De toezichtsdriehoek Dr. R.J. Anderson Drs. H.J.W. Verdellen1 Inleiding Bij de wording van het dualisme binnen gemeenten is het druk geworden op het veld van toezicht. Zo houden accountants, controllers en rekenkamers zich alle drie in meer of mindere mate bezig met het toezicht op rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid2. Dit artikel gaat over de relaties tussen deze drie actoren en de spanningen die soms tussen deze actoren kunnen optreden. Uiteraard sluit het artikel af met een aantal aanbevelingen die erop gericht zijn de onderlinge relaties te versterken en het toezicht beter te laten functioneren. De gemeentewet en het toezicht: het gevaar van doublures De gemeentewet schrijft een aantal zaken voor die in het kader van toezicht door de gemeente geregeld moeten worden. Zo zal de relatie met de accountant via een verordening moeten worden vastgelegd, waarin staat beschreven wat de accountant geacht wordt te doen. Ook zal een rekenkamer of een rekenkamercommissie moeten worden ingesteld en zal voorzien moeten worden in een periodieke doorlichting door de organisatie zelf (artikel 213a). Deze laatste activiteit wordt doorgaans door de controller ter hand genomen (vgl. Anderson, 2006). Opvallend is, dat de drie actoren (accountant, rekenkamer en controller) zich alle drie op het terrein begeven van rechtmatigheid, terwijl de controller en de rekenkamer daarnaast beide doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde beleid als object van analyse kennen. De relatie tussen de controller en de rekenkamer kan daardoor onder spanning komen te staan. Oorspronkelijk was het de bedoeling, dat de rekenkamer onderzoek doet in opdracht van de gemeenteraad, terwijl de controller zijn bevindingen in eerste instantie aanbiedt aan het college. Geheel in de lijn van de gemeentewet zou de rekenkamer dan ook over meer algemene thema’s en op hoofdlijnen rapporteren, terwijl de controller de meer operationele kant als scope van onderzoek kent. De raad moet zich immers beperken tot hoofdlijnen, terwijl het college concretere zaken ter hand neemt, zo was de strekking van de wet. In de praktijk treft men wisselende beelden aan. Rekenkameronderzoeken dalen soms af naar zeer concrete zaken om vervolgens inductief aanbevelingen te formuleren. Deze aanbevelingen mogen niet al te abstract zijn, aangezien het anders slecht verloopt met de implementatie van deze aanbevelingen. Het gevolg is dan ook, dat zowel over het onderzoek zelf als over de aanbevelingen zeer concrete (om niet te zeggen gedetailleerde) discussies in de raad kunnen ontstaan. Het zij gesteld: raadsleden laten zich niet tot hoofdlijnen beperken om de simpele reden dat geen overeenstemming kan bestaan over de vraag wat een hoofdlijn is. Sommige details zijn immers voor fracties dermate belangrijk dat deze details tot hoofdlijn worden benoemd en verworden tot object van politiek debat. Dat is inherent aan het politieke debat. Aan de andere kant laten controllers zich soms ook uit over hoofdlijnen. Het is immers de taak van controllers om te wijzen op het grotere geheel, zeker als de onderzoeksbevindingen daartoe aanleiding geven. Sommige constateringen en oorzaken kunnen zich ook elders in de gemeentelijke organisatie voordoen en deze verbanden zullen dan zeer zeker moeten worden gelegd in het betreffende 213a onderzoek.
De consequenties zijn, dat artikel 213a onderzoeken soms abstracter en algemener van aard zijn dan sommige rekenkameronderzoeken. Het beoogde onderscheid in abstractie- en aggregatieniveau tussen deze twee typen onderzoek verdampt in de praktijk dus nog wel eens. Daarnaast is ook het object van onderzoek veelal hetzelfde. Het was zonder meer logisch geweest als rekenkameronderzoek zich met name zou richten op de maatschappelijke effecten van een bepaald proces, terwijl 213a onderzoek eerder de processen zelf als object van onderzoek zou kennen. Ook van dit onderscheid blijft in de praktijk weinig over. De raad laat zich immers ook uit over de vraag hoe bepaalde processen gevoerd worden en laat zich niet beperken tot uitspraken over wenselijke effecten. Op het gebied van openbare orde bijvoorbeeld, is het gewenste effect vrij snel bepaald: het verhogen van de veiligheid of het realiseren van een veilige leefomgeving. De manier waarop dit gerealiseerd moet worden (via bijvoorbeeld preventieve of juist repressieve maatregelen) kan echter politiek gevoelig liggen. Aan de andere kant laten art. 213a onderzoeken zich ook uit over de manier waarop maatschappelijke effecten zijn geformuleerd en worden gerealiseerd. De eerste conclusie van de bovenstaande analyse is, dat rekenkameronderzoeken en artikel 213a onderzoeken over dezelfde zaken gaan en doorgaans ook hetzelfde abstractieniveau kennen. De gemeentelijke praktijk levert voorbeelden aan, waarbij niet alleen de opzet van deze twee onderzoeksvormen gelijk was, maar waarbij ook dezelfde conclusies en aanbevelingen werden geformuleerd. Voor een accountant speelt dit gevaar voor doublures in mindere mate, aangezien een accountant van nature toch een accent legt op het rechtmatigheidsvraagstuk. Dit gevaar wordt echter in de hand gewerkt op het moment dat rekenkameronderzoekers of controllers zich in hun onderzoeksenthousiasme eveneens op rechtmatigheid storten (bijvoorbeeld bij onderzoeken naar inkoop en aanbesteding). De controlfunctie onderzocht De spanning tussen rekenkamer en controller wordt nog versterkt als de controller object van rekenkameronderzoek wordt. Dit gebeurt steeds vaker. Rekenkameronderzoeken naar grondexploitaties, inkoop- en aanbesteding, maar ook naar de vormgeving van een programmabegroting, concluderen in toenemende mate omissies in de planning en control functie en ook aanbevelingen richten zich nu meer dan vroeger op het belang van een onafhankelijke en adequate reflectie in de vorm van control. Controllers laten zich deze aanbevelingen niet altijd welgevallen. Zolang het rekenkameronderzoek zich richt op het onvermogen van de raad om duidelijke kaders en doelstellingen te formuleren, wordt in het ambtelijke hoor/wederhoor door de controller vrij lauw gereageerd. Deze stemming slaat acuut om, op het moment dat het onderzoek zich op de planning en control functie zelf richt. Hoewel een controller als geen ander behoort te weten dat een defensieve grondhouding weinig leereffect genereert, vergeet hij dit gegeven spontaan als de planning en control functie zelf object van onderzoek wordt. Overigens leert de ervaring, dat sommige controllers in staat zijn juist handig gebruik te maken van dergelijke rekenkameronderzoeken. Bevochten en verloren competenties en taken in de laatste reorganisatie, worden via het rekenkameronderzoek dan door de controller alsnog naar binnengehaald. Een dergelijke spanning kan zich ook tussen de rekenkamer en de accountant ontwikkelen. Rekenkamers kijken immers op een andere manier naar de jaarrekening dan de accountant. Stelt een accountant de rechtmatigheid van verantwoording centraal, een rekenkamer beoordeelt met name de informatieve waarde van een jaarrekening voor raadsleden. Het kan dan gebeuren dat een accountant zijn goedkeurende paraaf zet, terwijl een rekenkamer
nogal wat op- en aanmerkingen heeft ten aanzien van dezelfde jaarrekening. Ook hier schiet een accountant nog wel eens de verdediging in. In een grote stad liep deze spanning twee jaar geleden zelfs zo hoog op, dat de rekenkamer een oordeel begon te vellen over het functioneren van de accountant en deze laatste de stelling betrok dat dit niet tot het domein van een rekenkamer behoorde. Duelleren in de praktijk…… Een rekenkamercommissie in het zuiden van het land heeft onderzoek verricht naar de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingenbeleid van de gemeente gedurende een zekere periode. Daarbij wordt gestuit op gebreken, die voor de commissie aanleiding vormen om te concluderen dat het gevoerde bestuur en beheer niet als rechtmatig gekwalificeerd kan worden. In een voetnoot plaatst de commissie de volgende opmerking (citaat): De rekenkamercommissie heeft niet onderzocht in hoeverre bij de accountantsverklaringen over de jaren die binnen de reikwijdte van het onderzoek vallen rechtmatigheid in het inkoopproces een expliciet punt van controle is geweest. Gelet op de omvang en ernst van de aangetoonde feiten geeft de commissie de raad in overweging dit punt onder de aandacht te brengen bij de accountant, die zij immers op grond van de Gemeentewet zelf benoemen (einde citaat). Het is de auteurs van dit artikel niet bekend wat de gemeenteraad met deze suggestie gedaan heeft.
Tussen een controller en een accountant wil het ook niet altijd boteren. Waar een controller toch in eerste instantie zijn primaire loyaliteit bij het college legt, heeft een accountant meer de neiging om vanuit het Besluit Begroting en Verantwoording richting de gemeenteraad te rapporteren. Waar een controller de marges en mogelijkheden van het BBV zoekt en verruimt, timmert een accountant deze mogelijkheden juist dicht met een oog op datzelfde BBV. Dit verschil van insteek kan leiden tot twee totaal verschillende rapportagelijnen, waarbij een controller bijvoorbeeld opteert voor activeren, terwijl een accountant hier mordicus op tegen is. De bovenbeschreven spanningen kunnen ertoe leiden, dat geen overleg meer plaatsvindt tussen de drie actoren met alle gevolgen van dien. Zo zijn voorbeelden bekend waarbij het onderwerp grondexploitatie zowel door de rekenkamer als door de accountant als door de controller werd onderzocht in hetzelfde tijdvak. Het behoeft geen betoog dat deze gang van zaken ondoelmatig kan overkomen op een gemeenteraad, het bestuur, het management en de betrokken ambtenaren. Van de andere kant: het onderwerp wordt wel vanuit meerdere perspectieven belicht en in dat kader bezien kan dat leiden tot aanvullende inzichten. Mogelijke oplossingen en aanbevelingen Er is dus genoeg basis voorhanden om de relatie tussen een rekenkamer, een controller en een accountant goed uit de hand te laten lopen. Als gekeken wordt naar gemeenten waarbij deze driehoek wel goed functioneert, valt een aantal zaken op. Zo vindt binnen deze gemeenten niet zozeer een formeel periodiek overleg plaats tussen de drie actoren, maar weet men van elkaar wel wat men doet en welk onderzoeksprogramma wordt gedraaid. Ook weet men van elkaar welke onderzoeksonderwerpen al eerder zijn onderzocht en is men bekend met de uiteindelijke onderzoeksrapporten.
Verder valt op, dat de drie actoren elkaar aanvullen in plaats van dat zij elkaar overlappen of corrigeren. Bij gemeenten waarin de driehoek goed functioneert, legt de accountant bijvoorbeeld het accent op rechtmatigheid en bemoeien rekenkamer en controller zich hier dus niet mee. De controller laat aanbevelingen voor de raad aan de rekenkamer over, terwijl de rekenkamer op zijn beurt conclusies over de bedrijfsvoering overlaat aan de controller. Hier liggen doorgaans geen formele afspraken onder. Vaak is deze werkwijze informeel ontstaan. Van belang is daarbij wel, dat men vertrouwen heeft in de kennis en kunde van elkaar. Tot slot kan geconstateerd worden, dat aanbevelingen die het functioneren van de andere actor kunnen raken, eerst informeel worden afgestemd met deze andere actor. Zo komt een rekenkamer, een controller of een accountant niet voor ongewenste verassingen te staan. Deze afstemming waarborgt de goede samenwerking en sfeer binnen de driehoek. Dit impliceert overigens niet, dat men niet kritisch kan zijn naar elkaar. In gemeenten waarbij de driehoek goed functioneert, laat men zich soms juist zeer kritisch uit naar elkaar: het verschil is alleen, dat men vooraf informeel op de hoogte was en vooraf al kon reageren op het onderzoek. Deze constateringen kunnen natuurlijk omgezet worden in aanbevelingen, maar een andere discussie kan in dit kader ook relevant zijn. In de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk is het namelijk heel normaal, dat de controller buiten de organisatie is geplaatst om op die manier zijn onafhankelijkheid te garanderen. Als deze lijn doorgetrokken zou worden binnen Nederlandse gemeenten zou de noodzaak tot een drie-actoren model afnemen. De controller en de rekenkamer verworden daarmee tot één entiteit. Feitelijk, maar ook formeel, is dit een vrij logische gedachte. Formeel onderzoeken beide actoren immers de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde beleid en ook de praktijk laat bijzonder veel doublures zien. Het op afstand plaatsen van de controller kent uiteraard ook nadelen: zo wordt zijn toegang tot het gemeentehuis en daarmee tot de benodigde data formeler en zonder meer lastiger. Aan de andere kant hebben ook rekenkamers met deze afstand te maken en zijn sommige rekenkamers in staat om deze afstand zeer charmant te verkleinen. Bovendien wijzen wij in dit kader op een variant waarbij op grondslag van de principes van professionele samenwerking er een Shared Services Centre zou kunnen worden ingericht tussen meerdere gemeenten, waarin de financiële functies worden samengevoegd. Naast schaalvoordelen en inhoudelijke versterking van de professionaliteit zou hierbij ook de gemeenschappelijkheid op rekenkamerniveau gevonden kunnen worden. Wij betrekken geen stelling in deze discussie, maar onderstrepen wel het nut van het in een bredere, daar waar mogelijk internationale, context plaatsen van de organisatie van het controle model. Aanvullend onderzoek zou naar onze inschatting tot interessant leermateriaal kunnen leiden. Conclusies en aanbevelingen De rekenkamer, de controller en de accountant vormen een driehoek van toezicht, waarbinnen soms zeer grote spanningen kunnen bestaan. Enerzijds hangt dit samen met het feit dat het object van onderzoek veelal hetzelfde is, zodat het gevaar op doublures zeer groot is. Anderzijds hangt dit samen met het gegeven dat de ene actor wel eens het object van onderzoek is van de andere actor. De spanningen zijn weg te nemen en gelukkig laat gemeentelijk Nederland hier genoeg voorbeelden van zien. In deze voorbeelden weet men van elkaar goed wat men doet en weet men elkaar goed aan te vullen. Daarnaast worden onderzoeken die het functioneren van de andere actor raken eerst informeel doorgenomen met die andere actor, om de sfeer in de driehoek niet te hoog op te laten lopen.
Wel kan men een andere richting inslaan. Het is aanbevelingswaardig om de situatie in Nederland te vergelijken met die in andere landen. Zoals vermeld is elders de controlfunctie buiten het gemeentelijk apparaat geplaatst en samengevoegd met de rekenkamerfunctie. Gelet op de theoretische overlap in werkzaamheden, klinkt deze suggestie niet onlogisch en in Noord Holland heeft een gemeenteraad zelfs al om een dergelijk voorstel verzocht. Het is opvallend dat deze discussie in Nederland niet eerder is gevoerd, terwijl men over het algemeen wel de nodige opmerkingen over de te hoge controletoren wil maken. Het blijft daarbij natuurlijk wel een cruciale vraag welke doelgroep op grond van de Gemeentewet bediend moet worden. Het dienen van college (controllers, 213a) dan wel raad (rekenkamer, rekenkamercommissies) kent een verschil in rolinvulling. En toch zou een nadere verkenning op dit punt zomaar tot interessante en voor Nederland bruikbare gedachten kunnen leiden, waarbij ook de variant van samenwerking en professionalisering via het concept van Shared Service Centra betrokken zal moeten worden. En dat is pure winst! Rick Anderson Hans Verdellen
Gebruikte literatuur Anderson, R.J., Tussen Schakelen en Switchen, de rol en functie van de gemeentecontroller, Gildeprint, 2006.
1
Rick Anderson is zelfstandig controller en hoofddocent aan de Bestuursacademie. Hans Verdellen is partner van de adviesgroep Public van ConQuaestor management consulting en als docent bedrijfsvoeringsvraagstukken voor lokale overheden verbonden aan Nyenrode Business Universiteit. Zowel Anderson als Verdellen zijn als lid als voorzitter en als adviseur actief voor en bij diverse rekenkamers en rekenkamercommissies. 2
Zie in dit verband ook het artikel ‘Praktische problemen en dilemma’s in het uitvoeren van Rekenkameronderzoek op lokaal niveau’ van drs. P.L. Polhuis en drs. H.J.W. Verdellen, geplaatst in B&G magazine van januari 2008.
