Deákné Gál Anikó* FORRÁSKOORDINÁCIÓ, AVAGY A TERÜLETFEJLESZTÉS INTEGRÁLT FINANSZÍROZÁSI RENDSZERE
A területfejlesztés kapcsán meghatározott feladatok és célok megvalósításához különféle eszközökre van szükség. Ezen eszköztár széles spektrumot ölelhet fel, országonként és régiónként az elemek különböznek. A fejlesztési eszközök között kiemelkedő fontosságúak a pénzügyi ösztönzők, azon belül is a különféle tőkejuttatások és költségvetési támogatások. Az országokban a területfejlesztésre fordított források elosztásának mikéntje nagyban függ a történelmileg kialakult államszerkezettől, a decentralizáció mértékétől. Az Európai Unió a területfejlesztési támogatásokra az alábbi definíciót adja: olyan kiegyenlítő, felzárkóztatást elősegítő támogatás, amely a többi tárca által nyújtott támogatásokkal párhuzamosan, azokkal koordináltan adható. A fenti megfogalmazás szerint a források megléte mellett azok koordinált felhasználása is szükséges, amelynek megvalósítása erősen kormányzati kompetencia függvénye. A területfejlesztés központi irányítására Európában sincs egységes megoldás. • • •
A központi államigazgatás fő feladata tehát a stratégia koordináció kell, hogy legyen: koordinálni az ágazati és regionális fejlesztési stratégiai programokat; összehangolni a hazai és a nemzetközi pénzügyi forrásokat; támogatni a területfejlesztés decentralizált intézményeit.1
Magyarországon az egyes állami pénzeszközök allokációjában a forráskoordinációt mindezidáig nem sikerült kellő hatékonysággal érvényesíteni. E tanulmányban az integrált finanszírozás szükségességére kívánom felhívni a figyelmet, valamint a megyei szintű és regionális szintű forráskoordináció és lehetséges forrásképzés módozatait mutatnám be.2 AZ INTEGRÁLT FEJLESZTÉS-FINANSZÍROZÁS SZÜKSÉGESSÉGE Az Európai Unióban már az 1980-as években bizonyossá vált, hogy az egymástól függetlenül tervezett és megvalósított ágazati projektek hatékonysága nem megfelelő. Ezenkívül rontja a hatékonyságot az is, ha a regionális, megyei, helyi és kistérségi szinten elvégezhető feladatokat nemzeti szintre delegálják.
*
BGF-PSZFK, Zalaegerszegi Intézete, főiskolai tanársegéd; PTE-KTK Regionális Politika és Gazdaságtan Doktori Iskola, Ph.D. hallgató. 1 Horváth Gy. 2 Ez utóbbival összefüggésben szorosan hagyatkozok Lados Mihály és Rechnitzer János (MTA-RKK NYUTI) munkáira. 41
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. Az Európai Unióban a Strukturális Alapok kapcsán, a programozás elvének megfelelően áttértek a több éves, több ágazat kompetenciáját magában foglaló, ún. ágazatközi fejlesztési programok finanszírozására. Ezek mellett pedig amit lehetett, decentralizáltak a szubszidiaritás elvének megfelelően. Az Európai Unió területpolitikai célja: a régiók fenntartható, versenyképes fejlesztése, amely integrált fejlesztést, azaz lényegében sok kis ágazati program területileg integrált csomagját jelenti. Annak érdekében, hogy ez megvalósuljon, szükséges az ágazatok (tárcák) közti együttműködést szorosabbá tenni. DECENTRALIZÁCIÓS FOLYAMATOK ÉS A TERÜLETFEJLESZTÉST SZOLGÁLÓ PÉNZÜGYI ESZKÖZÖK MAGYARORSZÁGON A kilencvenes évek gazdasági visszaesése és annak területi következményei nehéz helyzetet teremtettek a területfejlesztési politika számára is. A válságtérségek, a gazdaságilag hátrányos helyzetű térségek problémája elmélyült, amelyen a kormány elsősorban egyedi beavatkozással igyekezett segíteni. Ezzel a gazdaságban a piaci alapú területi differenciálódást megállítani nem tudta, csupán fékezte annak kedvezőtlen hatásait, megakadályozta újabb szélsőséges térségi krízishelyzetek kialakulását. A területfejlesztés törvény3 elfogadását követően előtérbe került a térségi, megyei problémákat komplexen kezelő programok készítésének szükségessége és azok finanszírozása az állami támogatások integrált felhasználásával, valamint e források egy részének helyi, decentralizált döntési jogkörbe utalásával. Jelenleg a magyar területfejlesztés legnagyobb fogyatékossága, hogy a területfejlesztés kapcsolata a központi költségvetési tervezéssel és fejlesztés-finanszírozással: maradékelvű. A területi tartalmistratégiai tervezés teljesen elváltan működik a költségvetési tervezéstől, szinte semmilyen befolyással nem bír arra. A területfejlesztési törvény a kormány feladatai között említi – többek között – a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközök meghatározását, az igénybe vehető kedvezmények felhasználási szabályait. Maga a törvény EU-konformnak mondható, mivel létrehozása során figyelembe vették a partnerség és szubszidiaritás alapelveket. A következőkben tekintsük át a területfejlesztést szolgáló pénzügyi eszközöket. A források eredetüket tekintve lehetnek hazai, illetve európai uniós pénzügyi források. I. Hazai pénzügyi források 1. Központi eszközök • költségvetési előirányzatok • vállalkozásokat segítő, meghatározott területen igénybe vehető pénzügyi kedvezmények 2. Térségi eszközök • költségvetési előirányzatok • önkormányzatok infrastruktúra fejlesztését támogató területi kiegyenlítő pénzeszköz (TEKI) • a térség helyi önkormányzatai által átadott források, helyi adókedvezmények
3
1996. XXI. törvény a területfejlesztésről és –rendezésről és annak 1999. évi módosítása
42
DEÁKNÉ GÁL A.: FORRÁSKOORDINÁCIÓ, AVAGY … 3. Egyéb pénzügyi eszközök • a gazdaság, a foglalkoztatás és az infrastruktúra fejlesztését szolgáló pénzalapok, illetve költségvetési előirányzatok • az egyes minisztériumok költségvetési forrásainak területfejlesztési programokra és célokra biztosított kerete • az önkormányzatok településfejlesztését támogató címzett és céltámogatások A hazai források aszerint csoportosíthatók, hogy a területfejlesztési célok megvalósítását közvetlen vagy közvetett módon szolgálják-e (1. táblázat): • közvetlen/direkt területfejlesztést szolgáló források: TFC, TEKI, CÉDA • közvetett/indirekt források: pénzalapok, minisztériumok területfejlesztési keretei, címzett és céltámogatások 1. táblázat Decentralizált területfejlesztési támogatások nagysága 1998-2001 (M Ft-ban)4 1998
1999
2000
2001
20 007,2
23 322,0
24 448,3
23 608,0
- TFC
7 007,2
7 322,0
7 008,3
6 735,0
- TEKI
9 000,0
10 000,0
10 900,0
10 573,0
- CÉDE
4 000,0
6 000,0
6 540,0
6 300,0
542,6
1 100,0
940
5 519,0
20 549,8
24 422,0
25 388,3
29 127,0
Megyei TFT decentralizált kerete összesen
Regionális TFT decentralizált kerete összesen Összes decentralizált forrás
II. Uniós pénzügyi források • PHARE: a forrás főképp intézményfejlesztési folyamatok elősegítését szolgálja, de van direkt területfejlesztési része is, amelyből hazánk 1992-1999 között 131 millió euróban részesült.
Nagy jelentőséggel bír a 2000-ben megindított ún. 1. célterület program, amely során hazánkban három régió (Észak-Magyarország, Dél- és Észak-Alföld) részesült PHARE forrásokból 2000-2002 között. Kormányzati döntés alapján a többi régiós is részt vehetett az ún. Tükörrégiós programban, kisebb forrásokkal ugyan, de hazai finanszírozással. • •
SAPARD: agrárpolitika és vidékfejlesztés támogatására ISPA: környezetvédelem és közlekedési infrastruktúra támogatása
MEGYEI ÉS RÉGIÓ SZINTŰ FORRÁSKOORDINÁCIÓ A 217/1998. Kormányrendelet tartalmazza az azonos támogatási célt szolgáló fejezeti kezelésű előirányzatok, illetve az elkülönített állami pénzalapok felhasználásának szabályait. A gyakorlatban az egyes előirányzatok összehangolására, a forráskoordinációra vonatkozó szabályok nem működnek, nem működhetnek a rendelet előírásainak megfelelően. A hiányosságok – javarészt technikai jellegűek - a következők: • A pályázati felhívásokat az azonos célú előirányzatok kezelői, illetve az általuk a pályázati felhívás kiadására feljogosított szerv lehetőség szerint egyidejűleg és évente kellene, hogy közzétegyék. Idáig ez még nem sikerült.
4
Forrás: Váti Kht. 2002. 43
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. • • •
• •
Ha már meg is valósult volna a pályázatok egyidejűleg, egy helyre történő beadása, a gond az, hogy a pályázatok tartalmi követelményei, a bekért dokumentumok sem azonosak az egyes pályázatok esetében. Nem működik decentralizált pénzalapokkal közös pályázati rendszer. A fejlesztéssel területileg érintett területfejlesztési tanácsok bevonása a döntéshozatalba abban merül ki, hogy a pályázathoz csatolni kell a Tanács nyilatkozatát a beruházás megyei fejlesztési programhoz történő illeszkedéséről, amely nyilatkozat minden esetben teljesen formálisan kiadásra kerül. Az esetlegesen véleményezésre megküldött pályázatok esetében sincs a Tanácsnak befolyása a döntésre, nincs javaslattételi vagy egyetértési joga. A területfejlesztési tanács által az illetékes minisztérium részére megküldött pályázatok véleményezése szintén formális és lényegében szükségtelen is. A meghozott döntésekről a kölcsönös tájékoztatási kötelezettség nem minősíthető forráskoordinációnak, ez már csak a tények regisztrálása, legfeljebb információ értéke van.
Régió szintű decentralizáció A finanszírozás alapja a területfejlesztési dokumentumok, programok megléte. A program egyes intézkedéseinek megvalósulásához a regionális fejlesztési tanácsok hatáskörébe utalt források felhasználásán túlmenően (eddig kizárólag TFC-ből juttatott fejlesztési és működési pénzeszköz átadás történt) jelentős ágazati fejlesztések is hozzájárulnak. Szükséges ezen folyamatok összehangolásának erősítése, tovább növelve ezzel a tanács által koordinált tevékenységek hatékonyságát, a különböző fejlesztési tevékenységek együttes hatásának mértékét. Mint korábban említésre került, a területfejlesztési célokat szolgáló állami támogatásokon belül a közvetlen, decentralizált területfejlesztési eszközök igen kis részarányt képviselnek. Ezek a fejlesztési források önmagukban nem elégségesek a területi kiegyenlítés megteremtéséhez. A területi kiegyenlítési feladatok felgyorsítását leginkább a térségi programok integrált finanszírozásának megteremtése szolgálja. A fentiek érdekében: • Növelni kell a területfejlesztési célokat közvetlenül szolgáló pénzeszközöket. • Biztosítani kell a területi preferenciák figyelembevételével a közvetett állami források koordinált és egységes felhasználását, különösen a jogi szabályozáson keresztül. • A fejlesztési források területi decentralizációjának nagyobb mértékű alkalmazására van szükség. A decentralizáció szintje a területfejlesztés forrásainál jelenleg döntően a megye. A megyei területfejlesztési tanácsok jogosultak a forrásokat elosztani a pályázó szereplők között. A decentralizált források felhasználásának szempontjai még központilag meghatározottak, így ezek az előírások inkább a területpolitika általános céljaihoz kapcsolódnak, mint az egyes területi egységek fejlesztési elképzeléseihez. A differenciálás éppen az eltérő területi sajátosságok miatt nem lehetséges, azokban csak nehézkesen – bonyolult áttételeken keresztül – jelenhetnek meg a területi egységek sajátos, egyedi fejlesztési céljai. Mindenképpen szükséges előrelépni a regionális finanszírozásban, hiszen az Európai Unió a regionális szintnek fog nagyobb preferenciákat szánni, növelni kell tehát a területi szereplők aktivitását a fejlesztésekben, illetve a belépésig szimulálni szükséges egy új, döntően a regionális szinten érvényülő fejlesztési rendszerek (programok, forrásgyűjtés, forrás elosztás, felhasználás, ellenőrzés, területi hatások mérése) működtetését.
44
DEÁKNÉ GÁL A.: FORRÁSKOORDINÁCIÓ, AVAGY … A területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszeréről szóló 2001-ben elfogadott országgyűlési határozatban5 az egyik legjelentősebb változás a regionális programfinanszírozás bevezetésének előírása volt. A programfinanszírozás, az érdemi forráskoordináció az integrált programfinanszírozás bevezetésével valósítható meg, amely összhangban van az EU irányelvekkel (decentralizáció, szubszidiaritás). A forráskoordináció alapelvévé kell váljon, hogy a különböző forrásból származó források elvesztik különböző felhasználási és pénzügyi eljárásrendjüket és az adott program egységes felhasználási eljárásrendjét kell, hogy felvegyék. Ma forráskoordináció kizárólag minisztériumok között tud megvalósulni. Számos fejlesztési cél esetén azonban, a forráskoordináció leghatékonyabban regionális szinten valósulhatna meg. A legsikeresebb ilyen kísérlet az integrált Borsod megyei fejlesztési program volt (2000-ig). Ennek szabályrendszere, regionális szintre adaptálva, alkalmas modellül szolgálhat. A REGIONÁLIS FINANSZÍROZÁS EGY MINTÁJA A regionális finanszírozási rendszer legyen stabil, több évig tartó, átlátható, adjon biztonságot területfejlesztés szereplőinek. Célszerű legalább négy évre egységes elvek alapján meghatározni finanszírozás rendszerét. Nem szabad választási ciklusok kötni a rendszert, azokat ívelje el, mert programok nem egy-két évet vesznek igénybe, hanem éveket, azok hatásai ellenben ennek többszöröse.
a a a a
Az intézményrendszer biztonsága nélkül nem képzelhető el a megfelelő működés, ezzel a felkészülés hatékonysága csökken. A biztonságot nemcsak a központ és a régiók vonatkozásában, hanem a régión belül is garantálni kell megfelelő jogi eszközökkel. S végül a rendszer átláthatósága mindennél fontosabb, mert ezzel lehet a szereplőket aktivizálni, mérsékelni a politikai befolyásolást, a belső és a külső érdekek túlzott érvényesítését. Egy átmeneti rendszer javasolunk, amiben a korábbi forrás elosztó és mozgató szereplők terei nem szűkülnének csak átrendeződnek, nagyobb hangsúlyt kap a területi elv, a programozás, a szereplők belső együttműködése, a források koordinációja, s a kiszámíthatóság. A 2. táblázatban egy lehetséges régió finanszírozási modell és annak alkalmazási feltételei láthatók. Az egyes változatok különféle adminisztrációs átalakításokat vonnak maguk után (költségvetési, adó jogszabályok, törvények), és mindegyik változatnak vannak kihatásai, előnyei és veszélyei a későbbi időszakokra vonatkozóan. 2. táblázat A régió finanszírozás lehetséges modelljei és alkalmazásuk feltételei6 Változatok 1. TFC régiókra történő decentralizációja 2. Más célelőirányzatok decentralizációja
Adminisztrációs változás igénye A B C D –
×
–
–
–
×
–
–
Hatások Előnyök, lehetőségek Hátrányok, veszélyek Területfejlesztési forrá- Megyei TFC hosszú tások koncentrációja, de- vú fennmaradása centralizáció erősödése Decentralizáció erősö- Csak a fejletlen régiók dése részesednek belőle
5
24/2001. Országgyűlési határozat a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek lehatárolásának feltételrendszeréről 6 Forrás: Lados M-Rechnitzer J. 45
KÜLKERESKEDELMI FŐISKOLAI FÜZETEK, 12. 2. táblázat (folytatás) A régió finanszírozás lehetséges modelljei és alkalmazásuk feltételei Változatok 3. Iparűzési adó régión belüli megosztása 4.Központosított adókból részesedés 4/a.Iparűzési adó 4/b. Más adónem meghatározott hányada (SZJA, társasági adó, ÁFA) 5. RFÜ bázisú fejlesztések 6. Saját (régió) adó kivetése
Adminisztrációs változás igénye A B C D –
–
×
×
–
×
×
×
–
×
×
–
–
–
–
×
×
×
×
×
Hatások Előnyök, lehetőségek Hátrányok, veszélyek Területfejlesztési forrá- Települések ellenállása sok koncentrációja, a megvalósításban partnerség erősödése Iparűzési adó kikerül a helyi adó rendszerből, uniformizálódik Túl sok érdekcsoporttal Területfejlesztési forrá- kell elfogadtatni sok koncentrációja, decentralizáció erősödése Nagyon hosszú távon válik működővé Közigazgatási reform elhúzódása, elmaradása
A = Közigazgatási rendszer B = Költségvetési törvények C = Adótörvények D = Más törvények (Pl. területfejlesztési törvény, önkormányzati törvény stb.) IRODALOMJEGYZÉK Lados Mihály, Rechnitzer János: A regionális szintű területfejlesztés finanszírozási rendszerének megalapozása, In: Magyarország területi szerkezete és folyamatai az ezredfordulón (MTA-RKK, Pécs, 2000) Horváth Gyula: Európai regionális politika Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2001 Illés Iván: A területfejlesztés pénzügyi eszközei az Európai Unióban és Magyarországon (MTA-RKK, Pécs, Kézirat) Váti Kht. Területfejlesztés Magyarországon kiadvány 2002. Faragó: Területi tervezés és intézményrendszere, Területfejlesztési szakemberek képzése 3. modul. 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és rendezésről és annak 1999. évi módosítása 24/2001. Ogy. Határozat a területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveiről, a kedvezményezett térségek lehatárolásának feltételrendszeréről www.vati.hu www.westpa.hu OECD Területi vizsgálatok: Magyarország MTA-RKK Pécs 2001
46
