De praktijk van grond- en bouwprijzen. deelstudie ontwikkeling grond- en woningprijzen

De praktijk van gronden bouwprijzen deelstudie ontwikkeling gronden woningprijzen

De praktijk van gronden bouwprijzen deelstudie ontwikkeling gronden woningprijzen

Geurt Keers Rob de Wildt Sonja Smit Frank van Wijk Jeroen Rous Jan van der Schaar

juni 2000

In opdracht van:

het Ministerie van VROM, Directoraat Generaal van de Volkshuisvesting

RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade 139 1011 AC Amsterdam telefoon 020-5221111 telefax020-6276840 http://www.rigo.nl 76330

,1+28' Voorwoord ............................................................................................................ 1 1

Woningbouwbeleid in de jaren negentig ......................................................... 3

2

Praktijk van gronden bouwprijzen................................................................. 9

3

4

5

6

7

2.1

Benaderingswijze ..................................................................................... 9

2.2

Kenmerken van woningen grondmarkt.................................................. 11

2.3

Dimensies van woningprijsontwikkelingen............................................... 12

Traditioneel ontwikkelingsmodel................................................................... 15 3.1

Gemeentelijk grondbeleid domineerde tot 1985 ...................................... 15

3.2

Weinig prikkel voor marktwaardegericht grondprijsbeleid ........................ 16

3.3

Kwaliteit woonomgeving ......................................................................... 16

3.4

Dynamische jaren 1975-1979 ................................................................. 16

Exploitatierisico’s: van rijk naar gemeenten .................................................. 19 4.1

Terugtredend gemeentelijk grondbeleid 1980-1990 ................................ 19

4.2

Meer gemeentelijk risico met VINEX....................................................... 19

4.3

VINEX-kwaliteit ...................................................................................... 21

4.4

Dekking van VINEX-grondexploitatietekorten.......................................... 21

Nieuwe rolverdelingen bij VINEX.................................................................. 23 5.1

Marktpartijen actief bij verwerving van ruwe bouwgrond.......................... 23

5.2

Gemeenten actief bij grondexploitatie ..................................................... 24

5.3

Marktpartijen: bouwclaim en PPS ........................................................... 25

5.4

Toepassing voorkeursrecht gemeenten .................................................. 25

5.5

Nadere rolverdelingen in de samenwerkingsmodellen............................. 26

Onvoorziene woningmarktdynamiek............................................................. 29 6.1

De vlucht van de koopsector................................................................... 29

6.2

Rol bestaande huurvoorraad .................................................................. 30

Marktsituatie, prijseffecten en kwaliteit ......................................................... 31 7.1

Agrarische grondprijs en ruwe grondverwervingsprijs.............................. 31

7.2

Grondexploitatie ..................................................................................... 34

7.3

Woonomgevingskwaliteit ........................................................................ 35

7.4

Mededinging markt woningbouwgrond.................................................... 35

Bouwkosten ................................................................................................. 37

8

8.1

Investeringsvolume ................................................................................ 37

8.2

Prijsontwikkeling..................................................................................... 38

8.3

Kwaliteitsontwikkeling............................................................................. 39

8.4

Bouwprogramma’s ................................................................................. 40

8.5

Het "tijdsresidu" ...................................................................................... 41

9

Praktijkvoorbeelden ..................................................................................... 43 9.1

Amsterdam Oostelijk Havengebied ......................................................... 43

9.2

Amsterdam Het Funen ........................................................................... 46

9.3

Leidschendam Leidschenveen................................................................ 48

9.4

Haaglanden Ypenburg............................................................................ 51

9.5

Zutphen Leesten-Oost............................................................................ 53

9.6

Eindhoven Meerhoven............................................................................ 55

9.7

Groningen Buitenhof............................................................................... 57

10

Samenwerkingvorm en opbrengstverdeling ............................................ 59

10.1

Verdeling van opbrengsten................................................................. 59

10.2

Risico en overwaarde......................................................................... 61

11

Conclusies ............................................................................................. 63

11.1

Grond- en bouwprijzen in de praktijk................................................... 63

11.2

Slotconclusies .................................................................................... 65

Voorwoord In de recente publieke discussie over de prijzen van de (nieuwe) woning en de ontwikkeling van grondprijzen en grondbeleid worden vaak "excessen" als het beeld van de praktijk gepresenteerd. Bij gebrek aan een degelijk overzicht van de praktijk van nieuwbouw in het land is het lastig hier tegenwicht tegen te bieden, dan wel de structurele componenten in de discussie te plaatsen die om aanpassing van het rijksbeleid vragen. TAUW, OTB en RIGO Research en Advies hebben op verzoek van het DGVH Directoraat Generaal van de Volkshuisvesting - een overzicht gemaakt van: ¾ ¾ ¾

de ontwikkeling van de grondprijzen; trends in de ontwikkeling van grond-, bouwprijzen en woningprijzen; de wijze waarop men in de nieuwbouwpraktijk deze prijscomponenten tot stand laat komen.

Praktijk van gronden bouwkosten RIGO Research en Advies geeft een algemene achtergrondschets van belangrijke ontwikkelingen in de volkshuisvesting in de jaren '90 (hoofdstuk 1 in deze rapportgage) en behandelt het laatste onderdeel: de beantwoording van de vraag hoe in het traject van (landbouw)grond naar opgeleverde woning de verschillende participanten omgaan met de samenstellende delen van de stichtingskosten en de verkoopprijs van de woning (de andere hoofdstukken in deze rapportage). Bronnen In een kort tijdsbestek is vooral via beschikbaar bronnenmateriaal (Berenschot, Kolpron, LEI, InroTNO, CPB, maar ook via de eigen VINEX-documentatie) en literatuurstudie een schets samengesteld van de verschillende soorten relaties tussen actoren en de gevolgen die dit heeft of kan hebben voor de grondmarkt. Getracht is dit waar mogelijk kwantitatief uit te werken voor de VINEX-uitbreidingslocaties. Daarnaast zijn verhoudingen en werkwijze geschetst op basis van interviews met enkele sleutelpersonen en plandocumentatie. De studie is uitgevoerd in hetzelfde tijdvak als de deelstudies van OTB en TAUW. Een zekere overlap in de rapportages is daarvan het gevolg, met name wat betreft kwantitatieve en kwalitatieve beschrijving en verklaring van ontwikkelingen in gronden bouwkosten en woningprijzen.

1

2

1 Woningbouwbeleid in de jaren negentig Beleid maken voor VINEX De VINEX-operatie werd in een periode gestart dat de maatschappelijke en economische vooruitzichten sterk afweken van nu. De voorbereiding ervan startte in de tweede helft van de jaren tachtig, met de "Tripartiete Werkgroepen" en de "Stuurgroep Verstedelijking" en kreeg met de VINEX-nota in 1990 zijn beslag. De eerste fase van de implementatie begon in 1992 toen de onderhandelingen over het VINEX-bod begonnen. Deze fase kreeg zijn beslag in 1995 toen alle afspraken waren gemaakt. De nieuwbouw van woningen op de VINEX-locaties kwam vooral na 1996-1997 op stoom. De strategische beslissingen werden aan het begin van het decennium genomen. Dal van de jaren tachtig als achtergrond De jaren tachtig liggen in de schaduw van de economische teruggang in vooral de grote steden, een forse deïndustrialisatie en groei van de werkloosheid, een daling van de besteedbare inkomens, aanvankelijk vooral bij werkenden, iets later gevolgd door een reële daling bij degenen die op een uitkering waren aangewezen. De effectieve vraag naar nieuwe woningen was aanvankelijk gering. De koopsector en de bouw zonder subsidies bereikten een dieptepunt. Nieuwbouw verschoof naar de gesubsidieerde sector, in het bijzonder huur. Het gewaagde beleid van Heerma Pas in de tweede helft van de jaren tachtig kwam de ongesubsidieerde productie op gang en die productie vond overwegend buiten de grotere gemeenten (>100.000 inwoners) plaats. In de grotere gemeenten was slechts 20% van de bouw ongesubsidieerd (periode 1994-1988). tabel 1.1 Woningproductie in Nederland naar sector, 1990-19981 1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Goedkoop

46823

38190

38377

32355

31077

32447

29595

23350

18449

Middelduur

17602

13258

11701

9060

6972

7982

17437

26052

24071

Duur

32959

31440

36086

42274

49320

53407

41902

42913

47996

Totaal

97384

82888

86164

83689

87369

93836

88934

92315

90516

Bron: CBS, en DGVH Volkshuisvesting in cijfers, 1998.

1

Voor de jaren 1990 en 1991: Goedkoop = sociale huur sector en Inkomens afh. gesubs., Mid delduur = premie huur profit en vrije sector met bijdrage, Duur = ongesubsidieerd

3

figuur 1.1 Verdeling van de woningproductie in Nederland naar sector,1990-1998 60 50

g o e d koo p

40

m id d e ld u u r

30

duur

20 10 0 1998

1996

1994

1992

1990

Bron: CBS, en DGVH Volkshuisvesting in cijfers, 1998

Heerma’s beleid was vanaf 1989 gericht op groei van de vrije sector, in het bijzonder de productie van koopwoningen in de stadsgewesten (marktsector >70%) en ook binnenstedelijk (marktsector >50%). Terzelfder tijd kregen de traditionele instrumenten om de productie, ook in ruimtelijk opzicht, te sturen minder stuursterkte. Immers, mede ten gevolge van de forse bezuinigingen - het was de tijd van de Tussenbalans 1991 - namen de objectsubsidies in de huur- en de koopsector sterk af. Decentralisatie, minder subsidies meer markt Tegelijk werd het instrumentarium van het grondbeleid en de locatiesubsidies ingrijpend gewijzigd. Net zoals bij woningbouwsubsidies verdween ook daar de saldobenadering. Grondexploitatietekorten van woningbouwlocaties van het verstedelijkingsbeleid werden niet meer voor 100% door het rijk vergoed, maar voor 50% op voorcalculatiebasis. In het grondprijsbeleid voor middeldure en dure woningbouw ging het rijk meer en meer uit van een marktwaarde gerichte benadering. De risico’s bij de grondexploitatie zijn dus bij de gemeenten gelegd. Bovendien werden er toen omvangrijke exploitatieverliezen geraamd op veel van de VINEXuitleglocaties. Ambitie VINEX Dat in die situatie met VINEX hoge ambities werden geformuleerd over de ruimtelijke bundeling van woningbouw mag als een waagstuk worden gekenschetst. Het was immers bij voorbaat helemaal niet duidelijk dat het instrumentarium voldoende stuursterkte bood, evenmin als de slaagkans van de omvangrijke woningbouw in de vrije sector op zich. Daarbij kwam dat begin jaren negentig de economische groei weer vertraagde – de minicrisis na de oorlog in Irak. De rente stond toen weer op een hoog niveau, en de werkloosheid steeg opnieuw. Het vraagstuk van armoede bepaalde veel meer de publieke discussie dan nu. Bovendien leken de woningtekorten in de stedelijke gebieden sterk op te lopen. De Trendbrief 1993 stond in dat teken: de hoge tekorten in 1990 werden erkend, en de

4

rijksdoelstelling werd gehandhaafd om in het jaar 2000 deze tekorten terug te brengen tot 2%, ook in de stadsgewesten. Met deze doelstelling maakte de rijksoverheid zich in beginsel vatbaar voor vele subsidieclaims uit het veld, claims die in dezelfde brief werden afgewezen door onverkort vast te houden aan de hoge ambities ongesubsidieerde woningbouw. In die periode was dat een voorschot op de toekomst, geen marktconform beleid. Verschuiving in rolverdeling op de bouwgrondmarkt Daar kwam bij dat de uitvoering van de VINEX veel trager verliep dan aanvankelijk verondersteld. Het kostte niet alleen meer tijd om de convenanten te sluiten. De coalities op lokaal niveau die bij de ontwikkeling van de bouwlocaties nodig waren, bleken ingewikkelder dan voorheen. De gemeenten kochten destijds soms bewust geen grond aan, omdat de exploitatieverliezen van de grondbedrijven ten tijde van de crisis tot een risicomijdend gedrag aanleiding gaven en de geraamde tekorten zelf het nemen van posities niet bevorderde. Dat particulieren wel posities namen, werd toen ook niet negatief gewaardeerd. Grondaankoop door bouwondernemers werd bovendien gezien als een goed middel om de uitvoering van de VINEX veilig te stellen. De bestuurlijke context was bovendien allesbehalve duidelijk. Het was de tijd van de deregulering en decentralisatie van grondbeleid en de BoN-operatie, van de regionalisering, een periode die inmiddels afgesloten lijkt, maar toen de coalitievorming bij de locatieontwikkeling niet eenvoudiger maakte. Onvoorziene bloei De economische groei nam vanaf 1994 sterk toe bij een lage inflatie van circa 2% per jaar. De hypotheekrente daalde sterk en bereikte enkele jaren later een ongekend laag niveau van 5% tot 5,5%. figuur 1.2 Ontwikkeling van de hypotheekrente per kwartaal, 1985-1999

10 8 6 4 2 0 1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

R e n te

Bron: CBS

De werkgelegenheid nam sterk toe, en het aantal tweeverdieners ook. In de tweede helft van de jaren negentig nam de effectieve vraag naar koopwoningen bij het economisch actieve deel van de bevolking sterk toe. Het aandeel koopwoningen in de productie nam navenant toe, bovendien begonnen allerwegen de prijzen te stijgen. Met reden kan worden gesteld dat deze productiegroei deels door beleid werd afgedwongen. Want huur was duur geworden en koop werd goedkoop. Maar de omvang van de verschuivingen werd door niemand in 1990-1992 voorspeld.

5

Deze verschuivingen vielen simpelweg buiten de belevingswereld van vele commentatoren. Was niet de kritiek op het rijksbeleid dat het een mooi weer beleid was en dat in 2000 weer een omvangrijke objectsubsidiëring zou bestaan om de beleidsambities te kunnen verwezenlijken? Voor gemeenten en projectontwikkelaars was anno 1992 het risico dat de koopmarkt zich niet zo zou ontwikkelen als later bleek heel groot. Dat achteraf bezien de afzet van koopwoningen zo goed zou zijn, de grondopbrengsten de geraamde exploitatietekorten deden verkleinen en de winstmarges bij de bouw en de woningen beter werden, laat onverlet dat bij de start de risico’s vrij groot waren. figuur 1.2 Het landelijk woningtekort in duizendtallen in 1990, 1994 en 1998

50 40 30 20 10 0 Dure koop

Betaalbare koop

Goedkope koop

Dure huur

Betaalbare huur

Bron:

Goedkope huur

-10

1990 1994 1998

DGVH, Woningbehoefte Onderzoek 1998

In de jaren '90 deed zich een enorme verschuiving van huurwoningen naar koopwoningen voor. Het zwaartepunt kwam hierbij te liggen op de betaalbare en dure koopwoningen. In 1998 doet zich bij de meeste segmenten evenwel een terugval voor ten opzichte van 1994. Het totale woningtekort is aanzienlijk teruggelopen. Daarbij is wel een stijging in de nieuwbouwvraag naar betaalbare en duurdere huurwoningen te constateren. Het tekort aan koopwoningen blijft niettemin het grootst. De terugloop in het landelijk woningtekort kan in verband worden gebracht met de realisatie van VINEX-woningbouw in 1995-1998. Prestatie van VINEX Een probleem was dat de planningsmachinerie van de VINEX onvoldoende flexibel was om op de sterk wijzigende marktomstandigheden snel te reageren. Want toen duidelijk werd dat er achterstand bij de implementatie ontstond die de omvang van de landelijke bouwproductie ging bedreigen, heeft meer woningbouw in de vrije sector in de kleinere gemeenten buiten de stadsgewesten en BoNgebieden "compenserend" gewerkt. De planologisch toegestane bestemmingsplancapaciteit in de buitengebieden bood daarvoor de ruimte. Maar deze verschuiving wordt eind jaren negentig duidelijk weer teruggebogen.

6

Door de lange procesgang is de achterstand van de VINEX-locaties voornamelijk in de eerste jaren opgelopen. tabel 1.2 Realisatie van de VINEX-opgave van 1995 tot 2000 in procenten naar jaar en gebied2 BoNgebieden

Stadsgewesten

Rest

Totaal

190.800

95.900

139.600

426.300

1995

17.0%

19.2%

25.4%

20.2%

1996

16.1%

18.3%

24.4%

19.4%

1997

17.2%

20.8%

23.7%

20.2%

1998

19.0%

19.4%

20.7%

19.6%

1999

8.4%

6.8%

9.2%

8.3%

77.7%

84.6%

103.4%

87.7%

Convenant

Totaal % Bron: CBS, bewerkt door DGVH

tabel 1.3 Het woningtekort per provincie als percentage van de woningvoorraad in 1990, 1994 en 1998 1990

1994

1998

Groningen

0,7

0,7

0,9

Friesland

0,3

1,2

0,2

Drenthe

1,2

0,9

-0,3

Overijssel

1,8

2,2

0,8

Gelderland

2,3

2,1

1,4

Utrecht

3,6

3,5

3,1

Noord-Holland

3,9

3,1

2,3

Zuid-Holland

2,1

2,3

1

-1,7

1,2

1,9

Noord-Brabant

2,5

2,0

2

Limburg

1,1

2,4

0,6

-1,1

0,9

1,7

2,2

2,2

1,5

Zeeland

Flevoland Totaal

Bron: DGVH, WoningBehoefte Onderzoek 1998; DGVH, Volkshuisvesting in cijfers 1995

Met de prestatie van VINEX komt de nadruk echter meer en meer te liggen op de verschillen in regio's binnen Nederland. De druk op de woningmarkt neemt lande-

2

BoN-gebieden: prestatie is gemeten in bruto uitbreiding, productie: toevoeging inclusief vervangende nieuwbouw. Dit wijkt af van de cijfers voor Stadsgewesten en Rest: waarvoor de prestatie is gemeten in netto uitbreiding, toevoeging, productie min onttrekkingen (conform prestatieafspraken VINEX).

7

lijk af maar verschuift naar specifieke gebieden. Provincies als Flevoland en Zeeland laten een stijging van het woningtekort zien. De fluctuatie van het woningtekort in Zeeland is mede te verklaren door de relatief kleine woningmarkt, waarin onder meer de groei van het tweede woningbezit doorklinkt. Ander provincies hebben hun woningtekort grotendeels ingelopen. Het opvallendste voorbeeld hiervan is Zuid-Holland, waar een tekort van 2,3% tot 1% is teruggebracht. De enige provincies die het tekort nog niet goed hebben weten weg te werken zijn Utrecht en Noord-Holland. De vraag naar woningen is hier nog steeds groter dan elders in Nederland. Logisch gevolg van deze verschillen in vraag is dat de prijzen van woningen en bouwgronden hierdoor zijn beïnvloed. Bouwgronden in de provincies Utrecht en Noord-Holland zijn allicht duurder dan in provincies zoals Drenthe en Friesland. Het overgrote deel van de woningproductie wordt zonder directe overheidssteun uitgevoerd. Nu vindt zo’n 60% van de productie op geplande locaties plaats. In vergelijking met het groeikernbeleid, toch één van de hoogtepunten in de ruimtelijke planning, waar 25% van de woningproductie op geplande locaties werd uitgevoerd en dat met enorme subsidiestromen, is dit zonder twijfel een prestatie. Men moet maar eens een scenario maken van de nieuwbouw zonder VINEX, met een ruimtelijke concentratie conform de vrije sectorproductie in de tweede helft van de jaren tachtig.

8

2 Praktijk van gronden bouwprijzen 2.1 Benaderingswijze Samenstellende delen van de woningbouw: investeringsrisico’s en overwaarde De deelvraag is hoe in het traject van (landbouw)grond naar opgeleverde woning de verschillende participanten omgaan met de samenstellende delen van de stichtingskosten en de verkoopprijs van de woning. Belangrijk daarvoor is wie de opdrachtgeversrol op het niveau van de locatie, grondexploitatie (bestemmingsplan) en op projectniveau van bouwplannen heeft. Soms is sprake van een samenwerkingsverband van gemeente(n) en ontwikkelaars, soms hebben ze ieder een duidelijk andere rol. Vijf basismodellen zijn te onderscheiden. ¾

¾

¾

¾

¾

Traditionele gemeentelijke grondexploitatie, waarbij de gemeente ruwe (agrarische) bouwgrond verwerft, de grond bouwrijp maakt en uitgeeft aan een bouwende partij (risico bij overheid, gemeente en/of hogere overheid). Het bouwclaimmodel betreft ook gemeentelijke grondexploitatie, maar in de fase van ruwe bouwgrondverwerving heeft een bouwende partij de grond verworven. In ruil voor bouwrechten wordt de ruwe bouwgrond door de ontwikkelaar of aannemer of corporatie aan de gemeente doorverkocht. De PPS, publiek-private samenwerking, waarbij de gezamenlijke onderneming van gemeente en marktpartij(en) de grondexploitatie doet en de betrokkenen het risico en de zeggenschap hebben verdeeld. In het concessiemodel wordt de grondexploitatie (geheel of delen ervan) onder voorwaarden toebedeeld aan een marktpartij die dan het risico draagt. De keuze van de marktpartij(en) door de gemeente kan op verschillende wijzen plaatsvinden, via een tender of bijvoorbeeld op grond van enkelvoudige uitnodiging of via ingenomen grondposities. De particuliere grondexploitatie is vergelijkbaar met traditionele gemeentelijke grondexploitatie, maar in dit geval doet de particulier de risicodragende grondexploitatie van verwerving tot uitgifte van bouwkavels. Belangrijk verschil is dat de particulier randvoorwaarden van de gemeente mee krijgt (bestemmingsplan e.d.), die dikwijls worden ingevuld via een gemeentelijke exploitatieverordening (mede voor bijdragen aan bovenwijkse gemeentelijke voorzieningen).

Omdat de actoren ook andere onderdelen van het planproces vervullen is binnen ieder model nog een grotere variëteit aan verhoudingen denkbaar. In die constellaties kunnen nog uiteenlopende afspraken worden gemaakt over kostenverdeling en kostentoerekening, over prijsbegrenzing en planbeoordeling. In het algemeen weerspiegelt de contractuele relatie tussen partijen de machtsposities en afspraken die op grond daarvan tot stand zijn gekomen. Om de discussie over grondprijzen meer vlees te geven wordt beschreven hoe de verschillende actoren in het ontwikkelingstraject de prijs en kwaliteit van de te verkopen en te verhuren woningen beïnvloeden. Het gaat er vooral om in beeld te brengen waar de "overwaarde" of het " residu" (waardestijging, vermogenswinst, -

9

risico) in dit proces beklijft: bij de grondeigenaar van ruwe bouwgrond (de agrariër), de gemeente, de ontwikkelaar of corporatie, of bij de koper, eerste bewoner. Onze werkhypothese is dat er vaak een ingewikkeld patroon is waarin de overwaarde wordt verdeeld over de partijen. Van belang is ook hierin de dynamiek te onderkennen: achteraf is het gemakkelijk de winnaars en verliezers te onderscheiden, maar in het ontwikkelingsproces is geen van de partijen helderziende. Steeds is sprake van pogingen de kans op winst te vergroten en het risico te dempen. Voorts zijn de doelen van de partijen deels gelijkgericht, maar deels ook anders: de gemeente legt doorgaans een accent op stedenbouw en omgevingskwaliteit, de boer is veelal gericht op een zo hoog mogelijke verkoopprijs, terwijl de ontwikkelaar hoge winst bij een laag afzetrisico beoogt. De consument tenslotte wil woonkwaliteit en dikwijls ook vermogensgroei voor zijn geld. De intensiteit in onderhandeling tussen partijen om verdeling van de overwaarde is afhankelijk van de omvang van de overwaarde, die bepaald wordt door het wel en wee in de ontwikkeling van de regionale woningmarkt in relatie tot de macroeconomische ontwikkeling. In de rol van de verschillende actoren is het ook de vraag of machtsposities structureel zijn of dynamisch, afhankelijk van woningtekorten, tijdelijke schaarste aan bouwlocatiecapaciteit. Daarbij kan ook verandering in risicoverdeling tussen overheden, rijk en gemeenten bij locatie-ontwikkeling in relatie tot veranderde subsidieregelingen voor de woningbouw een rol spelen. Uitwerking De rol van de verschillende actoren (grondeigenaar, gemeente, projectontwikkelaar of -combinatie, sociale verhuurders, kopers en huurders, stedenbouwkundige en architect) verschilt van locatie tot locatie. De meeste discussies gaan over in het oog springende uitbreidingslocaties als Ypenburg in Haaglanden en Leidsche Rijn in Utrecht, waar volgens sommigen de gestegen prijzen samengaan met uitholling van kwaliteit van de woning en woonomgeving. Daarom wordt nagaan hoe de verhoudingen tussen partijen liggen, aan de hand van de volgende vragen: ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾ ¾

Welke samenwerkingsvorm hanteert men? Hoe is deze constellatie ontstaan? Op welke manier vindt besluitvorming plaats? Wat is de invloed van regionale contracten voor grondbeleid? Wie heeft het voor het zeggen als het gaat om de relatie tussen prijs en kwaliteit van de grond en van de woning? Tot welke prijsniveaus leidt dit? Hoe is de relatie tussen de verschillende ontwikkelaars (profit - non profit)? Welke onderlinge (kruis)verbanden bestaan tussen partijen in relatie tot prijsvorming (lage grondprijzen en stichtingskosten sociale huur bijvoorbeeld)? Hoe is het pakket van te realiseren woningen samengesteld en welke relatie heeft dit met de grondprijzen en -opbrengsten? Waaraan refereert men bij het bepalen van grondprijzen en woningprijzen? Welke rekentechnieken worden gehanteerd (vaste grondprijzen, residueel, toetsingsmomenten, winstdeling, aandelenparticipatie)?

10

Voor beantwoording van deze vragen wordt de prijsontwikkeling van woningen en grond en bouwkosten, de verhoudingen en posities tussen partijen in de jaren 1990-1999 ook in een perspectief van de jaren 1970-1989 geplaatst. Een hausse in de prijsontwikkeling van woningen in 1975-1979 werd gevolgd door prijsdaling en langzaam herstel in 1984-1995. Forse stijgingen in woningprijzen in 1995-1999 zijn bepaald geen nieuw verschijnsel.

2.2 Kenmerken van woningen grondmarkt Voor begrip van de praktijk van gronden bouwkosten en de ontwikkelingen daarin zijn enkele typeringen van structuurkenmerken van het plannen en bouwen van belang. Structurele regionale verschillen in prijs en kwaliteit In Nederland bestaan betrekkelijk structurele regionale verschillen in woningen grondprijzen, woningen woonomgevingskwaliteit in nieuwbouw en voorraad die sterk samenhangen met de intensiteit van verstedelijkingsdruk, vraag-aanbodverhoudingen op de bouwgronden woningmarkt. In de Randstad zijn de woningprijzen, kostprijzen, grondprijzen structureel hoger dan in weinig verstedelijkte regio's en provincies van ons land. Tegenover hogere prijsniveaus staat in de Randstad veelal een lagere kwaliteit in termen van woninggrootte en kavelgrootte. Tradities in woonpatroon verschillen wat dat betreft tussen de Randstad en elders in het land. Ook binnen de Randstad zijn er verschillen die bijvoorbeeld zijn af te lezen in bebouwingsdichtheid van vooroorlogse wijken van Amsterdam en Den Haag. Zo is het Rotterdamse nieuwbouwappartement ook vandaag de dag 20 m2 groter dan het Amsterdamse, in eenzelfde marktsegment. De "Brabantse kavel" is een begrip, ook voor de sociale huursector, gemiddeld groter dan elders. Voor eenzelfde bedrag kan in het Westen een rijwoning worden verworven, in Groningen een (half)vrijstaand huis met garage op een grote kavel. In het gronden woningbouwbeleid voor de gesubsidieerde woningbouw van de rijksoverheid is met dergelijke verschillen in het verleden in meer of mindere mate rekening gehouden.3 Nieuwbouw heeft lagere prijzen dan aanbod in de voorraad Koopprijzen van nieuwe woningen liggen gemiddeld onder het prijsniveau van bestaande woningen in een vergelijkbaar segment. Het aanbod van koopwoningen komt voor ruwweg 80% uit de bestaande voorraad. De bestaande voorraad maakt met andere woorden de markt uit. Prijsvorming bij nieuwbouw speelt ook een rol. Partijen rekenen vanuit de kostprijzen en winst en risicomarges daarbij. Prijzen van nieuwbouw moeten concurrerend zijn ten opzichte van vergelijkbaar aanbod in de voorraad. Ook telt dan dat nieuw-

3

RIGO Research en Advies, Het rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900, Amsterdam, 1989

11

bouw vaak betrekkelijk grootschalig wordt aangeboden. Afzetrisico's worden dan door scherpere prijsstelling ingeperkt. Bovendien geldt dat de marktwaarde van een nieuw woonmilieu nog lang niet is uitgekristalliseerd. De eerste jaren is het pionieren. Dat geldt ook praktisch voor de bewoner in een nog vrijwel groenarme omgeving. Vaak moet hij bij eerste bewoning nog maanden wachten op het woonrijp maken. De wijk heeft zich de eerste jaren nog niet gevestigd in de rangorde van woonmilieus.4 De bewoner moet bij nieuwbouw zelf investeren in zijn privé groen en erfafscheidingen. Grote tijdsrisico's voor bouwende partijen en inelastisch aanbod Prijsvorming op de bouwen bouwgrondmarkt wordt sterk beïnvloed door tijdsrisico's. De "verkooptijd" van een bestaande woning van 40 tot 60 dagen is kort vergeleken met de nieuwbouw. De totale "productietijd" van een nieuwe woning in een nieuwe uitlegwijk, de ontwikkeling van de locatie, van aanwijzing voor woningbouwbestemming, bestemmingsplanontwikkeling, bouwgrondproductie tot oplevering van een bouwkavel neemt 10 tot 15 jaar in beslag. De bouwplanontwikkeling van de woning tot woningoplevering vergt twee tot drie jaar. Omstandigheden kunnen in dergelijke ontwikkelingsperioden ingrijpend veranderen, met alle investeringsrisico's van dien. Risicobeheersing is een kunst van grondexploitatie en woningbouw. Het gedrag van actoren wordt er door beïnvloed, zoals neiging tot afwenteling van risico's op andere partijen. Dergelijke ontwikkelingstijden staan ook voor een inelastische aanbodstructuur. Aan onverwacht grotere vraag kan kwantitatief en ook kwalitatief op termijn van een paar jaar niet worden voldaan; plotselinge vraagdaling is al snel een grote financiële tegenvaller voor de grondexploitanten, bouwers of kopers.

2.3 Dimensies van woningprijsontwikkelingen Een periode forse stijging van de verkoopprijzen van huizen in de bestaande voorraad betreft 1975-1978 en de jaren vanaf 1996. Na een daling in de periode eind jaren '70 – medio jaren '80 is er een lange periode om weer op het hoge peil uit te komen van 1977. Pas in 1993 komt de gemiddelde woningprijs (in lopende prijzen, niet gecorrigeerd voor inflatie) weer op het topniveau van 1978, om vervolgens vanaf 1995 snel fors door te stijgen, vergelijkbaar met de hausse in 1975-1978 (zie figuur 2.1). De ontwikkeling van de bouwkosten per woning laten een meer geleidelijk beeld zien. Niettemin zijn in 1975-1997 de gemiddelde bouwkosten van woningen ook aanzienlijk toegenomen. In de twee tijdvakken van hausse op de woningmarkt neemt de afstand tussen de gemiddelde verkoopprijzen en de bouwkosten toe. Dat wijst op toenemende financiële ruimte in de nieuwbouw, een "overwaarde" die tussen partijen te verdelen valt.

4

Zie ook, RIGO Research en Advies, Marktwaarde woonmilieus, Amsterdam, 1994

12

figuur 2.1

Gemiddelde verkoopprijzen bestaande woningen, de gemiddelde bouwkosten per woning en de gemiddelde prijzen van landbouwgrond per ha in Nederland, 1975-1997

350000 300000 250000 200000 150000 100000 50000

g e m id d e ld e v e r ko o p p r ijz e n N e d e r la n d

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

0

g e m id d e ld e b o u w ko s te n p e r w o n in g

g e m id d e ld e p r ijz e n la n d b o u w g r o n d /h a

Bron: CBS, NVM

Naast de stijging van de gemiddelde verkoopprijs van bestaande woningen en de bouwkosten per woning zijn in 1975-1997 ook de prijzen van landbouwgrond toegenomen. Deze stijging is echter gelijkmatiger geweest. De afstand van de gemiddelde prijs van landbouwgrond per ha ten opzichte van de gemiddelde verkoopprijs en de gemiddelde bouwkosten per woning is toegenomen. De agrarische grondprijs is pas vanaf 1995 weer gestegen. Sinds de piek in 1977 was er tot 1995 nauwelijks sprake van enige "progressieve" ontwikkeling.

13

14

3 Traditioneel ontwikkelingsmodel 3.1 Gemeentelijk grondbeleid domineerde tot 1985 Grote gemeentelijke marktaandelen, vooral in gebieden met grote bouwopgave Vrijwel alle vormen van grondexploitatie zijn ook voor de jaren van VINEX in Nederland toegepast. Zo was het bouwclaimmodel ook al aan de orde bij uitvoering van het groeikernenbeleid in de jaren '70. Particuliere grondexploitatie en concessiemodellen waren overheersend vanaf de 19eewse stadsuitleg tot in de jaren '30. Na 1945 zijn de gemeenten de bouwgrondmarkt gaan domineren in het kader van een sterk interveniërend woningbouwbeleid van de rijksoverheid, dat grote kwantitatieve woningtekorten wilde terugdringen.5 Mede voor de planning en programmering voor hun jaarlijkse grote woningbouwopgave voerden de bouwgemeenten actief grondbeleid, vroegtijdige aankoop van ruwe bouwgrond – vaak vooruitlopend op aanwijzing van de bouwlocatie in streek-, structuur- en bestemmingsplan. Het merendeel van de bouwgrond werd door gemeenten geleverd: gemiddeld 75% in de jaren 1970-1980. Grondbeleid was dienend aan doeleinden van volkshuisvesting en ruimtelijke ordening. Dat werd bij veel gemeenten ook tot uitdrukking gebracht in de gemeentelijke organisatie: het grondbedrijf ressorteerde onder de dienst en wethouder ruimtelijke ordening. Risico's gemeentelijke grondexploitatie door rijk afgedekt Risico's van grondexploitatie en woningbouw werden in belangrijke mate door het rijk met subsidies afgedekt. Woningbouwontwikkeling stond in het teken van het voorzien in de kwantitatieve behoefte. Het streven naar betaalbare huisvesting was gemeengoed. Van een marktwaarde gericht grondprijsbeleid van het rijk of van gemeenten was geen sprake, zelfs niet voor ongesubsidieerde woningbouw. Grondprijzen werden afgeleid van grondproductiekosten. Grondprijsdifferentiatie tussen woningtypen in een nieuwe locatie werd naast draagkracht - investeringsniveau - bepaald door kwaliteitsfactoren als ligging en kavelgrootte (de "Bruine Boekje methode"). Met de factor draagkracht werd er op aangestuurd dat woningwetbouw onder de gemiddelde kostprijs per m2 kavel uitkwam. Via grondprijsbeleid werden een deel van de grondkosten van sociale woningbouw aan duurdere woningtypes toegerekend. Inspanningen waren gericht op tijdige aanwezigheid van voldoende woningbouwgrond tegen gemiddeld kostendekkende, in de regio gebruikelijke prijzen. Uitbating van marktwaarden van woningbouwgrond was een uitzondering. Op voor het rijksbeleid relevante woningbouwlocaties - groeikernen- en groeistedenbeleid (Derde Nota Ruimtelijke Ordening) - werden van rijkswege grondprijsverlagende subsidies ingezet (locatiesubsidie 1974, hoofdinfrastuctuursubsidie

5

RIGO Research en Advies, Het rijksgrondbeleid voor de woningbouw sinds 1900, Amsterdam, 1989; RIGO Research en Advies, Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw, Amsterdam, 1999

15

1973). Grondproductiekosten leidden daar wegens locatieafhankelijke kostenfactoren tot hogere grondprijzen dan regionaal gebruikelijk. De subsidies namen die belemmering voor de woningbouw weg, alsmede de belemmering van hoge grondexploitatierisico's voor de bouwgemeenten.

3.2 Weinig prikkel voor marktwaardegericht grondprijsbeleid Gemeentelijk grondbeleid ontbrak een duidelijke prikkel om een marktwaarde gericht grondprijsbeleid te voeren. Als er tegenvallers waren bij de grondexploitatie met sociale woningbouw kon de gemeente in beginsel voor een hogere vaststelling van de grondprijzen van sociale woningbouw of hogere locatiesubsidies bij het rijk terecht.6 Dikwijls kon de gemeente op eigen kracht tegenvallers compenseren door de grondprijzen van duurdere woningen te verhogen of de woningdichtheid op te voeren. Dergelijke maatregelen werden uiteraard ook genomen om waar mogelijk de grondexploitatie met winst af te sluiten, voor risicoreserve van het grondbedrijf en mogelijk extra financiële armslag voor de gemeente (algemene middelen).7

3.3 Kwaliteit woonomgeving De kwaliteit van de woonomgeving in plannen met gesubsidieerde woningbouw is in de naoorlogse periode tot 1980 per plangeneratie gemiddeld aanzienlijk toegenomen. De jaren '70 spanden wat dat betreft de kroon: de hoogbouwgolf stopte en veranderde in "wervende woonmilieus" met eengezinsrijwoningen op betrekkelijk grote kavels in een groene buurt in groeikernen en -steden, inmiddels bekend als de plangeneratie "woonerfwijken".8

3.4 Dynamische jaren 1975-1979 Verdeling van overwaarde in het traditionele model Uit de recente geschiedenis blijkt dat de verdeling van de overwaarde aan de orde is in een periode van snelle waardestijging van onroerend goed. De hausse op de koopwoningmarkt medio jaren '70 tot 1980 heeft wat dat betreft gelijke trekken met die vanaf medio jaren '90. Dynamiek 1975-1979 Bij snelle waardestijging van woningen in het traditionele model kreeg iedere partij globaal zijn deel, ook de woonconsument, de eerste bewoner. Medio jaren '70 ging het voordeel door een snel oplopende vraag naar koopwoningen vooral naar die eerste kopers, die bij de doorverkoop een beduidend hogere marktwaarde konden realiseren. Bij gesubsidieerde koopwoningen leidde dit tot anti-speculatiebedingen.

6

Mede voor budgetbeheersing werd aan het einde van de jaren '80 een maximum aan het locatiesubsidiebedrag per woning gesteld.

7

G.P. Keers, C. Terbrack, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw, in: Parlementaire Enquête Bouwsubsidies, Tweede Kamer, 1988

8

RIGO Research en Advies, Twintig jaar woonkwaliteit, Amsterdam, 1989

16

tabel 3.1

Indicatieve verdeling van mogelijke overwaarde woningbouw bij traditionele gemeentelijke grondexploitatie voor 1975: "ieder zijn deel"

Fase in bouwkolom

Overwaarde

Ruwe bouwgrond

Boer

Deel

Grondexploitatie

Gemeente

Deel

Woningbouw

Ontwikkelaar/belegger/corporatie

Deel

Woning

Klein deel van de eerste bewoners

Deel

De stijgingen van ruwe bouwgrondprijzen gaven de boeren een aandeel in de waardestijging van onroerend goed. Voorbeelden van speculatie met ruwe bouwgrond gaven mede aanleiding tot een wetsvoorstel om grondonteigening tegen "gebruikswaarde" mogelijk te maken. In 1977 viel het kabinet Den Uyl over dit voorstel. De inzet was vooral ingegeven door doelen van prijs- en kostenbeheersing van het woningbouwbeleid.9 In deze dynamische periode op de koopwoningmarkt leken vooral de boeren en bouwers en een deel van de eerste bewoners van de hogere marges te profiteren. Gemeenten werden weinig geprikkeld om de marge bij de bouwgrond te nemen. Het gemeentelijke grondbeleid was meer gericht op kostendekkende grondprijzen en de referentiewaarde dan op de residuele marktwaarde van bouwgrond. Het rijk heeft rond 1978 beginselen van marktwaarde in het grondprijsbeleid voor locatiesubsidieplannen geïntroduceerd om haar subsidielast te beperken.10 De "kosten" zijn deels op de schouders gelegd van nieuwe toetreders op de koopmarkt die werden geconfronteerd met hogere instapprijzen, hogere schulden en risico’s. Deels werden de kosten door de rijksoverheid gedragen die de hypotheekrenteaftrek zag toenemen. Laagconjunctuur in de jaren '80 Met het instorten van de woningmarkt in 1980 verdwenen (potentiële) overwaarden als sneeuw voor de zon. Een periode van hausse in woning(bouw)prijzen was voorbij. Menig huiseigenaar zou, van uit het heden bezien, tot omstreeks 1993 moeten wachten om (nominaal) weer een vergelijkbare prijs voor zijn woning te realiseren. In 1980 tot beginjaren ‘90 heeft verkoop van menig huis dat in de hausseperiode van de jaren ’70 is gekocht tot vermogensverlies van de verkopend eigenaar geleid.

9

Opmerkelijk is overigens dat na 1977 de grondprijzen van agrarische grond (binnen de beschermde agrarische markt) tot 1995 nauwelijks stegen. Het effect op de woningprijzen van hogere grondverwervingsprijzen is overigens bescheiden. De politieke ophef van toen lijkt, achteraf beschouwd, groter dan het prijseffect op de kosten van nieuwbouwhuizen.

10

G.P. Keers, C. Terbrack, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw, in: Parlementaire Enquête Bouwsubsidies, Tweede Kamer, 1988

17

18

4 Exploitatierisico’s: van rijk naar gemeenten 4.1 Terugtredend gemeentelijk grondbeleid 1980-1990 Risico's van gemeentelijke grondbeleid Tijdens de recessie begin jaren ‘80 dreigde groot overschot aan verworven, deels bouwrijp gemaakte grond bij gemeenten. Het dreigende overschot met een oppervlak haast zo groot als Flevoland leek een molensteen voor gemeentefinanciën te worden. Door het anticyclische woningbouwbeleid en opvang van tegenvallers op de grondexploitatie (renteverliezen, omzetting van grond voor koopwoningen naar sociale huur) met extra locatiesubsidies door het rijk (Brockx) kon de dreigende bouwgrondcrisis worden afgewend. De risico's van grootschalige gemeentelijke grondexploitatie en vroegtijdige, "preactieve" ruwe bouwgrondverwerving kwamen pijnlijk aan het licht.11 Grondbedrijven bedrijfsmatiger Het gemiddelde gemeentelijk grondbedrijf werd medio de jaren '80 meer op afstand van ruimtelijke ordening gezet. Verbetering van de bedrijfsfunctie werd voorop gesteld, om de risico's beter beheersbaar te maken. Een belangrijke maatregel daarvoor was een veel minder anticiperende grondaankoop. Voor iedere grondaankoop zijn gemeentelijke procedures dan ook zwaarder geworden. "Gat" van ruwe bouwgrond VINEX en inkoop door de markt Zo viel er een gat bij aanvang van de planning voor VINEX-plannen rond 1990: gemeenten waren terughoudend om ruwe bouwgrond aan te kopen. Daar waren vaak extra redenen voor. De locaties en de grondexploitatierisico’s waren nog niet goed in beeld gebracht. Of de VINEX-locatie was wel in beeld, maar dan vormde nog ongedekte exploitatietekorten soms een grote belemmering voor stappen richting de uitvoering. Projectontwikkelaars, beleggers, aannemers en corporaties kochten op onverwacht grote schaal ruwe bouwgrond op VINEX-locaties.

4.2 Meer gemeentelijk risico met VINEX Achtergronden voor andere risicoverdeling rijk-gemeenten De risico's van gemeentelijk grondbeleid en grondprijssubsidiëring met open eindkarakter dwongen het rijk in tijden van noodzakelijke bezuiniging tot verandering in het grondbeleid.

11

Een voorbeeld. Het uitlegplan Rijkerswoerd te Arnhem was een locatiesubsidieplan voor 4.650 woningen en had als ontwikkelingsperiode 1980-1999. De ruwe grond was in de jaren '70 verworven voor slechts circa ƒ 4 per m2. Daartegenover staat in 1989 een rentelast van ƒ 54 per m2! De locatiesubsidie was ongeveer even hoog. Bron: STEC, Ruimtelijk ontwikkelingsbeleid en grondwaardestijging, Nijmegen, 1999

19

Toenemend beroep op de locatiesubsidieregeling leidde tot meer systematisch gebruik van marktwaardebeginselen in grondprijsberekening buiten sociale woningbouw. Grondprijsopdrijving door gemeenten voor kavels van gesubsidieerde bouw (Parlementaire Enquête Bouwsubsidies 1987-1988) was een aanleiding voor herijking van het rijksgrondbeleid, de toetsing van gemeentelijke grondexploitatierekeningen in het bijzonder.12 Decentralisatie grondbeleid: van locatiesubsidie naar BLS In een aantal stappen werd in de beginjaren '90 het rijksgrondbeleid gedecentraliseerd, mede in het kader van doeleinden van de Nota volkshuisvesting in de jaren negentig. Verantwoordelijkheid voor de gemeentelijke grondexploitatie werd bij de gemeente gelegd. Om prijseffecten van lokale "grondmonopolies" door gemeenten te voorkomen werden voor de sociale woningbouw nog beschermende randvoorwaarden gesteld (maximale grondkosten, inmiddels alleen nog maximale stichtingskosten). Locatiesubsidie werd veranderd in een "lumpsum" regeling, een vast bedrag aan subsidie per locatie, vastgesteld door het rijk. Met het Besluit Locatie Gebondensubsidies werd dit decentraal doorgezet: vooraf een normatief bepaald bedrag voor grondexploitatiebijdragen voor de regionale VINEX-opgave, met realisatie van de VINEX-woningbouwaantallen als tegenprestatie. Risico's en prikkels bij grondexploitatie van de VINEX-uitleg Met het BLS zijn in beginsel 50% van de vooraf gecalculeerde grondexploitatietekorten als gevolg van excessieve locatieafhankelijke kosten13 op VINEXuitleglocaties gedekt. De resterende 50% is voor de bouwgemeenten, plus de volle 100% van mogelijke tegenvallers (of meevallers) op de grondexploitatie tijdens de uitvoering. De prikkel voor efficiëntere grondexploitatie en een meer marktwaarde gericht grondprijsbeleid door gemeenten is daarmee ingebouwd. Het gemiddeld betrekkelijk risicoloos bouwen met 70% gesubsidieerde woningbouw werd door rijksbeleid, na een korte tussenfase van 50% gesubsidieerd-50% ongesubsidieerd, omgekeerd: tenminste 70% bouwen in de marktsector. Het voortgangsrisico van grondexploitatie en woningbouw werd daardoor meer afhankelijk van marktpartijen en marktontwikkelingen. De opgave van 70% marktsector was voor de naoorlogse periode een unieke opgave waar in stedelijke regio’s nog geen ervaring mee was opgedaan. De haalbaarheid van 70% marktsector was nog niet aangetoond, al gaf woningbehoefte onderzoek 1989/1990 voldoende grondslag voor een groter aandeel marktsector, vooral in het middeldure segment. De VINEX-programmering in het zogenaamde BLS-referentieplan voor uitleglocaties

12

Bijvoorbeeld: door aanscherping van controle bij gemeenten zijn vele tientallen miljoenen guldens aan rijksbijdragen bij nacalculaties van locatiesubsidieplannen teruggevloeid naar het rijk. Zie: G.P. Keers, C. Terbrack, Grondprijzen voor de gesubsidieerde woningbouw, in: Parlementaire Enquête Bouwsubsidies, Tweede Kamer, 1988

13

Excessieve kostenelementen, zoals grondverwerving van kassen of tuinbouwgrond, bijzondere wegontsluiting met kunstwerken en dergelijke, omlegging van leidingstroken en geluidwerende voorzieningen.

20

(voor bepaling van de locatiesubsidiebehoefte) weerspiegelde dit: 30% goedkoop (sociaal), 45% middelduur en 25% duur. Het voortgangsrisico met meer woningbouw in de marktsector was groter geworden, terwijl er in de VINEX-contracten tussen rijk en lagere overheden subsidiestromen werden gekoppeld aan voortgangsprestaties van aantallen toe te voegen woningen in twee perioden van vijf jaar (taakstelling 1995 tot 2000 2/3 van de taakstelling; 2000 tot 2005 1/3).

4.3 VINEX-kwaliteit De BLS-bijdrage is mede bepaald op basis van globale uitgangspunten voor woonomgevingskwaliteit voor de VINEX-uitleglocaties. Het rijk kwam daarmee uit op 30 woningen per ha bij het bovengenoemde woningbouwprogramma voor stadsgewesten en 33 woningen per ha voor de zeven BoNgebieden. Hierin was een evenwicht gevonden tussen doeleinden van woonbeleid (woonwensen voor een suburbaan woonmilieu) en VINEX-doeleinden van ruimtelijke ordening en milieu (zuinig ruimtegebruik om landschap te sparen, draagvlak voor openbaar vervoer naar de locaties). Gemeenten zijn vrij een andere - hogere of lagere - dichtheid te realiseren. In de rijksbijdrageregeling is hier echter geen rekening mee gehouden.

4.4 Dekking van VINEX-grondexploitatietekorten Voor de resterende (voorgecalculeerde) grondexploitatietekorten bij de VINEXbouwgemeenten gaf het rijk twee mogelijkheden aan. ¾ ¾

Verevening tussen grondexploitaties met een tekort en een overschot binnen de gemeente of in regionaal verband (BoN-gebieden). Verhoging van de grondprijzen op VINEX-locaties, mogelijk door bijvoorbeeld een gemeenschappelijk gemeentelijk grondprijsbeleid in regionaal verband. Mogelijkheden voor hogere grondprijzen worden ondersteund door het restrictieve beleid van VINEX dat de concurrentie tussen VINEX-bouwgemeenten en omliggende gemeenten inperkt.

Door de nieuwe risicoverdeling van het BLS was er druk marktwaardebenadering bij bouwgrondprijsbepaling toe te passen.

om

de

Om plannen voorcalculatorisch uitvoerbaar te maken zijn de grondprijzen verhoogd ten opzichte van het BLS-referentieniveau. In diverse gemeenten (zoals Amsterdam en Zwolle). werden omstreeks 1993 en 1994 in de grondexploitatierekeningen van VINEX-locaties de grondprijzen voor de marktsector met 20% verhoogd. In onderzoek uit 1994 was ex-ante berekend dat onder voorwaarden van de economie en woningmarkt van 1994 en zekere schaarste op en rond VINEX-gebieden voor de marktsector van goedkopere tot duurdere segmenten laagbouwwoningen,

21

een grondprijsverhoging van een paar duizend tot ruim ƒ 20.000 per kavel mogelijk zou kunnen zijn (15% tot 30%).14 Ook grondprijzen van sociale woningbouw werden daartoe soms hoger gesteld (er waren geen rijksnormbedragen meer), maar veel minder dan voor de marktsector. Corporaties zorgden voor tegendruk. Daar was ook meer aanleiding toe door afnemende rijksbijdragen voor goedkope woningbouw (BWS-gelden). De structureel onrendabele top bij sociale woningbouw was eind jaren ’90 geheel voor rekening van de corporaties. Een derde mogelijkheid om de VINEX-plannen rond te krijgen was waar mogelijk de woningdichtheid te verhogen. In regio's waar de marktsituatie dat toeliet en hoge resterende exploitatietekorten bestonden, zijn de dichtheden hoger gesteld. In stadsgewest Haaglanden bijvoorbeeld, was in 1994 aan de vooravond van de VINEX-uitvoering het beeld voor haar VINEX-uitleglocaties: ƒ 200 miljoen geraamd tekort bij regionale verevening van werken woonlocaties, hogere grondprijzen voor woningbouw en een iets hogere dichtheid. Het geraamde grote tekort zouden de deelnemende gemeenten uit hun eigen middelen moeten bijpassen. Verkleining van de gemeentelijke bijdrage zou mogelijk zijn door efficiënte planuitvoering en optimalisering van de grondopbrengsten.

14

RIGO Research en Advies, Kansen voor restrictief beleid, Amsterdam, 1994

22

5 Nieuwe rolverdelingen bij VINEX 5.1 Marktpartijen actief bij verwerving van ruwe bouwgrond Door achterblijvend actief grondverwervingsbeleid van een flink aantal bouwgemeenten zijn andere partijen meer grondposities in gaan nemen in ruil voor bouwclaims of voor grondexploitatie voor eigen risico of ook voor meer invloed op de kwaliteit van woonomgeving en woningdifferentiatie of uit speculatieve oogmerken. De gemeente domineert op diverse locaties de grondmarkt, zoals in Haarlemmermeer, Amsterdam-IJburg, Den Haag Ypenburg. Er zijn locaties waar marktpartijen domineren, alleen of in PPS-verband (Stadsgewest Alkmaar-HAL, Amsterdam-Het Funen, Leidschendam-Leidschenveen, Houten-Zuid). Ook is er een aantal gevallen waar sprake is van een meer evenwichtig samenwerkingsverband tussen gemeente en markt (Utrecht-Leidsche Rijn, Amfersfoort-Nieuwland, Amsterdam Ajaxterrein, Zaanstad-Saendelft). Een onderzoek15 met steekproef uit de VINEX-uitleglocaties laat voor 1997 zien dat bijna 70% van de ruwe bouwgrond op VINEX-locaties naar oppervlak gemeten niet in handen van de gemeenten is. Het merendeel van die 70% is in bezit van ontwikkelaars of particulieren die op een of andere manier tot een grondovereenkomst met de gemeenten willen komen. Het beeld uit voorgaande is een aanzienlijke verschuiving van overheid naar markt. figuur 5.1 Oppervlakte VINEX-uitleglocaties naar soort eigenaar in 1997

11% 4% 33%

23%

29%

gem eente Bron: Kolpron.

partic ulier

ontwik k elaar(s )

"s pec ulant"

overig

16

15

Kolpron, Grondbezit & grondverwerving Vinex-uitleglocaties, Rotterdam, 1998

16

Daarbij zij aangetekend dat de verdeling over de categorieën "speculant" en "overig" problematisch is vanwege het gebruik van optierechten, waardoor een scheiding tussen juridisch en economisch eigendom wordt aangebracht. "Speculanten" hebben slechts 4% van de grond in eigendom en overig heeft 11% in bezit.

23

5.2 Gemeenten actief bij grondexploitatie De onderscheiden samenwerkingsmodellen bij de bouwgrondexploitatie blijken allen bij VINEX-locaties voor te komen. Gemeentelijke grondexploitatie is evenwel nog steeds sterk vertegenwoordigd. Was 33% van de ruwe grond verworven door de gemeenten; traditionele gemeentelijke exploitatie en gemeentelijke exploitatie met bouwclaims betreffen ruim 70% van de bouwkavels. De verschuiving naar vormen waarin particuliere partijen zijn betrokken valt dus enorm mee vergeleken met gemeentelijke marktaandelen van 75% tot diep in de jaren ’80. tabel 5.1 Vormen van grondexploitatie op VINEX-uitleglocaties in 1997 Model

Risico's en zeggenschap

Aandeel in woningen

Aandeel van locaties

Traditioneel + bouwclaim

Gemeente

72%

57%

Joint-venture PPS

Evenredig verdeeld gemeente en private partijen

15%

12%

Concessiemodel

Risico's tot 100% bij private partijen

6%

6%

4%

14%

Nog niet bekend Bron: Kolpron

tabel 5.2 Vormen van grondexploitatie in de VINEX-uitleglocaties, Nederland en Randstad, volgens RIGO inventarisatie januari 200017 totaal

randstad

locaties w oningen

aandeel

locaties w oningen

aandeel

gemeentelijke grondexpl.

38

109.999

46%

19

64.383

42%

bouw claimmodel

15

62.873

27%

9

42.091

27%

pps

10

52.195

22%

5

36.639

24%

concessie model

5

11.941

5%

5

11941

8%

particuliere grondexpl.

5

6.212

3%

2

1.372

1%

68

237.008

100%

38

155.054

100%

totaal Bron: RIGO Research en Advies

Op verstedelijkingslocaties vóór het VINEX-beleid was het gemeentelijk aandeel waarschijnlijk hoger, waardoor de verschuiving naar de particuliere sector toch meer relief krijgt. PPS met jointventure-verhouding heeft een aandeel van 15% in de bouwkavels. Aangezien gemeenten daarin volwaardige partij zijn blijft gemeentelijke invloed op de grondmarkt van VINEX-locaties bijzonder groot: PPS + ge17

Gebaseerd op 68 VINEX-locaties met 80% van de woningaantallen voor VINEX-uitlegopgave. Een deel van de informatie is ontleend aan RIGO Research en Advies, De kwaliteit van VINEX-uitleglocaties - kikkers op het Berlagehof, Amsterdam, 1999

24

meentelijke grondexploitatie omvatten ruim 85% van de bouwkavels op VINEXuitleglocaties. Mede door toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten op VINEXuitleglocaties sinds medio 1996 is de positie van gemeenten hoogst waarschijnlijk niet verzwakt, maar wellicht nog verder versterkt (zie verder paragraaf 5.4). De opbrengst van grondprijsstijgingen op VINEX-uitleglocaties kan dan ook in belangrijke mate bij gemeenten terecht zijn gekomen.

5.3 Marktpartijen: bouwclaim en PPS Ontwikkelaars en andere marktpartijen kochten op haast ongekende schaal ruwe bouwgrond op VINEX-locaties, vooral voor het bouwclaimmodel. Zelf de grondexploitatie uitvoeren was doorgaans niet de bedoeling. Bouwende partijen hadden geen ervaring met grootschalige grondexploitatie, maar zagen wel dat risico's ervan groot waren. De lange tijdsperiode telde zwaar. Een bouwproject neemt maar een paar jaar in beslag; grondexploitatie 10 tot 15 jaar, met afhankelijkheid van gemeentelijk beleid en bestuurlijke wisselingen, en onzekere economische ontwikkelingen. Ook waren er risico's in verband met het ruimtelijke beleid (rijk, provincie). Hoe restrictief is restrictief beleid? Hoe lang houdt het VINEX-beleid van geconcentreerd bouwen stand. Wordt bij achterblijvende bouwproductie niet meer woningbouw buiten de VINEX-gewesten toegestaan? Op grote locaties grootschalig ongesubsidieerde woningen in duurdere segmenten ontwikkelen was ook een nieuwe risicovolle onderneming. Publiek-private samenwerking is met al die risico's, naast het bouwclaimmodel ook een uitkomst voor de marktpartij: samenwerken met een ervaren publieke partner, de gemeente en haar grondbedrijf. Marktpartijen in PPS-verband voerden een innovatief beleid. Belangrijke motieven waren meer grip op het deelproduct woonomgeving te krijgen en meer omzetvolume en winstmogelijkheden creëren via grondexploitatie. In een aantal gevallen verzochten de gemeenten ontwikkelaars de grond voor hen alvast te kopen (betreffende gemeenten wilden immers niet vroegtijdig inkopen). Van rijkswege werd in eerste aanleg niet afkeurend tegen het inkopen van marktpartijen op VINEX-locaties aangekeken. Dit gaf vertrouwen in de haalbaarheid van het VINEX-beleid. Als ontwikkelaars grond verwerven op de VINEX-locaties dan wijst dat er op dat de locaties goed in de markt liggen en dat er door risicodragende partijen gebouwd gaat worden. De Wet voorkeursrecht gemeenten was toen nog niet van toepassing op de (VINEX)uitleglocaties. Vanuit de volkshuisvesting was er terughoudendheid bij informatieverstrekking over de ligging van VINEX-locaties met het oog op het risico van grondspeculatie. Daar had men immers bij het groeikernenbeleid ook al ervaring mee opgedaan.

5.4 Toepassing voorkeursrecht gemeenten Naar aanleiding van de grondverwervingsproblematiek in de beginjaren '90 is medio 1996 de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) voor uitleglocaties van belang

25

voor het verstedelijkingsbeleid in werking getreden. Voor veel situaties in het kader van de VINEX-bouwopgave was de wet mosterd naar de maaltijd. Toch is in een periode van twee jaar na inwerkingtreding flink gebruik gemaakt van de wet: in 125 (26% van de) gemeenten op 365 locaties.18 Dit betreft relatief veel VINEX-locaties in BoN-gewesten. Daar was immers ook grote achterstand in planontwikkeling voor de VINEX-uitleg en kwam de wet voor de gemeenten goed van pas om andere belangstellenden voor grondverwerving de pas af te snijden naar profijt van waardestijging van (ruwe)bouwgrond. Of de boeren van ruwe bouwgrond minder toebedeeld krijgen is nog onduidelijk. Er zijn ook meer optierechten gevestigd. Dit kan de versterking van de positie van de gemeenten uithollen, doordat er zelfrealisatieconstructies door de bouwers worden opgezet. Uit een recente enquête van Cobouw bij VINEX-uitleglocaties in de BoN-gewesten blijkt evenwel dat in de meeste gevallen, ook in aantallen woningen gemeten grondposities van bouwers zijn geruild tegen bouwrechten.19 Opties kunnen voordelig zijn Het verkrijgen van opties op verwerving van agrarische grond bij doorzetting van bestemmingsverandering heeft bij ontwikkelaars en andere bouwers een zekere vlucht genomen. Dit is fiscaal voordeliger en drukt daardoor de aankoopprijs. Als de grondprijs nog zes jaar na de optieovereenkomst een agrarische bestemming houdt vervalt de belasting op de vermogenswinst voor de boer. Met dit voordeel kan bij de prijsafspraak rekening worden gehouden. Als de grond eerder uit agrarisch gebruik moet worden genomen moet de boer voor de vermogensbelasting worden gecompenseerd.20 Bijkomend voordeel voor de ontwikkelaar bij de optie is dat hij tot betaling geen rentelasten heeft over de verwerving: de grond houdt gedurende een aantal jaren nog de agrarische opbrengst. Bij een bouwclaim kan tegen de gemeente een hoog bedrag worden genoemd dat met de verwerving zou zijn gemoeid (de voordelen zijn dan niet meegerekend). De eventuele werkelijke kosten voor de grondpositie kunnen als (acquisitie)kosten worden meegenomen in het kader van de jaarrekening en fiscale afdrachten in dat kader. Bij het bouwproject zijn de verwervingskosten in beginsel in de woningprijs te verdisconteren.

5.5 Nadere rolverdelingen in de samenwerkingsmodellen Omdat de actoren ook andere onderdelen van het planproces vervullen is binnen iedere vorm van grondexploitatie nog een grotere variëteit aan verhoudingen. Er zijn ontwikkelingscombinaties met en zonder sociale verhuurders. Als het grondeigendom voor de aanvang van de planontwikkeling bij de gemeente ligt, dan

18

W.K. Korthals Altes, J. de Jong, Beoordelingskader en achtergrond evaluatie Wet voorkeursrecht gemeenten, Delft, 1998

19

I. Koenen en R. Kragten, Speculant speelt bijna geen rol in VINEX-gemeente, in: Cobouw, 22 januari 2000

20

Akro Consult i.s.m. KPMG-Meijburg en Instituut voor Bouwrecht, Publiek-private samenwerking als uitvoeringsinstrument van het VINEX-beleid, Den Haag, 1997

26

heeft de gemeente een sterkere rol in het plan dan in het geval een ontwikkelaar over die grond beschikt. Grond in gemeentehanden betekent niet vanzelf dat de grond goedkoper is. Eén van de grootste grondkostenaandelen in de verkoopprijzen schijnt bij Ypenburg voor te komen (40%), terwijl daar het BOY, het bestuurlijk overleg van de vier betrokken gemeenten, de scepter zwaait. Op locaties waar de ontwikkelaar een sterke greep op de grondexploitatie heeft, zegt het onderscheid tussen grondprijs en bouwkosten niet zoveel meer. De ontwikkelaar kijkt in de situatie dat "grond en bouw" in één hand zijn vooral naar de uitkomst van het geheel, minder naar de afzonderlijke onderdelen. Waar partijen met verschillende visies samenwerken (bijvoorbeeld gemeenteontwikkelaars) wordt een vrij grote wissel getrokken op de kwaliteit van de contracten en de ingebouwde aanpassingsmechanismen. Daarnaast zijn er de onderlinge verrekeningen (bouwclaims, vereveningen), die een jojo-effect in de prijsopbouw brengen, en de dynamiek (afspraken om in de loop der tijd veranderingen aan te brengen en te verrekenen). Als de gemeente grond onder de inkoopprijs terugkoopt van een ontwikkelaar in ruil voor honorering van de bouwrechten, zal de ontwikkelaar later de grond weer afnemen van de gemeente en het “verlies” in de verkoopprijs van de woning trachten terug te halen.21 Deze min en plus brengen elkaar in evenwicht (jojo) en het maakt per saldo misschien geen verschil met het direct bouwen door de grondeigenaar-ontwikkelaar.

21

In de Haarlemmermeer vond rond 1994 in ruil voor bouwclaims terugkoop plaats door de gemeente 2 2 voor ƒ 20 per m ruwe bouwgrond, bij aankoop door een ontwikkelaar van ƒ 40 per m . Zo als vaker geldt, is ook in dit voorbeeld niet bekend of dit bedrag werkelijk is betaald door de ontwikkelaar aan de boer.

27

28

6 Onvoorziene woningmarktdynamiek 6.1 De vlucht van de koopsector Snel toegenomen vraag Inkomensgroei en perspectieven, forse toename van tweeverdieners en lagere hypotheekrente met versoepelingen bij hypotheekverstrekking zorgen voor een hausse op de markt van bestaande en nieuwe koopwoningen vanaf 1995, met als effecten: ¾ ¾ ¾

veel vraag naar koopwoningen, meer dan verwacht en gepland grotere reële leencapaciteit voor aanschaf huis potentieel veel koopkracht voor hoger geprijsde woningen

Dat kan in een krappe markt versnelde prijsstijging betekenen zonder dat daar veel kwaliteitsverhoging tegenoverstaat, zoals in de Randstad. In een vragersmarkt heeft prijsverhoging meer verband met kwaliteitsverbetering in woningen woonomgeving.22 Door toegenomen woonkoopkracht zet de verwachte kwaliteitsprong in wonen van de Woonverkenningen23 zich in de praktijk eerder door dan gedacht. De nieuwbouwwoningvraag is volgens het WoningBehoefte Onderzoek in 1993/1994 al verschoven van het klassieke Hollandse rijtjeshuis naar halfvrijstaande en vrijstaande koophuizen. De woonmilieuvraag is tweetoppig: centrumstedelijk en bovenal groene suburbane woonwijken – de duurdere woonmilieus.24 Deze ontwikkelingen weerspiegelen zich ook in grotere prijsstijgingen van de gewilde woningtypes in de bestaande voorraad.25 Achterblijvende bouwproductie, vooral in de Randstad In veel delen van de Randstad en sommige aangrenzende regio's is een toenemende mismatch ontstaan tussen ontwikkeling van nieuwbouwaanbod en vraag in de koopsector. Vooral in grote delen van de Randstad kwam de VINEX-productie moeizaam op gang. Veranderd rijksbeleid is een remmende achtergrondfactor bij locaties met hoge risico’s van grote schaal, groot tekort en met regionaal grondbeleid. Terwijl wordt gebouwd volgens de overwegende rijwoningdifferentiatie willen steeds meer vragers luxere woningtypes.

22

Kolpron, Grondbezit & grondverwerving Vinex-uitleglocaties, Rotterdam, 1998; RIGO Research en Advies, De kwaliteit van VINEX-uitleglocaties - kikkers op het Berlagehof, Amsterdam, 1999

23

Minsterie van VROM, DGVH, Woonverkenningen MMXXX – wonen in 2030, Den Haag, 1997

24

Volgens het WoningBehoefte Onderzoek 1998 is van het totale vraagoverschot bijna 20% centrumstedelijk woonmilieu en ruim 80% groenstedelijk (zoals de VINEX-uitleg), dorps en landelijk suburbaan woonmilieu. Ministerie van VROM, DGVH, Perspectief op wonen - rapportage van het WoningBehoefte Onderzoek 1998, Den Haag, 2000

25

NVB, Huizenkopers in profiel - wie zijn zij en wat willen zij?, jaarlijks onderzoek 1995-2000, Voorburg

29

6.2 Rol bestaande huurvoorraad Het prijseffect op de koopmarkt in de Randstad wordt nog vergroot doordat de bestaande voorraad daar een relatief bescheiden koopsector kent, met derhalve naar verhouding weinig aanbod van koopwoningen in de voorraad, vooral ook in het dure segment. Villawijken zijn er bijvoorbeeld na de oorlog nauwelijks meer gebouwd. Sinds het midden van de jaren '90 bestaan er voornemens om een deel van de sociale huurvoorraad te verkopen. Er werden in de praktijk van 1995-1998 wel meer sociale huurwoningen verkocht, maar vooral in regio’s met dreigende leegstand in de huurvoorraad gelegen in minder verstedelijkte regio’s met een ruimere woningmarkt. Landelijk, met name in gebieden met een aanbiedersmarkt, nam de voorraad sociale huurwoningen zelfs nog toe.26 De goedkopere particuliere huursector in de centrale steden is ook nog aanzienlijk. Maar gemeentelijke huisvestingsregels belemmeren de mogelijkheden om particuliere huurwoningen om te zetten in koopwoningen.27

26

Zie tabel 1.1, CBS, Statistiek Bouwvergunningen en Statistiek woningvoorraad corporaties, BBSHgegevens.

27

G.P.Keers, F. van Wijk, Wat de gek er voor geeft - de marktwaarde van Amsterdamse woningen, in: Stedelijke woningdienst Amsterdam, Intens wonen, Amsterdam, 1998

30

7 Marktsituatie, prijseffecten en kwaliteit 7.1 Agrarische grondprijs en ruwe grondverwervingsprijs Prijsontwikkeling 1971-1998 Binnen de beschermde agrarisch grondmarkt leidde prijsvorming op de agrarische markt tot ƒ 4 tot ƒ 5 per m2 voor grasland en akkerbouw (met her en der een boerderij). In 1970-1998 heeft de gemiddelde prijs van agrarische grond zich binnen kleine bandbreedte bewogen. De agrarische grondprijs is vanaf 1995 weer gestegen, nadat er in de eerste helft van de jaren negentig nauwelijks sprake was van enige ontwikkeling. In 1997 ligt het grondprijsniveau van agrarisch bestemde gronden in Nederland net onder de 5 gulden per m2. In VINEX-gemeenten en in VINEX-locaties gaat het om een gemiddelde prijs van 55 gulden per m2. Agrarisch bestemde gronden buiten VINEX-gemeenten stegen tussen 1993 en 1997 met 30% in prijs en VINEXbestemde gronden met 60%. Binnen VINEX-gemeenten is er sprake van VINEXlocaties en overige locaties. De grondprijzen in deze overige locaties bleven ongeveer even hoog als de grondprijzen in de VINEX-locaties.28 figuur 7.1 Ontwikkeling gemiddelde (nominale) prijzen landbouwgrond per ha, 1975-1999, exclusief VINEX-gemeenten 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

0

gemiddelde prijzen landbouwgrond/ha Bron: CBS, LEI, 1999

De agrarische waarde van grond is niet veel gestegen in 1990-1998. De agrarische sector is in ruimtevraag een mindere expanderende sector, eerder neergaand. De waarde van agrarische grond als ruwe bouwgrond is evenwel meer toegenomen. Voor verwervingsprijs van ruwe bouwgrond (grasland met her en der een boerderij)

28

LEI, Prijzen van landbouwgrond in en om VINEX-locaties, Wageningen, 1999

31

waren ervaringscijfers rond 1990 ƒ 12 per m2. Omzetting van landbouwgrond naar bouwgrond in 1990 impliceerde dus gemiddeld een grondprijsstijging van ƒ 4 per m2 naar ƒ 12 per m2 (driemaal zoveel). Na 1990 is deze verwervingsprijs gestegen in het kader van VINEX en een aantrekkende (koop)woningmarkt. Blijkens onderzoek is in 1997 de gemiddelde verwervingsprijs van ruwe bouwgrond op VINEX-uitleglocaties ƒ 29 per m2.29 In de periode 1990-1997 is de gemiddelde prijs van ruwe bouwgrond op VINEXuitleglocaties bij benadering dus gestegen van circa ƒ 12 per m2 naar bijna ƒ 30 per m2. Mogelijke factoren Speculatie is een factor voor deze toename. Gespeculeerd met agrarische grond met het oog op bestemmingsverandering - een hogere verwachtingswaarde bij omzetting in grond voor woon- of bedrijfsfunctie - is er zeker. Diverse voorbeelden daarvan hebben de pers gehaald. Sommige gaven in 1993 aanleiding voor het rijk tot een studie naar een breder gemeentelijk grondverwervingsinstrumentarium. De kwestie Latei-Zwolle deed de bestuurlijke gemoederen hoog oplopen. Een stichting (Latei) van een corporatie had in de VINEX-locatie Stadshagen 76 ha agrarische grond verworven voor ƒ 18 per m2, terwijl ƒ 12 per m2 gebruikelijk was - een stijging van 50%! In afwachting van juridisch onderzoek naar de vraag of met grond gespeculeerd was door een niet winstbeoogende instelling met sociale taakstelling had de gemeente Zwolle Latei op de VINEX-locatie buitenspel gezet. De gemeente is met enkele ontwikkelaars en bouwers een contract aangegaan dat zij de grond zouden verwerven en later in ruil voor bouwclaims voor een gebruikelijke lage prijs aan de gemeente zouden overdoen. Via deze constructie had de gemeente voldoende grond op de locatie verworven om er de VINEX-taakstelling te realiseren. Latei kan dus zo tot 2004 niets op haar grond bouwen. Hogere investeringsniveaus in woningbouw (minder goedkope woningbouw, meer dure bouw) en daarmee gepaard gaand hoger potentieel aan rendementsvolume bevorderen ook een hogere verwervingsprijs (de grond is waard wat er op wordt gebouwd). De hogere waarde van ruwe bouwgrond is echter ook mede te baseren op hogere kosten voor bedrijfsverplaatsing of beëindiging of inkomstenderving die dikwijls in de verwervingsprijs zijn inbegrepen. De hogere waarde van landbouwgrond binnen het agrarisch ruilverkeer kan tevens mede verband houden met intensiever agrarisch gebruik. Die hogere waarde vormt uitgangspunt voor prijsvorming van ruwe bouwgrond. In delen van Noord-Holland is in 1999 de agrarische waarde van landbouwgrond ƒ 12,50 per m2, en circa ƒ 40 bij omzetting voor woningbouwdoeleinden (driemaal zoveel).

29

Kolpron, Grondbezit & grondverwerving Vinex-uitleglocaties, Rotterdam, 1998. Er dient wel vermeld 2 te worden dat de grondprijs van ƒ 29 per m gebaseerd is op 29 locaties van de grondsoort gras2 land/agrarisch met een bandbreedte van ƒ 6 tot ƒ 50 per m

32

De stijging van verwervingsprijzen houdt vermoedelijk vooral verband met twee componenten: enerzijds de prijsstijgingen van woningen door schaarste op de woningmarkt (hogere woningprijzen, hoger rendement bij woningbouw), anderzijds ontwikkelingen binnen de agrarische sector, hogere kosten van bedrijfsverplaatsing of -beëindiging en hogere waarde van landbouwgrond in het agrarisch verkeer. Regionale verschillen De regionale verschillen in prijzen van landbouwgronden zijn aanzienlijk. Zowel buiten VINEX-gemeenten als daarbinnen. Agrarisch bestemde gronden buiten VINEX-gemeenten bleken ƒ 6 tot 7 per m2 op te brengen in Flevoland, Utrecht, ZuidHolland en Noord-Brabant en 3 tot 3,5 gulden per m2 in het Noorden. Prijzen van landbouwgronden binnen VINEX-gemeenten bleken ƒ 60 tot 80 per m2 in het westen van het land en rond Nijmegen, 30 tot 50 gulden per m2 in de rest van het land en wat lager, 15 gulden per m2, in het Noorden. Gemiddeld zijn de prijzen in de BoN-gebieden hoger dan in de gemeenten die de overige stadsgewesten vormen. De BoN-gebieden met de hoogste prijzen worden gevonden in de VINEX-gemeenten rondom Amsterdam (ROA), Nijmegen (KAN) en Den Haag (Haaglanden). Rond Amsterdam betaalde men gemiddeld iets meer dan 80 gulden per m2, rond Nijmegen bijna 70 gulden per m2 en in de omgeving van Den Haag iets meer dan 60 gulden per m2. Deze verschillen houden verband met concentraties van dure landbouwgronden, te weten: glastuinbouwbedrijven en bloembollenbedrijven. De agrarische aanwending van landbouwgrond is van invloed op de prijzen van bouwpercelen in en om VINEX-locaties. Het is vanzelfsprekend dat de prijs per m2 voor het meest intensieve agrarisch grondgebruik, de glastuinbouw, het hoogst is. De laagste prijs per m2 in en om VINEX-locaties hebben bosgronden: ruim 20 gulden per m2. Gras- en bouwland kennen ongeveer dezelfde prijs: bijna 35 gulden per m2.30 Effect hogere prijs ruwe bouwgrond op grondkosten bouwkavel Een stijging van de verwervingsprijs heeft echter maar beperkt effect op de grondproductiekosten en de doorrekening ervan in de uitgifteprijzen van woningbouwgrond. Een rekenvoorbeeld: bij een stijging van f 10 per m2 en 320 m2 bruto grond voor een woning stijgt de grondprijs met f 3.200 gulden31 per woning (vergelijkbaar met gemiddelde bouwkostenverhoging van de introductie van DuBopakket voor woningbouw in het Bouwbesluit). Een ander rekenvoorbeeld: bij een stijging van f 12 naar f 29 per m2 (dus een stijging van f 17) en 320 m2 bruto grond voor woning wordt de grondprijs f 5.440 meer per woning.

30

LEI, Prijzen van landbouwgrond in en om VINEX-locaties, Wageningen,1999

31

In lopende prijzen, niet gecorrigeerd voor inflatie

33

7.2 Grondexploitatie In het voorgaande is al geconstateerd dat de partijen die van de grondprijsstijgingen van woningbouwgrond in VINEX-uitleglocaties profiteren in veel gevallen de gemeenten zijn, gezien hun grote aandeel op de bouwgrondmarkt op deze VINEXuitleglocaties. De gemeenten met een marktwaardegericht grondprijsbeleid hebben veel van de waardestijging van de nieuwbouw naar zich toe kunnen halen, mede om geraamde restant tekorten op grondexploitaties terug te dringen.32 Het aantal gemeenten met een “residueel” grondprijsbeleid is toegenomen. De grondprijsstijging is het grootst in de Randstad. Voor een indicatieve indruk van het effect van de grondprijsstijgingen op de grondexploitatie van VINEX-uitleglocaties in de Randstad is een normatief rekenvoorbeeld gemaakt met enkele aannames en verwerking van gerealiseerde grondprijzen. Het referentieplan voor BLS-subsidiebepaling van de grote vier stadsgewesten uit 1990 is voor gemiddelde kostenstijging aangepast aan het prijspeil 1-1-2000. De opbrengsten zijn met de kostenstijging normatief verhoogd.33 Daarbij zijn voorgecalculeerde excessieve kosten van VINEX-locaties in de Randstad meegenomen. Deze normatieve exploitatie anno 2000 levert een indicatief grondexploitatietekort van - ƒ 12.000 per woning (exclusief een BLS-bijdrage). Als de feitelijke gerealiseerde grondprijzen in 199834 in de berekening worden meegenomen in plaats van de normatieve voor subsidieberekening, dan slaat het tekort om in een positief saldo van ruim + ƒ 8.000 per woning (exclusief BLSbijdrage). Als het VINEX-woningbouwprogramma in de exploitatie verschuift richting duurdere segmenten, wat gemeenten mogen doen, dan worden de berekende overschotten groter. In een recent steekproefonderzoek naar de grondexploitatieresultaten van VINEXgemeenten35 wordt geconcludeerd dat de gemeentelijke grondbedrijven per saldo, na verevening tussen locaties, positieve resultaten boeken.36 Tevens worden reserves en voorzieningen opgebouwd. Van een kritieke financiële situatie is geen sprake. Door jaarlijks stijgende opbrengsten vallen veel voorzieningen en reserves vrij. Dit leidt in sommige gevallen tot luxe problemen als “hoe voorkom ik dat ik te veel winst maak”. Een en ander maakt niet duidelijk in welke mate de gemeenten via grondexploitatie de overwaarde op een nieuwbouwwoning naar zich toe hebben getrokken. Dat bouwers en bewoners eveneens profijt hebben van de aanhoudende prijsstijgingen van de nieuwbouw is ook duidelijk. Een jaar na grondaankoop kan de bouwer een jaar waardestijging incasseren; evenzo kan de eerste bewoner een jaar na aankoop een jaar waardestijging realiseren (zie verder paragraaf 8.5).

32

Zie onder meer: V. Bakker, Winst of stuntprijs - tegen wil en dank de markt op, in: Bouw, mei 1999

33

Voor subsidiebepaling zijn destijds de grondprijzen niet volledig op marktwaarden van toen geënt, om beoogde grondprijshoging door gemeenten om de exploitatie sluiten te kunnen realiseren mogelijk te maken.

34

TAUW, De grondprijzen voor de woningbouw in Nederland 1990-1998, Utrecht, 1999

35

Kolpron, Analyse grondbedrijven op basis van jaarverslagen, Rotterdam, 2000

34

7.3 Woonomgevingskwaliteit In de VINEX-uitleglocaties worden middeldure en dure woningen tegen hogere prijzen afgezet bij gemiddelde kleinere kavels vergeleken met voorgaande jaren in hetzelfde gebied.37 Op locaties met verwachte hogere tekorten zijn de woningdichtheden vaak hoger dan de normatieve dichtheid van het BLS-referentieplan. Woningkwaliteit (oppervlak, DuBo e.d.) en woonomgeving (variatie in vormgeving, kwaliteit openbaar gebied) bij VINEX-uitleglocaties zijn doorgaans wel iets beter dan ontwikkelde locaties in de stadsgewesten uit de beginjaren ’90 (zoals Kattenbroek in Amersfoort en Filmwijk in Almere).38 Buiten de Randstad is wordt ook op VINEX-uitleglocaties meer consumentenkwaliteit geboden (lagere dichtheden, grotere kavels, meer half- en vrijstaande huizen). Buiten de VINEX-stadsgewesten is de kwaliteit van woonomgeving hoger, als wordt afgegaan op de kavelgrootte en op de mogelijkheden voor particulier opdrachtgeverschap van woonconsumenten.39 RIGO heeft voor dit onderzoek een analyse uitgevoerd naar de relatie tussen kwaliteit van VINEX-uitleglocaties (consumentenkwaliteit en duurzaamheid) en vorm van grondexploitatie.40 De uitkomst is dat er geen verband bestaat tussen kwaliteit en PPS, particuliere exploitatie, traditionele gemeente exploitatie of met het bouwclaim. De ambities van betrokkenen lijken meer bepalend dan de precieze realisatievorm.

7.4 Mededinging markt woningbouwgrond De verkoopprijs van nieuwe woningen hangt sterk af van de situatie op de markt voor bestaande woningen. Het restrictieve overheidsbeleid ten aanzien van de ruimtelijke ordening, de uitbundige vraag naar koopwoningen en de trage uitbreiding van het aanbod hebben in de tweede helft van de jaren negentig geleid tot een aanzienlijke stijging van de woningprijzen. Een item dat enige tijd speelt is de vraag of er sprake is van mededingingsbeperkingen bij de nieuwbouw op VINEX-uitleglocaties en of dit leidt tot prijszetting. De macht van de bouwwereld zou leiden tot onnodige hoge koopprijzen. Gerealiseerd moet worden dat een deel van de gemeenten weloverwogen gekozen heeft voor een strategie, waarbij het opkopen van bouwgronden werd overgelaten aan bouwconsortia en projectontwikkelaars. Daarnaast zijn de koopprijzen op VINEX-locaties beïnvloed door schaarste, welke ontstaan is door overheidsplan-

36

Zie ook CBS, Gemeentelijk inkomsten en uitgaven bij de exploitatie van bouwgrond, Den Haag, 2000

37

TAUW, De grondprijzen voor de woningbouw in Nederland 1990-1998, Utrecht, 1999

38

RIGO Research en Advies, De kwaliteit van VINEX-uitleglocaties - kikkers op het Berlagehof, Amsterdam, 1999

39

RIGO Research en Advies, Particulier opdrachtgeverschap in de woningbouw, Amsterdam, 1999

40

Het bestand is ontleend aan RIGO Research en Advies, De kwaliteit van VINEX-uitleglocaties kikkers op het Berlagehof, Amsterdam, 1999

35

ning en -interventie41 en door een sterk toegenomen vraag, terwijl de productie juist achterbleef. Uit een brief van de Minister van Economische Zaken aan de Tweede Kamer42 komt naar voren dat het risico van mededingingsbeperkingen op VINEX-locaties als beperkt wordt gezien en wel om de volgende redenen: ¾ ¾

Nieuw gebouwde woningen concurreren met de bestaande woningvoorraad en de VINEX-locaties concurreren met omliggende gebieden. Op de VINEX-locaties is in het algemeen sprake van een aantal actieve (bouw)partijen, waarbij een vijftal grote, landelijke opererende bouwers en ontwikkelaars op meerdere locaties actief zijn.43 De bouwers en ontwikkelaars hebben argumenten om zich ten opzichte van een mogelijk kartel onafhankelijk op te stellen. Als de woningprijzen stijgen, wordt het immers financieel aantrekkelijker om woningen sneller op te markt te brengen.

Uit onderzoek44 blijkt overigens dat grondposities vanuit de bouwsector in veruit de meeste gevallen worden omgezet in bouwrechten. Het is meestal de gemeente die uiteindelijk bepaalt welk soort woningen gebouwd kan worden. Een nadeel van het bouwclaimmodel is dat daadwerkelijke concurrentie om de bouwopdracht ontbreekt, wat kan leiden tot lagere kwaliteit en hogere prijzen. Vanuit gemeentelijk oogpunt is in dat geval de vrije keus voor de gewenste ontwikkelaar ook beperkt. Voor de consument maakt het in beginsel weinig uit. Een voordeel voor de gemeente bij een bouwclaim is dat afzet van bouwkavels in een eerdere fase meer is verzekerd.

41

De studies van het CPB gaan in op het prijsopdrijvend effect ten gevolge van schaarste door overheidsbeleid. CPB, De grondmarkt, Den Haag, 1999: CPB, De werking van de markt voor nieuwbouwwoningen, Den Haag, 1999

42

Tweede Kamer, vergaderjaar 1999-2000, 26 800 XIII, nr. 28

43

Zo heeft Bouwfonds een aandeel in de nieuwbouw in de koopsector van circa 6% (circa 5.000 woningen) en is daarvoor actief op menige VINEX-locatie.

44

InroTNO, Overheid en markt op VINEX-locaties, Delft, 1998; Kolpron, Grondbezit & grondverwerving Vinex-uitleglocaties, Rotterdam, 1998

36

8 Bouwkosten 8.1 Investeringsvolume Terwijl veel aandacht uitgaat naar de ontwikkeling van woningen grondprijzen, is er minder te doen om de bouwkosten van woningen. De bouwkosten, dat was toch altijd het grootste deel van investeringen? Hoe komt het dat dit deel buiten beeld blijft? Het idee lijkt te bestaan dat de bouwkosten zich gematigd ontwikkelen, zodat alle beweging in de woningprijzen zich direct doorvertaalt naar de grondprijs. figuur 8.1 Investeringsvolume in woningbouw (bouwkosten,excl. BTW), 1988-1997 1 8 .0 0 0 1 6 .0 0 0 1 4 .0 0 0 1 2 .0 0 0 1 0 .0 0 0 8 .0 0 0 6 .0 0 0 4 .0 0 0 2 .0 0 0 0 1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

b o u w in v e s t e r in g e n w o n in g b o u w ( in m ln )

Bron: CBS

Het beeld dat er aan het bouwfront weinig gebeurt spoort niet met de omvang van de bouwinvesteringen. Tot ongeveer 1993 schommelen deze op een niveau van ongeveer 11 miljard per jaar (bouwkosten excl. BTW). Maar dan zet de groei in: van 1993 tot 1997 groeit het bedrag aan bouwkosten in de woningbouw naar bijna 17 miljard, een groei van ongeveer 50% in vijf jaar tijd.45 Een deel van de stijging is te verklaren uit een oplopende woningproductie. Corrigeren we daarvoor, dan is er toch nog sprake van een stijging met ongeveer 30% in de periode 1993-1997. De gestegen investeringen zijn dus vooral toe te schrijven aan een stijging van de bouwkosten per woning: er worden duurdere woningen gebouwd of minder goedkope. In 1995-1999 loopt het aandeel woningen in de middeldure en dure sector (met name koop) gestaag op van 60% naar 80% van de verleende bouwvergunningen. De indeling in stichtingskostenklassen die wordt gehanteerd bij het samenstellen van bovenstaande grafiek is nogal gevoelig voor sterke prijsbewegingen: de vraag is of de groei van het dure segment een gevolg is van de prijsontwikkeling alleen of dat er ook sprake is van andersoortige, kwalitatief betere woningbouw. De CBS-

45

Bron CBS. De cijfers over 1998-1999 zijn (nog) niet voorhanden, als gevolg van definitieverschillen die tussen 1997 en 1998 zijn doorgevoerd. Het bedrag betreft de bouwkostenopgave voor bouwvergunningen nieuwbouw boven ƒ 50.000 en exclusief BTW.

37

statistiek biedt dit inzicht niet. De verschuiving geeft tenminste een deel van de verklaring van de oplopende bouwkosten. figuur 8.2 Woningbouw naar segment in de jaarlijkse bouwvergunningen 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1995

1996

1997

1998

goedkope huur

goedkope koop

middeldure koop

duur huur en koop

1e helf t 1999

middeldure huur

Bron: CBS

8.2 Prijsontwikkeling De prijsontwikkeling van nieuwbouwwoningen wordt bijgehouden door het CBS. Door analyse van de bouwkosten van sociale huurwoningen, met correctie voor een aantal kwaliteitsaspecten, wordt per kwartaal de ontwikkeling ervan gevolgd. figuur 8.3

Jaarlijkse bouwkosten vergeleken met de inflatie, 1965-1998

16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% -2%

1965

1975

1985

1995

-4%

% bouwkostenstijging

% inflatie

De bouwkostenontwikkeling in de jaren negentig was iets hoger dan de inflatie, maar toch vrij gematigd in vergelijking met de ontwikkeling van woningen grondprijzen. De sociale huursector is een segment in de woningproductie waar de druk op de kostprijs sterker is dan in andere segmenten. Voor een deel worden prijzen laag gehouden door verevening: de corporaties bouwen dan zowel huur- als

38

koopwoningen en maken een zodanige verdeling in de prijs dat de huurwoningen laag geprijsd kunnen blijven. Voor de CBS-index blijven deze 'gemengde' projecten buiten beschouwing, maar in de praktijk liggen er toch koppelingen tussen huur- en koopprojecten. Zo kennen de concessies voor deelplannen van Ypenburg de verplichting sociale huurwoningen voor een vaste prijs te bouwen. De bouwkostenindex kan daarom een geflatteerd beeld geven, waarbij in de koopsector mogelijk sprake is van een sterkere prijsontwikkeling. Bij gebrek aan inzicht in de bouwkostenontwikkeling van koopwoningen is dit effect niet te kwantificeren. Dat de bouwinvesteringen sterk zijn gestegen kan vooralsnog maar in beperkte mate worden verklaard uit de prijsontwikkeling. Conclusie moet dus zijn dat sinds 1993 sprake is van een flinke verhoging van de woningkwaliteit.

8.3 Kwaliteitsontwikkeling De bouwkosten van woningen stijgen door toename van kwaliteit. In de jaren negentig zijn hogere eisen aan woningbouw gesteld, vooral op het vlak van milieu, energie en aanpasbaar bouwen. Wanneer echter de hogere eisen ingeburgerd raken, worden de hogere kosten deels ingelopen door toename van efficiency. In de jaren negentig is de energetische kwaliteit van woningen, uitgedrukt in energieprestatie-coëfficiënt (Epc) sterk toegenomen. De regelgeving dwong dit af. Iedere nieuwe woning krijgt een pakket ‘duurzaam bouwen’ maatregelen van uiteenlopende omvang. De maatregelen voor aanpasbaar bouwen vragen vooral meer ruimte binnen de woning: bredere verkeersruimten en deuren, ruimere trappen, maar ook gemeenschappelijke liften. Vooral bij de bouw van woonzorgcomplexen wordt ook meer geïnvesteerd in de algemene en gemeenschappelijke ruimten: atria en overdekte en verwarmde verkeersruimten, afsluitbare balkons. De kwaliteitsontwikkeling blijkt onder meer uit het feit dat ook de stichtingskosten van sociale huurwoningen harder stegen dan de prijsontwikkeling aangaf. In de periode 1995-1999 was sprake van een stijging van zo’n 25% in de stichtingskosten van deze woningen, hetgeen ongeveer tweemaal zoveel is als de bouwkostenindex doet verwachten. De belangrijkste verschuiving in kwaliteit komt echter voort uit een andere samenstelling van de nieuwbouw. Was het eind jaren tachtig nog gebruikelijk dat de helft van de woningbouw een sociale huurwoning betrof, eind 1999 is dit verschoven naar 10 tot 20%. De markt voor zelfbouw, van vrijstaande woningen bleef de laatste jaren vrij constant, op ongeveer 15% van de bouwproductie. De sterke stijging deed zich vooral voor in het segment van de bouwers voor de markt. Dit segment compenseerde de afname van het aandeel goedkope huurwoningen. Naast een kwaliteitstijging door de keuze voor duurdere segmenten kan ook binnen bepaalde segmenten een kwaliteitstijging (of -daling) optreden, bijvoorbeeld door bij de rijwoningen de woning te vergroten (tot een "herenhuis in een rij") of een hoger afwerkingsniveau of meer voorzieningen aan te brengen. De wisselende samenstelling van deze pakketten maakt een onderlinge vergelijking van uitbreidingslocaties op woningkwaliteit lastig. Men zou bijvoorbeeld kunnen vaststellen dat de rijwoningen in een plan gemiddeld minder kwaliteit hebben

39

dan een bepaald referentieplan. De conclusie is dan er is in dat plan sprake van lagere kwaliteit. Maar wanneer de lage kwaliteit van de rijwoningen een effect is van de omzetting van het luxere deel van de rijwoningen in tweekappers, dan is op het niveau van het hele plan de kwaliteit waarschijnlijk toegenomen. De signalering van een bepaald kwalitatief minder of beter woningtype in een bouwplan kan dan ook niet maatgevend zijn voor het totale kwaliteitsoordeel. In veel VINEX-wijken is wel zichtbaar dat wanneer rijwoningen worden gebouwd, ze vaker een eigen dakopbouw of andere kenmerkende vormgeving krijgen, waardoor het individuele karkater van de woning wordt benadrukt. Deze vormgeving is duurder dan de "strengpersvorm" van rijwoningen met doorgaande kap of plat dak.

8.4 Bouwprogramma’s Bij de ontwikkeling van nieuwbouwplannen vindt in verreweg de meeste gevallen overleg plaats tussen gemeente en ontwikkelaars over de pakketsamenstelling. Uitgangspunt van de meeste VINEX-bouw was dat (maximaal) 30% van de woningen sociale woningbouw omvat, zowel huur als betaalbare koop. In de Groningse woningmarkt is dit aandeel sociaal inmiddels gedaald naar zo’n 10% (alleen huur), maar dit lijkt nog een uitzondering. De resterende 70% wordt in de middeldure en dure sector gebouwd en is overwegend koop. In de loop der tijd is de druk van ontwikkelaars om binnen de 70% duurder te bouwen toegenomen. In de afspraken tussen gemeente en ontwikkelaar wordt naast een verdeling van het programma gewoonlijk ook afgesproken wat het niveau is van de verkoopprijzen (vrij op naam). De grondprijs voor de gemeente wordt vervolgens daarvan afgeleid: gegeven een bepaald woningtype is na te gaan wat de bouwkosten, inclusief de winsten risicomarge voor de ontwikkelaar moeten zijn. Het verschil tussen de VON-prijs en de bouwkosten is de ruimte voor de grondprijs. Deze residuele grondprijsbepaling is de laatste jaren in toenemende mate (bij gemeenten) in gebruik geraakt. In deze berekeningen worden de bouwkosten op basis van kostprijsberekening bepaald. Om een evenwichtige prijsopbouw te krijgen moet wel rekening worden gehouden met een adequate winsten risicomarge voor de ontwikkelaar. Dat creëert een planomgeving waarin gemeente en ontwikkelaar beiden voldoende baat hebben bij een vlotte realisatie van het plan. Het vrij snel en geruisloos ingeburgerd raken van de residuele berekening geeft aan dat deze rekenwijze voor zowel gemeente als ontwikkelaars begrijpelijk en acceptabel is. Men zal bij iedere onderhandeling twisten over veronderstellingen en proberen de uitkomst naar het eigen belang te buigen, maar toch ontstaat veelal snel overeenstemming. In de gemeentelijke grondpraktijk worden afspraken met ontwikkelaars gemaakt over betrekkelijk overzichtelijke planonderdelen: deelplannen van ongeveer 100 woningen, die in een periode van enkele jaren worden ontwikkeld en gebouwd. In de samenwerkingsconstructies van PPS en concessies hebben deze afspraken een veel omvangrijker plan als basis: daar worden principeafspraken gemaakt over de hele locatie. Het gaat om locaties voor duizenden woningen en de tijdshorizon is vaak tien jaar of meer. In zo’n omgeving worden de planafspraken lastiger: er

40

moet veel meer dynamiek worden ingebouwd. De afspraken moeten van tijd tot tijd worden bijgesteld, maar dat kan alleen in een sfeer van consensus.

8.5 Het "tijdsresidu" De periode vanaf 1992 kenmerkt zich door een constante aanzienlijke stijging van de verkoopprijzen van bestaande woningen. Voor de prijzen van nieuwe woningen zijn de bestaande woningen een belangrijke graadmeter. De nieuwbouwkoopmarkt omvat ongeveer 60.000 tot 70.000 woningen per jaar, terwijl in de bestaande voorraad jaarlijks ruim 200.000 transacties plaatsvinden.46 De gemiddelde woningprijs steeg in 1990-1999 van 160.000 naar bijna 350.000, een stijging van 118%. Vanaf 1992 is de gemiddelde prijsstijging per jaar bijna 10%.47 Omdat de prijzen van de bestaande woningen veel harder stijgen dan de bouwkosten van nieuwe woningen en er zelfs binnen een betrekkelijk korte tijdsspanne sprake is van prijsstijgingen komt de planontwikkeling bij nieuwbouw onder druk te staan. Een voorbeeld: over de nieuwe woning maken gemeente en ontwikkelaar afspraken in het jaar t-2. In jaar t-1 wordt het plan ontwikkeld en vangt de bouw aan en in jaar t is de woning gereed voor bewoning. De verkoop aan de geïnteresseerde bewoner vindt plaats in jaar t-1, enige tijd voor de bouw start. Als in jaar t-2 een afspraak is gemaakt over de VON-prijs van de woning, dan zal in jaar t-1 blijken dat voor dat geld minder geleverd hoeft te worden: de alternatieven voor de koper zijn in de tussentijd immers duurder geworden. Vanwege de afspraken met de gemeente is de ontwikkelaar gehouden aan de VON-prijs, maar hij kan wel minder kwaliteit leveren zonder aan marktaandeel in te boeten. Tussen het moment van verkoop en het betrekken van de woning stijgen de prijzen van bestaande woningen nogmaals met zo’n 10%. De koper heeft hier nu het voordeel van de prijsontwikkeling: de nieuwe woning zal ook deze prijsontwikkeling volgen. De residuele grondprijsbepaling, in combinatie met overeengekomen VON-prijzen van woningen heeft in deze omgeving een kwaliteitsdrukkend effect: waarom zou de ontwikkelaar meer kwaliteit bieden dan in de sterk liftende markt nodig is. Om de kwaliteitsuitholling te vermijden schrijven sommige gemeenten daarom nog extra prijscontroles voor: het plan dat de ontwikkelaar maakt moet passen bij het veronderstelde bouwkostenniveau, waarbij alleen de bouwkostenstijging mag worden verrekend. De gemeente toets het bouwplan daarop. Dat betekent dat de koper het voordeel krijgt van een prijs uit het jaar t-2 bij de woning uit het jaar t. De combinatie van residuele grondprijs, die de laatste jaren vrij algemeen opgeld heeft gedaan in de grondpraktijk van VINEX-bouwgemeenten, en een eraan gerelateerde VON-prijs wordt ook wel uitgedrukt in grondprijsquota: naar mate woningen duurder worden neemt ook het aandeel van de grondprijs toe. Bij sociale woningbouw ligt het quotum om ongeveer 15%. In de middeldure sector loopt dit op naar 20-25% om bij dure woningen uit te komen op 30-40%. Bij stijgende VON-

46

Overzichten van het kadaster: ruim 150.000 eengezinswoningen en ruim 50.000 appartementen.

47

Volgens gegevens van NVM.

41

prijzen en een gematigde bouwkostenontwikkeling, de combinatie die zich in de jaren '90 voordeed, is er ruimte om de grondquota als zodanig te laten stijgen. Afromen of risico beperken Zou de gemeente de VON-prijs vrijlaten, dan wordt het voor de ontwikkelaar aantrekkelijker om een hoger prijssegment te kiezen, waarop een relatief grotere marge gemaakt kan worden. De gemeente kan dit aanzienlijk temperen of afromen door bij een hogere VON-prijs (t-1) dan bij grondverkoop was overeengekomen (t2) een deel van de hogere verkoopprijs bij de ontwikkelaar te bedingen, volgens de verdeling van de grondquote of volgens een 50%-50% verdeling. Een nadeel van deze afspraak, in jargon "kikkersprong" geheten, is dat het moeilijk is om het verschil ten opzichte van een eerdere aanname te berekenen. In PPSconstructies kan men de meeropbrengst als extra winst over de partijen verdelen, naar de verhouding waarin men deelneemt. Sommige gemeenten wensen het tijdsresidu af te romen om daarmee de kwaliteit van het plan te verhogen. Naarmate de planontwikkeling meer onder druk staat van een tegenvallende kostenontwikkeling zal die wens sterker zijn. Het terugploegen van opbrengsten in een hogere plankwaliteit heeft ook een "Droste-effect": want door de verhoogde plankwaliteit zal de prijs van de woning ook weer wat hoger mogen zijn. Bij andere plannen geeft men de voorkeur aan het vooralsnog "parkeren" van de extra opbrengsten, als een risicoreserve voor tegenvallers in de lopende of daarop volgende (deel)plan. In veel planprocessen verkiest men boter bij de vis: liever zekerheid in een vroeg stadium over evenwicht in de grondexploitatie dan de kans op overwaarde te vergroten. De partij die naar zekerheid streefde heeft in de afgelopen jaren winstkansen laten liggen, kan men met de wijsheid van achteraf zeggen. De winst is dan (soms merkwaardig genoeg) terechtgekomen bij degene die geen risico kon of wilde afwentelen (zoals een deel van eerste bewoners). Overwaarde in rook opgegaan? Bij alle ruimte die de prijsontwikkeling van de laatste jaren heeft geboden, past het adagium “zo gewonnen, zo geronnen”. Sommigen relativeren de prijsstijgingen, omdat de ontwikkeling van rente, inkomens en vermogens voldoende draagvlak voor de gestegen prijzen geven. Maar zoals in de eerste helft van de jaren negentig niemand de feestelijke ontwikkeling van de laatste vijf jaar heeft kunnen voorspellen, zo kan een lichte kentering in rente en inkomensontwikkeling dit stevige draagvlak in drijfzand veranderen. Het WBO 1998 geeft een eerste signaal dat de koopmarkt over zijn piek heen zal raken. Er komt waarschijnlijk meer concurrerend koopaanbod van de kant van de corporaties. En vanaf de tweede helft van 1999 is sprake van een opwaartse ontwikkeling van de rente. Het is op het moment dus vooral de inkomensontwikkeling die de opwaartse druk op de koopmarkt in stand houdt.

42

9 Praktijkvoorbeelden Van de verschillende vormen van samenwerking bij bouwlocatieontwikkeling, toespitst op de vormen van grondexploitatie, wordt hier nader beschreven hoe het in de praktijk kan uitwerken in een beperkt aantal gevallen van VINEX-locaties. Bij de cases is ook rekening gehouden met verschillen in de marksituatie die de prijsvorming en –ontwikkeling immers sterk bepalen. Groningen levert een case voor een ontspannen markt. In Eindhoven en Zutphen worden locaties in een meer evenwichtige markt ontwikkeld. Voor de Randstedelijke krappe markt bieden de Haagse regio en Amsterdam enkele uitleg- en binnenstedelijke locaties praktijkvoorbeelden. tabel 9.1 Cases naar vorm van grondexploitatie Gemeentelijk traditioneel Oostelijk Havengebied Amsterdam

PPS

Concessie

Particulier

Bouwclaim

X

Het Funen Amsterdam

X

Leidschenveen Leidschendam

X

Ypenburg Haaglanden

X

Leesten-Oost Zutphen

X

Meerhoven Eindhoven

X

Buitenhof Groningen

X

X

9.1 Amsterdam Oostelijk Havengebied Naar een residuele benadering Amsterdam was in de jaren 1975-1985 net als veel andere grotere steden ervaren sociale woningbouwer waarbij de inspanning werd ingezet op contingentbenutting en bij grondbeleid op voldoende bouwgrond en subsidieoptimalisering. Onder invloed van het rijksbeleid (minder woningbouwsubsidies, onderzoek naar de markt van koopwoningen in Amsterdam) krijgt de koopsector meer aandacht in het woningbouwbeleid van Amsterdam. In 1993-1994 maakt de gemeente de overgang van een meer kostprijsgericht grondprijsbeleid naar een marktwaardebeleid. Lagere subsidies voor stadvernieuwing (Belstato) en uitleg (BLS), grotere risico’s en grondexploitatietekorten (IJburg) voor de gemeente en stijgende woningprijzen waren voorname drijfveren voor in-

43

voering van het marktgericht grondprijsbeleid, "dat uitgaat van de residuele grondprijsbenadering”. Gaandeweg de jaren ’90 wordt het systeem van residuele waardebepaling geperfectioneerd. OHG: KNSM- en Java-eiland Bij de ontwikkeling van het Oostelijk Havengebied (OHG) is een en ander terug te vinden. In de jaren '80 is het OHG – erfpachtgrond - herbestemd tot woongebied. Voor de voorziene circa 15.000 woningen zijn eerste deelplannen nog overwegend met sociale woningbouw ingevuld. De locatie kwam voor het vervolg onder de Subsidie Grote bouwlocaties die als voorwaarde 50% marktsector kende, en een gemaximeerd subsidiebedrag per woning. Het deelplan KNSM-eiland is aldus in hoge dichtheid met 100% appartementen ontwikkeld voor de “compacte stad” en om hoge grondexploitatietekorten te beheersen. Java-eiland is de daaropvolgende fase met 30% sociaal, 60% middelduur en 10% duur en die is in ontwikkeling genomen rond 1993-1994. Het grondexploitatietekort (zonder subsidies) bij ruim 1.250 appartementen bedroeg toen voorgecalculeerd circa ƒ 35.000 per woning.

Java-eiland - Amsterdam

Afhankelijk van de wijze van invulling van het laatste gedeelte van het Java-eiland en omvang van risicomarges is het in 1999 verwachte exploitatiesaldo negatief ƒ 5.000 per woning of mogelijk licht positief (een paar duizend gulden). Deze gunstige ontwikkeling is voornamelijk het gevolg van verdichting (bijna 250 appartementen meer), minder goedkopere en meer duurdere woningbouw (nu: sociaal 20%, middelduur 50% en duur 20%) en het meer marktwaarde gericht grondprijsbeleid. De grondprijzen voor appartementen zijn in de dure sector in 1994-1999 gestegen van ƒ 40.000 tot ƒ 70.000 (exclusief BTW) per eenheid; voor een flat in de middeldure koopsector van ƒ 23.000 naar ruim ƒ 45.000. De grondprijzen voor sociale huurflats stegen maar met gemiddeld ƒ 1.000 per woning tot circa ƒ 14.000. In het kader van een arrangement tussen gemeente en een belegger stegen ook de grondprijzen van premiehuurwoningen (middeldure sector) nauwelijks. De opbrengstenstijging bij de koopsectorkavels had een dusdanige omvang dat tegenvallers tijdens de uitvoering aan de kostenkant van circa ƒ 20 44

vallers tijdens de uitvoering aan de kostenkant van circa ƒ 20 miljoen konden worden opgevangen. De onvoorzien forse waardestijging van appartementen op de krapper wordende Amsterdamse markt was in feite niet volledig met grondprijsbeleid bij te benen. De prijsontwikkeling werd door gekte op de Amsterdamse markt steeds onstuimiger. Ondanks effectiever gemeentelijke grondprijsbeleid konden, naast bouwers, zelfs eerste kopers er nog van profiteren. Eerste bewoners die hun woning rond 1995 voor ƒ 350.000 verwierven realiseren bij doorverkoop nu ƒ 600.000 tot ƒ 700.000. OHG: Borneo Sporenburg Bijzondere transactie in het OHG is de deellocatie Borneo Sporenburg, waar de gemeente het risico van bouwrijp maken aan een ontwikkelingscombinatie van projectontwikkelaars en corporaties (New Deal) heeft overgedragen. De combinatie heeft de grond afgenomen tegen bouwgronduitgifte prijzen, maar zou het bouwrijp maken zelf verder invullen en uitvoeren voor eigen risico. De combinatie zag hier voordelen in omdat de uitvoeringskwaliteit van woonomgeving meer in eigen hand kon worden gehouden evenals tijdige realisatie van de woonomgeving (doorgaans een sluitpost van gemeentelijke grondexploitatie in de hoofdstad). Het extra risico van bouwrijp maken werd ook gecompenseerd door voor Amsterdamse begrippen grote invloed op de stedenbouwkundige planopzet. Hogere woningprijzen hogere grondprijzen Hogere VON-prijzen bij daadwerkelijke verkoop dan volgens de uitgangspunten bij de grondprijsbepaling zouden echter voor een deel ook naar de gemeente toevloeien. Bij eerdere projectontwikkeling op het KNSM-eiland - een deelplan van het OHG - was dit nog niet zo geregeld en kwam het voordeel van een hoger gerealiseerde verkoopprijs in handen van de ontwikkelaar. Dergelijke ervaring heeft de gemeente rijker gemaakt. "Als de gemeente de markt niet zou volgen zou dit niet leiden tot lagere prijzen voor de kopers, maar tot bovennormale winsten voor de ontwikkelaar."48 Bij gronduitgifte wordt ook door de gemeente bedongen dat indien de ontwikkelaar de woningen voor een hogere prijs verkoopt dan waarmee bij de gronduitgifte is gerekend voor iedere gulden meer de gemeente de helft krijgt (de afroomregeling met 50%-50% verdeling). Grote investeringsrisico's Op Borneo Sporenburg kwam New Deal voor de beoogde woningtypes in de dure sector voor bouwplanontwikkeling uit op een benodigde VON-prijs van gemiddeld circa ƒ 300.000. Verrekening met de sociale sector in gronden bouwkosten was daarbij inbegrepen. Ervoor was flink onderhandeld over de grondprijzen. De residuele waardebenadering van de gemeente belemmerde de door de combinatie gewenste grotere woningoppervlakte en hoge plafonds ter compensatie van de

48

Gemeente Amsterdam, Gemeentelijk grondprijsbeleid 2000, Amsterdam 1999.

45

hoge woningdichtheid. Het berekende bedrag van circa ƒ 300.000 vond de ontwikkelingsgroep al hoog voor de markt van 1993. Daarbij kwam later nog een tegenvaller bij de bouwplanontwikkeling. De architecten hadden ontwerpen gemaakt die gemiddeld ƒ 10.000 per woning hoger uitkwamen. Op de grondkosten viel niets meer te bezuinigen. Kon de VON-prijs deze verhoging aan, bij een toenemende nieuwbouw van appartementen? Was het planaanbod van compacte rugaanrug "eengezinswoningen" aantrekkelijk genoeg voor doelgroepen van binnen en buiten de appartementenmarkt? De ervaring op KNSM- en Java-eiland was toen dat de temporisering van de nieuwbouw mede werd ingegeven door de minder vlot lopende appartementenverkoop. Het marktrisico werd als groot gezien. De markt ontwikkelde zich echter in de jaren erna buitengewoon gunstig. Prijs-kwaliteit De prijs-kwaliteitsverhouding van de dure koopappartementen - gemiddeld 100m2 voor ƒ 500.000 in 1999 - in het OHG is bijzonder scheef in vergelijking met een goedkope huurflat - 85 m2 voor rond ƒ 200.000 aan stichtingskosten - met eenzelfde architectuur in dezelfde buurt of straat uit hetzelfde jaar. De huurder is wat dat betreft aanzienlijk goedkoper uit. Door verrekening en bescherming van de sociale huur beschikt de betreffende corporatie over een potentieel aan hoge beleggingswaarde vergeleken met de stichtingskosten. Vergeleken met eerdere bouw in het OHG heeft de recentere woningbouw ook wel op enkele aspecten betere kwaliteit, met name in architectonische vormgeving en uitvoeringskwaliteit van de woningomgeving en DuBo. Nieuwe gemeentelijke geldstroom Het gemeentelijk grondprijsbeleid koerst in 2000 af op een grondprijsverhoging voor de marktsector van 30% tot 50% voor appartementen en van 30% tot 40% voor eengezinswoningen. Grondprijzen voor de goedkope huursector stijgen met een paar procent. De gemeente constateert dat door de ontwikkelingen op de koopmarkt de middengroepen in de knel komen. Voor die groep worden door de gemeente op bescheiden schaal renteloze leningen beschikbaar gesteld om een woning te kunnen kopen. Het aantal van deze leningen wordt in 2000 verhoogd. Dit is een nieuw kruisverband naast de verrekening van duurdere naar goedkopere woningbouw via verdiensten uit het grondprijsbeleid.

9.2 Amsterdam Het Funen Particuliere grondexploitatie in de erfpachtgemeente Het Funen is een locatie in de Amsterdamse binnenstad, nabij het Oostelijk Havengebied. Het is ook een functieveranderingslocatie, een voormalig bedrijventerrein van Van Gend en Loos. Een projectontwikkelaar (IBC Vastgoed) heeft de grond en verouderde bedrijfsopstallen van de NS aangekocht. De ontwikkelaar bood meer dan de gemeente; voor 5,5 ha voor ruwweg ƒ 15 miljoen rond 1993. Met bouwrijp maken voor eenzelfde bedrag (ruw geschat) en 550 woningen; ƒ

46

54.000 per appartement; bijna ƒ 600 per m2 woonoppervlak; bij een VON-prijs van ƒ 4.000 per m2 woonoppervlak, waarmee de ontwikkelaar enige tijd rekende: circa 15% grondkostenaandeel. Inmiddels kan een VON-prijs van ruim ƒ 5.000 per m2 gelden. De in de praktijk mogelijk hoge overwaarde wordt in het geval Het Funen verdeeld tussen de vorige grondbezitter en de ontwikkelaar. De gemeente profiteert er ogenschijnlijk niet van, omdat de ontwikkelaar de grond exploiteert. De gemeente hoeft evenwel voor deze locatie geen middelen bij te passen uit haar stadsvernieuwingsfonds, waarin voor de woningbouw op Het Funen wel middelen waren gereserveerd. De ontwikkelaar heeft de residuele waardeberekening gehanteerd voor de bepaling van het bod voor de ruwe bouwgrond. In traject daarna is die rekenmethodiek niet meer relevant. De meeropbrengst bij grondexploitatie en bouw in Het Funen is voor de risicodragende ontwikkelaar. Of de eerste bewoner van Het Funen nog een deel realiseert is nog toekomstmuziek. De woningen moeten nog door de eerste bewoner worden gekocht tegen een nog onbekende prijs. Groot risico mogelijk beloond Het hoge ontwikkelingsrisico ten tijde van de verwerving (de VON-prijs in de nieuwbouw lag toen op circa ƒ 2.000 m2 woonoppervlak; nu meer dan ƒ 5.000) is op papier inmiddels flink verkleind. De hoge woningprijzen van circa ƒ 5.000 of meer per m2 moeten echter nog worden gerealiseerd. Het is onzeker of de appartementenmarkt het huidige prijsniveau de komende paar jaren aan zal blijven kunnen. Er komt meer dure appartementennieuwbouw op de markt en de (inhaal)vraag naar duurdere koopflats neemt mogelijk af. Kwaliteitsverschil met ander nieuwbouwaanbod in de bestaande stad, zoals in het OHG, is niet al te groot op het vlak van woninggroottes (veelal 90-110 m2) en dichtheid (100 woningen per ha). De locatie in het gewilde binnenstadsmilieu is wel een concurrentievoordeel. Als de markt kritischer wordt heeft de ontwikkelaar nog een redelijke marge voor prijsverlaging of voor kwaliteitsverhoging.

Ontwerp stedenbouwkundig plan Het Funen - Amsterdam

47

Straffe gemeentelijke randvoorwaarden De planontwikkeling en voortgang zijn gedwarsboomd door gemeente. Het was de gemeente toch een doorn in het oog dat een ontwikkelaar de grondexploitatie deed in de grootste erfpachtgemeente van Nederland. Naar aanleiding van algehele voortgangsstimulering van de woningbouw door de gemeente kwam de planontwikkeling recentelijk in een stroomversnelling. Het plan van de ontwikkelaar werd snel omgesmeed tot een ontwerpbestemmingsplan. Amsterdam had haar VINEXtaak in regionaal afsprakenkader tot 1998 nagenoeg kunnen invullen, maar voor 1999 daaropvolgende jaren dreigde het oplopen van een achterstand. Voordien werd de planinhoud in hoge mate door de gemeente bepaald: een stedenbouwkundig programma van eisen met een hoge mate van detaillering, waardoor marges voor een eigen stedenbouwkundige invulling in termen van woningtypen, sectoren en prijsklassen, parkeernormen en dergelijke flink was ingeperkt. Enkele planuitgangspunten zijn nog ter discussie gesteld, maar op straffe van mindere medewerking van de gemeente waren weinig veranderingen in uitgangspunten haalbaar. De ontwikkelaar heeft het stedenbouwkundig plan laten ontwikkelen door een zelf gekozen stedenbouwkundig bureau waarvoor een competitie tussen drie bureaus is gehouden. Goedkope woningbouw in het plan Opmerkelijk is dat de gemeente zonder grondbezit met haar "planologisch monopolie" als stok achter de deur toch 30% sociale huurwoningen afdwingt met bijbehorende lage grondprijzen. Daarvoor wordt de koopsector "belast".

9.3 Leidschendam Leidschenveen Veel grondposities leiden tot ingewikkelde PPS Leidschenveen hing al heel lang boven de markt als ontwikkelingslocatie. Eerst als Leizo/Leino. Het ging steeds niet door omdat de gemeente Leidschendam niet wilde (men vond het te ver van de bestaande bebouwing af). Zo’n 5 jaar geleden had iedereen zich in een heel rustig tempo voor zo’n 20-25 gulden per m2 aan ruwe bouwgrond ingekocht. De gemeente had zelf een aanzienlijk deel ingekocht (3040%). Uiteindelijk hadden gemeente (+ ontwikkelingsbedrijf dat ook nog eens 10% had gekocht) en 4 grote ontwikkelaars/aannemers (Wilma, Heymans, Bouwfonds etc.) samen 90% van de grond; 10% zat bij kleinere ontwikkelaars/aannemers. In de PPS zit 50% van de aandelen bij de grote vier, 30% bij de gemeente en 20% bij de NIB. De NIB zit er meer als waakhond-commissaris bij en in de praktijk is de machtsverdeling tussen gemeente en ontwikkelaars omstreeks 50-50. In de besluitvorming is unanimiteit vereist. Alle grond (90%) is ingebracht in het ontwikkelingsbedrijf als economisch eigenaar; een cv/bv constructie die vooral een fiscaal oogmerk had.

48

Woon- en werklocaties Het PPS-ontwikkelingsbedrijf heeft dus als input de grond en de ontwikkelingstaak en als output woonrijpe grond. Die gaat voor 70% naar marktpartijen voor 30% naar de gemeente. Die 30% zijn kavels voor sociale woningbouw. De grote vier ontwikkelaars hebben bij het bouwrijp maken aannemingsrechten: 45% moet bij hen worden aanbesteed. Bij die omzet van het ontwikkelingsbedrijf (ƒ 700 miljoen) zit dus relatief weinig concurrentie. Daar staat tegenover, dat dezelfde aannemers weer als afnemer van grond terugkomen en dat alle partijen een lange horizon hebben vastgelegd (10 jaar tot elkaar veroordeeld). Dat beperkt de mogelijkheden om er een puinhoop van te maken of even snel een buitenkans te pakken en weg te wezen. Het gebrek aan concurrentie heeft vooral wat betreft kwaliteit middelmaat in het denken van de projectontwikkelaars tot gevolg. Leidschenveen heeft flink wat bedrijfslocaties en daarnaast winkelcentra, viaducten, snelwegen en dergelijke. Voor dat segment hebben de gemeente en de marktpartijen elk 50% van de ontwikkelingsrechten, maar hebben de marktpartijen 100% van de productierechten. In de Centrale Economische Zone geldt echter weer dat gemeente en ontwikkelaars zich heel goed realiseren dat ze “veroordeeld zijn” tot elkaar en een gelijke visie moeten hebben. Over het algemeen werken die afspraken redelijk vlot. De aanbestedingsplicht is ingeperkt door een afstandsverklaring; afscheid is mogelijk als het verschil in prijs groter is dan 2,5% (tussen de 2,5 en 5% is men verplicht om te onderhandelen). Ondernemers zoals de Belgische bioscoopketen die ook in dat kader moeten ontwikkelen, hebben er tot nu toe geen problemen mee gehad. Stedenbouw en grondexploitatie In het begin was er een enorm wantrouwen tussen de gemeente en de marktpartijen, dat door de adviseurs van beide ook werd gecultiveerd. Gevolg was dat stedenbouwkundige planontwikkeling en de grondexploitatie twee gescheiden werelden werden. In de exploitatie werd men steeds vaker geconfronteerd met verborgen gebleven kosten. Men heeft, toen de verhoudingen verbeterden, in feite een geheel nieuwe exploitatie gemaakt en stedenbouw en grondexploitatie weer bij elkaar gebracht. Grondexploitatie, woningsegmenten en prijzen De grondexploitatie sluit op nul. De opbrengst is hoger dan geraamd maar dat geldt ook voor de kosten. Als er toch winst wordt gemaakt op de exploitatie dan moet 50% daarvan worden gebruikt voor extra kwaliteit. Daarop mag worden geanticipeerd mits de gemeente dat risico wil afdekken. Bij de exploitatieopzet is een voorziening van 2 tot 2,5% (ongeveer ƒ 5 per m2 uitgeefbaar terrein) ingebouwd als winst/risicoreserve. Voor bovenwijkse voorzieningen is ƒ 10 per m2 uitgeefbaar terrein opgenomen. Bij de sociale woningbouw is het geheel vastgepind: een (gegeven het programma en de typologie) vaste grondprijs per woning die alleen voor inflatie wordt bijgesteld. Daar is ook geen ruimte in de exploitatie gegroeid.

49

Bij de marktwoningen zijn de grondkosten geprikt op een percentage van de VONprijs, dat met de VON-prijs oploopt van 23 tot 30%. Bij hogere VON-prijzen dan overeengekomen geldt een afroomregeling.

Leidschenveen - Leidschendam

Er zat en zit wel een rem op het middensegment. 45% moest middenduur zijn en dat werd afgegrendeld met een maximum VON-prijs van ƒ 285.000. Doordat dat maximum periodiek is verhoogd kon daar niettemin toch wel wat meer ruimte in de exploitatie ontstaan, maar echt ruimte groeide er vooral bij de 24% duur die niet was afgegrendeld en waarbij het rekenuitgangspunt ƒ 425.000 was. Het percentage middelduur is met pijn en moeite verlaagd van 45% tot 40% en duur verhoogd van 25% tot 30%. Er wordt geprobeerd helemaal af te komen van die grens; ontwikkelaars zeggen in het middeldure segment geen 6.30 meter brede woningen te kunnen bouwen. Dat soort discussies loopt moeizaam. Sommigen willen meer kwaliteit en variatie en willen daar de ruimte voor. De gemeente heeft de indruk dat de ontwikkelaars veel verdienen (kosten-kwaliteitstoetsen) en dat als er meer kwaliteit moet komen, de ontwikkelaars dat maar moeten betalen. Voor het middensegment koopwoningen worden door de gemeente antispeculatiebedingen gehanteerd. Voortgang De voortgangstaakstelling in de grondexploitatie van Leidscheveen was wat lager gekozen dan overeenkwam met de VINEX-uitvoeringsconvenanten: 700 woningen per jaar. Toen de exploitatie in de problemen raakte heeft men, om de renteverliezen te beperken, het tempo verhoogd tot 1.000 woningen per jaar en dat komt overeen met het VINEX-convenant. PPS-model Wateringsveld als referentie Wateringseveld in Den Haag was als PPS in grondexploitatie het prototype voor het ontwikkelingsmodel van Leidschenveen. Bij Wateringseveld zijn de verhoudin-

50

gen extremer doordat daar een ontwikkelaar (Bouwfonds) domineert. Mede door niet-woningbouw bestemming op bepaalde plandeeltjes te leggen zijn andere grondeigenaren op Wateringseveld buiten spel gezet. Men is er van overtuigd dat de PPS-samenwerking ook meer overhead creëert die in de marge van de ontwikkelaars moet worden gedekt.

9.4 Haaglanden Ypenburg Bijzondere samenwerkingsvorm De locatie Ypenburg ligt op het grondgebied van drie gemeenten (Pijnacker, Nootdorp en Rijswijk) en beoogt vooral de woningzoekenden in Den Haag te bedienen. Met bijna 12.000 woningen is het een van de grootste VINEX-locaties. De ontwikkeling van de locatie wordt door de vier gemeenten gezamenlijk aangestuurd, via het BOY (bestuursoverleg Ypenburg), dat het bestuur vormt van het projectbureau Ypenburg. Het grondgebied is door de gemeenten verworven, deels door aankoop van de luchthaven van het rijk, deels door aankoop van de omliggende landbouwgronden. Uitgifte in concessie Ypenburg is opgedeeld in een twintigtal deelplannen. Bij dertien deelplannen heeft gronduitgifte plaatsgevonden via een tender in het kader van Europese aanbestedingsregels. Per deelplan is een vijftal ontwikkelaars geselecteerd, die een plan konden indienen. De aanbieding van de ontwikkelaar omvatte naast een uitgewerkt plan ook een bod voor de grondafname, dat naast een vast bedrag ook een winstdeling voor de gemeenten mocht bevatten. De bieding moest gebaseerd zijn op VON-prijzen voor de te maken woningen. De inschrijvers op de tender kregen hun calculatie- en ontwerpkosten vergoed. Volgens een geïnterviewde had de aanbestedingsmethode niet alleen de hoogste opbrengst als resultaat maar meestal ook de beste kwaliteit. Bij Ypenburg werd bij de beoordeling van de inzendingen van de deelplannen in beginsel kwaliteit en opbrengstsaldo gelijk gewogen (50-50). Uiteindelijk wint meestal de beste combinatie het en die professionaliteit blijkt zowel uit een betere kwaliteit als uit een hogere opbrengst. Het uiteindelijke effect is dus het saldo van een hogere grondopbrengst die naar de gemeente gaat (extra kostenpost) en een sterkere prikkel voor professionaliteit (die meer kwaliteit bij eenzelfde prijs oplevert). Grondexploitatie, woningsegmenten en flexibiliteit De gemeentelijke aanpak van de tender leidt tot gemiddeld bijzonder hoge grondkostenaandelen van circa 40%; bij de PPS op Leidschenveen is dit circa 30%. De ontwikkelaar moet daarbij 30% sociale huursector als turnkey-onderdeel in het eigen deelplan produceren tegen een vaste lage prijs. Bij hogere VON-prijzen dan afgesproken is er een afroomregeling. Deze is hier mede van betekenis voor het lange termijn karakter van de meeste concessies.

51

Voor eerste bewoners van goedkopere koopwoningen geldt een anti-speculatiebeding.

Ypenburg - Haaglanden

Via de tender heeft het BOY de realisatie van het plan over een aanzienlijke tijdsperiode zeker gesteld en vastgelegd: ieder van de deelplannen heeft een eigen planning. Sommige worden pas in 2005-2010 gerealiseerd. Tegenover de zekerheid die dit biedt staat de geringere planflexibiliteit. Inspelen op toenemende vraag naar particulier opdrachtgeverschap is bijvoorbeeld niet eenvoudig door te voeren. Op basis van de inschrijvingen zijn de ontwikkelaars geselecteerd die de deelplannen mogen gaan ontwikkelen binnen randvoorwaarden van kwaliteit van woonomgeving, woningdifferentiatie en woningkwaliteit en realisatietijdvak. Risico's en kwaliteit Bij Ypenburg zie je, volgens een geïnterviewde, de overheid als klassieke grondexploitant de ontwikkelende partijen "uitwringen". Daar maakt Haaglanden een fikse winst op de grondexploitatie, terwijl ook daar aanvankelijk een aanzienlijk tekort, was geraamd. Resultaat van de tender per deellocatie is het "uitknijpen" van meer dan 50 elkaar beconcurrerende ontwikkelingspartijen met als effect een uitgekleed woonprogramma. Daar trachten partijen ook er onderuit te komen omdat de marges zo klein zijn dat zij geen risico’s kunnen opvangen. De laatste tijd is duidelijk geworden dat capaciteitsproblemen bij de aannemers flinke risico’s kunnen opleveren (geen metselaars op tijd kunnen krijgen bijvoorbeeld). Samenwerking na concessie Na uitgifte van de deelplannen is de positie van het projectbureau zwakker geworden: de ontwikkelaar zal bij iedere vraag van de kant van het projectbureau met een rekening gaan zwaaien. Dat speelde bijvoorbeeld bij de pogingen om stadsverwarming te introduceren. Anderzijds zijn de ontwikkelaars bijvoorbeeld vastgepind op een bepaalde productie binnen een bepaalde tijdspanne.

52

Concurrentie en VINEX-taak De werkwijze op Ypenburg laat zien dat er op een Haagse VINEX-locatie sprake is van concurrentie tussen ontwikkelaars. Voor zover het woningbouwtempo wordt afgestemd is dat tussen deelplannen en bepalen de deelnemende gemeenten dit, waarbij afstemming op de VINEX-taak voor Haaglanden telt.

9.5 Zutphen Leesten-Oost Behoefte gericht beleid Leesten is een VINEX-uitleglocatie van Zutphen. Leesten-West met 2.300 woningen is inmiddels bijna afgerond. Vanaf 1998 wordt Leesten-Oost in ontwikkeling genomen voor de realisatie van circa 1.100 woningen in een periode van 11 jaar. De fasering is in samenhang met andere bouwlocaties binnen de bestaande stad gericht op realisatie van de restant VINEX-taakstelling tot 2005. Voor die taakstelling is er een overcapaciteit aan potentiële bouwgrond. Mede gelet op ontwikkelingen in de woningvoorraad (herstructurering) en vraag en aanbod op de regionale markt vindt er binnen de gemeente afstemming plaats van prijsklassen, woonmilieus en woningtypen naar locatie. Het doel is in Leesten-Oost afzetproblemen te voorkomen. De woningbouwprogrammering is er op gericht te voldoen aan de woningbehoefte: “de juiste woningen bouwen op de juiste plaats, op het juiste tijdstip, voor de juiste mensen.” Invloed van meer marktwerking Voor Leesten-Oost betekent dit: bijna 30% sociale woningbouw en 70% ongesubsidieerd in verschillende woningtypen, gesitueerd in een landelijk woonmilieu voor “buiten wonen”. Er is beleidsmatig extra inspanning voor flexibele woonvormen en bewonersinitiatieven. Het woonmilieu met een dichtheid van 20 tot 25 woningen per ha moet concurrerend zijn met het aanbod in kleine kernen in de regio. Traditionele grondverwerving en bouwclaim Gemeentelijke grondverwerving en grondexploitatie is er gebruikelijk. Corporaties en ontwikkelaars hebben echter circa 50% van de gronden verworven voor een bouwclaim richting gemeente. Van enig grondprijsverhogend effect is evenwel geen sprake. Voor de ruwe bouwgrondverwerving wordt gerekend met circa ƒ 32 per m2 in de grondexploitatieopzet. Voor deze eenheidsprijs zijn ook de gronden van de bouwers in gemeentebezit gekomen. De gemeente weet niet wat de bouwers zelf voor de ruwe bouwgrond hebben betaald. Dat kan hetzelfde bedrag zijn. Mogelijk lag het ook hoger. Voor bouwers weegt enig verlies op tegen de mogelijkheid bouwvolume te realiseren. In de bouwclaimovereenkomst is verder weinig afgesproken dan de grondruil. Bij de woningaantallen in de bouwclaim heeft de gemeente wel het woningbouwprogramma vastgelegd. De differentiatie is afgeleid van de woningbehoefte. Er zit ook het aandeel 30% sociale woningbouw in.

53

Leesten-West - Zutphen

De bouwers wilde wel afspraken over de grondprijzen, maar daar is de gemeente niet op ingegaan. Het enige nadeel van de bouwclaim is volgens de gemeente dat er in het gebied van de bouwclaim geen vrije kavels voor particulier opdrachtgeverschap komen. De bouwers doen aan projectontwikkeling. Marktsituatie en grondprijsbeleid Onder druk van een evenwichtige markt en concurrentie met kleinere gemeenten is het grondprijsbeleid er niet op gericht om het onderste uit de kan te halen. Wel is het voornemen om medio 2000 over te gaan op een residuele grondwaarde beleid. Het grondprijsbeleid is nog betrekkelijk “referentiewaarde” georiënteerd, passend bij een markt met meer marktwerking. Eventueel hogere woningprijzen voor eenzelfde woningkwaliteit komen ten goede aan de ontwikkelaar of eerste koper. Hogere woningkwaliteit betekent niet automatisch ook meer betalen voor de grond. Het grondbedrijf calculeert nog deels volgens de gedachtegang van het Bruine Boekje. De openbare bestemmingen worden (ver) beneden de kostprijs uitgegeven. Commerciële bestemmingen hebben een iets lagere grondprijs dan de gemiddelde woning. Circa ƒ 250 per m2 grond (exclusief BTW) is voor Randstedelijke begrippen een lage grondprijs voor woningbouw. De 30% lage grondprijzen voor sociale bouw wordt mede mogelijk door verrekening met de marktsector. Het geraamde grondexploitatiesaldo is een paar miljoen gulden positief (ƒ 2.300 per woning exclusief BTW). De opbrengsten zijn inclusief (BLS-)subsidie van ruim circa ƒ 350.000 (circa ƒ 300 per woning). Er is vanuit de grondexploitatie vrijwel geen druk om de grondprijzen te verhogen. In de dynamische exploitatieberekening heeft men een risicomarge ingebouwd door de kosten bij een looptijd van 11 jaar jaarlijks met 2% te laten toenemen bij een zeer gematigde grondprijsverhoging van 0,5% per jaar. Het rentepercentage van 7% is aan de veilige kant gesteld. Hierdoor is er een risicomarge van een paar miljoen gulden.

54

In de praktijk worden de grondprijzen voor verschillende woningtypen jaarlijks bepaald op basis van ontwikkelingen in de markt. De prijsstijgingen van woningen hebben aldus doorgewerkt in de grondprijzen. Naar een residueel grondprijsbeleid Nu is er het voorstel het grondprijsbeleid nog meer de markt te laten volgen. De woningprijzen zijn in Zutphen en omgeving toch dusdanig gestegen dat het vigerende grondprijsbeleid dit niet kan bij houden, en bouwers en een klein deel van de eerste bewoners de overwaarde nemen (er zijn verhuizingen in Leesten-West waarbij de woningen voor hogere bedragen zijn verkocht). Of bewoners verhuizen om woon- of werkmotieven, dan wel speculatieve redenen is niet bekend. Voor Leesten-Oost wordt de gemeenteraad nu voorgesteld over te gaan tot residueel grondprijsbeleid met grondkostenquota (gemiddeld circa 25%). Bij hogere te realiseren VON-prijzen dan afgesproken geldt dan verdeling van de meeropbrengst van 50% voor de gemeente en 50% voor de bouwer. Voor de sociale woningenbouw gelden vaste grondprijzen, ver beneden de gemiddelde grondprijs, maar is de kavelgrootte variabel (kan de gemeente bepalen). Verrekening tussen sociale huur en andere segmenten via de bouwkosten is nog onduidelijk. De gemeente stuurt daar niet op. De corporaties kunnen mogelijk gemengde projecten ontwikkelen, met in ieder geval sociale koop. Aan anti speculatiebedingen wordt gedacht voor de sociale koop. Aan vrije kavels in Leesten-West verbond de gemeente ook een anti speculatiebeding voor 5 jaar. Het gaat om gewilde kavels en die mag de bewoners niet om speculatieve redenen binnen die periode doorverkopen. Voor het boetebeding wordt ondermeer vrijstelling gegeven indien de bewoner vanwege andere werkkring na een andere regio moet verhuizen. Voor Leesten-Oost wordt dit mogelijk ook weer toegepast. De gemeente heeft de grondquota zo vastgesteld dat de concurrentiepositie van de Leesten-Oost ten opzichte van de regio niet in het geding is. Ook in de omgeving zijn de prijsstijgingen aanzienlijk. De hogere grondopbrengsten die met het nieuwe grondprijsbeleid kunnen worden gerealiseerd worden mogelijkerwijs ingezet voor kwaliteitsverhoging van de wijk. Hoe de bouwers zullen reageren op het nieuwe grondprijsbeleid is nog onduidelijk. Bezwaar zal er waarschijnlijk worden gemaakt. Bij het voorschrijven van een hogere EPC en enkele andere maatregelen voor duurzaam bouwen wilden de bouwers korting op de grondprijs om deze maatregelen te bekostigen.

9.6 Eindhoven Meerhoven Traditionele gemeentelijke grondexploitatie met lastige verwerving De ontwikkeling van Meerhoven wordt in hoge mate door de gemeente geregisseerd. Het grootste deel van de grond is door de gemeente overgenomen van het Rijk (Welschap, Defensie). Ongeveer een kwart is overgenomen van buurgemeente Veldhoven. De gemeente had nog een deel van de luchthaven verworven. Momenteel resteert nog een 20% te verwerven van particulieren, dat waarschijnlijk via

55

onteigening zal moeten gaan. De gemeente heeft tijdig een Wvg-claim gevestigd, waardoor men weinig last heeft van ontwikkelaars in de verwerving. Het te onteigenen deel heeft een gemengde bestemming, waardoor zelfrealisatie lastig is. Door dreiging van baatbelasting en exploitatievergoeding zullen de ontwikkelaars ook wel afschrikken. Het effect van deze verwervingsproblemen op de tijdsplanning is het lastigst. Momenteel speelt een rechtszaak bij de Hoge Raad voor de herhuisvesting van Defensie uit Meerhoven: een ontwikkelaar stelt het opleidingscentrum wel zelf te kunnen realiseren voor Defensie, dat het centrum dan kan leasen (Strijpse Kampen). Samenwerking met de markt Voor de ontwikkeling van deelplannen zijn en worden ontwikkelingsovereenkomsten gesloten met marktpartijen. De eerste overeenkomsten zijn gesloten met de samenwerkende corporaties en ING Vastgoed. Andere plandelen worden door twee samenwerkende consortia van aannemers en ontwikkelaars ter hand genomen. Grondprijzen en woningdifferentiatie Door de overeenkomst worden de ontwikkelaars gebonden aan het stedenbouwkundig kader (beeldkwaliteitsplan). Tevens wordt een woningtypologie bepaald, met bijbehorende VON-prijzen (op 90-95% van bestaande markt) en een residuele grondprijs. Uitgifte vindt plaats na verkoop van 50% van de woningen. Indien de verkoopprijzen sterk stijgen tot het moment van verkoop, dan kan de gemeente de afspraken openbreken om zelf meer opbrengsten binnen te halen. Men zoekt de oplossing in het samen delen tussen gemeente en ontwikkelaar van de extra financiële ruimte, liever dan het aantasten van het kwaliteitsniveau.

Meerhoven - Eindhoven, de eerste bouwstroom net opgeleverd

Met de corporaties worden afzonderlijke ontwikkelingsovereenkomsten gemaakt, waarin zowel sociale huur, sociale koop als marktwoningen worden opgenomen.

56

De uitgifteprijzen voor sociale huur liggen momenteel voor de corporatie op ƒ 200 per m2 (ƒ28.000 voor een kavel van 140 m2). Voor de sociale koop is dit iets hoger: ƒ 220 per m2. De gemeente hanteert voor sociale huur vaste prijzen en differentieert deze aan de hand van "Bruine Boekjeregels". Rijwoningen in de marktsector doen ƒ 550 per m2, vrijstaand en tweekappers zitten op ƒ 650. Door de stijgende uitgifteprijzen ontstaan er plussen in de exploitatie. Een bestaande tweekapper in Eindhoven heeft een grondprijs van ƒ 800 tot ƒ 900 per m2, zodat men nu wel onder het gewenste niveau van 90-95% van de bestaande markt zakt. Het plan omvat ongeveer 600 vrije kavels, die naar inschrijvingsduur worden verdeeld. Deze kavels moeten ook aan beeldkwaliteitseisen voldoen. Waardestijging woningen en eerste bewoners De gemeente past geen verkoopregulering toe, behalve bij sociale koopwoningen (anti-speculatiebeding). De gemeente mikt op een lager prijsniveau voor de Vinex-nieuwbouw dan vergelijkbare woningen in de bestaande markt. Daar mag voor de eerste bewoner 5-10% tussen zitten, als een risicopremie en voor het pionieren op zo’n grote locatie. Ontwikkeling grondexploitatieresultaat De oorspronkelijke exploitatieopzet ging uit van kosten van ƒ 270 per m2 uitgeefbaar (exclusief BTW) voor verwerving en inrichting. De verwerving van Defensie was duur, zo’n ƒ 100 per m2, dus in de orde van ƒ 250 mln. Bij de start van Meerhoven zag de gemeente erg op tegen de productiekosten van ƒ 270 per m2 uitgeefbaar. Intussen is door de gunstige prijsontwikkeling en marktwaarde gericht grondprijsbeleid het beeld veel gunstiger. De plussen in de exploitatie vormen ook aanleiding de grondexploitatie te herijken. De prijsontwikkeling leidt tot een batig saldo. Er zijn twee mogelijkheden: dit in plankwaliteit stoppen, dan wel als een risico-buffer hanteren. De gemeente hecht eraan vrij dicht bij de markt te blijven in de planontwikkeling, vanwege de kwalitatieve doelstellingen die men heeft.

9.7 Groningen Buitenhof Traditioneel gemeentelijke grondexploitatie De Buitenhof is een locatie van tegen de 500 woningen, met de nadruk op vrijstaand en tweekappers. De sociale huursector komt niet verder dan ongeveer 40 woningen, dus nog geen 10%. De locatie Buitenhof (voorheen wel Stadspark) is in twee fasen ontwikkeld. Dat had te maken met onderhandelingen over het tweede deel, waar een ontwikkelaar trachtte geld te slaan uit de grond. Beide delen zijn door de gemeente verworven zonder bouwclaim. Het grootste deel van de locatie was al in de jaren zeventig aangekocht door de gemeente, waardoor er wel een rentelast op de exploitatie

57

drukte. De grondverwervingsprijs is de laatste jaren opgelopen naar ongeveer ƒ 25 per m2. Dus gemeentelijke grondexploitatie. Daarna is de grond uitgegeven aan ontwikkelaars en bebouwd. De onderhandelingen met twee ontwikkelaars (onder andere Wilma en Nijhuis) kenden weinig problemen. Dat kwam ook omdat de locatie gunstig gelegen was. Voor de Buitenhof werd in Groningen noord-west De Held uitgegeven, en dat was toen wat lastiger. Maar ook die locatie loopt nu goed. Specifiek voor Groningen geldt dat er een relatief gering koopaanbod is in de bestaande voorraad, waardoor de nieuwbouw koopwoning goed aftrek vindt. Grondprijzen en woningdifferentiatie De kavelprijzen lagen op ƒ 28.500 (rij), ƒ 60.000 (2/1kap) en ƒ 97.500 (vrijstaand) (exclusief BTW), anno 1996. Het prijsniveau voor vrije kavels lag op ƒ 183 per m2. Dat was in Groningse verhoudingen redelijk hoog, dankzij de gunstige ligging. De gemeente rekent met marktconforme grondprijzen op basis van residuele waardeberekeningen. De laatste jaren is de grondprijs wat verder gestegen. Bij de gronduitgifte wordt een stichtingskostenniveau aangegeven. Aan het residuele grondprijsbeleid heeft de gemeente geen afromingsregeling gekoppeld, voor het geval door marktpartijen hogere VON-prijzen worden gerealiseerd dan afgesproken. De afgelopen paar jaren komt het soms voor dat de ontwikkelaar bij verkoop een hoger prijsniveau kiest. Het voordeel daarvan gaat dan de gemeente voorbij. Dit heeft gelet op de concurrentie op de markt doorgaans niet veel om het lijf. In de ruime Groningse markt met scherpere prijsconcurrentie ligt het risico meer bij de marktpartijen. De grondprijzen voor de ongeveer 40 sociale huurwoningen zijn laag. In de uitleglocaties is het aandeel van de sociale huursector teruggelopen naar rond de 10% en sociale koop bouwt men niet meer. Dit heeft tot gevolg dat de grondexploitatie er vaak gunstig uit ziet.

Buitenhof - Groningen

58

10 Samenwerkingvorm en opbrengstverdeling 10.1 Verdeling van opbrengsten De vijf onderscheiden vormen waarin de relatie tussen gemeente en ontwikkelaars en bouwers wordt vormgegeven kunnen leiden tot een uiteenlopende verdeling van de overwaarde die in het planproces kan ontstaan. Traditionele gemeentelijke grondexploitatie Bij de traditionele gemeentelijke grondexploitatie, die nog steeds dominant is op de VINEX-locaties is de residuele grondprijsberekening meer gewoon geworden. De mate waarin gemeenten de mogelijke overwaarde weten te verzilveren in een hogere gronduitgifteprijs zal in de praktijk variëren. Dit is met name afhankelijk van de invulling van het residuele grondprijsbeleid. In de jaren '90 zijn gemeenten ook in verschillende jaren tot het residuele grondprijsbeleid (inclusief afroomregeling voor hogere VON-prijzen dan was afgesproken) overgegaan. In regio's met lage woningprijsstijgingen is toepassing van een afroomregeling minder aan de orde. Een aantal gemeenten hanteert (nog) geen residuele benadering, maar actualiseren hun grondprijzen wel jaarlijks op basis van marktontwikkelingen in eigen gemeente of regio. Het tijdseffect speelt daarbij een rol: sommige gemeenten vinden het belangrijker om in een vroeg stadium via een redelijke en meer dan kostendekkende uitgifteprijs de risico's te beperken en de gronduitgifte zeker te stellen, dan een maximale prijsstelling te halen. De risicobeperking is zeker zo belangrijk als de potentiële winstmarge. Voor de risicobeperking is de gemeente ook sterker aangewezen op de grotere ontwikkelaars, die belangrijke delen van de locatie in een contract kunnen afnemen. De samenwerkingsvorm legt in dit geval de keuze daartoe en de machtspositie bij de gemeente. Ook ter compensatie van de risicoafdekking kan men voor afromingsformules kiezen. Wij kunnen veronderstellen dat hierbij een aanzienlijk deel van de ontstane overwaarde in de gemeentelijk grondexploitatie wordt geabsorbeerd, maar zeker niet alles. In gemeentelijk grondexploitatie krijgt de zekerstelling van de realisatie van het sociale huurdeel een duidelijk accent, waarbij lage grondprijzen in rekening worden gebracht. De grondprijzen voor goedkope woningbouw liggen doorgaans onder de kostprijs en de marktwaarde. Verrekening met duurdere woningsegmenten vindt daarvoor plaats. Opvallend is echter dat ook alle andere samenwerkingsvormen dit mogelijk maken. Bouwclaimmodel In het bouwclaimmodel heeft de ontwikkelaar die de grond terugverkoopt zichzelf een positie in de planontwikkeling bezorgd. De verdeling van de ingeschatte overwaarde over gemeente en ontwikkelaar is in dit geval ongewis: de onderhandelingen kunnen tot uiteenlopende resultaten leiden. Of de bouwclaim ook werkelijk een kostenpost vormt voor de ontwikkelaar (doorverkoop van grond tegen een lagere prijs) is zelden te verifiëren. De kans dat de ontwikkelaar door afspraken over

59

gronduitgifteprijs, bouwprogramma en VON-prijzen in een gunstiger positie zit is groter. Maar uit de voorhanden zijnde voorbeelden komt naar voren dat de ruil zich beperkt tot ruwe bouwgrond en bouwrecht, waarbij de gemeente een woningbouwprogramma (met sociale woningbouw en woningdifferentiatie binnen de vrije sector) bedingt. Het gemeentelijk grondprijsbeleid is in dit model in beginsel autonoom en waarschijnlijk grotendeels vergelijkbaar met voorgaande beschrijving in het traditionele model van gemeentelijke grondexploitatie. Publiek-private samenwerking De PPS-constructie, waarbij gemeente en ontwikkelaars in een joint venture de grond ontwikkelen, levert veel discussie op over de rolverdeling en zeggenschap. De gemeente zal in dit verband eenzelfde positie als in de gemeentelijke grondexploitatie nastreven, maar de uitvoering in belangrijke mate kunnen overlaten aan de ontwikkelende partijen. De ontwikkelaars trachten de grondexploitatieresultaten te drukken ten gunste van de bouwexploitatie, waarvan de revenuen naar hen gaan. Toepassing van residueel grondprijsbeleid en afromingsregels komt ook bij PPS-exploitaties voor. De invulling kan evenwel minder op optimalisering van grondopbrengsten gericht zijn dan andere modellen waarin partijen van grondexploitatie verschillen van de bouwende partijen. Een voordeel van de PPS-constructie kan zijn dat de ontwikkelaars hun kennis van de woningmarkt vroegtijdig inbrengen. In de grondexploitatie kunnen fiscale voordelen worden behaald (BTW-verrekening). Concessiemodel Het concessiemodel, dat tot nog toe weinig wordt toegepast, laat zich in de uitwerking vergelijken met de inschrijving op de woningmarkt: de gronduitgever, in casu de gemeentelijke overheid kan bij voldoende concurrentie een hoge gronduitgifteprijs binnenhalen. Het betekent dat de gemeente de residuele grondprijs maximeert. Risico's komen dan in sterke mate bij de bouwer-ontwikkelaar te liggen. Particuliere grondexploitatie Ook particuliere grondexploitatie komt slechts op beperkte schaal voor. De ontwikkelaar die grond heeft verworven en erop gaat bouwen zal de gronden bouwexploitatie op zijn totaalresultaat beoordelen. Hoewel in dit geval de (potentiële) overwaarde geheel naar de ontwikkelaar zal gaan - afgezien van de mogelijke lagere VON-prijs om een snelle afzet zeker te stellen - blijkt ook in dergelijke constellaties de gemeente in staat de realisatie van bijvoorbeeld de sociale huursector en de kwaliteit van de woonomgeving te regelen via het inzetten van het planologisch "monopolie". De gemeentelijke positie is in dit model sterk afhankelijk van eigen onderhandelingskracht en van kundigheid het eigen instrumentarium te benutten. Het beschikbare en verricht onderzoek naar de praktijk van bouwen grondprijzen bevat onvoldoende representatieve informatie om een kwantitatief inzicht te geven in de feitelijke verdeling van overwaarden tussen betrokken partijen in het algemeen en binnen en tussen de onderscheiden samenwerkingsmodellen. Ook binnen de verschillende modellen komen verschillende afspraken voor. Uitspraken

60

over de verdeling (en aanwending) van overwaarden naar samenwerkingsmodel zijn dus niet te doen. In de meeste samenwerkingsmodellen is de gemeente de voornaamste partij in grondexploitatie. De gerealiseerde overwaarden bij grondexploitatie zijn hoge mate aan gemeenten toegevallen. De overwaarden hebben het mede mogelijk gemaakt om een deel (tot 30%) goedkope woningen in de plannen te realiseren tegen lage grondprijzen.

10.2 Risico en overwaarde Prijsvorming op de bouwen bouwgrondmarkt wordt sterk beïnvloed door tijdsrisico's. De totale "productietijd" van een nieuwe woning in een nieuwe uitlegwijk is bijzonder lang. De ontwikkeling van de locatie neemt 10 tot 15 jaar in beslag. Omstandigheden kunnen in dergelijke ontwikkelingsperioden ingrijpend veranderen, met alle investeringsrisico's van dien. Risicobeheersing is een belangrijke doel van partijen in grondexploitatie en woningbouw. Het gedrag van actoren wordt er door beïnvloed, zoals neiging tot afwenteling van risico's op andere partijen. In tijden van excessieve prijsstijgingen van woningen wordt daarbij de aandacht van partijen meer gericht op de verdeling van de toegenomen overwaarde. De verdeling van de toegenomen overwaarde is in hoge mate afhankelijk van de in een eerder stadium gemaakte afspraken tussen partijen en ingenomen posities in het proces, de vorm van grondexploitatie in het bijzonder. In perioden met een hoger risicoprofiel ligt de nadruk meer op beheersing van gronden bouwkosten. In veel planprocessen verkiest men boter bij de vis: liever zekerheid in een vroeg stadium over evenwicht in de grondexploitatie dan de kans op overwaarde te vergroten. De partij die naar zekerheid streefde heeft in de afgelopen jaren winstkansen laten liggen, kan men met de wijsheid van achteraf zeggen. De winst is dan (soms merkwaardig genoeg) terechtgekomen bij degene die geen risico kon of wilde afwentelen (zoals een deel van de eerste bewoners).

61

62

11 Conclusies 11.1 Grond- en bouwprijzen in de praktijk ¾

¾

¾

¾

¾

¾

¾

¾

De sterke beweging op het gebied van de grondprijzen is vooral een afgeleide van prijsontwikkelingen in de markt van bestaande woningen. Nieuwbouwwoningen volgen deze prijsontwikkeling. Aangezien de bouwkosten zich vooralsnog gematigd ontwikkelen ontstaat er ruimte voor opwaartse aanpassingen van de grondprijs. De regionale verschillen in prijsontwikkeling van woningen werken sterk door in grondprijzen. De regionale verschillen zijn versterkt door een achterblijvende nieuwbouwproductie in sommige gebieden (zoals in de noordvleugel van de Randstad) en door belemmeringen voor omzetting van huur- in koopwoningen in de bestaande voorraad van particuliere en sociale huurwoningen. Vergeleken met de onzekerheden waarmee de start van VINEX was omgeven heeft de tweede helft van de jaren negentig zich gunstig ontwikkeld. Vergeleken met de BLS-referenties uit het begin van de jaren negentig is de grondexploitatie sterk verbeterd. In veel grondexploitaties blijven verwachte tekorten uit en heeft men de ruimte om het kwaliteitsniveau te verhogen. In de markt is er ook een druk om meer duurdere woningen te bouwen om aan te sluiten bij de vraag van het moment. In de eerdere hausseperiode 1975-1979 hanteerden veel gemeenten een kostprijsbenadering en werden zij weinig geprikkeld om mogelijkheden voor hogere grondprijzen te benutten, mede omdat hogere grondopbrengsten naar het rijk zouden vloeien (in de vorm van lagere locatiesubsidies). Uit het overzicht van de uiteenlopende vormen waarin de VINEX-locaties worden ontwikkeld komt naar voren dat de gemeente in beginsel een sterke positie heeft (behouden). Bij sterk stijgende prijzen van woningen en grond is het wel zaak die positie in onderhandelingen met ontwikkelaars goed te benutten. De overgang naar de residuele grondprijsberekening bij vormen van grondexploitatie waarin de gemeente domineert kan in de fase van bouwplanontwikkeling de kwaliteit onder druk zetten. Door de sterke prijsstijgingen zullen ontwikkelaars geneigd zijn bij een vastgezet prijsniveau van de woning en de grond de woningkwaliteit te verlagen. Een analyse naar een relatie tussen kwaliteit van VINEX-uitleglocaties (consumentenkwaliteit en duurzaamheid) en vorm van grondexploitatie wijst uit dat er geen verband bestaat tussen kwaliteit en PPS, particuliere exploitatie, traditionele gemeente exploitatie of met het bouwclaim. De ambities van betrokkenen lijken meer bepalend dan de precieze samenwerkingsvorm. Dat in de huidige markt ook de aanbieders van ruwe bouwgrond (boeren, ontwikkelaars en speculanten) hun grondposities willen verzilveren is weinig verwonderlijk. De stijging van de verweringsprijzen van agrarische grond houdt echter ook mede verband met stijgende kosten van bedrijfsverplaatsing en beëindiging en hogere waarde van landbouwgronden in het agrarisch verkeer. Op de totale prijs van de woning is het effect van de stijgende prijzen voor

63

¾

verwerving van landbouwgrond betrekkelijk gering, ruwweg te vergelijken met het effect van invoering van het DuBo-pakket in de woningbouw. De ruimte die ontstaat in de grondexploitatie blijkt ook gunstig te zijn voor de sociale sector, waarvoor in de praktijk de prijsontwikkeling is afgewenteld op de marktsector: hun kavelprijzen zijn laag en blijven beduidend achter in de opwaartse ontwikkeling.

Schema van beleidsontwikkeling en ontwikkeling verkoopprijzen periode

Beleid en ontwikkelingen

1970-75

Introductie van diverse grondprijsverlagende subsidies voor stadsvernieuwing en voor uitleggebieden grote steden, groeisteden en ik koopwoningmarkt, Hausse oplopende inflatie en invoering DKP systeem voor huurwoningen Kabinet Den Uyl valt over grondverwervingswet met "gebruikswaarde" in plaats van ruil/marktwaarde Instorting koopwoningmarkt d recessie (hoge rente); opvang teruglopende marktsectorwoningbouw met zwaar gesubsidieerde woningbouw (OKH-regeling, volgens het op sterke inflatie ingestelde dynamische kostprijssysteem) Wet voorkeursrecht Gemeenten iwerking voor Stadsvernieuwing Decentralisatie objectsubsidies (NKS) Ontwikkeling VINEXb l id Decentralisatie db l id open einde beeindiging k kt objectsubsidies met bezuiniging woningbouwsubsidies Convenanten met regio's provincies over VINEXBruteringsoperatie sociale verhuurders, opkomst residuele grondprijsberekenin Wet voorkeursrecht Gemeenten iwerking voor stadsgewestelijke uitleggebiede De Raad van State houdt invoering grondexploitatieheffing

1975-1980

1977

1980-1984

1985 1988-1992 1990-1993 1990-1995

1993-1995 1995-1997

1996

1998

1999

tegen Overgang BWS-SV-fonds naar ISV

gemiddelde verkoopprijzen N d l d 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 0

100000

200000

300000

400000

Bron: RIGO en NVM

¾

De startende koper neemt relatief (per woning) het meeste risico (duur ingekocht, maar de vraag is of dat prijsniveau na gemiddelde bewoningsduur van 10 tot 15 jaar nog zo hoog is). Hij kan potentieel ook profiteren van waardestijging. Maar als in de topperiode het huis is gekocht, ligt voor de meesten toch

64

¾

het risico van een periode van daling in het verschiet (vergelijk de jaren 19751979 en 1980-1992 - zie voorgaand schema). Het rijk heeft weinig baat bij een sterke prijsstijging van woningen. Weliswaar is er hogere BTW-opbrengst bij nieuwbouw, maar die valt ruimschoots weg tegen hogere belastinguitgaven voor de hypotheekrenteaftrek.

11.2 Slotconclusies De Nederlandse woningbouw was in de jaren negentig in de eerste plaats gericht op risicobeperking (zekerheid omtrent afzet, beheersing van kostenrisico’s, gebruik van opties op de grondmarkt) en minder op winstmaximalisatie. Daarbij komt nog dat begin jaren negentig de toekomstverwachtingen somber waren en de onzekerheid groot was. De kwaliteitsexplosie vanaf medio jaren negentig - meer en betere koopwoningen was een verrassing voor bouwers en overheid. De voorzichtigheid en vooral de traagheid in de reactie op de vraagontwikkeling zijn de dominante factoren bij de prijsstijging van de bestaande woningen en daarvan afgeleid die van nieuwe woningen in stadsgewesten en BoN-gebieden van de Randstad en aangrenzende regio's: ¾ de lange duur van de VINEX-voorbereidingen; ¾ de lange opstarttijd voor vooral de grotere VINEX-locaties die dikwijls in de gebieden lagen waar de regionale tekorten het grootst waren en de bestaande koopsector door zijn geringe omvang heftige prijsstijgingen liet zien; ¾ het ontbreken van beleidsreacties op de ontwikkelingen op de koopmarkt; er ontstond geen beleid gericht op stabilisatie (hoger productietempo, geleiding van de hypotheekmarkt en vooral verkoop van huurwoningen); speciaal in de grootstedelijke gebieden met de grootste tekorten hadden gemeenten en corporaties de koopmarkt in de jaren negentig in rustiger vaarwater kunnen houden; ¾ contractuele relaties tussen overheden en particulieren die programma’s, verrekeningen (subsidies voor de sociale woningbouw), prijsniveaus en dergelijke vastlegden waardoor kwaliteit en prijzen van de nieuwbouw achterop liepen bij hetgeen bij de markt paste. In veel stadsgewesten buiten de Randstad is de VINEX-opgave in 1995-1999 voortvarend ter hand genomen en is meer marktconform gebouwd. De gemeenten buiten de stadsgewesten hebben meer gebouwd dan voor die periode was voorzien. In die gebieden is de onstuimige marktontwikkeling eerder in rustiger vaarwater gekomen. De prestatie van het VINEX-beleid in 1995-1999 heeft met andere woorden twee gezichten. De verhoudingen rond de woningbouw zijn door de heftige jaren negentig geleidelijk afgestemd op een optimistischer beeld. De woningbouw op de grotere VINEXlocaties in de Randstad is anno 2000 bijna overal goed op gang gekomen. Er is meer ervaring met PPS-constructies en bouwclaimmodellen. De programma’s en prijsniveaus worden geleidelijk beter afgestemd op de actuele vraag. Bij contracten en verkoopmethoden houdt men vaker rekening met de verwachte prijsontwikkeling op de markt. Het feit dat de grondprijzen in de jaren negentig sneller stegen

65

dan de VON-prijzen betekent dat de dominerende gemeentelijke grondexploitatie relatief sterk heeft geprofiteerd van de ruimte die de markt bleek te bieden, relatief sterker dan de ontwikkelaars. Vergeleken daarmee is de aannemerij achtergebleven. Pas als daar de capaciteit een bottleneck gaat vormen (en er zijn tekenen dat dat de laatste tijd vaker het geval is), valt een versnelling in de stijging van de bouwkosten te verwachten. Hectische prijsontwikkeling in de jaren negentig zijn een meer regionale aangelegenheid geworden, met Utrecht en Noord-Holland als regio’s met aan het einde van de jaren negentig nog aanzienlijke woningtekorten. Elders is de nieuwbouwmarkt al "over zijn top". Dat maakt een regionale component in het beleid nodig. Anders zou daar waar de markt al over zijn top is, ongewild een recessie kunnen worden uitgelokt.

figuur 11.1

Gebieden met een sterke stijging van woningprijzen in 1998-1999 (hoog/donker,> 18%), en lagere prijsstijging (laag/wit< 14%)

laag m id del hoog

Bron NVM - bewerking RIGO

De vorm van de grondexploitatie (traditioneel gemeentelijk, bouwclaimmodel, PPS, concessies, particuliere exploitatie) is van ondergeschikt belang bij de verklaring van de ontwikkelingen in de jaren negentig. De achterliggende schaarste verhoudingen en de traagheden in de aanpassing op de veranderende omstandigheden zijn de belangrijkste oorzaken van overwaarden bij de nieuwbouw.

66

De kosten daarvan zijn deels op de schouders gelegd van nieuwe toetreders op de koopmarkt die werden geconfronteerd met hogere instapprijzen, hogere schulden en risico’s. Deels werden de kosten door de rijksoverheid gedragen die de hypotheekrenteaftrek in de jaren negentig fors zag toenemen. Gemeenten, grondeigenaren, ontwikkelaars en de (uit koopwoningen doorstromende) eerste bewoners zullen zich de tweede helft van de jaren negentig blijven herinneren als een gouden tijd.

67

INHOUD Voorwoord ................................................................................................................. 1 1

Woningbouwbeleid in de jaren negentig............................................................ 3

2

Praktijk van gronden bouwprijzen.................................................................... 9

3

4

5

6

7

2.1

Benaderingswijze ......................................................................................... 9

2.2

Kenmerken van woningen grondmarkt .................................................... 11

2.3

Dimensies van woningprijsontwikkelingen................................................. 12

Traditioneel ontwikkelingsmodel...................................................................... 15 3.1

Gemeentelijk grondbeleid domineerde tot 1985 ........................................ 15

3.2

Weinig prikkel voor marktwaardegericht grondprijsbeleid ......................... 16

3.3

Kwaliteit woonomgeving............................................................................. 16

3.4

Dynamische jaren 1975-1979 .................................................................... 16

Exploitatierisico’s: van rijk naar gemeenten .................................................... 19 4.1

Terugtredend gemeentelijk grondbeleid 1980-1990 .................................. 19

4.2

Meer gemeentelijk risico met VINEX ......................................................... 19

4.3

VINEX-kwaliteit .......................................................................................... 21

4.4

Dekking van VINEX-grondexploitatietekorten............................................ 21

Nieuwe rolverdelingen bij VINEX..................................................................... 23 5.1

Marktpartijen actief bij verwerving van ruwe bouwgrond ........................... 23

5.2

Gemeenten actief bij grondexploitatie........................................................ 24

5.3

Marktpartijen: bouwclaim en PPS .............................................................. 25

5.4

Toepassing voorkeursrecht gemeenten..................................................... 25

5.5

Nadere rolverdelingen in de samenwerkingsmodellen .............................. 26

Onvoorziene woningmarktdynamiek................................................................ 29 6.1

De vlucht van de koopsector...................................................................... 29

6.2

Rol bestaande huurvoorraad ..................................................................... 30

Marktsituatie, prijseffecten en kwaliteit ............................................................ 31 7.1

Agrarische grondprijs en ruwe grondverwervingsprijs ............................... 31

7.2

Grondexploitatie ......................................................................................... 34

7.3

Woonomgevingskwaliteit............................................................................ 35

7.4

Mededinging markt woningbouwgrond ...................................................... 35

Bouwkosten ..................................................................................................... 37

8

8.1

Investeringsvolume .................................................................................... 37

8.2

Prijsontwikkeling......................................................................................... 38

8.3

Kwaliteitsontwikkeling ................................................................................ 39

8.4

Bouwprogramma’s ..................................................................................... 40

8.5

Het "tijdsresidu".......................................................................................... 41

9

Praktijkvoorbeelden ......................................................................................... 43 9.1

Amsterdam Oostelijk Havengebied............................................................ 43

9.2

Amsterdam Het Funen ............................................................................... 46

9.3

Leidschendam Leidschenveen .................................................................. 48

9.4

Haaglanden Ypenburg ............................................................................... 51

9.5

Zutphen Leesten-Oost ............................................................................... 53

9.6

Eindhoven Meerhoven ............................................................................... 55

9.7

Groningen Buitenhof .................................................................................. 57

10

Samenwerkingvorm en opbrengstverdeling............................................... 59

10.1

Verdeling van opbrengsten.................................................................... 59

10.2

Risico en overwaarde ............................................................................ 61

11

Conclusies.................................................................................................. 63

11.1

Grond- en bouwprijzen in de praktijk ..................................................... 63

11.2

Slotconclusies........................................................................................ 65

De praktijk van grond- en bouwprijzen. deelstudie ontwikkeling grond- en woningprijzen

Recommend Documents