De taart op tafel Hausse in grond- en woningprijzen Geurt Keers en Rob de Wildt vennoten RIGO Research en Advies
Bouwgrondmarkt en woningmarkt staan bijzonder in de politieke en maatschappelijke belangstelling als er op die markten veel te verdienen valt en betrokken partijen daarom in de slag gaan. De onverwachte hausse in gronden woningprijzen in de laatste vijf jaar van de vorige eeuw heeft de gemoederen al flink bezig gehouden. 'De taart staat op tafel' en het lijkt of iedere betrokken partij een groter stuk wil van de anderen. Gemeenten vinden bijvoorbeeld dat de boer te veel krijgt voor zijn grasland (door grondspeculanten) en willen bouwers met residueel grondprijsbeleid zoveel mogelijk de pas afsnijden om de overwinst en tussentijdse waardestijging te incasseren. Eerste bewoners worden het liefst geringeloord met een anti-speculatiebeding, vooral als de gemeente bouwgrond voor goedkopere huizen onder de marktwaarde verkoopt voor bepaalde doelgroepen. Sommigen vinden dat de overheid de overwaarde op woningen en bouwgrond via de actieve gemeentelijke bouwgrondexploitatie moet verkrijgen of via een wettelijke surplusafroming. Anderen menen dat de overwinst zich verdeelt naar rato van het investeringsrisico en dat aanvullend overheidsbeleid dus niet wenselijk is (afgezien van free rider problemen van bovenwijkskostenverhaal bij particuliere ontwikkeling van bouwkavels). Weer anderen menen dat boeren, gemeenten en ontwikkelaars profiteren van de koperwoonconsument die nu veel meer voor eenzelfde huis moet betalen dan enkele jaren ervoor, zoals het dure "VINEX-rijtjeshuis" in de Randstad en bepleiten prijsmaatregelen of minder gulzige gemeenten met een grondprijsbeleid of doorbreking van beheerst "bouwkartels" op VINEX-locaties (mede voor meer kwaliteit). Het debat gaat vooral over verdeling van de "overwaarde taart" van de woningbouw tussen betrokken partijen en de "legitimiteit" van partijen om hun aandeel te behouden of te vergroten. Op enige afstand van het feestgedruis rijzen toch vragen over de excessief hoge prijsstijgingen van 10 tot 20% per jaar. Deze bijdrage wil ingaan op de vraag of de woningmarkt wel werkt als markt. Hoge overwaardes hoeven niet alleen samen te hangen met hoge investeringsrisico's, maar kunnen ook wijzen op verstoorde marktwerking. Waarom blijft de taart op de nieuwbouwmarkt zo lang groot? In bijbelse termen: is er sprake van een wonderbaarlijke taartvermenigvuldiging? Markt, overwinst en risico's In markten met bovengemiddelde schaarste stijgen prijzen gemiddeld sterker. De voor betreffende producten te realiseren overwaarde, overwinst trekt bij normale
marktwerking nieuwe investeerders aan of prikkelt bestaande producenten tot uitbreiding van productie. Het aanbod neemt dan toe en leidt tot een meer evenwichtige markt met een meer gemiddelde prijsontwikkeling. Dit mechanisme werkt bij de woningmarkt kennelijk imperfect, is mogelijk zelfs aanzienlijk geblokkeerd. De prijsstijgingen blijven te lang sterk bovengemiddeld. Hoge winst kan ook een beloning zijn voor het nemen van hoge risico's die de productie van een goed met zich mee brengt. Op de woningbouw- en grondmarkt zijn die er normaliter. Het tijdsrisico is bijzonder. De ontwikkeling van een bouwlocatie neemt al tien tot vijftien jaar in beslag. Grondexploitatie en bouwprogammering staan dan bloot aan grote tijdsrisico's: van macro-economische conjunctuur, de conjunctuur op de eigen markt, veranderde vraag tot en met onzekerheid van lokaal bestuur (in ieder geval de vierjaarlijkse verkiezingen). Het investeringsrisico voor een woningbouwplan zelf is iets minder aan tijdsrisico's onderhevig dan het exploiteren van bouwgrond, maar blijft met een tijdspanne van een paar jaar doorlooptijd toch aanzienlijk. Het marktsegment speelt ook een rol bij de (afzet)risico's. Bij de goedkope huurwoning waren tot voorkort alle risico's haast afgedekt. In het topsegment van de koopsector zijn risico's weer groter dan in het middensegment, alleen al omdat de vraag in het topsegment klein is. De winst/risicomarge is er groter. In een aantrekkende markt ontstaan gemakkelijk overwaarde mede door traagheid in aanbodreactie in de nieuwbouw en mede omdat doorgaans vanwege tijdsrisico voorzichtig wordt gerekend. De ruwe bouwgrond wordt drie tot tien jaar voor de woningbouw gekocht (van de boer). Voor de grond wordt een prijs bepaald een halfjaar tot een jaar voor dat de woning (in voorverkoop) is afgezet en dat is weer een tot twee jaar voor de oplevering. In tussenliggende tijd kan de geschatte woningprijs nog flink afwijken van uiteindelijke prijs. Prijsvorming op de nieuwbouwmarkt is extra bijzonder omdat de woningmarkt een voorraadmarkt is. De nieuwbouw volgt de prijzen van de transacties in de woningvoorraad. Van de verkochte woningen is ongeveer 75% een "tweedehands" woning. Dat betekent dat de marktwerking bij nieuwbouw normaal gesproken de bestaande woningvoorraad volgt. Vooravond VINEX in het teken van risico's De ontwikkeling van de woningbouwplannen van VINEX voor de periode 1995 tot 2005 in de beginjaren '90 werd sterk ingekleurd door de woningmarkt van de laatste helft jaren tachtig: een markt met veel van de huurwoningvraag en een licht aangetrokken koopmarkt, vooral in het middensegment, de koopwoning in een rij. Het rijksbeleid van VINEX had hoge ambities, maar legde het grotere financieel risico bij bouwgemeenten (gemeentelijke grondbedrijven) en bouwbedrijven 1: z
70% marktsector in plaats van 70% gesubsidieerde
z
z
goedkope woningbouw. Gemiddeld grootschalige en krappere woonwijken (de "Vinex-dichtheid" van 30 woningen per ha, als grondslag voor subsidieberekening) met vooral in de Randstad hoge grondproductiekosten Beperkte risicodekking van grondexploitaties door het Rijk (geen 100% openeind subsidiering, maar een 50%bijdrage voor een berekend normatief grondexploitatietekort).
Naast regionale verevening van gemeentelijke grondexploitaties werd grondprijsverhoging aanbevolen als een van de middelen om sluitende grondexploitaties te verkrijgen. Het restrictief beleid - beperking van bouwmogelijkheden in omliggende gemeenten van VINEX-stadsgewesten - zou ondersteuning bieden, ook voor bouwers op VINEX-locaties. 2 Dat er een zekere cumulatie van nieuwe risico's was, kwam tot uitdrukking in langdurig overleg voorafgaande aan de VINEXconvenanten tussen met name BoNregio's, deelnemende gemeenten onderling en het rijk. Daarmee was ook een basis gelegd voor de inmiddels opgelopen achterstanden in de VINEXproductie van betreffende stadsregio's. Na helderheid over de beheersbaarheid van de vertraagde start van de risico's volgde VINEXuitvoering. Beleid en ontwikkelingen 1970-1999 (bron: RIGO en NVM, prijzen bestaande koophuizen, lopende prijzen)
Onverwachte hausse koopwoningmarkt De VINEX-bouw ging van start onder slecht gesternte. Ook West-Europa zou onder invloed komen van economische neergang van Aziatische en Oost-Europese economieën. Het liep allemaal anders. Een nieuwe bloeiperiode brak aan en de werkloosheid daalde. De licht aangetrokken koopwoningmarkt in 1993-1994 sloeg kort daarop op hol door dalende rente, inkomensgroei, snelle toename van het aantal tweeverdieners met ongeveer 100.000 per jaar. De vermogensgroei droeg ook een steentje bij. De hausse in de kwantiteits- en kwaliteitsvraag op de koopwoningmarkt heeft iedereen verrast, evenzo de forse prijsstijgingen die volgden. Geblokkeerde markt De bijzondere risico's van VINEX verdwenen uit beeld. Het vraagoverschot is zo onverwacht groot dat kwaliteit van VINEX en de prijsverhogingen haast los staan van "afzetrisico's", de gouden tijd van de aanbiedersmarkt. De aantrekkelijke overwaardes in de woningbouw(grond) in 1995-2000 hebben echter weinig effect gehad op het aanbod. De nieuwbouw is niet noemenswaardig
toegenomen (het aantal verleende bouwvergunningen daalt zelfs licht in 1998-1999), het aanbod in de voorraad evenmin. Belemmeringen voor meer nieuwbouw zijn er legio. Er is een lange voorbereidingstijd. Maar dat argument kan niet te veel meewegen. Noch in het rijksbeleid noch dat van VINEXbouwgemeenten is aangekaart dat de VINEXtaakstellingen voor meer nieuwbouw in de koopsector omhoog moeten of dat de taak eerder gerealiseerd moet worden. VINEX-afspraken en uitgangspunten werken mobilisatie van het aanbod aan nieuwe koopwoningen zelfs tegen. z
z
z
z
De (maximale) 30% sociale woningbouw is door menige gemeente of stadsregio tot 2005 heilig verklaart (vaak in combinatie met 40% middeldure woningbouw en 30% duur). Faseringsafspraken tussen gemeente en ontwikkelaars, mede afgestemd op de VINEX-taak, voorkomen extra aanbod. Bouwclaims van ontwikkelaars en PPSconstructies op grond van eerder ingenomen grondposities van bouwers vormen een extra rem op toetreden van concurrenten. Ruimtelijke ordening, restrictief beleid in het bijzonder beperkt het aanbod van alternatieve bouwlocaties.
De prijsontwikkeling en de markt voor de (nieuwbouw) koopwoning wordt sterk bepaald door de voorraadmarkt. In beginsel biedt een woningvoorraad met bijna 50% een reservoir aan aanbod van huurwoningen koopwoningen als de behoefte aan huurwoningen tot ver onder de 50% is gedaald en huisvesting van lagere inkomensgroepen niet in het gedrang komt. Maar de was tot voorkort nagenoeg huurwoningvoorraad dichtgespijkerd voor omzetting in koopwoningen. Vrije marktwerking is hier maar weinig aan de orde. De huursector is een min of meer "overheidssector" via corporaties en via de hoge mate van bescherming van huurders in de particuliere (middeldure en goedkope) huursector. Splitsing en omzetting van particuliere huurwoningen(appartementen) is in veel gemeenten een haast onneembare barrière. Het in de jaren negentig ingezette rijksbeleid van verkoop van sociale huurwoningen vraagt evenwel veel van verzelfstandigde corporaties. "Snijden in eigen vlees" gebeurt dan ook met name in die regio's waar de markt minder gespannen is en minder gewilde huurwoningen vaak muteren of leeg komen te staan. In gespannen markten verkopen corporaties relatief weinig. Dat zijn dan ook vaak net ook de regio's met beduidend meer dan 50% huurwoningen in de voorraad (met als top de gemeente Amsterdam 86% huurwoningen) en relatief veel "goedkope scheefheid" en onderverhuur. Gebieden met een sterke stijging van woningprijzen in 1998-1999 (hoog/donker,>18%), en lagere prijsstijging
(laag/wit< 14%)
Bron NVM (RIGO bewerking)
Meer dan marktimperfectie Al met al is werking van de (vrije) woningmarkt aanzienlijk imperfect door uiteenlopende factoren, waarbij die van overheidsbeleid (regulering en interventie) van grote invloed zijn. De woningmarkt is tegelijk aanbiedersen overheidsmarkt. Bij zo'n combinatie is de kans groot dat een overspannen markt overspannen blijft, dat prijzen bovengemiddeld blijven stijgen. Tot dat de emmer een keer overloopt. De doelgroep die hoge prijzen kan betalen is dan op eens bediend. Of "macro economisch" gaat het minder goed. Dat was bijvoorbeeld na de hausse in 19751979 het geval. Met de recessie die in 1980 inzette verdwenen ook de overwaardes in de woningbouw en de discussie daarover, zoals rondom het wetsvoorstel over de agrarische grondverwerving(sprijs) van het Kabinet Den Uyl. Regionalisering overheidsmarkt"
van
de
"aanbieders-
&
VINEXwoningbouw blijft te weinig op de taakstelling achter om te concluderen dat VINEX de prijsstijgingen van koopwoningen heeft veroorzaakt, zo meent het Rijk. 3 Daar kan echter genuanceerder naar gekeken worden. De prijsstijgingen zijn namelijk het grootst in die stadsgewesten waar de VINEX-achterstand het grootst is (stadsgewest Utrecht, Amsterdam, Eindhoven e.d.). Daar is de regionale economie en de vraag naar koophuizen het sterkst, maar ook de voorraad koopwoningen het kleinst, de huurvoorraad het grootst. Prijsstijgingen zijn minder
excessief in andere gebieden waar de woningproductie gelijk is of hoger dan de woningbouwtaak, de koopvoorraad groter is en meer huurwoningen worden verkocht en de vraagexplosie minder groot was. Meer marktwerking moet dus vooral op regionaal niveau effect hebben. Wonen en financieel-economische zaken Prijsstijgingen van 10 tot 20% per jaar vijf jaar achter elkaar roepen ten onrechte binnen de sector "Wonen" weinig vragen op over marktwerking en de rol van het overheidsbeleid daarbij. 4 Per sector zijn er verschillen in beeldvorming. Recente prijsstijging van benzine, waarbij erop wordt gewezen dat de benzineprijzen in Duitsland wederom achterblijven, is aanleiding voor pleidooien voor overheidsingrijpen om "gezonde" marktprijsvorming te laten terugkeren. In de volkshuisvesting en ruimtelijke ordening wordt dat niet zo beleefd, ook al staat Nederland nummer 1 van West Europa als het om woningprijsstijgingen gaat. Op meerdere aspecten van de woningmarkt is er al een bijna een eeuw de overheidsinterventie en regulering (sinds de Woningwet van 1901): ruimtelijke ordening, nieuwbouwbeleid en woningvoorraadbeleid. Dat een verstoorde markt met zo'n traditie niet verstoord wordt genoemd is begrijpelijk. Maar dat vanuit economische zaken en financiën de woningmarktwerking weinig wordt becommentarieerd is opmerkelijk. Wonen en ruimtelijke ordening De mogelijkheden voor vergroting van de de komende jaren worden woningmarktwerking vooralsnog bepaald door beleidsontwikkeling in de volkshuisvesting en ruimtelijk ordening. Daarin worden de verschillende koersen uitgezet: marktverruimingsstrategie van Volkshuisvesting en de bouwgrondschaarste strategie vanuit de Ruimtelijk Ordening. In de (concept)Nota Wonen neemt meer keuzevrijheid van de burger bij het wonen een centrale plaats in. Ambities om tegemoet te komen aan de kwaliteitsvraag worden hoog gesteld. Mede voor woningdifferentiatie en vernieuwing van woonwijken wordt de taakstelling voor verkoop van huurwoningen aanzienlijk verhoogd. Dat moet ook geld opleveren voor hogere inspanningen die van corporaties worden gevraagd, zoals meer sloop van minder gewilde goedkope huurflats in voor en -naoorlogse wijken en meer samenvoeging van kleine huizen. Er wordt meer ruimte voor wonen in de uitleg geclaimd (ook om in lagere dichtheden meer duurdere woningen te kunnen bouwen). De actualisering van VINAC 2005-2010 zou dan in die lijn meer woningbouwgrondcapaciteit kunnen vrijmaken om het aanbod van nieuwbouw te kunnen vergroten ten opzichte van de huidige voornemens. Maar er is tegendruk vanuit ruimtelijke ordening. Zuinige
ruimtelijke ordening voor het wonen is een van de factoren in de marktverstoring. In de ruimtelijke ordening menen sommigen bovendien dat de woningprijzen nog hoger kunnen gezien prijsniveaus in grootstedelijk gebied elders in West Europa. Met schaarstevergroting in stedelijk gebied door strakke contouren (Vijfde nota ruimtelijke ordening 2010-2030) en een afroominstrumentarium zou een strategie van kostbaar ruimtegebruik om in de intensief meervoudig ruimtebehoefte te voorzien en het buitengebied landelijk te houden betaalbaar worden. Keerzijden van zo'n schaarste strategie worden onderbelicht. Bij hogere woningenprijzen moeten veel huishoudens in de steden kleiner wonen of kunnen zij hun woonkwaliteit niet vergroten (vergelijk Parijs of Londen waar de woonstandaard gemiddeld beduidend lager ligt dan in onze randsteden). In Nederlandse verhoudingen zal er komen om meer ook een koopwoningsubsidie huishoudens uit de midden en lagere inkomensgroepen alsnog gelegenheid te geven in stedelijk gebied een woning te kunnen kopen, Beter betaalden ontkomen aan de volle drukte van de compacte steden met bijvoorbeeld een tweede woning (In Parijs heeft een op drie huishoudens een tweede onderkomen in het landelijk gebied). Met een compacte verstedelijking wordt het platte land dus ook niet gevrijwaard van verstedelijking. De inzet voor de woningmarkt is complex. Menige gulden van woonconsumenten en hypotheekrenteaftrek zal waarschijnlijk nog uit de beurs gaan voor "de taart" op de woningmarkt, alvorens marktwerking in de overspannen regio's meer kans krijgt. Zij betalen de taart namelijk. Het thema kan ook weer jaren aan nieuwswaarde verliezen met een recessie op de koophuizenmarkt. Dan is de taart op. Overwaarden verdwijnen als sneeuw voor de zon, terwijl de markt in werking niet verbetert, net zoals in de jaren 1980-1984. Dan keert het debat over grond- en woningprijzen rond 2020-2030 weer terug. Dan ligt een herdruk van "De taart op tafel" in het verschiet.\
Noten: 1. G. Keers en J. van der Schaar, "En dat was dan geregeld …… investeringsstrategie en volkshuisvestingsbeleid", in: J. Brouwer en H. Voogd, Investeren in ruimte, Alphen aan den Rijn, 1995 2. Zie ook: G. Keers en K. Leijdelmeijer, Kansen voor restrictief beleid, RIGO Research en Advies, Amsterdam, 1994. 3. I. Koenen, "Trage VINEX geen prijsopdrijver", in Cobouw 17 april 2000 4. Kamerlid Duyvestein kaartte wel (prijs)afspraken
van bouwers op (Haagse) VINEX-locaties aan. De mededingingsautoriteit van het ministerie van Economische Zaken concludeerde op grond van haar onderzoek in 1999 dat er geen volledige maar wel voldoende concurrentie is, zodat maatregelen om concurrentie te bevorderen niet nodig zijn.
