 4.3.3. Types of benchmarks Benchmarking is a tool that can be applied in a variety of ways to meet a range of requirements for improvement. Different terms are used to distinguish the various ways of applying benchmarking. The first word in each term relates to either the type of partner or the purpose for benchmarking. At the outset of benchmarking projects, it is vital to be clear on exactly what is to be achieved through benchmarking and apply an appropriate methodology. Standard benchmarking terms include: -

Strategic benchmarking; Performance or competitive benchmarking; Process benchmarking; Functional or generic benchmarking; Internal benchmarking; External benchmarking; International benchmarking. 4.3.3.1.

Strategic benchmarking

Strategic benchmarking is used where organisations seek to improve their overall performance by examining the long-term strategies and general approaches that have enabled high-performers to succeed. It involves considering high-level aspects such as core competencies, developing new products and services; changing the balance of activities and improving capabilities for dealing with changes in the background environment. The changes resulting from this type of benchmarking may be difficult to implement and the benefits are likely to take a long time to materialise. 4.3.3.2.

Performance or competitive benchmarking

Performance or competitive benchmarking is used where organisations consider their positions in relation to performance characteristics of key products and services. Benchmarking partners are drawn from the same sector. However, in the commercial world, it is common for companies to undertake this type of benchmarking through trade associations or third parties to protect confidentiality. 4.3.3.3.

Process benchmarking

Process benchmarking is used when the focus lies on improving specific critical processes and operations. Benchmarking partners are sought from best practice organisations that perform similar work or deliver similar services. Process benchmarking invariably involves producing


55

process maps to facilitate comparison and analysis. This type of benchmarking can result in benefits in the short term. 4.3.3.4.

Functional or generic benchmarking

Functional or generic benchmarking is used when organisations look to benchmark with partners drawn from different business sectors or areas of activity to find ways of improving similar functions or work processes. This sort of benchmarking can lead to innovation and radical improvements. 4.3.3.5.

Internal benchmarking

Internal benchmarking involves seeking partners from within the same organisation, for example, or from business units located in different areas. The main advantages of internal benchmarking are that access to sensitive data and information is easier; standardised data is often readily available; and usually less time and resources are needed. There may be fewer barriers to implementation as practices may be relatively easy to transfer across the same organisation. However, real innovation may be lacking and best in class performance is more likely to be found through external benchmarking. 4.3.3.6.

External benchmarking

External benchmarking involves seeking outside organisations that are known to be best in class. It provides opportunities of learning from those who are at the leading edge, although it must be remembered that not every best practice solution can be transferred to others. In addition, this type of benchmarking may take up more time and resource to ensure the comparability of data and information, the credibility of the findings and the development of sound recommendations. External learning is also often slower because of the ‘not invented here’ syndrome. 4.3.3.7.

International benchmarking

International benchmarking is used where partners are sought from other countries because best practitioners are located elsewhere in the world and/or there are too few benchmarking partners within the same country to produce valid results. Globalisation and advances in information technology are increasing opportunities for international projects. However, these can take more time and resources to set up and implement and the results may need careful analysis due to national differences. Actual benchmarking exercise usually is a combination of these types. Process benchmarking, for example, may be undertaken as internal, external or a combination of the two, depending on the range of partners. 4.3.4. The benchmarking process Those new to the benchmarking process may be confused by the apparent lack of standardisation as to the number of constituent phases or stages and steps. In practice, individual

56

Patrick De Backer

organisations customise accepted models such to fit with their overall approach to continuous improvement and background culture. Irrespective of the models used and the type of benchmarking, the progression of activity that generally goes on over the course of formal benchmarking projects and the actions that are likely to be needed are summarised below.

However, some activities are not limited to particular parts of the process. For example, the planning stage will probably include elements of data collection and analysis. This is because initial research will be needed on aspects such as potential partners, performance, or the type of benchmarking approach to use. 4.3.5. Pitfalls to avoid When approaching the process for the first time, it is worthwhile learning from others who have built up experience in applying benchmarking in a comparable way. In general it is important to avoid: -

-

Benchmarking just for the sake of it; Focusing entirely on comparisons of performance measures rather than the processes and activities that enable the achievement of good practice; Expecting that benchmarking will be quick or easy; Spending too long on one part of the process at the expense of other key parts and particularly, obtaining support for your recommendations; Expecting to find benchmarking partners comparable in all respects to your organisation; Asking for information and data without being prepared to share it with others. Conversely, expecting organisations to share information that is commercially sensitive. Agreeing to abide by an approved benchmarking code of conduct can help to avoid problems concerning confidentiality of information; Losing momentum over the course of the projects. The longer it takes to complete a benchmarking project, the more difficult it is to sustain enthusiasm and support amongst project sponsors and those involved.


57

4.3.6. Success factors Irrespective of the type and scope of benchmarking, it will be important to ensure that: - Senior managers support benchmarking and are committed to continuous improvements; - The objectives are clearly defined at the outset; - The scope of the work is appropriate in the light of the objectives, resources, time available and the experience level of those involved; - Sufficient resources are available to complete projects within the required time scale; - Benchmarking teams have a clear picture of their organisation’s performance before approaching others for comparison; - Benchmarking teams have the right skills and competencies and have access to training, advice and guidance over the course of projects; - Stakeholders, particularly staff and their representatives, are kept informed of the reasons for benchmarking and the progress made throughout the course of projects. Where necessary, staff should be involved in undertaking benchmarking to make the most of the opportunities for learning from others. 4.3.7. Making the most of benchmarking Emphasising the learning element in benchmarking and using benchmarking as a lever for learning can support continuous improvements. Opportunities are likely to arise for making the most of benchmarking when it is used widely across organisations for example, through the: -

Cultural change programmes; Data and information on performance and good practice gathered; Knowledge-creating networks established across traditional boundaries.

Such opportunities can be obtained by: -

Promoting benchmarking as part of a learning culture; Integrating the use of benchmarking with other tools and initiatives; Encouraging the effective management of knowledge and the spread of information on good practices. 4.3.8. From theory to practice: The Driver and Vehicle Licensing Agency 4.3.8.1.

Some general information

The Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) is an executive agency of the Department of Transport, Local Government and the Regions (DTLR). Its main site is located at Swansea (Wales), with 40 local offices nationwide. It employs around 5.000 staff. The Efficiency Support Group’s role is to support DVLA managers in carrying out their business reviews and improvement processes and to provide specialist support and skills. As an internal consultancy group, the role of ESG is to support managers and staff by facilitating the transfer of appropriate skills to managers ensuring they have the relevant tool-kit to improve processes and maintain continuous improvement. ESG conducts the benchmarking projects within DVLA.

58

Patrick De Backer

4.3.8.2.

The early start of benchmarking within DVLA

The Driver and Vehicle Licensing Agency (DVLA) had been using benchmarking successfully on an ad hoc basis in a number of areas such as IT, training and development and customer services. However, in July 1999, the executive board decided to use benchmarking in a muchstructured approach across the agency. A pilot exercise was set up to evaluate the benefits of developing an agency wide scheme. The objectives were to: -

Develop a structured benchmarking methodology based on best practice; Demonstrate the potential benefit of benchmarking as a tool for performance improvement; Transfer benchmarking skills to agency staff; Set up a local office best practice club; Develop a guide to benchmarking best practices.

The initial pilot studies involved the following directorates and processes: Directorate Finance Personnel Local offices Corporate planning 4.3.8.3.

Processes to be reviewed: Invoice payment Recruitment and retention of staff Revenue recovery Business planning (imposed by public sector reform)

Key learning points

The agency’s implementation team learnt that: -

Effective benchmarking cannot be done quickly; Benchmarking requires significant resources over a period of 4 to 6 months; Managers and process owners should be actively encouraged to pursue recommendations through implementation; The necessity of adopting a code of conduct when dealing with benchmarking partners. 4.3.8.4.

Achievements are continued

The Agency continued its benchmarking efforts and put in place the following: -

Benchmarking is adopted as a key element of all DVLA business process reviews; A local office best practice club “Drivingforce” was launched in March 2001; A best practice guide has been produced for manager’s executive board approved to adopt benchmarking across the DVLA. Following the completion of the benchmarking pilots, ESG prepared a benchmarking guide based on the methodology used and the lessons learnt. The guide offers valuable answers to basic questions regarding the selection of appropriate benchmarking partners; the drafting of a benchmarking questionnaire and so on.


4.3.8.5. -

59

What DVLA gained from benchmarking visits

Seeing other organisations performing similar processes: seeing is believing; Establishing that current processes compare well with external organisations; Being able to talk through similar problems and agree how to set about improving them; Evidence to put recommendations to senior managers to reinforce the need for change; Making contacts to continue to share best practices.

4.4. Lessons to be learnt for Belgian federal government - Implementation into the Copernic Reform 4.4.1. Other governments In the UK public service, benchmarking is widely spread and key policy documents largely emphasize the importance of benchmarking and stimulate its use as a major management tool. The creation of the PSBS clearly illustrates the importance attached to the use of spreading benchmarking and good practice across the public sector. Not only the British consider benchmarking to be valuable. Other European and non-European governments rely on it as a means of bringing about the step changes needed to deliver modern public services. The Dutch Ministry of the Interior and Kingdom Relations, for example, actively encourages benchmarking as a means to improve delivery. It also operates web-based services (http://www.benchmarkenindepubliekesector.nl) and free e-newsletters offering a good starting point for those interested in benchmarking exercises. It is noteable that leading governments in public service reform attach a lot of interest to the benchmarking principle, as illustrated by the two examples above. In my view, this is an important lesson to remember for those trying to implement customer-oriented reforms. 4.4.2. Belgian federal public service The Belgian federal public service reform, commonly known as the Copernic reform aims to reform a strongly hierarchical structure into an efficient and effective oriented organization, due to a pressing need to become more customer-orientated. The new focus towards output-oriented structures instead of traditional input driven cycles, should allow managers to use benchmarking as one of the possible tools to improve overall performance of their organisations. Benchmarking itself, however, is not explicitly included in the strategic planning of the Copernic reform or in key policy documents regarding this ambitious plan. Currently, the Copernic Reform does not actively promote benchmarking as a managerial tool. There is certainly no central focal point, such as the PSBS or the Dutch counterpart. Nonetheless, consultants supervising the reform have introduced a CAF (common assessment framework) to help management teams in formulating their managerial and operational plans.

60

Patrick De Backer

A widespread use of CAF by future managers could create a favourable attitude towards the use of benchmarking and could trigger a systematic use of it. On the whole, Belgian public service reform does not actively promote benchmarking as a managerial tool. References are rare and guidance material hard to get. Fortunately, the benchmarking idea is supported by the recently created Federal Public Service Personnel & Organisation. Some of its staff participate in the European Benchmarking Network. So, the rudimentary steps to implement benchmarking in the Belgian public sector are being taken but quite a lot is still to be done to catch up with the leading countries.

4.5. Evaluation of the internship by the trainee – Conclusions The London stay revealed that the PSBS is mainly a promotion instrument supporting the public sector to undertake benchmarking projects rather than a service carrying out actual benchmarking exercises itself. One of the service’s main tasks is to encourage learning through sharing and the spreading of good practices. I had expected to be able to participate in some actual fieldwork of an ongoing benchmarking survey. It would have been interesting to participate in issues such as the redaction of a questionnaire; the search for adequate partners; the drawing up of an implementation plan and so on, but these aspirations were not put into effect. This was partially because PSBS staff had insufficient time to prepare the internship and could only arrange a trip to the DVLA in such a short term. The DVLA trip gave me a more practical understanding about the subject. I became soon aware that benchmarking is not rocket science, but just common sense. This was an important learning process, for I always thought that benchmarking is a difficult and complex tool to use. I also experienced that there is no unique benchmarking concept. There is no standardisation as to the number of constituent phases, stages, or steps to follow. The PSBS plays an important role as focal point across the public sector, not only for UKauthorities but also to foreign organisations by the means of their help desk enquiries. The simple fact that central government is allocating important resources for the further development of this service, illustrates the importance that is attached to the efficient spreading of knowledge throughout central and local government. Building up a valuable and reliable benchmarking network is also a prime item within the PSBS activities. The PSBS takes determined steps to enlarge its network and consolidate its contacts. This is an important lesson to remember. Overall, the internship proved to be instructive. I have gained a reasonable insight in benchmarking, not only in the theoretical aspects but also in the more practical way of conducting a benchmarking exercise. As I have noticed before, all staff members of PSBS were helpful and are keen to continue the excellent contacts we have built up. Finally, I want to report that PSBS is willing to host other civil servants participating in future Public Management Programmes.

61

Kennismanagement in Nieuw-Zeeland

62

Hoofdstuk 5. Kennismanagement in Nieuw-Zeeland Brigitte Degeest

5.1. Inleiding Kennismanagement is een nieuw fenomeen waar verschillende OECD-landen mee worden geconfronteerd. In het stageverslag dat opgesteld werd in het kader van een individuele stage als onderdeel van het Public Management Programme 2002 wordt ingegaan op de manier waarop kennismanagement in de Nieuw-Zeelandse openbare sector wordt ingevuld. Ontmoetingen met topmanagers van de Nieuw-Zeelandse State Services Commission, seminaries, interviews met informatie- en kennismanagers en cursussen aan de Victoria universiteit lagen aan de basis van het rapport. Met concrete voorbeelden wordt aangetoond wat kennismanagement in de praktijk kan betekenen in de administratie. De stage die werd doorgebracht in de Strategic Development Branch van de State Services Commission, Wellington, Nieuw-Zeeland, startte ter plaatse op 18 april 2002, en werd beëindigd op 6 mei 2002. Het verwerven van een theoretische onderbouw voor kennismanagement bij de overheid, het kunnen maken van zinnige keuzes na analyse van de gegevens, en het ontwikkelen van een visie op praktische implementatie van kennismanagement in een overheidscontext vormden het uitgangspunt van de stage. Het stagerapport zelf werd uiteindelijk opgevat als een naslagwerk waarin verschillende thema’s in verband met kennismanagement uitgebreid voorgesteld worden, gerelateerd aan de praktijkervaring. In deze tekst werden de meest relevante onderwerpen geselecteerd die het de lezer toelaten zich een beeld te vormen over Nieuwzeelands kennismanagement : “Kennismanagement in Nieuw-Zeeland” en “Kennismanagement in de New Zealand Treasury”. Vervolgens wordt er dieper ingegegaan op de lessen voor de federale overheid, en wordt een besluit geformuleerd.

5.2. Kennismanagement in Nieuw-Zeeland Hoe wordt kennismanagement elders aangepakt in de openbare sector? Is kennismanagement er zo natuurlijk als ademen of is er nog een lange weg te gaan? Nieuw-Zeeland geldt als één van de meest vooruitstrevende administraties ter wereld, waar ingrijpende hervormingen sinds de jaren tachtig hebben geleid tot een dynamische en performante administratie. Administraties in Nieuw-Zeeland die het ernstig menen met kennismanagement stellen in de regel een kennismanager aan. Actief kennismanagement wordt ondersteund door human resources initiatieven en het toepassen van de principes van de lerende organisatie. Kennismanagers maken ook dankbaar gebruik van informatietechnologie om hun doelstellingen te bereiken. Niet alle, maar toch heel wat administraties gebruiken in meerdere of mindere mate documentbeheerssystemen, intranetten ... en andere kennismanagement ondersteunende toepassingen. Hoe worden kennismanagementstrategieën ontwikkeld en vervolgens geoperationaliseerd in Nieuw-Zeeland? Een resultaatgerichte administratie zal in de eerste plaats een visie op kennismanagement moeten ontwikkelen. Wat wil zij concreet bereiken met kennismanagement in haar organisatie? Het kennismanagementkader geeft hierop een antwoord: het toont hoe


63

outputs, outcomes en inputs met elkaar verbonden zijn. Dit kader wordt vervolgens omgezet in operationele kennismanagement-doelstellingen. Hieronder wordt een voorbeeld uitgewerkt voor de New Zealand Treasury.

5.3. De openbare sector in Nieuw-Zeeland en de hervormingen De Nieuw-Zeelandse openbare sector bestaat uit 37 departementen en honderden agentschappen. Elk departement wordt voorgezeten door een Chief Executive (tijdelijk benoemd voor 5 jaar) wiens functie te vergelijken is met deze van de voorzitters in de Belgische federale overheid. De State Services Commission is een “apart” departement met een toeziende, coördinerende en adviserende functie ten opzichte van de departementen en de agentschappen. Momenteel zijn er zo een 45.000 ambtenaren (voor de hervormingen van 1988 waren er ongeveer 88.000) voor een totale bevolking van ongeveer 2,3 miljoen inwoners. De economische crisis in de vroege jaren tachtig en een ondermaats presterende overheidssector leidden tot een ingrijpende hervorming van de openbare sector. De Treasury was één van de belangrijkste gangmakers van deze hervorming die na uitgebreide investeringen in moderne technologieën en adequater gebruik van middelen uiteindelijk resulteerde in een modern en performant overheidsapparaat. Vandaag ligt de nadruk bij de openbare dienst vooral op een meer gecoördineerde dienstverlening naar de burgers toe.

5.4. Kennismanagement in de New Zealand Treasury De New Zealand Treasury wordt algemeen aanzien als de richtinggevende administratie inzake kennismanagement. Het is één van de eerste administraties die kennismanagement geconsolideerd heeft door het aanstellen van een heuse kennismanager en waar het kennismanagementproject gedragen wordt door de ganse organisatie. De aanzet om er een kennismanagementproject op te starten was het feit dat de Treasury geconfronteerd werd met de steeds weer terugkerende thema’s die in elke organisatie van enige omvang opduiken. Te veel kennis geraakte verloren waardoor een meer gedisciplineerde aanpak noodzakelijk werd om de bestaande kennis te kunnen opsporen, inventariseren, en vooral te behouden. Ook kennisdeling werd als een belangrijke factor in kennismanagement aanzien, waarbij tot dan toe niet gebruikte kennis zoals impliciete kennis vervat in expertise, inzicht en ervaring meer en gestructureerder moest kunnen aangewend worden dan tot dat ogenblik het geval was. Uiteindelijk telde ook het kostenplaatje mee: er was immers een niet te onderschatten opportuniteitskost in het niet aanwenden van de in de organisatie aanwezige kennis... Bovendien wou de Treasury de kwaliteit van haar beleidsadviezen verbeteren, en daarom werd het initiatief genomen om een kennismanagementproject te lanceren als onderdeel van de Treasury strategie. In eerste instantie werd een kennismanager aangesteld. Zij werd geselecteerd op basis van haar ervaring in de Treasury, haar enthousiasme voor het onderwerp, en haar creatieve instelling. De kennismanager vormde en coördineerde een groep van kennissponsors (in een roterend participatiesysteem) die wekelijks bijeenkwam. Een externe consultant hielp mee om 30 kennismanagementprojecten te identificeren. Het kennismanagementteam selecteerde een aantal van deze projecten waarbij vooral gefocust werd op gedragswijzigingen en outcome gebaseerde kwaliteitsverbeteringen. Het team bepaalde prioriteiten in functie van wat voordelig zou kunnen zijn voor het grootst mogelijke aantal mensen en welke de kritische noden waren. Ook definieerden zij wie wat waar moest doen. Om de kennismanagementproblematiek het hoofd te kunnen bieden schetste het Treasury kennismanagementteam in een kenniskader hoe kennismanagement in de organisatie er idealiter

64

Brigitte Degeest

uit moest zien (de outcome doelstellingen) en welke outputs en gedragingen (inputs) er vereist waren om deze ideale toestand te kunnen bereiken. Om dit te illustreren even onderstaand uittreksel uit dit kenniskader:

New Zealand Treasury - Knowledge management organizing framework (uittreksel) Outcome goals

Outputs

Behaviours (inputs)

There is time, space and

There is active and

Manage time so that

place to stimulate and

frequent people-to-

there is room for

exchange ideas and learn

people sharing of

exploration and sharing

knowledge.

of new ideas.

We frequently identify

Participate and

new networks or experts

contribute to networks.

and people with similar job-related interests.

Actively pursue learning and professional

We spend more time on

development and keep

research and

up to date with new

development.

developments in your field.

Kennis wordt in de context van de Treasury aanzien als een cruciale produktiefactor. De operationele strategie van het kennismanagement omschrijft dan ook in welke vorm, waar en wanneer kennis aanwezig moet zijn, en hoe kennisgebieden moeten gecombineerd worden. De strategie voorziet ook in processen om nieuwe kennis te ontwikkelen, kennis over te dragen, en kennis beschikbaar te stellen. Om kennismanagement daadwerkelijk in de praktijk om te zetten, werden verschillende technieken gebruikt zoals het uitvoeren van een informatie-inventaris, het opzetten van een kader in de vorm van een kennismanagement team, het identificeren van experten en het opzetten van communities of practices. Ook het integreren van kennisondersteunende toepassingen zoals het documentbeheerssysteem en het intranet vormden een inherent onderdeel van de strategie. Daarnaast werd ook het marketing aspect niet vergeten: de communicatiestrategie omvatte ondermeer promotieactiviteiten, voorstellen van het concept en het communiceren van mogelijke problemen aan het management, evenals een kostenberekening. De vereiste cultuurverandering binnen de organisatie werd vanuit het kennismanagementteam gestuurd en gesteund. In de praktijk werden ook de voordelen van kennismanagement voor de organisatie in de kijker gezet. Het management kreeg praktische hulp om kennismanagement in de dagelijkse routine te integreren. Voorbeelden van goed kennisbeheer, tips en richtlijnen moesten het de ambtenaren makkelijker maken om zelf kennismanagement te integreren in hun dagelijkse werkzaamheden. Training en workshops vervolledigden het plaatje. Om kennismanagement efficiënt te consolideren binnen de organisatie werd het in de Treasury noodzakelijk geacht om het bezitten van kennis te beschrijven als onderdeel van de competentie waarover een persoon moet beschikken én werd deze kenniscompetentiebeschrijving bovendien een middel om de performantie inzake kennis te kunnen meten. De Treasury is tot nu toe echter de enige administratie in Nieuw-Zeeland waar men zo ver gaat dat de ambtenaar daadwerkelijk afgerekend wordt op zijn kennisniveau.


65

Het vereiste kennisniveau werd voorafgaandelijk in de jobbeschrijvingen geformuleerd. De kenniscompetentie daarentegen focust op het hebben van kennis en beschrijft niet alleen het niveau van kennis dat van ambtenaren verwacht wordt, maar ook de verwachtingen van de administratie dat mensen hun kennis uitbreiden en hun kennis delen met anderen in de organisatie. De kenniscompetenties worden verduidelijkt in een competentie-expertiseladder waarin de vijf verschillende niveaus van drie soorten kennis (diepgaandheid van kennis, institutionele kennis, theoretische kennis) beschreven worden. De ladder omschrijft ook welke functies binnen in de administratie van toepassing zijn op de beschreven kennisniveaus. De performantie van een ambtenaar van de Treasury wordt afgemeten aan de mate waarin hij/zij meer of minder aan de voorgeschreven normen beantwoordt. Bij wijze van voorbeeld volgend uittreksel uit de Treasury “Knowledge Competence Ladder – Expertise”:

New Zealand Treasury - Knowledge Competence Ladder – Expertise (uittreksel) Depth of knowledge

Level 1

Level 2

Level 3

Level 4

Level 5

Entry-level professional with sound knowledge of basic principles and concepts

Professional with applied working knowledge of principles and concepts

Experienced professional with advanced and in depth knowledge of their field of expertise, including a number of subspecialities

A specialist who provides organisationwide leadership and is considered authoritative in his professional area

An expert who is nationally/ internationally recognised as an authority in their field of expertise

Als belangrijkste factoren om het kennismanagementproject in de Treasury te doen slagen werden een aantal succesindicatoren bepaald: het inzetten van enthousiaste mensen, het “bekeren” van mensen die in het begin huiverig stonden tegenover verandering, het verkrijgen van steun van het management, en het implementeren van “quick wins”. Snel informatie kunnen terugvinden, classificatiesjablonen ter beschikking stellen, de kennismanagementsuccessen promoten, de bestaande bestanden in een documentbeheerssysteem onderbrengen (dat vooraf goed gestructureerd wordt)... zijn even zovele quick wins die kennismanagement in een organisatie kunnen doen slagen. Alhoewel de Treasury momenteel beschikt over een goed functionerend documentbeheerssyssteem, een workflowtoepassing én een intranet, wordt als uitdaging voor de toekomst een integratie van deze ICT toepassingen vooropgesteld. In tegenstelling tot bv. de State Services Commission is er momenteel nog geen Business Contact System met contactinformatie voor externe organisaties. Wel bestaat er een intern ontwikkelde toepassing waarbij iedereen zelf zijn competenties en contactinformatie mag (eigenlijk móet) invullen. Een virtuele werkruimte met een chatroom, gedeelde documenten en een kalender voor intern en bij voorkeur zelfs extern gebruik wordt overwogen evenals een content management systeem om het intranet gemakkelijker te kunnen updaten. Ook al bestaat het personeel van de Treasury uit zeer hooggeschoolde medewerkers, toch is er bij sommige ambtenaren een merkbare weerstand tegen veranderingen. Om dit probleem het hoofd te bieden ontwikkelde het kennismanagementteam een strategie die er op gericht was “de boodschap te verkopen”. Er werden wijzigingen aangebracht in de individuele

66

Brigitte Degeest

performantiemetingen en erkenning in de zin van waardering van en voor mensen werd als een cruciale slaagfactor beschouwd in de optiek van het omgaan met weerstanden. Verder werden er ook verplichtingen ingebouwd om zorgvuldig met kennis om te gaan. Zo is het nu bv. verplicht om eigenschappen aan documenten toe te kennen en is het systeem ook zo gebouwd dat de gebruiker niet anders kan dan het op de aangewezen manier gebruiken. Belangrijkste doelstelling van het kennismanagementteam was in elk geval te evolueren van “need to know” naar “need to share”.

5.5. Lessen voor de federale overheid Ondanks een hervormingsvoorsprong van bijna twintig jaar en de bijhorende technologische investeringen zou het wat vergaand zijn om Nieuw-Zeeland voor te stellen als het mekka van het kennismanagement. De uitvoering van bepaalde kennismanagementprojecten gebeurde niet altijd even zorgvuldig en overdacht. Zo werd er bv. bij de Treasury (maar ook in andere departementen) geen voorafgaande studie uitgevoerd om reeds bestaande informatie te catalogeren en te beschrijven vooraleer deze in het documentbeheerssysteem (DMS) ingebracht werd. Dat leidde al gauw tot het “garbage in, garbage out” fenomeen. Onnodig dupliceren van informatie gebeurt nog steeds doordat het DMS systeem weinig mogelijkheden tot aantrekkelijke layout biedt, waardoor heel wat mensen een document in “aangepaste” versie vooralsnog dubbel op het intranet plaatsen. De ICT toepassingen brengen dan ook hun eigen beperkingen met zich mee... Kennismanagement wordt in elk geval in Nieuw-Zeeland niet beschouwd als een typisch ICT produkt. ICT is en blijft het middel maar niet het doel. Een overweging die waarschijnlijk ook zijn oorsprong vindt in het feit dat de technische moeilijkheden ontstaan als gevolg van de pogingen tot integratie van verschillende toepassingen en systemen schering en inslag zijn en leiden tot grote frustraties bij de gebruikers. Het belang van “inhouse experience” in het kader van de ontwikkeling van ICT toepassingen wordt door alle kennis- en informatiemanagers sterk benadrukt. Al te veel projecten werden gehypothekeerd in het verleden door een onoordeelkundige outsourcing waarbij het ontwikkelen van kennis binnenshuis verwaarloosd werd, met de gekende gevolgen vandien: te grote afhankelijkheid van buitenstaanders, uit de pan swingende budgetten, het niet meer beheersen van de kennis vereist om verder te kunnen uitbouwen enz. Wat betreft het toeleveren van informatie zelf werd (en wordt) er geen informatiestructureringsmethode opgelegd, zodat teksten in allerlei maten en modellen komen en naargelang de kwaliteiten van de auteur meer of minder begrijpelijk en leesbaar zijn. Wel wordt er aandacht besteed aan transfer van copyright: al wat binnen de Treasury geproduceerd wordt in de vorm van werkdocumenten, teksten allerhande... wordt automatisch het intellectuele eigendom van de Treasury. Copyright transfer wordt trouwens als vaste clausule opgenomen in de contracten. Een gecoördineerde aanpak van kennismanagement over de agentschappen en departementen heen zou in elk geval wenselijk zijn, maar wordt op dit ogenblik belemmerd door de verkokering en de versnippering van bevoegdheden. Dat de dus eerder “kleinschalige” kennismanagementprojecten desondanks in sommige departementen zoals de Treasury maar ook de State Services Commission of de National Archives toch een succesverhaal geworden zijn, is eerder te wijten aan de creativiteit en het enthousiasme van de individuele kennismanagers dan aan de gestructureerde aanpak. Toeval of niet, bijna zonder uitzondering zijn het vrouwen die de toon aangeven in kennismanagement in Nieuw-Zeeland...


67

5.6. Conclusie Kan je na het bestuderen van de ervaringen elders (in dit geval Nieuw-Zeeland) besluiten dat een administratie überhaupt nood heeft aan kennismanagement? Dat kennismanagement ongetwijfeld een toegevoegde waarde biedt is zeker, maar het is absoluut geen luxe om naast de positieve aspecten, ook aandacht te hebben voor de mogelijke problemen die opduiken bij het introduceren van kennismanagement in een overheidscontext. Kennisbeheer is er op gericht de operationele productiviteit, de effectiviteit en de performantie in de organisatie te verbeteren. Maar naast het belang ervan voor de organisatie zelf, hebben ook politici nood aan een efficiënt kennisbeheer in de administratie om hen te helpen goede keuzes te maken die gebaseerd zijn op correcte informatie. De belangrijkste doelstellingen van kennismanagement in een publieke context zijn levenslang leren, ondersteund door de Human Resources departementen, en een diepgaande investering in kennismanagement op globaal niveau. Levenslang leren impliceert het stimuleren van individueel leren, de ontwikkeling van vaardigheden en meer en betere mogelijkheden om leren en werken te combineren. Incentives kunnen hierbij helpen, maar ook het beoordelen en afwegen van de kennisperformantie van de ambtenaren. Goed kennisbeheer stimuleert creatief en innovatief denken. Het zorgt ook voor intense coördinatie en communicatie. Kennismanagement heeft nood aan de bestudering van “good practices” en benchmarking. Doelstellingen moeten ook beter gekoppeld worden aan resultaten en middelen. Het ontwikkelen van standaarden en richtlijnen kan managers en ambtenaren houvast bieden bij de ontwikkeling van kennisbeheer.

5.7. Wat is mij persoonlijk meest bijgebleven van mijn stage in Zeeland?

Nieuw-

Wat betreft het eigenlijke onderwerp kennismanagement zijn mij vooral de ICT aspecten bijgebleven. Dat investeringen in ICT dienen als ondersteuning van kennismanagement is ontegensprekelijk het geval. De rode draad bij al mijn ontmoetingen met kennismanagers is echter dat de ervaringen opgedaan in Nieuw-Zeeland leren dat hiermee voorzichtig moet omgesprongen worden. De technologische investeringen in diverse departementen zijn soms indrukwekkend, maar de moeizame integratie van zeer verscheiden IT-systemen blijkt één van de grote hinderpalen te zijn die een globaal kennisbeleid kunnen hypothekeren. Ook outsourcing is een heikel punt. Nieuwzeelanders geven over het algemeen de voorkeur aan minimale outsourcing en maximale ontwikkeling van inhouse experience, om te vermijden dat de afhankelijkheid van externen te groot wordt. Outsourcen is bij ons in elk geval ook zeer populair geworden. Het lijkt wel een tovermiddel dat (op korte termijn althans) dé oplossing lijkt voor instant problemen. Maar gebrekkige kennisoverdracht, gebrek aan loyauteit en identificatie met de organisatie, de frustraties van het overheidspersoneel door het verschil in betaling voor dikwijls een vergelijkbare dienstverlening, het niet meer investeren in eigen kennisontwikkeling... kunnen op lange termijn tot ernstige problemen leiden. Daarnaast is er ook het probleem eigen aan IT-toepassingen: eens geïmplementeerd kan een IT toepassing een digitaal “keurslijf” worden dat hoe dan ook strak kan komen te zitten waardoor de creatieve vrijheid behoorlijk ingeperkt wordt... Wat me ook bijgebleven is als mee te nemen leerpunt, was de ervaring met virtuele netwerken in het ministerie van Landbouw. Dit ministerie is enthousiast op de ICT-trein gesprongen, en heeft een bijzonder mooi en goed gestructureerd uitgebouwd intranet met webinterfaces naar databases en hun document management systeem. De ervaring met het opzetten van een virtueel netwerk/forum verliep dan weer anders dan gepland. Gezien de uitgestrektheid van Nieuw-

68

Brigitte Degeest

Zeeland en het rurale aspect ervan, was het idee ontstaan het bestaande netwerk van controleingenieurs (die zich telkens naar verafgelegen gebieden moesten verplaatsen) te optimaliseren door een virtueel netwerk in te voeren. In de praktijk bleek dit contraproduktief te werken: fysisch menselijk contact blijkt nog altijd veel bevorderlijker te zijn voor de uitwisseling van informatie dan het als onpersoonlijk ervaren virtueel netwerk. Mensen zijn nu eenmaal sneller geneigd aan iemand die ze persoonlijk kennen extra informatie te geven of een bijkomende inspanning te leveren, dan aan iemand die ze enkel virtueel ontmoeten en waar ze geen bindingen mee hebben. En dus ging het virtueel netwerk grotendeels terug naar af wegens niet effectief... De efficiënte logistieke ondersteuning in de State Services Commission is een aandachtspunt dat voor mij het belang van een degelijke logistiek nog eens onderstreepte. De praktische organisatie maakt het werken niet alleen aangenaam maar vormt ook een effectieve ondersteuning van kennisbeheer: presentaties bv. worden live opgenomen en later audio uitgezonden via het intranet voor diegenen die niet aanwezig konden zijn. De organisatie van vergaderingen verloopt vlekkeloos en gestroomlijnd: catering, documentatie, publiciteitsmateriaal...het is er allemaal. Als organisator hoef je je enkel te bekommeren om je eigenlijke voorstelling en niet over deze praktische aspecten. De opvang van een nieuwkomer is eveneens tot in de puntjes verzorgd (ook wat de stagiair betreft, in casu mijzelf). Elk IT “probleem” wordt onmiddellijk van op remote opgelost. De aanpak van dergelijke zaken komt heel professioneel over en bezorgt de organisatie een positief imago. De eerder formele omgangscultuur in de administratie (in elk geval binnen de State Services Commission) is dan weer verrassend. Voor informeel netwerken vormt dit eerder een belemmering, waar ze zich zelf ook van bewust zijn. Niet voor niets werd net voor mijn aankomst een “Assistent to the Knowledge Manager” aangesteld, die ondermeer net dit “probleem” moest zien aan te pakken om kennisuitwisseling op een minder formele wijze te bevorderen. Formele netwerking wordt dan weer goed georganiseerd en gecoördineerd door de Commissie. Maandelijks bv. worden er vaste overlegmomenten voorzien voor de Human Resources Managers waarbij de Commissie in haar gebouwen zorgt voor de ondersteuning en zelf ook actief deelneemt aan de sessies. Tijdens deze sessies kunnen de deelnemers vrij bepalen of en wat ze naar voor willen brengen als discussiepunt of als thema. Samengevat kan ik zeggen dat de Nieuw-Zeelandse ervaring mij een blik op onze toekomst gegund heeft wat betreft verandering en hervorming. Kennismanagement, netwerken, inzicht in bepaalde problematieken verweven met deze thema’s, het ontdekken van onvermoede technologische mogelijkheden... hebben mijn horizon verbreed en mijn kennis uitgebreid. Toch dateert de ingrijpende hervorming in Nieuw-Zeeland reeds van 1988, en het spreekt voor zich dat je tijdens dergelijke stage praktisch uitsluitend in contact komt met diegenen die het “gemaakt” hebben. Enige relativering is toch wel op zijn plaats, want voor elk “good practice” voorbeeld zijn er vele anderen die niet zo ver staan, en het feit dat 15 jaar na datum de hervorming toch niet in al zijn aspecten doorgedrongen is in de hele overheid, wijst er op dat ook onze federale overheid nog een lange weg te gaan zal hebben.

69

E-government in Australië

70

Hoofdstuk 6. E-government in Australië Sandy Deseure

6.1. Inleiding E-government is momenteel een zeer actueel onderwerp in vele landen en het was dan ook niet makkelijk om te bepalen welk land een interessante stageplaats zou zijn. Uit verschillende studies kwam Australië naar voor als een van de leiders op wereldvlak terzake en het bijkomende voordeel is het bestaan van een centrale agency ; “The National Office for the Information Economy (NOIE)”. Midden april vertrok ik dan ook voor een stage van drie weken bij NOIE in Canberra, de hoofdstad van Australië. Het doel van de stage was niet een inventaris op te stellen van de toepassingen die online beschikbaar zijn in Australië. Wat mij vooral interesseert is het hele proces dat eraan voorafgaat: hoe wordt de strategie bepaald en hoe wordt die geïmplementeerd? Australië heeft net als België een federale staatsstructuur en is bovendien zeer uitgestrekt: ik wilde graag weten hoe ze daarmee om gaan en wat de rol van NOIE daarin is. Aangezien we in België nog maar net een centrale federale agency (Fedict) hebben, leek het me wel interessant om eens na te gaan hoe een gelijkaardige dienst in het buitenland functioneert. Omdat NOIE, meer bepaald de afdeling “Government online”, verantwoordelijk is voor alle aspecten van e-government, was het makkelijk om de juiste mensen te vinden en te interviewen. Ik had mijn eigen workplace en e-mailadres en werd betrokken bij de dagelijkse activiteiten van de branch: ik was aanwezig bij verschillende meetings en een workshop. Daarnaast waren er nog informele gesprekken met medewerkers van NOIE en met vertegenwoordigers van de staten en territories op meetings, zodat ik een veel vollediger beeld heb van de werkelijke situtatie dan tijdens een formeel interview of een presentatie mogelijk is. Ik kreeg ook heel wat informatie die (nog) niet voor het publiek toegankelijk is, o.a. “consumer research”, studies en rapporten.

6.2. Australië, de Australian Public Service en de National Office for the Information Economy 6.2.1. Australia: a continent for a nation and a nation for a continent Australië is het oudste continent ter wereld. Het wordt al meer dan 40.000 jaar bewoond door aboriginals. In 1788 vestigden de Britten zich er, waarna het zich in 200 jaar tijd van een koloniale buitenpost tot een natie met 18,5 miljoen inwoners ontwikkelde. Op 1 januari 1901 werd de Commonwealth of Australia opgericht en werd Australië een federale staat. Tot dan hadden alle Staten hun eigen bestuur. De federale overheid vordert de inkomstenbelastingen en is verantwoordelijk voor landsverdediging, buitenlandse zaken en alle zaken van nationaal belang. Er zijn daarnaast zes staatsoverheden en twee territory-overheden die verantwoordelijk zijn voor zaken als politie en scholen. Er bestaan ook nog lokale overheden.


71

Australië kent een scheiding der machten (wetgevende, uitvoerende en rechterlijke) en een tweekamerstelsel (House of Representatives en Senate). De governor-general is in theorie de machtigste persoon van het land en wordt aangeduid door de monarch van Engeland om de taak van staatshoofd uit te oefenen. In de praktijk heeft hij echter een eerder ceremoniële functie. 6.2.2. The Australian Public Service (APS) Tegelijk met de oprichting van een federale staat in 1901, moest er ook een federaal ambtenarenkorps komen. De ambtenaren die werkten in een departement dat een bevoegdheid uitoefende die overgeheveld werd van een Staat naar de Commonwealth, werden federaal ambtenaar. Samen met het stijgend aantal bevoegdheden van de Commonwealth steeg het aantal ambtenaren. In de laatste twintig jaar van de vorige eeuw werd de APS met een kwart verminderd om redenen van efficiëntie, technologische verbeteringen en outsourcing en privatisering: op 30 juni 2000 waren er 110.954 federale ambtenaren. De basis voor de Australian Public Service werd gelegd in drie opeenvolgende Acts: in 1902, 1922 en 1999. Die Acts regelen de structuur, verantwoordelijkheden en het management van de APS en worden aangevuld met meer specifieke Acts die bv. het verlof, arbeidsbetrekkingen, e.d. regelen. In de eerste twee Acts lag de nadruk op regels en voorschriften, terwijl in de huidige Act van 1999 waarden en accountability vooropgesteld worden. 6.2.3. The National Office for the Information Economy (NOIE) The National Office for the Information Economy werd op 16 september 1997 opgericht. Op 11 oktober 2000 werd NOIE een Executive Agency binnen de Communications, Information Technology and the Arts portfolio, wat betekent dat NOIE direct rapporteert aan de Federal Minister for Communications, Information Technology and the Arts, via zijn Chief Executive Officer. Op hetzelfde moment werden ook de functies van NOIE sterk uitgebreid: er kwam een samensmelting met the Office for Government Online (OGO). OGO was het resultaat van het samenbrengen van alle daarvoor bestaande Commonwealth IT-policy units, o.a. zijn directe voorganger, the Office for Government Information Technology (OGIT). OGIT werd reeds in 1995 opgericht met als doel “getting government on-line”. Na de samensmelting werden de bevoegdheden voor de information economy en e-government dus samengebracht in één instelling. Er zijn momenteel drie afdelingen: Industry development, Information Economy en Government Online. NOIE telt ongeveer 170 personeelsleden in kantoren in Canberra, Sydney, Hobart and Melbourne.

6.3. E-government in Australië 6.3.1. E-government policy Op 8 december 1997 kondigde de Prime Minister, John Howard, het beleidsplan “Investing for Growth” aan. Daarin stond het voornemen om van de Commonwealth een leider op het vlak van het gebruik van technologie te maken, onder andere door te stellen dat “all appropriate Government services” online beschikbaar moesten zijn in 2001. Om dat doel te bereiken werd in April 2000 “Government Online: The Commonwealth Government’s Strategy” gelanceerd. Daarnaast werden een aantal minimumvereisten voor een

72

Sandy Deseure

website vastgelegd: Online Information Service Obligations (OISOs). Het Department of Communications, IT and the Arts, meer bepaald InfoAccess, is verantwoordelijk voor de OISO’s. InfoAccess maakt sinds kort deel uit van the National Office for the Information Economy. Er werden ook een aantal verplichtingen inzake metadata vastgelegd. Op 27 februari 2002 kondigde de Prime Minister aan dat de federale overheid zijn doel had bereikt om “all appropriate Government services” online te hebben op het einde van 2001. Er zijn nu meer dan 1600 online services beschikbaar, waardoor de overheid toegankelijker is geworden, aangezien veel diensten nu 24 uren per dag en 7 dagen per week bereikbaar zijn en die diensten ook effectief vaak gebruikt worden buiten de kantooruren. De volgende stap was de lancering van de “Government’s online entry point: australia.gov.au” op 28 februari 2002. Die site leidt naar 18 customer focussed portals, waarvan de helft reeds online is en de andere helft in de loop van 2002 afgewerkt zal worden. In de volgende fase van de e-governmentstrategie zullen de federale agencies hun online services verbeteren door de nadruk te leggen op interactieve transacties tussen de overheid, burgers en ondernemingen. In het nieuwe era van e-government zal de trend naar diensten die gebouwd zijn rond de klant en zijn noden en niet rond de bureaucratische structuren van de overheid, verdergezet worden. Dat zal mogelijk gemaakt worden door samenwerking tussen de government agencies bij het leveren van naadloze en geïntegreerde diensten, die de traditionele grenzen overstijgen om de noden van de klant beter te kunnen dienen. 6.3.2. Governance Door de federale staatsstructuur is het in Australië, net zoals in België, niet altijd gemakkelijk om iets te realiseren waar iedereen achter staat. Om die problemen op te lossen is er overleg nodig op verschillende niveaus. 6.3.2.1.

Overleg

Dat e-government hoog op de politieke agenda staat, wordt bewezen door de aanwezigheid van een overlegorgaan op ministerieel niveau. De Online Council is een raad van ministers, waarin vertegenwoordigers zetelen van de Commonwealth, de States en Territories en van de Australian Local Government Association (ALGA). Dit neemt uiteraard niet weg dat er ook in andere ministeriële bijeenkomsten over e-government overlegd wordt. Een voorbeeld daarvan is de “Australian Procurement and Construction Ministerial Council”, waarin beslissingen over e-procurement genomen worden. Op administratief niveau is de Government Online-afdeling van The National Office for the Information Economy (NOIE) een belangrijke speler binnen de Commonwealth, evenals zijn tegenhangers binnen de staten (bv. Multimedia Victoria, Office of Information Technology in NSW, ...). Zowel op strategisch als op operationeel niveau zijn er allerlei werkgroepen die ondersteund worden door NOIE, zowel binnen de Commonwealth als tussen de verschillende overheidsniveaus. Gelijklopend met het beleidsniveau werden er thematische administratieve overlegorganen opgericht, zoals bijvoorbeeld de “Australian Procurement and Construction Council”, die beslissingen over e-procurement voorbereidt.


6.3.2.2.

73

Implementatie

De beslissingen die na overleg genomen werden, hebben geen uitwerking als ze niet gïmplementeerd worden. Daarom worden er guidelines ontwikkeld en better practices geïdentificeerd en is er monitoring nodig. 6.3.2.2.1.

Guidelines en standards

In het kader van de “Government Online: The Commonwealth Government’s Strategy” zijn er een aantal minimumvereisten vastgelegd voor een Commonwealth website; de Online Information Service Obligations (OISOs). Er werden ook verplichtingen inzake metadata en archivering vastgelegd en inzake privacy en security. Momenteel wordt er op verschillende niveaus overlegd om een aantal vereisten inzake “interoperability” (standards) vast te leggen. 6.3.2.2.2.

Better practices

Het Better Practice and Communications Team van NOIE identificeert better practices binnen alle overheidsniveaus, stelt better practice checklists op, organiseert seminaries en workshops. Er wordt aandacht besteed aan de business processes achter de technologie en de integratie van diensten. Het doelpubliek bestaat dus niet uit technici, maar uit web managers. De Australian National Audit Office stelde in samenwerking met o.a. NOIE een Government Program Manager’s Guide over Internet Delivery Decisions samen. 6.3.2.2.3.

Monitoring

In de Government Online Survey, die vier maal werd uitgevoerd, werd de vooruitgang van de verschillende Commonwealth agencies en departementen op het vlak van online services delivery nagegaan. Ook werd gecontroleerd of aan de guidelines en standards was voldaan. Dit onderzoek had als doel op te volgen of de doelstelling om “all appropriate Government services” online beschikbaar te stellen in 2001 gehaald zou worden. In het kader van het “Victorian online” gateway project heeft Mulimedia Victoria heel wat onderzoek laten uitvoeren, o.a. consumer research en best practice benchmarking. 6.3.3. Portals 6.3.3.1.

Entry point, thematische portal, departementale site

Australia.gov.au is het entry point voor 18 klantgeoriënteerde portals, die zowel opsplitsen naar doelgroep als naar onderwerp. Het is de bedoeling dat later via dit entry point ook de staats- en lokale overheden kunnen bereikt worden. Het belangrijkste voordeel van bovenstaande portals is dat de bezoeker van de site niet meer moet weten welk departement of welke agency bevoegd is voor een bepaalde materie. Naargelang de bezoeker minder of meer op de hoogte is van de overheidsstructuur, raadpleegt hij respectievelijk het entry point (australia.gov.au), de thematische portal (bv. workplace.gov.au) of de website van het betrokken departement (bv. de site van het Department of Employment and Workplace Relations: dewr.gov.au). Het is wel zo dat er nu sprake kan zijn van een overaanbod aan overheidssites. De bedoeling is het aanbod van departementale sites,

74

Sandy Deseure

sites van agencies, allerlei thematische sites die in de loop der jaren opgestart werden, e.d. binnenkort te rationaliseren. 6.3.3.2.

Common look and feel

Het is belangrijk dat de bezoeker de overheidssites duidelijk kan identificeren en in dat opzicht is een common look and feel onontbeerlijk. Zo hebben de federale overheidssites bijvoorbeeld bovenaan het scherm een horizontale banner. 6.3.3.3. Governance Voor elke portal is er een consortium van betrokken agencies, dat voorgezeten wordt door een lead agency. NOIE neemt de rol van facilitator op: ze organiseren vergaderingen met de lead agencies en seminars, schrijven een nieuwsbrief en maken een website met tips en better practices voor de betrokken agencies. Het grote voordeel van deze manier van werken ten opzichte van een gecentraliseerde aanpak is dat de agencies veel meer betrokken zijn bij het project: zij zijn de “eigenaars”. Er worden wel een aantal minimumcriteria opgelegd om de kwaliteit te kunnen waarborgen. 6.3.4. Metadata 6.3.4.1.

Definitie

Metadata kunnen gedefinieerd worden als informatie over de data. Enkele voorbeelden daarvan zijn: auteur, trefwoorden, creatiedatum, … Er wordt wel eens gezegd dat je alles kan vinden op Internet, de vraag is alleen: hoe vind je het? Search engines die alleen zoeken op full text, m.a.w. alle woorden in de tekst, vinden vaak een zeer groot aantal records, maar slechts enkele daarvan zijn bruikbaar. Metadata zijn de oplossing: door het toekennen van trefwoorden, wordt het zoeken veel efficiënter doordat de hoeveelheid ruis aanzienlijk vermindert. 6.3.4.2.

Australian Government Locator Service

De AGLS standaard is eind 1997, begin 1998 ontwikkeld op basis van de internationale standaard, Dublin Core. De AGLS standaard werd ontwikkeld als een onmiddellijk gevolg van het rapport “Management of Government Information as a National Strategic Resource”, geschreven door het Information Management Steering Committee in augustus 1997. Dat rapport was zeer vooruitstrevend en Australië heeft op dit gebied dan ook een grote voorsprong. Ondertussen zijn ook het United Kingdom en Canada een soortgelijke standaard aan het implementeren. De AGLS metadata standard is een set van 19 beschrijvende elementen die kunnen onderverdeeld worden in 3 categorieën: -

Verplichte elementen (Creator, Date, Description, Title, Identifier or Availability, and Type);


-

75

Voorwaardelijke elementen (Function, Subject, Publisher, Audience, Coverage and Language); Optionele elementen (Format, Mandate, Relation, Rights and Source).

Het is ook belangrijk dat er een Harvest Control List (HCL) gecreëerd wordt, een index van de AGLS Metadata op de website. Harvesters, zoals de zoekmachine van www.fed.gov.au, zoeken de HCL, wat hun performantie behoorlijk kan verhogen. De AGLS-standaard werd opgelegd door de “Government Online: The Commonwealth Government’s Strategy” van 2000. The National Archives of Australia is de verantwoordelijke agency voor de Australian Government Locator Service (AGLS) metadata standards. NOIE stuurt de implementatie ervan. 6.3.4.3.

Recordkeeping

Metadata kunnen niet alleen gebruikt worden om gemakkelijker informatie terug te vinden, maar ook om informatie op een systematische manier bij te houden. In Australië bestaat immers de verplichting ook elektronische publicaties te archiveren. The National Archives of Australia stelde een specifieke set metadata samen voor archivering, die compatibel is met de AGLS Metadata. 6.3.5. E-procurement 6.3.5.1.

Drie conceptuele modellen

Er zijn drie conceptuele modellen voor e-procurementsystemen: het gecentraliseerde, het gedecentraliseerde en het autonome model: -

Het gecentraliseerde model bestaat uit een enkel systeem, dat opgelegd wordt aan alle betrokken agencies; Het gedecentraliseerde model bestaat uit meerdere systemen die onderling gegevens kunnen uitwisselen door het opleggen van standaarden; Het autonome model bestaat uit verschillende systemen, die sterk kunnen verschillen. Dit model is niet zo interessant voor de firma’s die in contact treden met de agencies, want zij worden geconfronteerd met verschillende toepassingen. 6.3.5.2.

Commonwealth Electronic Procurement Implementation Strategy

In April 2000 werd de “Commonwealth Electronic Procurement Implementation Strategy” gelanceerd, als een sleutelcomponent van de algemene “Government Online Strategy” en in het kader van het “Investing for Growth” statement van 1997 dat tegen eind 2001 “all appropriate Government services” online beschikbaar zouden zijn. Er werden twee doelstellingen vooropgesteld: - Alle leveranciers van de overheid elektronisch betalen tegen eind 2000; - De mogelijkheid hebben om elektronisch handel te drijven met alle “simple procurement” suppliers die dat willen, a.d.h.v. open standaarden, tegen eind 2001.

76

Sandy Deseure

In december 2000 kondigde Senator Campbell aan dat 94% van de agencies electronic payment aan leveranciers hadden en dat 87% van de agencies verwacht werden simple procurement te kunnen doen tegen december 2001. De meeste agencies hebben echter maar beperkte e-procurementmogelijkheden. Bovendien blijkt de interesse van de leveranciers ook niet zo groot. 6.3.5.3.

E-procurementtoepassingen

6.3.5.3.1.

Transigo

In februari 1995 werd een rapport gelanceerd “Unlocking the Wealth – A Strategy for the Implementation of Electronic Commerce for Procurement for the Commonwealth Government”. In november 1996, na een lang proces van offerteaanvraag en onderhandelingen, werd een overeenkomst getekend tussen de Commonwealth en Telstra. De e-procurementtoepassing werd Transigo gedoopt. In de overeenkomst gaf de Commonwealth Telstra 5 jaar om Transigo te ontwerpen, ontwikkelen, implementeren en operationeel te maken. Er werd ook vastgelegd dat de Commonwealth de departementen ertoe zou verplichten bepaalde informatie in Transigo te stockeren. Dat gebeurde met de Financial Management Accountability (FMA) Act 1997. De agencies zijn verplicht “open business opportunities” (o.a. offerteaanvragen, aanvragen voor voorstellen en informatieaanvragen) te publiceren en contracten en “standing offers” (kadercontracten) met een waarde van 2000 Australische dollar (ongeveer 1200 €) en meer te rapporteren in de Commonwealth Purchasing and Disposals Gazette in Transigo. Deze verplichting is algemeen bekend als de “mandatory reporting requirements” en is beschreven in de “Commonwealth Procurement Guidelines: Core Policies and Principles”. Versie 1 van Transigo werd tussen maart en september 1997 gelanceerd en versie 2 in april 1998. Het werd onmiddellijk duidelijk dat er iets schortte: de geplande 7000 gebruikers in 1998 bleken er maar tussen de 880 en 928 te zijn. In minder dan 3 jaar werd er door Telstra 22 miljoen Australische dollar (ongeveer 13 miljoen €) geïnvesteerd, terwijl er over 5 jaar maar 30 miljoen (ongeveer 18 miljoen €) voorzien was. Na een studie werd besloten dat Transigo geen toekomst meer had, en het project werd opgedoekt. 6.3.5.3.2.

GaPS en ads.gov.au

In januari 1999 kondigde de regering veranderingen aan. Transigo was tot op dat ogenblik het eprocurementsysteem, maar de agencies gebruikten het eigenlijk enkel voor de “mandatory reporting requirements”. Met het opdoeken van Transigo moest er een oplossing gevonden worden voor de Commonwealth Purchasing and Disposals Gazette, want de verplichtingen van de FMA Act 1997 bleven uiteraard bestaan. In december 1999 werden twee nieuwe websites gelanceerd als vervanging van de Commonwealth Purchasing and Disposals Gazette: de Government Advertising website (ads) en het Gazette Publishing System (GaPS). Voor de andere electronic purchasing services (bv. elektronische handel met de leveranciers) hebben de agencies de vrijheid gekregen een ecommerce service provider te kiezen, rekening houdend met interoperability, veiligheid, registratie en product codes. Er werd dus afgestapt van een gecentraliseerd model voor eprocurement.


77

Open business opportunities kunnen nu gepubliceerd worden via de Government Advertising website, www.ads.gov.au. De agencies voeren de gegevens in op de website en automatisch worden die ook doorgegeven voor publicatie aan de geschreven pers. Het Gazette Publishing System (GaPS) bevat informatie over afgesloten contracten en standing offers (kadercontracten). De agencies kunnen de gegevens individueel of via bulk upload rapporteren. De bulk upload faciliteit geeft de agencies de kans om de gegevens vanuit hun financial management system of een excel file in het systeem te brengen. GaPS is consulteerbaar via www.contracts.gov.au. 6.3.5.3.3.

Commonwealth Electronic Tender System (CETS)

Momenteel is er een nieuw e-procurementsysteem in testfase: het Commonwealth Electronic Tender System (CETS). De testversie wordt beheerd door de National Office for the Information Economy (NOIE) en is nu reeds toegankelijk op www.tenders.gov.au. De volgende federale agencies zijn betrokken in het project: the Department of Veterans' Affairs (DVA), Centrelink, the Australian Tax Office (ATO), the Department of Finance and Administration (DoFA), the Department of Communications, Information Technology and the Arts (DoCITA) en the National Office for the Information Economy (NOIE). Als het product succesvol blijkt te zijn, zullen de andere agencies er ook gebruik kunnen van maken. CETS zal de agencies niet alleen toelaten offerteaanvragen aan te kondigen zoals dat nu op de ads.gov.au-website gebeurt, maar biedt ook de mogelijkheid om alle informatie online te plaatsen. Voor de leveranciers wordt het ook heel wat interessanter, want zij kunnen online hun offerte indienen. CETS zal gratis consulteerbaar zijn. Uit de ervaringen met Transigo is immers gebleken dat dat een belangrijke factor is. Er is binnen dit project ook heel wat aandacht voor veiligheid. 6.3.5.4.

Interoperability

Omdat na het falen van Transigo gekozen werd voor een gedecentraliseerde aanpak, is interoperability van de verschillende systemen uitermate belangrijk, niet alleen op het niveau van de Commonwealth, maar ook op het niveau van de ganse Australische overheid. Het Electronic Commerce Action Team (ECAT), een werkgroep van de Australian Procurement and Construction Council (APCC), heeft op dat vlak baanbrekend werk verricht. Regelmatig hebben ze een vergadering met vertegenwoordigers van NOIE en alle Staten en een van hun belangrijkste realisaties is het Government Framework for National Cooperation on Electronic Procurement.

6.4. Lessons learned Reeds in 1997 kondigde de Australische Prime Minister in het beleidsplan “Investing for Growth” het voornemen aan om in 2001 alle geschikte overheidsdiensten online beschikbaar te stellen. Om dat te bereiken werden overlegorganen opgericht, zowel op het hoogste politieke niveau als op het administratieve niveau. Australië is ook één van de eerste landen die een centrale agency oprichtte om op te treden als facilitator. Doorheen de jaren is immers gebleken dat het geen zin heeft agencies en staten regels op te leggen die voor hen niet realistisch zijn of waarmee ze niet akkoord gaan: als er geen “buy in” is, zal er ook geen “compliance” zijn. Wat wél effectief is, is het vastleggen van guidelines en het organiseren van meetings en workshops. Aan de basis liggen een weloverwogen strategie en een aantal minimumvereisten voor

78

Sandy Deseure

overheidssites. Aan de hand daarvan wordt de vooruitgang gemonitord en worden best practices geïdentificeerd. De Belgische federale overheid kan uit die werkwijze heel wat lessen trekken: de oprichting van Fedict en de lancering van de federale portaalsite zijn belangrijke verwezenlijkingen, maar er is geen strategie die alle federale online-projecten omvat. Er is een wildgroei aan federale overheidssites en portals, waar geen guidelines voor zijn en geen common look and feel. Er bestaan geen verplichtingen inzake elektronische archivering, zodat heel wat online informatie gewoon verdwijnt. Er is weliswaar een federale zoekmotor (search.gov.be), maar doordat er op veel federale sites geen metadata ingevoerd worden, is de efficiëntie beperkt. Er is dus nood aan een goed uitgewerkte e-governmentstrategie, die de steun van zowel de politieke als de administratieve top krijgt. In overlegorganen op alle (overheids)niveaus kan er dan gewerkt worden aan minimumvereisten en guidelines. Dit veronderstelt een netwerk van communicatiespecialisten in alle overheidsdiensten en de professionalisering van de overheidscommunicatie in het algemeen en de online overheidscommunicatie in het bijzonder. De tijd dat het beheer van de website overgelaten werd aan de IT-afdeling is immers definitief voorbij. Of zoals de verantwoordelijke van het Better Practice and Communications Team van NOIE het verwoordde: “Het is niet langer de informaticus in jeans en T-shirt, maar de web manager in pak en das die de beslissingen neemt...”.

6.5. Besluit Net als België heeft Australië een federale staatsstructuur en dat brengt ook de nodige problemen met zich mee. Als illustratie daarvan wordt het verhaal van de Australische spoorwegen vaak geciteerd. Vroeger was het zo dat de sporen in de verschillende staten niet gelijk waren. Dat betekende dus dat wie van Sydney naar Melbourne wilde sporen tot aan de grens van New South Wales kon rijden en daar moest overstappen op een andere trein. De problemen met de treininfrastructuur zijn nu al een tijdje voorbij, maar het verhaal wordt nog geregeld opgedist tijdens overleg tussen de Commonwealth en de States en Territories. Terwijl in België e-government nog vaak beschouwd wordt als een technisch probleem, wordt in Australië aandacht besteed aan de echte uitdaging: het beheer van online services delivery en de interoperability. Het verschil is dat e-government reeds lang op de agenda staat van de hoogste administratieve en politieke niveaus. Dat engagement, samen met het reeds lang bestaan van een centrale dienst, nu The National Office for the Information Economy, verklaart de vooraanstaande rol van Australië. Dat betekent uiteraard niet dat er geen fouten gemaakt zijn. Het gecentraliseerde eprocurementproject Transigo was bijvoorbeeld een grote mislukking. Daaruit kunnen echter belangrijke lessen getrokken worden: een centralistische aanpak werkt niet. Hoewel overleg veel tijd vergt, blijkt het de enige manier te zijn om iedereen op één lijn te krijgen. Eens dat gebeurd is en er beslissingen genomen zijn, moet er ondersteuning en opvolging gebeuren aan de hand van guidelines, better practices en monitoring. Australië heeft een historische voorsprong die België niet zomaar zal kunnen inhalen. De Belgische administratie is niet gewoon om te overleggen en samen te werken. De afstand tussen federale overheidsdiensten (FOD’s) onderling en tussen FOD’s en diensten van andere overheidsniveaus wordt niet zomaar overbrugd en zelfs binnen een FOD is er niet altijd een goede coördinatie. Deze mentaliteit is een veel grotere barrière dan de technische achterstand.


79

In november 2002 werd de Belgische federale e-portal gelanceerd. Alhoewel dit reeds een eerste stap in de goede richting is, ligt er nog een lange weg voor ons...

Erasmus ofwel de modernisering van de human resources binnen de MIVB

80

Hoofdstuk 7. Erasmus ofwel de modernisering van de human resources binnen de MIVB Wim Eeckhout

7.1. Inleiding Vraagstukken betreffende mobiliteit zullen de komende decennia steeds meer op de agenda staan. Het Brusselse Gewest beschikt o.m. over de de Maatschappij voor Intercommunaal Vervoer van Brussel (MIVB). Deze organisatie werkt samen met andere vervoersmaatschappijen zoals De Lijn en de NMBS. De huidige organisatie moet echter worden verbeterd om op een meer efficiënte en kwalitatieve manier een ruimer aanbod te kunnen bieden. Het Brusselse Gewest wil het openbaar statuut voor de MIVB behouden, maar anderzijds de organisatie aanpassen om te beantwoorden aan eisen van responsabilisering, doeltreffendheid en doelmatigheid. Ik trachtte in april en mei 2002 tijdens mijn stageperiode in het kader van mijn PMP-opleiding het veranderingsproces te observeren. Meer in het bijzonder concentreerde ik mij op het Erasmus-plan dat moet zorgen voor een (ver)nieuw(d) human resourcesbeleid binnen de MIVB. De vraag waarmee ik het meest werd geconfronteerd was of je door een vrije marktwerking automatisch het beste en meest efficiënte vervoerssysteem krijgt. De vraag of het publieke belang gediend wordt door het inbrengen van marktgerichte strategieën moet dienen om het veranderingsproces kritisch te bekijken.

7.2. De situering van de MIVB De MIVB is de gewestelijke maatschappij voor personenvervoer die door het Brussels Hoofdstedelijk Gewest belast is met het verzorgen van de strategische, tactische en operationele opdrachten inzake mobiliteit in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest1. De dagelijkse leiding is, sedert 1999, in handen van de heer Alain Flausch, Bestuurder-directeurgeneraal. Hij wordt in zijn taak bijgestaan door de heer Steven Vanackere2, Adjunct-directeur-generaal. Met 6000 medewerkers is de MIVB één van de grootste ondernemingen binnen het Gewest. Enkele cijfers: - Overwegend mannelijke personeelsleden (92,8%), 5570 mannen tegenover 430 vrouwen. - 88,9 % hebben de Belgische nationaliteit, 6,5 % komt uit andere EU-landen en 4,6 % heeft een niet EU-nationaliteit. - In 2001 werden 452 mensen aangeworven, terwijl 331 mensen de onderneming verlieten. - Een kwart van het personeel heeft een anciënniteit van 25 jaar of meer, terwijl er eveneens 25 % een anciënniteit heeft van minder dan 5 jaar. 1

Zie Beheerscontract tussen het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Maatschappij voot het Intercommunaal Vervoer te Brussel, 2001-2005, p. 9 2 Hij heeft zijn sporen reeds verdiend als Directeur-generaal bij de Haven van Brussel.


-

81

58 % is ouder dan 40 jaar en maar liefst 54 % van het totale personeelsbestand bevindt zich in de leeftijdscategorie 40 tot 55 jaar.

7.3. Het ondernemingsproject Aansluitend op het beheerscontract stelde het Directiecomité een ondernemingsproject voor dat door het Beheerscomité van de MIVB werd goedgekeurd. Binnen dit project worden duidelijke strategische doelstellingen naar voor geschoven voor de periode 2001 - 2005. Dit project is gefundeerd op drie strategische hoofdassen: - De focus op de client. Hieronder valt de wil om grotere marktaandelen te bekomen, uitgedrukt in aantal ritten per jaar. Daarnaast wenst de MIVB leider te worden van de stadsmobiliteit in het Brusselse Gewest. Dankzij deze klantgerichtheid wordt gestreefd naar klantentrouw via voortdurende klantenservice. - De instelling van harmonieuze en innoverende partnerschappen tussen de MIVB en haar institutionele3, industriële en commerciële omgeving ten einde de prestaties en de doeltreffendheid van het openbaar vervoer te verbeteren. Hoe beter wordt aangesloten op de stedenbouwkundige plannen, hoe meer waarborgen er zijn voor de toekomstige rendabiliteit. De vernieuwde politiek van partnership richt zich ook op het buitenland. - De instelling bij de MIVB van een modern beheer van Human Resources dat gericht is op enerzijds een beleid van responsabilisering en mobilisering van alle personeelsleden en anderzijds op een strategie van verrijking en vernieuwing van bekwaamheden. Het mensenlijk potentieel is immers een sleutel tot succes. In de maanden april en mei 2001 werd daarom een uitgebreid communicatieplan gelanceerd ten einde de doelstellingen, verbintenissen en waarden vermeld in het nieuwe beheerscontract en het ondernemingsproject mee te delen aan het voltallige MIVB-personeel.

7.4. De filosofie achter de verandering4 Private ondernemingen maximaliseren hun productie gericht op winst, terwijl publieke bedrijven zoals de MIVB hun prestaties maximaliseren gericht op de dienstverlening. Het komt er voor de MIVB op aan een gezond evenwicht te vinden tussen prestaties en kwaliteit van de dienst enerzijds en anderzijds economische efficiëntie en kwaliteit van het goed. Dit evenwicht moet er echter zijn zowel op korte als op lange termijn. Aan de grondslag van de noodzaak tot veranderen liggen zowel interne als externe redenen. Intern is er een groot probleem met de reeds hierboven aangehaalde leeftijdspiramide van het personeel, en verder is er een tekort aan competenties. Extern is er de noodzaak van elk publiek bedrijf om zich in het kader van de steeds toenemende liberalisering van de markten competitief te kunnen opstellen. Intern werd daarom door de nieuwe HR-directeur een project voorgesteld, genaamd ERASMUS. Deze naamgeving van het project verwijst naar de filosoof Erasmus.5

3

Gelet op de complexiteit, 19 Brusselse Gemeenten, de 3 Gewesten en diverse overheidsinstellingen. Ondernemingsraad van 21 maart 2002 5 “Erasmus: een verlicht en tolerant filosoof van de zestiende eeuw, die de gedachte boven de religieuze en politieke antagonismen plaatste, bewust van de noodzaak te veranderen maar die intussen ook gehecht bleef aan tradities.” 4

82

Wim Eeckhout

7.5. De leeftijdspiramide Heikel punt bij de MIVB is de leeftijdspiramide. Gedurende de periode 1980-2000 werden bijna geen nieuwe personeelsleden in dienst genomen in de administratieve diensten. Wanneer er toch nieuwe mensen werden aangeworven was dit binnen de uitvoerende diensten (b.v. metrobestuurders,…) waardoor de onderneming een oudere personeelsomkadering heeft met nefaste gevolgen op de huidige arbeidsmarkt. Deze oudere personeelsleden vertegenwoordigen een belangrijk kapitaal aan kennis, maar zij zullen binnenkort afvloeien en daar knelt het schoentje. Op de huidige arbeidsmarkt is het moeilijk geschikt personeel te vinden. Rekening houdend met het feit dat de MIVB niet tegelijkertijd het vertrek van oudere personeelsleden en de daarmee gepaard gaande kennis kan opvangen door de aanwerving van jonge schoolverlaters, zal de aanwerving van ervaren personeel in diverse personeelscategorieën een absolute must zijn. Toch dringt een verjonging van het personeelskader zich op en zijn de budgettaire middelen niet onbeperkt. In het Erasmusproject moet dus aandacht zijn voor kostprijs van zowel aanwerving, uitstroom en vorming. Het beleid van de gemoderniseerde HR-dienst moet gebaseerd zijn op de 4 sleutelprincipes: -

-

Het moet een modern HR-beleid zijn, dat duidelijk en doorzichtig is. Er moet aandacht zijn voor moderne trends, bv. E-HR. Oog voor responsabilisering die komt vanuit competentie en prestatie, veeleer dan anciënniteit en niveaus. Deze responsabilisering moet een ruime bevoegdheidsdelegatie toelaten, op basis van duidelijke functiebeschrijvingen en ze dient de motivatie te bevorderen. Iedereen binnen de onderneming moet zich kunnen ontplooien; ontplooiing gebaseerd op verdienste en volgens objectieve evaluatiecriteria. De verandering moet plaatsvinden met respect voor het overleg met de sociale partners, maar binnen een kader waarin ieders rol en verantwoordelijkheden duidelijk zijn.

7.6. Een nieuwe organisatie naar matrixmodel In 2001 heeft de directie de basis gelegd voor een nieuwe organisatie naar een matrixmodel. Een matrixorganisatie is een organisatie waar bewust het principe van eenheid van leiding wordt verlaten en waar gelijktijdig naar twee of meer gezichtspunten wordt verbijzonderd6. Het doel is om zich de middelen te verschaffen om de verbintenissen na te kunnen komen die zij met het Gewest en haar klanten heeft aangegaan door middel van het derde beheerscontract. De MIVB moet daarnaast van een organisatie die gericht is op “functies” streven naar een cliënt-, producten resultaatgerichte organisatie. Dit vraagt in hoofdzaak een mentaliteitswijziging. Dit veranderingsproces wordt gevat in twee sleutelwoorden: DECENTRALISATIE en RESPONSABILISERING. Het plaatselijke management moet meer verantwoordelijkheid krijgen. De beslissingscentra moeten dichter bij de cliënt worden gebracht. Het Directiecomité heeft daarom een lijst opgesteld van waarden die als het ware een referentiecode voor gedragingen en houdingen moeten zijn voor iedereen tewerkgesteld bij de MIVB. Deze waarden moeten een weerspiegeling zijn van de organisatie.

6

JAGERS, JANSEN, COUN en DE MAN, “De structuur van de organisatie”, Lemma, Utrecht, 2002, 81


83

Deze waarden voor het MIVB-personeel zijn: - Verantwoordelijkheid en Inzet; - Openheid; - Transparantie; - Team Spirit; - Enthousiasme.

7.7. Toelichting bij de nieuwe structuur De Algemene directie heeft eerst gedurende één jaar de dagelijkse werking van de onderneming geobserveerd. Op deze manier konden de plaatsen in de structuur en de processen die beter zouden kunnen functioneren worden geïdentificeerd7. Er is geen sprake van een tabula rasa. Er is uitgegaan van de bestaande organisatie en daarbij heeft men getracht de concepten die bij vorige veranderingsprocessen werden doorgevoerd te kapitaliseren8. “Het zou een denkfout zijn”, verklaarde Alain Flaush, bestuurder-directeurgeneraal, “om te geloven dat dit nieuwe proces het verleden veroordeelt”. Ook is het veranderingsproces geen eindpunt. Er is sprake van 5 operationele eenheden9. Naast de exploitatie, die gesplist is in drie afzonderlijke directies per vervoerswijze (“tram”, “bus”, “metro”), is er de afdeling “netintegratie” en de afdeling “extra diensten”. De splitsing per vervoerstype weerspiegelt de wens van de Algemene directie om een grotere decentralisatie door te voeren: klantgerichtheid door verantwoordelijke eenheden van beheersbare omvang. De basisopdracht van elk van deze 3 directies bestaat erin om het transportaanbod, zoals vooropgesteld door het departement van de gemeenschappelijke diensten in nauw overleg met de transversale directie Cliëntenstrategie, daadwerkelijk te realiseren. De drie directies verzorgen hoofdzakelijk de organisatie van de bewegingen en het beheer van het verkeer. De technische kant van de zaak zit echter bij de directie Rollend Materieel en de directie Infrastructuur. Er zijn 3 transversale directies: - De directie Cliëntenstrategie; - De directie Human Resources; - De directie Financiën, Administratie en Logistiek. Elke transversale directie werkt met correspondenten in de verschillende directies waarmee ze in relatie staat. Er is gekozen voor de matrix-benadering omdat het voor de Algemene directie de meest geschikte manier lijkt om een aantal transversale verzuchtingen op duidelijke wijze te laten doorwegen in de activiteiten van de verschillende operationele diensten. De directie Cliëntenstrategie moet onderzoek verrichten naar de vraag en de behoeften die er zijn; zij moet expertise opbouwen om een kwalitatieve dienstverlening te realiseren. Zij heeft een zeer belangrijke taak in het waarmaken van de objectieven uit het derde beheerscontract.

7 “De nieuwe organisatie van de MIVB”, Uiteenzetting van de Algemene Directie in de Ondernemingsraad, Brussel, 19 juli 2001, p.1-15 8 Hier kan verwezen worden naar de reorganisatie van 1997. 9 Oorspronkelijk waren het er 8.

84

Wim Eeckhout

De directie Financiën, Administratie en Logistiek zal in grote lijnen het toezicht uitoefenen op de correspondenten die instaan voor het budget en de beheerscontrole. Een grotere financiële verantwoordelijkheid komt bij de diverse directies te liggen, wat in het verlengde ligt van de door de directeurs te behalen objectieven. Wat ons in het kader van dit stagewerk het meest interesseert is de transversale directie Human resources. Zij wordt vooropgesteld als motor van 1 van de 3 strategische assen van het ambitieuze ondernemingsproject. Het is immers de wens van de Algemene directie een uitgebouwd en modern HR-beleid te koppelen aan een maximale responsabilisering van het lokale management. De uitbouw van de directie en het ERASMUS-plan wordt dan ook verder uitgebreid toegelicht. Tenslotte valt het op dat een heel aantal directies of cellen in rechtstreekse lijn werden gekoppeld aan de Algemene Directie. Daarnaast is tevens geopteerd voor een directie “Ontwikkeling van het Net en Relaties met de Plaatselijke Overheden.” Dit omwille van het feit dat het beheerscontract vereist dat het gehele net wordt geëvalueerd en geanalyseerd om de nodige verbeteringen aan te brengen. Het hoeft geen betoog dat een goede samenwerking met de gemeentelijke overheden in het complexe Brusselse Gewest cruciaal is voor een goede werking en verstandhouding. Er worden dienaangaande diverse partnerschappen gecreëerd. De cel Audit bestaat slechts uit 3 personen voor een onderneming van 6000 personeelsleden. Zij beperkt zich hoofdzakelijk tot financiële audits. Tenslotte werden er ook nog drie opdrachthouderschappen geïndentificeerd: - Het opdrachthouderschap Veiligheid staat in voor de functie van preventie en arbeidsbescherming, voor het beheer en de controle op de arbeidsgeneeskundige dienst, maar legt zich ook toe op de beheersing van systeemrisico’s en de brandveiligheid. - Het opdrachthouderschap Kwaliteit concentreert zich op de coaching van de diensten bij het realiseren van de door het beheerscontract voorgeschreven kwaliteits-certificatie. - Het opdrachthouderschap biljettiek10 speelt in op de ontwikkelingen inzake nieuwe technologie, meer bepaald door de onderneming te laten participeren aan projecten die de traditionele vervoersbewijzen kunnen vervangen door chipkaarten.

7.8. Assessment Het toevertrouwen van de diverse directeursposten gebeurde door de Algemene directie na een beroep te hebben gedaan op Korn-Ferry. De rol van Korn-Ferry was om de diverse kandidaten te screenen door middel van individuele gesprekken en daarna feedback te geven aan de Algemene directie. Deze assessments door Korn-Ferry verliepen in een zeer kritische sfeer en werden niet door iedereen als een succes ervaren.

10

Hier worden vooral gesprekken gevoerd met de drie andere operatoren van het openbaar vervoer in België, zijnde de TEC, de NMBS en de Lijn.


85

7.9. De directie Human Resources Aan het hoofd van de transversale directie HR staat Dhr. Lenaerts, die op 1 september 2001 in dienst kwam, na een succesvolle voorgeschiedenis in het verzekeringswezen. Samen met de Directeur-generaal en diens adjunct, werd hem gevraagd het departement te vernieuwen binnen een nieuwe organisatie. Ook hier dienen responsabilisering en decentralisering centraal te staan. De directie HR heeft de verantwoordelijkheid voor het vestigen van het algemeen beleid (bezoldigingen, evaluaties, bevorderingen en examens, rekrutering, opleiding, …) en de sturing van de lokale entiteiten op vlak van het dagelijks beheer van hun personeel (met inbegrip van plaatselijke sociale betrekkingen, de uitbreiding van hun personeelsbestand, de vaststelling van het profiel van kandidaat-personeelsleden, het evalueren van de prestaties van de medewerkers, absenteïsme, …). Het Human Resources-beheer verloopt momenteel nog centraal. Waar de personeelsadminstratieve taken zowel centraal als decentraal worden opgevolgd, staat de directeur HR11 voor de belangrijke uitdaging om binnen de diverse onderscheiden directies de lokale personeelsverantwoordelijken om te scholen naar volwaardige HR-correspondenten. Dit proces zit nog in de beginfase. Wat meteen opvalt bij de bestudering van het personeelsorganigram, is het feit dat bij de aanvang van mijn stage nog niet alle HR-correspondenten gekend of aangeworven waren. Dit is een gevolg van een gebrek aan interne gekwalificeerde mensen. Ook betekent dit een handicap voor de centrale HR-directie. Vanaf april 2002 is het de bedoeling om deze correspondenten op te leiden en te sturen. Het is dan ook hoogst merkwaardig dat wordt gestart met een nog niet volledig ingevuld kader. Ook vanuit de gesprekken met directeurs werd dit als een gebrek ervaren. Daar waar de cultuur van een HR-beleid niet in de onderneming aanwezig was, lijken de directeurs te twijfelen aan de slaagkansen op korte termijn.

7.10. Imago De MIVB werkt aan haar imago, zoveel is duidelijk. Wanneer je kranten openslaat of het regionale nieuws bekijkt, merk je dat de MIVB probeert zichzelf aantrekkelijk op te stellen: ”Séduire d’abord pour mieux recruter ensuite”. Een studie van INRA12 gepubliceerd in Le Soir “Réferences13” naar de doeltreffendheid en de perceptie van advertenties leverde de MIVB een tweede plaats op14. Het onderzoek ging uit van de stelling dat een jobadvertentie aan een dubbele doelstelling moet beantwoorden: - Kandidaten recruteren; - Met de lezers communiceren. 11

De beslissing om een nieuwe HR-directeur aan te werven gebeurde door de Raad van Beheer op 29 mei 2001. De toenmalige HR-directeur zou op 1 april 2002 de MIVB immers verlaten. 12 INRA is één van de meest succesvolle bureaus voor marktonderzoek in België en staat met haar Europees netwerk in de top 10 van Europese bedrijven. 13 Baromètre du 23 février 2002, 16ème mesure : “Doeltreffendheid van jobadvertenties meten, maar volgens welke criteria ? » terug te vinden op de website: www.réferences.be 14 Zo werden o.a. aankondigingen onderzocht van Banksys, UCL, Gambro, Iris, UCB, Deloitte&Touche, Tessenderlo,…

86

Wim Eeckhout

Sterke punten bij de advertenties van de MIVB blijken: de herkenbaarheid, de attractiviteit, de originaliteit, de relevantie van de info en de betrokkenheid van de lezer.

7.11. Job day Op 23 maart 2002 organiseerde de MIVB, een ‘job day” voor het aantrekken van ingenieurs, informatici, en zowel financieel als commercieel talent. De bedoeling was om potentiële kandidaten voor vacatures binnen de MIVB warm te maken, door een echte kennismakingsdag aan te bieden. Naast de mogelijkheid om gesprekken te voeren met medewerkers werden ook enkele presentaties rond de MIVB als bedrijf en werkgever aangeboden. Ook hier bouwde men verder op het aantrekkelijk maken van het werken bij de MIVB. Een hoogtechnologische omgeving, een bedrijf in groei en vooral een gevarieerde jobinhoud moeten de kandidaat aanspreken.

7.12. Erasmus ERASMUS 5 pijlers van het nieuwe HR-beleid15 ▼

▼

▼

▼

▼

STATUS

BONUS

JANUS

TEMPUS

CORPUS

bezoldiging

sociale verzekering

vormingen

bedienden voltijds

arbeidsreglement

evaluaties

andere

communicatie

arbeiders voltijds

deontologie

deeltijdsen

beheersgidsen

7.12.1. Status 7.12.1.1. Bezoldiging Principes: - Interne billijkheid behouden in een eenvoudig en transparant systeem van verloning. Op dit moment bestaan er wel 70 verschillende soorten premies wat de doorzichtigheid en de eenvoud niet ten goede komt; - De verloning moet gekoppeld worden aan bekwaamheid en ervaring; - Het gewicht van anciënniteit wordt teruggeschroefd, want werkt niet motiverend.

15

Gebaseerd op een vertrouwelijk werkdocument dat in de periode februari-maart 2002 werd gebruikt als discussie- en overlegtekst.


87

De lonen en barema’s: - Loonbarema’s gekoppeld aan functieomschrijvingen en niet meer aan diploma’s en vakkennis want deze laatste koppeling creëert discriminatie in het verloop van de loopbaan ; - Wel wordt het principe van de vlakke loopbaan binnen elke functie-indeling behouden; - Loopbaanversnelling door geleverde prestatie na evaluatie. Loopbaanontwikkeling: - Organisatie van examens, vnl. in eerste instantie voor bedienden, voor arbeiders is men iets afwachtender; - Waar vroeger iedereen die slaagde in het examen een premie kreeg, ook al werd hij niet bevorderd, wordt dit systeem teruggeschroefd; - Interne mobiliteit wordt aangemoedigd. 7.12.1.2. Waarom was verandering hier nodig? De noodzaak tot verandering is hier duidelijk. Net zoals bij de veranderingen bij de Federale Overheid wil men een nieuwe dynamiek creëren die moeten leiden tot een beter rendement. De verschillende barema’s en premiestelsels waren een complex kluwen. De bezoldiging was gebaseerd op een ondoorzichtig kluwen van premies naast een basisloon dat steeg naargelang de anciënniteit toenam. Er is voor de leidinggevenden na een doorlichting en een gesprek via assessmentprocedure tot een marktconforme verloning overgegaan met daarbij oog voor inhoud en zwaarte van elke functie. Door de verplichting te werken met doelstellingen en objectieven worden, zowel de resultaatgerichtheid bevorderd als de blijvende ontwikkeling van competenties aangezwengeld. Bevordering was hier immers verworden tot het krijgen van premies. Interne mobiliteit, een nieuwe examenvorm voor bevordering en een nieuw evaluatiesysteem moeten deze “gewoonte” doorbreken. De rol van anciënniteit wordt verminderd om enthousiaste en veelbelovende werknemers een kans te geven sneller verantwoordelijkheid op te nemen. Aan de MIVB wist men immers in het verleden waar men na twintig jaar loopbaan zou staan. Dit heilige huisje wordt afgebroken. Uit gesprekken met diverse directeurs leid ik af dat de meesten zich in deze nieuwe politiek echt kunnen vinden. Wel is het zo dat verschillende mensen afwachtend zijn om te zien wat de toekomst zal brengen wanneer verloning meer en meer gekoppeld wordt aan prestaties en het verwezenlijken van doelstellingen. Maar dit is mijns inziens vooral de schrik voor het onbekende. 7.12.1.3. Evaluatie Interne mobiliteit en loopbaanversnelling kunnen maar ten volle worden gebruikt mits een aangepast evaluatiesysteem. De evaluatie moet steunen op 3 pijlers: resultaten, gedrag en bekwaamheden. Evaluatie moet gebeuren: - Met het oog op een definitieve aanwerving. Hier worden de prestaties en de bekwaamheden geëvalueerd.

88

Wim Eeckhout

-

In het kader van de vlakke loopbaan: Waarbij de prestaties van het kaderpersoneel jaarlijks worden geëvalueerd, deze van de bedienden elke twee jaar en de arbeider bij elke nieuwe carrière-stap waarbij deze laatste een gunstig advies nodig heeft na evaluatie van zijn prestaties. De bekwaamheden worden om de twee jaar geëvalueerd in het niveau”basis”, om de vier jaar in het niveau “gekwalificeerd” en “maîtrise” en om een overeen te komen periode in het niveau “expert”.

-

In het kader van horizontale mobiliteit volgt een evaluatie van de prestaties en bekwaamheden bij: Een vacante plaats; Dienstanciënniteit; Vereist gedrag (via cel interne mobiliteit).

-

Toegang tot een hogere functie, gebeurt via een vergelijkend examen en de periodieke evaluatie van de prestaties en bekwaamheden waarbij de minimumnorm 60% bedraagt: Een plaats vacant is; Dienstanciënniteit; Vereiste qua beschikking , minimaal 4/5 werken.

-

Voor het kaderpersoneel is dit nog iets restrictiever, meer beschikbaarheid vereist, maar de vereiste van dienstanciënniteit is komen te vervallen. Periodieke evaluatie van prestaties en bekwaamheden waarbij de minimumnorm 60% bedraagt: Een plaats vacant is; Voltijds werken vereist. 7.12.1.4. Waarom was verandering hier nodig ?

De verandering komt voort uit de wens af te stappen van een “pro forma” evaluatie, waartoe het oude systeem is verworden. Er werken immers enkel maar uitstekende mensen op basis van deze evaluaties aan de MIVB. Iedereen was de mening toe gedaan dat de oude procedure een maat voor niets was. Wanneer we de organisatorische kant van het nieuwe voorstel16 bekijken valt een zekere gelijkenis op met het evaluatiesysteem gebruikt bij de Federale Overheid. Hierbij merkte ik enkel als negatief op dat sommige evaluatoren verantwoordelijk zijn voor een te groot aantal personeelsleden, waarbij ik twijfel aan de efficiëntie van dergelijk systeem. Sommige evaluatietaken hadden moeten worden gedelegeerd tot op een lager kader. Inhoudelijk valt vooral de wens op van de directie om verschillende gedragingen van personeelsleden te willen verobjectiveren. Ik denk hierbij aan ziekteverzuim, zware fouten, zich vaak herhalende kleinere fouten. Daarnaast wil het nieuwe systeem een evenwicht creëren in het gewicht van objectieven, gedragingen en kennis en alzo nader aansluiten aan de dagelijkse realiteit. De impact van de evaluatie is mij nog niet volledig duidelijk. Waar wordt gedacht aan gedragingen die een evaluatie uitstellen, kan het niet de bedoeling zijn deze blijvend uit te stellen. Zo zal bv. bepaald gedrag leiden tot uitstellen van een evaluatie, wat zijn effect kan 16

Hieraan wordt voornamelijk gewerkt door de heer J.P. Goorden, die instaat binnen de directie HR voor ontwikkelingsprocessen, beheer van bekwaamheden en opleidingen.


89

hebben op definitieve aanwerving, bevordering en loon, maar de directie HR heeft nog geen pasklaar antwoord wat zal gebeuren bij herhaald uitstel. Waarschijnlijk dringt ontslag zich hier op, naar analogie met herhaalde negatieve evaluaties bij de Federale overheid. Het thema evaluatie wierp grote scepsis op bij mijn gesprekpartners. Deels heeft dit te maken met een zeker wantrouwen in de huidige HR-cel, maar voornamelijk doordat velen opwierpen dat gelijkaardige pogingen17 om bepaalde gedragingen te objectiveren de onderhandelingen met de syndicale partners niet overleefden. Hier is nog een lange weg af te leggen. 7.12.2. Bonus 7.12.2.1. Principes -

Solidariteitsprincipes blijven behouden; Een beter evenwicht tussen de verschillende voordelen van de diverse personeelscategorieën is wenselijk; Meer financiële garanties voor het voorbestaan van sociale voordelen; Groter evenwicht in de verdeling van de beschikbare middelen tussen de actieven en de niet-actieven. 7.12.2.2. Hoe verwezelijken?

-

Via groepsverzekeringen, zo wil men komen tot de garantie van 75 % van het laatste salaris wanneer men 60 jaar bereikt heeft; Herziening van de tarieven van tussenkomst bij arbeidsongeschiktheid; sociale verzekering op basis van objectieve feiten; Meer garanties voor tussenkomst bij ziektekosten, maar mogelijk tot een bijkomende vrijwillige verzekering; Eventueel voordelige hypothecaire leningen mits akkoord met bank (mogelijke piste); Eventueel een centraal aankoopbureau (mogelijke piste). 7.12.3. Sociaal klimaat

-

Werken aan de beeldvorming en werkomgeving: Moderne uniformen (maar daarbij de opmerking dat het dragen streng zal gecontroleerd worden); Meer ontspanningsruimtes; Aandacht voor sport en gezonde voeding.

-

Promoten van de idee dat de MIVB “één grote familie” is: Activiteiten die de contacten tussen de verschillende directies moet bevorderen o.a. via sportclubs en personeelsactiviteiten. 7.12.3.1. Waarom was verandering hier nodig ?

17

Zoals bij het evaluatiesysteem bij de TEC.

90

Wim Eeckhout

De Algemene directie wilde voornamelijk vermijden dat het plan enkel overkwam als een inleveren, een verstrengen, zonder een “bonus” op te leveren. Er werd gezocht naar aanvullingen op het loon via verzekeringen en het geven van sociale voordelen. De MIVB werd steeds beschouwd als een goede werkgever, die zijn werknemers goed betaalde zonder meer, maar waar zeer zeker het solidariteitsprincipe hoog in het vaandel werd gedragen. Erasmus wil dat solidariteitsprincipe bewaren en hier en daar een opening creëren naar bijkomende voordelen. Mijn gesprekspartners ervaren echter Erasmus niet als een bonus en er is weinig geloof dat de Algemene Directie echt veel wenst te verwezenlijken op dit vlak. Men beschouwt het eerder als een verkoopstechniek, sommigen spraken van een doekje voor het bloeden. Als we het plan inderdaad van naderbij bekijken, is het duidelijk gericht op het verhogen van rendabiliteit, het afstappen van het “acquis” en het creëren van een nieuwe dynamiek via een mentaliteitswijziging. Het plan houdt rekening met het gegeven dat de meeste personeelsleden zich deel voelen van de grote familie MIVB. De Algemene directie is er alles aan gelegen dit klimaat niet te doorbreken. Hier werden in het verleden sterke inspanningen gedaan en deze moeten bestendigd worden in de toekomst, zeker nu de decentralisatie dreigt de verbondenheid tussen de diverse personeelsleden met het geheel van de onderneming te verminderen. Een “masterplan” om de opsmuk van de lokalen en infrastructuur te verbeteren is echter dringend nodig. Daar waar de gebouwen van Haren modern en geëquipeerd voorkomen, is dat bv. allerminst het geval met de gebouwen, lokalen en infrastructuur in de Gulden Vlieslaan. Persoonlijk was ik zeer geschrokken door de verouderde staat. Dit aspect heb ik echter nergens aangetroffen in concrete plannen binnen het veranderingsproces bij de MIVB. 7.12.4. Janus 7.12.4.1. Principes -

Vorming in functie van de prioritaire behoeften en in de optiek van een voortdurende ontwikkeling van competenties; Communiceren van deze behoeften aan het personeel; Voorzien in de noodzakelijke middelen voor het personeel om zich te kunnen ontwikkelen in het breder kader van de behoeften van de MIVB; Een transparante en open communicatie ontwikkelen. 7.12.4.2. Vaststellingen

-

Guidelines vastleggen voor vormingen over een periode van 3 jaar; Uitwerking van een beleidsplan opleiding; Analyse ontwikkelen om de noden van opleiding te detecteren evenals om opleidingen te evalueren; Herdefiniëren van de taak van de directie HR omtrent opleidingen. 7.12.4.3. Opleiding gelinkt aan previsioneel beheer

Drie inputs zijnde: - Evolutie van doelstellingen, functies en specifieke projecten;


-

91

Personeelsbeheer; Evaluatie van het personeel.

Vijf aandachtspunten - Kwaliteit van de dienstverlening; - Versterken van de kwaliteit van de middelen om de opdrachten van gemeenschappelijk vervoer te kunnen verzekeren; - Versterking van het management; - Veiligheid van de installaties en van het werk; - Persoonlijke ontwikkeling van het personeel gericht op de taken van openbaar Vervoer. 7.12.4.4. Intern communicatieplan ontwikkelen -

Versterken van de rechtstreekse communicatie; Top-down via brieven van de Algemene directie aan alle personeelsleden; Intranet uitbouwen; Communicatie-opleidingen voor het kaderpersoneel. 7.12.4.5. Welke rol kan en moet de directie HR hierin spelen? En welke rol hebben de diverse directies hierin ?

-

HR moet de diverse directies ondersteunen en raad geven, terwijl de directies de opleidingsnoden moeten detecteren. HR verzamelt alle aanvragen. De directies delen aan HR informatie mee omtrent projecten en activiteiten van opleiding. HR en de directies evalueren de opleidingen. HR werkt een opleidingbeheersplan uit en ziet toe op de uitwerking en het gevolg dat aan dit masterplan wordt gegeven. De directies delen de vooruitgang mee in het kader van het uitgewerkte opleidingsplan. HR maakt de balans op en staat in voor rapportering. 7.12.4.6. Waarom was hier verandering nodig?

Hier waren mijn verwachtingen hoog, maar ik kan zeggen een onbevredigend gevoel te hebben overgehouden wat betreft de plannen rond opleiding. Ook het luik interne communicatie stelde teleur. Het Erasmusplan spreekt overvloedig over competenties en middelen om die competenties te laten ontwikkelen. Het ontbreekt mijns inzien echter aan een ruimere visie. 7.12.5. Tempus a) Voorgestelde veranderingen: -

De dagelijkse arbeidsprestatie verminderen om alzo het opstapelen van de compensatieverlofdagen tegen te gaan, zowel voor het kaderpersoneel als de bedienden; Het aanstellen van vertrouwenspersoneel dat geen deeltijds werk kan verrichten; Streng reglementeren van overuren, wordt heden immers te weinig gecontroleerd; Harmonisering van deeltijdse arbeid;

92

Wim Eeckhout

-

Ploegenstelsel in kader van gemiddelde werktijden herbekijken; Een flexibel en toch geordend voltijds uurrooster.

b) Aanpak deeltijdse werkprestaties: -

Specifieke beleidsoptie: Begunstigen van de collectieve organisatie ten opzichte van de individuele keuze (planning versus individuele flexibiliteit); Terugschroeven van de kostprijs van deeltijdse arbeid tot het Belgische gemiddelde zijnde 15 %; Voorstellen van alternatieve voorstellen van uurroosters voor betere planning van de arbeid18 .

-

Beperkende maatregelen, waarbij verduidelijkt wordt welke verantwoordelijke functies en niveaus niet van het deeltijds werken kunnen gebruik maken: Directie en kaderpersoneel; Functies te bepalen door de diverse directies, waarbij bv.gedacht wordt aan functies waarbij de invulling door bijkomend personeel problematisch zou blijken (invulling zowel van binnen of van buitenaf). 7.12.6. Corpus 7.12.6.1. Richtinggevende projecten, plannen betreffende onthaal, werkreglementering en sanctionering

-

-

Herziening van het arbeidsreglement; Duidelijker tuchtmodaliteiten, waarbij het de bedoeling is niet repressief te zijn, de rol van de HR-correspondent vertalen en het komen tot een zerotolerantie voor zware inbreuken; Duidelijker regels bij afwezigheid; Invoering van regels betreffende de te presteren arbeidstijd. Regeling van het gebruik van de elektronische berichtgeving en de toegang tot internet; Modernisering van de onthaalgids; De uitoefening van de syndicale mandaten preciseren en reglementeren; Invoering van een deontologische code; Opstellen van een beheersgids bv. voor het punten. 7.12.6.2. Waarom was verandering hier nodig?

Uitwerking op het terrein. Het initiatief komt vooral van bovenuit. Hoewel uit gesprekken met de diverse personeelscategorieën blijkt dat verandering niet afschrikt, ontbreekt bij de meeste personeelsleden het enthousiasme.

18

Bv. In een voltijdse betrekking een vierdaagse werkweek en vijfdaagse werkweek om de week afwisselen.


93

7.13. Welke lessen kan de federale overheid trekken uit het veranderingsproces bij de MIVB om de COPERNICUS-hervorming tot een succes te laten worden. De MIVB ondergaat momenteel zijn eigen Copernicus hervorming. Oog voor betere rendabiliteit, het managementdenken dat zijn intrede doet, motivatie van personeel, prestatie- en competentiegericht denken en de centrale rol van HR daarin vinden we in beide veranderingsconcepten terug. Draagvlak voor verandering De eerste opmerking die ik maakte omtrent de slaagkansen van het opzet van de nieuwe ondernemingsgedachte en het HR-beleid, het Erasmusplan, is dat het draagvlak misschien onvoldoende zal blijken. Een verandering of vernieuwing heeft een voldoende draagvlak nodig. Alle personeelscategorieën moeten daarom participeren aan het veranderingsproces. De topdown benadering vervreemdt de ambtenaar van het proces. Initiatieven dienen ook bottom-up in het veranderingsproces te worden gebracht. De ambtenaar dient zich immers betrokken te voelen, betrokkenheid is immers een conditio sine qua non voor een positief resultaat. Ook dient de echte top zich te hoeden voor provocerende uitlatingen, daar deze in de hoofden van de ambtenaar blijven hangen en vaak een wrang gevoel geven. Voornamelijk als de ambtenaren die de motor tot verandering moeten zijn, zich persoonlijk aangesproken voelen. Aantrekken van nieuw talent Een veranderingsproces heeft nood aan nieuwe impulsen en daarom is het aangewezen om het aanwezige kapitaal aan competent personeel aan te vullen door nieuwe krachten. Het is noodzakelijk over voldoende gekwalificeerd en degelijk geïnformeerd personeel te beschikken, alvorens een veranderingsproces op volle kracht te laten werken. Wanneer nog niet voldoende mensen aanwezig zijn, vooral wanneer deze een ondersteunende rol (steunpilaar) zijn voor het management, is het misschien verkiesbaar het veranderingsproces iets te vertragen. Het ontbreken van steunpilaren ondermijnt immers de volledige bouw, en een stevig fundament is nodig bij elke ambitieus project. Marktconforme verloning Een marktconforme verloning voor alle medewerkers blijkt een belangrijke voorwaarde om waardevolle medewerkers aan te trekken, te behouden en te motiveren op langere termijn. Een sterke en daadwerkelijke evaluatie zal nadien nodig zijn om te evalueren of het management wel tegemoet komt aan zijn objectieven. Naderhand is een bijsturen van de verloning steeds mogelijk. Een veranderingsproces stopt niet van de ene dag op de andere, de loononderhandeling is dus blijvend in beweging, en daar moet de Federale Overheid oog durven voor hebben. Opleiding, een continu proces om competentie en kennis te garanderen Verloning op zich biedt geen enkele garantie. Wanneer onvoldoende aandacht wordt geschonken aan een uitgewerkt opleidingstraject voor het management, dreigt men onzeker te worden. Dit opleidingstraject moet zowel een continu sturen en bijsturen van de doelen van een veranderingsproces bevatten, een begeleiding voor “nieuwe” managers en een versterken van de competenties. Opleiding is essentieel voor het versterken en ontplooien van de competenties van elke ambtenaar. Jobrotatie en interne mobiliteit Om een dynamiek binnen de overheid te creëren en motiverend te werken, kan interne mobiliteit een aanzet zijn. Naast verandering voor het personeelslid biedt het de mogelijkheid om ervaring

94

Wim Eeckhout

bottom-up te laten geworden. Het biedt tevens de kans polyvalente ambtenaren te vormen, die op hun beurt nuttige raadgevers kunnen worden van de managers of ze kunnen zelf manager worden. Vastroesten was immers de ergste kwaal waaraan het ambtenarenapparaat leed in het verleden. Naast de rotatie van managers moet ook steeds een deel van het kader roteren. Dit kan immers leiden tot een nieuwe cultuur. Het vraagt natuurlijk een serieuze mentaliteitswijziging. Het terrein Te vaak wordt vastgesteld dat managers het terrein niet kennen. Een goede manager moet niet onderlegd zijn in elk technisch deelaspect van zijn dienst. Wel is er de noodzaak dat een veranderingsproces pas kan slagen indien de personeelsleden er zich mee kunnen identificeren. Deze identificatie gebeurt op twee vlakken. Zowel naar de onderneming toe, als naar de leiding van die onderneming. De nieuwe voorzitters van de FOD’s zullen de boer op moeten. Het feit alleen dat de Minister van Ambtenarenzaken een ronde van België doet zal niet voldoende zijn. Ook het feit dat hij over diverse hulpmiddelen beschikt, zoals de website, de mailings en de enquêtes. Het veranderingsproces bij de overheid zal pas kunnen slagen wanneer de ambtenaar opnieuw fier19 is te werken voor de overheid, voor zijn FOD, voor zijn voorzitter. De voorzitter heeft de moeilijke maar boeiende taak de mentaliteitswijziging te belichamen.

7.14. Conclusie Wanneer er onvoldoende draagvlak is voor een veranderingsproces, dan zal de inbreng van managementtechnieken niet het gewenste resultaat opleveren. Dit project lijkt mijns inziens gedoemd om te mislukken. De rol van elk personeelslid en de participatie van diverse personeelscategorieën is onmisbaar om een mentaliteitswijziging teweeg te brengen. Imagobuilding is belangrijk, maar kan niet het enige doel zijn.

19

Ik verwijs hierbij naar de initiatieven en voorbeelden uit Nederland.

95

De één-loketgedachte van Overheidsloket 2000 (Nederland)

96

Hoofdstuk 8. De één-loketgedachte van Overheidsloket 2000 (Nederland): Vraaggerichte en geïntegreerde publieke dienstverlening Dannie Goossens

8.1. Inleiding Wanneer je in de rubriek “buitenland” van de Copernicus-website Nederland aanklikt, word je verwezen naar de website van Overheidsloket 2000 (OL2000)1. “Denken en werken vanuit de burger” – het motto van dit bureau – is dan ook een leuze die perfect past in de geest van de Copernicushervorming. Bij een bezoek aan de OL2000 site stel je al snel vast dat hun benadering niet louter in het technologische - e-government domein moet gesitueerd worden, maar dat zij een totaalconcept hebben ontwikkeld waarin de burger centraal staat. Werkprocessen worden daarin zo hertekend dat de klant zich niet langer voor elke wens of behoefte tot een andere functionele organisatie(eenheid) moet wenden (traditionele bureaucratische aanpak), maar op één plaats een samenhangend pakket van diensten ontvangt ("holistische benadering van de klant"). Het OL2000 concept wordt ook wel de één-loketgedachte genoemd.2 Invoeren van de éénloketgedachte wordt vaak omschreven als het kantelen van de organisatie; van aanbodgerichte naar vraaggerichte dienstverlening. Belangrijkste leerpunt van de stage werd het begrijpen van het volledige organisatieconcept. Naast de nodige desk-research, interviewde ik zowat alle medewerkers van OL2000 en nam deel aan het wekelijkse werkoverleg. Om het bureau beter te kunnen situeren had ik gesprekken met de directeur van ICTU, de stichting waarbij OL2000 was ondergebracht, en met een aantal managers van andere programmabureaus. De ruimere context kon ik verkennen tijden het jaarlijkse ICT-overheidscongres in Utrecht en een forumdiscussie met als thema “e-government en e-governance”. Als tegenprestatie nodigde ik de directeur-generaal van de (Belgische) Dienst voor de Administratieve Vereenvoudiging uit voor een (Haags) seminarie waarin de Nederlandse en Belgische aanpak werden vergeleken.

8.2. Het programmabureau OL2000 Het programmabureau OL2000 werd in 1996 opgericht door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het groeide daarna uit tot een samenwerkingsverband waarvan ook de ministeries Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), Economische Zaken (EZ) en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) deel uitmaakten. Dit verklaart waarom de activiteiten altijd sterk gericht geweest zijn op de Nederlandse gemeenten – die veruit het meeste contactmomenten met de burger tellen - hoewel het concept ontwikkeld is voor alle publieke dienstverleners. Het programma liep af op 31 december 2002. De kennis over het OL20001

www.ol2000.nl Dit loket is niet noodzakelijk een fysieke balie, maar kan ook de vorm aannemen van bijvoorbeeld een call-center of website.

2


97

gedachtegoed en de ontwikkelde instrumenten is sedertdien ondergebracht bij ICTU3, de (ICTUitvoerings) organisatie die met en voor overheden projecten uitvoert op het gebied van de elektronische overheid. De basis van OL2000 werd reeds eind jaren tachtig gelegd toen door het ministerie van Binnenlandse Zaken het project Service Centra van de Overheid (SCO) werd gestart. Het Angelsaksisch gedachtegoed van New Public Management (NPM) – en zijn bijzondere aandacht voor “klantgericht werken” - vormde hierbij een belangrijke inspiratiebron. Het SCO-project had tot doel de kwaliteit van de dienstverlening te vergroten door de integratie van loketten. Overheidsloket 2000 bouwde hierop verder. In de periode 1996-1998 - de eerste fase van het OL-programma - zijn 15 proefprojecten uitgevoerd in de gebieden Ouderen en Gehandicapten, Ken-uw-rechten en Vastgoed, die hebben aangetoond dat het concept in de praktijk werkt. Op basis van de succesvolle experimenteerfase en een haalbaarheidsstudie werd eind 1998 besloten de implementatiefase in te gaan. Het programmabureau ondersteunde publieke dienstverleners bij de invoering van de éénloketgedachte via 5 actielijnen: - Voorlichting: uitdragen van de één-loketgedachte via nieuwsbrieven, presentaties en communicatie, - Advies: individuele ondersteuning (eerstelijnsadvies) van gemeenten, - Kennismanagement: uitwisselen van ervaringen in reële(workshops, kennisbijeenkomsten) en virtuele ontmoetingen (kennisbank op de website die nog steeds fungeert als virtuele ontmoetingsplaats en collectief geheugen), - Instrumentontwikkeling: de OL-gereedschapskist (toolkit), die een volledig basispakket aan instrumenten aanbiedt om het “één-loket” beleid te realiseren (cf. 1.3.2.), - Loketimplementatie: begeleiding van de bouw van domeinloketten. De stap van theorie naar praktijk (cf. 1.3.3.). OL2000 was ook nauw betrokken bij de Super Pilot elektronische dienstverlening. Doel van dit project is om in een aantal proefgebieden te komen tot een volledig aanbod van elektronische overheidsdiensten. Het opzetten van vraaggerichte en geïntegreerde dienstverlening is een belangrijke bouwsteen van de plannen van de super-pilot gemeenten. Als super-pilot gemeenten werden begin 2001 geselecteerd: Enschede, Den Haag en de combinatie Eindhoven en Helmond. De dossiers van de 3 super-pilot gemeenten worden via de OL2000 website toegankelijk gemaakt zodat de resultaten kunnen vertaald worden naar de praktijk van andere – ook kleinere - gemeenten. 8.3. Een organisatieconcept uitdragen 8.3.1. Het concept De “klassieke” aanbodgerichte dienstverlening heeft heel wat vervelende gevolgen, zowel voor de burger als de overheid. -

3

De burger: Wordt vaak van het kastje naar de muur gestuurd, Mist diensten die hij later blijkt nodig te hebben, Vraagt diensten niet aan omdat hij het bestaan er niet van kent, Moet lang wachten op een resultaat.

www.ictu.nl

98

Dannie Goossens

-

De overheid: Doet dubbel werk, Doet lang over het leveren van een dienst.

Daarom heeft OL2000 een organisatieconcept ontwikkeld om publieke dienstverleners te ondersteunen de stap te maken naar vraaggerichte en geïntegreerde dienstverlening. Het concept gaat uit van één aanspreekpunt tussen overheid en klant. De klant ontvangt op één plaats een samenhangend pakket van overheidsdiensten op basis van specifieke vraagpatronen (bijvoorbeeld het starten van een bedrijf of het bouwen van een garage). In het OL2000 concept wordt de administratieve rompslomp aangepakt door: - Het vraagpatroon als uitgangspunt voor het aanbieden van diensten te nemen (de logica van de burger), - Producten uit vraagpatronen zoveel mogelijk te integreren in één-loket, - Samenwerking met andere organisaties te stimuleren, - Het service-niveau aan de frontoffice te verhogen. Tijdens de stage stelde ik herhaaldelijk vast dat OL2000 door “niet-ingewijden” vaak wordt gelijkgesteld met “Elektronisch Loket”. Het basisconcept is inderdaad onder impuls van de opkomst van de nieuwe media verder uitgebreid. Zo impliceert “denken en werken vanuit de burger” nu ook volgende evoluties: - Van reactieve- naar proactieve dienstverlening (het anticiperen op behoeften van burgers), - Van weinig naar veel klantcontactpunten (multi channeling: het gepast inzetten van de communicatiekanalen post, telefoon, balie, e-mail en website), - Van informatie naar transactie (van doorverwijzen naar afhandelen van een klantvraag). Toch blijft het basisconcept geldig voor alle communicatiekanalen - dus net zo goed voor klantcontacten via balie, post en telefoon als voor contacten via e-mail of internet. 8.3.2. Handboeken en instrumenten 8.3.2.1.

Handboeken

Om organisaties te ondersteunen bij de invoering van de één-loket gedachte heeft OL2000 handboeken gerealiseerd die stap voor stap inzicht geven in het ontwerp4, de bouw5 en het beheer6 van een geïntegreerd loket. De reeks werd uitgebreid met een praktische handleiding (met bijhorende cd-rom) voor het opzetten van een vraaggerichte website.7 Vervolgens werd een referentiemodel ontwikkeld voor het ideaaltypisch elektronisch loket.8 Dit referentiemodel geeft aan hoe het elektronisch contact tussen burger en aanbieder idealiter ingericht kan worden. Er werd aanvullend ook een handboek gewijd aan pro-actieve dienstverlening.9

4

Handboek Deel I Van Vraagpatroon naar Loket-idee (april 1997) Handboek Deel IIa Van Loket-idee naar Implementatie (juni 1998) en Handboek Deel IIb Management van verandering (juli 1998) 6 Handboek Deel III Monitoren van geïntegreerde dienstverlening (november 1998) 7 Handboek Eén loket op het Internet (september 1999) 8 Referentiemodel elektronisch loket (februari 2002) 9 Handboek pro-actieve dienstverlening (november 2001) 5


99

Opvallend is het feit dat de handboeken die in het laatste werkjaar verschenen niet verder focussen op de elektronische dienstverlening. In 2002 verschenen meer bepaald handboeken over samenwerking tussen dienstverleners10, de inrichting van fysieke balies en publieksruimtes11 en personeelsvraagstukken12 in relatie tot vraaggerichte en geïntegreerde dienstverlening. Deze handboeken kunnen nog steeds gedownload worden van de OL2000-website. 8.3.2.2.

Instrumenten

Naast de handboeken werden ook enkele instrumenten ontwikkeld: de OL-scan, de landelijke servicemeter, de dienstencatalogus VIND en de channelscanner. Deze worden hierna kort voorgesteld. De OL-scan is een elektronische vragenlijst met vragen over: beleid, dienstenassortiment, werkprocessen, organisatie van de frontoffice, personeelsbeleid, toegankelijkheid, klantbenadering en ICT-gebruik. Op basis van de antwoorden berekent de OL-scan hoe ver de organisatie staat met de invoering van de één-loketgedachte. De OL-scan is een ‘quick-scan’. Wie redelijk bekend is met zijn organisatie, kan de OL-scan uitvoeren in circa 1 á 1,5 uur. De OL-scan fungeert als “bewustwordingsinstrument” en benchmarking. De eigen score kan namelijk vergeleken worden met de scores van alle andere gebruikers (de scores van andere organisaties worden uiteraard anoniem gepresenteerd). Op basis van de scores worden ook een aantal praktische adviezen geformuleerd. Als tegenhanger van de OL-scan werd de landelijke servicemeter ontwikkeld. Hiermee wordt de tevredenheid van de doelgroep gemeten (‘exit-onderzoek’). Uiteindelijk zijn het de burger en de bedrijven die gebruik maken van de diensten die best kunnen beoordelen of het serviceniveau is verbeterd. OL2000 ontwikkelde ook de gemeentelijke dienstencatalogus VIND.13 Het is een databank met daarin een uitputtende verzameling van alle producten van de gemeentelijke dienstverlening. Deze producten zijn zodanig beschreven dat op een eenvoudige en snelle wijze een koppeling is te leggen tussen de vraag van de klant enerzijds en het aanbod van de gemeente anderzijds. Via een subsidieregeling van het ministerie van BZK zijn de gemeenten gestimuleerd om een productencatalogus op hun website te plaatsen. Zeer recent werd de Channelscanner gelanceerd. Deze internetapplicatie helpt organisaties met het scherp stellen van doelstellingen betreffende het gebruik van de vijf meest voorkomende kanalen waarlangs dienstverlening nu plaatsvindt: post, telefoon, balie, e-mail en website. De burger bepaalt welk kanaal hij op welk moment voor welke dienst wil gebruiken. De publieke dienstverlener van zijn kant moet een bedrijfsstrategie uitwerken die hierop inspeelt. Hij dient er ook rekening mee te houden dat niet alle combinaties van vraagpatronen en communicatiekanalen even hoge slaagkansen hebben. Het zal duidelijk zijn dat bijvoorbeeld het vraagpatroon “hulpbehoevende ouders” beter wordt aangepakt in een persoonlijk gesprek. Een digitaal handboek dat deze problematiek behandelt zal in 2003 onder de titel “Klanten, kanalen en keuzes ” via de OL2000-website gepubliceerd worden. 10

Handboek Samenwerken aan publieke dienstverlening (september 2002) Handboek ‘Visie krijgt vorm, de inrichting van fysieke balies’ (november 2002) 12 Handboek ‘Dienstverlening is mensenwerk’ (december 2002) 13 www.productencatalogus.nl 11

100

Dannie Goossens

Omdat ook binnen elk voorhoedeproject handboeken en instrumenten werden gecreëerd is bij vele informatiezoekers de behoefte ontstaan aan enige oriëntering binnen dit aanbod. Deze wordt geboden door de Wegwijzer op de website. De bezoeker dient aan te geven hoe ver zijn organisatie is met het opzetten van geïntegreerde dienstverlening. Naargelang de bezoeker aangeeft of zijn organisatie zich bevindt in de oriëntatiefase, de ontwerpfase, de implementatiefase of de beheerfase, wordt hij verwezen naar de handboeken en instrumenten die in zijn situatie van nut kunnen zijn. Deze instrumenten worden nog steeds actief beheerd en worden waar nodig verder ontwikkeld. Ze kunnen teruggevonden worden op de OL2000-website. 8.3.3. Loketimplementatie in voorhoedeprojecten In samenwerking met verschillende ministeries werden in 3 domeinen voorhoedeprojecten gestart. In deze projecten werd het OL2000-concept telkens in één specifiek domein toegepast, met de bedoeling op termijn een landelijke verderzetting te realiseren. Na het verdwijnen van OL2000 worden nog 2 van deze projecten verder gezet. Hierna volgt eerst heel beknopte informatie over de eerste twee voorhoedeprojecten. Het bedrijvenloket wordt vervolgens uitvoeriger besproken omdat dit project het meeste raakpunten vertoont met lopende Belgische federale initiatieven. Het verhaal van dit project illustreert ook treffend hoe empirisch men in de voorhoedeprojecten te werk gaat. 8.3.3.1.

Voorhoedeprojecten loket Bouwen en Wonen

Het project Bouwen en Wonen (onder regie van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – VROM) richtte zich op de dienstverlening over bv. huursubsidie en bouwvergunningen. Op zeventien locaties werd hiermee ervaring opgedaan in samenwerking met o.a. woningcorporaties en Kadaster. Dit project is eind 2002, na drie jaar looptijd, beëindigd. VROM verspreidt een brochure met een overzicht van alle gerealiseerde instrumenten.14 Deze kunnen nog steeds gedownload worden van de OL2000-website, rubriek Wegwijzer. 8.3.3.2.

Voorhoedeprojecten loket Vraagwijzer (Zorg en Welzijn)

Vanuit de sector Zorg en Welzijn is (onder regie van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport - VWS) het project VraagWijzer opgezet om de burger beter toegang te geven tot hulpverlenende instanties. Juist binnen deze sector zijn de vragen en problemen van burgers vaak complex. Een grote variatie aan hulpverleners, instanties, verzekeraars en andere partijen beweegt zich op dit terrein. Samenwerking tussen deze organisaties is van groot belang om de burger optimaal te kunnen helpen. Vraagwijzer wordt vanaf 2003 verder gezet als een apart programma dat bij ICTU is ondergebracht.

14

www.bouwenenwonen.nl


8.3.3.3.

101

Voorhoedeprojecten Bedrijvenloket

In samenwerking met het ministerie van Economische Zaken (EZ) werd het dienstverleningsconcept Bedrijvenloket ontwikkeld. Het heeft als doel ondernemers op korte termijn te laten beschikken over geïntegreerde informatie en diensten van in ieder geval de Kamer van Koophandel, de gemeente en de Belastingdienst in hun regio. Op lokaal niveau kan het initiatief aangevuld worden met andere publieke dienstverleners. De deelnemers bieden op basis van gedefinieerde vraagpatronen hun dienstverlening geïntegreerd aan op zowel info-, intake- als transactieniveau. Het concept kent een fysieke, telefonische en elektronische vorm. Bedrijvenloket is geen nieuw loket en ook geen nieuwe loketorganisatie, ook al doet de naam misschien anders vermoeden. Elke deelnemende organisatie behoudt haar eigen identiteit en blijft haar eigen diensten leveren. De naam Bedrijvenloket is daarbij het label waarmee deelnemende organisaties kenbaar kunnen maken dat zij hun diensten geïntegreerd aanbieden volgens het dienstverleningsconcept Bedrijvenloket. Door het beeldmerk Bedrijvenloket toe te voegen aan haar eigen communicatie, onderstreept een deelnemende organisatie de toegevoegde waarde in haar dienstverlening aan bedrijven. In 1999 is de eerste fase van het project Bedrijvenloket uitgevoerd. Deze eerste fase bestond uit : - Inventarisatie van bestaande initiatieven in Nederland, die enigszins vergelijkbaar zijn met het concept Bedrijvenloket (zoals ondernemersloket, ondernemersvilla, startersloket en bedrijvenbalie); - Vaststellen van de eisen waaraan de instrumenten moeten voldoen om het concept Bedrijvenloket toe te kunnen passen in de praktijk; - Selectie van drie voorhoedeprojecten. In de tweede fase van het project stond vooral de instrumentontwikkeling en daarmee de kennisontwikkeling en kennisoverdracht centraal. Deze tweede fase werd uitgevoerd in de periode september 1999 tot en met 2001 en had tot doel tenminste in drie regio’s in Nederland de dienstverlening volgens het concept Bedrijvenloket te organiseren. De voorhoedeprojecten hebben kennis gegenereerd en verzameld op basis waarvan 9 overdraagbare instrumenten (de toolkit) konden ontwikkeld worden. Tijdens het project is gebleken dat de voorziene strikte scheiding in de toolontwikkeling niet altijd kon worden volgehouden omdat de tools vaak interdependent zijn. Naast de negen tools die vanuit de drie voorhoedeprojecten werden ingevuld, werd ook een gemeenschappelijke tool ontwikkeld (cf. Tabel 1). Deze tiende tool moet inzicht geven in de kosten en baten van het bedrijvenloket en bestaat uit drie delen: - Het maken van een schatting van de administratieve lastenverlichting die het bedrijvenloket voor ondernemers oplevert; - Het ontwikkelen van een monitor waarmee de kosten en baten van het bedrijvenloket in kaart kunnen worden gebracht. Het gaat daarbij om de administratieve lasten voor ondernemers en de uitvoeringskosten van de betrokken organisaties; - Het verrichten van een nulmeting op basis van deze monitor.

102

Dannie Goossens DRENTHE

GRONINGEN

NOORDWEST HOLLAND

Fysieke bedrijvenloketten

Proeftuin

Virtueel loket15

1. Besturingsmodel

4.Vraagpatronen-

7.Virtueel bedrijvenloket

onderzoek 2. Samenwerkings-

5. Vraaggerichte

8. Registratie-formulier

convenant

productencatalogus

prototype

3. Communicatie checklist

6. Samenwerking

9. Opleidingsgids

met loket bouwen en wonen 10. Kosten-baten monitor

Tabel 1. Overzicht van de in de 3 voorhoedeprojecten Bedrijvenloket ontwikkelde tools

In 2002 werden de tools getest en werd ervaring opgedaan met de operationele (fysieke en virtuele) loketten. Het is duidelijk geworden dat in het samenwerkingsconcept een grote behoefte bestaat aan een middleware –oplossing (soms ook midware genoemd) die front- en backoffices met elkaar verbindt. Er werd een extern consultancy bureau gevraagd een inventaris te maken van de voor- en nadelen van zulke oplossing. Uit de eerste ervaringen met de bedrijvenloketten blijkt reeds dat de kanteling van de dienstverlening de machtsverhoudingen tussen de deelnemende organisaties wijzigt. Dat dit niet steeds in dezelfde richting gebeurt blijkt uit het feit dat in het project in Noordwest Holland de Kamer van Koophandel de dominante rol opeist, terwijl in het project Groningen het vooral de gemeente is die het initiatief naar zich toehaalt. Het verschil in opleidingsniveau tussen medewerkers van verschillende deelnemende organisaties, blijkt in het samenwerkingsconcept ook soms een struikelblok te vormen. Het resultaat is onder verantwoordelijkheid van de pilootprojecten tot stand gekomen. De bottom-up aanpak heeft er toe geleid dat elke regio het concept op zijn eigen wijze heeft ingevuld. Lokale omstandigheden, zoals de grootte van de regio en de bestuurlijke verhoudingen, zijn hierop van invloed geweest. Die verscheidenheid in de pilots bood de mogelijkheid om verschillende uitwerkings-varianten te evalueren en op basis daarvan conclusies te trekken ten behoeve van de landelijke implementatie. OL2000 vervulde in de projecten een adviserende en coördinerende rol en stimuleerde de kennisontwikkeling en –uitwisseling op landelijk niveau. Waar mogelijk initieerde het samenwerking met andere projecten en partijen bij de ontwikkeling van generiek toepasbare instrumenten. Joost Dieleman, projectleider Bedrijvenloket van Economische Zaken, komt wel tot de vaststelling dat OL2000 minder kennis heeft opgebouwd met betrekking tot de specifieke behoeften van bedrijven – omdat het zich steeds in de eerste plaats op burgers en gemeenten heeft gericht. Illustratief is het feit dat de Productencatalogus voor ondernemers onafhankelijk van de gemeentelijke dienstencatalogus VIND werd ontwikkeld. Dat geen beroep werd gedaan op de ervaring uit het programma “formulieren on-line”, toch een initiatief van het ministerie van Economische Zaken, wordt volgens Dieleman verklaard door het feit dat dit programma “aanbodgestuurd” was en dus haaks stond op één van de uitgangspunten van het Bedrijvenloket. Uit de evaluatie van de voorhoedeprojecten blijkt dat het concept de ondernemer vooral toegevoegde waarde biedt door tijdsbesparing. Ondernemers rekenen ook op een toename van deskundigheid, al wordt het door hen gewenste niveau nu nog niet gehaald. Ook de drie betrokken publieke dienstverleners zien – elk vanuit hun specifieke verwachtingen toegevoegde waarde: - Ondersteuning van de ontwikkeling van integratie en verbetering van de dienstverlening (gemeenten); 15

www.bedrijvenloketnwholland.nl


-

103

Bijdrage aan de doelstelling tot verhoging van de compliance (belastingdienst); Bijdrage aan de verbetering en aanvulling van de huidige loketactiviteiten (Kamer van Koophandel).

Op basis van de content die in de voorhoedeprojecten wordt aangeboden blijkt dat een nationale basismodule - die vraagpatronen, productencatalogus en e-forms bevat – kan voldoen aan 80 % van de behoeften. Er dient wel nog te worden bepaald wie in de toekomst zal instaan voor het functionele beheer van zulke nationale basismodule, al lijkt de kans groot dat deze aan de Kamers van Koophandel wordt toegewezen. De basismodule kan dan afhankelijk van lokale of regionale behoeften aangevuld worden om tot een volledige afdekking van de behoeften te komen. Generieke vragen van ondernemers

Vraagpatronen

Generieke producten

Generieke producten

Generieke producten

van KvK

van Belastingdienst

van gemeenten

Elektronische intake

Productencatalogus e-forms lokale variant

Tabel 2. Nationale basismodule (elektronische) publieke dienstverlening aan bedrijven

Ook het voorhoedeproject Bedrijvenloket wordt na het verdwijnen van OL2000 verder gezet. Het heeft een plaats gevonden in het programma “ICT en Administratieve Lasten” (looptijd 2003-2006)16. Het bedrijvenloket zal ontwikkeld worden als een landelijke elektronische portal. De ontwikkeling van samenwerking in fysieke loketten – een verantwoordelijkheid van de regio – valt buiten de scope van het nieuwe programma. De aanpak in het nieuwe programma belooft veel (infra)structureler te worden dan deze in de voorhoedeprojecten. Het Bedrijvenloket zal gekoppeld worden aan de nieuwe projecten Overheidstransactiepoort en Basisbedrijvenregister (cf. Figuur 1). Met de Overheidstransactiepoort wordt één adres gecreëerd waar de ondernemer zijn gegevens elektronisch naar kan verzenden. De Overheidstransactiepoort zorgt er dan voor dat die informatie op een intelligente en veilige manier bij verschillende overheidsinstanties terechtkomt. Het Basisbedrijvenregister heeft - als uniek register waarin alle identificerende kerngegevens van alle bedrijven worden geregistreerd – een sleutelrol in het project. De overheidsdiensten zullen aan de hand van dit register bedrijven makkelijker kunnen identificeren en onderling informatie uitwisselen zodat de ondernemers minder vaak moeten lastig gevallen worden met vragen. Werkgevers zullen bijvoorbeeld in de toekomst salarisgegevens éénmaal doorsturen aan de Overheidstransactiepoort, die de gegevens verdeelt aan Belastingdienst, CBS (Centraal Bureau voor de Statistiek) en UWV (Uitvoering WerknemersVerzekeringen).

16

ICT en administratieve lasten: Brief aan de Tweede Kamer van 14 januari 2003, (cf. www.bbr.nl/nieuws/brief_140103.pdf). Alle andere relevante beleidsdocumenten: www.ez.nl/beleid

104

Dannie Goossens

Figuur 1: architectuur voor het project ICT en administratieve lasten

8.3.4. Resultaten van OL2000 Op geregelde tijdstippen (1997, 1999 en 2001) heeft het marktonderzoeksinstituut NIPO - in opdracht van OL2000 - onderzoek verricht naar de implementatie van de één-loketgedachte op het terrein. In 1999 bleek OL2000 reeds bij 98% van de gemeenten – de belangrijkste doelgroep - bekend. In 200117 verklaarden 95 % van alle overheidsinstellingen wel eens gehoord te hebben van het OL2000-concept van geïntegreerde dienstverlening. Ruim één derde van de gemeenten (36%) bleek reeds een operationeel geïntegreerd loket te hebben. De meeste andere gemeenten waren bezig met de realisatie ervan. Het personeel werd het grootste knelpunt bij de invoering genoemd. Dat personeel is vaak onvoldoende in aantal, te weinig gekwalificeerd en staat te weinig open voor verandering. Gebrek aan financiële middelen en tijd werden ook soms vernoemd. Ondanks deze problemen verklaarden negen op de tien gemeenten (zeer) positief te staan tegenover het OL2000-concept. Als redenen voor de invoering van geïntegreerde dienstverlening werden genoemd: de verbetering van de dienstverlening, klantgerichtheid, efficiëntie en het voorkomen van het kastje naar de muur effect. Meer dan de helft van de gemeenten (58 %) waar geïntegreerde dienstverlening geïmplementeerd is of werd, bleken samen te werken met andere dienstverlenings-organisaties. Het betrof dan kadaster, woningcorporaties, gezondheidszorg, thuiszorg, arbeidsvoorziening of Kamer van Koophandel. Deze samenwerking bestaat vooral uit informatie-uitwisseling, soms uit intake, maar slechts zelden uit transacties. De voorhoedeprojecten waren veel minder bekend. Zo bleek slechts 3% van de ondervraagden bekend met het concept Bedrijvenloket. Het NIPO stelde ook vast dat de burger nog te weinig (pro) actief benaderd wordt en dat nog te weinig onderzoek gedaan wordt naar de verwachtingen en tevredenheid van de burgers. 17

NIPO (2002). De één-loketgedachte weer een stap dichterbij: De ontwikkelingen omtrent geïntegreerde dienstverlening van 1999 tot 2001.


105

Drie op de tien gemeenten en overige instellingen gaven aan een elektronische productencatalogus te gebruiken en nog eens twee op de vijf gemeenten verklaarden van plan te zijn in de nabije toekomst een productencatalogus te implementeren. Een onderzoek van Giarte Research18 kwam evenzeer tot de conclusie dat het OL2000 concept wijdverbreid is. De gemeenten die alle uitgangspunten hebben overgenomen blijken ook met hun elektronische dienstverlening beter te presteren dan gemeenten die dit niet of slechts gedeeltelijk doen. Slechts 16% van de ondervraagden dacht dat de realisatie van OL2000 de relatie met de burger niet zal verbeteren. Opmerkelijk was echter de vaststelling dat de door het programma ontwikkelde concrete producten slechts door een zeer klein percentage van de gemeenten wordt gebruikt. Van de grote gemeenten verklaarde zelfs geen enkele deze producten te gebruiken. Samengevat kan gesteld worden dat OL2000 zijn rol als katalysator perfect heeft vervuld. Dat het basisconcept op het terrein uiteenlopende verschijningsvormen aanneemt is niet meer dan logisch, gezien het bureau enkel eerstelijns-advies levert. 8.3.5. Het tijdelijke karakter van een programmabureau Een stage lopen bij OL2000 tijdens het laatste jaar van zijn bestaan was een fascinerende ervaring. De discussies pro en contra verlenging van het programma kon ik zowat dagelijks meemaken. Een mogelijke piste was de omvorming tot een certificeringinstelling die (elektronische en/of fysieke) loketten het kwaliteitslabel OL2000 toekent. Het bureau had een gelijkaardige rol kunnen opnemen als deze van Burger@overheid19 – ook een ICTU programma - dat awards20 toekent aan overheidswebsites. Hoewel er nog al wat externe druk leek te bestaan om deze richting uit te gaan was de meerderheid van de medewerkers er niet voor te vinden. Het OL2000 concept was naar hun mening moeilijk te vertalen in een globale kwaliteitsbenadering. Pogingen om objectieve metingen te realiseren zouden slechts tot controversiële evaluaties leiden, wat de hoogstaande reputatie van OL2000 maar zou beschadigen. OL2000 moest zich er vooral voor hoeden om te evolueren van de rol van katalysator naar die van controle-instantie, was de dominante opinie. Het beheer van de instrumenten moest ook na het verdwijnen van het bureau verzekerd worden, maar dat kon geen reden zijn om het programma te laten verder bestaan. Sommigen vonden dat het programmabureau zijn opdracht had kunnen uitbreiden door minder instrumenteel te gaan werken en meer contact met “de klant” te zoeken. Het bureau had kunnen betrachten een makelaarsfunctie met de commerciële bedrijven te gaan uitoefenen. OL2000 had ook een actievere rol kunnen gaan spelen door extra te focussen op kleinere gemeenten die op 18

De Zwart C. & Gianotten J. (2002). Burgers aan de digitale poort!: Elektronische dienstverlening bij Nederlandse gemeenten. Giarte Research, Nederland. 19 www.burger.overheid.nl 20 www.advies.overheid.nl/monitor/2002/index.html. Winnaar van de vakjuryprijs 2002 is de gemeente Dordrecht. “De digitale dienstverlening van Dordrecht via haar E-loket is veruit de beste die de jury onder ogen heeft gekregen. De mogelijkheid om de status van (aan)vragen via internet te volgen wordt beoordeeld als vooruitstrevend en ambitieus. Tevens wordt het aanbieden van diensten per levensgebeurtenis gezien als een zeer vraaggerichte insteek.”

106

Dannie Goossens

heel wat obstakels – zowel bij burgemeester als gemeentepersoneel - stuiten bij hun pogingen om de één-loketgedachte in te voeren. Dat had men bijvoorbeeld kunnen stimuleren door een group discussion room (digitale discussieruimte) te starten om één en ander aan de oppervlakte te brengen. Verdere uitbreiding van het referentiemodel elektronisch loket en grotere nadruk op nieuwe technieken (multichanneling) waren ook paden die OL2000 volgens anderen had kunnen bewandelen. Toch lijkt de beslissing om OL2000 als programma te beëindigen een logische keuze. De waarde van het organisatieconcept is in de Nederlandse overheid op alle niveaus doorgedrongen. Alle facetten van het concept zijn in handboeken gedocumenteerd en zowel de generieke als de domeinspecifieke gereedschapskisten zijn gevuld. De voorhoedeprojecten zijn overgenomen door de ministeries die er de regie over voerden. Als externe waarnemer blijf ik het wel merkwaardig vinden dat OL2000 ook in het laatste werkjaar van zijn bestaan is blijven verder werken aan het documenteren van thema’s als de inrichting van fysieke balies. VNG en BZK hebben in februari 2003 alvast een nieuw programma gestart onder de naam Egem (Elektronische gemeenten). De missie is het ondersteunen van gemeenten bij de inzet van ICT om beter te presteren. Het is, net zoals PEP (Programma Elektronische Provincies), ondergebracht bij ICTU. Het laatste nummer van de OL2000 nieuwsbrief21 meldde dat alle medewerkers inmiddels elders onderdak hebben gevonden.

8.4. Lessen voor de Belgische federale overheid 8.4.1. Een concept Het gedachtegoed van OL2000 heeft de dienstverlening in de Nederlandse gemeenten ongetwijfeld naar een hoger niveau getild. De één-loketgedachte is intussen stevig onderbouwd en in de praktijk verankerd. Bewonderenswaardig is het feit dat men niet blindelings is meegelopen in de e-hype, maar is blijven benadrukken dat alle communicatiekanalen met de burger moeten gebruikt worden. In de één-loketgedachte wordt er van uit gegaan dat bij het optimaliseren van de dienstverlening altijd wordt gestart met het herinrichten van de frontoffice. Organisaties die beweren eerst hun backoffices op orde te willen brengen, zijn volgens OL2000-aanhangers slechts op zoek naar een alibi. Op lange termijn lijkt me de backoffice insteek – de Belgische aanpak - echter ook een mogelijke optie. Op voorwaarde natuurlijk dat de frontoffice niet uit het oog wordt verloren. De één-loketgedachte is een typisch integratiemodel, waarbij de overheidsorganisaties erg zichtbaar aanwezig zijn. Een alternatief is het fragmentatiemodel, waarbij kanalen en contactmomenten van andere organisaties gebruikt worden. Dit model is in België gekozen voor het project “ondernemingsloketten” waarin bestaande privé organisaties zich zullen kunnen connecteren op heringerichte (overheids)backoffices – wat leidt tot een onzichtbare overheid.

21

OL2000 Nieuwsbrief januari/februari 2003, p.8


107

“De keuze voor integratie of fragmentatie heeft verstrekkende gevolgen voor de identiteit van de overheid.”22 8.4.2. Een programmabureau “The best way to kill a new idea is to put it in an old-line agency”, wist reeds de Amerikaanse president Lyndon B. Johnson. Het citaat wordt niet toevallig aangehaald in de overzichtsbrochure “OL2000 in vogelvlucht”. Bureaucratie en vernieuwing zijn inderdaad begrippen die in de praktijk erg moeilijk samen sporen. Het succes van het OL2000 programma is dan ook in belangrijke mate te danken aan de keuze voor die organisatievorm die het verst verwijderd is van de bureaucratie. Zulke organisatie-structuur wordt door Mintzberg een adhocratie genoemd. Het zal geen verbazing wekken dat OL2000 er alle kenmerken van vertoonde. De adhocratie kan omschreven worden als een organische structuur waarbinnen het gedrag van werknemers nauwelijks is geformaliseerd. De uit te voeren taken zijn er erg specialistisch en de coördinatie verloopt via onderlinge afstemming. Het is het enige structuurtype dat ingrijpende innovatie mogelijk maakt. Wanneer de adhocratie haar gestelde (innovatie)doel heeft bereikt wordt ze opgeheven. De routinetaken worden dan overgedragen aan een andere organisatie. 8.4.3. Een interim-overheidsmanager Interim-overheidsmanagers worden geselecteerd door de stichting Intermin op basis van een assessment. Er wordt gezocht naar gemotiveerde ambtenaren met groeipotentieel en vermogen tot zelfreflectie die managementervaring willen opdoen. De geselecteerden worden voor maximaal 3 jaar bij Intermin gedetacheerd en krijgen tijdens die periode de kans om in verschillende functies - en bij meerdere overheidsdiensten – ervaring op te doen. Tijdens die periode worden zij intensief gecoacht vanuit de stichting Intermin. Die stichting heeft geen winstdoelstelling en treedt volledig onafhankelijk op. De interim-managers beslissen zelf welke opdrachten ze aannemen en krijgen aan het begin van elke opdracht telkens 2 weken de tijd om een opdrachtformulering op te stellen die melding maakt van de randvoorwaarden waaronder en de termijn waarbinnen de opdracht kan gerealiseerd worden. Na de detacheringperiode keert de manager terug naar zijn oorspronkelijke organisatie of vindt een nieuwe plek binnen de overheid. Het initiatief heeft tot doel om talent binnen de overheidssector te houden en te laten groeien. Interim-management bevordert zeker de loopbaanontwikkeling en de mobiliteit in de overheidssector. De formule zou in de federale overheid een zinvolle aanvulling kunnen vormen op het Public Management Programme dat zich op dezelfde doelgroep richt van ambtenaren met groeipotentieel maar beperkte ervaring in leiding geven. 8.4.4. Externe consultants Het bureau bleek vaak opdrachten uit te besteden aan externe consultancy bureaus. Het ging wel steeds om welafgelijnde opdrachten met heldere doelstellingen en concrete termijnen. Externe bureaus werden ingezet wanneer de eigen capaciteit onvoldoende was of wanneer specifieke deskundigheid was vereist. De bureaus werden gezocht via offerteaanvragen. De activiteiten van 22

Bekkers V.J.J.M. en Thaens M. (2002). E-government op een kruispunt van wegen. Tijdschrift Bestuurskunde, jaargang 11 (8).

108

Dannie Goossens

de consultants werden strikt opgevolgd, onder andere in regelmatige klankbord bijeenkomsten. Oneigenlijk gebruik van consultancy bureaus leek niet voor te komen. Met oneigenlijk gebruik wordt dan bedoeld: als legitimering voor reeds genomen beslissingen, als legitimering voor het uitblijven van beslissingen of om de beslissing zelf door te schuiven.23. De rapporten van externe consultants zijn nog steeds te consulteren op de OL2000 website. 8.4.5. België doet het (binnenkort) beter Eén van de hoogtepunten van mijn verblijf in Den Haag was de forumdiscussie naar aanleiding van de publicatie van een Accenture rapport24. Nederland bleek op de e-government ranglijst van Accenture in één jaar tijd te zijn teruggezakt van plaats 7 naar 11 (België handhaafde zich op plaats 16). Tijdens de bijeenkomst werd gezocht naar verklaringen. De studie bestond in essentie uit drie metingen: de hoeveelheid aangeboden diensten, het afhandelingniveau (transactie scoorde hoger dan interactie en publicatie) en de toegevoegde waarde van de aangeboden diensten. Nederland bleek sterk in de hoeveelheid aangeboden diensten en het bieden van toegevoegde waarde door het redeneren vanuit het perspectief van de burger. Er werd lager gescoord omdat de aangeboden diensten minder diep gingen (weinig transactie) en de groei beneden het gemiddelde bleef. Analyse van de resultaten van de “Innovative leaders”, Canada, Singapore en de Verenigde Staten, leidt tot de conclusie dat een aantal succesfactoren doorslaggevend zijn. De top 3 blijkt te beschikken over een sterk leiderschap en breed politiek draagvlak, blijk te geven van synergie van de investeringen over alle departementen heen, de burger centraal te stellen en duidelijke doelstellingen en heldere implementatieplannen te hebben. Essentieel is de “eGovernance van eGovernment”, de sturing, de capaciteit om barrières tussen overheidsorganisaties te slopen. Opmerkelijk was het pessimisme van panellid Docters van Leeuwen - voorzitter van de commissie ICT en overheid die in september 2001 de Nederlandse regering een rapport overhandigde getiteld: “Burger en overheid in de informatiesamenleving: De noodzaak van institutionele innovatie”. De reacties op het rapport vanuit de “e-wereld” en van bestuurskundigen op gemeentelijk niveau en op het niveau van de ZBO’s waren overwegend positief, zo stelde hij. Vanuit de rijksoverheid kwamen echter voornamelijk “retrograde reacties”. “We moeten niet teveel veranderen, want veranderen is moeilijk in de overheid”, “Het centraal-hiërarchisch model moet blijven”, “De burger moet niet beschikken over de informatie die hij wil”, “We zijn doorgeschoten”, zijn reacties die Docters van Leeuwen vanuit de centrale overheid kreeg. Hij verklaarde dan ook een toenemend verzet te verwachten tegen e-government en voornamelijk tegen de invoering van de toepassing ervan op transactie niveau. Die wordt namelijk gezien als een bedreiging van de positie van de ambtenaren en hun werkzekerheid. Hij stelde er van uit te gaan dat in de toekomst de fragmentatie nog zal toenemen en dat de vernieuwingsimpulsen nog verder zullen verschuiven naar de periferie. De impact van de kanteling van de overheid op de bestaande machtsverhoudingen hebben we in ons rapport schromelijk onderschat, zo besloot hij. In een persbericht vatte EPN, organisator van de forumdiscussie, deze als volgt samen: “In het komende regeerakkoord moet (…) meer aandacht komen voor een strakkere centrale sturing voor eGovernment. Eén van de problemen bij de invoering van eGovernment is de verkokerde indeling van de overheid. Vraagstukken rond capaciteit, privacy, veiligheid, betaling, identificatie en identificatienummers houden zich niet aan de indeling in departementen. 23

Staute, J. (1996). Het consultancy-rapport: Over falende managers en inhalige adviseurs, Nederland, Addison Wesley Longman, pp. 165-185. 24 Accenture (2002). eGovernment Leadership: Realizing the Vision


109

Daarnaast wreekt zich ook de indeling in overheidslagen. ICT maakt meer samenwerking tussen gemeenten, provincies, rijk en de vele zelfstandige overheidsorganen onvermijdelijk. De oplossing voor deze problemen is volgens de aanwezigen het instellen van een ‘Raad voor de Informatiesamenleving”. Deze strategische ICT-raad moet de regering adviseren over visie en regie.” In het najaar van 2002 richtte Docters van Leeuwen - samen met andere deskundigen uit diverse politieke stromingen - een zelfbenoemde staatscommissie op om te onderzoeken hoe de uitblijvende vernieuwing in de Nederlandse overheidssector daadkrachtig kan aangepakt worden. Startpunt was een pamflet met een aantal uitdagende stellingen dat werd gepubliceerd in een krant25 en op een website26. De “Belgen doen het beter commissie” overhandigde in februari 2003 zijn eindrapport - een manifest.27. Een buitenlands voorbeeld dat in opdracht van de commissie uitvoerig werd bestudeerd is dit van de Belgische sociale zekerheidssector.28 De succesfactoren in België blijken: - Verankering op hoog politiek niveau en allocatie van voldoende middelen; - Ketenprocessen als basis – en niet de technologie; - Respect voor de autonomie van de participerende instanties. - Authentieke registraties als fundament; - Gebruik van nieuwe media. In maart 2003 heeft het Nederlandse kabinet ingestemd met de plannen om de gegevenshuishouding van de overheid structureel aan te pakken. Authentieke registraties zullen voor de gehele overheid als unieke, verplichte bron van gegevens gaan fungeren. Er worden in een eerste fase 6 basisregistraties aangepakt: Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (personen), Basisbedrijvenregister (bedrijven en andere rechtspersonen), Kadastrale Registratie, Basisgebouwenregister, Basisregister Adressen en Geografisch Kernbestand (geografische basiskaart). Dit moet op termijn de administratieve lasten voor burgers en bedrijven gevoelig verlagen. De Belgische federale overheid staat reeds verder met het koppelen van databases van overheidsdiensten en het gebruik van authentieke bronnen, wat toelaat om bijvoorbeeld automatisch rechten te gaan toekennen. Dit zou de Belgische “geen-loketgedachte” kunnen genoemd worden. Intussen moeten we ons vooral niet blind staren op zwakke scores in studies van IT-bedrijven – zoals de 17e plaats op 18 Europese landen in een recente studie van Cap Gemini Ernst & Young.29. Commentaar van Frank Mather, programmamanager bij de Europese commissie, bij deze studie: “België heeft geïnvesteerd in de backoffice. Dat is nu nog niet te zien voor de gebruiker en geeft lage resultaten. Maar misschien is het op lange termijn wel de beste strategie”30.

25

Docters van Leeuwen, A. (13.12.2002), Maak van daadkracht geen dode letter. NRC Handelsblad www.belgendoenhetbeter.nl ; waar ook het eindrapport kan gedownload worden. 27 Docters van Leeuwen, A., Deetman, W., Opstelten, I., Pastors, M. & in ’t Veld, R. (2003). Een kwestie van uitvoering: Vernieuwingsagenda voor de presterende overheid. 28 Zenc (2003). Andere landen doen het beter: Drie vergelijkende casestudies, p. 4-12 29 Cap Gemini Ernst & Young (2003). Online availability of public services: How does Europe progress ? 30 Visterin W. (02.04.2003). E-government: allen daarheen. De Financieel Economische Tijd. 26

110

Dannie Goossens

8.5. Conclusie In een organisatie met een open bedrijfscultuur viel ontzettend veel te leren. Een stage in zulke omgeving geeft de kans om zoveel meer te ervaren dan alleen maar de succesverhalen die in de officiële publicaties te lezen zijn. Jammer dat het bureau is opgeheven. Al klinkt dat in verband met een adhocratie als vloeken in de kerk. De één-loketgedachte leeft verder in ICTU, in de Nederlandse gemeenten en overheidsdiensten, het programma ICT & Administratieve lasten en overal waar ex-medewerkers zijn neergestreken. En ook in België – bij een nog steeds trouwe bezoeker van de OL2000-website.

111

112

Michael Kegels

Hoofdstuk 9. Decentralisatie van het HR-beleid in de Verenigde Staten Michael Kegels

9.1. Inleiding Oorspronkelijk was het objectief van de stage om onderzoek te verrichten naar het wervings- en vormingsbeleid binnen de Federale Overheid in de Verenigde Staten. Dit onderwerp heb ik al de eerste dag moeten verlaten. Het openbaar ambt in V.S. zit immers in haar meest existentiële crisis ooit en er woeden volop discussies over welke richting de federale administratie uit moet gaan. Het alsmaar sterker benadrukken van de prestatieplannen van de agentschappen vergroot de roep om meer autonomie. In de toekomst zal blijken waar deze evolutie eindigt, maar waarnemers gaan ervan uit dat de federale overheid uit elkaar zal vallen in elkaar beconcurrerende agentschappen (‘balkanisering’). De case van de Verenigde Staten leek mij relevant voor de Federale Overheid omdat zij laat zien waar de grenzen van responsabilisering kunnen liggen. Verder werd ook privatisering van overheidsdiensten bekeken; een thema dat traditioneel angst oproept bij Belgische federale ambtenaren. De ervaring uit de VS leert dat privatisering (outsourcing) een moeilijk en pijnlijk proces is. Maar eens de stap genomen, houdt ze bijna steeds een kwaliteitsverbetering in. De eerste week in de V.S. werd doorgebracht op het “Office of Personnel Management”. Ondanks de goede wil van de gesprekspartners, bleek dat men weinig tijd had en enkel de noodzakelijke toelichtingen wilde geven. De tweede week was wel een openbaring. Contacten op het Office of Management and Budget, de Merit System Protection Board en op het General Accounting Office waren zeer verrijkend. Ik kreeg de kans te spreken met mensen die het beleid maken, en hoog genoeg geplaatst waren om dat ook met de nodige autoriteit te doen. Afsluitend kon ik nog een afspraak versieren op de USDA Graduate School, een instelling die het grootste deel van de overheidsvorming voor haar rekening neemt. Voor het vertrek naar de VS had ik ook een aantal ontmoetingen bij SELOR en OFO om te bekijken welke invalshoeken voor hen van belang waren. Op deze wijze kon aan benchmarking worden gedaan. Binnen het bestek van deze korte uiteenzetting zal vooral gefocust worden op de decentralisering van verschillende diensten en op het belang dat wordt gehecht aan een geïntegreerd HR-beleid in de VS.1

9.2. Beschrijving van de stageplaats Het grootste deel van de stage werd uitgevoerd binnen het ‘Office of Personnel Management’ (OPM). OPM werd in 1978 met de Civil Service Reform Act (CSRA) opgericht, ter vervanging van de Civil Service Commission. OPM werd opgericht als de stem van de administratie over 1

Andere aspecten van het stagewerk, werving, vorming en betaalbare diensten voor de federale overheid, kunnen wegens plaatsgebrek niet behandeld worden. Ik verwijs daarvoor graag naar het uitgebreide stageverslag.

Decentralisatie van het HR-beleid in de Verenigde Staten

113

personeelsaangelegenheden. Een aantal personeelsaangelegenheden werden gedelegeerd naar de agentschappen, een overzichtsprogramma werd ontwikkeld om de gedelegeerde programma’s te overzien en OPM moest het leiderschap nemen over de administratie door verbeteringen te ontwikkelen op gebied van werven en behouden van gekwalificeerd personeel, resultaatsgericht beleid en gelijke tewerkstellingsmogelijkheden2. Ook werden er nog verscheidene andere organisaties bezocht in het kader van het uitdiepen van de kennis over werving (bezoek Delegated Examining Unit – Herndon, Virginia), vorming (USDA Graduate School – Washington DC) of het verder verfijnen van mijn inzicht in de hele ‘balkaniseringsproblematiek’. Het Office of Management and Budget (OMB) controleert de ‘performance plans’ van OPM en evalueert deze in functie van de door het Congres toegekende budgetten en in functie van de uitgangspunten van goed bestuur3, en van de presidentiële budgettaire agenda. Het is aan OMB om de door het Congres goedgekeurde budgetten te checken op hun overeenstemming met de presidentiële prioriteiten en met de wettelijke vereisten. OMB kan de agentschappen dan ook opleggen om hun prioriteiten bij te stellen, betere meetsystemen te gebruiken en hun doelstellingen duidelijker te formuleren4. Het General Accounting Office (GAO), of het Amerikaanse rekenhof, voert doelmatigheidsonderzoeken uit in opdracht van het congres. Deze onderzoeken bestrijken ook de HR-onderwerpen en het was dan ook in dat kader dat ik het genoegen had met C. Mihm te kunnen praten, de directeur strategische onderwerpen van GAO. Verder werd ook nog een bezoek gebracht aan de ‘Merit System Protection Board’ (MSPB). In 1978 werd met de Civil Service Reform Act (CSRA) de Civil Service Commission afgeschaft. De bevoegdheden van dit orgaan werden verdeeld tussen ondermeer OPM en de Merit System Protection Board. Deze raad moest een tegengewicht vormen voor het gepolitiseerde OPM (directeur is direct aangesteld door de president en is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de presidentiële agenda). Als een tweede tegengewicht werd aan de MSPB een beroepsfunctie toegekend, zodat werknemers in beroep kunnen gaan tegen administratieve beslissingen tegen hen genomen. Op deze wijze werd verhinderd dat OPM zowel de regels maakt als beoordeelt. MSPB moet ook een vinger aan de pols te houden van de federale overheid. Daarom voert de MSPB regelmatig studies uit, die bepaalde thema’s m.b.t. de federale overheid behandelen5, vanuit het oogpunt van de meritprincipes6. Ten derde heeft de MSPB een toezichtsfunctie over OPM. Op geregelde tijdstippen doet de MSPB een audit van de werking van OPM, zich toespitsend op de implementatie van de meritprincipes in de verschillende programma’s van OPM (oversight, assessmenttools, procedures, e.a.). Ook de reglementering die OPM uitwerkt staat ter nazicht en verificatie door de MSPB.

2

MSPB. The US Office of Personnel Management in retrospect. Achievements and challenges after two decades., 1999, p. 3 3 Het uitgangspunt is of een bepaalde uitgave, een bepaald project behoort tot de core-business van het agentschap en dat het bijdraagt tot het bereiken van de gestelde doelstelling. Het dient duidelijk omschreven te zijn hoe het bijdraagt en op welke wijze dat zal moeten blijken en welke tussentijdse evaluaties eventueel werden ingebouwd. 4 De inbreng van OMB wordt gedeeltelijk bepaald door de gedetailleerdheid van de door Congres goedgekeurde budgetten. 5 Een aantal van deze rapporten wordt geciteerd in dit verslag, andere zijn ondermeer Competing for federal Jobs. Job search experiences of new hires. ; federal supervisors and strategic human resources management ; leadership for change. Human resource development in the federal government ; … 6 Government Executive Magazine (GEM). Marked by Merit. 1/5/1999

114

Michael Kegels

Doorheen al deze contacten werd de context waarbinnen het thema zich situeert duidelijker. Verschillende diensten en organistaties belichtten elk vanuit een eigen perspectief het thema (vooral rond de balkanisering) en maakten dat een coherent beeld ontstond.

9.3. De balkanisering en OPM’s rol 9.3.1. Inleiding De VS is op dit ogenblik een zeer boeiende case om te bestuderen. Er is een evolutie aan de gang waarvan de uitkomst hoogst onzeker is. Meer en meer agentschappen verkrijgen uitzonderingswetten zodat zij niet meer moeten voldoen aan de algemene personeelsbepalingen. De agentschappen vragen deze uitzonderingen omdat ze stellen niet genoeg vrijheid en flexibiliteit te hebben om te kunnen voldoen aan de doelstellingen zoals bepaald in de “performance plans”. Gezien OPM georganiseerd is rond deze wetgeving en de conformiteit van procedures en outcomes aan deze wetgeving moet toetsen, is het zeer de vraag wat de verdere toekomst zal zijn van deze organisatie. Het is dan ook belangrijk dat OPM zich herpositioneert in dit landschap van semi-onafhankelijke agentschappen. Buiten OPM poogt ook de wetgever in te spelen op de huidige problemen door een aantal wetsvoorstellen neer te leggen die trachten enerzijds eenheid te bewaren in de federale overheid, maar anderzijds toch genoeg autonomie te geven aan de agentschappen om de doelstellingen van de presidentiële prerogatieven te verwezenlijken. De evenwichtsoefening die hier moet gebeuren richt zich tot de fundamenten van de organisatie van een overheid. Immers, het opleggen van doelstellingen, meetinstrumenten en plannen aan agentschappen, impliceert dat de verantwoordelijken voor de uitvoering ervan de middelen krijgen om deze doelstellingen te bereiken. Maar hoe meer middelen je geeft, hoe minder overheid er overblijft. De essentiële vraag is dan ook hoeveel overheid moet er overblijven om nog van een ‘federale administratie’ te kunnen spreken en hoeveel flexibiliteit moet gegeven worden aan agentschappen om hen verantwoordelijk te kunnen stellen voor het behalen van de doelstellingen. Het lijkt erop dat men in de V.S. evolueert naar een landschap waarbij er een zeer grote vrijheid en flexibiliteit zal zijn voor de agentschappen, en waarbij hetgeen hen bindt de gemeenschappelijke waarden zullen zijn, zoals vervat in de Merit Principles. De rol van OPM hierin zal nog vager en moeilijker definieerbaar en meetbaar7 zijn dan nu reeds het geval is, maar zal zich specifiek moeten richten op een leiderschapspositie voor de agentschappen, het opbouwen van kennis en het toezicht op de praktijken en outcomes m.b.t. de gemeenschappelijke waarden (als ‘clearinghouse’). De verschillende aspecten van deze problematiek worden verder uitgewerkt.

9.3.2. Balkanisering, Title 5 U.S. Code en OPM in het versplinterde overheidslandschap 7

Zie in dit geval ook de fundamentele kritiek van GAO op de performance reports van OPM, waarbij vooral het meten van de doelstellingen zwaar op de korrel wordt genomen.


115

'Title 5' van de VS wetgeving regelt o.m. de bepalingen van het Merit System Principle, de bevoegdheid van OPM om het wervingsproces voor de meeste overheidsposities te delegeren naar de agentschappen en zowat alle andere personeelsaangelegenheden (zoals loon, classificatiesysteem, promotie, ontslag, benefits,…). Op dit ogenblik zijn er meer en meer agentschappen die zich pogen te onttrekken aan deze ‘Titel 5’8. De redenen hiervoor zijn grotendeels terug te brengen naar de beperkingen die zij ervaren i.v.m. deze regelgeving. Agentschappen hebben verschillende mogelijkheden om uit 'title 5' te stappen. In de eerste plaats kan het agentschap OMB vragen voor bepaalde thema’s vrijgesteld te worden van de bepalingen van 'title 5'. Gezien OMB de éénheid van de administratie vertegenwoordigt9 kan zij een bindend advies geven aan het Congres in verband met de door het agentschap gevraagde flexibiliteit. Het agentschap kan ook rechtstreeks naar het Congres stappen en via haar goedgezinde congresleden pogen de nodige wetgeving te krijgen. In alle gevallen belandt OMB in een moeilijk parket. Elke goedkeuring levert immers een precedent voor meerdere aanvragen en voor een verdere balkanisering. De praktijk is dat OMB eerst samen met de agentschappen bekijkt of de huidige reglementering mogelijkheden bevat die tegemoet komen aan de vraag van het agentschap. Indien dit niet het geval is zal OMB de aanvraag ondersteunen. Bijna alle agentschappen die uit 'title 5' stappen, doen dit slechts uit een gedeelte van deze wetgeving (voornamelijk betreffende classificatie en personeelsbeleid: aanwerven, promotie, e.d). Het gedeelte over verlof en voordelen wordt meestal ongemoeid gelaten. Formeel speelt OPM in deze procedure geen grote rol. Toch is ze een belangrijke speler. Gezien OPM zich vooral rond 'title 5' heeft georganiseerd en sterk focuste op het ‘Compliance’ gedeelte van haar werking, was er weinig ruimte voor flexibiliteit. Niet enkel had OPM de rol om erop toe te zien dat de outcomes in overeenstemming waren met de Merit principes, maar het had zichzelf ook opgelegd erop toe te zien dat de richtlijnen en procedures die waren uitgewerkt strikt werden nageleefd10. Hierdoor werkte OPM gedeeltelijk zelf de vragen van de agentschappen om uit 'title 5' te stappen in de hand, omdat het de flexibiliteit die het systeem voorzag, niet aanbood. OPM heeft nooit op het voorplan gestaan om vernieuwingen door te voeren11. 8

Op dit ogenblik zijn het vooral de agentschappen met specifieke doelstellingen die zich reeds hebben onttrokken aan een (deel van) 'title 5'. Het gaat hier over de FBI, CIA, FAA, ea. Het DoD (Department of Defence) heeft momenteel een wetsvoorstel ingediend in het congres om ook voor bepaalde thema's te worden vrijgesteld van titel 5. Bij goedkeuring hiervan betekent dit dat ongeveer 90% van de Amerikaanse federale ambtenaren niet meer (of gedeeltelijk) zullen vallen onder 'title 5'. 9 Op basis van OMB A 1-19 10 Kenschetsend in dit verband is het feit dat een van de doelstellingen die worden geformuleerd in het performance plan van OPM van 2002 het volgende stelt. OPM. Annual Performance Plan. Fiscal year 2002. april 2001, p. 28 : ‘employment service goal 6 : Agency request for variations, exceptions, extensions, waivers, adjudications, and Schedule C activities are responded in a manner that is both timely and consistent with law and merit staffing princiles so that agencies can proceed in a timely manner’. De doelstelling zegt nergens dat er zover mogelijk tegemoet moet gekomen worden aan de wensen van de agentschappen, dat alle mogelijkheden onderzocht moeten worden. Er wordt enkel gesproken van de snelle, administratieve afhandeling van de vraag. Het meten van het behalen van de doelstelling is door de tijd van de afhandeling te meten (binnen 10 dagen). OPM. idem. P. 90. De meting van zulk een doelstelling zou moeten zijn of er zo ruim mogelijk aan de vraag van het agentschap werd tegemoet gekomen, niet of de vraag binnen de 10 dagen werd afgehandeld! 11 Bv. het hervormen van het vergoedingssysteem, betekent het herbekijken of afschaffen van het huidige classificatiesysteem. De controle op de toepassing van dit systeem behoort tot de taken van OPM.

116

Michael Kegels

Toch zou het te streng zijn om OPM af te rekenen op haar immobiliteit. Als politiek agentschap, met aan het hoofd een politiek benoemde, is OPM gebonden door de presidentiële agenda. Zo staat het thema verloning reeds lange tijd op de agenda, maar was het voor OPM vrijwel onmogelijk het aan te kaarten in een tijd waar de regering vooral bezig was met afslanken van de overheid (Clinton-Gore). Ook mistoestanden bij de toepassing van het Luevano arrest kunnen door OPM niet aangepakt worden, gezien de politieke gevoeligheid12. Het is duidelijk dat OPM dient in te spelen op de nieuwe situatie. OPM zal daarom starten met een grote reorganisatie, gepaard gaande met het herschrijven van haar strategisch plan. In het ‘performance plan 2001’ schuift men een aantal uitdagingen naar voren voor het jaar 2002. Zo zal er meer gefocust worden op de primaire klanten van OPM; de agentschappen. OPM denkt dit te doen door de agentschappen te leiden met betrekking tot de implementatie van de 'new president’s management agenda’ (zie verder), door de agentschappen hulpmiddelen ter beschikking te stellen (betalend), door nauw samen te werken met OMB om de vooruitgang van elk agentschap te monitoren, door het imago van de federale ambtenaar te verbeteren en door voorstellen te doen om het beloningssysteem te moderniseren. De doelstellingen die OPM voorop stelt houden een koerswijziging in, maar de vraag is of deze fundamenteel genoeg zal zijn. OPM blijft immers nog uitgaan van een landschap waar zij een aantal diensten kan aanbieden aan agentschappen, maar OPM dient nog sterker op de voorgrond te treden als pleitbezorger en garantie voor een kwalitatief sterke overheid. Dit strategisch plan zal een aantal elementen moeten bevatten die OPM toelaten te overleven in een gebalkaniseerde omgeving. Want de meeste gesprekspartners (inclusief OPM naar mijn mening) gingen ervan uit dat de huidige situatie onomkeerbaar is. In het strategisch plan moeten toch minimaal volgende elementen worden weerhouden13 -

-

-

12

Een reorganisatie die OPM van een ‘compliance based organisation’ naar een ‘customer centred organisation’ moet brengen14. OPM moet haar gezichtsveld verleggen naar haar klanten, de individuele agentschappen. Voor hen moet ze de best mogelijke service bieden die op de markt te vinden is. Voor een aantal fundamenteel belangrijke zaken (assessmenttools, aanwerving, e.a.) dienen deze diensten gratis te worden geleverd15. OPM moet de pleitbezorger zijn van de agentschappen. OPM moet continu op het voorplan treden door het aankaarten van nieuwe issues, het voorstellen van nieuwe wetgeving, het uitvoeren van studies en het verdedigen van de belangen van de agentschappen. OPM moet leiderschap tonen en een pro-actieve rol spelen. OPM zou ook meer naar de agentschappen zelf moeten toestappen16. Als de merit pincipes dan toch als gemeenschappelijke waarde zullen overblijven, dient OPM de verantwoordelijkheid op zich te nemen om het toezicht over de merit principes

Agentschappen kunnen door het arrest redelijk vlot zeer hoog geschoolden aanwerven. Het systeem bevoordeelt vooral minderheden en veteranen. Het is duidelijk dat het politiek niet haalbaar is dit systeem te wijzigen. 13 Ik heb een onderhoud gevraagd bij OPM over het nieuwe strategische plan. Helaas kon dit niet. 14 Bij GAO sprak men over: van ‘rules’ naar ‘tools’. 15 De nieuwe directeur van OPM is reeds begonnen met zo’n herstructurering door het opstarten van ‘agency based teams’, en om bij het oversightprogramma af te stappen van een vierjaarlijkse doorlichting en in de plaats een permanente contactpersoon per agentschap aan te duiden. 16 OPM is hier reeds mee bezig door de vorming van ‘strike forces’. Groepen OPM medewerkers die in de agentschappen zelf een aantal problemen ter plaatse gaan oplossen (bv. Op dit ogenblik dient het ‘Homeland Security Agency’ tussen 30 en 50 000 mensen aan te werven op enkele maanden tijd, in het kader van post 11/9 gebeurtenissen. OPM is met een strike force naar dit agentschap om hun te begeleiden bij deze taak.


-

117

uit te voeren. Wanneer de agentschappen niet meer gebonden zullen zijn door 'title 5' zullen er steeds meer fouten gebeuren tegen de merit principes. Op dat ogenblik is het van belang dat er een organisatie blijft die zich bezighoudt met het toezicht op de toepassing van de regels17. Als HR leider zou OPM verantwoordelijk moeten zijn voor de opbouw van competenties die binnen de agentschappen kunnen worden gebruikt. Ook zou OPM visievormend moeten werken en de agentschappen theoretische modellen verschaffen m.b.t. HRbeleid.

Als OPM deze taken zal opnemen, zullen een aantal huidige taken moeten afgestoten worden. Het is dan ook niet ondenkbaar dat een evolutie ertoe zal leiden dat OPM sterk wordt afgeslankt en voor een groot gedeelte van haar activiteiten sterk zal lijken op de MSPB (m.b.t. overzicht over merit principes, studiewerk, aankaarten problemen en visievorming). Verder zullen er door OMB de noodzakelijke fondsen moeten worden vrijgemaakt en geheroriënteerd opdat OPM kan voorzien in de ontwikkeling van middelen voor alle agentschappen.

9.4. The new president’s management agenda (NPMA)18 en HRM als toppioriteit

De 'new president’s management agenda’ is een nieuw document dat bepalend is voor de werking van OPM als een agentschap, voor OPM als HR leider van de andere agentschappen en voor de individuele agentschappen. Het document bevat een opsomming van de prioriteiten die door de president naar voor worden geschoven als zijnde fundamenteel voor de werking van de federale overheid. Om de uitvoering van de agenda te meten werd een uitgebreid meetsysteem (‘scorecards’) uitgewekt dat per kwartaal wordt bijgehouden door OMB en OPM19. 9.4.1. Human Capital als ‘hot item’ Human Capital (HC) is op dit moment een 'hot topic' in de V.S. De problematiek wordt vanuit verschillende oogpunten benaderd, maar toch leiden alle wegen tot de vaststellingen dat er sprake is van een Human Capital Crisis. Verschillende organisaties, gaande van GAO, MSPB20 over OPM en OMB tot de president zelf, zien HC als één van de grote uitdagingen van de federale overheid in de komende jaren. Een eerste aspect van de Human Capital crisis is het feit dat de komende 10 jaar ongeveer 70% van het huidige personeel in aanmerking komt voor (vervroegd) pensioen. De hiermee gepaard gaande uitdaging van kennisoverdracht, aanwervingen en stroomlijning is gigantisch. Temeer daar omwille van de

17

GEM OPM issues new standards on merit principles. 15/2/2002. In ‘executive orde 13197’ werd gestipuleerd dat alle agentschappen (ook degene met uitzondering van title 5) moesten voldoen aan de Meritprincipes. OPM werd onder deze executive order gesommeerd met het toezicht. 18 Het document kan worden gedownload op : http://www.whitehouse.gov/omb/budget 19 Government Executive Magazine (GEM).Federal agencies to get red light, green light evaluations. 2/11/2001 : De scorekaart zal gebruikt worden om twee zaken te meten. Vooreerst de huidige stand van het agentschap en ten tweede de evolutie m;b.t. het bereiken van de doelstellingen. 20 MSPB. Leadership for change. Human resource development in the Federal Government. Juli 1995. Waar toen reeds een van de aanbevelingen was : ‘HRD staffs need to become integral participants in their organizations’ strategic planning and program evaluation processes’.

118

Michael Kegels

personeelsverminderingen ten tijde van het ‘reinventing government' programma onder vice president Gore veel expertise is verdwenen. Een sterke indicatie dat het probleem acuut wordt, is dat GAO in januari 2001 ‘strategic Human Capital Management’ voor de eerste maal op haar lijst van hoge riscico gebieden voor de overheid zette. GAO onderscheidde vier fundamentele HC uitdagingen voor de overheid21: -

Leadership, continuity, and succession planning; Strategic human capital planning and organizational alignment; Acquiring and developing staffs whose size, skills, and deployment meet agency needs; Creating results-oriented organizational cultures.

De President’s Management Agenda vermeldt 5 prioriteiten die van toepassing zijn op de hele overheid waarbij Human Capital als eerste wordt vermeld. Menselijk Kapitaal wordt gezien als de hoeksteen van een succesvolle verandering binnen een organisatie. Om deze verandering mee te helpen sturen en meten, werd door zowel OMB als OPM een scorekaart ontwikkeld. Ook GAO ontwikkelde een blauwdruk22 om het beleid op HR vlak te stroomlijnen richting het behalen van de objectieven die werden vooropgesteld. Gezien de overvloed aan indicatoren en modellen die bestaan, werkte GAO samen met OPM, OMB en MSPB om ervoor te zorgen dat het model consistent was met de reeds ontwikkelde scorekaarten. Verder wijdde GAO ook een rapport aan hoe organisaties hun resultaten kunnen verbeteren door het integreren van Menselijk Kapitaal in het bereiken van de doelstellingen. GAO onderscheidde zes belangrijke aandachtspunten23 : -

-

Verschaffen van volgehouden engagement van het leiderschap, in het openen van communicatie en ondersteunen van een veranderingscultuur. Het betrekken van de vakbonden, om alle invalshoeken te betrekken bij het bereiken van een consensus over de noodzakelijke veranderingen. Gebruiken van formele en on-the-job-training om de ontwikkeling van nieuwe vaardigheden te vergemakkelijken. Aanmoedigen van werknemers om hun mogelijkheden en talenten samen te voegen door samen te werken in teams. Betrekken van werknemers in het plannen en delen van prestatie-informatie, opdat de werknemers mee de doelstellingen van het agentschap helpen tot stand te brengen en zo beter begrijpen hoe hun dagelijkse activiteiten bijdragen tot het bereiken van die resultaten. Versterken van de directie door deze de autoriteit te geven om beslissingen te nemen en om het agentschap effectief te leiden.

Het resultaat van al deze rapporten is dat er voor de agentschappen een voldoende hoeveelheid coherent materiaal voorhanden is om aan HR-management te doen. Het materiaal somt niet enkel de vereiste doelstellingen op, het geeft ook aan welke beleidshandelingen kunnen leiden naar het behalen van die doelstellingen. Als men de verschillende modellen naast elkaar legt, zien we grote gelijkenissen. Klemtonen liggen steeds op het integreren van HC in het bereiken van de doelstellingen van het agentschap, 21

US GAO, High-Risk Series : An update., GAO-01-263, Washington, januari 2001. US GAO, A model of Strategic Human Capital Management. GAO-02-373, Washington, maart 2002 23 US GAO, Human Capital. Practices that Empowered and Involved Employees. GAO-01-1070, Washington, September 2001 22


119

in het leiding geven en het vormen van een visie en in het aantrekken en behouden van goede krachten. Het uitvoeren van deze plannen zal echter een aanzienlijke hoeveelheid geld kosten. Het is nu reeds duidelijk dat er geen sprake zal zijn van extra budgetten en dat de “workforce restruction plans” vooral moeten dienen om mensen te heroriënteren, maar ook om de organisaties te laten afslanken24. Op deze basis begint men gehandicapt aan de opdracht om van HR de centrale prioriteit te maken in de heroriëntering van de overheid. Het is echter niet omdat in verschillende rapporten HC als een zeer belangrijk element naar voor wordt geschoven, en dat de NPMA pleit voor een integratie van de verschillende prioriteiten dat dit ook effectief op het terrein gebeurt. Zo is de kans dat de workforce restruction plans en het ‘competitive scourcing’ aspect in de praktijk met elkaar botsen redelijk groot. Het valt nog te bezien waar de prioriteit dan zal worden gelegd, alhoewel men kan voorspellen dat het workforce restruction plan zal moeten aangepast worden, om het in overeenstemming te brengen met de doelstelling van de ‘competitive scourcing’ prioriteit. Verder blijkt in de praktijk regelmatig dat van de integratie van de 5 beleidsprioriteiten niet veel in huis komt en dat het enkel een papieren integratie is25 9.4.2. De rol van OPM OPM werd samen met OMB bevoegd voor de opvolging en scoring van het ‘Human Capital’ gedeelte. Hiervoor ontwikkelde OPM een eigen scorekaart : ‘The Human Capital Scorecard’26. Om de verschillende resultaten te kunnen vergelijken en om aan benchmarking te kunnen doen zal OPM jaarlijks een onderzoek uitvoeren over de gehele overheid. 9.4.2.1.

The Human Capital Scorecard (HCS) van OPM

De HCS heeft vier grote onderverdelingen; namelijk dimensies van menselijk kapitaal, doelstellingen, meting en operationele toepassing van de meting. De bedoeling van de scorekaart is om te zien hoe goed een agentschap haar middelen kan inzetten om bepaalde doelstellingen te behalen. Verder kan de scorekaart gebruikt worden voor benchmarking, gezien ze een aantal objectieve meetinstrumenten bevat die de vooruitgang kunnen beoordelen. -

24

Dimensies menselijk kapitaal : 5 categoriën werden hier weerhouden, namelijk het strategisch inpassen van HR in het verwezenlijken van de doelstellingen van het agentschap, strategische competenties (hoe mensen aanwerven en behouden die essentieel zijn voor het bereiken van de doelstelling van het agentschap), leiderschap (met het oog op het verwezenlijken van de doelstelling van het agentschap), prestatiecultuur (het creëren van een cultuur die medewerkers stimuleert) en kennismanagement (aanmoedigen van permanent leren).

Uit het onderhoud met L.B. Fairhall op OMB bleek dat de uitkomst van de performance plans en de daarin geïntegreerde budgettaire voorstellen nooit kon zijn dat er een verhoging van de budgetten zou komen of dat het aantal werknemers gelijk bleef. 25 C. Mihm (GAO) gaf voorbeelden van agentschappen waar er één verantwoordelijke was per beleidsprioriteit, waar bij performance plans er een appendix aan werd gehangen met HR prioriteiten, ed. 26 http://www.opm.gov/hrmc/2001/msg-112g.htm

120

Michael Kegels

-

Doelstellingen : deze werden weerhouden omwille van drie redenen. Ze zijn toonaangevend in de private sector, de publieke sector heeft ze niet en ze zijn in overeenstemming met de NPMA.

-

Meting : Drie verschillende metingen werden ingesteld. ‘Check-off measure’ Het plan om de doelstellingen te behalen wordt beoordeeld. ‘Improvement gauge measure’ : de vooruitgang van een agentschap in het dichten van de kloof tussen huidig en gewenst niveau wordt gemeten. ‘Comparative measure’ : er wordt vergeleken met de resultaten van het jaarlijkse onderzoek over de hele overheid. 9.4.2.2.

Uitvoering van het document

Nadat de NPMA werd uitgegeven werden de agentschappen door OMB doorgelicht27. Op basis hiervan werd een ‘Basis Status Report’ gemaakt dat een stand van zaken gaf aangaande de 5 prioriteiten. Per deelgebied werd een scorekaart uitgewerkt die drie scores kende: groen, oranje en rood. Ongeveer 80 % van de lichten stonden na deze eerste ronde op rood. Het tegendeel zou verwonderlijk zijn geweest. De scorekaart behandelde per thema de te bereiken doelstelling. Op basis van deze scoring dienden de agentschappen een rapport te maken, waarin beschreven werd hoe ze planden deze doelstellingen te halen. De uitvoering van dit plan wordt per kwartaal getest door OMB, en op basis van hun bevindingen wordt een ‘progress report’ gemaakt en wordt een score toegekend. Deze scores worden vanaf 2003 ook opgenomen in het budgettair voorstel, waardoor er een directe link ontstaat tussen prestaties, acties en middelen. Wanneer een agentschap te weinig inspanningen zou doen, bestaat steeds de mogelijkheid dat OMB schrapt in de budgetten van dat agentschap.

9.5. Aanbevelingen t.a.v. de federale overheid Met deze aanbevelingen wil ik een aantal bemerkingen maken die relevant zijn voor de Belgische context. Het is immers niet zo dat het gras altijd groener is aan de andere kant van de heuvel. 9.5.1. Aanbevelingen betreffende de rol van P&O -

-

27

Wil P&O uitgroeien tot een leider op HR gebied, zal het die leidersrol ook effectief dienen op te nemen. P&O zal hiervoor voor de verschillende FOD’s een duidelijk kader moeten uittekenen, waaruit blijkt wat de te bereiken HR-doelstellingen zijn, met daaraan een gekoppeld een aantal meetsystemen. De implementatie van deze visie dient in de afzonderlijke FOD’s te gebeuren, onder begeleiding van de gedecentraliseerde P&O vertegenwoordiger. Het stroomlijnen van de verschillende strategische en operationele plannen zou kunnen gebeuren binnen P&O. Op deze wijze kan P&O de implementatie van de regeringspolitiek toetsen en stroomlijnen en kan het tegelijkertijd een belangrijke rol

Enkel de 26 grootste.


-

-

121

opeisen m.b.t. de implementatie van HR als een belangrijk managementinstrument binnen de FOD’s. P&O moet ter bereiking van de geformuleerde doelstellingen een ondersteunende en sturende rol spelen naar de FOD’s. Het al dan niet implementeren van de noodzakelijke HR-vernieuwingen (zoals werd gevraagd in het kader uitgetekend door P&O), blijft de individuele verantwoordelijkheid van elke FOD. Het kan niet moeilijk zijn een stok achter de deur in te bouwen, waardoor de FOD’s gestuurd worden om in te stappen in het kader van P&O. P&O zal intern de nodige competenties moeten ontwikkelen om samen met de FOD’s tot een visieopbouw te komen. De sleutel tot succes is de mate waarin P&O zinvol kan sturen, ondersteunen en adviseren. 9.5.2. Aanbevelingen betreffende strategische en operationele plannen.

-

28

Het is duidelijk dat als men de directie van een FOD/agentschap verantwoordelijk wil stellen voor het behalen van bepaalde resultaten, men de mensen ook de nodige verantwoordelijkheden moet geven. Uit alles blijkt dat HR hoe langer hoe meer wordt gezien als het onmisbare uitgangspunt van elke reorganisatie. HR is het centrale thema en dient fundamenteel te worden geïntegreerd in de beleidsplannen28. Daarom lijkt het me noodzakelijk om : De wervingsautoriteit door te schuiven naar de lijnen en deze te plaatsen binnen een waardenkader. Op dit ogenblik is dit kader er te weinig. De huidige meerwaarde van SELOR is haar expertise. Er is geen enkele reden denkbaar waarom deze expertise niet kan worden overgedragen. HR dient structureel te worden geïntegreerd in de beleidsplannen van de organisatie, waardoor er een synergie ontstaat tussen de verschillende processen (financiën, ICT, HR,…) met het oog op het behalen van de doelstellingen. Er moet een einde gemaakt worden aan de kaders, die zowat elke verandering binnen een organisatie verstoren. Het is logisch dat als een organisatie verandert ook haar personeelsbestand verandert. Daarom dienen er personeelsplannen29 te worden opgemaakt die de nood van organisatie m.b.t. het menselijk kapitaal weergeven of aanpassen in het licht van de te behalen doelstellingen. Er moeten middelen vrijgemaakt worden om een effectief HR-beleid te voeren in de lijnen waarbij gefocust kan worden op opleiding, competentieopbouw gelinkt aan de missie van de instelling en integratie van HR in de nadere processen (IT, financiëel, …). De decentralisatie naar de lijnen kan en mag ver worden doorgedreven, als men er maar waakzaam voor is dat er een element bestaat dat de ambtenarij onderscheidt en uniek maakt. In de VS zijn dit de ‘Merits’, in Zweden de

Verslag van de werkgroepen Organisatiecultuur en Personeelsbeleid. Naar een modernisering van openbare besturen. P. 33. Hier worden 4 fundamentele HR processen weerhouden (in-uitstroom, ontwikkelen, belonen, betrekken), toch worden deze processen bijna als alleenstaand voorgesteld. In deze voorstelling mist men een vijfde aspect dat de integratie van deze processen in het beleidsplan van een organisatie aanduidt, en weergeeft hoe deze 4 processen zullen bijdragen tot het behalen van de doelstelling van een organisatie. 29 Deze moeten meer zijn dan slechts een wervingsplan. Ze moeten de behoeften (mbt menselijk kapitaal) van een organisatie, in het licht van de evolutie naar het behalen van de doelstellingen, weergeven en geven dus ook de relevante competentieopbouw, vorming, organisatorische veranderingen (bv. focussen op teamwerk, ea) weer.

122

Michael Kegels

‘openheid’ en de informele netwerken. In België zou dit het federale waardenkader kunnen zijn.

9.6. Besluit Het openbaar ambt in de Verenigde Staten bevindt zich op een scharnierpunt. Het responsabiliseren van de agentschappen heeft de roep vanuit de agentschappen om meer autonomie versterkt. Het verantwoordelijk stellen van de agentschappen voor het behalen van resultaten impliceert dat hen ook de volle middelen worden geleverd om die verantwoordelijkheid op te nemen. Een manier om de autonomie uit te breiden is door uit 'title 5', de corresponderende HR wetgeving, te stappen. Een aantal hinderlijke barrières worden zo weggenomen en de agentschappen beschikken zo over meer flexibiliteit m.b.t. loonbepaling en aanwerving. In deze evolutie heeft OPM een belangrijke rol gespeeld. Doordat ze te weinig creativiteit betoonde en te strak rond haar ‘compliance’ opdracht was georganiseerd kon ze weinig de agentschappen bieden wat deze nodig hadden. Op dit ogenblik heeft dit geleid tot het dreigende gevaar van wat “de balkanisering” wordt genoemd; kleine eilandjes van federale agentschappen, met hun eigen reglementen en bepalingen die onderling concurreren. OPM is bezig zich te herstructureren en een nieuw strategisch plan te schrijven rond haar nieuwe core-values. OPM dient de leidersrol op HR-vlak op te nemen en moet de vertolker worden van de belangen van de agentschappen. Als HR-leider dient OPM ook de nodige competenties en middelen te ontwikkelen om agentschappen bij te staan in het uitvoeren van hun taken. Een aantal van deze diensten dienen gratis te worden aangeboden. Om toch nog eenheid te bewaren, en om de problemen van de huidige evolutie te ondervangen worden een aantal wettelijke initiatieven genomen. Zo liggen er op dit ogenblik een aantal wetsvoorstellen voor die reeds een gedeelte van de problemen aanpakken. Het goedkeuren van deze wetgeving, aangevuld met wetgeving die het probleem van loon en classificatie aanpakt zou ervoor kunnen zorgen dat er duidelijkheid komt in de dreigende anarchie. Dan moet tevens ook duidelijk geworden zijn wat de federale overheid nog bindt. De overheid van de VS vormt een mooie case-study. Niet omwille van haar innoverende rol, wel omdat de praktijk zal uitwijzen welke het antwoord is op de onmogelijke afweging tussen voldoende autonomie aan de lijnen en voldoende centrale bevoegdheden.


123

124

Aleydis Kestens

Hoofdstuk 10. Networking & Computing Services, de information management afdeling van Johnson & Johnson Aleydis Kestens

10.1. Inleiding Mijn individuele stage werd uitgevoerd bij de organisatie Networking & Computing Services (NCS), een afdeling van Johnson & Johnson, te Beerse (België). Mijn stage bestond erin om een globaal zicht te krijgen op NCS (structuur, afdelingen, taken enz.) via het interviewen van een aantal Directors en Managers. De bedoeling van de stage was om na te gaan hoe Johnson & Johnson zijn infrastructuur en information management (IM) gerelateerde producten en diensten optimaliseerde door oprichting van de organisatie Networking en Computing Services (NCS). NCS voorziet standaard IM producten en diensten voor alle operating companies van J&J in de verschillende sectoren en regio’s. Ik zie hierin een sterk parallellisme met hoe de federale overheid nu georganiseerd is en waar ze naar toe gaat. In het copernicusplan wordt Fedict opgericht om IM producten en diensten te leveren aan alle FOD’s. Elke FOD kan men als een ‘operating company’ bekijken met een grote onafhankelijkheid, waarin de core-business behouden blijft.

10.2. Beschrijving stageplaats Johnson & Johnson werd opgericht in 1886 in New Brunswick, New Jersey. De internationale expansie startte in 1919 met Johnson & Johnson Canada. Vandaag bestaat Johnson & Johnson wereldwijd uit meer dan 197 bedrijven in 54 landen. Er werken meer dan 104.000 werknemers. Johnson & Johnson is opgedeeld in een aantal sectoren en een aantal ‘corporate’ of globale afdelingen. De sectoren zijn de farmaceutische sector (met o.a. Janssen Pharmaceutica in België), de professionele sector (medische hulpmiddelen) en de consumer sector (met bijvoorbeeld Roc). De corporate afdelingen zijn ondersteunende afdelingen, o.a. Information Management (IM) - waaronder NCS dat hierna verder besproken wordt -, Finance, Adminstration, Security enz. NCS is een corporate divisie van J&J, en heeft een IM ondersteunende functie door het leveren van networking & computing services aan al de J&J bedrijven wereldwijd. NCS werd 10 jaar geleden door de Corporate Office opgericht, en was daardoor de eerste afdeling van J&J die centraal werkte, met als doel de informatica te globaliseren. De eerste kerncompetentie van NCS was om een wereldwijd J&J netwerk te voorzien tussen al de vestigingen. Na een tweetal jaar is er messaging (mail) en internettoegang bijgekomen. Nog later zijn de kerncompetenties van NCS verder verruimd, en nu levert NCS alle infrastructuurdiensten voor de J&J bedrijven. NCS bestaat uit 4 regionale divisies en aan aantal globale divisies. Ik heb mijn stage gedaan in de regionale divisie EMEA (Europe, Middle East, Asia), gesitueerd in Beerse. NCS EMEA is verantwoordelijk voor het leveren van infrastructuur producten & services aan 189 J&J sites verspreid over 38 landen.

Networking & Computing Services

125

NCS EMEA is in Beerse opgericht in 1992 en bestond eerst uit 5, maar spoedig uit ongeveer 40 personeelsleden van Janssen Pharmaceutica die voornamelijk diensten voor deze klant leverden (netwerk, internettoegang, e-mail). Met het uitbreiden van de taken van NCS is de organisatie sterk gegroeid en bevat nu ongeveer 250 personeelsleden (contracters1 inbegrepen). De grootste klant van NCS EMEA blijft Janssen Pharmaceutica (met 3200 personen in Beerse I, 300 personen in Beerse II en 600 personen in Geel), maar de personeelsleden die de infrastructuur services leveren werden overgeheveld naar de organisatie NCS. Networking & Computing Services (NCS) Europe, Middel East & Africa (EMEA) Vice-president Regional Support Centra

Regional Service Center Deployment

Operations

Customer Services

BeNe (België/Nederland)

Finance

Human Resources

Frankrijk

Italië

...

Ik heb mijn stage gedaan op de deployment afdeling van NCS. De afdeling bestaat uit 60 mensen, verdeeld in een aantal teams per IT competentie. Deze teams staan in lijn onder de directeur. Daarnaast is er het business support team bestaande uit 3 mensen, die als ‘dedicated’ project manager in een matrix structuur werken.

10.3. Uitgevoerde functies bij NCS Mijn stage bestond voornamelijk uit het interviewen van mensen die elk een ander aspect van de organisatie belichtten. Het betreft directeurs van een afdeling of project managers voor de projecten en processen. Ik heb getracht om zoveel mogelijk mensen van verschillende afdelingen te interviewen, om zo een totaal beeld te krijgen van de organisatie NCS. Ik vond het belangrijk om alle modules die in de visievorming van het PMP programma aan bod gekomen zijn, tijdens mijn stage bij NCS te toetsen. Ik heb getracht een zicht te krijgen op de organisatievorm zelf en het beheer ervan, human resource management, financieel management, e-business (e-gov), internationalisering, kwaliteitsbeleid en communicatie. Verder heb ik de project managers van twee belangrijke projecten van de afdeling deployment geïnterviewd. Naast de interviews, had ik op mijn stageplaats een PC ter beschikking met toegang tot het netwerk en intranet van NCS, waar ik ook informatie omtrent de bovenstaande onderwerpen kon vinden. Hieronder geef ik een bespreking van de twee belangrijkste processen Project Management Life Cycle en Service Level Management en een terugkoppeling naar de thema’s van de PMP opleiding.

1

Contracter: persoon die onder contract werkt op de site van NCS Beerse om sevices te leveren.

126

Aleydis Kestens

10.4. Project Management Life Cycle (PMLC) PMLC is de project management methodologie van NCS. Deze methodologie laat toe om de projecten succesvol en consistent over de regio’s te beheren. PMLC werd gelanceerd in mei 2000 als een van de drivers om het objectief “Operational Excellence” in NCS te bereiken (een pijler in het strategisch meerjarenplan van NCS). De Manager van de stafdienst Business Support van de afdeling Deployment is verantwoordelijk voor de implementatie van de PMLC methodologie. Voor EMEA heeft deze manager een implementatieplan uitgewerkt om de verschillende managers/directors te begeleiden bij het gebruiken van PMLC voor hun projecten. Deze planning en ondersteuning is heel belangrijk om de methodologie ook daadwerkelijk te laten doordringen en te gebruiken op de werkvloer. EMEA is gestart met de implementatie van PMLC in mei 2001 en mag vandaag zeker een succes genoemd worden. De kloof tussen theorie en praktijk is ook reeds aan bod gekomen bij de bespreking van de kwaliteitssystemen (vb EFQM, CAF, …) bij het PMP programma. De methodologie verstaan is één ding, implementeren in de organisatie is nog iets anders. 10.4.1. Elementen van de PMLC implementatie bij NCS EMEA 10.4.1.1. Framework PMLC PMLC is een globale J&J project methodologie die ontwikkeld werd door Lindsay McKenna in en voor J&J. De methodologie bevat 8 fasen die de werknemers moeten helpen en ondersteunen om individuele projecten van start tot einde en reflectie moeten begeleiden. Dit alles is samengevat in een framework, en wordt ondersteund door opleiding, documenten en templates, intranet sites met informatie voor elke projectrol (project manager, sponsor, business leader, team member). Nadien kan de implementatie gepland en opgevolgd worden. 10.4.1.2. Paris inventory system De PMLC methodologie wordt ondersteund door het tool PARIS (Project and Resource Information System). PARIS is gebaseerd op het product Project Office ontwikkeld door Pacific Edge. PARIS is een inventaris systeem (databank) waarin alle projecten (wereldwijd) gestockeerd worden. Elke werknemer van NCS kan PARIS gebruiken om de follow-up van de projecten te doen. Onderliggende processen zijn hiervoor zeer belangrijk. Wanneer moet een project geïnventariseerd worden in PARIS? Bij EMEA is daarom eerst het intake proces goed gedefinieerd, zodat er duidelijkheid kwam omtrent het registreren van projecten. Daardoor is men gekomen tot drie verschillende manieren om projecten te initiëren: klanten projecten, Corporate projecten, EMEA projecten. Naast de onderliggende processen zijn de rollen van project sponsor, project manager ook zeer belangrijk, aangezien zij de belangrijkste input in het systeem moeten doen.


127

Per project wordt in PARIS de algemene informatie van het project bijgehouden (startdatum, voorziene einddatum, sponsor) alsook de resources (klanten, verantwoordelijken, team van uitvoerders), taken die moeten uitgevoerd worden en producten & services voor dit project. Belangrijk voor de opvolging is de status (rood, groen, oranje) die men aan het project of een deelaspect van het project kan geven. Het gedetailleerd projectplan wordt meestal in MS project gemaakt, waarmee in PARIS een link voorzien is. De voordelen van PARIS voor NCS zijn meervoudig: er dienen minder meetings georganiseerd te worden om de opvolging van de projecten te doen. De sponsors kunnen snel de status van hun projecten opvragen en kunnen tijdens de review sessies hun aandacht vooral laten uitgaan naar de projecten waar zich problemen voordoen. Er worden minder e-mails heen en weer gestuurd aangezien elke werknemer PARIS kan raadplegen. Er kunnen meer projecten tegelijkertijd gemanaged worden, zonder dat steeds dezelfde mensen verantwoordelijk zijn. Men krijgt ook een goed overzicht over al de projecten, niet alleen deze van EMEA, maar ook van de andere regio’s, en men kan zien welke projecten binnenkort dienen geïmplementeerd te worden en waarvoor dus resources zullen moeten voorzien worden. 10.4.1.3. Portfolio management Op basis van de informatie die in PARIS zit, kan men beginnen om portfolio management te doen. “Portfolio Management should provide a framework through which decisions can be made to approve and prioritize projects.” De implementatie van portfolio management is momenteel aan de gang bij NCS EMEA. Het NCS portfolio framework is eigenlijk een koppeling van strategisch management met projectmanagement. D.w.z. dat elk project moet kunnen teruggebracht worden tot een strategische doelstelling uit het strategisch plan. Het is daarom heel belangrijk dat alle projecten geïnventariseerd worden in PARIS, bijvoorbeeld ook de HRM projecten e.d., aangezien deze ook deel uitmaken van het strategisch plan. Dan pas kan men een volledige prioritisering van projecten doen en zijn portefeuille beheren. Alleen op die manier kan men juiste verwachtingen bij de klanten creëren, zodat zij vertrouwen hebben in NCS als J&J business partner voor IM infrastructuur services. In een later stadium zullen naast portfolio management ook resource management en financieel management geïmplementeerd worden vanuit PARIS. 10.4.1.4. Balanced score cards De gegevens van het PARIS systeem kunnen gebruikt worden voor analytische informatie voor het management. Momenteel loopt er bij EMEA een proefproject om de gegevens uit PARIS te exporteren naar Excel en daar een aantal standaardrapporten te laten lopen. Trends kunnen onderzocht worden, voor welke klant werd er het meest gewerkt vorig jaar, welke producten uit de PPS werden het meest verkocht, hoeveel projecten zijn aangevraagd, maar nog niet in uitvoering enz.

10.5. Service Level Management Service Level Management (SLM) is een sleutelproces voor de afdeling Operations in de doestelling ‘Process Excellence’ uit het strategisch plan. Het referentiemodel dat gebruikt wordt

128

Aleydis Kestens

voor het Service Level Management is ITIL, de Information Technology Infrastructure Library. ITIL is een standaard op IT vlak en wordt in veel ICT-afdelingen als raamwerk voor de inrichting van de werkprocessen gebruikt. Service Level Management is een globaal programma, op corporate niveau. Er is een Service Level Manager voor NCS EMEA die rapporteert aan de global C/S Manager, maar die eigenlijk geen deel uitmaakt van de EMEA structuur. De doelstelling van Service Level Management en kwaliteitsbeheer is niet alleen het behalen van de kwaliteitscertificaten ISO 9000 (extern georiënteerd), maar ook een betere kwaliteit van producten en services te kunnen aanbieden aan de klanten, betere relatie met de klant bekomen, het vermijden van problemen en kosten efficiënt werken (intern georiënteerd). Tijdens onze PMP opleiding werd alleen ingegaan op algemene standaarden zoals ISO9000, EFQM. Door mijn stage in een IT-afdeling te doen, heb ik ook nota genomen van een speficieke standaard voor IT werkprocessen, iets wat zeker zijn nut zou kunnen hebben bij de overheid. De andere sleutelprocessen uit het Process Exellence programma zoals change management, problem management en configuration mangament heb ik niet onderzocht. 10.5.1. SLM strategie SLM wordt als volgt omschreven: “SLM is the process of defining, negotiating, agreeing, monitoring, reporting and reviewing the levels of delivered services, that are both required and cost justified”. Zeer belangrijk in deze omschrijving is dat het gaat om een overeenkomst die genegotieerd wordt, en die kan herzien worden. Dit is juist management en geen contractnaleving. Tijdens het interview wordt dikwijls de nadruk gelegd op het verschil met een contract dat ‘naar de letter’ dient nageleefd te worden. Dit is het grote verschil met bijvoorbeeld een volledig IT outsourcing contract dat de overheid aangaat, zoals dit bij de Vlaamse Gemeenschap gebeurd is. Een ander belangrijk element in deze omschrijving is het meten en rapporteren. De SLM strategie en het implementatieproces werd in februari 2002 voorgesteld aan de IM Management Board, waar het fiat verkregen werd om dit concreet uit te werken. Steun van het management en een duidelijk mandaat zijn nog maar eens de sleutelelementen om een dergelijk proces concreet te implementeren. 10.5.2. SLM Deliverables Om deze strategie uit te werken worden er een aantal “deliverables” (of ‘af te leveren producten’) gebruikt. De eerste deliverable, die dient als basis voor heel het SLM proces is de Product & Services catalog. De producten en diensten waarover genegotiëerd kan worden zijn opgelijst, de owner van de producten is gekend alsook de “rates” (prijszetting). De tweede deliverable is de SLA structure (Service Level Agreement structure), waarin de relaties tussen NCS en zijn klanten wordt weergegeven. Antwoorden op de vraag ‘wie negotieert met wie’ vind je terug in dit document.


129

De standaard SLA’s (ook master SLA’s genoemd ) zijn de volgende deliverable, en omvatten een beschrijving van de service of dienst, de prijszetting, en de manier waarop gemeten en gerapporteerd worden. Deze SLA’s dienen als basis om te negotiëren. Een verwijzing naar de standaard SLA’s wordt opgenomen in de PSS catalog. De omschrijving van de service gebeurt op basis van informatie die de afdeling Operations geeft. De genegotieerde SLA’s zijn individuele documenten per klant, per product waarvoor men tot een overeenkomst gekomen is. Deze SLA’s worden in de SLA structuur opgenomen. In totaal zijn er voor EMEA 920 SLA’s te negotiëren. De klant kan zelf om een SLA vragen bij de aankoop van een nieuw product, en/of de account manager bekijkt jaarlijks met de klant voor welke producten er in een lopend jaar een SLA zal afgesloten worden. Deze fase is momenteel bij EMEA volop aan de gang. Overige deliverables zijn nog de performance reports die NCS aan zijn klanten moet leveren (vb maandelijks), de quality review meetings om de SLA’s te herzien met de klant en aan te passen waar nodig. Deze twee laatste deliverables geven dan soms aanleiding tot het initiëren van service improvent projects. 10.5.3. SLM implementatie Belangrijk bij de SLM implementatie is rekening houden met de verwachtingen van de klant. De eerste verwachting van de klant is duidelijkheid omtrent de inhoud van de service en de prijs. De eerste fase van de implementatie betreft daarom het omschrijven van de producten en diensten, de verantwoordelijken aanduiden en de prijs bepalen. Zo komt men tot een SA of Service Agreement De tweede verwachting van de klant is het juist meten van de service en hierover rapporteren. De tweede fase van de implementatie is daarom het toevoegen van maatstaven, meetniveau’s (levels) en richtlijnen voor rapportering, om te komen tot SLA’s of Service Level Agreements. 10.5.4. Meten en rapporteren Extra aandacht tijdens het interview gaat naar ‘hoe meten, wat meten’. Dit was ook een belangrijk aspect bij de bespreking van kwaliteitssystemen en financieel beleid in het PMP programma. NCS onderscheidt drie meetniveau’s: - Commitment measures: dit is het minimumniveau van service dat NCS moet halen, zoniet is men akkoord om de service als ‘onvoldoende’ te rapporteren naar de klant. De waarden van de commitment measures worden opgenomen in de SLA’s. - Treshold measures: dit zijn waarschuwingen en limietwaarden, die kunnen dienen om de SLA opnieuw te negotiëren, om andere acties te ondernemen (vb bijkomende aanschaf van server om capaciteitsprobleem op te lossen). Het bereiken van een treshold measure wil dus niet noodzakelijk zeggen dat de service slecht geleverd werd. - Target measures: er kunnen geen specifieke waarden aan deze maatstaf gekoppeld worden, want hij valt niet exact te meten, of valt buiten het bereik van NCS. De waarden die hier gegeven worden zijn gebaseerd op de ervaring en expertise van NCS op dit domein.

130

Aleydis Kestens

Voor elke meetniveau dient er een specifiek rapport opgemaakt te worden (Service Performance Reporting). Vaak dient er per PSS uit de cataloog ook een ander instrument gebruikt te worden om te meten. Een niet te onderschatten uitdaging is al de data die gemeten wordt samen te brengen, en daaruit de nodige en zinvolle rapporten te genereren. Ook heel belangrijk zijn de manier waarop de meetschalen en de standaarden gezet worden, en hoe de informatie gepresenteerd wordt. NCS is daarom momenteel nog op zoek naar een data collector/dispatcher/reporter tool om de gemeten data te combineren en hieruit rapporten te kunnen publiceren. Dit verdedigen naar de Management Board (en het nodige budget verkrijgen) is een taak voor de Service Level Manager dit jaar.

10.6. Lessen voor de federale overheid 10.6.1. Federaal Infrastructuur Agentschap Het belangrijkste leerpunt tijdens mijn stage is zeker dat men de volledige informatica infrastructuur kan apart houden van de business. Bij J&J is de informatica infrastructuur de volledige verantwoordelijkheid van NCS. De business toepassingen zijn de verantwoordelijkheid van de verschillende informaticadiensten van de operating companies van J&J. Voor NCS zijn deze operating companies de klanten waarvoor zij producten & services voorzien. NCS werkt als een volledig autonoom bedrijf met visie, missie, strategie, prijszetting enz. naar deze klanten toe. Zij hebben er ook alle baat bij om de klanten ‘tevreden’ te houden, om zo het volledige J&J concern te ondersteunen en te laten groeien. Een tweede algemeen leerpunt is, dat NCS een volledig ondersteunende en uitvoerende entiteit is. NCS zelf bepaalt niet de standaarden waarmee de operating companies moeten werken. Het algemeen beleid en de standaarden worden opgelegd en uitgewerkt door de COIM (Corporate Office of Information Management). Als ik dit naar de overheid zou vertalen, zou dit betekenen dat FEDICT kan optreden als COIM, en dat er naast FEDICT een organisatie (agentschap ?) dient opgericht te worden die de uitwerking en installatie doet van de volledige infrastructuur binnen de verschillende FOD’s. Binnen de FOD’s leggen de interne informaticadiensten zich alleen nog toe op hun business toepassingen, met name hun kern competenties. Voor alles wat infrastructuur is zouden zij dan een beroep kunnen doen op het ‘Federaal Infrastructuur Agentschap’. Het Federaal Infrastructuur Agentschap kan dan een volledig zelfstandige entiteit binnen de overheid zijn, die informatica infrastructuur producten en diensten levert aan de FOD’s tegen een marktconforme prijs. De voordelen van een dergelijke structuur zijn meervoudig: de FOD’s kunnen zich concentreren op hun kerncompetenties, er is één globaal netwerk voor alle FOD’s, in alle FOD’s worden dezelfde standaarden gebruikt wat het onderhoud en opvolging eenvoudiger maakt, externe business partners kunnen voor contracten onderhandelen met één entiteit, betere prijzen kunnen bekomen worden door globalisering van de contracten enz. Behalve de bovenstaande algemene leerpunten, geef ik hieronder nog een aantal leerpunten, ingedeeld volgens de modules die tijdens de visievorming van het PMP programma gegeven werden.


131

10.6.2. Overheid en Samenleving Het meest opvallende leerpunt wat betreft het beleid van J&J, is zeker de plaats van het credo in de organisatie. Dit credo is terug te vinden op de startpagina van de algemene website, en wordt op die manier duidelijk gecommuniceerd naar klanten, werknemers en geïnteresseerden. Het is een uitdaging voor de overheid om een krachtig credo op te stellen, dat gecommuniceerd wordt naar de burger, ambtenaren of andere geïnteresseerden (bedrijfsleven, buitenlandse overheidsadministraties, Europa). Hierdoor zou de rol van de overheid naar de samenleving toe duidelijk zijn voor iedereen. Vervolgens moet het beleid dat de overheid voert afgestemd zijn op dit credo. Het beleid dat door de COIM bepaald wordt; de visie, missie en strategisch plan van NCS ondersteunen het credo van J&J. De visie, missie en strategisch plan van NCS wordt ook duidelijk gecommuniceerd naar de werknemers en de klanten: werknemers weten welke rol zij spelen, klanten weten wat ze mogen verwachten. Wat betreft het beleid opgesteld door de COIM en de uitvoering ervan door NCS, wordt de organisatievorm van NCS sterk bepaald door de programma’s die van beleidswege worden opgestart, of nieuwe taken die dienen uitgevoerd te worden. Dat de organisatievorm sterk bepaald wordt door de taken en opdrachten die dienen uitgevoerd te worden, en daardoor regelmatig een reorganisatie moet uitgevoerd worden is in onze opleiding ook veelvuldig aan bod gekomen. 10.6.3. Organisatie en Beheer Organisatie en Beheer sluit ten dele aan bij de leerpunten weergegeven onder ‘overheid en samenleving’. Algemeen draagt J&J de decentralisatie hoog in het vaandel. Wat betreft informatica heeft J&J 10 jaar geleden voor een centralisatie politiek gekozen, en NCS opgericht. Het takenpakket van NCS is in de loop der jaren steeds uitgebreider geworden, zodat steeds meer en meer informatica opdrachten gecentraliseerd werden. De polemiek centralisatie versus decentralisatie is bij NCS evenals bij de overheid een thema van elke dag. Wijzigingen in organisatiestructuur heeft NCS reeds meermaals gekend, kijken we maar naar NCS EMEA (Beerse) dat gegroeid is van 5 werknemers naar 250 nu, en na de volledige implementatie van de Support Centers binnenkort 400 zal zijn. Door een wijziging van de kerncompetenties (vb via het IMGSP programma) is de organisatie voortdurend in verandering. Hierbij kan ik alleen maar kijken naar de overheid, die haar nieuwe organisatiestructuur wel goed communiceert, maar niet zozeer haar (nieuwe) kerncompetenties duidelijk weergeeft. 10.6.4. Human resource management Een belangrijk leerpunt van HRM is dat de verantwoordelijkheden duidelijk moeten vastliggen, evenals de processen en de rapportering. Dit is zo voor de lijnorganisatie, maar vooral voor de projecten die via de matrixorganisatie uitgevoerd worden. Veel meer dan bij de overheid zijn de procedures en de processen de verantwoordelijkheid van iemand, die zorgt voor de opvolging en navolging ervan. Het betreft geen procedure op papier, maar een echt werkinstrument voor de organisatie. Regelmatige en duidelijke rapportering en te hanteren maatstaven vormen hier een

132

Aleydis Kestens

essentieel onderdeel van. Misschien dient dit bij de overheid ook meer aandacht te krijgen dan de eenmalige evaluatie die nu gehanteerd wordt, en waar alles (of niets ?) op afgemeten wordt. Zoals reeds aangegeven in het hoofdstuk human resources, moet de overheid dringend werk maken van een competentie raamwerk om haar statement van ‘de juiste man/vrouw op de juiste plaats’ waar te maken. Eenmaal de competenties voor een functie gekend zijn, kan men ook gemakkelijker een evaluatie- en beloningsbeleid, en zoals bij NCS Performance Management en Performance Rating opstellen. Het jaarlijks opstellen van duidelijke individuele doelstellingen, die ook haalbaar zijn, moeten de ambtenaar toelaten zijn prestaties daarop te richten. Deze doelstellingen zullen ook toelaten om meer zin te geven aan het vaak uitvoerend werk van vele ambtenaren. Wat betreft het management, deze personeelsleden worden bij NCS beloond naarmate zij hun strategische doelstellingen of programma’s/projecten waarmaken. Door het aanstellen van nieuwe managers bij de overheid via een assessment procedure is hierdoor reeds een eerste stap gedaan. Nu dient erover gewaakt dat deze nieuwe managers effectief hun doelstellingen halen en daarop betaald/beloond worden, zonder dat de overheid verstrikt raakt in het moeten betalen van grote ontslagpremies voor vervanging van managers met niet gehaalde doelstellingen. Daar wordt noch de overheid, ambtenaar of burger beter van. 10.6.5. Financieel management Een belangrijk instrument bij NCS voor een juiste budgettering is de Product & Services catalog. Weten welke producten en diensten moeten geleverd worden is essentieel om te kunnen komen tot een juist financieel beleid. Daarnaast een goede planning hanteren (haalbaar en uitvoerbaar), alsook het bepalen van de juiste meetinstrumenten zijn onmisbaar om te kunnen komen tot een goed financieel management. Als ik dit bekijk in het licht van de hervormingen bij de overheid en de reeds opgedane ervaringen in verband met financieel beheer, dan denk ik dat dit ook de basis is voor de outputbegroting en het doelmatigheidsonderzoek: welke diensten gaan we dit jaar leveren, en hoe gaan we dit meten ? Ter ondersteuning en om op een efficiënte manier te werken wordt bij NCS gebruik gemaakt van een aantal tools. Planningstool, opvolgingstools voor bepaalde projecten, algemene projectmethodologie, rapporteringstools moeten toelaten om alle informatie te verzamelen, te communiceren, te verwerken. Veel aandacht wordt besteed aan de implementatie en het gebruik van deze tools door iedereen. Nog een belangrijk aspect van het financieel management is het tijdig voorzien van budget voor investeringen in de toekomst. Ik denk dat de overheid af moet van de strikte regels in verband met haar informatica budget politiek, nl ‘maximaal een stijging van x% tegenover vorige jaar’, wil zij een moderne, goed geïnformatiseerde overheid zijn met interessante e-government projecten voor de burger die door de back-office ondersteund worden. 10.6.6. E-government en relatie met de burger Onder het aspect e-government en relatie met de burger wil ik vooral de leerpunten in verband met communicatie plaatsen. Bij NCS zie ik een duidelijke communicatie van de visie en de missie, alsook van het strategische plan. De vooruitgang omtrent de belangrijkste projecten


133

wordt via brochures en tijdschriften overgebracht bij werknemers en klanten. Een aparte website met als doelgroep de werknemers van NCS, en een andere website voor de klanten van NCS moeten toelaten om hierover extra informatie op te zoeken. Behalve deze schriftelijke communicatie, blijft het persoonlijk contact toch essentieel. Hier is bij NCS een belangrijke taak weggelegd voor de Customer Services afdeling van NCS. Een globaal informaticadepartement zou er alle belang bij hebben om ook een klanten afdeling te hebben, die de relaties tussen de (interne) klanten en het informaticadepartement behartigt. Maar al te vaak is dit een verwaarloosd element binnen de Ministeries. Er wordt wel reeds aan de burger als klant gedacht, waarvoor een aantal (e-government) initiatieven gestart zijn. Maar er is duidelijk nog geen visie omtrent de dienstverlening naar de interne klanten toe, zijnde de ambtenaren die met het informaticasysteem moeten werken. Specifiek voor het e-governement project van de federale overheid, waarvoor de aanbesteding van FEDICT juist rond is, hoop ik dat zij de juiste partner gekozen hebben om mee in zee te gaan. Een e-Advantage Netwerk zoals ik dat in het e-Business Program van NCS gezien heb, lijkt me voor de overheid een must, zowel voor haar interne klanten (de ambtenaren) als haar externe klanten (de burger). 10.6.7. Europeanisering van het beleid Johnson & Johnson is een internationaal bedrijf en dit komt op verschillende vlakken tot uiting. Eigenlijk is het een rode draad die doorheen alle domeinen van de organisatie loopt: de organisatiestructuur opgedeeld in grote regio’s, het beleid dat centraal uitgetekend wordt en decentraal uitgevoerd, de globale contracten. De strategic sourcing van NCS is een uitwerking van de globalisering en het corporate denken. Contracten afsluiten op corporate niveau indien dit een meerwaarde heeft voor het gehele concern, is iets wat we binnen België met zijn specifieke bevoegdheidsverdeling en binnen Europa met de vele verscheidene deelstaten ook kennen. Het gaat dan uiteraard niet om aankoopcontracten en –politiek, maar veeleer om samenwerkingsakkoorden. Eén aspect mag bij deze internationalisering toch niet uit het oog verloren worden: de zin voor (lokaal, decentraal) initiatief. Er moet een juiste afweging gebeuren van de aspecten van de organisatie en het beleid dat gestandaardiseerd en geglobaliseerd wordt, zodat er nog steeds voldoende ruimte blijft voor initiatief op lokaal vlak. Bij te strak vasthouden aan algemene regels en standaarden zou het een gemiste kans zijn om nieuwe initiatieven en innovaties niet te onderkennen. Ook bij NCS merk ik dat dit bij vele werknemers leeft.

10.7. Evaluatie stage Ik heb een zeer leerrijke stage gehad bij NCS. Ik ben blij dat ik via het PMP de kans gekregen heb om een stage te doen, en vooral dat ik de mogelijkheid gekregen heb om deze stage buiten de overheidssector te doen met name in een afdeling van het bedrijf Johnson & Johnson. Na een aantal jaar bij de overheid gewerkt te hebben, is het goed om eens te kijken hoe het er elders aan toe gaat, en wat wij daarvan kunnen leren om bijvoorbeeld efficiënter, klantgerichter, toekomstgericht enz. te werken. Misschien kwam de stage in het begin wat moeilijk op gang en was ik vooral op mezelf aangewezen, na een paar dagen bleek dit geen probleem meer te vormen. Ik heb veel

134

Aleydis Kestens

verschillende mensen mogen interviewen, waarmee ik op een eenvoudige manier een afspraak kon vastleggen, en die allen bereid waren één of twee uurtjes van hun tijd uit te trekken om hun afdeling voor te stellen. Daarnaast kon ik ook gemakkelijk informatie terugvinden op het intranet, via de PC die ik ter plaatse ter beschikking had. Door gedurende drie weken dagdagelijks aanwezig te zijn, kreeg ik vaak ook wat informele informatie die helpt je visie omtrent het bedrijf te vormen, en een terugkoppeling te maken naar de overheid. J&J is een grote organisatie, en de structuur ervan is niet op enkele dagen te begrijpen, net zomin als deze van NCS. Toch heb ik het idee vrij goed geslaagd te zijn in mijn opzet om de organisatie in al zijn facetten te bekijken, en hieruit een aantal leerpunten voor de overheid te halen. Wat me van mijn stage vooral ook zal bij blijven is het groot aantal jonge mensen dat bij NCS werkt, ook op managers niveau, en de vele hervormingen die NCS reeds gekend heeft. Er wordt veel belang gehecht aan opleiding, maar ook aan het nemen van verantwoordelijkheid. Ook de relatief late oprichting van een HRM en Finance departement bij NCS EMEA heeft zijn invloed op de werking.


135

136

Mathilde Steenbergen

Hoofdstuk 11. Department of Corrections Nieuw-Zeeland Mathilde Steenbergen

11.1. Inleiding Ik heb mijn stage doorgebracht in Nieuw Zeeland in het “Department of Corrections”. De stage bestond enerzijds uit het bezoeken van verschillende diensten op het Department of Corrections in Wellington en anderzijds uit het bezoeken van een aantal gevangenissen. De eerste week werd doorgebracht in het Department of Corrections te Wellington. Ik bezocht Strategic Development, Policy Development, Community Probation Service, Service Purchase & Monitoring en Public Prison Service. Nadien werden gevangenissen te Christchurch, Auckland en Wellington bezocht. Nieuw-Zeeland heeft sinds een paar jaar speciale jeugdunits en omdat men daar in België zeer recentelijk ook mee gestart is, wilde ik observeren hoe de zaken daar aangepakt worden. NieuwZeeland heeft verder ook serieus geïnvesteerd in het ‘Integrated Offender Management’ met aangepaste informaticapakketten. Omdat er in België nog teveel op eilandjes gewerkt wordt om de recidive te beperken, wou ik een voorbeeld zien van een geïntegreerde aanpak.

11.2. Beschrijving van de stageplaats Nieuw-Zeeland bestaat uit twee eilanden en heeft een oppervlakte die ongeveer negen keer zo groot is als België. De belangrijkste steden zijn Wellington (administratieve hoofdstad), Auckland (hoofdstad) en Christchurch. In Nieuw-Zeeland wonen bijna 4 miljoen mensen, voornamelijk Europese immigranten en Maori’s (de autochtone inwoners). Nieuw-Zeeland telt een kleine 6.000 gedetineerden op een totale bevolking van net geen 4 miljoen. Als je dit vergelijkt met België telt Nieuw-Zeeland relatief gezien meer gedetineerden (België: ongeveer 8.500 op een bevolking van 10 miljoen). Nieuw-Zeeland heeft te maken met een hoge graad van recidivisme. Om daaraan iets te doen heeft men een totaal beleid uitgedacht, nl. het "integrated offender management", waarover later meer. Eén van de opvallende kenmerken van de Nieuw-Zeelandse gevangenissen is het grote aantal Maori-gedetineerden (ongeveer 60% tegenover 15% Maori bevolking in het algemeen). Ook daar wordt veel aandacht aan besteed in het beleid. Achtereenvolgens bespreek ik in de volgende paragrafen het Integrated offender management (paragraaf 3), de specifieke jeugdunits (paragraaf 4) en de manier waarop het drugsprobleem binnen gevangenissen aangepakt wordt (paragraaf 5), om tenslotte in paragraaf 6 enkele reflecties naar de Belgische federale overheid te maken.

11.3. Integrated offender management (IOM)

Department of Corrections Nieuw-Zeeland

137

11.3.1. Achtergrond De gevangenispopulatie in Nieuw-Zeeland is hoog en zal volgens de voorspellingen nog toenemen. Dit komt door lange straffen, veranderingen in wetten, de strengere wet op voorwaardelijke invrijheidsstelling, een stijgend aantal daders die voor het eerst een ernstig misdrijf plegen en de graad van recidivisme. Aan dit laatste wilde men iets doen om de gevangenispopulatie en de daarmee gepaard gaande financiële en sociale kosten onder controle te houden. Uit cijfers bleek immers dat ongeveer 40% van de gedetineerden binnen de vijf jaar opnieuw opgesloten dienen te worden omdat ze nieuwe feiten plegen. Na een studie van alle beschikbare onderzoeken kwam men tot de conclusie dat drie factoren van belang zijn in verband met het recidivisme. Een eerste zaak is het risico principe. Dit houdt in dat men kan voorspellen welke gedetineerden het meeste risico lopen op recidivisme. Een tweede zaak is om de noden die gelinkt zijn aan het misdrijf aan te pakken. Dit wil niet zeggen dat er geen aandacht meer is voor andere problemen van gedetineerden, maar wel dat de aan een misdrijf gerelateerde problemen prioritair moeten aangepakt worden. Men heeft daarvoor een "Criminogenic Needs Inventory" (CNI) ontwikkeld. Een laatste is het responsiviteitsprincipe. Men gaat er hier van uit dat programma’s aangepast moeten worden aan wat individuen nodig hebben, zodat ze zien dat ze er zelf voordeel zullen uithalen, en dat men zich enkel richt tot de gemotiveerde gedetineerden. Een programma starten voor personen die niet geïnteresseerd zijn heeft geen zin en is gelden tijdverspilling. De beslissing werd genomen zich te concentreren op die gedetineerden die een hoog risico hebben om te recidiveren en die veel noden hebben die een direct verband houden met het gepleegde misdrijf. Om dit te achterhalen wordt van elke gedetineerde bij het binnenkomen in de gevangenis een assessment afgenomen. Daarnaast wordt de motivatie om te veranderen en om programma's te volgen bekeken. Indien blijkt dat daar een probleem mee is, wordt eerst aan de motivatie gewerkt vooraleer betrokkene doorverwezen wordt naar een programma. Deze drie principes werden in Nieuw-Zeeland reeds toegepast in de speciale units voor seksuele daders, voor daders van geweldmisdrijven en voor verkeersmisdrijven. In elk van de voorbeelden was het recidivisme veel lager dan bij veroordeelden voor gelijkaardige feiten die het programma niet hadden gevolgd. De praktijk toonde dus dat aandacht voor de drie bovengenoemde principes belangrijk is bij het ontwikkelen van een beleid dat recidivisme moet beperken. 11.3.2. Aanpak In eerste instantie moet men een duidelijk beeld krijgen van alle risico’s en noden waar aandacht voor moet zijn tijdens de detentie. Dit wordt in kaart gebracht aan de hand van een assessment dat van de gedetineerde wordt afgenomen wanneer hij/zij in de gevangenis binnenkomt. Hierbij wordt rekening gehouden met de totale context van de gedetineerde bv. de familie, de companen, woonstproblemen, werk, etc. Het is de bedoeling dat IOM al deze problemen integreert en in hun totaliteit aanpakt. Een tweede regel is dat alle gedetineerden op dezelfde manier behandeld moeten worden. Objectieve gegevens vormen de basis en het IOM systeem geeft een antwoord op deze feiten door er programma’s aan te koppelen. Het assessment laat toe een goed zicht te krijgen op de objectieve noden van de gedetineerden en niet enkel op wat de gedetineerde zelf wil.

138


Daarnaast worden gedetineerden met dezelfde problemen gegroepeerd, zodat de diensten zich tot bepaalde groepen kunnen richten. Zo zal een ‘sentence plan’ van een minimum security gedetineerde er helemaal anders uitzien dan dat van een high medium security gedetineerde, omdat gebleken is dat die groepen een andere aanpak van hun problemen vereisen. Vervolgens is het belangrijk dat elke gedetineerde een plan heeft voor de totale duur van zijn gevangenisstraf. Het heeft namelijk geen zin om twee jaar intensief te werken met een gedetineerde die tien jaar moet zitten en de volgende acht jaar niets meer te doen. Gedetineerden die een alcohol- of drugprobleem hebben moeten echter eerst hieraan werken. Het plan is geen vast gegeven en wordt regelmatig aangepast aan (eventuele) nieuwe omstandigheden. Tenslotte moeten de diensten die aangeboden worden geïntegreerd en consistent zijn binnen het hele departement. 11.3.3. De praktijk Bij het IOM doorloopt de gedetineerde, vanaf de veroordeling tot aan de gevangenisstraf, vier fasen doorheen de straf; nl. induction, assessment, sentence planning and management and reintegration services. 11.3.3.1. Induction Zodra een dader in contact komt met het departement, krijgt hij/zij uitleg van wat hem of haar te wachten staat. Regels en procedures worden hier toegelicht. 11.3.3.2. Assessment Zoals gezegd wordt van elke gedetineerde een assessment afgenomen om te kijken wat de oorzaken van het gepleegde misdrijf zijn en welke problemen er kunnen aangepakt worden doorheen de straf. Verder wordt er gekeken naar de motivatie van de gedetineerden en of de tijd rijp is voor betrokkene om iets aan zijn/haar probleem te doen. Daarna wordt het risico op recidivisme van elke gedetineerde gemeten en wordt gekeken naar factoren die schadelijk zouden kunnen zijn voor de gedetineerde gedurende de straf. Tenslotte wordt het niveau van geletterdheid bekeken, wordt gekeken of de gedetineerde een gevaar voor zichzelf of voor anderen vormt, wordt de security classification berekend en wordt bekeken of hij/zij in aanmerking komt om te werken in de gevangenis. Het departement heeft voldoende instrumenten ontwikkeld om ervoor te zorgen dat deze assessments professioneel en objectief verlopen. Dit is ook nodig want zij zijn cruciaal voor het verdere verloop van de straf van een gedetineerde. Ze vormen immers de basis van het sentence plan dat aan de hand van deze assessments wordt ontwikkeld. 11.3.3.3. Sentence planning and management De straf wordt gepland door speciaal hiervoor opgeleide personeelsleden, vanaf het moment dat gedetineerden binnenkomen tot op het moment dat ze worden gereïntegreerd in de maatschappij. Dit individueel plan wordt opgevolgd doorheen de straf door een correction officer, bijgestaan door zijn oversten. Bij veranderingen wordt dit gemeld aan de sentence planners die het plan kunnen aanpassen aan de gewijzigde situatie.


139

Een sentence plan kan onder andere volgende items bevatten: - Therapeutische programma’s; - Basis programma’s om te leren lezen, schrijven, rekenen en dergelijke; - The National Certificate in Employment Skills (NCES); - Straight Thinking; - Alcohol- en drugsprogramma’s; - Behandelingsprogramma’s voor daders van seksuele misdrijven; - Behandelingsprogramma’s voor daders van verkeersmisdrijven; - Individuele behandeling bij psychologen van het departement; - Diverse opleidingsprogramma’s; - Reïntegratie programma’s. Sentence management betekent dat men de vorderingen van elke gedetineerde bekijkt in relatie tot de individuele doelen die gesteld werden. Daarnaast worden al deze gegevens bijgehouden zodat ook na de straf, bij een voorwaardelijke invrijheidsstelling, de betrokkene goed kan opgevolgd worden. Indien hij/zij later opnieuw moet worden opgesloten, kan op deze manier bekeken worden welke opleidingen reeds gevolgd zijn en of zij effect hadden. Op die manier kan men statistieken bijhouden en het beleid waar nodig bijsturen. Het computersysteem IOMS is erop voorzien deze gegevens bij te houden en te verwerken. 11.3.3.4. Reintegration Het reïntegratieproces is de laatste fase van het sentence plan en moet de gedetineerde voorbereiden op de terugkeer in de maatschappij. Dit gebeurt door de Community Probation Service aangezien zij diegenen zijn die de gedetineerden begeleiden eens ze in voorwaardelijke invrijheidsstelling gaan. Wanneer een gedetineerde het einde van de straf bereikt heeft, wordt het reïntegratieproces voorbereid door de Public Prisons Service, m.a.w. door mensen in de gevangenis zelf. 11.3.4. Controle op het systeem Van elke gedetineerde wordt het resultaat bekeken in het kader van de vooropgestelde doelstellingen. Op die manier kan op individueel niveau gemeten worden of het systeem succesvol is. Daarnaast wil men ook kunnen aantonen dat IOM effectief leidt tot een daling van het recidivisme en wil men kunnen aantonen welke programma’s effectief zijn. Hiervoor is een ‘Recidivism Index’ (RI) ontwikkeld die het heropsluiten en het opnieuw veroordelen van exgedetineerden meet. Daarnaast wordt een ‘Rehabilition Quotient’ (RQ) ontwikkeld die de effectiviteit van programma’s zal kunnen meten. Beide cijfers (zullen) worden gepubliceerd in ‘the annual report’.

11.4. Youth units

140


In deze paragraaf wordt ingegaan op de werking en organisatie van de speciale units voor jeugdige gedetineerden. 11.4.1. Inleiding Jeugdunits zijn focus units (in tegenstelling tot behandelingsunits) voor kwetsbare jongeren tot 20 jaar. De hoofddoelen van de jeugdunits zijn enerzijds een veilige en zekere omgeving te verschaffen aan kwetsbare jongeren die een misdrijf hebben gepleegd en anderzijds om binnen deze groep recidivisme te beperken door psychologische, recreatieve en beroepsactiviteiten aan te bieden in een gestructureerde en ondersteunende omgeving. De jeugdunits zijn er zowel voor beklaagde als veroordeelde jongeren en voor minimum tot high medium security veroordeelden. Alle jongeren onder 16 jaar komen automatisch in de jeugdunit terecht en zij die ouder zijn enkel als ze als kwetsbaar beschouwd worden. Om dit op een objectieve manier te kunnen vaststellen werd een assessment uitgewerkt. Gedetineerden die ‘at risk’ zijn (zelfmoordgevaar) worden niet opgenomen in een jeugdunit omdat men niet beschikt over aangepaste accomodatie. Om in lijn te zijn met het internationaal verdrag voor de rechten van het kind, zal men in Nieuw Zeeland binnenkort wellicht alle jongeren onder de 18 jaar automatisch opnemen in de jeugdunits. 11.4.2. Beleid Het is de bedoeling dat jongeren in de jeugdunits zoveel mogelijk kunnen functioneren in een normale omgeving. Daarom wordt gestreefd naar een substantiële, positieve en betekenisvolle interactie tussen personeel en gedetineerde jongeren. Daarnaast ligt de nadruk op een gestructureerde en gevulde dag waar de jongeren opleiding krijgen, zich kunnen ontspannen, moeten werken en programma’s kunnen volgen rond sociale vaardigheden en dergelijke. Men probeert op die manier een positieve 'peer' cultuur te ontwikkelen bij de jongeren waardoor men leert om in een team te functioneren. Jongeren hebben nooit contact met de gedetineerden uit de gevangenis zelf. Als contact toch nodig zou zijn, is er altijd extra bewaking aanwezig. Tenslotte wordt er veel aandacht besteed aan een positieve relatie ontwikkeling met de familie, wanneer dit in het belang van de jongere is. Elke jongere beschikt in principe over zijn eigen cel. Er zijn een klein aantal duo-cellen voorzien in elke jeugdunit die kunnen gebruikt worden wanneer de unitmanager oordeelt dat de jongere tijdelijk beter niet alleen op cel is. Meestal wordt een ‘buddy-systeem’ gebruikt als een jongere nieuw binnenkomt. Dit duurt meestal maar een paar dagen en de aangeduide ‘buddy’ kan weigeren om op het voorstel in te gaan. Deze duo-cellen tellen voor de capaciteit toch maar voor één cel, zodat onder druk van bevolkingsaantallen de jongeren niet verplicht kunnen worden om met twee op een cel te verblijven. 11.4.3. Personeel


141

Om bovenstaand beleid in de praktijk te kunnen brengen is er een hogere personeel tot gedetineerden ratio dan in een gewone gevangenis. In normale omstandigheden zal er geen personeel van de gevangenis dienst doen in de jeugdunit. De taakomschrijving van het bewakingspersoneel is dezelfde als die in een gewone gevangenis maar er wordt meer nadruk gelegd op de manier waarop het personeel de gedetineerden op een actieve manier benadert en op de bereidheid om verantwoordelijkheden en beslissingen te nemen wanneer nodig. De jeugdunits worden gekenmerkt door een klimaat van open communicatie tussen personeel en gedetineerde jongeren. Beambten maken tijd om te praten met de jongeren en worden aangemoedigd om op te treden als coach, mentor en rolmodel voor de jongeren. De jongeren zijn zich bewust van de grote aanwezigheid van personeel waardoor ze zich minder zullen laten verleiden tot onwenselijk gedrag. De grote mate van interactie tussen personeel en gedetineerden is er om een dynamische veilige structuur te creëren waarin pro-sociaal gedrag als voorbeeld geldt en waarin heel duidelijk is wat toegelaten is en wat niet. Binnen deze context past het EQUIP programma dat permanente veranderingen in het gedrag van deze jongeren wil natstreven. Ook bij de jongeren wordt het integrated offender management toegepast en elke jongere heeft een individueel sentence plan dat opgevolgd wordt door een personeelslid. Ook de jongere moet dus eerst heel wat assessments afleggen om daarna de programma’s die hij nodig heeft te kunnen volgen. 11.4.4. At Risk Inmates ‘At risk’ gedetineerden worden naar ‘at risk’ accomodaties in de gewone gevangenis overgebracht en teruggebracht naar de jeugdunit wanneer ze niet meer als ‘at risk’ worden beschouwd. Men doet er alles aan zodat de jongere tijdens die periode zo weinig mogelijk contact zou hebben met de andere gedetineerden. Iemand van het personeel van de jeugdunit komt de jongere minstens om de twee à drie dagen bezoeken zolang hij in de ‘at risk’ afdeling zit. 11.4.5. Regime De celdeuren in de jeugdunits zijn zo’n 15 uur per dag open. Elke morgen komt iedereen samen en is er de mogelijkheid om mededelingen te doen. Er wordt dan een overzicht gegeven van de activiteiten van de dag en van eventuele bezoekers die zouden komen en wat de verwachtingen daarrond zijn. De jongeren worden tijdens de dag gezien als één groep en worden niet apart behandeld volgens hun ‘security classification’. De regels voor bezoek zijn dezelfde als in de gewone gevangenis maar de uren kunnen flexibeler toegepast worden. Dit omdat men het contact met de familie zoveel mogelijk wil aanmoedigen. 11.4.6. Drug testing

142


De jongeren worden op onregelmatige basis getest op drugs op dezelfde manier zoals in de rest van de gevangenis en dezelfde sancties gelden. Jongeren onder de 17 jaar kunnen wel enkel uit de unit gezet worden mits goedkeuring van de General Manger van de Public Prisons Service. De unit zelf kan de jongeren niet uit de unit zetten als straf voor slecht gedrag of bij een positieve drugtest. 11.4.7. Dagindeling van de jongeren De dag van de jongeren bestaat uit vier blokken, nl. opleiding, werk, EQUIP1 en ontspanning. De jongeren worden aangemoedigd om zoveel mogelijk opleiding te volgen en mogen kiezen om voltijds opleiding (en EQUIP) te volgen in plaats van te werken. Soms kan een jongere ook meer werken dan opleiding te volgen maar dit moet individueel bekeken worden en mag enkel toegestaan worden als dit het beste is voor de jongere. Naast deze vaste elementen worden er nog andere programma’s aangeboden. Zo worden er culturele activiteiten aangeboden, kunnen de jongeren een beroep doen op de psychologische diensten, komen er soms sportteams op bezoek, kunnen ze programma’s volgen voor drug- en alcoholverslaafden, etc. 11.4.8. EQUIP Equip is een programma gebaseerd op cognitieve vaardigheden dat wordt gegeven door de ‘Pscyhological Service’ met ondersteuning van de ‘Public Prison Service’. Elk team bestaat uit een full-time facilitator (een psycholoog) en een co-facilitator (iemand uit de bewaking). De taken van de facilitator zijn: het proces ontwikkelen van hoe equip te geven, opleiding voor het personeel rond equip organiseren, participatie in de begeleiding en evaluatie van het programma. De taken van de co-facilitator zijn dezelfde als van de facilitator, maar daarnaast wordt van hen ook verwacht dat ze mee zorgen voor de promotie en integratie van equip in de cultuur van de unit en in de andere activiteiten binnen de unit. Ook de unit manager en de principal correction officer werken nauw samen met de mensen van equip om er voor te zorgen dat het programma een geïntegreerd deel wordt van de unit en alle activiteiten binnen de unit. Van al het personeel (zowel van de bewaking als van het ander personeel) wordt verwacht dat ze de equip filosofie steunen door hun gedrag en dat ze de jongeren aanmoedigen om de aangeleerde vaardigheden te gebruiken in hun dagelijkse leven. De jongeren volgen het programma verschillende keren gedurende hun verblijf in de unit (afhankelijk van de lengte van de straf). Op die manier worden de vaardigheden meer dan theorie en slagen ze er op termijn in ze te integreren in hun dagelijks leven. 1

EQUIP is een programma waar de basis gelegd wordt voor gedragsverandering onder de vorm van groepssessies waar alle jongeren moeten aan deelnemen (cf. Infra).


143

11.4.9. Opleiding De jeugdunits voldoen aan ‘the Education Act’ van 1989 die vereist dat: - Alle jongeren onder de 16 jaar voltijds opleiding moeten krijgen via een inschrijving in een geregistreerde school, tenzij er een speciale uitzondering is goedgekeurd; - Alle jongeren tussen de 16 en de 19 jaar de kans moeten krijgen om naar school te kunnen gaan als ze dat zelf willen. De wet voorziet in gratis inschrijving tot de eerste januari van het jaar volgend op de 19de verjaardag van de jongere. In de jeugdunits gelden de volgende regels: - Jongeren onder de 16 jaar volgen middelbaar onderwijs via een geregistreerde school; - Jongeren tussen 16 en 19 jaar volgen het ‘National Certificate for Employment Skills’ (NCES), maar kunnen ook kiezen om middelbare school te volgen bovenop het NCES programma; - Jongeren die niet kunnen lezen of schrijven krijgen hiervoor speciale begeleiding. Dit gebeurt door de jongeren in te schrijven voor afstandsonderwijs. Binnen de unit worden de jongeren ondersteund en begeleid door een leerkracht die voltijds werkt binnen de unit en een integraal deel uitmaakt van het team van de unit. Deze ondersteuning is noodzakelijk aangezien de meeste jongeren niet uit zichzelf gemotiveerd zijn om te studeren. De jongeren hebben ook toegang tot computers en worden aangemoedigd om deze vaardigheden ook te ontwikkelen. De jongeren mogen, naast computers in een computerlokaal, ook een computer op hun cel hebben zelfs wanneer dit niet noodzakelijk is voor hun opleiding. 11.4.10. Tewerkstelling De tewerkstelling voor de jongeren wordt geleid door een gekwalificeerde begeleider die een integraal deel uitmaakt van het team binnen de unit. De doelstellingen van tewerkstelling voor de jongeren zijn de volgende: - Betekenisvolle tewerkstelling die de jongeren aanmoedigt om trots te zijn op hun werk; - De mogelijkheid bieden aan de jongeren om vaardigheden aan te leren die hun kunnen helpen om werk te vinden eens ze de gevangenis mogen verlaten; - De jongeren leren kennis maken met commerciële principes zoals productiviteit en kwaliteitsstandaarden. 11.4.11. Ontspanning Elke dag is er ontspanning voorzien voor de jongeren. Het personeel wordt hier zeer sterk bij betrokken. De aard van de ontspanningsactiviteiten hangt af van de mogelijkheden binnen de unit.

11.5. Drugs in de gevangenis Nieuw Zeeland kent een harde aanpak van de drugsproblematiek in de gevangenissen. In wat volgt zal er dieper op ingegaan worden.

144


11.5.1. Inleiding Onderzoek toonde aan dat: - 83.4% van de gedetineerden ooit een probleem gehad hebben met alcohol of drugs, terwijl dat dit bij de volledige populatie 32% is; - 89% van degenen die een zwaar misdrijf pleegden onder invloed van alcohol of drugs waren in de periode waarin het misdrijf werd gepleegd. Het departement vond het belangrijk om een duidelijke strategie te ontwikkelen om het probleem aan te pakken, omdat drugs onder de gedetineerden zo’n groot probleem vormt, omdat afhankelijkheid problemen oplevert met familie en vrienden, omdat er vaak een enorme druk is om drugs binnen te smokkelen in de gevangenis en omdat drugs een probleem is om de rehabilitatie voor te bereiden. De ‘Penal Institutions Act 1954’ bepaalt: - Verbod op het gebruik van alcohol of drugs door gedetineerden in de gevangenis of in voorwaardelijke invrijheid tenzij goedgekeurd door een geneesheer. - Het ‘Department of Corrections’ moet een drug- en alcoholstrategie hebben voor drie jaar die volgende zaken bevat: Assessment van alle gedetineerden (individueel); Maatregelen om vraag en aanbod van drugs te verminderen; Behandelingsprogramma’s en schadebeperkende maatregelen; Training van het personeel. - De genomen maatregelen om alcohol en drugs bij gedetineerden te verminderen; De effectiviteit van de genomen maatregelen; De resultaten van de at random afgenomen drug testen. - Het eerste plan met een drugsstrategie dateert van 1998. Het tweede plan: Gaat over de periode 2001-2004; Bevat een evaluatie van wat bereikt werd in de periode 1998-2001; Bevat een opsomming van de initiatieven die gepland zijn voor 2001-2004. Het doel van deze strategie is om recidivisme te doen dalen door het gebruik van drugs in de gevangenis en bij vrijlating te verminderen. In de periode 1998-2001 is dit druggebruik reeds fel verminderd (van 25% tot 20%) en het is de bedoeling dit in de volgende termijn verder te doen dalen tot 16%. 11.5.2. Aanpak van het probleem 11.5.2.1. Assessment -

Assessment van drugproblemen op het moment dat de gedetineerde de gevangenis binnekomt; Gebruik van bestaande rapporten uit het verleden van de gedetineerde om eventuele drugproblemen te detecteren; Bevorderen dat gedetineerde zelf het probleem inziet en onderkent; Zicht krijgen op de motivatie van de gedetineerde om iets aan het probleem te doen; Een aangepast programma vinden voor de gedetineerde;


-

145

Een ‘sentence plan’ ontwikkelen dat beantwoordt aan de ‘criminogenic needs’ van de gedetineerde; Informatie verschaffen over het drugbeleid van de gevangenis en over de mogelijke begeleiding; Assessment van en behandelingsmogelijkheden voor gedetineerden die voorwaardelijk vrij gaan en het betrekken van de 'Community Probation Service' waar het nodig is. 11.5.2.2. Treatment and harm minimisation

-

Toegankelijk voor gedetineerden die een drugprobleem hebben en gemotiveerd zijn om daar iets aan te veranderen; Programma’s gebaseerd op cognitieve gedragstheorieën en op preventie; Er zijn geen straffen wanneer iemand over zijn problemen vertelt; Random drug testing tijdens het programma; Programma’s aangepast aan de cultuur en het geslacht; Gestandaardiseerde evaluatie van de programma’s; Voorzien in opvolging van de programma’s bij invrijheidsstelling; Opleiding over de schadelijke gevolgen van druggebruik; Drug-free units; Motivationele technieken om verandering aan te moedigen. 11.5.2.3. Reductie van de vraag

-

Veel verspreiding van informatie over de gevolgen en straffen bij druggebruik in en buiten de gevangenis; De indirecte (emotionele en praktische) gevolgen van druggebruik toelichten; Beloningen om drugsvrij te blijven (bv. verlagen van security classification). 11.5.2.4. Reductie van het aanbod

-

At random controles bij het personeel; Controles bij de bezoekers, hun auto's en andere bezittingen en gebruik van drughonden; Gebruik van speciale overalls voor gedetineerden tijdens het bezoek; Gebruik van glasbezoek; Vervolgen van bezoekers die betrapt zijn op drugs. 11.5.2.5. Drugsdetectie

-

Drugtesting bij gedetineerden; Cel- en gebouwinspecties; Naaktfouilles; Gebruik van drughonden. 11.5.2.6. Opleiding en verantwoordelijkheden van het personeel

-

Continue opleiding rond druggelateerde problemen Opleiding over de specifieke noden van jongeren en zwangere gedetineerden.

146


-

Opleiding over persoonlijk druggebruik; Uitleg over de externe partners bij behandeling van drugproblemen. 11.5.2.7. Meetindicatoren

-

Een vermindering van het aantal positieve resultaten bij de drugtesten; Een vermindering van het aantal druggelerateerde disciplinaire maatregelen tegen gedetineerden; Een vermindering van het aantal bezoekers die met drugs betrapt worden; Een vermindering van het aantal en van de hoeveelheid drugs die men vindt in de gevangenissen. Een stijging van het percentage gedetineerden die een behandelingsprogramma starten en succesvol beëindigen

11.6. De praktijk 11.6.1. Identified Drug User Status (IDU) Gedetineerden die drugs of alcohol gebruiken, bezitten of verhandelen, weigeren testen te ondergaan of knoeien met de resultaten, worden een IDU (Identified Drug User) en kunnen een aantal straffen opgelegd krijgen. De IDU status van de gedetineerde en de eraan gekoppelde sancties stijgen per gepleegd feit tot een niveau van IDU3. De eraan gekoppelde sancties zijn: - Glasbezoek voor een bepaalde periode; - Verbod om deel te nemen aan speciale bezoekdagen voor een bepaalde periode; - De gedetineerde wordt verplicht om een overall te dragen die uitwisseling van illegaal materiaal tussen gedetineerden of met bezoekers voorkomt; - De 'District prison board' of de 'Parole board' wordt ingelicht over de huidige IDU en het IDU verleden van de gedetineerde; - De 'security classification' kan herzien worden; - Beperking of verwijdering van de gedetineerde i.v.m. het werken binnen de gevangenis; - Uitstel van voorwaardelijke invrijheidsstelling. Gedetineerden kunnen vragen om van hun IDU-status af te geraken nadat ze hun periode glasbezoek hebben gehad en nadat ze in een periode van acht weken twee negatieve urinestalen hebben kunnen geven. Een gedetineerde die een IDU-status heeft en nieuwe druggerelateerde feiten pleegt zal twaalf maanden langer in de IDU-status blijven. Eind 2001 had een kleine 14% van de gedetineerde de IDU-status. 11.6.2. Drug detectie De 'Penal Institutions Act 1954' maakt het mogelijk om urinetesten af te nemen van gedetineerden om te weten of betrokkene drugs of alcohol heeft gebruikt. Gedetineerden moeten een urinetest laten afnemen als er ernstige vermoedens zijn van gebruik, bij at random


147

drugtesten en als zij vrijwillig een programma volgen om te werken aan drug- of alcoholproblemen. Dezelfde wet vereist dat er gerapporteerd wordt over de resultaten van de drugtesten van gedetineerden. Op dit moment bestaan er drie categorieën drugtesten: - Algemeen programma: gedetineerden moeten een urinetest ondergaan: als ze meer dan 30 dagen na elkaar gezeten hebben en minstens nog 10 dagen moeten zitten als ze meer dan 30 dagen na elkaar in voorhechtenis zitten als hun naam gekozen werd door de computer (ad random) Via dit programma worden in het totaal zo'n 15% van de gedetineerden getest per kwartaal. - In het kader van tijdelijke uitgangen: gedetineerden die terugkomen van verlof of uitgangspermissie en wiens naam ad random geselecteerd wordt door de computer, moeten een urinetest ondergaan. Op jaarbasis worden ongeveer 20% van diegenen die een uitgang krijgen op die manier getest. - Identified Drug Users: Gedetineerden die schuldig bevonden worden aan een feit gepleegd in de gevangenis dat druggerelateerd is, daardoor een IDU-status gekregen hebben en door de computer ad random worden geselecteerd moeten een urinetest ondergaan. Per maand worden ongeveer 20% van diegenen met een IDU-status op die manier getest. 11.6.3. Aanpak van de bezoekers De meeste drugs komen binnen in de gevangenis via het bezoek. Daarom heeft men het mogelijk gemaakt om van elke bezoeker volgende informatie te mogen vragen vooraleer men toegelaten wordt om een gedetineerde te bezoeken in de gevangenis: - Naam en geboortedatum; - Recente veroordelingen; - Gevangenisstraffen uitgezeten in het verleden; - Relatie met de gedetineerde; - Reden van bezoek; - Of men gekend is binnen het gevangenissysteem en waarom. De gevangenissen kunnen bezoekers de toelating tot de inrichting weigeren wegens volgende redenen: - Wanneer de bezoeker drugs of andere verboden middelen binnengebracht heeft in de gevangenis; - Bedreigend gedrag; - Het niet respecteren van de regels. Bovenstaande gegevens worden allemaal bijgehouden in een speciaal computersysteem zodat alle gevangenissen toegang hebben tot deze gegevens.

11.7. Behandeling en harm reduction 11.7.1. Alcohol en drugs behandelingsunits en programma's

148


De ontwikkeling van behandelingsunits en programma's werd gebaseerd op psychologische principes die op internationaal vlak reeds aangetoond hebben dat ze effectief zijn om recidivisme bij de druggebruikers te verminderen. Momenteel zijn er drie speciale alcohol en drugsbehandelingsunits in de gevangenissen (twee voor mannen en één voor vrouwen). Deze units geven verschillende maanden een intensieve behandeling voor zware drugs- en alcoholverslaafde gedetineerden. Voor de andere gedetineerden bestaat er een verslavingsprogramma van 100 uur gespreid over 10 weken waar de gedetineerden in kleine groepjes van hun verslaving proberen af te geraken. Gedetineerden die een behandeling gekregen hebben in de gevangenis worden verder opgevolgd en ondersteund bij hun voorwaardelijke invrijheidsstelling door de 'Community Probation Service' als dit in hun voorwaarden werd opgenomen. 11.7.2. Harm minimisation Verschillende initiatieven worden genomen om de schade van drugs binnen de gevangenissen zoveel mogelijk te beperken. -

-

-

Drug-free units: Deze units zijn er voor gedetineerden die geen drugs willen gebruiken of die door de cirkel van druggebruik in de gevangenis willen breken. Gedetineerden die binnenkomen in een dergelijke unit tekenen een overeenkomst dat ze drugsvrij zullen blijven en moeten regelmatig een urinetest ondergaan. Deze units hebben over het algemeen iets meer vrijheden, beter werk en betere bezoekmogelijkheden. Mogelijkheid voor alle gedetineerden om deel te nemen aan programma's die informatie en ondersteuning geven over risico-vermindering. Duidelijke procedures rond het monitoren van voorschriften van medicatie. Er wordt aandacht besteed aan overdraagbare ziektes zoals HIV/AIDS. Dit houdt ondermeer in dat men vertrouwelijke begeleiding kan krijgen, dat men zich kan laten testen en dat er preventieve programma's worden gegeven. Aan gedetineerden die nog beklaagde zijn, een korte straf uitzitten of in een specifieke medische toestand zijn, wordt de mogelijkheid gegeven om de methadonbehandeling die ze buiten kregen in de gevangenis verder te zetten. Voor andere gedetineerden is het in bepaalde gevallen ook mogelijk om methadonbehandeling te krijgen maar enkel mits nog andere begeleiding en eventueel medicatie wordt gegeven. 11.7.3. Opleiding van personeel en verantwoordelijkheden van het personeel

In heel het proces om drugs buiten de gevangenis te houden, speelt het personeel een cruciale rol. Daarom is het heel belangrijk dat het personeel op de hoogte is welke drugs er bestaan, hoe drugs eruit zien en hoe ze binnegesmokkeld worden. Daarom wordt er training voorzien voor het personeel.


149

11.8. Conclusies en lessen voor de federale overheid Ik heb tijdens mijn stage een aanal zaken opgestoken waar niet enkel het gevangeniswezen, maar ook de hele federale overheid kan uit kan leren: -

-

-

-

-

-

-

De aanpak van drugs binnen de gevangenis zou dringend als een belangrijk item moeten worden aangepakt. Zolang de gedetineerden drugs gebruiken, heeft het niet veel zin om hen te resocialiseren en voor te bereiden op een nieuw leven buiten de gevangenis. Er wordt teveel geld gestoken in programma’s voor gedetineerden die er (nog) niet klaar voor zijn. Door de harde aanpak van drugs in de gevangenissen, is het bezoek niet zo goed uitgebouwd als in België. Persoonlijk vind ik het bezoek in België beter uitgebouwd, wat heel belangrijk is voor de resocialisatie en reïntegratie van de gedetineerden. Ik ben dan ook voorstander om beide systemen te combineren en bijgevolg drugs in de gevangenis streng en hard aan te pakken, maar wel zoveel mogelijk bezoekmogelijkheden te behouden. We moeten meer uitgaan van de noden van de gedetineerden en niet eerst een programma ontwikkelen en er dan kandidaten voor zoeken. Een eenvormig assessment binnen de gevangenissen om de noden te detecteren vooraleer de gedetineerden een programma te laten volgen zou al een hele stap vooruit zijn. Het 'security classification systeem' is verder ook zeer efficiënt en effectief. Door de gedetineerden op te splitsen volgens security level en hen de kans te geven om te verlagen van level maar hen ook duidelijk te maken dat je ook weer kan verhogen, scheid je de gemotiveerde van de niet gemotiveerde gedetineerden. Op die manier kan aan de gemotiveerden programma’s aangeboden worden, krijgen ze meer bewegingsvrijheid, etc. Dit komt allemaal ten goede aan het hele proces van resocialisatie. In Nieuw-Zeeland wordt het probleem om recidivisme te verminderen integraal aangepakt. Ook in België zouden de verschillende diensten beter op elkaar moeten afgestemd worden en zou iedereen volgens dezelfde principes en normen moeten werken. Verder heeft men in Nieuw-Zeeland ingezien dat een goede IT ondersteuning heel belangrijk is. Dit is een les voor de hele federale overheid. Goede computers, een goed netwerk en aangepaste programma’s maken het werken veel efficiënter en effectiever. De aanpak van jeugdunits in Nieuw-Zeeland is ook een voorbeeld van hoe we het probleem in België zouden kunnen aanpakken. Hierbij is het belangrijk om niet teveel jongeren samen te zetten in een zelfde gevangenis (max. 35), om veel activiteiten aan te bieden, om repetitief te werk te gaan (cf. Equip) en om veel met de jongeren te communiceren (en dit op een positieve manier).

Het electronisch aankoopsysteem in Finland

150

Hoofdstuk 12. Het electronisch aankoopsysteem in Finland Marleen Van Avondt

12.1. Inleiding Op een seminarie te Brussel met als onderwerp « Public Procurement goes Electronic » kreeg ik een voorstelling van de evolutie van de openbare aankopen in de Europese Gemeenschap op egebied. Verschillende presentaties waren interessant en verrijkend om naar te luisteren, maar meestal gelimiteerd tot een bepaalde sector, bvb. aankopen op het gebied van de gezondheidszorg. De voorstelling van het Fins systeem was echter adembenemend voor alle toehoorders, ondanks het feit dat ze alle uit de openbare aankoopsector afkomstig waren. Zij waren erin geslaagd om de gehele procedure (offerteaanvraag - ontvangst offertes - onderzoek van de aanbiedingen - afsluiten van het contract - bestellingen - facturatie) zonder een enkel papier als een e-commerce af te handelen. Tijdens de voorstelling werd ook de referentie van een internet site (www.Hansel.fi) opgegeven die werd gecreëerd ten behoeve van de klanten en de leveranciers, maar die ook door een buitenstaander kon geconsulteerd worden, wat ik dan ook deed. Hierdoor werd mijn interesse nog meer gewekt, daar het ging over aankopen zoals die ook door het Federaal Aankoopbureau werden gerealiseerd op de klassieke papieren wijze. In het kader van mijn functie als aankoper en mijn interesse voor informatica leek mij dan ook een ideaal stageonderwerp om het Fins systeem te bekijken en te vergelijken met hetgeen wij hier binnen de administratie gerealiseerd hebben of plannen te realiseren. Sinds ik hiervoor het akkoord kreeg is de situatie van mijn dienst echter wel grondig gewijzigd, wat z'n gevolgen heeft voor het stageverslag. De bedoeling was in eerste instantie om Finland te vergelijken met het Jep project (Joint Electronic Procurement system) van de Krijgsmacht. Nu wordt de aankoopdienst Federaal Aankoopbureau opgeheven en vervangen door twee kleinere diensten waarvan de ene -FOR- aankopen op raamcontracten zal doen voor de FOD’s en de andere ABA- advies zal geven aan FOD’s die erom vragen bij overheidsaankopen. Dit lijkt voor een deel op de werkverdeling binnen het Fins aankoopbureau Hansel, zodat het interessant wordt om beide te vergelijken, in de zin dat de evolutie die ze in Finland hebben meegemaakt zich ook bij ons zou kunnen voordoen1. 12.2. Het elektronische aankoopsysteem in Finland 12.2.1. De Finse aankoopgeschiedenis Omdat de overheid toezicht wou op de uitgaven werd in 1942 een federale aankooporganisatie ten behoeve van de overheidsadministratie opgericht. Alle overheidsdiensten werden verplicht om via deze instelling aan te kopen, wat in 1990 leidde tot een personeelsbezetting van 300 mensen en een omzetcijfer van 500 miljoen €. Deze aankoopdienst was te vergelijken met een groothandelszaak, op producten georiënteerd en daarom ook opgedeeld in divisies per product.

1

Ik wil mijn dank uitspreken voor de mensen van het Instituut voor de Overheid - KU Leuven die de opleiding verzorgen en voor Jaakko Syrjänen, de marketing afgevaardigde van de firma Hansel, die vele uren aan mij heeft besteed.


151

In 1995 werd deze aankoopcentrale geprivatiseerd onder toezicht van het Ministerie van Handel, dat reeds een groot deel van de industriële productiefirma’s bezat die werden gebruikt om oorlogsschulden van de tweede wereldoorlog af te lossen. Het doel van de overheid was om via « Hansel », zoals de firma werd gedoopt, de efficiëntie te laten toenemen, justificatie te kunnen eisen en toch toezicht te kunnen houden. Tegelijkertijd werd aan de administraties de vrijheid gelaten om via Hansel te kopen of niet, wat een groot deel niet meer deed in een poging om resultaatmanagement toe te passen. De klanten gingen dus zelf aankoopcellen oprichten en lokale aankopen doen, wat bv. in strijd is met de procedures die door privé firma’s worden toegepast die gecentraliseerd aankopen. Zij vergisten zich echter reeds op het gebied dat resultaatmanagement van toepassing is op de « core business » terwijl je de aankopen van producten kan rangschikken onder « support functions ». Bovendien dachten de klanten nog altijd dat ze via Hansel producten kochten zoals vroeger bij de federale aankooporganisatie, terwijl Hansel geen producten verkoopt, maar wel een outsourcing oplossing aanbiedt in de vorm van de e - commerce die ze ontwikkelde. Het onvermijdbare gevolg was een daling van de omzet van overheidsaankopen via Hansel tot 150 miljoen € die ook het personeelsbestand afslankte tot 80 personen. In 2002 werd Hansel overgedragen aan het Ministerie van Financiën, dat meer kennis heeft op het gebied van dienstverlening, wat eigenlijk de hoofdactiviteit is van de aankoopfirma. Hansel kon de overheid er van overtuigen dat zijn voortbestaan verantwoord was door te bewijzen dat de centrale overheid die voor 5 biljoen € goederen koopt, daar een bedrag van 1.5 biljoen € moet bijtellen voor de procedurekosten en dat zij door hun tussenkomst die kosten aanzienlijk konden doen afnemen. Daartoe creëerden zij een e-systeem dat aantrekkelijk is voor klanten en als verkoopargument gehanteerd wordt. Sinds 1992 bestond reeds een bestelprocedure per computer, die sinds 1997 fungeert via internet en toelaat om de 6000 artikelen die in het Hansel magazijn zijn opgeslagen te bestellen en tevens toelaat om elektronisch bestellingen bij de leverancier te plaatsen. Sinds 2000 kunnen de klanten ook de bestellingen op hun eigen contracten via het Hansel systeem doen. Verder vindt U een schema dat de activiteiten van Hansel weergeeft op een compacte wijze. Als achtergrondinformatie moet altijd voor ogen gehouden worden dat het gaat om een publieke aankoopfirma die dus gebonden is door de wetgeving op overheidsopdrachten.

Het elektronisch aankoopsysteem SENTERRI Producten

Diensten

Raadgevende diensten

TENDERI De elektronische aankoopprocedure

MERKAATTO -RI Het elektronisch bestelsysteem

KONTROLLERI Financiële administratie

Oplaadbare betaalkaart HANSEL CARD

Figuur 1 : overzicht Hansel activiteiten

152

Marleen Van Avondt

12.2.1.1. TENDERI - de elektronische aankoopprocedure Hansel lanceert op eigen initiatief offerteaanvragen voor het creëren van raamcontracten die voorzien in de levering van artikelen die toegankelijk zijn voor alle potentiële klanten. De aankoopprocedure wordt volledig elektronisch gedaan en bestaat uit: -

Planning voor de offerteaanvragen, die in het systeem wordt opgenomen voor een periode van 2 jaar Indien nodig wordt de referentiegroep aangeduid, die bestaat uit afgevaardigden van de diensten die op de contracten bestellen Zij bepalen mee het aankoopplan Hun tussenkomst wordt gevraagd voor de evaluatie en de keuze van de produkten en diensten Zij ontwikkelen mee het aankoopproces Ingevolge een offerteaanvraag geven zij een aanbevelingslijst, waarna Hansel de toewijzing doet, rekening houdende hiermee De interventie gebeurt op basis van netwerkoverleg Input van produkthiërarchieën (categorieën) en volumegegevens Definiëring van de criteria en subcriteria Definiëring van de waarde van de criteria Definiëring van de punten en de berekeningsregels voor de evaluatie Definiëring van de evaluatieregels voor de referentiegroep Definiëring van de www-vragenlijst voor de leveranciers Keuze van de procedures Elektronische voorinformatie naar het officieel bulletin of andere media Wordt het bestek gemaakt dan wordt de aankondiging ervan automatisch doorgestuurd naar het officieel bulletin en andere verplichte aankondigingstijdschriften Aankondigingen worden per e-mail verstuurd naar gekende leveranciers (open procedure) of geselecteerde leveranciers (beperkte procedure) De lijst van aankopen is eveneens beschikbaar op de www-site van Hansel Nieuwe leveranciers kunnen voor aankoopprocedures inschrijven na aanvraag van een ID en paswoord Leveranciers kunnen hun profiel aangeven voor produkten en dienstensector

-

Samenstellen van het bestek Gebruik van criteria met een voorafbepaalde hiërarchie Gebruik van de produkthiërarchie uit de database Gebruik van vooraf gedefinieerde vragen voor de leverancier Bepalen van de evaluatieregels

-

Tot de openingsdatum blijft het bestek elektronisch toegankelijk voor de inschrijvers De inschrijvers vullen de gegevens in op de www-vorm Zij kunnen dit doen tot de sluitingsdatum voor de offertes Het offerteformulier kan tijdens verschillende sessies ingevuld worden Hun inschrijving wordt opgeslagen in de database en kan niet gelezen worden voor de openingsprocedure Veiligheid SSL wordt gebruikt in de transfer van gegevens tussen de inschrijver en het aankoopsysteem Een systeem specifieke IP-code en een ID en password eigen aan de inschrijver


153

-

De opening van de offertes is niet mogelijk voor de voorziene openingsdatum Het systeem creëert een elektronisch openingsdocument

-

Na de opening wordt er in de eerste plaats nagegaan of de inschrijvers beantwoorden aan de kwalificatienormen Het systeem suggereert aan de opener om de inschrijvers uit te sluiten die niet aan de kwaliteitsvereisten voldoen Alle andere inschrijvers gaan naar de volgende fase

-

Nazicht van de inhoud van de offertes Elke offerte wordt afzonderlijk getoond Het systeem alarmeert bij • Een tekort aan verplichte antwoorden • Antwoorden die niet voldoen aan de gegeven standaarden

-

Evaluatie van de offertes Het systeem berekent automatisch de punten voor die afgebakende delen van de offertes die beantwoorden aan de afgebakende voorgeschreven evaluatieregels De rest van de antwoorden wordt nagekeken door de evaluator of andere experten die ze evalueren in functie van de evaluatieregels - de referentiegroep kan hier ook gebruikt worden Menselijke expertise is altijd nodig, want goede punten in individuele vragen kunnen leiden tot een niet economisch resultaat

-

Selectie van de beste offerte Als alle punten in het systeem geïntroduceerd zijn, kunnen de offertes gerangschikt worden Moet een contract opgesplitst worden, dan kan elk deel individueel gerangschikt worden

-

Informatie aan de niet weerhouden inschrijvers Het systeem creëert en stuurt e-mails aan de niet weerhouden inschrijvers Deze mail kan de redenen voor het niet weerhouden bevatten

-

Toewijzing van de opdracht Dit gebeurt nog op papier omdat de overeenkomst nog een originele handtekening moet dragen van de administratie Het officiële bulletin krijgt wel een elektronisch bericht van de toewijzing Alle gegevens en documenten worden elektronisch opgeslagen.

De voordelen die aan deze elektronische offerteaanvragen verbonden zijn voor de gebruiker worden hieronder opgesomd. Zij kunnen tevens als een verkoopsargument voor het systeem gehanteerd worden door Hansel. -

Toenemende efficiëntie Minder fouten Minimaal papierwerk Onder procestoezicht Gebruik van een database - elk informatie-element wordt maar eenmaal getypt Documenten worden eenvoudig gecreëerd

154

Marleen Van Avondt

Vlugge evaluatie Data transfer naar het officieel bulletin en de eigen Internet pagina’s

-

Leveranciersmanagement Informatie wordt op een eenvoudige manier verstuurd Leveranciersdata zijn opgedeeld per type

-

Toenemende openheid Proces-management

-

EU en nationale wetgeving als parameters Verschillende wegingen mogen gebruikt worden Verslagen beschikbaar indien nodig Elektronische archivering Meertalige opties.

Deze voordelen verklaren ook in grote mate het argument dat Hansel lanceerde bij het inwerking stellen van dit systeem, nl. dat het de procedurekosten voor de aankopen door de overheid in grote mate zou kunnen doen dalen. De procedure zoals hierboven uiteengezet wordt ook gehanteerd voor de contracten die voor of door de klanten worden afgesloten. Hansel kan met name een gehele aankoop uitvoeren voor een klant of het gebruik van het systeem voor een bepaalde aankoop aan de klant toelaten met daarbij de steun van een consultant. Hierover zal nog verder gepraat worden in de argumentatie die door Hansel wordt gebruikt om klanten te winnen en te houden. De voordelen die aan deze internettoepassing verbonden zijn voor de leverancier verklaren waarom firma’s geïnteresseerd blijven om te leveren via Hansel, ondanks het feit dat er voor hun ook zekere kosten aan verbonden zijn als hun een markt wordt toegewezen. - Gemakkelijk in gebruik - alleen een internetverbinding en een browser zijn nodig - Alle documenten zijn om het even waar in de wereld beschikbaar - Geen papierwerk - Eenvoudige www-formulieren om de offerte in te dienen - Vorige offertes worden in de archieven opgeslagen - E-mail nota’s, waarschuwingen, nieuws, enz aangepast aan het profiel - Criteria en hun weging helpt een inschrijver om zijn offerte in te dienen 12.2.1.2. MERKAATTORI - het elektronische bestelsysteem Je mag al dadelijk besluiten dat ze gelukkig de internet bestelprocedure hebben, als je de gegevens hierna even op een rij zet: 500 leveranciers, 2.5 miljoen producten, leveranciers die gebonden zijn aan een specifieke klant. De produktinformatie wordt door de leverancier in het systeem geplaatst via XML, Edi of www file transfer, zowel voor de raamcontracten, als voor de klant specifieke contracten, inclusief de wijzigingen die in de loop van de overeenkomst kunnen optreden. Elke overheidsdienst binnen Finland kan op de raamcontracten kopen, zonder kosten. Zij kunnen daarbinnen ook richtlijnen voorop stellen voor hun diensten met de lijst van welke artikelen bij voorkeur dienen gekocht te worden. Zij kunnen een combinatie maken tussen de raamcontracten en/of de eigen contracten. Voor diegenen die het wensen kunnen de catalogi opgemaakt worden per leverancier. Een mixed catalogus kan ook opgemaakt worden, wat


155

betekent dat enkel de artikelen die door de diensten van die overheid mogen aangekocht worden op de catalogus worden overgenomen. Dit betekent dus dat de aankoopmogelijkheden die op het systeem getoond worden per klant kunnen aangepast worden indien die dat wenst. De aankooporders worden in het systeem ingevoerd door de gebruikers en op die manier getransfereerd naar de leverancier. Gaat het over een order voor verschillende leveranciers, dan worden ze per leverancier opgedeeld en verstuurd. Het elektronisch bestelkanaal zal de produkten dienstenbehoeften beschrijven per cliënt en een bestelsjabloon opstellen dat de organisatie van de aankopen vergemakkelijkt en de bestelintervals ontwerpt. Een heel netwerk werd aldus samengesteld, dat toelaat een controle uit te oefenen over bestellingen, leveringen en verschillende administratieve functies. Zowel het bestelkanaal als het netwerk leiden tot logistieke alternatieven die op de meest kost effectieve manier beantwoorden aan ieders behoeften. De leveringen kunnen gebeuren uit de 6000 artikelen die zich in Hansel's magazijn bevinden of rechtstreeks door de leveranciers vanuit hun stock. Een bijkomende service is in de eerste plaats de "complete service" wat betekent dat de beschikbaarheid van de producten wordt gegarandeerd die dagelijks gebruikt worden. Doordat van de aankopen statistieken worden bijgehouden kan het consumptiegedrag per klant voorspeld worden, wat uiteindelijk leidt tot een planning die door het systeem wordt uitgevoerd en in praktijk vertaald wordt naar automatische orders. Hansel gaat zijn magazijn afbouwen gedurende een periode van een tweetal jaren, omdat de firma toch geen producten in eigendom mag hebben en hij geen concurrent wil zijn van de leveranciers. Bovendien behoort het niet tot de core business om goederen te verhandelen. De leveringen van deze artikelen zullen door 5 à 10 vervoersfirma's worden overgenomen die in hun magazijn de artikelen in ontvangst nemen die door de leveranciers bij hun worden geleverd en om te verzekeren dat deze leveringen gelijktijdig gebeuren werd het HALOG systeem uitgewerkt. Dit groepeert terug de bestelling van een klant die werd opgedeeld naargelang de producten, zodanig dat de vervoersfirma slechts één verzamelde levering dient uit te voeren voor deze bestelling. Indien er klachten zijn betreffende leveringen dan dient de klant deze in het systeem te encoderen. 12.2.1.3. KONTROLLERI - Het elektronisch systeem van financiële administratie Dit systeem vergemakkelijkt het aankoopproces van de klanten: - De bestel- en facturatiegegevens worden elektronisch doorgegeven en vermijden aldus de papieren documenten en de manuele stockage. - De rapportering wordt uitgevoerd in de bestelfase, niet in de facturatiefase. De facturatie wordt al geaccepteerd in de bestelfase - Herhaalde bestellingen worden ingegeven als bestaande standaard besteltemplates, wat de bestelling vergemakkelijkt - Op een later tijdstip kan de klant de realisatie van het aankoopbudget nakijken met het systeem - Geconsolideerde rapportering door een systeem. Vermits alles wat met facturatie te maken heeft elektronisch wordt uitgevoerd, kan het sleutelpersoneel zich concentreren op de core operations van de organisatie, in plaats van veel tijd te besteden aan een aspect van de aankoopoperaties.

156

Marleen Van Avondt

Hierna wordt schematisch de werking van Merkaattori en Kontrolleri weergegeven, waarbij ook wordt rekening gehouden dat een klant reeds over een informaticasysteem (ERP) kan beschikken, dat in het gehele proces wordt ingeschakeld. Figuur 2 : elektronische aankopen en administratie

Produktklasse

ERP

kiënt

Bestelling

Ontvangstbewijs Stockageruimte

Merkaattori

Bestelling Info produkt

Leveranciers

Produktcodes aanpassen

Faktuur R3/ Hansel

Klacht Levering

12.2.2. De klantenwerving Nu het hele elektronische systeem werd uiteengezet waaruit ook duidelijk bleek dat het een grote positieve invloed heeft op de aankoopkosten van de overheidsdiensten, is het nuttig om wat aandacht te besteden aan de wijze waarop niet klanten worden benaderd en overtuigd worden om via Hansel hun aankopen te doen en/of te organiseren. Een potentiële klant wordt benaderd door de verantwoordelijke van de marketingafdeling of zijn assistent die de general manager van de betreffende dienst contacteren voor een eerste kennismaking en een overzicht van de aangeboden diensten. Reageert hij positief dan wordt samen met hem en een adviseur van Hansel een projectsturing-comittee opgericht, dat toezicht zal houden op het project en op de werking van de projectgroep. Een adviseur opgeleid in het ontwikkelen van de Hansel toepassingen bij klanten maakt in de eerste plaats een analyse van de projectkosten bij de klant en doet de nodige onderhandelingen. Hij wordt bijgestaan door de projectgroep binnen de klantorganisatie die hulp en info geeft. De implementatie op zich wordt uitgewerkt met de key account managers. Dit resulteert in een partnershipcontract dat de regels van de werking bevat, de rollen van de verschillende personen bepaalt, hoe de wetgeving kan opgevolgd worden, ed. Een eerste concreet gevolg is het implementatieplan dat bepaalt hoe de informatie van de ene naar de andere moet doorgegeven worden, welke diensten erbij betrokken


157

worden, welke training en wanneer gegeven zal worden, welke produkten zullen worden aangekocht en welke catalogus zal gehanteerd worden. Eens het systeem van toepassing is bestaan nog enkele keuzemogelijkheden: - De klant koopt enkel op de raamcontracten die via Hansel worden afgesloten en heeft dus geen gebruikerskosten; - De klant kan bovendien vragen dat Hansel voor hun een speciale aankoop doet via een offerteaanvraag. De kost die daar voor hem aan verbonden is, is functie van het aantal uren dat er door de Hansel delegatie aan besteed werd; - De klant kan ook het aankoopproces zelf doen en daartoe het Hansel systeem huren en een adviseur die hem de werking uitlegt. De prijs die daarvoor moet betaald worden is functie van het aantal aankoopprocedures. Ter illustratie van de Hansel benadering van de nieuwe klanten en hun argumentatie, wordt hierna een schema weergegeven. De aankoopstrategie van de klant

Procedurekost in €

A In huis aanwezige expertise

Aankopen in €

B

C

D

Doeltreffende procedures Eenvoudige procedures Elektronische functies

Minimaliseer het aantal transacties Effectieve facturatiebehandeling

Volumes Prijsvoordeel Elektronisch

Figuur 4 : klantbenadering

Deze grafiek is een goede illustratie van het nut van Hansel's interventie. A/B/C/D zijn aankoopprocessen: - A zijn strategische goederen (aankoopkost >> procedurekost) - B zijn hoogwaardige goederen waar de verhouding tussen procedurekost en aankoopkost evenwichtiger wordt (gezamenlijk aankopen brengt toch al prijsvoordeel) - C zijn dagelijkse consumptiegoederen - D zijn ad hoc goederen (procedurekost > aankoopkost) en gaan na informatie van de klant naar Hansel. B/C en D maken grotendeels deel uit van raamcontracten. De A artikelen zijn dikwijls te specifiek om opgenomen te worden in raamcontracten. Meestal gaat de nieuwe cliënt in de eerste plaats de produkten van de D sector via Hansel kopen. Voor de produkten A/B/C kan een raamcontract bestaan of kan Hansel delegatie krijgen voor de

158

Marleen Van Avondt

realisatie van een contract of de aankopen kunnen steeds door de klant blijven gedaan worden, met gebruik van het Hansel systeem en de hulp van een adviseur. De artikelen van de D sector kunnen gekocht worden uit het magazijn van Hansel, bij een leverancier of bij een winkel. De aankoopprocedures via deze winkels worden afgesloten na samenspraak met een referentiegroep in functie van de locatie, de produktprijs, de kwaliteit, het gebied en dit voor produktlijnen die worden aangeboden met een korting in %. Zo zijn er in Finland 4000 winkels op contract; soms individuele, soms maken ze deel uit van een groep en zijn ze geografisch verspreid (vb eenzelfde benzinemerk wordt verkocht in heel het land). Bij deze winkels kunnen dezelfde dingen gekocht worden als in het magazijn van Hansel en soms is het voordeliger bij hun (vb. bij aankopen < 150 €). Voor de aankopen in de winkels kan een Card gebruikt worden, die kan vergeleken worden met een creditkaart. Hiervoor krijgen de klanten eens per maand een factuur van de bank en worden de leveranciers automatisch betaald bij de aankoop. Omdat de accounttaken door de bank worden overgenomen krijgt de gebruiker een jaarlijkse kost toegewezen. De leverancier kan zijn inningen dagelijks, wekelijks of maandelijks krijgen, zijnde de verkoopprijzen verminderd met de kost van 0.4 à 0.5%. De winkels waar de kaart kan gebruikt worden zijn opgenomen in een Hansel Kaart Catalogus. Dit systeem is goed beveiligd daar de kaart voorzien is van een hologram, de naam van de organisatie en/of van de gebruiker. Voor voertuigen blijft de kaart met de wagen verbonden, onafhankelijk van de artikelen die worden aangeboden. 12.2.3. Hansel 's organisatie Bij deze organisatie werken ongeveer 85 mensen zonder een hiërarchische onderverdeling - 20 mensen in de stockageruimte - 8 adviseurs in het opleidingscentrum - 10 in het klantenhelpcentrum * - 20 voor het realiseren van de contracten - 2 marketing en media mensen - enkele voor de administratie. *Dit helpcentrum dient om informatie te geven aan de klanten die hierom vragen. Uitzonderlijk ontvangen zij ook nog een bestelling op papier als het gaat om complexe goederen met veel toebehoren die de mensen zelf niet in het systeem kunnen zetten, wat door hun dan wel wordt gedaan. De klant is het centrale punt voor de hele organisatie waardoor ook de interne plaats van een personeelslid kan veranderen in functie van de taak die op het voorplan staat. De adviseur is de contactman voor de klant die samen met hen de processen beschrijft en de samenwerking realiseert. Er is een intern en extern kwaliteitssysteem. Kijkt het management naar het resultaat in de vorm van financiële data, dan kunnen de aanpassingen alleen maar te laat uitgevoerd worden. Een belangrijk middel is de processen te bewaken. Tussen de hierna volgende kritische succesfactoren bestaat een correlatie: - Financieel (wat wenst de eigenaar van de firma) - Klanten (hun aantal, hun winst = hoe groter hoe rationeler hun aankoop, het aandeel van de aankopen dat via Hansel gaat) - Interne processen - De overtuiging van de werknemers (de atmosfeer moet de ontwikkelingen mee ondersteunen, het personeel moet zich bij de activiteiten betrokken voelen)


-

159

IT (mate van e-business, het aantal fouten dat nog vastgesteld wordt). Binnen Hansel maakt iedereen zijn eigen plan op, dat regelmatig wordt opgevolgd (de individuele werknemers moeten hun verantwoordelijkheid opnemen). 12.2.4. Besluit

De studie die ik over deze firma gemaakt heb en de informatie die ik erover gekregen heb laten mij toe te zeggen dat hun aanpak van de problemen up to date geweest is, zodat zij nu als voorbeeld van een service firma kunnen aangehaald worden. Momenteel zijn zij trouwens als een van de beste Europese elektronische aankoopoplossingen geklasseerd in een studie die door Unisys wordt uitgevoerd in opdracht van het Europees comité. Het is een web based solution die alle verbanden legt in de stappen van de eprocurement.

12.3. Betreffende de e-commerce en de aankoopprocedures van een centrale cel in België Omwille van de reorganisatie waar het Federaal Aankoopbureau voorstaat en de stapsgewijze implementatie van het Jep project, is het interessant om beide activiteiten op een gecombineerde manier te vergelijken met het Hansel systeem. 12.3.1. JEP In de eerste plaats volgt hierna een voorstelling van het Joint Electronic Procurement project (JEP) dat eerst werd gelanceerd door het Ministerie van Defensie, maar na enkele maanden op federaal niveau werd geplaatst. JEP beoogt de invoering van de informatietechnologieën in de precontractuele fase van de overheidsopdrachten, die begint bij de start van een aankoopprocedure en eindigt bij de notificatie van het contract of bij de niet-toewijzing. De activiteiten die hier beoogd worden, worden ook ontwikkeld binnen Tenderi bij Hansel, maar de vraag blijft wel of het e-niveau hetzelfde is. JEP wordt ontleed in drie fasen die op modulaire wijze verwezenlijkt zullen worden. JEP 1: Op elektronische wijze de aankondigingsberichten meedelen aan de officiële publicatieorganen (het Publicatieblad van de Europese gemeenschappen en het Belgisch Bulletin der Aanbestedingen) en ze, evenals de bestekken, ter beschikking te stellen op het Web. Hierop zal ook informatie over de aankoopdiensten kunnen geplaatst worden. De ondernemingen zullen de mogelijkheid hebben om zich te registreren zodanig dat het systeem hen automatisch verwittigt per e-mail van nieuwe opportuniteiten die gepubliceerd worden en die in overeenstemming zijn met de door hun gekozen criteria. JEP 2: Enerzijds gaat het om het ontvangen van elektronische offertes, deze een datum toekennen (time stamping) en ze bewaren in een goed beveiligd en beschikbaar systeem. Het probleem van opening van elektronische offertes moet ook binnen dit kader geregeld worden. Anderzijds is het noodzakelijk te waken over het aspect bewijs van alle andere contractuele (aanvraag tot oplevering, klachten en verzoeken) en precontractuele (aanvraag tot

160

Marleen Van Avondt

verduidelijking,..) elektronische communicaties, teneinde een alternatief te kunnen bieden voor de aangetekende briefwisseling. Voor het uitvoeren van deze fase dient een aanpassing op de wetgeving op de overheidsopdrachten of de digitale handtekening uitgevoerd worden, want in de huidige stand van zaken dient ieder document dat bij de overheidsopdrachten gebruikt wordt voorzien te zijn van een originele handtekening van een gemachtigd persoon. JEP 3: De bedoeling is de dossiers te digitaliseren zodat ze via een systeem van workflow tussen de betrokken overheden kunnen circuleren. Momenteel zijn er nog studies aan de gang voor een project E-Cat dat een elektronische catalogus ter beschikking stelt in het kader van contracten en voor een project E-Fact dat de automatisering op het oog heeft van de vereffening en de betaling van de facturen, dat deels vergelijkbaar is met Kontrolleri van Hansel. Deze projecten beogen ook te kaderen in e-Government in de zin dat zij portalen kunnen verwezenlijken ten behoeve van de ondernemingen en dat zij de integratie met de back-office van de Overheid zouden verzekeren door verbindingen op te zetten met nationale gegevensbanken (ondernemingsregisters of databases van de RSZ bv).

12.3.2. ABA en FOR Ingevolge de Copernicushervorming worden de federale aankopen in overeenstemming gebracht met zijn werkings- en organisatieprincipes: decentralisatie en responsabilisering: - Gebalanceerde combinatie centraal/decentraal als overwegend basisprincipe; - Doorgedreven professionalisering van aankoopprocessen en aankoopdiensten; - Ontwikkelen en realiseren van een strategisch aankoopbeleid. Daartoe worden twee entiteiten opgericht: -

-

Aankoopbeleid en -advies (ABA) met als missie "ontwikkelen, adviseren en helpen implementeren van gepaste technieken voor efficiënt aankopen van goederen en diensten door de FOD's." FOD-Overschrijdende Raamcontracten (FOR) met als missie "opstellen, onderhandelen, afsluiten en opvolgen van FOD-overschrijdende raamcontracten (groepscontracten) tegen de meest optimale voorwaarden."

Essentiële kenmerken: - Opstellen en uitvoeren van specifieke contracten en raamcontracten door de aankoopdiensten van de FOD's; - Groepscontracten voor gezamenlijke aankopen op vrijwillig initiatief van meerdere FOD's centraliseren bij FOR; - Professionalisering van federale overheidsmarkt door advisering en monitoring door ABA ivm aankoopstrategieën, aankooporganisatie en leveranciersmanagement. 12.3.2.1. ABA basisprincipes -

ABA zal enkel diensten verlenen aan federale diensten en dit met betrekking tot strategie, beleid, organisatie en procedures rond de aankoopfunctie.


-

161

Niet-federale diensten die wensen gebruik te maken van de diensten van ABA zullen dit kunnen onder door ABA te bepalen (financiële) condities.

Taken van ABA: -

Het ontwikkelen, adviseren en helpen implementeren van gepaste technieken voor efficiënt en effectief aankopen van goederen en diensten door de FOD's Het opstellen en implementeren van een coherent ondersteunend beleidskader De FOD’s begeleiden in het proces dat leidt tot “excellent aankopen” door het promoten van “best practices” en het waken over “continue verbetering” van de FOD’s Het helpen realiseren van de laagste “Totale Aankoopkost (Total Cost of Ownership)” voor de overheid Helpen ontwikkelen van een professionele overheidsmarkt voor leveranciers en afnemers Het beheren, cultiveren en uitwisselen van informatie en kennis mbt aankopen binnen de overheid Concreet kan dit opdrachtenpakket vertaald worden in: Het ontwerpen van de aankoopstrategie voor de overheid Het adviseren van de verschillende FOD’s op het vlak van: Project Management (zowel advies als fysiek aanleveren van project managers) Best Practices Klantenrelaties Leveranciersrelaties PPS Competentieontwikkeling (training) Marktonderzoek/Benchmarking 12.3.2.2. FOR basisprincipes

-

-

FOR zal fungeren als juridische opvolger van het FAB. FOR zal zich toespitsen op taken mbt aanbestedingen, contractonderhandelingen en leveranciersmanagement. FOR zal niet verantwoordelijk zijn voor de operationele afhandeling van aankopen (bestelling plaatsen, afroep, ontvangst, betaling.) De klant neemt dus het traject van bestelling tot en met betaling van de factuur zelf waar. FOR zal absoluut geen diensten verlenen voor specifieke contracten of raamcontracten voor één klant. FOR zal enkel diensten verlenen aan FOD's en dit enkel en alleen voor groepscontracten. Groepscontracten zullen door FOR enkel worden opgenomen als het netwerkoverleg zijn fiat geeft en er een aanvraag is van minimaal 2 FOD's. Andere federale instanties die via een groepscontract wensen gebruik te maken van de diensten van FOR dienen hiertoe een aanvraag in te dienen via de FOD waaronder zij ressorteren. Het netwerkoverleg zal hierover advies uitbrengen.

Taken van FOR: Het opstellen, negotiëren, afsluiten en opvolgen van FOD-overschrijdende groepscontracten tegen de meest optimale voorwaarden. - De erkenning als "Center of Excellence" voor FOD-overschrijdende groepscontracten - Het correct uitvoeren van de van toepassing zijnde aanbestedingsprocedure voor FODoverschrijdende groepscontracten

162

Marleen Van Avondt

-

-

Het realiseren van de beste voorwaarden voor de opdrachtgevers door middel van optimale negotiatie Het ondersteunen van de opdrachtgevers in opvolging van de afgesloten groepscontracten De FOR negotieert en beheert de groepscontracten die in aanmerking komen voor gemeenschappelijke aankopen op basis van een objectief selectieproces. FOR staat in voor de eigen werkingsmiddelen, wat een commercieel beleid impliceert ten einde de toegevoegde waarde ontegensprekelijk aan te tonen naar de FOD's toe. Dit kan objectief gemeten worden via een "Procurement Management System" op basis van: doorlooptijd van contractopzet, gerealiseerde besparingen op Totale Aankoopkost voor de overheid, aangetoonde besparingen in het verwerkingsproces bij de FOD's. De individuele FOD's zijn verantwoordelijk voor de operationele afhandeling van de aankopen (oproep, ontvangst, betaling).

12.4. Vergelijking van het Fins met het Belgisch aankoopsysteem Een eerste zaak die opvalt, is dat in beide landen de administraties aanpassingen hebben ondergaan die dezelfde achtergrond hebben. Dit kan afgeleid worden uit de woordenschat die in beide diensten gebruikt wordt en de gedragsvoorschriften die er zijn. Dit komt tot uiting in verschillende concepten zoals resultaatmanagement, referentiegroep, netwerkoverleg, kritische succesfactoren, eigen verantwoordelijkheid, grotere zelfstandigheid, vrijheid, ed.. België staat dus niet alleen met een « Copernicus » hervorming, alleen is de timing in andere landen anders. Dit biedt het voordeel dat er kan geleerd worden uit gebrekkige hervormingen die in andere landen toegepast werden. Vooraleer met de vergelijking te beginnen, moet er toch op gewezen worden dat in België de diensten ABA en FOR nog maar juist werden opgericht, zodat hun activiteiten en doelstellingen wel gekend zijn, maar de praktische uitvoering ervan nog niet. Hier zal dus gebruik gemaakt worden van de e-commerce toepassingen die er zijn voor overheidsaankopen en die bij beide diensten kunnen gebruikt worden. Er moet ook van uitgegaan worden dat een maximaal egebruik moet gestimuleerd worden, willen beide op niveau blijven en de klanten blijven aantrekken. Want ook hier is de verplichting voor de federale ministeries om via de centrale aankoopdienst te kopen weggevallen. Laat men de oprichting en uitbreiding van departementale aankoopdiensten de vrije gang gaan, dan wordt het des te moeilijker om ze terug aan te trekken. Hier mag een Finse uitdrukking bij gehanteerd worden : »Ze houden van de contacten met de leveranciers en een fles whisky met nieuwjaar is welkom. » FOR als realisator van raamcontracten die tot stand komen op vraag van meerdere FOD’s, moet dus beschikken over de elektronische uitvoering van de aankoopprocedures. Daartoe kan hij de JEP toepassing hanteren, waaruit echter ook spijtig genoeg zal blijken hoeveel stappen daarin nog ontbreken. JEP 1 is hiervoor dus zeker hanteerbaar, waarbij er wel de nadruk moet op gelegd worden, dat de gegevens die elektronisch zullen gehanteerd worden telkens per offerteaanvraag manueel moeten samengesteld worden. Dit is namelijk geen systeem zoals bij Hansel, dat het bestek creëert op basis van een lijst van eigenschappen waaruit kan gekozen worden en dat daarna ook de publicatie verzorgt en verstuurt. JEP 2 die het ontvangen van elektronische offertes beoogt is zeer interessant, omdat het de beoordeling vergemakkelijkt daar de offertes in vergelijkende tabellen kunnen opgenomen worden zonder dat de gegevens op papier moeten hernomen worden. Blijft hier het probleem van de digitale handtekening die in België voor de overheidsopdrachten nog niet aanvaard is. In Finland heeft men hier geen


163

probleem mee, daar men er van uitgaat dat diegene die een aanbieding doet zich zonder enige twijfel verbindt tot de correcte uitvoering van al hetgeen erin staat. De controle hiervan gebeurt trouwens ook op een elektronische manier, daar de klanten hun klachten en opmerkingen via het systeem dienen in te voeren zodat zij worden opgenomen in de gegevensbank per leverancier. Zijn er nog officiële documenten nodig als bewijsvoering, dan worden deze alleen gevraagd aan de inschrijver die op het punt staat het contract te bekomen, zodat niet iedereen met deze bijkomende inspanning geconfronteerd wordt en tijd zou verliezen door het opvragen ervan. JEP 3 is met hetzelfde probleem geconfronteerd, maar misschien kan ook overwogen worden om de tussenkomsten met als gevolg de workflow tussen de betrokken overheden terug te overwegen in toepassing van de hervormingen die nu worden ingevoerd. Hierbij kan ook aangevoerd worden dat in het geval van FOR, deze dienst een commercieel beleid zal gaan voeren en in zal staan voor zijn eigen werkingsmiddelen, wat op zich reeds instaat voor een correcte uitvoering van de overheidsopdrachten, daar hij die garantie ook aan zijn klanten zal moeten kunnen geven. Een nazicht a posteriori door de Inspectie van Financiën zal trouwens toch blijven bestaan. Dit is bij Hansel ook het geval, daar zij eigendom zijn van het Ministerie van Financiën en door hen worden geverifieerd. Wat FOR van de JEP ontwikkelingen nog zou kunnen gebruiken is de E-catalogus, zodat hun klanten weten welke artikels aan welke prijs beschikbaar zijn. De problematiek die hiermee verbonden is, is dat de toegang toch zal moeten beperkt worden tot de klanten omdat de informatie over afgesloten contracten dient gelimiteerd te worden tot diegenen die in een positie zijn om er bestellingen op uit te voeren, zijnde ruim uitgedrukt « de federale overheid ». Dit project is echter nog niet in het stadium van realisatie, zodat de klanten hun informatie zullen moeten halen uit de papieren catalogi die FOR zal moeten opmaken en versturen. Eventueel zou aan de leveranciers die over een website beschikken, kunnen gevraagd worden om een deel ervan ter beschikking te stellen van de federale klanten met ID en password om de toegang toch af te schermen tot de gemachtigden. De gehele MERKAATTORI (elektronisch bestelsysteem) en KONTROLLERI (financiële administratie) is hier niet van toepassing, omdat het de klanten zijn die verantwoordelijk zijn voor de bestellingen, de ontvangst en de betalingen op de raamcontracten. Dit gemis zal toch wel enige nadelen met zich meebrengen : - Er zal geen inzicht meer zijn in de evolutie van de omzet op een contract en in de bijdrage van elke klant hiertoe. - De klanten zullen hun klachten naar de leverancier moeten overmaken, daar FOR er geen zicht op heeft hoe de leveringen gebeuren. - FOR kan geen garantie bieden over de betalingstermijnen die door de klanten zullen gehanteerd worden. - Voor de planning van een nieuw contract zal enkel kunnen uitgegaan worden van de gegevens die de aanvragers meebrengen, zonder inzicht in de activiteiten van de overige klanten. - Tot nu toe werden de bestellingen overgemaakt aan het Federaal Aankoopbureau die ze in het e-programma invoerden, dat de herverdeling maakte per leverancier. Dit wil zeggen dat het vaak ging over bestellingen met daarop artikels die door verschillende leveranciers werden geleverd, zoals het in het Hansel systeem gebeurt dat eveneens de herverdeling maakt per firma. In de huidige fase, nu de klanten er pas mee beginnen om de bestellingen rechtstreeks naar de firma’s te sturen, blijkt het dat het nog altijd gaat over verschillende contracten die op een bon worden gevoegd. De leveranciers sturen dan de bestelling terug, maar geven wel documentatie mee waaruit blijkt dat ook zij dergelijk artikel kunnen leveren, wat commercieel gezien verstaanbaar is. Hierbij kan je

164

Marleen Van Avondt

je de vraag stellen: gaan ze daar geen gewoonte van maken en afstappen van een correcte toepassing van de wetgeving op de overheidsopdrachten ? Omdat FOR deze bons niet meer ziet, kan hij hiervoor ook niet correctief tussenkomen. ABA is een adviserende organisatie die FOD’s helpt bij de ontwikkeling van de gepaste technieken voor efficiënt en effectief aankopen. Zij gaan dus zelf geen aankoopprocedures afsluiten, maar hulp verstrekken aan de diensten die daarom vragen. Ondanks hun zeer recente start heeft deze dienst reeds een aantal recente e-hulpmiddelen laten ontwikkelen ten behoeve van hun klanten. Binnenkort wordt een website geopend waarop de klanten verschillende informatie kunnen vinden die nuttig is voor het afsluiten van overheidsopdrachten (www.po.be :8080/aba cpa). -

-

-

Een typebestek, zijnde het administratief algemeen bruikbaar gedeelte, werd opgemaakt voor de verschillende aankoopprocedures : offerteaanvraag – aanbesteding – onderhandelingsprocedure en is toegankelijk voor alle potentiële klanten. Per procedure wordt aangeduid welke de verschillende stappen zijn die moeten opgevolgd worden vanaf de creatie van een bestek tot de gunning. Ten einde de berekening te vereenvoudigen voor de bepaling of een firma financieel gezond is en daardoor in aanmerking kan komen voor verder onderzoek van zijn offerte, is er een overzicht van de boekhouding van ondernemingen bijgevoegd waarop via een database cijfers kunnen ingevoerd worden en de ratio automatisch wordt berekend. Er werden boordtabellen voorzien die check points weergeven die dienen gehanteerd te worden voor het opmaken van de technische specificaties.

Het voordeel hiervan is ook dat de inhoud van de site telkens op punt zal staan op het gebied van de ontwikkelingen in de wetgeving op overheidsopdrachten, daar hij door specialisten wordt opgevolgd. Hieruit blijkt duidelijk een verschil met Hansel, die ofwel de procedure via hun systeem doen voor de klanten, ofwel hun systeem verhuren aan de klanten die het gebruiken voor de creatie van een eigen aankoopprocedure, weliswaar bijgestaan door een adviseur. Uit alles blijkt duidelijk dat Hansel op elektronisch gebied veel verder staat, dan datgene dat hier in België beschikbaar is, maar dat het systeem mits zekere aanpassingen zeker hier zou kunnen gebruikt worden, vooral voor de activiteit waar FOR werd voor opgericht. Ook ABA zou de benadering van Hansel als adviseur kunnen toepassen, maar werd niet in die zin gedefinieerd. Het idee voor de ontwikkeling van een website en de toekomstige uitbreidingen ervan zijn een goed initiatief geweest dat met interesse zal opgevolgd worden.

165

166

Dirk Van de Peer

Hoofdstuk 13. E-government bij de Nederlandse Belastingdienst: Elektronische aangiften Dirk Van de Peer

13.1. Inleiding Als ambtenaar bij de Federale Overheidsdienst Financiën ben ik bijzonder geïnteresseerd in elektronische aangiften omdat ik er een middel in zie om de dienstverlening aan de burger te verbeteren en de interne werking van de Overheidsdienst te verbeteren. Als deelnemer aan het Public Management Programme 2002 kreeg ik de kans dit onderwerp in Nederland nader te bestuderen. Inzake elektronische aangiften is de Nederlandse Belastingdienst immers één van de koplopers. Meer dan 70 procent van de aangiften inzake personenbelasting werden in 2001 elektronisch verwerkt, zonder de manuele tussenkomst van één belastingambtenaar. Van 14 tot en met 25 april 2002 was ik te gast bij de Nederlandse Belastingdienst, meer bepaald bij Belastingdienst/Centrum voor Proces- en Productontwikkeling (B/CPP). De stage bestond hoofdzakelijk uit interviews met en presentaties van medewerkers van B/CPP, bezoeken aan Belastingdiensten en het bijwonen van een aantal vergaderingen, evenals de deelname aan de Campusdag, die alle kaderden binnen het algemene thema: e-government bij de Nederlandse Belastingdienst en elektronische aangiften in het bijzonder. Na de beschrijving van de stageplaats wordt dieper ingegaan op het project ‘Frontoffice’, dat door B/CPP in het jaar 2000 opgestart werd. Dit grootschalig project is de uitwerking van de visie en strategie van de Nederlandse Belastingdienst inzake E-government, waarvan de elektronische aangiften een belangrijk onderdeel vormen. Hieruit kunnen ook een aantal lessen getrokken worden voor de Belgische Federale Overheid. 13.2. Beschrijving van de stageplaats De stage werd uitgevoerd bij het Centrum voor Proces- en Productontwikkeling (B/CPP), gevestigd te Utrecht en onderdeel van de Nederlandse Belastingdienst. Mr. drs. Letty Huijbers werkzaam binnen het domein Monitoring, organiseerde en begeleidde de stage. 13.2.1. Oprichting Het ontwerpen van producten en processen ten behoeve van de Belastingdienst was zeer sterk versnipperd. Deze vaststelling leidde in 2000 tot de oprichting van B/CPP, met als doel de ontwerpactiviteiten samen te brengen. Met de bundeling van ontwerptaken wordt gestreefd naar grotere professionaliteit en meer overzicht in het ontwerpproces. Daardoor kan de samenhang tussen die verschillende activiteiten

E-government bij de Nederlandse Belastingsdienst

167

worden onderkend en kunnen prioriteiten makkelijker worden gesteld. B/CPP is in feite het architectenbureau van de Belastingdienst. 13.2.2. Kerntaken B/CPP levert een bijdrage aan de doelstellingen van de Belastingdienst in een voortdurende wisselwerking tussen beleid en uitvoering. De kerntaken van het B/CPP situeren zich op drie gebieden: -

-

-

Visieontwikkeling: B/CPP vertaalt beleid in producten en diensten voor de Belastingdienst. Daarnaast worden maatschappelijke ontwikkelingen nauwgezet gevolgd. B/CPP signaleert trends en kan daar op inspelen; Ontwerpmethodieken: B/CPP richt zich op het professionaliseren van het ontwerpproces. Door de ontwikkeling van methoden en technieken kunnen vergelijkbare producten volgens een zelfde stramien worden gemaakt; Ontwerpproducten: B/CPP vertaalt eisen en wensen naar concrete producten. 13.2.3. Werkwijze

De opdrachten komen van de uitvoerings- en beleidsfunctie. De plaatselijke eenheden van de Belastingdienst zijn de uiteindelijke afnemers van de producten, diensten en processen die door B/CPP ontwikkeld worden. Bij het aanvaarden van een opdracht wordt een plan van aanpak opgesteld, waarin de opdracht en het te realiseren resultaat duidelijk omschreven wordt. Daarnaast bevat het plan van aanpak een uitvoeringsschema (wat wordt door wie met welk doel uitgevoerd), een tijdsplanning per fase, de activiteit en het benodigd budget. Tot slot worden de rollen, taken en verantwoordelijkheden van de verschillende deelnemers omschreven, evenals de rapportage en de overlegstructuur. Na de opmaak van het plan kan de opdracht aangevat worden. Het ontwerpproces is het resultaat van de samenwerking tussen een aantal deskundigen, afhankelijk van de aard van de opdracht en medewerkers uit de uitvoering. Naast het ontwerpen van nieuwe producten en processen kan B/CPP ook betrokken worden bij de implementatie ervan. De feitelijke implementatie blijft echter de verantwoordelijkheid van de uitvoering. B/CPP volgt de maatschappelijke ontwikkelingen op de voet en gaat na of deze belangrijk kunnen zijn voor de Belastingdienst. Technische ontwikkelingen krijgen ook voortdurend aandacht, zodat bij de uitvoering van opdrachten steeds gebruik kan gemaakt worden van de nieuwste technieken. 13.2.4. Organisatiestructuur De directeur B/CPP vormt samen met drie managementleden het managementteam en legt verantwoording af aan de Directeur-generaal Belastingdienst. Opdrachten worden aangenomen door het managementteam en zij worden daarbij ondersteund door een adviesgroep. Elk van de drie managementsleden is verantwoordelijk voor één van de drie aandachtgebieden binnen B/CPP:

168

Dirk Van de Peer

1. Rechtstoepassing (expertise op gebied van fiscale wetgeving); 2. Procesinrichting (expertise inzake het ontwerpen van primaire bedrijfsprocessen); dienstverlening, intensief toezicht en opsporing (expertise die verband houdt met de verschillende fasen in het proces van intensief toezicht). 3. Op hun beurt zijn de drie aandachtsgebieden onderverdeeld in een aantal domeinen (12). Een domein is de thuisbasis voor een groep medewerkers met een specifieke deskundigheid. Een toegewezen opdracht wordt in de meeste gevallen aangestuurd door een manager uit een pool van projectmanagers, die medewerkers uit de verschillende domeinen selecteert die hij/zij meent nodig te hebben voor het welslagen van het project. Het werken binnen B/CPP wordt dus in belangrijke mate gekenmerkt door een projectmatige aanpak. De organisatie wordt daarnaast ondersteund door een stafbureau en telt ongeveer 350 medewerkers. Managementteam adviesgroep

secretariaat

stafbureau bedrijfsvoering

projectmanagement

formeel recht invordering rechtstoepassing algemeen

monitoring

architectuur en procesinrichting

belastingen op arbeid en vermogen

bronnen en gegevens

informatiemanagement

winstbelastingen

vakontwikkeling klantbehandeling

verbruiksbelastingen

productontwikkeling klantbehandeling

douanewetgeving

kwantitatieve modellen en evaluatieonderzoek

Figuur 1: Organigram B/CPP

13.3. Het project ‘Frontoffice’ 13.3.1. Algemeen: definitie Kort na haar oprichting in het jaar 2000 werd door B/CPP gestart met het grootschalig project Frontoffice. Om dit begrip te situeren moeten we vooreerst de verschillende processen en diensten toelichten. De Belastingdienst onderscheidt drie grote processen: - Intensief toezicht en opsporing (controle van aangiften en handhaving); - Dienstverlening (informatieverstrekking via telefoon, internet, balie aan belastingplichtigen); - Massale processen (verwerking van grote hoeveelheden aangiften, inningen en terugbetalingen, enz.).


169

Daarnaast maken de klanten bij het contact met de Belastingdienst gebruik van informatie-, interactie en transactiediensten: - Informatiediensten kenmerken zich door het aanbieden van informatie waarvan de klant zonder verdere tussenkomst van personeel gebruik kan maken; - Interactiediensten onderscheiden zich door het één op één karakter: actie-reactie; - Bij transactiediensten vinden formele handelingen plaats, zoals het uitreiken of inleveren van een aangifte of het doen van een betaling. Deze diensten worden aangeboden langs verschillende kanalen: balie, telefoon, post, e-mail en internet. Het Frontoffice beweegt zich voornamelijk in het proces dienstverlening en voor wat betreft de transacties in de massale processen. Frontoffice wordt dan ook als volgt gedefinieerd: Het externe dienstenaanbod en de interne processen en organisatie van de Belastingdienst ter ondersteuning van de contacten met klanten, zijnde belastingplichtigen en/of intermediairs. 13.3.2. De omgeving van Frontoffice De overheid, de Belastingdienst en de klanten hebben verschillende eisen en verwachtingen omtrent Frontoffice. Daarnaast zijn er voortdurende technologische veranderingen die steeds nieuwe mogelijkheden en ook nieuwe verwachtingen creëren. Binnen dit samenspel van omgevingsfactoren zal Frontoffice zich dienen te ontwikkelen. Belastingdienst overheidsrol imago efficiency (intern) effectiviteit (extern) organisatieontwikkeling

Overheidsbeleid - voldoen aan verwachtingen - 7 * 24 bereikbaar - snel antwoord

-

voorop

FRONTOFFICE

Technologie - voldoen aan verwachtingen

- voorop blijven lopen

blijven Klanten - gemak - genot - gewin

Figuur 2: Omgevingsfactoren Frontoffice

13.3.2.1. Ontwikkelingen binnen de overheid

170

Dirk Van de Peer

De overheid is binnen de maatschappij één van de vele spelers. Zij dient bij het vormgeven van haar beleid rekening te houden met de andere spelers en hun verwachtingen, zijnde de bedrijven, de burgers en de maatschappelijke instellingen. De overheid heeft naast de klassieke controlerende taken ook meer en meer een dienstverlenende rol te vervullen. De Nederlandse overheid heeft inzake de elektronische relatie overheid-burger een viertal standpunten ingenomen die het kader voor de verdere ontwikkeling vormen en die in overeenstemming zijn met het actieplan E-Europa, tijdens de Europese Raad in Lissabon bekrachtigd: -

Bereikbaarheid: gelijke kansen voor iedere burger om toegang te krijgen tot de elektronische overheid; Keuzevrijheid: keuzemogelijkheden voor de burger over de wijze waarop hij de informatierelatie met de elektronische overheid wil vormgeven; Geloofwaardigheid: duidelijkheid verschaffen aan de burger over zijn rechten jegens de elektronische overheid; Participatie: helderheid geven aan de burger over elektronische participatiemogelijkheden en de status hiervan.

In het verlengde van het voorgaande zijn een aantal aanvullende beleidslijnen uitgezet. In de eerste plaats streeft de overheid er naar om ten behoeve van en in samenwerking met het bedrijfsleven de administratieve lasten voor bedrijven en instellingen te verlichten. Ten tweede zal, ter verbetering van informatie- en communicatiediensten, het programma Overheidsloket 2000 een landelijk dekkend net van drie geïntegreerde (virtuele) loketten realiseren op de terreinen Zorg & Welzijn, Bedrijven en Bouwen & Wonen. Tot slot zullen er initiatieven ontwikkeld worden om de toegang tot overheidsinformatie te vergemakkelijken. Informatie en voorlichting moeten geïntegreerd worden aangeboden, waarbij de overheid uit zichzelf op maat gesneden diensten aanbiedt. Ook hier kan de inzet van ICT een belangrijke rol spelen. Volgende principes staan daarbij voorop: -

Centrale informatievoorziening: bedrijven moeten op één plaats alle relevante informatie en formulieren kunnen vinden; Elektronische gegevensuitwisseling: bedrijven moeten de gevraagde gegevens kunnen leveren door middel van datatransmissie; Meervoudig gebruik van gegevens: door beter gebruik van authentieke basisregistraties bevorderen dat ook inhoudelijke gegevens slechts éénmaal aangeleverd hoeven te worden. 13.3.2.2. Belastingdienst

De Belastingdienst, heeft net als andere overheidsdiensten, naast een aantal controletaken, eveneens de verplichting de burger actief diensten te verlenen en deze te informeren. Door een grotere toegankelijkheid en bereikbaarheid, transparantie en gerichte en individuele dienstverlening wordt compliance vanwege belastingplichtigen bevorderd. Frontoffice kan hieraan een belangrijke bijdrage leveren. Frontoffice kan bovendien leiden tot een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering door goede technische infrastructuur en elektronische uitwisseling van gegevens. Met een moderne en servicegerichte dienstverlening, die aansluit op de wensen en


171

verwachtingen van de belastingplichtige wordt bovendien het imago van de Belastingdienst versterkt. De Belastingdienst heeft als belangrijk voordeel dat zij over de noodzakelijke massa beschikt om de enorme investeringskosten in de nieuwe technologie te verantwoorden. Frontoffice kan aldus een belangrijke bijdrage leveren bij het realiseren van de diverse doelstellingen van de Belastingdienst. 13.3.2.3. Verwachtingen en wensen van de klant. Verwachtingen en wensen van de klant verschuiven voortdurend door maatschappelijke en technologische ontwikkelingen, alsmede door het niveau van serviceverlening van andere publieke en private organisaties. Gezien deze dynamiek moeten de verwachtingen en wensen van klanten voortdurend gemonitord worden. In zijn algemeenheid verwacht de belastingplichtige dat de interactie met de Belastingdienst snel, veilig en eenvoudig kan verlopen. Hij wil vaker geholpen worden via internet omdat hij daarvan ook in toenemende mate gebruik maakt voor zijn andere informatie- en transactiebehoeften. 13.3.2.4. Technologische mogelijkheden. De technologische mogelijkheden beïnvloeden de verwachtingen en wensen van de belastingplichtige/klant enerzijds en de doelstellingen van de Belastingdienst anderzijds. De ontwikkelingen op technologisch gebied maken het mogelijk dat de contacten tussen de belastingplichtige en de Belastingdienst efficiënter verlopen en daardoor kan de Belastingdienst haar processen eveneens efficiënter laten verlopen. Technisch zijn er zeer veel mogelijkheden, maar gelet op de voortschrijdende technologische ontwikkelingen zal een voortdurende aanpassing en investering nodig zijn. 13.3.3. Uitwerking visie Gegeven de vier krachten die spelen bij het vormgeven van Frontoffice heeft de Belastingdienst een aantal uitgangspunten vooropgesteld die men bij de ontwikkeling van diensten, producten en processen voor ogen dient te houden. 13.3.3.1. Eén loket De klant kiest zelf het kanaal langswaar hij de Belastingdienst wenst te bereiken, waarbij elk kanaal een eigen centrale in- en uitgang heeft (concreet: één internetadres, één centraal telefoonnummer). De klant hoeft zich op geen enkel moment af te vragen tot welke dienst hij zich in feite dient te richten. De Belastingdienst zorgt ervoor dat de vraag of de aangifte doorgestuurd wordt naar de dienst die de nodige kennis of mankracht bezit om deze te behandelen.

172

Dirk Van de Peer

13.3.3.2. Integratie Zoals hoger uitééngezet kunnen we een informatie-, transactie- en interactiebehoefte onderscheiden. Voor de belastingplichtige is dit onderscheid echter niet relevant. Concreet moet hij op het internet zowel informatie vinden als de mogelijkheid hebben bepaalde transacties te verrichten (bijvoorbeeld versturen van een aangifte). Het aanbod dient dus geïntegreerd te zijn. 13.3.3.3. Samenhang tussen kanalen en beïnvloeding Een goede dienstverlening kan leiden tot een kleinere behoefte aan interactie met medewerkers. Zo kan een groter aanbod van informatiediensten leiden tot minder telefoonbehandelingen, wat momenteel een knelpunt blijkt te zijn. De Belastingdienst zal de keuze van de belastingplichtige voor een bepaald kanaal trachten te sturen in de richting die voor haar het meeste voordeel oplevert. Teneinde dit te bereiken zal zij de afwegingen van de belastingplichtige bij de kanaalkeuze in kaart trachten te brengen en klantprofielen opstellen, gebaseerd op fiscale momenten en lifeevents. 13.3.3.4. Toegang tot gegevens en informatie De technologische ontwikkelingen maken het mogelijk dat naast de medewerkers, ook de belastingplichtigen in toenemende mate toegang krijgen tot de informatie en gegevens waarover de Belastingdienst beschikt, in de mate dat dit wenselijk geacht wordt. Men denkt daarbij aan de statusinformatie van de fiscale dossiers, maar ook aan de kennissystemen waarover de Belastingdienst beschikt (veelgestelde vragen, leernet). 13.3.3.5. Marktwerking De Belastingdienst wenst zich niet te profileren als softwareleverancier. Zij zal dan ook de markt stimuleren in het aanbieden van voorzieningen op het gebied van informatie-, interactie- en communicatiediensten. De Belastingdienst zal enkel de interfaces, formats en beveiligingsaspecten vastleggen. 13.3.4. Toekomstbeeld: 2005 Indien voorgaand beleid uitgevoerd wordt, kan een beeld geschetst worden van frontoffice in 2005. 13.3.4.1. De klant in het Frontoffice in 2005 Enkel in grote steden zal nog een balie beschikbaar zijn. De klant kan beter bellen naar één centraal nummer waar hij met behulp van moderne technieken naar een materiecompetent medewerker doorgeschakeld wordt.


173

Uiteraard kan hij zijn vraag e-mailen (die standaard binnen 48 uren behandeld wordt), maar bij voorkeur maakt hij gebruik van het internet ( 24 uur per dag, 7 dagen per week) waar hij informatie vindt op basis van zijn profiel, op fiscaal moment, life-events. Op basis van zijn profiel heeft de Belastingdienst informatie voor hem klaargezet. Ongeacht het kanaal dat hij kiest, krijgt hij dezelfde informatie. Wenst hij echter interactie dan zal hij tijdens de kantooruren worden doorverbonden met medewerkers die zich in het ganse land kunnen bevinden. Hij zal alle transacties (aangiften, verzoeken, bezwaren, enz.) via internet kunnen verrichten op een veilige en juridisch correcte wijze. In een aantal gevallen beschikt hij over (commerciële) software die een koppeling tot stand brengt tussen zijn bedrijfssystemen en de transactiesystemen van de Belastingdienst. 13.3.4.2. De medewerker en de Belastingdienst in het Frontoffice 2005 De medewerker van de klantendienst zal zich grotendeels bezig houden met het beantwoorden van e-mails en de telefoon aan de hand van scripts en dialoogondersteuning op basis van veelgestelde vragen. Indien nodig kan hij het dossier van de betrokkene op zijn beeldscherm halen om dossierspecifieke informatie te verstrekken. Ervaringen met nieuw opkomende vragen worden vastgelegd en doorgespeeld aan collega’s. Desnoods wordt het backoffice ingelicht nopens storingen, fouten e.d. zodat deze zo snel mogelijk verholpen kunnen worden. Het gebruik van de balie zal teruglopen, ten voordele van telefoon, e-mail, maar voornamelijk internetgebruik. Men verwacht dat in 2005 25% van het werkvolume van de klantendienst zal bestaan uit het beantwoorden van e-mails. Men zal het informatie-aanbod zodanig uitbreiden dat de klant het antwoord op zijn niet al te technische vraag zelf kan vinden. De transactiediensten zullen veelal elektronisch verlopen door een sterke stijging van het internetgebruik. 13.3.5. Effecten van de visie De keuzes die op het vlak van Frontoffice gemaakt worden hebben hun weerslag op diverse aspecten van de bedrijfsvoering. Dienstverlening aan de burger wordt bijzonder belangrijk. Hiervoor zullen in de toekomst aangepaste competentieprofielen moeten opgesteld worden. Door toename van het aantal helpu-zelf diensten zullen minder medewerkers nodig zijn bij de feitelijke interactie. Bovendien zal plaatsen tijdsonafhankelijk gewerkt kunnen worden. De technologie evolueert bijzonder snel. Nieuwe functionaliteiten moeten dan ook snel aangeboden worden. Om die snelheid te bereiken zal men voornamelijk sturen op ontwikkeling op basis van marktstandaarden. Verder denkt men o.a. aan de integratie van elektronische aangiften en het elektronisch vereffenen van de gevestigde aanslagen. Er is eveneens een belangrijke taak weggelegd voor marketing.

174

Dirk Van de Peer

Aan de hand van marketingtechnieken zal bekeken worden hoe en in welke mate de klanten gebruik maken van de verschillende Frontofficediensten, welke de succesfactoren zijn bij acceptatie van nieuwe diensten en welke instrumenten ingezet kunnen worden om het gebruik van bepaalde kanalen en diensten te beïnvloeden. Door de toename van elektronische handelingen tussen klant en Belastingdienst moet duidelijkheid bestaan omtrent de juridische aspecten ervan (aansprakelijkheid bij elektronische communicatie, bewijsrechtelijke aspecten, enz.). De ganse ontwikkeling van Frontoffice heeft echter ook een belangrijk kostenplaatje. Tegenover deze kosten staan echter ook een aantal baten: minder verwerkingskosten, minder foutherstel, minder personele handelingen, evenals een niet onbelangrijke administratieve lastenverlaging voor de klanten. Men heeft de ambitie, vooraleer tot implementatie van een project over te gaan, een kosten- en batenanalyse op te maken. 13.3.6. Project Winstaangifte. ‘Frontoffice’ is het overkoepelend project. Op het moment van uitvoering van de stage liepen er een dertigtal deelprojecten. Een belangrijk deelproject inzake elektronische aangiften is ‘Winstaangifte’. 13.3.6.1. Situering Uit overleg van de overheid met de burgers en ondernemingen bleek de behoefte aan een algemene administratieve lastenverlaging. In het kader van deze lastenverlaging komt men tot de vaststelling dat elektronisch berichtenverkeer via internet hiertoe een belangrijke bijdrage kan leveren. Voor een grote organisatie als de Belastingdienst, die voor een massale verwerking van aangiften en cijfers staat, kan dit elektronisch berichtenverkeer een aantal voordelen bieden op het vlak van effectievere selectie en behandeling van ingediende aangiften. Bovendien leidt het tot een efficiënter bedrijfsproces. Maar ook voor de burgers-klanten zijn er diverse voordelen. Naast lastenverlichting maakt elektronisch berichtenverkeer een ononderbroken keten van gegevensstromen mogelijk, uitgaande van de ondernemingen, naar de fiscaal raadgevers tot bij de Belastingdienst, wat de kans op fouten verkleint en voor een snellere verwerking zorgt. 13.3.6.2. Definitie Winstaangifte is een gestructureerd bericht, dat door de aangever elektronisch verzonden wordt om hiermee winstaangiften te doen (inkomstenbelasting en vennootschapsbelasting). Deze verzending gebeurt vanuit een specifiek aangifteprogramma van de aangever, door de softwareleveranciers geïntegreerd in hun fiscale pakketten. De Winstaangifte bestaat uit een aantal algemene gegevens over het bedrijf (naam, adres, sociaal en fiscaal nummer, enz.), de fiscale jaarrekening, een aantal vragen, een winstberekening


175

en een aantal specifieke specificaties (bvb buitenlandse resultaten, investeringsaftrek, dochtermaatschappijen, enz.). 13.3.6.3. Projectmatige aanpak Gelet op de belangrijkheid van Winstaangifte voor de Belastingdienst dient men omzichtig en projectmatig te werk te gaan bij de introductie van Winstaangifte en vooraf de diverse aspecten en mogelijke problemen grondig te analyseren, vooraleer men overgaat tot een landelijke invoering. 13.3.6.4. Proefprojecten Er werd niet enkel besloten het project op te splitsen in verschillende deelprojecten, maar Winstaangifte bovendien slechts voor een beperkt aantal aangiften te laten proefdraaien. Daartoe werd o.a. een bijzondere (laboratorium)eenheid opgericht te Zwolle (proeftuin), welke bezocht werd, bestaande uit een zestal medewerkers, die hetzelfde werk doen als op een reguliere (controle)eenheid, maar enkel aangiften behandelen die elektronisch ingediend worden. De doelstelling van de proef, gestart in 2000, bestond in het peilen van het draagvlak bij betrokken partijen, zijnde de consulentenorganisaties en de deelnemende consulenten, ondernemersorganisaties en de betrokken ondernemers, de softwareleveranciers en Diginotar (TTP). Daarnaast trachtte men de meest efficiënte en effectieve werkwijze voor de Belastingdienst te bepalen en de risico’s te verminderen, verbonden aan de definitieve invoering. De vorm, inhoud, selectie en juridische aspecten van de Winstaangifte werd door een aparte deelprojectgroep voorbereid. Zo moest de laboratoriumeenheid te Zwolle de wettelijke en administratieve toelating krijgen om elektronische aangiften vanuit gans Nederland te behandelen, hoewel deze elektronische aangiften, gelet op de plaats van vestiging van de bewuste belastingplichtige, in beginsel door de lokaal bevoegde eenheden behandeld dienden te worden. De dienst ‘Communicatie en Marketing’ verzorgt de contacten met de verschillende betrokken partijen. In de praktijk blijven voornamelijk de softwareleveranciers en intermediairs de belangrijkste partijen. De ondernemingen zelf zijn niet echt betrokken partij, vermits 98% van hen beroep doet op intermediairs. Hoe hun aangifte ingediend wordt, is voor de onderneming niet echt belangrijk. De elektronisch ingediende aangiften komen uiteindelijk bij de laboratoriumeenheid te Zwolle terecht. De intermediair ontvangt automatisch een ontvangstbericht. Hoewel dit proces op technisch vlak nog volop in ontwikkeling is, is het uiteindelijk de bedoeling dat de computer grotendeels zal bepalen welke aangiften op welke punten onderzocht moeten worden. Daartoe zullen aan de elektronisch ontvangen aangifte een aantal gegevens en inlichtingen uit andere bestanden gekoppeld worden. Aan de hand van een aantal vooraf ingebrachte selectiecriteria zal de computer uiteindelijk bepalen of de aangifte al dan niet op bepaalde punten een nazicht behoeft.

176

Dirk Van de Peer

Met de controlerende ambtenaren werd uitvoerig gesproken. Daaruit blijkt dat deze werkwijze een cultuuromslag bij de ambtenaar vereist. Alle aspecten van een aangifte kunnen en mogen niet langer gecontroleerd worden. De ambtenaren hebben toch steeds weer te neiging ook andere elementen van een aangifte te onderzoeken. Deze houding past echter niet in het basisopzet: men wil komen tot een efficiënt, effectief en uniform controleproces waarbij de gelijkheid tussen belastingplichtigen gewaarborgd wordt. Uit de evaluatie van deze proef konden een aantal lessen getrokken worden: Het systeem bleek gebruiksvriendelijk, waarbij bovendien zowel de communicatie met de Belastingdienst als het opleggen van de aanslag sneller ging. Toch waren er ook enkele minpunten. Het systeem kost, zeker bij aanvang, extra tijd omdat men het moet aanleren en omdat er geen link is tussen de boekhoudpakketten en fiscale pakketten. Daarnaast mislukte het verzenden van de aangifte soms, wat tot gevolg had dat een aantal intermediairs afhaakten en alsnog de papieren versie verkozen. Ook waren mogelijkheden in de software te beperkt. De intermediairs deden een aantal verbetersuggesties. Zij wensten meer mogelijkheden tot toelichting van de aangegeven cijfers, tabellen voor vergelijkende cijfers van voorgaande jaren en koppelingen met administratieve pakketten. Bovendien verlangen de intermediairs een online verbinding met de Belastingdienst en via internet een toegang tot het verkrijgen van statusinformatie over een bepaald dossier (wie is de bevoegde ambtenaar, op welke dienst bevindt het dossiers zich en in welk stadium). Na het afronden van de proef 2000 werd het startschot gegeven voor een volgende proef die sedert mei 2002 gestart is. Deze proef is vooral gericht op het verwerken van grote hoeveelheden. Streefcijfer is de deelname van tien softwareleveranciers en tweehonderdvijftig consulenten. Men verwacht vijftigduizend aangiften te verwerken.

13.4. Lessen voor de federale overheid Het mag duidelijk zijn dat vele projecten in België in de steigers staan, maar dat Nederland op het vlak van elektronische aangiften veel verder staat. Het is niet bevorderlijk voor het imago van een overheidsdienst om met zeer veel vertraging de nieuwe technologische ontwikkelingen toe te passen. Het heeft wel het voordeel dat men lessen kan trekken uit ervaringen in andere landen en valkuilen kan vermijden. Of hoe men alzo een achterstand kan ombuigen in een voorsprong. De basisprincipes die Nederland hanteert op vlak van e-government, worden uiteraard ook in België toegepast: - Snellere dienstverlening op een gebruiksvriendelijke manier (permanente toegang, gepersonaliseerde en makkelijk vindbare informatie); - Meer transparantie door grotere inspraak bij beslissingen, toegang tot persoonlijke gegevens; - Minder contacten (éénmalige gegevensinzameling, pro-actief beheer); - Geïntegreerde dienstverlening (informatie, interactie en transactie); - Dienstverleningskanaal is de keuze van de klant.


177

Uit mijn ervaringen in Nederland kunnen echter nog volgende lessen getrokken worden: -

-

-

-

-

-

-

-

-

Nieuwe diensten zullen slechts kans op slagen hebben, indien ze beantwoorden aan volgende kenmerken: simpel, veilig en snel. Uit de proef winstaangifte 2000 blijkt dat bij moeilijkheden, de intermediairs al vlug overschakelden op hun vertrouwde papieren aangifte. Daarom is het eveneens belangrijk dat gebruikers in geval van problemen bij een helpdesk terecht kunnen. Uit het vijfjarenplan informatica 2001-2005 blijkt dat mede om die reden voorzien wordt in een callcenter. Indien de elektronische toepassingen extra mogelijkheden bieden tegenover de papieren versies, kan dit bijdragen tot het succes (bijvoorbeeld een berekeningsprogramma bij een elektronische aangifte personenbelasting). Nieuwe elektronische diensten en producten zal men in nauw overleg met de gebruikers (bedrijfswereld, beroepsverenigingen) moeten ontwikkelen. Het is aangewezen deze contacten te formaliseren in een commissie. Wil men bovendien tijdig kunnen anticiperen op nieuwe ontwikkelingen en trends, dan zal men de samenleving continu moeten ‘monitoren’. Bij grootschalige projecten is het uiteraard aangewezen om eerst te starten met een pilootproject, waarbij ook nauwkeurig de verschillende procedures vastgelegd worden. De ontwikkelingen op technologisch gebied volgen elkaar in sneltreinvaart op en vereisen continu aanpassingen en nieuwe investeringen. Gelet op de beperkte budgetten zal men een aantal prioriteiten moeten stellen. Nederland heeft alvast de keuze gemaakt om geen softwareproducent te worden. Zij ontwikkelen zoveel mogelijk op basis van marktstandaarden en laten waar mogelijk het initiatief over aan de markt, die zij beter in staat achten sneller te anticiperen op technologische veranderingen. In de mate van het mogelijke is het wenselijk fiscale toepassingen te integreren in bestaande administratie-, boekhoud- of fiscale pakketten, waarbij de administratie zich beperkt tot het vastleggen van uniforme koppelvlak- en berichtspecificaties, enz. Marktpartijen kunnen met op-maat producten meer aansluiten op specifieke situaties en wensen van de belastingplichtige/klant en zijn processen. Uit voorgaande blijkt duidelijk dat het wenselijk is dat producten en diensten ontwikkeld worden in nauw overleg met gebruikers en softwareleveranciers. Uit de praktijk in Nederland blijkt dat voor deze groepen een continue aanpak van ‘binden en boeien’ vereist is. ‘Communicatie en marketing’ is in Nederland een belangrijk onderdeel van bijvoorbeeld het project Winstaangifte. Daartoe werd dan ook een aparte dienst opgericht die optreedt als een soort accountmanager voor deze groepen. Ook voor de Belgische gebruikers zal men inspanningen moeten leveren om hen te binden en te boeien. Tot slot kan men de oprichting van een centrum overwegen, naar het model van B/CPP. Een ICT-project heeft vele facetten, waarvan de technologie slechts één onderdeel is. Eén centrum heeft het voordeel dat verschillende deskundigheden ingezet kunnen worden, waarbij door een centrale aansturing vermeden wordt dat het wiel telkens opnieuw wordt uitgevonden.

178

Dirk Van de Peer

13.5. Besluit Mijn interesse ging vooral uit naar elektronische aangiften bij de Belastingdienst. België scoort op dit gebied vooralsnog bijzonder slecht en heeft ten opzichte van Nederland een grote achterstand in te halen. Nochtans geloof ik dat de introductie op grote schaal van elektronische aangiften (of vooraf ingevulde aangiften) een positieve invloed zal hebben op de werking van de belastingadministratie en een betere dienstverlening voor onze klanten/belastingplichtigen zal betekenen. Ik kon vaststellen dat één van onze buurlanden op dit vlak veel verder stond. Om die reden was Nederland dan ook een interessant studieterrein. Bovendien kon ik mijn stage uitvoeren in een dienst die recent opgericht werd en een vrij centrale rol speelt binnen de Belastingdienst. Daarnaast was ik aangenaam verrast over de grote openheid en bereidheid van de Nederlandse ambtenaren om hun projecten toe te lichten. Mogelijk is dit mede te verklaren door het feit dat zij (terecht) trots zijn op hun realisaties. De Belastingdienst heeft trouwens in de Nederlandse samenleving, mede door het succes van de elektronische aangiften, het imago van een dynamische onderneming. Dit heeft ongetwijfeld zijn weerslag op de medewerkers. Simpel, safe en snel moeten de hoofdkenmerken zijn van nieuw ontwikkelde elektronische producten en diensten. De ontwikkeling dient te gebeuren in samenspraak met de markt en de gebruikers. De nieuwe technologie slorpt echter veel geld op. Mogelijk verklaart dit deels de Belgische achterstand op Nederland. Geld zal in de toekomst ook een belangrijke rol blijven spelen. Zullen de investeringen gefinancierd kunnen worden doordat de nieuwe technologie zal zorgen voor een efficiëntere werking van de belastingadministratie en een inkrimping van het benodigd personeelsbestand? Op de vraag of de nieuwe technologie effectief tot een inkrimping van het personeelsbestand zal leiden, kon in Nederland geen duidelijk antwoord gevonden worden. Feit is dat de nieuwe technologie de relatie tussen de overheid en zijn klanten ingrijpend zal wijzigen en eveneens voor een verschuiving zal zorgen in de aard van het werk van de ambtenaar: routinetaken zullen verdwijnen en het aspect dienstverlening zal aan belang winnen. Laat dat laatste juist één van de speerpunten van de Copernicushervorming zijn. Er mag dan ook niet getalmd worden met de grootschalige invoering van e-government en elektronische aangiften.


179

180

Gerda Vervecken

Hoofdstuk 14. Spreekrecht van ambtenaren. Stage bij de ombudsdienst Gerda Vervecken

14.1. Waarom een stage bij de federale ombudsdienst? De instructie van 21 maart 1997 gericht aan de ambtenaren van het Ministerie van Financiën1 gaf voor klachten van ambtenaren over het slecht functioneren van de dienst, over een berispelijke houding van een collega of chef, over vermeende corruptie of machtsmisbruik de volgende meldpunten: - Het Hoog Comité van Toezicht; - De Procureur des Konings; - De onmiddellijke chef, de dienstchef, de administratiechef (Directeur-generaal), de Administrateur-generaal of de Secretaris-generaal; - De federale ombudsman. Het Hoog Comité van Toezicht werd omgevormd tot de Centrale Dienst voor de Bestrijding van Corruptie. Deze dienst werd met de politiehervorming onder de verantwoordelijkheid van de Minister van Justitie geplaatst. Alleen ernstige en manifeste gevallen van corruptie kunnen hier gemeld worden. Artikel 29 van het Wetboek van Strafvordering2 stelt dat “iedere gestelde overheid, iedere openbare officier of ambtenaar die in de uitoefening van zijn ambt kennis krijgt van een misdaad of van een wanbedrijf, verplicht is daarvan dadelijk bericht te geven aan de Procureur des Konings bij de rechtbank binnen wier rechtsgebied die misdaad of dat wanbedrijf is gepleegd, en aan die magistraat alle desbetreffende inlichtingen, processen-verbaal en akten te doen toekomen.” Elke ambtenaar is m.a.w. verplicht om aangifte te doen van een vastgesteld misdrijf, maar op het niet naleven ervan is geen sanctie voorzien. Bovendien is niet elk slecht functioneren van een overheidsdienst een misdrijf. De hiërarchische meerdere blijkt eveneens niet steeds het meest geschikte kanaal te zijn om zijn klachten ten berde te brengen. Ambtenaren kunnen ook een beroep doen op de federale ombudsman om moeilijkheden binnen hun administratie uit te leggen die “intern” niet konden opgelost worden. Mijns inziens zal de federale ombudsdienst veelal het meest aangewezen kanaal zijn om de klachten op een publiek forum te brengen. Niet alleen misdrijven, maar alle vormen van slecht functioneren van het overheidsapparaat kunnen hier gemeld worden. De drempel is laag, de mensen bijzonder vriendelijk. Dit verklaart mijn interesse voor deze dienst. Bovendien heeft de Copernicus-hervorming de ambitie om een klokkenluidersregeling uit te werken. Hierdoor zullen ambtenaren die om de juiste redenen bepaalde wantoestanden aankaarten, kunnen genieten van een zekere bescherming. 1

Dienstinstructie Ministerie van Financiën, D.I.343/26.639, Loyauteitsplicht – beroepsgeheim – spreekrecht en –plicht, 21 maart 1997, 4 p. 2 ORNELIS, F., Het spreekrecht van de ambtenaar, o.c., 118.

Spreekrecht van ambtenaren

181

14.2. Situering van de stageplaats De federale ombudsdienst is opgedeeld in verschillende afdelingen, met name: - De afdeling gezag: bij deze afdeling komen de klachten m.b.t. de Ministeries Binnenlandse Zaken, Buitenlandse Zaken en Justitie binnen; - De fiscale afdeling: hier worden de klachten behandeld die betrekking hebben op het Ministerie van Financiën; - De sociale afdeling: de klachten van het Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid en het Ministerie van Tewerkstelling en Arbeid worden hier afgehandeld; - De economische afdeling: de klachten m.b.t. het Ministerie van Defensie, Economische Zaken, Verkeer en Infrastructuur, Middenstand en Landbouw worden in deze afdeling behandeld. Tevens worden alle klachten van ambtenaren van alle ministeries naar deze afdeling gekanaliseerd. Aangezien mijn interesse in eerste instantie uitging naar de klachten van ambtenaren en het daaraan gekoppelde spreekrecht, werd ik op deze laatste afdeling geplaatst. De economische afdeling bestaat uit drie auditeurs, een attaché en een administratief medewerker die ook gedeeltelijk het beheer van het gebouw onder zich heeft. De dienst wordt geleid door de directeur van het College van Ombudsmannen, de heer Philippe Vande Casteele. Daarnaast is er op de federale ombudsdienst een centraal secretariaat, een personeelsdienst, een poetsploeg, een boekhouder en twee polyvalente chauffeurs.

14.3. Uitgevoerde werkzaamheden 14.3.1. Dossiers 14.3.1.1. Dossiers – inhoudelijk Alle dossiers i.v.m. klachten van ambtenaren werden ter inzage voorgelegd. Omwille van het strikte beroepsgeheim, dat ook op stagiairs van toepassing is, kan ik de dossiers niet in detail bespreken. Ik beperk me dan ook tot de “anonieme” hoofdlijnen. Talrijke klachten van ambtenaren van het Ministerie van Financiën betroffen de gebrekkige informatie die zij ontvingen bij een herziening van hun wedde, hetzij een positieve herziening (betaling van achterstallen), hetzij een negatieve (terugvordering van onverschuldigde betalingen). Bij het College werd eveneens een klacht ingediend door een aantal ambtenaren van Douane en Accijnzen die Financiën verweten hen laattijdig het bedrag van de uitkeringen te storten waarop ze recht hadden voor de buitengewone prestaties in verband met de vestigingen en de invordering van de provinciale belasting op drankgelegenheden. Steeds meer ambtenaren vonden hun weg naar de ombuds²man voor diverse pesterijen op het werk (mobbing). Het aantal mobbing-dossiers neemt dan ook gestaag toe.

182

Gerda Vervecken

Daarnaast zijn er diverse klachten van ambtenaren die menen een fraude-cicuit ontdekt te hebben in bepaalde dossiers. Tot slot zijn er de klachten van ambtenaren die persoonlijk geviseerd worden nadat ze bepaalde wantoestanden hebben aangekaart. Zo werd het een inspecteur van financiën onmogelijk gemaakt om nog zinvol werk te verrichten na het aankaarten van corruptie bij het ABOS.

14.3.1.2. Dossiers – cijfermatig Onderstaande cijfers geven inzicht in het aantal en de groei van ambtenarenklachten over de verschillende jaren. Deze tabellen werden eigenhandig samengesteld op basis van de diverse ter beschikking gestelde jaarverslagen van de Ombudsdienst. 3 Tabel 14: Ministeries

ambt. 1998

totaal

ambt.1999

totaal

Diensten van de eerste Minister

1

2

4

9

Ministerie van Ambtenarenzaken

0

13

20

54

Ministerie van Justitie

0

20

4

87

Ministerie van Binnenlandse Z.

3

257

3

768

Ministerie van Buitenlandse Z.

1

17

2

31

Ministerie van Landsverdediging

2

9

0

16

18

484

30

1069

Ministerie van Tew. en Arbeid

2

10

0

24

Ministerie van Soc. Zaken

6

78

12

153

Ministerie van Middenst. en Lb.

0

20

3

54

Ministerie van Ec. Zaken

0

4

0

16

Ministerie van Verkeer en Infr.

0

79

1

125

33

993

79

2406

Ministerie van Financiën

Totaal

3

Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat het jaar 1998 de cijfers van vijftien maanden bevat (i.p.v. twaalf). Er werd immers overgegaan van een werkjaar lopende van 1/10 tot 30/9 naar een werkjaar dat gelijkloopt met het kalenderjaar. 4 Eigen gemaakte tabel o.b.v. de jaarverslagen van 1998, 1999, 1999/1, 2000 en 2001.


183

Ministeries

ambt. 2000

Diensten van de eerste Minister Ministerie van Ambtenarenzaken

totaal

ambt. 2001

totaal

3

12

1

19

17

49

6

91

5

101

23

162

Ministerie van Justitie Ministerie van Binnenlandse Z

.

4

555

14

581

Ministerie van Buitenlandse Z

.

7

162

9

298

Ministerie van Landsverdediging

5

16

11

39

Ministerie van Financiën

28

1250

53

1585

Ministerie van Tew. en Arbeid

7

36

2

18

Ministerie van Soc. Zaken

18

168

15

264

Ministerie van Middenst. en Lb

4

49

4

90

Ministerie van Ec. Zaken

0

14

6

27

Ministerie van Verkeer en Infr.

8

105

1

100

106

2517

145

3274

Totaal

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1998

1999

2000

2001

Figuur 1: Aantal klachten van ambtenaren in absolute cijfers: Bron : eigen samenstelling o.b.v. de jaarverslagen 1998, 1999, 1999/1, 2000 en 2001

4,5 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 1998

1999

2000

2001

Figuur 2: stijging van het aantal klachten van ambtenaren in het totaal van het aantal klachten Bron : eigen samenstelling o.b.v. de jaarverslagen 1998, 1999, 1999/1, 2000 en 2001

184

Gerda Vervecken

14.3.2. Werkwijze5 Door het bestuderen van de dossiers, is de werkwijze van de ombudsdienst duidelijk geworden. Deze werkwijze wordt hieronder verder toegelicht. 14.3.2.1. Indienen van de klacht Een dossier begint met een klacht van een ambtenaar. Een klacht kan op verschillende wijzen worden ingediend : - Schriftelijk bij het College van de federale Ombudsmannen, Hertogstraat 43, 1000 Brussel of per fax 02/289 27 28 of per e-mail op het elektronisch adres van het College van de federale Ombudsmannen; - Mondeling op de zetel van het College van de federale Ombudsmannen (cf. het in 1 vermelde adres) of op afspraak die telefonisch kan gemaakt worden op het nummer : 02/289 27 27; - Mondeling tijdens de permanentie van de Ombudsmannen in de hoofdplaatsen van de verschillende provincies. Een schriftelijke klacht moet getekend zijn door de klager of zijn gemandateerde. Dit geldt ook voor elke verdere briefwisseling. Een mondelinge klacht wordt opgetekend door de Ombudsmannen; ze wordt gedateerd en ondertekend door de klager.

14.3.2.2. Wat zijn de noodzakelijke vermeldingen opdat een klacht of een verzoekschrift volledig zou zijn? Elke klacht vermeldt duidelijk: - De identiteit van de ambtenaar, dat wil zeggen naam en voornaam, het volledige adres, de nationaliteit, eventueel het telefoonnummer of elk ander middel waarlangs contact kan worden opgenomen (faxnummer, e- mail enz.)6; - De identiteit en hoedanigheid van de eventuele gemandateerde; - Een duidelijke en precieze omschrijving van de aard van de klacht; - De stappen die de ambtenaar reeds heeft ondernomen bij de betrokken federale administratieve overheid om zelf genoegdoening te verkrijgen; - De stappen die de ambtenaar in het kader van zijn klacht heeft ondernomen bij andere instanties (parket, CDBC, …) dan de betrokken federale administratieve overheid; - Het chronologisch verloop van de feiten. Bij de klacht voegt de ambtenaar een kopie van alle nodige stukken die tot een beter begrip van de klacht kunnen leiden. Wanneer de Ombudsmannen vaststellen dat een klacht niet volledig is, vragen zij de ontbrekende elementen aan de ambtenaar. Wanneer deze niet antwoordt, zetten de Ombudsmannen de klacht niet verder en klasseren zij hem.

5 6

X, Jaarverslag 2000, College van Federale Ombudsmannen, Brussel, 2001, 255 p. Behalve wanneer de Ombudsmannen beslissen een anonieme klacht te behandelen


185

14.3.2.3. Weigering van een klacht De ombudsman kan een klacht weigeren: -

Indien de klacht anoniem is; Indien de klacht feiten betreft die ouder zijn dan een jaar

De ombudsman weigert een klacht: -

Indien de klacht geen betrekking heeft op een federale administratie; Indien de klacht kennelijk ongegrond is; Indien de ambtenaar zelf geen poging heeft ondernomen om zijn probleem te regelen bij de betrokken administratie; Indien de klacht overeenstemt met een klacht die eerder door het College van de federale Ombudsmannen werd afgewezen, tenzij nieuwe feiten worden aangevoerd; Indien de ambtenaar over de feiten van de klacht reeds een beroep bij de rechtbank heeft ingesteld.

De klacht wordt dan onontvankelijk verklaard. De federale ombudsman laat de ambtenaar binnen de vijf werkdagen weten of hij de klacht al dan niet behandelt. Wanneer de ombudsdienst de klacht weigert of niet kan behandelen, wordt de reden hiervoor opgegeven.

14.3.2.4. Behandeling van de klacht De klachten die in behandeling worden genomen, doorlopen verschillende fasen. Deze fasen worden systematisch aangeduid door de Ombudsmannen in hun briefwisseling zowel met de ambtenaar als met de betrokken federale administratieve overheid. 1) Ontvangstmelding Dit is het eerste contact met het dossier. Zoals hoger aangegeven, melden de Ombudsmannen aan de ambtenaar dat zij de klacht hebben ontvangen. 2) Informatiefase -

-

Wachtperiode tijdens welke de Ombudsmannen buiten de ontvangstmelding, de behandeling nog niet hebben gestart maar het dossier nog steeds vervolledigen om de ontvankelijkheid te onderzoeken. Behandelingsfase van een dossier waarin de Ombudsmannen hun informatie vervolledigen door meer inlichtingen te vragen zowel aan de ambtenaar als aan de administratie.

Wat is de procedure terzake7? De procedure voor de contacten tussen de federale ombudsmannen en de federale administraties met het oog op de behandeling van klachten is schriftelijk. Dit belet niet dat door de federale Ombudsmannen met betrekking tot dezelfde klacht bijkomend mondeling contact wordt genomen met de bevoegde ambtenaar of dienst . 7

Protocolakkoord voor de relaties tussen het College van de federale ombudsmannen en de federale administraties bij de behandeling van klachten, Bijlage bij het huishoudelijk reglement van het College van de Federale Ombudsmannen.

186

Gerda Vervecken

Bij een vraag om informatie met betrekking tot een klacht en om de dossiers vlot te behandelen, nemen de federale Ombudsmannen direct contact op met de betrokken dienst. Deze verschaft de gewenste inlichtingen. Doen er zich problemen voor, dan nemen de federale Ombudsmannen contact op met de leidende ambtenaar. De administratie verstrekt het antwoord ten laatste binnen een termijn van 15 werkdagen vanaf ontvangst van de vraag. Mits motivering, en na samenspraak met de federale Ombudsmannen, kan door de administratie van deze termijn worden afgeweken. -

Behandelingsfase van een dossier ten gronde wanneer er geen principekwestie aan de orde is of wanneer er geen ernstige dysfunctie van de kant van de administratie of van een van de personeelsleden ervan wordt vastgesteld.

3) Onderzoeksfase Behandelingsfase van een dossier wanneer een principekwestie aan de orde is of wanneer een ernstige disfunctie van de kant van de administratie of van een van de personeelsleden ervan wordt vastgesteld. Op basis hiervan behandelen de federale Ombudsmannen het dossier met de voor de dienst verantwoordelijke ambtenaar, eventueel zelfs met de leidende ambtenaar eerder dan met de behandelende ambtenaar. 4) Bemiddelingsvoorstel In deze fase doen de ombudsmannen het voorstel, eventueel gaan zij over tot bemiddeling op basis van bilaterale contacten of in aanwezigheid van alle partijen. Om het vertrouwelijk karakter van een bemiddeling, dat absoluut noodzakelijk is voor elke partij, te waarborgen worden de elementen van een bemiddelingsvoorstel slechts op papier gezet wanneer elke betrokken partij al deze elementen heeft aanvaard en mede ondertekend. Deze elementen zijn bindend voor de betrokken partijen. Geen enkel ander element van de bemiddeling bindt de partijen of kan worden aangewend voor of gebruikt tegen hen, en dit zowel in geval van succes als in geval van mislukking van de bemiddeling. 5) Opschorting van de behandeling Eindfase van een dossier waarin aan de ambtenaar en eventueel aan de administratie wordt meegedeeld dat de Ombudsmannen de klacht niet of niet meer kunnen behandelen omdat een jurisdictioneel beroep of een georganiseerd administratief beroep is ingesteld door een der betrokken partijen. Indien er op dat ogenblik voldoende informatie is om tot een evaluatie over te gaan, evalueren de Ombudsmannen het dossier. 6) Voorstel Behandelingsfase van een dossier waarin de Ombudsmannen aan de administratie het voorstel doen de genomen beslissing of de gebruikte werkwijze te wijzigen zonder reeds over te gaan tot een officiële aanbeveling. 7) Officiële aanbeveling Behandelingsfase van een dossier waarin de Ombudsmannen de administratie uitdrukkelijk uitnodigen de genomen beslissing of de gebruikte werkwijze aan te passen. De officiële


187

aanbeveling wordt gericht tot de leidende ambtenaar met kopie aan de verantwoordelijke minister en, indien dit noodzakelijk is, wordt deze aanbeveling gericht tot de verantwoordelijke minister met kopie aan de leidende ambtenaar. 8) Doorverwijzing Eindfase van een dossier waarin de Ombudsmannen het dossier overmaken aan de instantie die bevoegd is om de klacht te behandelen. Deze instantie kan een andere Ombudsman zijn of een instantie die niet over een Ombudsman beschikt of een informatieambtenaar. Eindfase van een dossier waarin de Ombudsmannen aan de klager het adres en de verdere gegevens verstrekken van een instantie die bevoegd is om zijn dossier te behandelen of hem de gevraagde informatie te geven. 9) Afsluiting van een dossier Eindfase van een dossier waarin aan de klager en eventueel aan de administratie wordt gemeld dat de Ombudsmannen : - Ofwel het dossier klasseren omdat de klacht geen nieuwe elementen en geen nieuwe feiten bevat en essentieel dezelfde klacht is als één die vroeger reeds door hen werd geklasseerd; - Ofwel het onderzoek van het dossier hebben afgesloten en tot het besluit zijn gekomen dat de klacht niet gegrond is; - Ofwel de behandeling van het dossier hebben afgesloten en tot het besluit zijn gekomen dat de klacht gegrond is en met of zonder succes een eind aan hun tussenkomst hebben gesteld.

14.3.2.5. Tot welke evaluaties kunnen de Ombudsmannen overgaan? Wanneer de Ombudsmannen een dossier afsluiten of hun tussenkomst opschorten en wanneer op dat ogenblik voldoende informatie aanwezig is, gaan de Ombudsmannen over tot een evaluatie van de handeling of van het functioneren van een federale administratieve overheid waartegen de klacht was ingediend. Zij besluiten tot behoorlijk bestuur wanneer de handeling of het aangevochten functioneren op geen enkel punt een inbreuk op de principes van behoorlijk bestuur, de billijkheid of de legaliteit vertoont. Zij besluiten tot onbehoorlijk bestuur wanneer de handeling of het aangevochten functioneren wel één of meerdere elementen vertoont die een inbreuk inhouden op de principes van behoorlijk bestuur, de billijkheid of de legaliteit. Zij spreken zich niet uit ofwel wanneer zij van mening zijn te beschikken over onvoldoende elementen voor een uitspraak, ofwel wanneer zij geconfronteerd worden met tegenstrijdige feitelijke gegevens waarover zij zich niet kunnen uitspreken, ofwel wanneer één of meerdere elementen in de handeling of in het aangevochten functioneren wijzen op inbreuken op de principes van behoorlijk bestuur, de billijkheid of de legaliteit maar wanneer tegelijkertijd dit onbehoorlijk bestuur voortvloeit of gedeeltelijk voortvloeit uit elementen die de klager zelf heeft veroorzaakt.

188

Gerda Vervecken

14.4. Leerpunten inzake Copernicushervorming Twee essentiële leerpunten weerhoud ik uit mijn stage bij de federale ombudsdienst, met name de nood aan een degelijke klokkenluidersregeling en een uitgewerkte regeling inzake “mobbing” of pesten op het werk.

14.4.1. Klokkenluidersregeling Uit de onderzochte dossiers blijkt dat het indienen van een klacht bij de Federale Ombudsman de aanleiding vormt om: -

De ambtenaar over te plaatsen naar een andere dienst; Hem of haar bepaalde dossiers en werkmateriaal te ontnemen; Hem of haar te viseren en te pesten.

Kortom, de ambtenaar ondervindt meestal nadelige gevolgen van zijn klacht bij de Federale Ombudsman. Een goede klokkenluidersregeling, die de ambtenaar beschermt tegen zulke discriminerende behandeling, moet m.i. uitgewerkt worden. De FOD P&O en de VUB zouden werken aan een voorbereidende studie hieromtrent.

14.4.2. Mobbing Een afdoende regeling ter bescherming van ambtenaren die worden gepest, is m.i. nodig.


189

Bijkomende informatie Voor bijkomende informatie kan u steeds terecht op het secretariaat van het Instituut voor de Overheid: E. Van Evenstraat 2a – 3000 Leuven Anneke Heylen & Inge Vermeulen [email protected] Tel: 016 32 32 70 – Fax: 016 32 32 67 Bezoek onze web-site via: www.instituutvoordeoverheid.be www.overheidsmanagement.be www.kuleuven.ac.be/io

Verantwoordelijke uitgever Prof. Dr. Annie Hondeghem E. Van Evenstraat 2a B-3000 Leuven

Doelstellingen Instituut voor de Overheid Het Instituut voor de Overheid heeft als voornaamste doelstelling bij te dragen tot een verbetering van de beleidsvoering, het management en de organisatie in de openbare sector door: 1. Het verrichten van onderzoek op het vlak van de vorming, de organisatie, de beleidsvoering en het management in de overheidssector en hieraan verwante sectoren; 2. Het inrichten van activiteiten met betrekking tot opleiding en recurrent onderwijs ten behoeve van ambtenaren en politici uit alle bestuursgeledingen; 3. Het verlenen van diensten aan de gemeenschap onder de vorm van management-, organisatie- en beleidsadvies; 4. Het vervullen van een forum-functie tussen de overheid en de universiteit op het vlak van de beleidsvoering en het overheidsmanagement. Het Instituut voor de Overheid past derhalve volledig in het beleid van de K.U.Leuven dat van de universitaire permanente vorming in het algemeen en ook van de permanente vorming gericht op de overheidssector een belangrijke prioriteit heeft gemaakt.

De overheid als specialiteit Het Instituut voor de Overheid heeft als doelpubliek en klant de overheidssector. Dit betekent dat zowel de diverse onderzoeksprojecten als de vormingscursussen inhoudelijk aspecten van management, beleid en bestuurskunde behandelen, toegespitst op de uniciteit van de overheidsector.

Synergie tussen onderzoek, vorming en dienstverlening Aangezien het Instituut voor de Overheid actief is op drie terreinen zijnde vorming, onderzoek en adviesverlening kan het Instituut voor de Overheid spreken met kennis van zaken vanuit de dagdagelijkse praktijk. Het Instituut voor de Overheid beschikt over een aantal vaste vormingsmedewerkers en doet bijkomend beroep op gastsprekers die specialisten in de inhoudelijke vakdomeinen zijn. De medewerkers van het Instituut voor de Overheid, gespecialiseerd in onderzoek en adviesverlening, worden eveneens bij Vorming, Training en Opleiding (VTO) betrokken, waardoor zij hun opgedane kennis van en ervaring met de overheid, aan de ambtenaren kunnen doorgeven.

Instituut voor de Overheid Public Management Institute Departement Politieke Wetenschappen Department of Political Sciences Faculteit Sociale Wetenschappen Faculty of Social Sciences E. Van Evenstraat 2a B-3000 Leuven - België Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67 E-mail: [email protected] www.kuleuven.ac.be www.overheidsmanagement.be www.instituutvoordeoverheid.be

Deelnemers Public Management Programme 2002

Recommend Documents