DE VEILIGHEIDSREGIO ZUIDOOST-BRABANT in 2005

DE VEILIGHEIDSREGIO ZUIDOOST-BRABANT in 2005

Een scriptie van Han de Brock, Master of Crisis and Disaster Management, Nibra/NSOB, 5e leergang 2002/2004.

Voorwoord Collega’s die naar mijn studie informeren, vertel ik altijd dat ik studeer aan de Brandweeracademie. Dat levert in mijn ‘blauwe’ omgeving voldoende vragen op om mijn enthousiasme voor de opleiding Master of Crisis and Disaster Management kwijt te kunnen. En nu ook in deze omgeving de komst van de veiligheidsregio’s breder begint door te dringen, komen er steeds meer vragen. Er is al veel werk verzet op de weg naar de veiligheidsregio en op gebied van crisisbeheersing. Zo leverde een intensieve samenwerking tussen de vier hulpverleningspartners het eerste bestuurlijk vastgestelde Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding in Nederland op. De multidisciplinaire blik op de toekomst kan nu worden verlegd naar de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant. In 2001 maakte ik mijn belangstelling voor de ontwikkeling naar de veiligheidsregio aan de korpsleiding van de politie Brabant Zuid-Oost kenbaar. Ik besloot hierop voor te sorteren en in 2002 bood het landelijke project Implementatie Referentiekader Politie 2002 mij daarvoor een unieke kans, die mij als projectleider ook gegund werd. Ook mocht ik mij verdiepen in de multidisciplinaire samenwerking en de organisatie van de politie daarin. Daarnaast kreeg ik de gelegenheid om de overwegend ‘rode’ MCDM-opleiding te volgen, uniek voor een ‘blauwe’. Niet dat ik de mogelijkheid ambieer om Commandeur te worden bij de brandweer, maar wel vanuit mijn behoefte aan verdieping op het gebied van crisisbeheersing. In de afgelopen anderhalf jaar leerde ik genuanceerder te kijken naar en te denken over mijn hulpverleningspartners. Natuurlijk blijven veel ‘roden’ techneuten en houden ‘witten’ hun vaak wetenschappelijke benadering maar ook blijven de ‘blauwen’ pragmaten. En ook hier geldt dat ieder nadeel ook een voordeel heeft: we vullen elkaar goed aan! Dit bevordert de onderlinge samenwerking bijzonder positief, zowel in de opleiding als in de praktijk. De MCDM-opleiding vergt veel tijd, in het bijzonder deze scriptie. Hiervoor maakte ik een ontdekkingsreis door literatuur en interviewde ik diverse mensen om te kunnen komen tot een ogenschijnlijk eenvoudige schets voor de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant. Ik denk dat in die eenvoud ook de kracht van deze organisatie gaat zitten. Het is tenslotte niet voor niets een logische stap in de ontwikkelingen van cultuur, bestuur en veiligheid. Daaraan hebben veel mensen tijd besteed en ik ben hen daarvoor bijzonder dankbaar. In het bijzonder natuurlijk mijn scriptiebegeleider, Menno van Duin, die mij voortvarend voorzag van kritisch commentaar. Deze scriptie kostte mij enorm veel vrije tijd en af en toe ook mijn humeur. Mijn echtgenote Ingeborgh toonde daarvoor steeds weer begrip en bleef mij steunen. Ik hoop dat ik met deze scriptie een steentje bijdraag om de regio een beetje veiliger te maken, ook voor haar. Eindhoven, maart 2004, Han de Brock

Een schets van de Veiligheidsregio Zuidoost-Brabant

Blz. 2

Samenvatting Bij het ontwerpen en inrichten van organisaties spelen cultuurontwikkelingen een belangrijke rol. Nieuwe organisaties worden altijd vergeleken met de oude organisaties, of de organisaties die daarop lijken. Ook de medewerkers in die nieuwe organisaties brengen hun eigen waarden en normen mee, die zij veelal elders hebben ontwikkeld. Daarom begint een nieuwe organisatie nooit waardevrij. Dat geldt ook voor de veiligheidsregio’s die op stapel staan. Op zich zijn die regio’s natuurlijk nieuwe organisaties of instituties, maar ze zijn volledig gebaseerd op oude organisaties en samenwerkingsvormen. Uit dat gemeenschappelijk verleden zijn waarden en normen ontstaan, een cultuur. Die cultuur is een belangrijke factor in de vorming van de nieuwe organisatie, de veiligheidsregio. Deze scriptie leidt tot een schets van een nieuwe organisatie: de veiligheidsregio ZuidoostBrabant in 2005. Cultuur zal richtingbepalend zijn in de architectuur van die organisatie. Daarom wordt in deze scriptie de cultuurtheorie van Charles Handy gepresenteerd. Handy onderscheidt aan de hand van vier karakteristieke Griekse goden uit de oudheid, culturen. Achtereenvolgens komen de clubcultuur van Zeus, de rolcultuur van Apollo, de taakcultuur van Athene en de professionele cultuur van Dionysus aan bod. De veiligheidsregio zal gekenmerkt worden door professionaliteit, waarvoor kwaliteit en resultaatgerichtheid belangrijke kenmerken zijn. Naast deze theorie wordt een perspectief geschetst van ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de relatie naar veiligheid in het naoorlogse Nederland. Hierbij worden op basis van literatuuronderzoek vier bestuursperioden onderscheiden met achtereenvolgens de centrale overheid, de terugtrekkende overheid, nieuw politiek management en politiekbestuurlijk Management. Deze ontwikkelingen in het openbaar bestuur hadden hun impact op de cultuur in onder meer de overheidsorganisaties. Daarmee waren bestuur en cultuur van invloed op de veiligheid in Nederland, in visie en inrichting. In deze ontwikkelingen wordt veiligheid in elke periode anders vorm gegeven, te beginnen met de Bescherming Bevolking, evoluerend naar rampenbestrijding, integrale veiligheid en tot slot naar de veiligheidsregio. Ook in het openbaar bestuur is uiteindelijk een ontwikkeling naar professionaliteit te onderscheiden. Klantgerichtheid en een goed gevoel voor politiek-bestuurlijke verhoudingen blijken hierbij kenmerkend. De scriptie spitst zich toe op de beschrijving van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005. Cultuur in bestuur en veiligheid leidt tot een beeld van een doorzichtige, professionele organisatie waarin binnen de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de deelnemende organisaties, wordt samengewerkt om te komen tot gemeenschappelijke resultaten en prestaties onder één bestuur. Dit levert uiteindelijk een schets op van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in de dagelijkse situatie maar dringt ook door in de inrichting van de regio in (dreigende) crisissituaties.


Blz. 3

Inhoudsopgave Voorwoord

2

Samenvatting

3

Inhoudsopgave

4

Hoofdstuk 1: § 1.1. § 1.2. § 1.3. § 1.4.

6 6 6 6 7

Inleiding Aanleiding Onderzoeksvragen Onderzoeksmethode en –kader Leeswijzer

Hoofdstuk 2: § 2.1. § 2.2. § 2.3.

Crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant De regiopolitie Brabant Zuid-Oost De hulpverleningsregio Zuidoost Noord-Brabant Multidisciplinaire samenwerking § 2.3.1. Crisisbeheersing paraat § 2.3.2. Organisatie Rampenbestrijding § 2.3.3. Beleidsteams § 2.3.4. Operationele teams § 2.3.5. De Vierhoek § 2.4. Resumé § 2.5. Tot slot

Hoofdstuk 3: § 3.1. § 3.2. § 3.3. § 3.4. § 3.5. § 3.6 § 3.7

Een cultuurperspectief Goden allertijden Zeus Apollo Athene Dionysus Resumé Tot slot

Hoofdstuk 4: Cultuur in bestuur & veiligheid § 4.1. Nederland centraal bestuurd § 4.1.1. Veiligheid in de naoorlogse jaren § 4.2. Een stap terug § 4.2.1. En een stap vooruit § 4.3. Naar taakgericht bestuur § 4.3.1. Van rampenbestrijding naar integrale veiligheid § 4.4. Professionaliteit in veiligheid § 4.4.1. Van integrale veiligheid naar veiligheidsregio § 5.5. Resumé § 5.6. Tot slot


8 8 9 9 10 10 11 11 12 12 12 13 13 14 14 15 15 16 16 17 17 17 18 20 21 22 23 24 24

Blz. 4

Hoofdstuk 5: De veiligheidsregio Zuidoost-Brabant 2005 § 5.1. De regio Zuidoost-Brabant § 5.2. De veiligheidsregio bestuurd § 5.2.1. De Veiligheidsraad § 5.2.2. Het Veiligheidscollege § 5.2.3. Het Veiligheidsbureau § 5.2.4. Organigram Veiligheidsregio § 5.3. De veiligheidsregio in ‘actie’ § 5.3.1. De ‘koude’ en de ‘warme’ organisatie § 5.3.2. De ‘lauwe’ organisatie § 5.4 Resumé § 5.5. Tot slot

25 25 25 25 25 26 27 27 28 29 29 29

Bijlagen: a. Literatuurlijsten b. Lijst van geïnterviewden c. Lijst van afkortingen

30 32 33


Blz. 5

Hoofdstuk 1: Inleiding § 1.1. Aanleiding In het kader van crisisbeheersing wil de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties in 2005 Nederland opdelen in 25 veiligheidsregio’s die territoriaal congruent zijn aan de huidige politieregio’s. In die veiligheidsregio’s moeten de hulpverleningsdiensten en de gemeentelijke diensten intensief met elkaar samen werken aan veiligheid. De vorming van deze regio’s zal echter veel inspanningen vergen, te meer omdat niet alle regio’s daar hetzelfde voor staan1. Al sinds 2001 stimuleert de minister de ontwikkelingen naar de veiligheidsregio’s. Hij controleert gemeenten op hun wettelijke verplichtingen in het kader van de rampenbestrijding om te zorgen dat zij de aansluiting met de regio niet gaan missen. Om de rampenbestrijding een extra stimulans te geven, creëerde hij zelfs een zwarte lijst waarop de gemeenten die niet aan de eisen voldoen, openlijk geregistreerd worden. Hiermee deed ik persoonlijk enkele ervaringen op in het land, waardoor de –ontwikkelingen naar- de veiligheidsregio mij steeds meer ging boeien. Om die reden wil ik mij middels deze scriptie verdiepen in de veiligheidsregio en een beeld scheppen van hoe die regio er dan uit zou kunnen zien. § 1.2. Onderzoeksvragen Deze scriptie moet leiden tot het beeld van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005. Daartoe stel ik de volgende onderzoeksvraag centraal: Hoe kan de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant 2005 geschetst worden op basis van ontwikkelingen en trends, bezien vanuit een cultuurperspectief en vanuit een perspectief op het openbaar bestuur ? Om tot beantwoording van deze centrale vraag te komen, dienen enkele deelvragen beantwoord te worden: Hoe ziet de crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant er nu uit ? Wat zijn de relevante ontwikkelingen en trends vanuit een relevant cultuurperspectief ? Wat zijn de relevante ontwikkelingen en trends vanuit een perspectief op het openbaar bestuur ? Wat betekenen deze ontwikkelingen en trends voor veiligheid ? Hoe beïnvloeden cultuur en bestuur de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant ? Hoe kan de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant er uit zien in 2005 ?

§ 1.3. Onderzoeksmethode en -kader Om de hiervoor gestelde vragen te kunnen beantwoorden, verrichtte ik in hoofdzaak literatuuronderzoek. De cultuurtheorie komt van Charles Handy; de literatuur over het bestuur is van de hand van Uri Rosenthal met anderen, Wim Derksen en Jouke de Vries met Marcel van Dam. Daarnaast interviewde ik diverse mensen die een voorname rol spelen in (lokale) crisisbeheersing, ter toetsing van mijn interpretatie van de literatuur en om mijn beelden van de toekomstige veiligheidsregio te completeren. Ik beperk me in deze scriptie 1

Zo zijn er begin 2004 nog regio’s die het project “territoriale congruentie” niet hebben voltooid.


Blz. 6

uiteindelijk tot de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant, waarvoor ik echter een Nederland-brede aanloop neem. § 1.4. Leeswijzer Hoofdstuk 1 Deze scriptie leidt tot een schets van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005. De onderzoeksvragen en deelvragen om daartoe te komen, worden in dit inleidende hoofdstuk gepresenteerd. Hoofdstuk 2 Om de centrale onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, dient eerst de huidige situatie van de organisatie(s) geschetst worden, als vertrekpunt voor deze scriptie. In dit hoofdstuk wordt kort de politieregio en de hulpverleningsregio in Zuidoost-Brabant beschreven, alsmede de vigerende organisatie voor crisisbeheersing. Hoofdstuk 3 In dit hoofdstuk wordt het cultuur perspectief geschetst aan de hand van een cultuurtheorie voor maatschappijen en organisaties van Charles Handy. Hij maakt gebruik van vier goden uit de Griekse oudheid om de culturen te typeren, iedere god met specifieke kenmerken. Vervolgens worden de onderscheiden culturen geprojecteerd op het openbaar bestuur van Nederland. Hoofdstuk 4 Met behulp van verschillende bestuurskundige theorieën worden de ontwikkelingen in het Nederlands openbaar bestuur beschreven. Dat leidt tot het onderscheid in vier tijdperioden. Vervolgens wordt per periode dieper ingegaan op de betekenis van deze ontwikkelingen voor de veiligheid in Nederland. Cultuur, bestuur en veiligheid, zoals beschreven in de vorige hoofdstukken, komen hier bijeen. Alle perspectieven vallen samen om vanuit de ontwikkelingen vooruit te kijken naar het nieuwste perspectief voor de komende jaren. Hoofdstuk 5 Het perspectief zoals beschreven in hoofdstuk 6 wordt op de huidige organisatie van de Crisisbeheersing in de regio Zuidoost-Brabant gelegd om van daaruit een schets te maken over de toekomst van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant. Daarmee wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord.


Blz. 7

Hoofdstuk 2: Crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant Eerst zal de huidige organisatie van de crisisbeheersing in Zuidoost-Brabant worden beschouwd, voordat er een perspectief op cultuur en openbaar bestuur geschetst wordt. In dit hoofdstuk worden de organisaties van vigerende deelnemers in de regionale crisisbeheersing beschreven, met hun bestuur en inrichting. Dit betreft de regiopolitie, de regionale brandweer en de GHOR. De gemeenten worden niet afzonderlijk beschreven, buiten de raakvlakken die zij nu hebben met crisisbeheersing. § 2.1. De regiopolitie Brabant Zuidoost Sinds 1 april 1994 bestaat de politieregio Brabant Zuidoost. Deze regio is ontstaan uit de samensmelting van enkele gemeentepolitiekorpsen (Eindhoven, Deurne, Helmond, Geldrop, Valkenswaard en Veldhoven) en het merendeel van het District Eindhoven van het Korps Rijkspolitie. Het korps wordt geleid door de korpschef, die samen met een plaatsvervanger de korpsleiding vormt. Zij hebben de beschikking over twee stafbureaus: het beleidssecretariaat en bureau Control. De regio is ingericht volgens een tweelagenstructuur, wat inhoudt dat er naast het niveau korpsleiding een niveau afdelingsleiding bestaat. Het korps bestaat dan ook verder uit 18 territoriale afdelingen, 2 functionele afdelingen en 5 ondersteunende afdelingen. Eén van de ondersteunende afdeling betreft Executieve Ondersteuning (EXO). Onder deze afdeling valt een Bureau Conflict- en Crisisbeheersing (CCB) in oprichting, waarin onder andere de parate diensten worden beheerd. Leden van dit bureau participeren in multidisciplinaire overleggen, onder meer voor rampenbestrijding en zorgen dat de gemaakte afspraken worden uitgevoerd en beheerd. Conform de Politiewet2 wordt de politieregio bestuurd door het Regionaal College. Dit gremium wordt gevormd door alle burgemeesters van de aangesloten 21 gemeenten en de (fungerend) hoofdofficier van Justitie te ‘s-Hertogenbosch. Het Regionaal College wordt voorgezeten door de korpsbeheerder, de burgemeester van Eindhoven. De taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de korpsbeheerder liggen vast in de Politiewet 1993. De korpschef van politie treedt in het Regionaal College op als adviseur. Dit college stelt jaarlijks de organisatie, de formatie, de begroting, de jaarrekening, het beleidsplan en het jaarverslag voor het korps vast. Het beleidsplan wordt ontworpen in de beleidsdriehoek, een overleg van korpsbeheerder, hoofdofficier van Justitie en korpschef. De voorbereiding van dat beleid ligt bij de korpschef van politie, die hiervoor gebruik maakt van een beleidssecretaris. In het plan staat onder meer beschreven met welke personele en financiële middelen de landelijke beleidsthema's verwezenlijkt gaan worden. Opvallend is dat de Politiewet geen formele vorm van een Dagelijks bestuur kent. In de praktijk bestaat in veel politieregio’s een dergelijk bestuur wel, maar zonder formele taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden3. De regio Brabant Zuid-Oost vormde bij haar oprichting in 1994 het Presidium als bestuurlijk overleggremium. Daarin hebben enkele burgemeesters uit de regio zitting om de korpsbeheerder te ondersteunen met zijn werkzaamheden voor het regiokorps. Het Presidium heeft géén formele taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en functioneert in de praktijk als een soort van dagelijks bestuur waarin alleen standpunten worden bepaald maar waarin geen besluiten worden genomen4.

2

Artikel 22 en volgende Politiewet 1993. Op basis van artikel 33 Politiewet 1993, betreffende de werkwijze van het Regionaal College. 4 Interview mr B. Lebbink. 3


Blz. 8

§ 2.2. De hulpverleningsregio Zuidoost Noord-Brabant De regionale brandweer en de GHOR zijn in 2002 een samenwerkingsverband aangegaan, op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR), in de hulpverleningsregio Zuidoost Noord-Brabant. De grenzen van deze regio lopen parallel aan de grenzen van de politieregio. De bestuurlijke inbedding van de hulpverleningsregio Zuidoost Noord-Brabant kent een Algemeen bestuur en een Dagelijks bestuur. Deze besturen vloeien ingevolge het WGR-convenant voort uit een samenvoeging van de toenmalige besturen van de Regionale Brandweer en de GHOR. In het algemeen bestuur hebben alle burgemeesters van de aangesloten gemeenten zitting, net zoals in het regionaal college van de politieregio5. In dit Algemeen bestuur wordt het regionaal beleid en de begroting vastgesteld. De voorzitter van dit bestuur is eveneens de burgemeester van de gemeente Eindhoven. De voorzitter van het Algemeen bestuur is tevens portefeuillehouder bedrijfsvoering van de hulpverleningsregio. Samen met vier andere leden van het algemeen bestuur vormt hij het dagelijks bestuur. Beleid wordt in de hulpverleningsregio voorbereid op twee fronten: de commandant van de regionale brandweer draagt zorg voor de voorbereiding van het beleid op het gebied van rampen- en brandbestrijding (in volle omvang) terwijl de regionaal geneeskundig functionaris beleid voorbereid voor geneeskundige hulpverlening. In de beide besturen zijn zij als adviseur present. § 2.3. Multidisciplinaire samenwerking Op het gebied van crisisbeheersing wordt in de regio Zuidoost-Brabant op verschillende niveaus nauw samengewerkt. Op bestuurlijk-strategisch niveau is er periodiek een overleg tussen de commandant van de regionale brandweer, de regionaal geneeskundig functionaris en de korpschef van politie, het zogenaamde Directeurenberaad. Dit beraad wordt voorgezeten door de burgemeester van de gemeente Eindhoven, als bestuurlijk vertegenwoordiger van alle disciplines. De regio beschikt ook over een coördinerend gemeentesecretaris, die als vertegenwoordiger van de gemeentelijke diensten kan optreden. Ook op tactisch niveau bestaat er een periodiek overleg tussen vertegenwoordigers van alle disciplines in het veiligheidsbureau. Een regionaal ambtenaar openbare veiligheid vertegenwoordigt in dit gremium de gemeentelijke diensten. Een structurele samenwerking op operationeel niveau kent de regio niet. Wel zijn er veelvuldig operationele samenwerkingsverbanden op ad hoc basis. Sommige van die samenwerkingsverbanden beginnen wel structurele vormen te krijgen, zoals de projectgroep MSC (Multidisciplinaire Samenwerking Crisisbeheersing) die is ontstaan uit de werkgroep voor het opstellen van het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding (RBR). Dit beheersplan is bestuurlijk vastgesteld op 27 november 2003, in een gezamenlijke vergadering van het Algemeen bestuur van de hulpverleningsregio Zuidoost Noord-Brabant en het regionaal college van de politieregio Brabant Zuidoost. Daarnaast kent de regio een gecoloceerde meldkamer voor alle berichtenverkeer van de hulpverleningsdiensten. In één gemeenschappelijke ruimte zijn de politiemeldkamer, de regionale alarmcentrale van de regionale brandweer en de centrale post ambulancevervoer van de GHOR gevestigd. Deze meldkamers worden momenteel voorbereid op de komst van “C 2000” in het najaar van 2004. Organisatorisch worden de meldkamers in hun dienst ‘ontstrengeld’ en dienen zij op andere wijze ingebed te worden.

5

In het Regionaal College heeft ook de Hoofdofficier van Justitie zitting.


Blz. 9

§ 2.3.1. Crisisbeheersing paraat De politieregio en de hulpverleningsregio werken nauw met elkaar samen ten behoeve van de crisisbeheersing. Zoals hiervoor beschreven, kent de crisisbeheersingsorganisatie een bestuurlijk niveau, gevormd door en uit bestuurders uit de aangesloten gemeenten en een operationeel niveau van alle hulpverleningsdiensten. Dit geldt zowel voor de ‘koude’ als de ‘warme’ organisatie, doch hierin treden verschillen op. De ‘koude’ organisatie betreft de parate organisatievorm zoals deze er dagelijks uitziet en staat beschreven in RBR. De ‘koude’ organisatie kan als volgt in een organigram weergegeven worden: Algemeen bestuur Regionaal College

Dagelijks bestuur Presidium

Driehoek

Bestuurlijke commissies

Directeuren overleg

Multidisciplinair Veiligheidsbureau

Multi Evaluatie

Multi Oefenen

Multidisciplinaire Samenwerking Crisisbeheersing

Multi Opleiden

Multi Preparatie

Organigram: ‘koude’ organisatie Zuidoost-Brabant § 2.3.2. Organisatie rampenbestrijding Calamiteiten worden in de zogenaamde ‘warme’ organisatie afgehandeld volgens de GRIP6files die deel uitmaken van het RBR. Dit systeem bestaat eveneens uit twee niveaus: bestuurlijk en operationeel. Er wordt een Beleidsteam gevormd op bestuurlijk niveau met participanten van de hulpverleningsdiensten en een Regionaal Operationeel Team van waaruit de commandanten leiding geven aan hun hulpverleningsdienst voor de afhandeling van de calamiteit. Hierbij kan onder meer gebruik gemaakt worden van een multidisciplinair Commando Rampterrein. Dit staat ook beschreven in RBR; een organigram van de maximale organisatie (GRIP 4) wordt hierna weergegeven: 6

GRIP: Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure.


Blz. 10

Gemeentelijke Beleids Teams

Overleg van Burgemeesters

Regionaal Beleids Team Bestuurlijk niveau

Operationeel niveau

Regionaal Operationeel Team

Commando Rampterrein

Organigram: ‘warme’ organisatie Zuidoost-Brabant (in GRIP 4) Een tussenvorm betreft een ‘lauwe’ organisatie. In deze situatie is er tijd beschikbaar voor een voorbereiding op een dreigende ramp of zwaar ongeval, zoals hoog water (overstroming) of een oorlogsdreiging in het buitenland (Amerika – Irak). Deze organisatie staat niet beschreven in RBR. § 2.3.3. Beleidsteams Iedere burgemeester is eindverantwoordelijk voor rampen en calamiteiten die plaatsvinden binnen de grenzen van zijn gemeente. In concrete gevallen formeert hij een Gemeentelijk Beleids Team (GBT) met adviseurs van alle disciplines, conform GRIP. Hij vervult zelf (dan wel een loco-burgemeester) de voorzittersfunctie in dit team. De operationele taken worden aangestuurd door een Regionaal Operationeel Team (ROT). Indien de effecten van de ramp of calamiteit de gemeentegrenzen aanmerkelijk overstijgen, wordt een Regionaal Beleids Team (RBT) geformeerd, onder voorzitterschap van de burgemeester van Eindhoven (dan wel een andere aangewezen burgemeester). Hierin nemen de hoofden van alle disciplines plaats, eventueel vergezeld van een adviseur. Het RBT is een adviserend en coördinerend gremium en treedt niet in de (eind)verantwoordelijkheden van lokale burgemeesters. Volgens de laatste afspraken7 zal een GBT ook in GRIP 3 terzijde gestaan worden met advies van het RBT. § 2.3.4. Operationele teams Ieder hulpverleningsdienst kent haar eigen processen en verantwoordelijkheden, binnen rampenbestrijding en crisisbeheersing. Voor de bestrijding van de effecten van grote incidenten volstaat een commando rampterrein op operationeel niveau. De algemeen leider is de Commandant Rampterrein, die de burgemeester van de betreffende gemeente 7

Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding: GRIP 3.


Blz. 11

informeert (GRIP 2). Als er sprake is van rampen of zware ongevallen met een uitstraling naar de bevolking (GRIP 3 of 4) wordt er opgeschaald naar bestuurlijk niveau. Buiten de Beleidsteams wordt dan op operationeel niveau een Regionaal Operationeel Team gevormd. Daarin hebben de hoofden van alle hulpverleningsdiensten zitting, onder voorzitterschap van een Operationeel Leider (O.L.). Deze O.L. zorgt voor de informatie-overdracht tussen operationeel en bestuurlijk niveau. Afhankelijk van de aard van de ramp zijn de Commandant Rampterrein en de O.L. een officier van brandweer, GHOR of politie. § 2.3.5. De Vierhoek Sommige rampen of zware ongevallen zijn te voorzien, zoals een overstroming door hoog water veelal. Hierop kunnen de hulpverleningsdiensten zich dan ook (beleidsmatig en operationeel) voorbereiden. In het recente verleden ontstond als een soort ‘lauwe’ organisatie het zogenaamde Vierhoekoverleg. Dit was een ‘informeel’ overleg tussen de toenmalige burgemeester van Eindhoven als korpsbeheerder van de politie, de commandant van de regionale brandweer, de regionaal geneeskundig functionaris en de korpschef van politie. Een (coördinerend) gemeentesecretaris werd in dit gremium overbodig geacht8. In dit overleg werd het beleid voor enkele concrete zaken voorbereid, zoals de regionale gevolgen na een aanval op Irak of een massa vaccinatie. De burgemeester nam de honneurs voor de gemeentelijke diensten persoonlijk waar en zo nodig werd de hoofdofficier van Justitie als vijfde lid in het overleg betrokken, voor wat betreft de strafrechtelijke aspecten. Deze overlegvorm is niet opgenomen in RBR. § 2.4. Resumé Uit de beschrijving van de crisisbeheersing in de regio Zuidoost-Brabant in dit hoofdstuk, blijkt dat er op bestuurlijk vlak een aantal belangrijke raakvlakken zijn tussen de politieregio en de Hulpverleningsregio. Zo zitten alle burgemeesters van de gemeenten in de regio zowel in het Regionaal College als in het Algemeen bestuur. Deze gremia komen op hoofdlijnen met elkaar overeen voor wat betreft taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, vooral voor wat betreft het vaststellen van begroting, formatie, meerjarenbeleidplannen en het jaarverslag. De hulpverleningsdienst kent een formeel Dagelijks bestuur, met eigen taken en bevoegdheden. De politieregio Brabant Zuid-Oost kent een dergelijk gremium niet; zij kent wel een Presidium maar dat heeft geen wettelijke grondslag zodat daarin geen formele besluiten genomen kunnen worden. In de rampenbestrijding kent de regio het RBR, waarin vele afspraken zijn gebundeld en vastgelegd. Daarin wordt onder meer de ‘koude’ en de ‘warme’ organisatie en samenwerkingsverbanden voor de bestrijding van calamiteiten geregeld. § 2.5. Tot slot Hiermee is de huidige organisatie van crisisbeheersing en rampenbestrijding in de regio Zuidoost-Brabant beschreven. In de volgende hoofdstukken worden de cultuur-, bestuur en veiligheidsontwikkelingen en -trend belicht, om van daaruit tot beantwoording van de centrale vraag te komen: Hoe ziet de veiligheidsregio in 2005 er uit. In het volgende hoofdstuk komt als eerste het cultuurperspectief aan bod.

8

Interview met dr R. Welschen.


Blz. 12

Hoofdstuk 3: Een cultuurperspectief Cultuur is een belangrijke dominante factor in samenlevingen en organisaties. Cultuur is een geïntegreerd patroon van menselijk handelen9 en bindt de mensen op een bepaalde manier aan elkaar. Hoe dat gebeurt, wordt mede bepaald door de leiders van zo’n samenleving of organisatie. In dit hoofdstuk wordt eerst een cultuurtheorie geschetst. Deze theorie wordt in het volgende hoofdstuk gehanteerd om ontwikkelingen in het naoorlogse bestuur in Nederland te schetsen. § 3.1. Goden aller tijden In tijden van oorlog, crises en tegenspoed valt de mens terug op oude gewoonten, oude ‘zekerheden’. Bij een bedreiging van zijn veiligheid, valt ook de moderne mens nog steeds vaak terug op het geloof; een gewoonte van alle tijden. De Neanderthaler kampte dagelijks met vele onzekerheden, omdat hij weinig wist van en weinig invloed kon uitoefenen op zijn omgeving. Onweer was onheil, te veel regen was fataal voor de oogst en roofdieren vormden een fysiek gevaar, allemaal onzekerheden. Er waren vele waarom-vragen, maar weinig antwoorden. De mens moest berusten in zijn lot en probeerde hogere machten aan te roepen om dat lot gunstig te stemmen. De goden werden aanbeden om te zorgen voor zekerheid en veiligheid voor de mens. Door de eeuwen heen ontstonden er beschavingen, maatschappijen, gemeenschappen en organisaties die allen dezelfde waarden en normen hanteerden10. De mensen daarin aanbaden dezelfde goden en voelden zich aan elkaar verbonden door hun gezamenlijke cultuur. Charles Handy11 onderscheidt vier organisatietypen op basis van cultuur, met behulp van enkele Griekse goden uit de oudheid.

Foto: Charles Handy Destijds waren er talloze goden, ieder met een eigen beschermingstaak met bijpassend karakter. De Grieken kozen voor zichzelf een god die zij wilden vereren, die hen zekerheden kon bieden en hen moest beschermen; de god die het best op hen paste. De goden vormden toen een ideaalbeeld voor de mensen, dat zij konden nastreven. Handy gebruikt de Griekse goden Zeus, Apollo, Athene en Dionysus als ideaalbeeld om de waarden en normen te typeren in organisaties. In dit hoofdstuk worden de vier organisatietypologieën beschreven.

9

Hasselt, H.R. van, blz 28; Handy C. blz 9; 11 Charles Handy was zakenman, bedrijfseconoom, Professor aan de London Business School en voorzitter van The Royal Society of Arts. 10


Blz. 13

§ 3.2. Zeus Zeus is in de Griekse mythologie de oppergod, de centrale god12. Alles en iedereen om hem heen is ondergeschikt aan deze alleenheerser. De een staat dichter bij hem dan de ander; de formele relatie, status tot Zeus is belangrijk: hoe dichter bij de charismatische Zeus, hoe meer macht. Enige diplomatie komt daarbij goed van pas. Deze cultuur wordt ook wel omschreven als een clubcultuur, met Zeus als dominant middelpunt van het clubnetwerk. Hij is de beheerder van alle middelen13. Daarom neemt Zeus (of een van zijn naasten) in deze cultuur alle beslissingen, streng maar rechtvaardig. Dat gebeurt vaak impulsief, intuïtief en snel, hetgeen niet garant staat voor kwaliteit. Als er maar snel resultaten geboekt worden ! Voor Zeus is het belangrijker wie wat zegt dan wat er gezegd wordt (nepotisme). Alles gebeurt op basis van vertrouwen en betrokkenheid14. Controlemechanismen zijn er eigenlijk niet: alleen succes en resultaten tellen. Het nemen van risico’s wordt beloond, als het maar succesvol is. De naasten van Zeus bezetten de sleutelposities en worden bij slechte resultaten of falen vervangen. Dat maakt de waardering van Zeus niet erg duidelijk, maar van alle leden wordt wel grote loyaliteit aan hem verwacht; met betoond respect kunnen ze ook op zijn bescherming rekenen en hun positie verbeteren (paternalisme). Dat is meteen zijn manier om zijn leden te motiveren. Zeus praat liever dan hij schrijft; er wordt dan ook zo min mogelijk gedocumenteerd. Hij onderhoudt zelf een groot Old-chap-network. In de Zeus cultuur wordt pragmatisch geleerd, met trail-and-error15. In de Zeus cultuur hoort iemand er bij, is hij lid van de club en houdt van Zeus en de zijnen of niet. Er is geen tussenweg. Zeus staat voor een streng hiërarchisch gestuurde organisatie. § 3.3. Apollo De Griekse god voor wetten en regels is Apollo (wellicht een voorouder van onze Vrouwe Justitia)16. In deze cultuur wordt alles systematisch geanalyseerd en in rollen vertaald. De mens wordt gezien als rationeel en logisch; een mensbeeld tegengesteld aan dat van Zeus17. Apollonisten moeten dagelijks, routinematig hun rol vervullen als bijdrage aan het grote geheel (organisatie of maatschappij), dat verondersteld wordt stabiel en voorspelbaar te zijn. Hiërarchie is heel belangrijk. Apollo staat als een magistraat voor een keurig net geordende rolcultuur, waarin beheer door mechanisatie en bureaucratie wordt ondersteund door een grote hoeveelheid aan regels en procedures. Het streven is naar totale controle. Daarom is alles beschreven, gestandaardiseerd en genormeerd: de werkprocedures zijn perfect vastgelegd. Ook de rechten en plichten van de leden zijn duidelijk omschreven in functiebeschrijvingen. De Apollonisten weten precies wat zij moeten doen en hoe dat zij dat plichtmatig moeten, zodat de resultaten automatisch gehaald worden. Daar krijgen zij ook de benodigde scholing, instructies en middelen voor. Apollo zal bij goede resultaten hen duidelijk zichtbaar voor iedereen, zelf belonen! Overigens hebben de Apollonisten veel geduld om op hun beloning te wachten; zij hebben alle vertrouwen in Apollo. Zij zoeken ook liever het compromis dan het conflict18. Meedenken in deze cultuur is eigenlijk niet gewenst; het is beter om te wachten op orders van bovenaf dan kunnen er geen ongewenste verrassingen komen, die Apollo in verlegenheid kunnen brengen. Ook hier is loyaliteit een hoog goed. Als er problemen ontstaan, worden die eerst genegeerd. Later wordt getracht de problemen op te lossen door meer van hetzelfde te doen: als de kostprijzen stijgen, worden de prijzen verhoogd en als de administratie achter is, worden er overuren gemaakt om het in 12 13 14 15 16 17 18

Handy, C., blz 20 ev; Handy, C., blz 49; Handy, C., blz 51; Handy, C., blz 48; Handy, C., blz 23 ev; Handy, C., blz 52/53. Handy, C., blz 56;


Blz. 14

te halen. Onverwachte ontwikkelingen worden aangepakt door deze te analyseren en nieuwe rollen te benoemen. Als dat niet werkt, is er geen antwoord. In dat geval faalt het management en is de kans groot dat het desbetreffende deel van de organisatie ineenstort. Maar in principe is Apollo een god voor het leven: eenmaal binnen in een Apollocultuur blijven de medewerkers vaak hun leven lang trouw aan die cultuur. Een uiterst betrouwbaar gegeven. Apollo vertegenwoordigt de organisatie die bestaat uit een rollencomplex. § 3.4. Athene De god Athene is voor de oude Grieken symbool voor de krijgslieden, avonturiers en ambachtslieden19. Zij erkent alleen deskundigen, met talenten en creativiteit voor nieuwe ideeën en andere benaderingen. De leden hebben een taak te volbrengen. Als iemand goed is in zijn werk en hij is bereid om gezamenlijk een klus aan te pakken, dan is hij welkom bij Athene. Er wordt gewerkt op basis van respect en het aantal regels en procedures wordt zo gering mogelijk gehouden. In deze taakcultuur worden problemen als uitdagingen eenvoudig opgelost door een projectteam met taakvolwassenen, waarin iedereen zijn eigen inbreng heeft. Het is dan ook belangrijk dat er naar elkaar geluisterd wordt. De projectteams worden samengesteld door de projectleider. Hij zoekt als een voorzitter ‘zijn’ teamleden bij elkaar: de probleemoplossers20. De verantwoordelijkheid voor het behalen van resultaten wordt bij de leden zelf gelegd, dus laag in organisaties. Van alle leden wordt verwacht dat zij ideeën en suggesties aanleveren en gemotiveerd, energiek meedoen. Dit biedt echter ook kansen voor onttrekken aan verantwoordelijkheden! Er wordt een hoge inzet verwacht om het gemeenschappelijke doel en de resultaten zo snel mogelijk te behalen. Problemen worden opgelost door er over te praten, te argumenteren en de anderen te overtuigen. Dat maakt het niet altijd even efficiënt, maar wel heel effectief. Het staat ook garant voor kwaliteit, wat gewaardeerd wordt. De deskundigheid van mensen wordt onderhouden door cursussen en bijscholing. Met kennis en wijsheid wordt aanzien en status verworven in de Athene-cultuur. Dat heeft ook een goed leider. Deskundigen zijn niet honkvast: het wisselen van organisaties wordt als normaal beschouwd. Athene is een wereldburger, geen organisatievrouw21. Athene staat voor de taakvolwassen organisatie. § 3.5. Dionysus De laatste van de Griekse goden betreft Dionysus, de god van wijn en zang22. Hij staat symbool voor een existentiële cultuur, voor individuele, onafhankelijke professionals. Iedereen is in deze cultuur verantwoordelijk voor zichzelf, voor zijn eigen identiteit maar ook voor zijn eigen bijdrage aan het groter geheel. De organisatievorm is dan ook plat met zo min mogelijk hiërarchie. Binnen een afgesproken mandaat is iedereen vrij in doen en laten en alleen verantwoordelijk voor het nakomen van toezeggingen en afspraken. Als een echte professional houdt Dionysus van uitdagingen en nieuwe kansen. De (zelf)motivatie is heel individueel en daarom moeilijk aan te sturen. De leider van een team van professionals onderhoudt vooral individuele contacten met zijn teamleden en het aantal teambesprekingen blijft zo beperkt mogelijk23, maar de verantwoordelijkheid voor prestaties en resultaten wordt bij het gehele team gelegd. Het team wordt meer gezien als noodzakelijk compromis om goed te presteren, dan als een aangenaam gemeenschappelijk middel. De professionals zijn 19

Handy, C., blz 27 ev. Handy, C., blz 59; 21 Handy, C., blz 60; 22 Handy, C., blz 31 ev. 23 Handy, C., blz 67; 20


Blz. 15

liever op zichzelf aangewezen maar accepteren wel leiding van een expert. Maar zij moeten ook elkaar aanspreken op afspraken en resultaten, anders doet de leider dit. De leden worden gerespecteerd en als individu gekoesterd. Hun doel is persoonlijke doorontwikkeling van talenten, dus de beste beloning voor presteren is personal development programma’s. Dionysus is wel een kostbare organisatie, met veel deskundigen. Daarom is outsourcen van secundaire verantwoordelijkheden ook populair; voor ‘nevenklussen’ worden veelal externe professionals ingezet. De macht van Dionysus verbrokkelt als er te veel minder sterke professionals zijn, waardoor de resultaten uitblijven. Dionysus representeert de zelfsturende organisatie. § 3.6. Resumé theorie Charles Handy De theorie van Charles Handy onderscheidt vier culturen: de clubcultuur van Zeus, de rolcultuur van Apollo, de taakcultuur van Athene en de professionele cultuur van Dionysus. Een aantal kenmerken van deze culturen kunnen als volgt samengevat worden in een overzichtelijke matrix: Leider

Verantwoordelijkheid

Processen

Waardering

ZEUS

Alleenheerser

Top-down + persoonlijk

Willekeurig

APOLLO ATHENE DIONYSUS

Magistraat Voorzitter van team Professional met de professionals

Top-down + beschreven Bottom-up Gezamenlijke verantwoordelijkheid

Functiegericht Taakgericht Prestatie- en resultaatgericht

Onbetrouwbaar voor leden Duidelijk voor leden Onduidelijk voor leden Duidelijk voor leden

Noot scribent: voor de samenstelling van vorenstaande matrix werd mede gebruik gemaakt van de 24 25 theorieën van H. Mintzberg en R. ten Bos en M. van der Ham .

§ 3.7. Tot slot Aan de hand van de cultuurgoden van Handy werden in dit hoofdstuk vier dimensies onderscheiden. In het volgende hoofdstuk zullen deze organisatietypologieën geprojecteerd worden op het openbaar bestuur in Nederland, met daarop een verdieping naar het vlak van veiligheid.

24 25

Mintzberg, H., in deel II ‘Organisaties’; Bos, R. ten en Ham, M. van der, blz 315 ev;


Blz. 16

Hoofdstuk 4: Cultuur in bestuur & veiligheid Cultuur is de gemeenschappelijke verstandhouding in een maatschappij26. Deze uit zich doordat de leden van zo’n maatschappij dezelfde waarden, normen, verwachtingen en doeleinden nastreven. De cultuurgoden van Handy symboliseren een samenstel van waarden en normen, gericht op organisatie of maatschappij. Waarden zijn bijzonder ‘slijtvast’, terwijl normen en verwachtingen sneller aan verandering onderhevig zijn. Een aloude waarde is het respect voor het leven en het streven naar veiligheid; het niet rijden door rood licht is een voorbeeld van een norm in verandering. We streven in de Nederlandse maatschappij welvaart en welzijn na, waarvoor vele verschillende waarden en normen bestaan, van gezondheid tot rijkdom. Deze waarden en normen veranderen met het verloop van de tijd, zoals mensen en organisaties groeien en veranderen. Meeveranderen is noodzaak om bij te blijven en als organisatie niet in moeilijkheden te komen27. In dit hoofdstuk wordt vanuit het cultuurperspectief de veranderingen belicht van het openbaar bestuur in Nederland en haar streven naar veiligheid. § 4.1. Nederland centraal bestuurd Nederland (en Europa) moet na de tweede Wereldoorlog opnieuw opgebouwd worden. Er is veel achterstand die snel ingehaald moet worden, zonder al te veel formaliteiten en bureaucratie. In naam van het landbelang28, neemt de Nederlandse regering als centraal (openbaar) bestuur het voortouw in de wederopbouw, financieel gesteund door het Marshallplan. De opbouw van het land wordt door haar als een ‘Zeus’ gedicteerd, gepland en geregisseerd, niet gehinderd worden door weten regelgeving. Er moeten snel resultaten geboekt worden. Vele taken worden van gemeentelijk niveau naar centraal niveau overgeheveld om lokale verschillen te kunnen nivelleren, vooral op het gebied van arbeid, sociale zekerheid en educatie29. Er wordt hard gewerkt aan de economie; de industrie wordt uit de grond gestampt en de welvaartsstaat wordt bekroond met een degelijk sociaal verzorgingspakket. Hiervoor hanteert het openbaar bestuur eerst het strategisch plannen en later strategisch management als centraal aansturingmodel. Maar hoe verder de opbouw van het land vordert, hoe groter de netwerken worden en des te moeilijker wordt het om overzicht op de uitvoering van het centrale beleid te kunnen houden. Ook technologie ontwikkelt zich in hoog tempo. Dit vergt steeds meer weten regelgeving30; het centrale bestuur is niet in staat om alle lijnen in het netwerk te controleren, ondanks een uitdijend bestuursapparaat. Dat blijkt vooral door een oplopend financieringstekort. Daardoor moet het openbaar bestuur noodgedwongen overschakelen op andere controlemechanismen die niet passen binnen de vigerende cultuur. § 4.1.1. Veiligheid in de naoorlogse jaren Na de oorlog denkt het centraal bestuur bij veiligheid vooral aan dreigingen van buitenaf en aan de binnenlandse veiligheid. Het regeringsbeleid is dat de samenleving drie maanden moet kunnen overleven op een minimum niveau en dat het openbaar bestuur dit moet borgen. Zij bouwt de Civiele Verdediging als instrument voor crisisbeheersing31. Daarmee toont zij alleen interesse in defensie (leger en politie) en niet in rampenbestrijding. Het leger 26

Sanders, G., Neuen, B., blz 12; Handy, C., blz 11; 28 Derksen, W.: J.R. Thorbecke: “Nationaal belang gaat vóór provinciaal belang en provinciaal vóór lokaal belang”, blz 139; 29 Derksen, W., blz 85. 30 Handy, C., blz 36. 31 Hecke, E. van, hoofdstuk Crisisbeheersing; 27


Blz. 17

wordt weer centraal georganiseerd; de politie deels centraal (Rijkspolitie) en voor de grotere steden decentraal (Gemeentepolitie), conform de Politiewet 1957. De brandweer blijft als vanouds lokaal georganiseerd. De geneeskundige hulpverlening wordt in dit perspectief niet serieus georganiseerd. Hiervoor moet een beroep gedaan worden op de reguliere instanties en de organisatie Bescherming Bevolking32 (BB). De BB stelt zich als ‘slapende organisatie’ vooral reactief op, mede door een gebrek aan mensen en middelen33. Zij is in principe ingericht voor geneeskundige hulpverlening onder oorlogsomstandigheden, maar mag ook worden ingezet ten tijde van rampen. Het Rode Kruis maakt daarvoor onderdeel uit van de BB.

Foto: Hospitaalwagen van de BB In de gemeentewet en andere wetgeving (onder andere de Brandweerwet) krijgt de burgemeester van iedere gemeente het opperbevel ten tijde van verstoringen van de openbare orde, bij brand en rampen. Daarmee wordt veiligheid in Nederland bestuurlijk voldoende geborgd geacht. De burgemeester neemt uitsluitend bij rampen de eindverantwoordelijkheid vanuit zijn positie als alleenheerser34. De inbreuk op de veiligheid met de watersnoodramp van 1953 wordt gezien als toeval. De heersende teneur is dat rampen spelingen van de natuur zijn, onzekerheden waarop wij ons niet kunnen en moeten voorbereiden. De volgende ramp laat 9 jaar op zich wachten (treinbotsing bij Harmelen) en wordt afgedaan als een incidenteel ongeval. In de jaren ‘70 en ‘80 vinden er echter een tiental calamiteiten plaats35 en het denken over deze rampincidenten en de bestrijding daarvan begint meer structurele vormen aan te nemen. Toch ontstaan in deze periode al de eerste gedachten aan een andere organisatie voor de bestrijding van rampen en calamiteiten. Minister De Gaay Fortman presenteert de Nota Hulpverlening bij ongevallen en rampen, waarin hij vaststelt dat de organisaties op het hulpverleningsgebied niet op hun taak zijn berekend36. § 4.2. Een stap terug In het begin van de jaren tachtig ervaart het openbaar bestuur grote druk door de financieeleconomische malaise. Enerzijds door het kostbare bestuursapparaat, dat alle weten regelgeving moet uitvoeren en de hoge kosten van de opgebouwde verzorgingsstaat, anderzijds door tegenvallende inkomsten door het terugvallen van de wereldeconomie ná de 32

Bescherming Bevolking: Organisatie op grond van de Wet bescherming bevolking van 1952. Hecke, E. van, hoofdstuk Crisisbeheersing. 34 Interview met H.G.J.M. Raeven, 35 NRC webpagina, update 25 mei 2000 (www.nrc.nl/W2/Lab/Enschede/000525-b.html); 36 Hecke, E. van, Inleiding. 33


Blz. 18

oliecrisis en het uitblijvende herstel van die economie. Het nationaal financieringstekort loopt dan ook snel op. Onderzoeken tonen aan dat het bestuur veel gestelde doelen en streefcijfers niet behaalt37. Daaruit trekt het centraal bestuur de conclusie dat het tot dan gehanteerde strategisch management, het voorzien en overzien van alle kansen en bedreigingen, faalt. Er vindt daarom een brede herbezinning plaats op de mogelijkheden van overheidssturing38. Dit leidt tot rigoureuze maatregelen voor het openbaar bestuur: bezuinigen en efficiency verhogen. Het centraal bestuur stelt de lokale Besturen hiervoor verantwoordelijk en trekt zichzelf terug, conform het decentralisatieplan van minister Van Thijn39. Het Openbare bestuur, van centraal tot lokaal niveau, dient zich meer op haar kerntaak te richten: het centrale bestuur moet gaan (be)sturen op hoofdlijnen, meer resultaatgericht en zich minder verschuilen achter regels en procedures40. Veel bevoegdheden worden daarom gedelegeerd naar het lokale bestuur, wat nieuwe kansen en uitdagingen inhoudt41. Efficiency en effectiviteit zijn dan niet langer onder controle van het centrale bestuur, een grote cultuurwending in het Nederlands openbaar bestuur. § 4.2.1. En een stap vooruit Naar aanleiding van een tiental rampen in Nederland stelt het centraal bestuur vast dat de Civiele Verdediging aan herziening toe is. De samenwerking van de BB, op het gebied van rampenbestrijding, met bestuur en hulpverleningsdiensten komt eigenlijk nooit echt van de grond42. Rampenbestrijding is een overheidsmonopolie pur sang, maar met de BB kan het bestuur haar ‘veiligheidsgarantie’ niet waarmaken; ook hier haalt zij de gestelde doelen en resultaten niet43. In het kader van de bezuinigingen valt definitief het doek voor de BB en trekt het centraal bestuur zich ook hier terug naar (be)sturen op hoofdlijnen. Met als uitgangspunt het streven naar doelmatigheid en doeltreffendheid op het gebied van rampenbestrijding initieert de minister van Binnenlandse Zaken twee belangrijke nieuwe wetten, de Rampenwet en de Brandweerwet 1985. Met een Intrekkingswet maakt hij in 1986 een einde aan de BB-organisatie. De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding wordt in de nieuwe Rampenwet opgedragen aan de gemeenten, die daarvoor over een regionale brandweer kan beschikken 44 . De burgemeester houdt het Opperbevel ten tijde van een ramp en als een magistraat, boven de mensen verheven45, vervult hij deze rol. De burgemeesters voeren in deze periode vooral met de officier van Justitie beleidsoverleg, vaak voor de uitvoering ook met de politie. Dit driehoeksbeleid wordt in 1988 in de Politiewet als een structureel beleidsoverleg verankerd46. Volgens de nieuwe Brandweerwet krijgt de regionale brandweer de preparatieve en repressieve taken in de rampenbestrijding opgedragen. Deze brandweerorganisatie is meer een beheersorganisatie, zonder uitvoerende diensten. In de wet wordt een minimum van taken aan de regionale brandweer opgedragen. Voor de uitvoering moet worden 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

Rosenthal, U. ea, blz 39; Rosenthal. U., blz 40; Derksen, W., blz 87 en 196. Vries, J. de en Dam, M. van, blz 21; Derksen, W., blz 86; MCDM 3, blz 180. Duin, M.J. van; Davidson, Z, internet; Rosenthal, U., blz 275. Wetswijziging in 1988;


Blz. 19

samengewerkt met de gemeentelijke brandweren en andere hulpverleningsdiensten, in het bijzonder de politie en gezondheidsdienst (GGD)47. Iedere dienst moet zich concentreren op haar eigen rol. Daarmee wordt een efficiencyslag gemaakt want deze diensten vervullen dagelijks een rol die zij op dezelfde wijze kunnen invullen ten tijde van een ramp. Met die integratie zal de aanpak van de rampenbestrijding en hulpverlening sneller en praktijkgerichter moeten worden48. Kostenbesparing gaat daarmee gepaard met efficiency en effectiviteit. De regionale brandweer krijgt echter niet de aandacht die ze verdient: in diverse nota's en rapporten wordt geconstateerd dat de bestuurlijke aandacht voor verbetering vatbaar is, dat heldere afspraken over de bestuurlijke en operationele samenwerking deels ontbreken en dat er te weinig wordt geoefend. Het tempo waarmee de knelpunten op lokaal niveau worden aangepakt is te laag. Oorzaken daarvoor zouden kunnen zijn het ontbreken van calamiteiten in Nederland tussen 1984 (explosie kruitfabriek Muiden) en 1990 (groot verkeersongeval Breda)49 en het nog steeds niet op orde zijn van de overheidsfinanciën. Het doen van extra uitgaven, bijvoorbeeld voor zaken als de regionale brandweer, is eigenlijk ‘not done’ of in ieder geval politiek impopulair. Lokale Besturen zitten in het bezuinigingsschuitje en de noodzaak van een regionale brandweer als rampenbestrijdingsorganisatie, wordt nog steeds niet algemeen onderkend. Er komen in ieder geval weinig middelen beschikbaar voor deze taak. Als een compromisorganisatie zonder prioriteit, met weinig personeel en weinig middelen, komt de rampenbestrijding in deze periode dan ook niet echt van de grond. § 4.3. Naar een taakgericht bestuur Het terugtrekken van de overheid en het decentraliseren van bestuur evenals de maatregelen om het financieringstekort terug te dringen, blijken niet afdoende te zijn. De gemeenteraadsverkiezingen van 1990 geven een dramatisch beeld van de kiezersopkomst50. Het financiële wantrouwen is omgeslagen tot een algemeen wantrouwen en leidt tot grote publieke ontevredenheid jegens het openbaar bestuur. Het terugwinnen van het vertrouwen van de burger krijgt daarom de hoogste prioriteit. Dit vergt onomwonden een stevige investering van het bestuur in de relatie met de burger: de overheid moet toegankelijker en klantvriendelijker worden, het tempo en de kwaliteit van het werk moeten omhoog (bijvoorbeeld door kortere wachttijden) en de besluitvorming moet dichter bij de burger komen (bijvoorbeeld door verdere decentralisatie van bevoegdheden)51. Het bestuur richt zich zakelijk op efficiëntie en effectiviteit, met een accent op processturing. De bureaucratie moet veranderen, verkleinen en moet zich meer extern concentreren52. Zwaar “verambtelijkte” organisaties worden opgeheven, geprivatiseerd of afgeslankt. Zo veel mogelijk oneigenlijke taken worden uitbesteed. De overheidscultuur moet om: ambtenaren moeten als publieke ondernemers gaan functioneren, met bevoegdheden en verantwoordelijkheden53. Het nieuw publiek management doet haar intrede met taakvolwassen medewerkers die een brede deskundigheid bezitten. Veel regels en procedures worden daarbij als overbodige ballast

47

In de regio Zuidoost-Brabant waren er meerdere en verschillend gestructureerde gezondheids-diensten, zoals GGD, DGD en GG & GD; deze worden in deze scriptie allen onder de verzamelnaam Geneeskundige en Gezondheidsdienst (GGD) aangeduid; 48 Hecke, van E., hoofdstuk Crisisbeheersing; 49 Hecke, E., v an, hoofdstuk Crisisbeheersing; 50 Derksen, W., blz 67; 51 Rosenthal, U. ea, blz 42; 52 Vries, J. de en Dam, M. van, blz 17; 53 Rosenthal, U., blz 17;


Blz. 20

ervaren. In plaats daarvan komen zakelijke doelen, zoals de integrale één-loket benadering en kaderregelingen, een trend die ook in de wetgeving is terug te vinden. Ondertussen zijn de rijksfinanciën nog niet voldoende op orde en wordt de kaasschaafmethode gehanteerd: op alle budgetten wordt eenzelfde percentage bezuinigd. De lokale Besturen moeten daaraan zelfstandig uitvoering geven en gaan werken met contracten Zelfbeheer & Resultaatverantwoordelijkheid, waaraan ook het budget wordt gekoppeld als middel om de resultaten te kunnen behalen54. Als sturingsmiddel introduceert het centrale bestuur “Kwaliteit”. De overheid wil dat haar ambtelijke organisaties gaan werken met het kwaliteitsmodel van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). Alle opdrachten en sturingsmiddelen zijn in dat model opgenomen. § 4.3.1. Van rampenbestrijding naar integrale veiligheid Hoewel er nog maar korte tijd een nieuwe Brandweerwet en de Rampenwet zijn ingevoerd, blijft het relatief stil rondom rampenbestrijding. Wel heeft het openbaar bestuur veel aandacht voor veiligheid. Onder veiligheid wordt verstaan de feitelijke aantasting van de veiligheid, veiligheidsrisico’s, en gevoelens betreffende onveiligheid. Dit is breder dan criminaliteit of brand; veilig zijn is vrij zijn van gevaar55. Het centrale bestuur legt de veiligheidstaken weg bij meerdere deelnemers en deelt de regierol toe aan het lokale bestuur. Lokale besturen moeten samenhangend veiligheidsbeleid ontwikkelen, waarbij de inspanningen van de verschillende sectoren de veiligheid waarborgen: integrale veiligheid56. Feitelijk worden er vijf beleidsterreinen voor veiligheid onderkend: -1-veiligheid en criminaliteit (aanpak en bestrijding); -2-brandveiligheid (preventie en bestrijding); -3-veiligheid en rampen (preventie en bestrijding); -4-milieuveiligheid; -5-verkeersveiligheid57. De grote internationale rampen, Seveso 1976 en Tsjernobyl 1986 en de Bijlmerramp in 1992, brengen langzaam een ommekeer in het denken over rampen. In het kader van de integrale veiligheid wordt de Rampenwet uitgebreid met zware ongevallen en omgedoopt in de Wet Rampen en Zware ongevallen. Ook werd gesignaleerd dat er na het wegvallen van de BB, geen enkele bindende factor meer is op het gebied van geneeskundige hulpverlening bij rampen. Het centrale bestuur behaalt in 1991 een mijlpaal met een nieuwe complementaire wet die dit regelt: de Wet op de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen58. Ondertussen verloopt de implementatie van het integraal veiligheidsbeleid op lokaal niveau niet vlot. Hoewel het op centraal niveau meer aandacht krijgt, is de focus van lokale Besturen meer gericht op de voor het publiek zichtbare taken en directe resultaten, dan op rampenbestrijding. De taak om integrale veiligheid binnen de gemeenten van de grond te trekken, wordt toebedeeld aan de burgemeester. Maar het duurt vele jaren voordat deze voldoende druk opgebouwd heeft op het lokale bestuur, dat er een integraal veiligheidsfunctionaris benoemd is. Het lokale bestuur draagt over het algemeen wel zorg voor een rampenplan, dat voor iedere gemeente opgesteld moet worden, maar de kwaliteit daarvan is zeer wisselend. De gemeenten zelf zien zichzelf niet als hulpverleningsdienst en daarmee een actieve partner, samen met brandweer, verpleegkundigen en politie op het gebied van rampenbestrijding. De nieuwe integraal veiligheidsfunctionaris heeft daarom de 54

Derksen, W., blz 101 ev; Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, blz 17; 56 Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, blz 31; 57 Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, blz 19. 58 Cd rom ORB, wet en regelgeving, hoofdstuk 3.3; 55


Blz. 21

grootste moeite om zowel intern, binnen de gemeentelijke organisaties, als extern een centrale rol te spelen en taken te delegeren aan de verschillende hulpverleningspartners. Het centrale bestuur stuurt aan op betere planvorming, voorlichting en oefenen op lokaal niveau59. Het centrale bestuur pleit verder voor een frequent en breed veiligheidsoverleg, waarin alle hulpverleningspartners zitting hebben onder voorzitterschap van de burgemeester60. Daarmee is de aftrap gemaakt voor versterking van de multidisciplinaire veiligheidsketen: Pro actie – Preventie –Preparatie –Repressie – Nazorg. Ten tijde van rampen en zware ongevallen, tonen burgemeesters zich als waardige voorzitters van hun beleidsteam. De toenmalige magistraat manifesteert zich steeds meer als een bestuurder61 en voorzitter van een team voor bestuurlijke veiligheid. Dit team wordt telkens ad hoc georganiseerd (conform het rampenplan) en bestaat uit de leidinggevenden van alle bij de rampenbestrijding betrokken organisaties. Het verschil tussen ‘voorbereiding’ en ‘uitvoering’ blijft niet onopgemerkt en leidt tot nieuwe inzichten over beleid, zoals door het centraal bestuur gewenst. § 4.4. Professionaliteit in veiligheid Hoewel de verkoop van overheidsbedrijven en de efficiencyslag binnen het openbaar bestuur het nodige rendement hebben opgeleverd, wordt ook duidelijk dat de zakelijkheid van het bestuur niet beantwoordt aan de maatschappelijke behoefte aan betere sturing. Verdere verzakelijking vindt plaats en niemand toont zich verantwoordelijk. De uitvoering is wat doorgeslagen in ‘vrijheid – blijheid’ in plaats van efficiëntie, effectiviteit en betrokkenheid. Duidelijk is dat er een groei moet gaan plaatsvinden van het resultaatgericht bestuur62 van ondernemerschap naar professionalisering (politiek-bestuurlijk management). Dit is de reactie op het te ver doorgevoerde nieuw publiek management met twee stellingen: het openbaar bestuur is geen bedrijf en politieke processen spelen een cruciale rol63. Politiek-bestuurlijk management wordt gedefinieerd als “Het op verantwoorde wijze resultaatgericht werken binnen een politieke context”64. De publiek-bestuurlijk manager is een professional als hij in alle openheid resultaten kan bereiken, daarbij verantwoord handelt en regels en procedures respecteert65. Hij is dan een perfecte bureaucraat, die de beleidsvrije ruimte in de uitvoering invult met zijn eigen expertise. Om machtsmisbruik te voorkomen, is hierop natuurlijk wel controle noodzakelijk, waarvoor het INK managementmodel wordt uitgebreid met het veld ‘leren en verbeteren’. Gewenste resultaten worden in (prestatie)contracten vastgelegd en het bestuur eist het geregeld afleggen van verantwoording. Dat betekent dat de vrijheden van de ambtenaren worden ingeperkt, want verantwoording moet openlijk worden afgelegd. Dit moet uiteindelijk leiden tot zelfregulering, waarin niet het bestuur de regels tot in detail vaststelt, maar dit grotendeels mandateert aan de betrokken partners zelf. De eerste stap in de professionalisering in het openbaar bestuur, is het dualisme in gezag. Dit moet het bestuur dichter bij de bevolking brengen. Zowel de gemeenteraad als het college van Burgemeester & Wethouders heeft eigen wettelijke bevoegdheden. Ieder heeft 59 60 61 62 63 64 65

Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, blz 23; Gemeentelijk Veiligheidsbeleid, blz 45; Rosenthal, U, blz 275; Vries, J. de en Dam, M. van, blz 73; Vries, J. de en Dam, M. van, blz 19; Vries, J. de en Dam, M. van, blz 25; Vries, J. de en Dam, M. van, blz 194.


Blz. 22

eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, naast elkaar (dus nevengeschikt)66. De volgende stap in de professionalisering van het bestuur kan de gekozen burgemeester worden. En in het vervolg daarop wellicht nog andere gekozen bestuurders, zoals de Commissaris van de Koningin en de Minister-president. Om het publiek in de toekomst nog meer betrokken te krijgen bij het bestuur, kunnen trends als stemmen via internet en digitale referenda vaste vormen krijgen. § 4.4.1. Van integrale veiligheid naar veiligheidsregio Integrale veiligheid komt in eerste instantie slechts langzaam van de grond. De rampen van Enschede en Volendam vergroten echter de publieke aandacht voor veiligheid, vooral voor rampenbestrijding; het openbaar bestuur is geschokt door deze gebeurtenissen. Het bestuur wordt publiekelijk ter verantwoording geroepen. Hoewel het centrale bestuur zeker goede aanzetten heeft gegeven67, is het rampenbestrijdingsbeleid bij de lokale besturen nog lang niet geïmplementeerd. Binnen publiek ondernemerschap hoort ook een zekere ambtelijke ongehoorzaamheid, die in ieder geval vaak een rem zet op dergelijke nieuwe ontwikkelingen (lees: extra inspanningen). Na Enschede en Volendam is het echter iedereen duidelijk dat rampen ook in Nederland kunnen gebeuren en dat we met de rampenbestrijding een achterstand in moeten halen: we moeten professionaliseren. Het nieuwe rampenbestrijdingsbeleid betreft de gehele keten van veiligheid. Daarmee wordt rampenbestrijding breder getrokken, naar crisisbeheersing. Het centrale bestuur pakt haar controletaak op en stelt een zwarte lijst samen van lokale Besturen die niet voldoen aan hun minimale wettelijke verplichtingen, volgens de Wet Rampen en Zware Ongevallen68. Zij ontwerpt een Leidraad Maatramp en een Leidraad Operationele Prestaties om daarin politiek en bestuur bewust te maken dat er risico’s en onveilige situaties in Nederland zijn en dat die soms wel en soms niet gemanaged kunnen worden. De maatlat daarvoor wordt bij het lokale bestuur gelegd, die zich hiervoor verenigt in de bestuursstructuur van de regionale brandweer, op regionaal niveau. Dat is ook het bestuurlijk niveau waarop crisisbeheersing georganiseerd moet worden69, een stap in de richting van de veiligheidsregio’s. Dit leidt tot veranderingen in de Brandweerwet 1985, de Wet Rampen en zware ongevallen, de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen en de Wet ambulancevervoer, vervat in de Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR70). Het leveren van kwaliteit is ook in politiek-bestuurlijk management overgenomen. Het centraal bestuur stuurt duidelijk aan op samenwerking op regionaal niveau, ook voor niet regionaal georganiseerde diensten, zoals de gemeenten zelf. Samenwerken tussen bestuur en publieke organisaties op het gebied van crisisbeheersing, samen in één (Veiligheids)regio wordt door het centrale bestuur gezien als het bevorderen van de kwaliteit van de rampenbestrijding. De veiligheidsregio’s worden prominent naar voren geschoven als het antwoord op de nog immer niet feilloze rampenbestrijdingsorganisatie(s). Hiervoor wordt de samenwerking tussen de lokale overheden en de regionaal georganiseerde hulpverleningsdiensten, brandweer, GHOR en politie gestructureerd.

66

Derksen, W., blz 39 ev; De Veiligheidsketen gesmeed. 68 Zwarte lijst van BZK voor gemeenten die niet over een goedgekeurd rampenplan beschikken; 69 De Veiligheidsketen gesmeed. 70 Momenteel (januari 2004) nog een wetsvoorstel, in behandeling bij de 1e kamer der Staten Generaal; 67


Blz. 23

De te leveren prestaties worden vastgelegd in contracten, te beginnen met de politie. Ook voor de andere hulpverleningsdiensten zoeken de verantwoordelijke ministers naar dergelijke instrumenten, die borg moeten staan voor de professionaliteit en kwaliteit van de diensten. De veiligheidsregio’s moeten uiteindelijk leiden tot een geoliede samenwerking in een resultaatgerichte, zelfregulerende crisisbeheersingsorganisatie. De Raad voor het openbaar bestuur heeft het centraal bestuur van advies voorzien71. Zelf (re)organiseert het centrale bestuur de randvoorwaarden om te komen tot veiligheidsregio’s voor een degelijke crisisbeheersing, middels de Wet Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding (WKR). Hiermee geeft zij aan WAT er allemaal geregeld moet worden op decentraal niveau, op het gebied van planvorming (rampenplan, rampenbestrijdingsplan, beheersplan, provinciaal coördinatieplan), het toezicht daarop en de verantwoording daarvan. § 4.5. Resumé In dit hoofdstuk werden vanuit het geschetste cultuurperspectief van Charles Handy, de ontwikkelingen in het openbaar bestuur en de veiligheid in Nederland belicht. Hiertoe werden vier perioden onderscheiden, zowel in cultuur als bestuur en veiligheid. De overgangen naar de verschillende bestuursvormen en cultuurvarianten waren geleidelijk. De ontwikkelingen liepen niet altijd parallel aan elkaar en er zijn altijd organisaties die voorop cq achterop staan in de ontwikkeling. Veiligheid liep veelal voorop, hoewel dat niet evenveel invloed had voor alle hulpverleningsdiensten op hetzelfde moment. Maar voor de duidelijkheid kan een onderscheid gemaakt worden op basis van de vier cultuurvarianten, de bestuursvormen en het daaruit geboekte resultaat voor de veiligheid in die periode. Die samenhang wordt in onderstaande matrix weergegeven: Cultuur Zeus Apollo Athene Dionysus

Bestuur

Bestuurder

Centrale overheid

Opperbevelhebber

Veiligheid Onsamenhangende BB-structuur

Terugtrekkende overheid Nieuw publiek management Politiek-bestuurlijk management

Magistraat

Rolonduidelijkheid Regionale Brandweer

Voorzitter beleidsteam Professioneel bestuurder

Duidelijke taak- verdeling participanten Een professionele organisatie: Veiligheidsregio

§ 4.6. Tot slot De huidige organisatie van de crisisbeheersing in de regio Zuidoost-Brabant werd beschreven in hoofdstuk 2. In het hoofdstuk 3 werd een cultuurtheorie van Charles Handy gepresenteerd aan de hand van een typologie met vier Griekse goden uit de oudheid. Deze organisatietypologie werd in hoofdstuk 4 gelegd op de ontwikkelingen van het naoorlogse Nederlandse openbaar bestuur en veiligheid. Hierin werden enkele kenmerken gedistilleerd zoals professionaliteit en kwaliteit, nauwe samenwerking met eigen verantwoordelijkheid en eigen inbreng, onder resultaatgericht en gemandateerd bestuur. Op basis daarvan kan de centrale vraag beantwoord worden: hoe ziet de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant er in 2005 uit ?

71

Raad voor het openbaar bestuur.


Blz. 24

Hoofdstuk 5: De veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005 Uit voorgaand hoofdstuk blijkt dat Nederland thans verkeert in een periode met politiekbestuurlijk management in een professionele cultuur. Hierin werken professionele deelnemers met gemandateerde bevoegdheden en gezamenlijke verantwoordelijkheden, duidelijk herkenbaar resultaatgericht aan veiligheid. Zo blijkt uit het totaaloverzicht in vorengaand hoofdstuk. In dit laatste hoofdstuk wordt geschetst wat dit inhoudt voor de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005. § 5.1. De regio Zuidoost-Brabant De regio Zuidoost-Brabant is territoriaal congruent, wat inhoudt dat de gebiedsgrenzen voor de drie hulpverleningsdiensten, regionale politie, regionale brandweer en GHOR gelijk zijn. Met ingang van 1 januari 2004 beslaat deze regio 21 gemeenten. In hoofdstuk 2 werd de huidige inrichting van de crisisbeheersing in de regio Zuidoost-Brabant beschreven. In de loop der tijd is een model ontstaan met diverse vertakkingen, die niet alleen voor buitenstaanders, maar ook voor diverse direct betrokkenen moeilijk te doorgronden is. In die zin komt de veiligheidsregio op het juiste moment; het biedt alle kansen om een professionele, doorzichtige, moderne organisatie te bouwen, in een professionele omgeving onder politiek-bestuurlijk management, met professionele medewerkers waarvan competentie en kwaliteit belangrijker zijn dan bijvoorbeeld de ‘kleur’72. § 5.2. De veiligheidsregio bestuurd Het bestuur van de Veiligheidsregio Zuidoost-Brabant in 2005 kenmerkt zich door een professionele opzet van een algemeen bestuur, de Veiligheidsraad en een dagelijks bestuur, het Veiligheidscollege. Voor de multidisciplinaire voorbereiding van beleid en voor de uitvoering van enkele gezamenlijke taken, maakt de regio gebruik van een Veiligheidsbureau die over enkele uitvoerende diensten beschikt. § 5.2.1. De Veiligheidsraad Alle gemeenten uit de regio dienen vertegenwoordigd te zijn in een algemeen bestuurlijk overkoepelend orgaan, bij voorkeur door hun portefeuillehouder veiligheid (normaliter de burgemeester). Zij vormen samen met de Hoofdofficier van Justitie de Regionale Veiligheidsraad, waarin zowel monodisciplinaire als multidisciplinaire aangelegenheden in het openbaar worden behandeld. Hierin worden de (meerjaren)beleidsplannen, de jaarlijkse begrotingen en jaarrekeningen vastgesteld, alsmede het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding (waaronder de monodisciplinaire en multidisciplinaire organisatie- en formatieplannen). § 5.2.2. Het Veiligheidscollege Het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio wordt overgelaten aan het Veiligheidscollege. Hierin heeft een vaste vertegenwoordiging van burgemeesters zitting, idealiter de drie burgemeesters die beheerder of portefeuillehouder zijn van een hulpverleningsdienst. Zij wijzen uit hun midden een formele voorzitter voor het college aan of besluiten het voorzitterschap te rouleren. In het belang van de rechtshandhaving, dient ook de 72

Met de ‘kleur’ wordt de politie-, brandweer-, GHOR- of gemeenteorganisatie aangeduid.


Blz. 25

Hoofdofficier van Justitie in het Veiligheidscollege vertegenwoordigd te zijn. Naast deze bestuurders krijgen ook de hoofden van de hulpverleningsdiensten vaste zitting in het Veiligheidscollege, te borging van de het toegewezen processen. Hiermee is tevens het huidig ‘driehoeksoverleg73’ geïncorporeerd. Voor de borging van de gemeentelijke processen, kan een coördinerend gemeentesecretaris74 worden benoemd. Al in 2003 vertegenwoordigde de gemeentesecretaris van Veldhoven zijn collegae in de regio ZuidoostBrabant. Voor de onafhankelijke behartiging van de multidisciplinaire belangen en bewaking van de kwaliteit, kan een veiligheidsbaron75 worden aangesteld, die tevens als onafhankelijk, professioneel, fungerend voorzitter van het Veiligheidscollege kan optreden. Deze veiligheidsbaron krijgt voor het borgen van de kwaliteit als ultimum remedium de bevoegdheid om besluiten van de Veiligheidsraad ter vernietiging voor te dragen bij en om in dringende zaken interventie te verzoeken van de Commissaris van de Koningin. Het is aan de leden van de Regionale Veiligheidsraad om een goede mandaatregeling vast te stellen, waarin de bestuurlijke belangen afdoende worden geborgd binnen de besluitvorming in het Veiligheidscollege. Analoog aan huidige wetgeving zal het vaststellen van de begrotingen, de formaties, de meerjarenbeleidplannen en de jaarverslagen voorbehouden blijven aan de raad en vindt vertaling en uitvoering van beleid plaats in de monodisciplinaire diensten. In die constructie wordt mandaat en professionaliteit, resultaat en kwaliteit bij elkaar gebracht in twee heldere veiligheidsgremia: de Veiligheidsraad en het Veiligheidscollege. § 5.2.3. Het Veiligheidsbureau Voor de voorbereiding van haar beleid, kan het Veiligheidscollege zich bedienen van een secretariaat, het Veiligheidsbureau. Dit bureau vormt de schakel tussen het bestuur van de veiligheidsregio enerzijds en de operationele hulpdiensten anderzijds. Alle multidisciplinaire aangelegenheden zijn onder de competentie van dit bureau gebracht. Ten aanzien van de uitvoering van gemeenschappelijke, multidisciplinaire taken worden enkele diensten rechtstreeks onder de aansturing van dit bureau gebracht. De nu nog gemeenschappelijke meldkamers smelten daarin samen tot één –multidisciplinaire- meldkamer, waarin zowel de mono- als de multidisciplinaire operationele aansturing van de hulpverlening wordt geborgd in eenduidige procedures, regels en afspraken. De technische randvoorwaarden hiervoor worden ingevuld in het project C2000; de bestuurlijke en bedrijfsmatige randvoorwaarden in de veiligheidsregio. In het kader van kwaliteit voert het Veiligheidsbureau ten aanzien van de multidisciplinaire aangelegenheden audits en evaluaties uit, onder verantwoordelijkheid van het Veiligheidscollege. In de rapportages worden verbeterpunten opgenomen, die volgens afspraak gecontroleerd worden door het Veiligheidsbureau. Bij concrete dreigingen kan een burgemeester of de hoofdofficier van Justitie uit het Veiligheidscollege namens het college het voortouw nemen bij de (beleids)voorbereidingen. Hij wordt daarbij ondersteund door het Veiligheidsbureau, die terzake kennis heeft dan wel verwerft en tevens de operationele preparatie voor haar rekening neemt. Daarmee vervalt een verschil tussen de ‘koude’ en de ‘lauwe’ organisatie in de Veiligheidsregio. De voortgang wordt onder leiding van de desbetreffende burgemeester periodiek verantwoord in het Veiligheidscollege.

73

Overleg tussen korpsbeheerder, hoofdofficier van Justitie en korpschef van politie, ingevolge artikel 27 Politiewet 1993; Interview met K. Boonen; 75 Interview met D. Berghuijs. 74


Blz. 26

§ 5.2.4. Organigram veiligheidsregio De Veiligheidsregio Zuidoost-Brabant 2005 kan in een eenvoudig organigram als volgt weergegeven worden: Regionale Veiligheidsraad

Veiligheidscollege

Veiligheidsbureau

Multidisciplinaire samenwerking o p l e i d e n

o e f e n e n

e v a l u e r e n

m e l d k a m e r

p r e p a r a t i e

Planvorming Beheer en onder steuning

Control

Organigram: ‘koude’ veiligheidsregio Zuidoost-Brabant § 5.3. De veiligheidsregio in ‘actie’ In de veiligheidsregio staat gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen met bijbehorende bevoegdheden, professionaliteit, kwaliteit en presteren alsmede openheid en duidelijkheid voorop, zoals in hoofdstuk vier blijkt in de Dionysus-cultuur. Dat blijkt uit de inrichting van de regio, maar ook uit de inrichting van de rampenbestrijdingsorganisatie. Hoewel er van mandaat van verantwoordelijkheden op basis van een organieke wet formeel -nog- geen sprake kan zijn, dient de veiligheidsregio in de ‘warme’ fase wel als zodanig te functioneren. Het Veiligheidscollege vormt in 2005 het RBT, dat in alle rampsituaties wordt ingezet (gemeentelijk of bovengemeentelijk). Op gemeentelijk niveau wordt een GBT gevormd dat wordt aangestuurd door de lokale burgemeester, maar waarin de operationele diensten geen zitting hebben. Deze burgemeester focust zich op twee taken: de zorg voor zijn inwoners en niet-operationele voorlichting. Dit concentreert zich in een in te stellen Informatie- en Adviescentrum. De laatste ervaringen met rampen cq zware ongevallen in Nederland leren dat deze taken de volledige aandacht van een burgemeester opeist76. De leiding over de andere gemeentelijke processen wordt op regionaal niveau aangepakt, onder leiding van de coördinerend gemeentesecretaris. De Operationeel Leider (O.L.) is eindverantwoordelijk voor de adequate bestrijding van ramp of ongeval; de voorzitter van het RBT is 76

Rosenthal, U., in VNG-magazine.


Blz. 27

eindverantwoordelijk voor de bestuurlijke besluiten. Daaraan ligt een verregaande mandaatregeling ten grondslag. De operationele diensten zijn ieder voor zich verantwoordelijk voor de aan hen toebedeelde processen; de O.L. en de Commandant rampterrein voor de gemeenschappelijke prestaties. Vanuit de professionele inbreng van de afzonderlijke diensten ‘smeden’ zij de gewenste resultaten. Dit vraagt om afzonderlijke kwaliteiten, die niet organisatiegebonden of ramptype afhankelijk zijn, dus ‘kleurloos’. Deze functionarissen zijn derhalve onafhankelijke professionals, die hun kwaliteiten en ervaringen opdoen in bestaande gremia in de koude organisatie, zoals het Veiligheidsbureau. De beleidsvoorbereiding op rampen en zware ongevallen is ondergebracht bij de dienst Preparatie onder het Veiligheidsbureau. In het verlengde hiervan adviseert het Veiligheidsbureau het Veiligheidscollege eveneens in voorzienbare rampen of ongevallen. Vanuit die professionaliteit kunnen leden van het Veiligheidsbureau uitstekend de taak van O.L. invullen. De leden van dienst Preparatie kunnen met hun kennis goede professionele ondersteuning bieden aan de commandant rampterrein. § 5.3.1. De ‘koude’ en de ‘warme’ organisatie Het organigram van de veiligheidsregio in de ‘koude’ situatie kan conform bovenstaande in een organigram gebracht worden in relatie tot de ‘warme’ situatie. Dat organigram wordt als volgt weergegeven:

Veiligheidsraad

Veiligheidscollege

R.B.T.

Veiligheidsbureau

R.O.T

O.L.

G.B.T.

Gemeenten Brandweer GHOR

Multidisciplinaire samenwerking

De ‘koude’ organisatie

Commando Rampterrein advies

Politie

De ‘warme’ organisatie


Blz. 28

§ 5.3.2. De ‘lauwe’ organisatie In de veiligheidsregio 2005 kan in de ‘koude’ organisatie de voorbereiding van calamiteiten plaatsvinden zonder daarvoor een apart gremium te benoemen. In het Veiligheidscollege zijn in principe alle participanten aanwezig. Eén van de bestuurders kan worden aangewezen als voorzitter voor een bepaalde calamiteit; de hoofden van de hulpverleningsdiensten en de coördinerend gemeentesecretaris en zo gewenst, de hoofdofficier van Justitie kunnen direct een vijf- of zeshoek vormen. Indien noodzakelijk, kan een andere bestuurder zich ontfermen over een eventueel gelijktijdige tweede calamiteit (zoals in 2003: voorbereiding op de aanval op Irak en tegelijkertijd Vogelpest). Als er dan onverhoopt nog een calamiteit plaatsvindt, kan de derde bestuurder daarin coördinerend optreden. § 5.4. Resumé De inrichting van de veiligheidsregio’s zijn enerzijds maatwerk, op basis van lokale cultuur en lokaal bestuur, anderzijds vergt de gewenste professionaliteit een zekere mate van uniformiteit. In het voorjaar van 2004 zal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zijn visie hierop bekend maken. Dat zal een zakelijke, professionele visie zijn op voornamelijk het bestuur en taken van de veiligheidsregio’s. Dat biedt voldoende ruimte om de ‘couleur local’ in iedere regio toe te voegen. In de regio Zuidoost-Brabant zal dat bestuur bestaan uit een Veiligheidsraad als algemeen bestuur, een Veiligheidscollege als dagelijks bestuur en een Veiligheidsbureau voor de beleidsvoorbereidende taken evenals voor de operationele aansturing van multidisciplinaire samenwerkingsverbanden, zoals de gemeenschappelijke meldkamer. § 5.5. Tot slot In dit hoofdstuk zijn alle ontwikkelingen en trends in het openbaar bestuur, in cultuur en in veiligheid samengesmolten om tot een schets te kunnen komen van de veiligheidsregio Zuidoost-Brabant. Het uiteindelijk geschetste beeld van deze veiligheidsregio is wellicht een ideaalplaatje maar zeker niet irreëel. De ontwikkelingen zijn in volle gang; de ‘architecten’ voeren hierover op alle fronten discussie om uiteindelijk te kunnen komen tot een consensusmodel. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vroeg zeer recent om advies over de veiligheidsregio’s aan onder meer de korpsbeheerders van politie. Op zijn beurt vroeg hij naar de visie van de politieregio Brabant Zuid-Oost op deze materie. Deze scriptie en de hierin gehanteerde modellen boden hierbij een prima uitgangspunt. De ontwikkelingen in cultuur en bestuur gaven een beeld van de toekomstige professionele veiligheidsorganisatie, waarin nauw samengewerkt wordt met behoud van eigen verantwoordelijkheid, onder één -gemandateerd- bestuur. Kwaliteit, klant- en resultaatgericht en eigen inbreng zijn daarin geborgd voor alle deelnemende organisaties. De discussie ronde de veiligheidsregio’s moet nog in het openbaar gevoerd worden, maar achter de schermen worden de argumenten al verzameld. Deze scriptie en de hierin geschetste ontwikkelingen zullen in ieder geval voeding geven aan die discussies en daarmee een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van veiligheidsregio Zuidoost-Brabant.


Blz. 29

Bijlage a: Literatuurlijst LITERATUUR Auteur(s):

Titel / ondertitel:

Druk: e

Bos, R. ten Ham, M. van der

De manager

2 herziene druk

Bovens, M.A.P. Hart, P. ’t Twist, M.J.W. van Rosenthal, U. Cozijnsen, A.J. Vrakking, W.J.

Openbaar bestuur Beleid, organisatie en politiek

6e herziene druk

Organisatiediagnose en organisatieverandering

Niet opgegeven

Derksen, W. Drayer, J.M.H. Suyver, J.J.H. Handy, C.

Lokaal bestuur Politie in de Rechtsorde

2e druk 3e druk

Gods of Management

4e druk

Hasselt, H.R. van

Cultuurmanagement

Niet opgegeven

Bedrijfscultuur en verandermanagement

Mintzberg, H.

Mintzberg over Management

Rosenthal, U. Hart, P. ’t Cachet, A. Rosenthal, U. Schendelen, M. van Ringeling, A.B. Sanders, G. Neuijen, B. Steehouder, M. Jansen, C. Maat, K. Staak, J. van der Woudstra, E. Vries, J. de Dam, M. van Vereniging Nederlandse Gemeenten Wissema, J.G. Messer, H.M. Wijers, G.J.

Uitgever / plaats:

Jaar:

Elsevier/De Tijdstroom te Maarssen Kluwer, Alphen aan den Rijn

1999

Samsom, Alphen aan den Rijn / Zaventhem Elsevier, Tjeenk Willink, Zwolle Arrow books, Londen Delwel, Den Haag

1992

2001

1998 2000 2000 1991

Derde druk

Uitgeverij Veen, Amsterdam

1991

Politie Management

Niet opgegeven

Gouda Quint, Arnhem

1987

Openbaar bestuur

4e geheel herziene druk 4e herziene druk 2e geheel herziene druk

Samsom, Alphen aan den Rijn

1987

Van Gorcum, Assen / Maastricht Wolters-Noordhoff, Groningen

1992

Niet opgegeven

Samsom, Alphen aan den Rijn

1998

Gemeentelijk veiligheidsbeleid

Niet opgegeven

VNG-uitgeverij, Den Haag

1994

Angst voor veranderen? Een mythe!

5e druk

Van Gorcum, Assen / Maastricht

1991

De wereld van onze organisaties

Organisatie, politieke omgeving en beleid

Bedrijfscultuur: Diagnose en beïnvloeding

Leren communiceren

Politiek bestuurlijk Management

1984

Een blik achter de gouden muur

Hoe u veranderingsbereidheid op de werkvloer vergroot


Blz. 30

OVERIGE LITERATUUR Auteur: Davidson, Z.

Duin, M.J. van Otten, M.H.P. Hecke, E. van en anderen MCDM 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Titel / ondertitel:

Publicatievorm:

Uitgever / plaats:

Jaar:

Historie van brandweerzorg en rampenbestrijding Model voor de veiligheidsregio Handboek Ongevallen en Rampenbestrijding Communicatie bij rampen Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding

Internet

www.vakbhv.nl/encyclop edie/ brandweerhits.htm

15 januari 2004

Publicatie

Tijdschrift voor de politie Kluwer, Alphen aan den Rijn

December 2002 Juli 2003

Publicatie

Nibra, Arnhem

2002

Internet

Den Haag

November 2003

Hoofdlijnennotitie rampenbestrijding 1999-2002; en Beleidsnota Rampenbestrijding 2000-2004

Internet

Den Haag

November 2003

Reader MCDM

Utrecht

December 2002

Rapport

Den Haag

Februari 2003

Publicatie

VNG-magazine

Reader MCDM

Samsom, Alpen aan den Rijn

November 2002 1998

CD-rom

De veiligheidsketen gesmeed.

Pons Communicatie

Schriftelijk rapporteren Aanwijzingen voor het maken van scripties en verslagen voor het NIBRA

Raad voor het openbaar bestuur

Veiligheid op niveau Een bestuurlijk perspectief op de toekomst van de veiligheidsregio’s

Rosenthal, U. Rosenthal, U. Boin, A. Kleiboer, M. Otten, M.

Burgemeesters in crisistijd Crisis Oorzaken, gevolgen, kansen


Blz. 31

Bijlage b: Lijst van geïnterviewden Datum interview

Naam geïnterviewde

Functie geïnterviewde

14 april 2003

Ing H.J.H Schouten

Beleidsmedewerker OOV Gemeente Den Haag Ambtenaar rampenbestrijding Gemeente Eindhoven Coördinerend gemeentesecretaris Regio Zuidoost-Brabant Regionaal Geneeskundig Functionaris regio Noord en Midden Limburg Burgemeester Gemeente Eindhoven Regionaal Commandant Brandweer Rotterdam-Rijnmond Voormalig Hoofdcommissaris van de politie Brabant Zuidoost secretaris Regionaal College en Presidium politie Brabant Zuidoost

Mevr A. Vos 2 mei 2003

Dhr K. Boonen

21 juni 2003

Mevr. S. Meulensteen

25 juli 2003

Dr R. Welschen

9 september 2003

Dhr D. Berghuijs

10 november 2003

Dhr H.G.J.M. Raeven

7 januari 2004

Mr B. Lebbink


Blz. 32

Bijlage c: Lijst van Afkortingen AB BB CCB EXO GBT GHOR GRIP INK OL OvD RBR RBT RC ROT WGR WKR

Algemeen Bestuur Bescherming Bevolking Conflict- en crisisbeheersing Executieve ondersteuning Gemeentelijk beleidsteam Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen Gecoördineerde regionale incidentbestrijding procedure Instituut Nederlandse kwaliteit Operationeel leider Officier van Dienst Regionaal beheersplan rampenbestrijding Regionaal beleidsteam Regionaal college Regionaal operationeel team Wet gemeenschappelijke regelingen Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding


Blz. 33

DE VEILIGHEIDSREGIO ZUIDOOST-BRABANT in 2005

Recommend Documents