De veranderingen in de Procedureverordening en de Machtigingsverordening Belangrijke opstappen naar 2014 [ gepubliceerd in Tijdschrift voor Staatssteun Nr 1 maart 2014, p. 17-21] Prof.dr. Bart Hessel1 1. Inleiding Medio augustus 2013 zijn, in het kader van de modernisering van het EUstaatssteunbeleid twee belangrijke Raadsverordeningen in werking getreden: Verordening 734/2013 tot wijziging van de Procedureverordening 659/1999 2en Verordening 733/2013 tot wijziging van Verordening 994/98,3 die de Commissie de machtigt tot het vaststellen van vrijstellingsverordeningen (hierna: Machtigingsverordening). Voor het toekomstig staatssteunbeleid van 2014 bevatten beide verordeningen belangrijke veranderingen, die aandacht verdienen. Eerst wordt ingegaan op de wijzigingen van de procedureverordening en daarna komen de veranderingen aan de orde die de Commissie ruimere mogelijkheden bieden om vrijstellingen te geven van de aanmeldingsplicht krachtens artikel 108 lid 3 VWEU. 2. Veranderingen in de Procedureverordening In het algemeen kan gesteld worden dat de wijzigingen in de Procedureverordening er toe leiden dat de Commissie meer ruimte krijgt voor onderzoek, de ruimte om klachten in te dienen wordt beperkt en de samenwerking met nationale rechterlijke instanties wordt versterkt. a. Nadere informatie tijdens de formele onderzoeksprocedure Bij de beoordeling of een steunmaatregel verenigbaar is met de interne markt, heeft de Commissie regelmatig met technisch ingewikkelde zaken van doen. Om die reden biedt art. 6 bis Procedureverordening de Commissie de mogelijkheid om, na de instelling van de formele onderzoeksprocedure nadere informatie in te winnen bij anderen dan de betrokken lidstaat: een andere lidstaat, een onderneming of een ondernemingsvereniging. Als de informatie wordt ingewonnen bij de begunstigden van de steun moet de betrokken lidstaat daarmee instemmen. De ondernemingen en ondernemingsverenigingen die om informatie zijn verzocht moeten die tegelijk aan de Commissie en de lidstaat aanbieden. De Commissie kan informatie bij ondernemingen en ondernemersverenigingen vragen via een eenvoudig verzoek of bij een besluit en geeft de betrokken lidstaat daarvan een afschrift. Bij een besluit kan de Commissie ondernemingen of ondernemersverenigingen informeren over geldboeten en dwangsommen of deze opleggen.
1
Bart Hessel is hoogleraar Europees recht en decentrale overheden aan het Europa Instituut van de UU en lid van de redactie van dit blad. 2 PbEU 2013, L 204/15. 3 PbEU 2013, L 204/11.
AKD:#6505890v1
1
Voordat de Commissie de formele onderzoeksprocedure afsluit met een besluit, wordt de betrokken lidstaat in de gelegenheid gesteld zijn mening te geven over de door de Commissie ontvangen informatie (art. 7 lid 8 Pv.). b. Geldboeten en dwangsommen aan ondernemingen en ondernemersverenigingen Wanneer ondernemingen of ondernemersverenigingen opzettelijk of uit grove onjuiste, onvolledige of misleidende informatie geven, kan de Commissie evenredige geldboeten opleggen van ten hoogste 1% van de in het voorafgaande boekjaar behaalde omzet (art. 6 ter lid 1, Pv.). Als ondernemingen of ondernemersverenigingen verzuimen de volledige en juiste informatie te verstrekken, kan de Commissie dwangsommen opleggen van ten hoogste 5% van de gemiddelde dagelijkse omzet (art. 6 ter, lid 2 Pv.). Voor het opleggen van geldboeten en dwangsommen geldt een verjaringstermijn van drie jaar (art. 15 bis, lid 1 Pv.) en voor de tenuitvoerlegging daarvan een verjaringstermijn van vijf jaar (art. 15 ter, lid 1 Pv.). - geen geldboeten voor de lidstaten Tegen de achtergrond van de staatssteunpraktijk in Nederland, waarbij veel decentrale overheden zich mede laten leiden door de pakkans over een periode van tien jaar, valt het op dat in Verordening 734/2013 expliciet wordt afgezien van de mogelijkheid om lidstaten geldboeten en dwangsommen op te leggen, ‘omdat deze, overeenkomstig artikel 4 van het Verdrag betreffende de Europese unie (VEU) gebonden zijn om loyaal met de Commissie samen te werken, en de Commissie alle informatie te verschaffen die nodig is om haar taken uit hoofde van Verordening (EG) nr. 659/1999 te vervullen.’4 In deze aanpak zie ik wel erg duidelijk de sporen van het mededingingsbeleid jegens ondernemingen. Daar zijn de ondernemingen mogelijk de boeven die moeten worden aangepakt. Natuurlijk kunnen er in de staatssteunsfeer ook foute ondernemingen voorkomen, maar bij de naleving van de staatssteunregels zijn de boeven r vooral de (sub-nationale) overheden die de staatssteunregels aan hun laars lappen. In Nederland zijn dat er duidelijk nog te veel en ik kan mij niet voorstellen dat dat in andere lidstaten beter is. c. Alleen belanghebbenden mogen nog toereikende klachten indienen Hoewel Verordening 659/1999 vanouds de mogelijkheid om klachten over beweerdelijk onrechtmatige steun en beweerd misbruik van steun alleen toekende aan ‘belanghebbenden’ (art. 20 Pv.), was de mogelijkheid om een klacht in te dienen in de praktijk uitgelopen op een algemene kliklijn. In de nieuwe verordening wordt de ruimte voor klachten expliciet beperkt tot belanghebbenden en moet de informatie aan nadere voorwaarden voldoen. Als dat niet het geval is, dienen de klachten behandeld te worden als algemene marktinformatie en hoeven zij niet noodzakelijk tot onderzoeken te leiden. Als de Commissie vindt dat de belanghebbende het verplichte klachtenformulier niet heeft nageleefd of onvoldoende gronden heeft aangevoerd, wordt de belanghebbende uitgenodigd opmerkingen in te dienen (art 20 lid 2 Pv.). Deze aanscherping van de mogelijkheden voor klachten is zeer begrijpelijk en beschermt de Commissie tegen geneuzel van allerlei marginale types. Ik vrees echter dat bestuurders die hun staatssteunbeleid laten afhangen van de pakkans ook 4
Verordening 734/2013, punt (9).
AKD:#6505890v1
2
erg blij zullen zijn met deze aanscherping. Verder denk ik niet dat de nieuwe procedure een oplossing biedt voor het nogal eens optredend probleem dat de Commissie bepaalde steunmaatregelen niet voldoende relevant vindt om te behandelen. In het gunstigste geval houdt de Commissie dan bij een informeel contact met de betrokken overheid, die denkt te moeten melden, de boot af door mondeling mede te delen dat de betrokken steun Europees(rechtelijk) niet relevant is. Een schriftelijke bevestiging van die mededeling, die zekerheid geeft dat een klacht niet behandeld wordt, blijft dan altijd uit.5 Ook kan het voorkomen dat een vermoedelijk toereikende klacht van een duidelijke belanghebbende niet wordt behandeld.6 d. Onderzoek naar bepaalde sectoren van de economie en naar steuninstrumenten Nieuw is de mogelijkheid dat de Commissie bij een redelijk vermoeden dat staatssteuninstrumenten in een bepaalde sector in verscheidene lidstaten mededingingsproblemen opleveren, in die verscheidene lidstaten onderzoek kan doen naar die sector van de economie of de betrokken steuninstrumenten (art. 20 bis Pv.). Dat de Commissie naar aanleiding van een klacht over een concrete steunmaatregel haar onderzoek binnen de betrokken lidstaat uitbreidt is ons natuurlijk bekend. Denk bijvoorbeeld aan de aanpak van de breedbandactiviteiten in Nederland naar aanleiding van de klacht over de gemeente Appingedam en de aanleg van een breedbandnetwerk. Deze mogelijkheid tot verruiming naar verscheidenen lidstaten is prettig en kan ertoe leiden dat de Commissie uiteindelijk binnen een bepaalde sector één lijn gaat trekken. Dat kan uiteraard ook tot gevolg hebben dat meerdere lidstaten zich voegen bij een beroepsprocedure tegen een besluit van de Commissie.7 e. Samenwerking met de nationale rechterlijke instanties In art. 23 bis biedt de nieuwe procedureverordening nationale rechterlijke instanties de mogelijkheid om bij hun toepassing van art. 107 lid 1 en art 108 VWEU de Commissie te vragen om nadere informatie of een advies over de toepassing van de staatssteunregels. Ook hier zien we een duidelijk spoor van het mededingingsrecht voor ondernemingen waar de Commissie als amicus curiae kan optreden. Dit spoor biedt duidelijk winst op als we kijken naar hoe de Nederlandse rechters omgaan met 5
Een duidelijk voorbeeld dat ook alom bekend is, is de indertijd door de provincie Zuid-Holland gezette stap om steun aan RTV Rijnmond en RTV West te melden. De reactie van de Commissie dat dat niet nodig was, is moeilijk te rijmen met de zeer vergaande beschikking over steun aan de lokale Waalse omroepen (beschikking van 13 februari 2002, steunmaatregel nr. 548/2001). Zie B.Hessel, Commissaris Kroes, geef zekerheid, Staatscourant 19 april 2003, p.6 (www.oogdecentraleoverheden.nl/staatssteun onder artikelen. 6 Hierbij denk ik aan de klacht tegen de financiering van de dierentuin Emmen. De complexe verhouding tussen schadevergoeding bij onteigening en staatssteun is actueel in Nederland maar schijnt voor andere lidstaten niet relevant te zijn, en daarmee voor de Commissie, die het uiteraard vreselijk druk heeft, onvoldoende relevant. Aan dat onderwerp wil ik in 2014 nog een artikel wijden. . 7 Deze bevoegdheid zou een oplossing kunnen bieden voor gevallen als de recente geschillen over Natuurbeschermingsorganisaties. In Nederland werd de visie van de Commissie aangevochten door de provincie Groningen e.a. en de Stichting Het Gronings landschap e.a (Gerecht 19 februari 2013, gevoegde zaken T-15/12 en T 16/12) Een vergelijkbare, maar niet gekoppelde, zaak liep in Duitsland (Gerecht 12 september 2013, zaak T-347/09). Een koppeling zou nu vooraf kunnen ontstaan omdat de Commissie het verslag van har onderzoek bekend maakt en de betrokken lidstaten, ondernemingen en ondernemersverenigingen hierover opmerkingen mogen maken (art. 20 bis lid 1 Pv.).
AKD:#6505890v1
3
de staatssteunregels. Naar mijn indruk hebben de civiele rechters nogal eens de neiging de toets aan de staatssteunregels af te houden met formele argumenten dat appellanten onvoldoende hebben aangetoond of aannemelijk gemaakt dat aan alle vijf criteria van art. 107 lid 1 VWEU is voldaan.8 De bestuursrechter lijkt de laatste tijd doortastender te zijn, maar daarbij komt weleens de vraag op of hij zich daarbij wel heeft gehouden aan de uitleg die de Commissie aan art. 107 lid 1 geeft. 9 Beide categorieën nationale rechters kunnen duidelijk baat hebben bij deze nieuwe mogelijkheden en voor de betrokken overheden en ondernemingen leidt dat tot meer zekerheid. 3. Veranderingen in de Machtigingsverordening In Verordening 994/98 van de Raad was de mogelijkheid voor de Commissie om voor bepaalde soorten van horizontale steun vrijstelling te geven voor aanmelden beperkt tot steun aan kleine en middelgrote ondernemingen, steun aan onderzoek en ontwikkeling, steun voor milieubescherming, steun voor werkgelegenheid en opleiding en regionale steun op basis van de steunkaart (art.1 lid onder a). In de praktijk bleek er een toenemende behoefte aan vrijstellingen op andere terreinen, zoals cultuursteun, maar de Commissie was lange tijd terughoudend om met een voorstel tot aanpassing van de Machtigingsverordening te komen, omdat gevreesd werd dat dit zou leiden tot enorme toestanden in de Raad. Uiteindelijk heeft de Commissie toch deze stap gezet en die heeft geleid tot verordening 733/2013. In deze verordening worden de mogelijkheden voor Commissievrijstellingen aanzienlijk uitgebreid. Dat is uiteraard in het voordeel van de Commissie, maar wanneer die nieuwe vrijstellingsverordeningen er zijn, zal dat ook voor (decentrale) overheden grote voordelen opleveren. In afwachting van de voorgenomen aanpassingen van de algemene groepsvrijstellingsverordening en de vrijstellingen voor landbouwsteun is het goed te bezien welke nieuwe mogelijkheden Verordening 733/2013 bevat. Bij de afronding van deze bijdrage was er al wel een concept aanvulling op de Algemene groepsvrijstellingsverordening (hierna:AGVV) door de Commissie gepubliceerd, die al enige indicatie geeft wat ons in 2014 te wachten staat.10 Uiteraard gaat het daarbij om soorten steun waarbij de Commissie bij de behandeling van aanmeldingen inmiddels uitgebreide ervaring heeft opgedaan over de voor steun in aanmerking komende kosten, de steunpercentages e.d. waarbij de voordelen van de steun in de zin van art. 107 lid 3 VWEU opwegen tegen de verstoring van de markt in de zin van art. 107, lid 1 VWEU. a. Nieuwe mogelijkheden voor vrijstelling 8
Zie bijvoorbeeld Gerechtshof Den Haag, 15 december 2009, LJN: BK6928; Rechtbank Leeuwarden , 27 januari 2010, 85346/ HA ZA07-786; Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 3 september 2013 ECLI:NL:GHARL:2013:6675. Een voorbeeld dat ik toejuich is het arrest van het Gerechtshof Leeuwarden van 15 mei 2012, LJN:BW6167, waarmee het Hof een Residexactie van de gemeente Winsum aanpakt. 9 Een duidelijk voorbeeld is de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak in de zaak Ridderstee B.V.(uitspraak van 13 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ1245). Daarin kwam de Afdeling, met verwijzing naar het arrest Philip Morris (HvJEG 17 september 1980, zaak 730/79) tot het oordeel dat er geen sprake was van staatssteun. Op basis van het latere Altmarkarrest (HvJEG 24 juni 2003, zaak C-280/00) is dat oordeel aanvechtbaar. Dat is extra triest als men bedenkt dat de provincie ZuidHolland in deze zaak duidelijk de staatssteunregels heeft willen toepassen en daarbij wordt afgeschoten door de Afdeling. 10 Het voorstel is geen wijziging van de AGVV maar wordt aangeduid als een tweede AGVV en is te vinden op: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2013 second gber/draft regulation en.pdf.
AKD:#6505890v1
4
- innovatiesteun In verband met de voornemens in Europa 2020 om innovatie te bevorderen biedt verordening 733/2013 de Commissie nu de mogelijkheid om in een vrijstellingsverordening innovatiesteun op te nemen. In de concept aanvulling AGVV wordt in art.4 aangegeven welke steun niet behoeft te worden aangemeld voor steun aan innovatie clusters. Art. 5 beschrijft de vrijgestelde staatssteun voor proces- of organisatie-innovatie. In aansluiting op het in het redactiebericht genoemde marktfalen, merk ik op dat in de concept aanvulling AGVV niets wordt gezegd over dat marktfalen, terwijl de Commissie in de Kaderregeling O&O&I-steun alle, door haar onderscheiden, vormen van marktfalen aanvoert om staatssteun in deze regeling te legitimeren.11 Mijn probleem met de huidige Kaderregeling is dat het aanpakken van het marktfalen er toe zal leiden dat ondernemingen op de herstelde markt op basis van hun eigen preferentiefunctie meer zullen innoveren dan op de falende markt, maar dat het de vraag is of die aangepaste markt wel zal leiden tot zo veel innovatie als de Unie op grond van haar eigen doelstellingen wenselijk acht. Is dat probleem nu niet extra relevant nu innovatie als EU-doelstelling zo extra wordt nagestreefd in Europa 2020?
- steun voor cultuur en instandhouding cultureel erfgoed Vrijstelling is nu ook mogelijk voor steun op het gebied van cultuur en de instandhouding van cultureel erfgoed. Voor de instandhouding van cultureel erfgoed kunnen we nu al te rade gaan bij de Nationale regeling voor de instandhouding en het herstel van beschermde historische monumenten,12 maar er komt een algemene Europese vrijstellingsregeling aan, die vergaande werking lijkt te gaan krijgen Art. 6 lid 3 onder (b) concept aanvulling AGVV spreekt van: ‘tangible heritage, including all forms of cultural heritage and archeological sites, monuments, historical sites and buildings; natural heritage or villages and rural landscapes only if directly linked to cultural heritage or if formally recognized as cultural or natural heritage by the competent public authorities of a Member State.’ De mogelijkheid dat er een vrijstellingsverordening komt waarin ook cultuursteun is opgenomen is voor Nederland van groot belang. Het Nederlandse cultuurbeleid is er de laatste jaren op gericht dat culturele instellingen hun eigen broek moeten kunnen ophouden, en dat leidt ertoe dat zij ondernemingen zijn. Bovendien worden cultuursubsidies veelal beperkt tot grotere, culturele instellingen die contacten met het buitenland onderhouden of uitbreiden. Daarmee hebben deze cultuursubsidies steeds eerder invloed op het internationale handelsverkeer zodat zij onder art. 107 lid 1 VWEU vallen. En dat wordt door veel Nederlandse (decentrale) overheden, met name gemeenten onvoldoende gerealiseerd. De Commissie constateert dus terecht dat begunstigden van cultuursteun dikwijls grote ondernemingen zijn,13 zodat de bestaande mogelijkheid om vrijstelling te geven voor KMO’s hier geen soelaas biedt. Het zal er wel toe leiden dat Nederlandse overheden zich beter moeten realiseren dat cultuursubsidies veelal staatssteun zijn die onder de Europese regels vallen. In hoeverre de Commissie die overheden met een nieuwe vrijstelling uiteindelijk tegemoet gaat komen moeten we nog afwachten, 11
PbEU 2006, C 323/6 Beschikking van de Commissie van 15 december 2009, Steunmaatregel N606/2009. 13 Verordening 733/2013, punt (5). 12
AKD:#6505890v1
5
maar de ontwerp aanvulling AGVV kan door Nederlandse overheden met gejuich worden ontvangen. Art.6 lid 3 onder (a) concept aanvulling AGVV noemt: ‘museums, art galleries, archives, libraries, cultural spaces, theatres, opera houses, concert halls, cinematheques and other similar cultural infrastructures and institutions’. Onder (d) worden daaraan nog toegevoegd: ‘art events, festivals, exhibitions and similar cultural activities.’ Het lijkt er dus op dat de Commissie de cultuursector grotendeels wil vrijstellen van aanmelding, want voor de genoemde vormen van investeringssteun ligt de aanmeldingsdrempel in het concept bij 70 miljoen euro per jaar en voor de operating aid op 25 miljoen per jaar. De Nederlandse overheden moeten natuurlijk niet te vroeg juichen want de concept aanvulling AGVV maakt wel duidelijk dat: (1) zij in de toekomst cultuursteun zullen moeten gaan toesnijden op de aanvulling AGVV en (2) dat reeds verleende cultuursubsidies, waarin geen spoor is terug te vinden van de criteria van de concept aanvulling AGVV, problematisch zijn. De nu gepubliceerde criteria geven immers aan onder welke voorwaarden de Commissie het niet aanmelden van cultuursubsidie acceptabel vindt. In aansluiting op het in het redactiebericht genoemde marktfalen wil ik hier ook een opmerking maken over de cultuursteun die in de concept aanvulling AGVV niet aan marktfalen wordt gekoppeld. Bij cultuur kan men natuurlijk zeggen dat we hier de markt laten werken. Het resultaat zal dan zijn dat bezoekers van theaters en muziekcentra een gewone marktconforme prijs moeten betalen van, laten we zeggen 250 euro voor het bezoeken van Frans Bauer. Bij cultuurbeleid is het echter goed denkbaar dat overheden die marktwerking enigszins willen corrigeren uit een oogpunt van rechtsvaardige inkomensverdeling. Dan duikt er, als men de staatssteun in de lijn van het Actieplan Staatssteun aan marktfalen wil relateren nog een vorm van marktfalen op die in dat Actieplan niet wordt genoemd. Dat marktfalen speelt nu ook al een rol, bijvoorbeeld om steun aan achtergebleven regio’s te legitimeren, maar zal nog belangrijker worden in de sociale markteconomie van Europa 2020. Punt is dan wel dat er een spanning wordt onderkend tussen marktefficiëntie en sociale rechtvaardigheid.14
- steun voor natuurrampen en ter compensatie van door bepaalde ongunstige weersomstandigheden veroorzaakte schade in de visserijsector Hier hebben we natuurlijk niet te maken met vrijstellingen die verband houden met de beleidsuitgangspunten van de EU op grond van Europa 2020, maar voor steun die gebaseerd is op art. 107 lid 2 VWEU of daar althans in de buurt komt. Ook hier wordt ruimte gecreëerd voor grote ondernemingen. Voor een eerste indruk van de mogelijke vrijstelling van steun voor natuurrampen verwijs ik naar art. 1 van de concept aanvulling AGVV. -steun voor de bosbouw
14
Eerder heb ik over de economische benadering van staatssteun volgens het Actieplan Staatssteun opgemerkt dat het daarin genoemde marktfalen verfijnd zou moeten worden. Ik pleit voor een onderscheid tussen factoren, zoals het optreden van marktmacht en imperfecte informatie, waardoor de markt niet optimaal functioneert en factoren waarbij de markt – ook als deze wel optimaal functioneert – naar zijn aard te kort schiet. Dat geldt voor (1) positieve en negatieve externe effecten; (2) collectieve goederen en (3) rechtvaardige inkomensverdeling of gelijke kansen op de markt. Nu die derde factor in Europa 2020 zo belangrijk wordt lijkt het nog zinvoller dit onderscheid te hanteren en niet alles onder marktfalen te brengen. Zou het kunnen zijn dat de Commissie die derde factor van marktfalen niet onderscheidt omdat het oplossen van rechtvaardige inkomensverdeling zich onttrekt aan de economie? Binnen de economie is er immers geen plaats voor interpersonele nutsvergelijking.
AKD:#6505890v1
6
De Commissie wil de mogelijkheid hebben om bepaalde soorten steun voor de bosbouw vrij te stellen van aanmelding als zij ervaren heeft dat de voordelen van de steun opwegen tegen de verstoring van de markt. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan steun die in programma’s voor plattelandsontwikkeling is opgenomen.15 -steun voor instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee en van de biologische zoetwaterrijkdommen Verordening 733/2013 biedt ook de mogelijkheid van vrijstelling voor staatssteun in relatie tot Verordening 1198/2006 inzake het Europees Visserijfonds. - steun voor bewoners van afgelegen gebieden op het gebied van vervoer, met een sociaal karakter, die zonder discriminatie op grond van de identiteit van de operator wordt toegekend Deze mogelijkheid voor deze vrijstelling is voor Nederland niet relevant. Voor een eerste indruk waar de Commissie aan denkt verwijs ik naar art. 2 concept aanvulling AGVV. - steun voor basisbreedbandinfrastructuur Mede naar aanleiding van breedbandsteun door de gemeente Appingedam, heeft de Commissie een Mededeling gedaan ‘EU-richtsnoeren voor de toepassing van de staatssteunregels in het kader van de snelle uitrol van breedbandnetwerken.’ 16 In aansluiting hierop biedt Verordening 733/2013 de Commissie de mogelijkheid voor bepaalde soorten breedbandinfrastructuur die niet tot ernstige verstoring leiden een vrijstellingsverordening vaststellen. Zie hiervoor art 3 concept aanvulling AGVV. -steun voor sport Naar de ervaring van de Commissie hebben steunmaatregelen voor sport, met name voor amateursport en kleinschalige sport vaak slechts een geringe invloed op de handel tussen de lidstaten en veroorzaken zij geen ernstige verstoring van de mededinging. Ervaring met dergelijke steun biedt de Commissie de mogelijkheid verenigbaarheidsvoorwaarden in een vrijstellingsverordening op te nemen. De Nederlandse overheden hoeven dus niet te verwachten dat de problematiek van de voetbalsteun door een nieuwe vrijstellingsverordening zal worden opgelost. Dat geldt ook niet voor de mogelijke steun rond een nieuwe schaatstempel. -steun voor infrastructuur Steun voor infrastructuur hoeft niet altijd staatssteun te zijn. Het kan zijn dat de ontvanger geen economische activiteiten verricht of dat er sprake is van compensatie van de DAEB die aan de vier Altmarkcriteria voldoet. Maar sinds de arresten van het Gerecht inzake Leipzich-Halle en Sachsen17 is het oorspronkelijke standpunt dat algemeen infrastructurele voorzieningen geen staatssteun vormen te simpel gebleken. Volgens deze arresten vormt steun aan infrastructuur die economisch gebruikt kan worden wel staatssteun. Dit heeft vergaande gevolgen voor 15
De nieuwe Machtigingsverordening biedt geen oplossing voor de staatssteun rond natuurbeschermingsorganisaties omdat de Commissie heeft beslist dat daar sprake is van een DAEB. Niet de nieuwe vrijstellingen op basis van art. 107 lid 3 VWEU maar de vrijstellingen op basis van art. 106 lid 2 VWEU moeten hier dus soelaas bieden. 16 PbEU 2013, C 25/1. 17 Gerecht 24 maart 2011, gevoegde zaken T-443/08 (Freistaat Sachsen en Land Sachsen-Anhalt) en T-455/08 (Leipzig-Halle).
AKD:#6505890v1
7
voetbalstadions die in het verleden bij multifunctioneel gebruik onder bepaalde voorwaarden aan de staatssteunregels ontsnapten.18 Zo heeft de Commissie in een aantal besluiten over multifunctionele arena’s duidelijk gemaakt dat er sprake is van staatssteun en aan welke eisen moet worden voldaan om die staatssteun verenigbaar te maken.19 Gezien deze stand van zaken is het bijzonder prettig dat Verordening 733/2013 de Commissie de mogelijkheid biedt vrijstelling te geven voor beperkte staatssteun die betrekking heeft op infrastructuurprojecten die de doelstellingen van deze verordening ondersteunen en ook de andere doelstellingen van de Europa 2020strategie. Omdat financiële ondersteuning van sport en multifunctionele infrastructuur in de praktijk nauw met elkaar verweven zijn, is het niet vreemd dat de Commissie in haar concept aanvulling AGVV in art. 7 ingaat op de combinatie van sport en multifunctionele recreatieve infrastructuur. De criteria voor vrijstelling worden daarin genoemd en de aanmeldingsdrempel voor steun ligt volgens de concept aanvulling op 15 miljoen euro en voor de totale projectkosten op 30 miljoen euro. Ook hier moeten de Nederlandse (decentrale) overheden dus bedenken dat (1) zij in de toekomst dergelijke steun zullen moeten gaan toesnijden op de aanvulling AGVV en (2) dat reeds verleende subsidies aan sport en/of multifunctionele infrastrucuur waarin geen spoor is terug te vinden van de criteria van de concept aanvulling problematisch zijn. b. De website van de Commissie komt in plaats van het Publicatieblad van de EU Zoals bekend moeten lidstaten ter wille van de transparantie, die in het Actieplan Staatssteun grote aandacht kreeg, de bekendmakingen van de samenvatting van hun gebruik van de vrijstellingsverordeningen publiceren in het Publicatieblad van de EU. Door de ontwikkeling van de elektronische communicatiemiddelen is dat niet meer nodig en kan worden volstaan met plaatsing op de website van de Commissie. 3. Conclusie De veranderingen die door de Verordeningen 734/2013 en 733/2013 zijn aangebracht in de Procedureverordening respectievelijk de Machtigingsverordening hebben belangrijke invloed op de Europese staatssteunregels. In 2014 zal duidelijk worden wat de gevolgen zullen zijn van die veranderingen. In aansluiting op de eerdere redactionele bijdrage, stel ik vast dat er in de concept aanvulling AGVV geen sporen zijn terug te vinden van de vormen van marktfalen die volgens het Actieplan Staatssteun bepaalde algemene doelstellingen voor staatssteun moeten legitimeren. Met enige teleurstelling stel ik ook vast dat er in de concept aanvulling AGVV evenmin sporen zijn terug te vinden van de overgang in Europa 2020 van de liberale markteconomie naar de sociale markteconomie. Zou dat betekenen dat we de verandering van Almunia-pakket voor staatssteun en DAEB 18
Zie nader: European Commission DG-competition, Note to DG REGIO, Brussels, COMP/03/2011, Application of State aid rules to infrastructure investment projects 19 Zie bijvoorbeeld het Besluit van de Commissie van 2 mei 2013 betreffende steun aan een arena in Uppsala (PbEU 2013, L 243/19. Er zijn vergelijkbare besluiten over multifunctionele arena’s in Erfurt, Jena, België en een besluit over de Kerncentrale in Petten (Europese Commissie 17/07/2013, IP/13/700.
AKD:#6505890v1
8
moeten verklaren uit het feit dat Almunia socialist is en zijn voorgangster Kroes liberaal? Dat zou ik zeer betreuren want die overgang in Europa 2020 is, naar mijn mening, geen politieke verandering maar gebaseerd op sociaalwetenschappelijk inzicht in de tekortkomingen van de liberale markteconomie op het punt van de vereiste minimale sociale orde. Op dat inzicht is ook de aandacht in Europa 2020 voor het maatschappelijk verantwoord ondernemen gericht. Wanneer de nieuwe staatssteunregels in 2014 slechts verandering ondergaan als gevolg van de politieke kleur van de huidige Eurocommissaris, is dat voor het concretiseren van Europa 2020 weinig hoopvol. De erkenning van maatschappelijk verantwoord ondernemen zal overigens niet alleen van invloed kunnen (en ook moeten) zijn op de bestaande staatssteunregels van de Commissie, maar ook op de bestaande Europese en Nederlandse mededingingsregels voor ondernemingen.20 Het mag duidelijk zijn dat de redactie van het Tijdschrift voor staatssteun 2014 met grote belangstelling tegemoet ziet. Zelf ben ik door de ontwikkelingen rond Europa 2020 extra nieuwsgierig naar de verhouding tussen wat ik heb genoemd het economische denken vanuit de markt, dat ik bij de staatssteunbenadering van de Commissie signaleer, en het economische denken vanuit de formele welvaartsopvatting waarbij alle overheidsdoelstellingen centraal staan. Waarschijnlijk kunnen economen hier meer duidelijkheid geven hoe die twee benaderingen zich tot elkaar verhouden. Als niet-econoom kan ik nu alleen het vermoeden uitspreken dat de benadering vanuit de formele welvaartsopvatting waarschijnlijk ook gevolgen zal hebben voor het meenemen van niet-economische belangen bij de toepassing van art. 101 lid 3 VWEU en art. 6 lid 3 Mededingingswet, een aanpak die onder juristen steeds meer wordt bepleit. Vanuit de formele welvaartsopvatting is er immers geen onderscheid tussen economische en niet-economische doelstellingen.
20
Zie T.R.Ottervanger, Maatschappelijk verantwoord concurreren, mededingingsrecht in een veranderende wereld, oratie Leiden 2010.
AKD:#6505890v1
9
