De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland Was democratische vernieuwing vroeger vooral een agendapunt van links, sinds enkele jaren is het rechts dat de trom roert. Douwe Jan Elzinga analyseert deze opmerkelijke accentverschuiving, zich baserend op een onderscheid tussen het klassiek-parlementaristische en het plebiscitaire gedachtegoed. Die eerste traditie is stevig geworteld in ons bestel en de politieke cultuur. De vraag is, hoe kansrijk is de plebiscitaire wind die waait sinds de opkomst van Pim Fortuyn? Een ding is duidelijk: ‘Het debat over politieke vernieuwing wordt zinvoller naarmate er meer duidelijkheid ontstaat over de werkelijke beweegredenen van de vernieuwers.’
douwe jan elzinga
Tijdens de kabinetten Balkenende-i en -ii stond politieke vernieuwing hoog op de agenda. Het is in hoofdzaak een agendapunt gebleven, want er zijn de afgelopen jaren vrijwel geen resultaten geboekt. Op het oog verschilden de vernieuwingsvoorstellen niet veel van die uit eerdere periodes. Ook nu moest het kiesstelsel worden aangepast, moest de burgemeester door de bevolking worden gekozen, moest worden bezien of ook de minister-president voor rechtstreekse verkiezing in aanmerking kwam, et cetera. In algemene zin is het dichten van de kloof tussen burger en bestuur het motief voor veranOver de auteur Douwe Jan Elzinga is hoogleraar Staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen. Deze tekst is een bewerking van een inleiding die hij hield bij de uitreiking van de Van Kemenadeprijs in september 2006. s & d 1 / 2 | 20 0 7
dering en hervorming. Het gaat daarbij om voorstellen die in de jaren zestig van de vorige eeuw werden gelanceerd en gedurende lange jaren in allerlei varianten zijn besproken en telkens afgewezen. In dat opzicht kenmerkt het debat over politieke of staatkundige vernieuwing zich door een aanzienlijke continuïteit. De geschiedenis lijkt zich steeds te herhalen volgens een vast patroon en de argumentaties over en weer lijken dezelfde te zijn gebleven. Wie wat grondiger kijkt, ziet echter dat de discussie over politieke vernieuwing aanzienlijk van kleur is verschoten. Wat daarbij nog het meest opvalt is dat de democratische vernieuwing in de afgelopen vijf jaar een thema van ‘politiek rechts’ is geworden, terwijl ‘politiek links’ de hakken in het zand lijkt te zetten, aan de rem lijkt te hangen, behoudzucht lijkt te tonen. Tot ongeveer het jaar 2000 was democrati-
Douwe Jan Elzinga De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland sche vernieuwing een agendapunt van links. Denkt u maar aan de democratisering van politieke en maatschappelijke verbanden, ondernemingen en universiteiten, aan het referendum, de inspraak, et cetera. Stelselmatig werden deze voorstellen gedwarsboomd en afgeschoten door de politieke groeperingen die opereren aan de rechterzijde van het politieke spectrum. Ik gebruik hier gemakshalve maar even de termen politiek rechts en links. Die termen hebben weliswaar de laatste tijd een wat ingewikkeld karakter gekregen, maar het is wel duidelijk wat ik bedoel. Onder andere cda en vvd hebben in de laatste decennia van de twintigste eeuw op het punt van de politieke vernieuwing actief gebruik gemaakt van de mogelijkheid om grondwetsherzieningen te blokkeren, met de nacht van Wiegel in 1999 als meest illustratieve gebeurtenis. In die nacht werd de grondwetsherziening die het referendum mogelijk moest maken door de Eerste Kamer verworpen. Kijkt men echter naar de meest recente periode, dan lijken de panelen verschoven en de bakens verzet. De kabinetten Balkenende-i en -ii namen een uitgebreid pakket aan democratiseringsvoorstellen op in hun regeerakkoorden. vvd en lpf bepleitten op onderdelen een radicale democratisering van het politieke bestel. Via u-bochtconstructies, zoals de Nationale Conventie en het Burgerforum Kiesstelsel, werd geprobeerd om het verzet van links tegen de vernieuwing te breken. Wat is nu de verklaring voor deze opmerkelijke accentverschuiving? In de eerste plaats is er een politiek-conjuncturele oorzaak. Het feit dat de lpf en d66 nodig waren om de kabinetten Balkenende-i en -ii aan een meerderheid te helpen, maakte dat deze groeperingen eisen konden stellen op het punt van de politieke vernieuwing. Zonder die politieke wipposities zou de politieke vernieuwing in de beide regeerakkoorden zeker minder profiel hebben gekregen. Een tweede verklaring voor het feit dat de politieke vernieuwing over rechts meer profiel heeft gekregen, ligt in de ondersteunende houding van de media. Opmerkelijk is dat de s & d 1 /2 | 20 0 7
afgelopen jaren een aantal journalisten, met name van media die als behoudend kunnen worden gekwalificeerd, waaronder een deel van de commerciële omroep, de invoering van direct democratische instrumenten actief heeft gepromoot. Het zich uitbreidende en commercialiserende medialandschap heeft een steeds groter belang gekregen bij het uitvergroten van het persoonlijke element in de politiek. Persoonlijke concurrentiestrijd in de politiek is vanuit een mediaperspectief interessant. Men ziet graag winnaars en verliezers. Het personaliseren van inhoudelijke politieke tegenstellingen en vormen van persoonlijke polarisatie worden door de media sterk aangemoedigd omdat ze gemakkelijker en aantrekkelijker over het voetlicht gebracht kunnen worden. Illustratief is hier de onevenredige media-aandacht voor de lijsttrekkersverkiezingen binnen vvd en d66. Terwijl de wereld op diverse plaatsen in brand stond, opende menige rtl-nieuwsuitzending met het nieuwste statement van Rita Verdonk in haar strijd met Mark Rutte. Gebleken is derhalve dat de media een sterk belang hebben gekregen bij de invoering van persoonsverkiezingen en dat heeft de Haagse animo om hierop in te zetten nogal gestimuleerd. Voor de karakterverandering van de politieke vernieuwing is er vervolgens nog een derde verklaring en die verklaring acht ik de belangrijkste. Het gaat daarbij om het volgende. Kijkt men naar de politieke en parlementaire geschiedenis in Nederland en in andere landen, dan kunnen vernieuwers of hervormers van het democratische politieke bestel in twee categorieën worden verdeeld. De eerste categorie duid ik aan als de klassiek-parlementaristische vernieuwers. De tweede categorie noem ik de plebiscitaire vernieuwers. over abraham kuyper en pim fortuyn De klassieke hervormers zetten zich in voor een versterking van de vertegenwoordigende democratie en oriënteren zich daarbij sterk op het parlementarisme. Het krachtiger worden van de volksvertegenwoordigende organen gaat
Douwe Jan Elzinga De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland
10
hun zeer aan het hart. De klassieke vernieuwer beoordeelt veelal het politieke domein als ruim bemeten en bij dit ruime politieke domein hoort het streven naar politisering van de samenleving. In algemene zin is er grote aandacht voor de filterende mechanismen in de politieke besluitvorming, waaronder politieke partijen en politieke overlegstructuren. De plebiscitaire vernieuwer daarentegen is uit geheel ander hout gesneden. Plebiscitaire hervormers hebben vaak een sterke bestuurlijke oriëntatie. Ze zijn gefocust op leiderschap en politieke daadkracht. Het accent wordt sterker gelegd op regerende en bestuurlijke functies en minder op de volksvertegenwoordigende posities. Er is een zekere aversie tegen de vertragende effecten van politieke filtering, intermediaire organisaties en politieke overlegstructuren. De oriëntatie van de plebiscitaire vernieuwer is nogal eens a-politiek en soms zelfs anti-politiek. Men heeft een broertje dood aan het politiseren van de samenleving en het politieke domein zou dan ook moeten worden verkleind. Kleinere volksvertegenwoordigingen, minder politieke lichamen, meer zakelijkheid in de politiek zijn kenmerkend voor het denken van de plebiscitaire politicus. Hoofdkenmerk van dit denken is, ten slotte, dat men ¬ bij voorkeur over de hoofden van intermediaire organisaties en structuren heen ¬ directe mandaten zoekt bij kiezers en/of samenleving, zodat de politieke was op een snellere manier kan worden gedaan. Als we dit onderscheid tussen klassiek-parlementaristische en plebiscitaire vernieuwers even vasthouden, dan kunnen vele politieke hervormingsbewegingen in dit onderscheid worden ondergebracht. Interessant in dit verband nu is dat het plebiscitaire denken in de wat bredere zin van het woord vooral voorkomt aan de rechterzijde van het politieke spectrum, terwijl het klassieke vernieuwingsstreven zich meer aan de linkerzijde manifesteert. Voor Nederland is Abraham Kuyper een treffend voorbeeld van een plebiscitair denker. Zijn concepties over kerkelijke democratie in s & d 1 / 2 | 20 0 7
de jaren na 1870 en zijn appèl op het volk achter de kiezers vertonen allerlei kenmerken van het plebiscitaire gedachtegoed. Ook bij de latere premiers Cort van der Linden en Colijn kan dit denken worden aangetroffen. Buiten onze grenzen zijn het voor de vroegere periode vooral De Gaulle en voor de huidige periode Berlusconi die in het oog springen. De Gaulle ontmantelde het Franse politieke mesoniveau in de naoorlogse periode en ook het Forza Italia van Berlusconi beoogde met directe kiezersmandaten het de-
Hoofdkenmerk van het plebisci taire denken is dat men directe mandaten zoekt bij kiezers, zodat de politieke was sneller kan worden gedaan mocratisch-parlementaire middenniveau te breken, hetgeen in Italië uiteindelijk niet is gelukt. De meest recente voorbeelden voor Nederland van plebiscitaire politici zijn Pim Fortuyn, Rita Verdonk en Marco Pastors. Overigens is het opvallend hoeveel overeenkomsten er zijn tussen de jonge Abraham Kuyper en Pim Fortuyn. Beide sterk polariserend, kruisvaarder, Messiaans, tegen het politieke establishment, verongelijkt en twistziek en beide sterk overtuigd van de betekenis van krachtig persoonlijk leiderschap. accentverschuiving Politieke vernieuwing over rechts draagt dus vaak een plebiscitair karakter; politieke vernieuwing over links past in de regel beter bij het denkbeeld van het klassieke parlementarisme. Levert dit onderscheid nu iets op voor de beoordeling van het recente vernieuwingsstreven in ons land? Daar zijn wel aanknopingspunten voor, maar daaraan voorafgaand eerst twee relativerende opmerkingen. De neiging om plebiscitaire accenten te leggen
Douwe Jan Elzinga De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland is niet het monopolie van politiek rechts, maar komt af en toe ook bij politiek links voor. Voor Nederland zijn Ferdinand Domela Nieuwenhuis en Pieter Jelles Troelstra duidelijke voorbeelden en ook het politieke opereren van Wouter Bos vertoont af en toe een plebiscitaire trek. Ook in de niet-democratische varianten kent het plebisciet en het daarbij behorende gedachtegoed allerlei toepassingsvarianten, bij autoritaire regimes van zowel linkse als rechtse signatuur. In Zuid-Amerika noemt men dat democradura: een combinatie van democratie en dictatuur. Een tweede relativering hangt samen met de groeiende betekenis van het persoonlijke element in de politiek. Het sterkere accent op de personendemocratie mengt zich nogal eens met hele of halve plebiscitaire uitgangspunten, waardoor een enigszins diffuus beeld ontstaat. Ondanks deze relativeringen kan de plebiscitaire denkwereld dienen als verklaring voor de recente karakterverandering van het streven naar politieke vernieuwing. In ons land is de plebiscitaire denkwijze altijd aanwezig geweest, soms manifest geworden, maar uiteindelijk tot nu toe van secundaire betekenis gebleven. In onze nogal egalitaire en op collectiviteit gebaseerde samenleving houden we niet zo van aangezet leiderschap en regentendom. Na het jaar 2000 werd dit latente plebiscitaire denken echter fors nieuw leven ingeblazen door Pim Fortuyn en de resonanties daarvan zijn nog steeds aanwezig. Na 2002 heeft het streven naar politieke vernieuwing dan ook in belangrijke mate in dat teken gestaan. Dat betrekkelijk steile bewindslieden als Remkes en Donner ineens voorstander bleken te zijn van direct door de bevolking te kiezen bestuurders was bijvoorbeeld hoogst opmerkelijk. Enkele decennia geleden zou steun voor dit streven vanuit een dergelijke hoek volstrekt ondenkbaar zijn geweest. Ook een aantal burgemeesters ¬ de burgemeester van Rotterdam, Opstelten, is een in het oog springend voorbeeld ¬ verklaarden zich voorstander van direct aan de kiezers ontleende bestuursmandaten. In de stellingname van deze bestuurders en s & d 1 /2 | 20 0 7
bewindslieden is de plebiscitaire invalshoek nogal impliciet. Dat is geheel anders bij de burgemeester van Maastricht ¬ Gerd Leers. Leers heeft zich in woord en geschrift uitdrukkelijk bekeerd tot het plebiscitaire gedachtegoed. In zijn visie moet er sprake zijn van sterk bestuurlijk leiderschap, samen de schouders eronder, er moet worden doorgepakt. Dit leiderschap moet worden geconstitueerd door de invloed van de volksvertegenwoordiging terug te dringen, door het politieke domein te beperken, door het aantal politici te beperken en vooral door bestuurders een eigen kiezersmandaat te geven en deze gekozenen waar mogelijk los te weken van vertragende partijpolitieke processsen. De pleidooien van Leers hebben in ruimere kring weerklank gevonden, vooral ook omdat ze uitdrukkelijk in het verlengde lagen van de denkwereld van Fortuyn en de oorspronkelijk grote lpf-aanhang. In de post-Fortuynperiode hebben Leers en andere plebiscitairen geprobeerd om de politieke vernieuwing naar zich toe te trekken en
Na het jaar 2000 werd het latente plebiscitaire denken fors nieuw leven ingeblazen door Pim Fortuyn. De resonanties daarvan zijn nog steeds aanwezig dat is in een bepaald opzicht ook zeker gelukt. Zo ontstond binnen de vvd een debat over politieke vernieuwing waarbij duidelijk wordt voortgeborduurd op de lijn van Leers en anderen. In de liberale vernieuwingsvoorstellen moet het politieke domein worden ingekrompen en de ruimte voor bestuurlijk leiderschap worden vergroot. Daarnaast is Rita Verdonk bij uitstek de belichaming van een plebiscitair georiënteerde politica. Ook binnen PvdA en cda is er een discussie langs deze lijn, maar deze partijen zijn in hoofdzaak sterk parlementaristisch georiënteerd.
11
Douwe Jan Elzinga De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland een flinterdunne filosofie De geschetste ¬ soms nogal impliciete ¬ accentverschuiving is er vervolgens de oorzaak van geweest dat het realiseren van de beoogde democratische vernieuwingen over de gehele linie is mislukt. Toen duidelijk werd welke prijs moest worden betaald voor de invoering van deze vormen van directe democratie, bundelde het verzet zich en werden de voorstellen ¬ vooral op grond van parlementaristische uitgangspunten ¬ steeds kritischer bejegend en uiteindelijk vakkundig het riet in gewerkt.
Het plebiscitaire denken heeft de diepgang van een pannenkoek
12
In die discussie is gebleken dat de wortels van het Nederlandse parlementarisme veel langer en sterker zijn dan door menigeen wordt verondersteld. De plebiscitaire filosofie refereert weliswaar aan noties die op een zekere populariteit kunnen rekenen ¬ vooral bij de getatoeëerde samenleving, zou Jos de Beus zeggen ¬ en ook lijkt de trend te wijzen op een steeds verdergaande personalisering van de politiek (sterk gestimuleerd door oude en nieuwe media), maar ondanks dat heeft het plebiscitaire denken ¬ vooral wanneer men het relateert aan de gewortelde en doorgroeide fundamenten van het Nederlandse parlementarisme ¬ de diepgang van een pannenkoek. De plebiscitaire vernieuwers worden veelal geïnspireerd door uitgangspunten die worden ontleend aan andere maatschappelijke sectoren, waaronder het bedrijfsleven. Deze uitgangspunten miskennen in de regel de eigen aard van het politieke bedrijf en door hun vaak regenteske inslag ontstaan er gemakkelijk strijdigheden met allerlei democratische waarden en culturen. Vooral voor Nederland kan worden geconcludeerd dat het streven naar plebiscistaire vernieuwing flinterdunne uitgangspunten heeft s & d 1 / 2 | 20 0 7
en niet goed past bij de politieke culturen en verhoudingen die zich hebben genesteld in de democratische stelsels op nationaal en decentraal niveau. Die uitgangspunten zijn flinterdun, omdat de suggestie wordt gewekt dat persoonsverkiezingen de democratie nieuw leven in kunnen blazen, terwijl het daadwerkelijke effect wel eens zou kunnen zijn dat een nieuwe klasse van gekozen ‘regenten’ ontstaat die als gemeenschappelijk kenmerk hebben dat ze de macht en positie van de volksvertegenwoordigingen willen terugdringen. Een sterkere persoonlijkheidscultus in democratie en politiek ¬ onder meer tot uitdrukking gebracht in persoonsverkiezingen ¬ gaat bovendien ten koste van een ander personeel element van de nationale en decentrale democratie, te weten de sterke positie die in ons collegiaal bestuur wordt ingenomen door wethouders, gedeputeerden, ministers en staatssecretarissen. Door de bevolking gekozen premiers, commissarissen van de koningin en burgemeesters maken onherroepelijk een einde aan de vooraanstaande positie van deze bestuurders, terwijl het in de praktijk van alledag juist deze bestuurders zijn die ¬ in verantwoordelijkheid aan de volksvertegenwoordigingen ¬ het bestuur in ons land dragen en profiel geven. De verhouding tussen de gekozen volksvertegenwoordiging en de daaraan verantwoordelijke bestuurders vormt in de Nederlandse politieke cultuur de harde kern van het parlementarisme en het plebiscitarisme is erop uit daarop in te breken. Er zijn tal van redenen om onze democratische stelsels in ontwikkeling te houden en bij te schaven. Dat lukt echter veel beter vanuit het parlementaristische perspectief, omdat dit aansluiting heeft bij en voortbouwt op de Nederlandse democratische tradities die door de jaren heen van grote waarde zijn gebleken. op het scherp van de snede Uit deze analyse zijn drie conclusies te trekken: 1. Het debat over politieke vernieuwing wordt zinvoller naarmate er meer duidelijkheid ont-
Douwe Jan Elzinga De plebiscitaire democratie past niet bij Nederland staat over de werkelijke beweegredenen van de vernieuwers. Het is de verdienste van Leers en andere plebiscitairen geweest dat zij in de postFortuynperiode duidelijk hun kaarten hebben laten zien, waardoor een fundamenteel debat kan worden gevoerd over de toekomst van de Nederlandse democratie. Er is in die discussie ruimte voor een nieuwe antithese en dat is die tussen het plebiscitaire en het klassiek-parlementaristische perspectief.
Het bijschaven van onze demo cratische stelsels lukt veel beter vanuit het parlementaristische perspectief, omdat dit voortbouwt op de Nederlandse democratische tradities 2. De politieke partij d66 heeft de afgelopen jaren geprobeerd om vast te houden aan het beeld dat de vernieuwingsvoorstellen van het kabinet Balkenende-ii op dezelfde uitgangspunten waren gebaseerd als die uit eerdere periodes. De poging van d66 om dat beeld in stand te houden is faliekant mislukt. Wat betreft de politieke vernieuwing is d66 de afgelopen jaren in het verkeerde toneelstuk terecht gekomen, met uiterst negatieve electorale gevolgen voor
deze partij. Het noodlot van d66 is dat deze partij op basis van klassiek-parlementaristische uitgangspunten de democratie met plebiscitaire instrumenten tracht te verbeteren. Die sterke tegenstrijdigheid tussen uitgangspunten en instrumenten heeft nooit kunnen overtuigen en dat is de belangrijkste reden dat d66 op dit punt vrijwel niets van haar program heeft kunnen realiseren. Het parlementaristische en het plebiscitaire perspectief laten zich immers veel minder goed verenigen dan in d66-kring wordt gesuggereerd. De teloorgang van d66 heeft alles te maken met deze opmerkelijke inconsistenties. 3. Het streven naar politieke vernieuwing blijft voor Nedeland onverminderd van betekenis. Er zijn diverse instrumenten van de directe democratie ¬ zoals het referendum ¬ die heel goed passen als aanvulling op het in Nederland diep gewortelde parlementarisme. Zelfs persoonsverkiezingen ¬ zoals die van lijstrekkers binnen politieke partijen en van bestuurders (zoals de burgemeester, waarbij een verkiezing door de raad voor zes jaar het meest voor de hand ligt) ¬ kunnen in een bepaalde formule een goede aanvulling zijn op het parlementaire systeem. Wanneer politieke vernieuwing vanuit plebiscitair perspectief echter beoogt om de werking van de klassiek-democratische instellingen ¬ waaronder de volksvertegenwoordigingen ¬ te beperken of te belemmeren, dan moet wat mij betreft dat vernieuwingsstreven op het scherp van de snede worden bestreden.
13
s & d 1 /2 | 20 0 7
