Decentralisaties in Lingewaal april 2013 Maurits Depla (Hiemstra & De Vries) Monique Koolen
1
Inhoud 1. Waar staat Lingewaal met de drie decentralisaties? 2. Uitgangspunten voor de drie decentralisaties 3. Acties ter voorbereiding van de drie decentralisaties 1. Waar staat Lingewaal met de drie decentralisaties? Drie stappen doorlopen Om de decentralisaties te kunnen implementeren moeten een aantal stappen doorlopen: • analyse: wat is de opgave, welke middelen komen beschikbaar en welke partners zijn betrokken? • visie en keuzes: vanuit welke visie worden de drie decentralisaties aangevlogen? • uitwerking: hoe gaan we het organiseren? Hoe ver is Lingewaal met deze drie stappen? Om deze vraag te beantwoorden zijn de volgende documenten bestudeerd: • cijfers vanuit Rivierenland, het Wmo kantoor en de impactanalyse; • informatienota’s voor college en gemeenteraad; • Wmo-beleidskader Samen = Meer; • Het Manifest van Lingewaal. En zijn gesprekken gevoerd met raadsleden, college, beleidsadviseurs en het afdelingshoofd Welzijn en burgerzaken. 1.1. Stap 1: Analyse Analyse doelgroep De facts and figures over de huidige doelgroep van de regelingen zijn beschikbaar (aantallen en geld). Met uitzondering van de doelgroep extra-muralisering ZZP 1 – 4. Deze gegevens zijn niet gekoppeld aan huishoudens, waardoor er geen zicht is op de samenloop van voorzieningen. En ze zijn gebaseerd op de huidige indicatiestellingen voor AWBZ en jeugdzorg. De cijfers bieden daarom geen zicht op de mogelijkheden voor vernieuwing: • preventie i.p.v. zorg door eerder signaleren; • collectieve voorzieningen en lichte zorg i.p.v. gespecialiseerde (tweedelijns) zorg; • integrale zorg i.p.v. verkokerde zorg. Ervaring in andere gemeenten leert dat de samenloop zich concentreert in een aantal specifieke doelgroepen. Het aantal multiprobleemgezinnen is beperkt, en die zijn vaak bekend, ook zonder check op samenloop-cijfers. Dit geldt ook voor Lingewaal. Analyse netwerkpartners 2
Ambtenaren en bestuurders van Lingewaal hebben een beeld van de relevante partners in de uitvoering (professionals én informele partners). De professionele partners wijken af van de rest van regio Rivierenland: “zorg dicht bij de burger” betekent vaak: zorg in Gorinchem en Leerdam. Dit geldt met name voor: werk en inkomen, jeugdzorg gekoppeld aan middelbare school. Voor AWBZ is het beeld verdeeld (afhankelijk van de doelgroep: ouderen, gehandicapten). Een concreet overzicht per leefgebied/doelgroep ontbreekt nog. Analyse budgetten en risico’s De huidige bestedingen en te verwachten budgetten voor Lingewaal zijn door de Regio Rivierenland (Impactanalyse drie decentralisaties) en WMO kantoor (Decentralisatie van begeleiding) in beeld gebracht. Deze analyses zijn nog met onzekerheid omgeven. De grootste risico’s zijn nog niet benoemd. In de raad heerst optimisme over de financiële uitkomst van de Participatiewet. Dit is gebaseerd op uitkomsten in het recente verleden en het vertrouwen in de RSD AV/Avelingengroep. Er zijn echter wel degelijk financiële risico’s verbonden aan de Participatiewet: een stijgend aantal uitkeringen, een dalend re-integratiebudget en een korting op de WSW-subsidie. 1.2. Stap 2: Visie en keuzes In de basis beschikt de gemeente Lingewaal al over een visie op de drie decentralisaties. Deze is vastgelegd in de vier uitgangspunten voor het sociaal domein (mei 2012): • eigen kracht; • burger centraal; • beschikbaar budget; • samenwerking. Gecombineerd met de uitwerkingen in het Manifest van Lingewaal en in Samen = Meer (Beleidskader WMO 2013 – 2016) leidt dat tot een duidelijke visie op de gewenste ontwikkeling in het sociaal domein: kernen versterken; beroep op eigen kracht en de kracht van maatschappelijke partners; ondersteuning zo dicht mogelijk bij de burger organiseren; ruimte voor professionals; minder indicatie; meer zorg. Deze visie sluit aan bij de leidende principes die in de beide regio’s (Rivierenland en Alblasserwaard/Vijfheerenlanden) gehanteerd worden. In Rivierenland verwoord in de Samenredzame samenleving: • Burger, huishouden en buurt centraal; • Wereld terug naar de burger (zelfstandige burger en terugtredende overheid); • Ondersteuning integraal en ontschot organiseren; • Krachtige burgers en krachtige professionals. Er is nog geen expliciete, door de raad bekrachtigde uitspraak over het ambitieniveau voor de transformatie (vernieuwing) in het sociaal domein. Inhoudelijk is de ambitie: we willen de ondersteuning dichter bij de burger organiseren. De verwachting is dat daarmee én betere zorg geleverd kan worden én bezuinigingen te realiseren zijn. Naast deze inhoudelijke visie staat een heldere financiële visie: alles moet gedaan worden binnen het door het Rijk beschikbaar gestelde budget. Door te profiteren van schaalvoordelen bij de inkoop (met de regio) en door de kortingen van het Rijk “door te geven” aan de leveranciers van zorg zijn ook bezuinigingen te realiseren. Het is 3
niet realistisch om te verwachten dat hiermee alle bezuinigingen waarmee de decentralisaties gepaard gaan zijn op te vangen. De bezuinigingsopgave is globaal wel bekend, de besparingsmogelijkheden zijn nog niet bekend. Noch via de band van vernieuwing (inhoudelijke visie), noch via de band van de financiële taakstelling bij instellingen (financiële benadering). 1.3. Uitwerking: organisatie Over de organisatie van de drie decentralisaties leven de volgende beelden: Centraal uitgangspunt: de dienstverlening dicht bij burgers organiseren. En samenwerken waar Lingewaal het niet lokaal kan. Lokaal organiseren: collectieve basisvoorzieningen en sociale teams per kern. Sociale teams per kern moeten worden samengesteld uit meerder partners (w.o. gemeente; incl. CJG-partners). De taak van deze teams zou moeten zijn: signaleren, bieden van generalistische zorg en ondersteuning en (zo min mogelijk) verwijzen naar tweedelijns voorzieningen. Regionaal organiseren: tweedelijns voorzieningen. Wie deze tweedelijns voorzieningen inkoopt is niet belangrijk, als er maar zó ingekocht wordt, dat de burgers van Lingewaal een beroep kunnen blijven doen op de dienstverleners waar ze nu ook een beroep op doen (dichtbij). Welke regio? Lingewaal kijkt naar twee kanten. Naar regio Rivierenland én naar regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden. Werk&Inkomen (W&I) is belegd bij RSD AV en bij de Avelingengroep. En dat willen raad, college en ambtenaren graag zo houden: RSD AV is de beste sociale dienst van Nederland, had een goed financieel resultaat en zit dicht bij de burgers en werkgevers van Lingewaal. Ontvlechten zou bovendien veel energie (en mogelijk ook geld) kosten en in Rivierenland moet de organisatie voor W&I nog worden opgebouwd. Dat kost veel tijd en geld en de uitkomst van dit proces is nog onzeker. Voor zorg, begeleiding en jeugd uit Lingewaal zitten de uitvoerende partners zowel in de regio Rivierenland als in de regio AV. Bestuurlijk zit Lingewaal in regio Rivierenland voor jeugd en zorg/AWBZ. En voor GGD en veiligheidsregio is Lingewaal onderdeel van Gelderland Zuid. Bestuurders en ambtenaren ervaren de positie ten opzichte van de twee regio’s als een spagaat. Breed wordt de behoefte gevoeld om de knoop door te hakken: met welke regio doen we zaken? 1.4. Vervolg Lingewaal doet mee in twee regio‘s. Er is beperkte ambtelijke en bestuurlijke capaciteit. Die moet dus slim ingezet worden. Om het optimale uit de regionale aanpak te halen, moet Lingewaal een eigen referentiekader hebben. Dan heeft Lingewaal een stevige basis om te reageren op de plannen uit de regio. Om daar te komen moeten nu een aantal uitgangspunten worden vastgesteld en een aantal acties in gang gezet worden.
4
2. Uitgangspunten voor de drie decentralisaties De inhoudelijke visie op het sociaal domein is in regio Rivierenland vertaald in onderstaand organisatiemodel:
Toelichting: Doel van de vernieuwing in het sociaal domein: groter beroep op eigen kracht van de burgers en lokale samenleving (= 0 lijn). Daardoor minder beroep op specialistische de individuele zorg (= 2 lijn). ste Een centrale rol is daarbij weggelegd voor de 1 lijn: sociale teams in de kernen. Zij bieden laagdrempelige en generalistische ondersteuning aan burgers. Ze doen dat op zo’n manier dat mensen (daarna) weer vooruit kunnen op eigen kracht en/of met een beroep op de collectieve voorzieningen van de basisinfrastructuur in hun kern. (dikke groene pijlen) Zo dragen de kernteams er toe bij dat de toestroom naar de specialistische individuele voorzieningen beperkt is. (dunne groene pijl) De afgebeelde mens in twee formaten drukt het uitgangspunt van wederkerigheid uit. Ieder mens, dus ook degenge die ondersteuning nodig heeft, heeft ook iets te brengen. In dit model leveren kernteams dus én ondersteuning aan burgers én ze vervullen een rol in de toegang naar specialistische voorzieningen. Hoe de toegangsfunctie verder wordt ingericht is één van de vraagstukken in het regionale traject. Het is model is een toekomstvisie. Een stip op de horizon.
5
2.1. Van grof naar fijn Er is wel veel bekend, maar ook nog veel onzeker rondom de drie decentralisaties: AWBZ, Jeugdzorg en Participatiewet. Om tóch vooruitgang te boeken en op tijd klaar te zijn voor de drie decentralisaties is het zaak om lerend te gaan ontwikkelen. De richting waarin we gaan bepalen we nu op basis van de visie op het sociaal domein. Waar we precies uitkomen is nog onzeker. Door al doende te leren, ervaring op te doen, te evalueren en bij te stellen wordt de weg bepaald. Gaande de rit gaan we van grof naar fijn: van globale kaders naar steeds specifieker. Die ruimte hebben we nodig om te ontdekken wat voor nieuwe mogelijkheden er zijn in het sociaal domein. Om goede ondersteuning dicht bij burgers te organiseren tegen acceptabele kosten. In deze fase: drie knopen doorhakken In de wetenschap dat nog niet alles duidelijk is, moeten er toch stappen gezet worden. Dat begint met het vaststellen van uitgangspunten over de volgende drie vraagstukken: • ambities en financiële kaders; • wat doen we lokaal, wat regionaal? • wat doen we in regio Rivierenland, wat doen we in regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden? Hierna worden voorstellen gedaan voor de beantwoording van deze vraagstukken. En ze zijn opgenomen in de routekaart voor de drie decentralisaties (bijlage 2).
2.2. Ambities en financiële kaders Lingewaal hanteert de volgende uitgangspunten bij de drie decentralisaties: a. de drie decentralisaties binnen het rijksbudget worden uitgevoerd; b. vernieuwing van de ondersteuning van burgers op basis van: beroep op eigen kracht van burgers en hun omgeving, versterken van de sociale infrastructuur in de kernen en ruimte voor professionals om ondersteuning dichtbij te organiseren. c.
slim inkopen: schaalvoordelen in de regio benutten en instellingen dwingen om met een goedkoper aanbod te komen.
We weten nog niet wat de uitgangspunten b. en c. in de praktijk opleveren aan besparingen. We zullen dat voor een deel nog moeten gaan ontdekken door de vernieuwing in de praktijk uit te proberen: zorg anders organiseren. Dit zijn de algemene uitgangspunten voor de drie decentralisaties in het sociaal domein. De precieze spelregels en budgetten per decentralisatie zijn nog niet bekend. Dit kan er toe leiden dat nog verdergaande keuzes gemaakt moeten worden. Deze
6
1
keuzes komen terug in afzonderlijke beleidsdocumenten per decentralisatie. Deze keuzenota’s worden, op basis van de nu bekende planning van de wetsbehandeling, 2 op de volgende momenten aangeboden aan de raad : • keuze-nota jeugd: sept 2013 • keuze-nota AWBZ/WMO: nov 2013 3 • participatiewet, begroting nov 2013 (uit Alblassenwaard/Vijfheerenlanden) • beleidsnota jeugd: juni 2014 • beleidsnota AWBZ: juni 2014 Deze keuzes worden vervolgens verwerkt in de programma begroting 2015 (nov 2014 in de raad). 1.5. Lokaal aansluiten op regionaal Lingewaal heeft de ambitie om de kracht van burgers en samenleving in de kernen te benutten en te ondersteunen met een sociale basisinfrastructuur en kerngerichte sociale teams (inclusief de CJG-partners). Dit organiseert de regio niet voor Lingewaal. De regio concentreert zich op de bovenlokale voorzieningen (tweedelijns individuele voorzieningen). De sociale basisinfrastructuur en kerngerichte sociale teams moeten lokaal georganiseerd worden. Er is geen kant en klare blauwdruk voor de sociale basisinfrastructuur en de kernteams in Lingewaal. Bestaande voorzieningen moeten anders gaan (samen)werken. De doelstelling en de ontwikkelrichting zijn duidelijk. Hoe die te bereiken wordt gaandeweg en in samenspraak met burgers en partners duidelijk. En hangt af van kansen die zich lokaal voordoen. Het kost ontwikkeltijd om de kernteams te laten functioneren. Hoe eerder de sociale teams en de collectieve voorzieningen in de kernen staan, hoe beter. Hoe beter de wijknetwerken, collectieve voorzieningen en sociale teams functioneren, hoe minder tweedelijns zorg ingekocht hoeft te worden. We hebben de ervaringen met de kernteams dus nodig om de juiste tweedelijns voorzieningen in te kopen bij de juiste partners. Om de lokale ambitie van Lingewaal te kunnen realiseren wordt in het voorjaar van 2013 gestart met het versterken van de sociale basisinfrastructuur en kernteams in Lingewaal. Dit heeft het karakter van een pilot-project tot uiterlijk eind 2014. Vanaf dat moment moet de lokale infrastructuur doorontwikkeld worden, maar dan in de staande organisatie in het sociaal domein. De raad wordt halfjaarlijks geïnformeerd over de ervaringen en voortgang van de ontwikkeling van de sociale basisinfrastructuur.
1 Voor een toelichting op de drie decentralisaties en de daarbij te verwachten bezuinigingen zie: Impactanalyse 3 Decentralisaties voor Regio Rivierenland, Hiemstra & De Vries, maart 2013 2 Op basis van huidige beschikbare planning. Zie routekaartdrie decentralisaties.
3
De gemeente Lingewaal maakt deel uit de gemeenschappelijke regeling Alblasserwaard Vijfheerenlanden. De budgetten die de gemeente ontvangt van het miniserie worden doorgezet naar de RSD. Deze budgetten worden door de RSD verwerkt in de begroting van de RSD. De gemeentelijke invloed op de begroting is beperkter dan wanneer de uitvoering in eigen hand zou worden uitgevoerd.
7
1.6. Regio Rivierenland en Regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden Lingewaal is in twee regio’s bestuurlijk betrokken bij de decentralisaties: Rivierenland (AWBZ/WMO en jeugdzorg) en Alblasserwaard/Vijfheerenlanden (Participatiewet). Deze bestuurlijke verwevenheid van Lingewaal in beide regio’s is een gegeven. Het is ook een gegeven dat de burgers van Lingewaal gebruik maken van instellingen in beide regio’s. In beide regio’s is sprake van interessante ontwikkelingen die de moeite waard zijn om te volgen. In de Zo wordt in de Regio Alblasserwaard Vijfheerenlanden (AV) vorm gegeven om in het verlengde van de joint venture tussen de RSD en de Avelingen Groep vorm te geven aan de verbinding tussen participatie en Wmo in het project Samenwerken in Participatie. Vanuit de begroting van de Gemeenschappelijke Regelingen is voor dit proces een bedrag van € 100.000,-- gereserveerd. Het zou aantrekkelijk zijn als, afhankelijk van waar burgers die ondersteuning nú afnemen, Lingewaal bij partners in Rivierenland of bij partners in Alblasserwaard/Vijfheerenlanden dienstverlening in zou kunnen kopen. Lingewaal is echter te klein om zelfstandig tweedelijns ondersteuning voor de decentralisaties jeugdzorg, AWBZ en Participatiewet in te kopen. Lingewaal moet gebruik maken van de regionaal ingekochte tweedelijns ondersteuning. Lingewaal hanteert de volgende uitgangspunten bij de regionale samenwerking: • ondersteuning van de burgers van Lingewaal moet dichtbij toegankelijk zijn; • regionaal gecontracteerde dienstverleners bieden ook ondersteuning over de grenzen van de regio als dat voor burgers van Lingewaal nodig is; • de regio contracteert ook dienstverleners van buiten de regio als burgers van Lingewaal daar nu een beroep op doen. Dit is de manier waarop Lingewaal gebruik maakt van de kracht van de regio en toch passende tweedelijns ondersteuning dichtbij kan bieden aan zijn burgers. Discussie over een keuze voor Regio Rivierenland of AV dreigt de noodzakelijke ontwikkelingen in het sociale domein te belemmeren. De inhoudelijke koers in beide regio’s sluit aan op de inhoudelijke koers van Lingewaal. Nu uittreden uit de RSD AV/Avelingen groep zou tijd en geld kosten. De RSD is in 2012 uitgeroepen tot de beste sociale dienst van Nederland. De RIW Rivierenland staat (nog) niet. Nu uittreden uit Regio Rivierenland zou een inhoudelijke en financieel complex en tijdrovend proces zijn. Het zou het proces van de drie decentralisaties belasten met een discussie over gemeentelijke herindeling. Dat zou ongewenst zijn. De vraag of inwoners van Lingewaal op de regio AV of Rivierenland georiënteerd zijn hangt af van waar ze wonen én van het beleidsgebied waar het om gaat. Om goede afspraken te kunnen maken in de beide regio’s brengt Lingewaal per decentralisatie in beeld met welke (regionale) partners zaken gedaan moeten worden om de burgers van Lingewaal goed te kunnen bedienen. Dit doen we door per decentralisatie een netwerkanalyse te maken. Het contracteren van tweedelijns ondersteuningspartners in de regio is gepland in de tweede helft van 2014. (zie routekaart drie decentralisaties) 8
3. Acties ter voorbereiding van de drie decentralisaties 3.1. Ontwikkelen basisinfrastructuur en kernteams Wat: College verstrekt bestuurlijke opdracht voor de ontwikkeling van de basisinfrastructuur en kernteams in samenwerking met lokale partners. Wanneer: ontwikkelfase van voorjaar 2013 – eind 2014. Halfjaarlijks voortgang rapporteren aan de raad. Wat is nodig: procesbegeleiding van de gemeente en partners bij de opstart van de aanpak. Procesbegeleiding bestaat uit: partners selecteren, partners bij elkaar brengen, ontwikkelpad uitwerken, opstarten samenwerking. En procesondersteuning in opstartfase. Extern in te huren. Inschatting omvang:2 dagen/week gedurende 3 maanden. Na opstartfase projectleider inzetten voor de ontwikkeling van de kernteams en basisinfrastructuur. Zet hiervoor functionaris in uit één van de deelnemende partnerorganisaties. (bijv. uit de brede welzijnsorganisatie, naar schatting 1 dag per week gedurende proefperiode) Resultaat: basisinfrastructuur versterkt, ondersteuning dicht bij de burger gerealiseerd en minder beroep op specialistische individuele voorzieningen 3.2. Netwerkanalyse per decentralisatie Wat: netwerkanalyse per decentralisatie. Daarin wordt zichtbaar gemaakt: • welke partners bieden ondersteuning aan burgers uit Lingewaal; • welke doelgroepen maken gebruik (aard en omvang); • welke budgetten zijn daarmee gemoeid. Wanneer: voorjaar 2013 Wat is nodig: externe ondersteuning voor het maken van netwerkanalyse. Naar schatting gemiddeld 4 dagen per netwerkanalyse. Resultaat: Per doelgroep helder beeld van de partijen waar burgers van Lingewaal nu ondersteuning van betrekken en hoe dat verspreid is over de twee regio’s.
3.3. Overige acties In aanvulling op de acties die voortvloeien uit de drie door te hakken knopen zijn de volgende acties en beleidsmatige thema’s van belang in verband met de drie decentralisaties. Het gaat om acties ter voorbereiding van de drie decentralisaties én om beleidsvelden die de drie decentralisaties raken.
9
Wat Communicatie naar burgers
Subsidiebeleid
Indicatiestelling WMO
Overgangsregeling dagbesteding Passend onderwijs
Huisvesting ouderen
Omschrijving Voorbereiden op veranderingen in zorg en ondersteuning. Mobiliseren sociale netwerken. Wordt in de regio opgepakt. Subsidiebeleid benutten om basisinfrastructuur en sociale netwerken te versterken (buurthuizenbeheer, verenigingen, welzijnswerk, scholen) Voorbereiden op aflopen huishoudelijke zorg en wijzigingen in individuele voorzieningen door de indicatie HH altijd een einddatum voor 1/1/15 te geven: Overgangsregeling voor nieuwe gevallen dagbesteding in 2014 Per 2014 gelden nieuwe regels voor passend onderwijs. Decentralisatie jeugd hierop afstemmen. Woningvoorraad moet aangepast aan langer thuis wonen. Plan van aanpak i.s.m. Kleurrijk Wonen. Ontwikkelen alternatieven. Zodat wonen aansluit bij ondersteuning vanuit WMO. (huidige bewoners behouden plek)
Wanneer doorlopend, starten in voorjaar 2013, n.a.v. ambities Als specifiek speerpunt opnemen in de jaarschijf 2014 van het Wmo beleidsplan Vanaf nu
Afhankelijk van wetsvoorstel ontwikkeling kernteams en keuzenota jeugdbeleid Vanaf nu
10
