DE MAATWERKORGANISATIE Aanpak en resultaten van Zwolle Maatwerk in de dienstverlening Gaat het dan echt gebeuren? Een andere overheid? Een slagvaardige overheid? Als we de gelijknamige documenten mogen geloven – de een van minister De Graaf december 2003; de ander van de VGS en de VNG mei 2004 – staat de overheid aan de vooravond van grote veranderingen. Wij illustreren dit aan de hand van enkele begrippen die in beide documenten een belangrijke rol spelen: • vraagsturing • vermindering administratieve lasten • perspectief op prestatie • maatwerk • keuzevrijheid • innovatie • ondernemerschap • prestatievergelijking • minder regels, minder procedures • zelfregulering. Er zit wat in de lucht. De gemeente Zwolle is inmiddels enkele jaren bezig haar slagvaardigheid te vergroten en de dienstverlening aan haar burgers, bedrijven en instellingen te verbeteren.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zwolle ziet de stad als partner van burgers, bedrijven en instellingen bij het tot stand brengen van zijn beleidsdoelen. Van de ambtenaar verwacht het college een passende attitude en dito gedrag. De directie rekent het tot haar taak om de gewenste attitude en gedrag te realiseren in de organisatie. Om de directie in haar streven te ondersteunen, heeft het team Human Resources Management (HRM) van de gemeente Zwolle een organisatie ontwikkelingsprogramma ontwikkeld dat als voertuig dient voor het bewerkstelligen van een gedrag en attitudeverandering bij de ambtenaren. Onder de naam `het beste uit mensen halen´ wordt het management in staat gesteld te sturen op de gewenste gedragsverandering. Centraal in dit organisatie ontwikkelingsprogramma staat het faciliteren van de dialoog tussen leidinggevende en medewerker over de bijdrage die van de medewerker wordt verwacht bij het realiseren van organisatiedoelen c.q. afdelingsresultaten en over de deels nog verder te ontwikkelen kwaliteiten van de medewerker, waarop de organisatie een beroep doet. Hiermee wordt beoogd zowel de belangen van de organisatie te dienen als de belangen van de medewerker in de zin dat de medewerker in staat wordt gesteld zich verder te kunnen ontplooien. Het streven is erop gerichte het optimale = het beste uit mensen te halen. Basisvoorwaarden daarvoor zijn wederzijds respect voor elkaars positie, rollen, verantwoordelijkheden en belangen en een volwassen, betrouwbare en integere manier van met elkaar omgaan. Randvoorwaarden voor het slagen van de HRM-aanpak zijn: - gezamenlijk referentiekader - eenheid van leiding - leiding geeft het voorbeeld - verankering van ingezette veranderingen - voldoende capaciteit en middelen - planmatige aanpak van interventies - samenhang in veranderingen is duidelijk 1 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
-
prikkels om beweging voorwaarts te creëren sturing op voortgang en resultaat
Het gezamenlijk referentiekader is verankerd in wat in Zwolle “de Bedding” heet. Deze bestaat uit drie sporen van organisatie ontwikkeling: 1. eigenaarschap en leiderschap 2. binden en boeien 3. reflecteren en leren. Eigenaarschap en leiderschap Eigenaarschap betekent dat mensen hun bijdrage aan de organisatie kennen en daarop aangesproken willen worden. Managers worden gezien en ervaren als leiders, omdat zij betrokken en deskundig zijn in het motiveren, richting geven, faciliteren en aanspreken van mensen. Binden en boeien Managers vinden mensen de sleutelfactor tot succes en scheppen voorwaarden, waarbinnen mensen het beste uit zichzelf halen. Reflecteren en leren Mensen zijn zich bewust van hun invloed op de prestaties van de organisatie en reflecteren voortdurend op hun handelen, omdat zij ervaren dat dit leidt tot kwaliteitsverbetering en efficiency. Richtsnoer voor de gewenste gedrag en attitudeverandering zijn vijf centrale organisatiewaarden: - flexibiliteit - resultaatgerichtheid - innovatie - externe oriëntatie - samenwerken. Deze organisatiewaarden zijn in dialoog met alle 1100 medewerkers, vertaald in concreet waarneembaar gedrag, ondergebracht in 21 competenties. Per functie is vervolgens bepaald welke 6 dominante competenties passend zijn. Niet alleen Zwolle, maar ook veel andere gemeenten willen bij hun dienstverlening de vraag van de burger als maat der dingen nemen in plaats van het eigen aanbod en interne standaarden. Zij willen maatwerk leveren Dit betekent een geweldige omslag, omdat zowel het producten- en dienstenpakket op maat moet worden gesneden en de werkprocessen en de besturing hiervan hierop dienen te worden aangepast. Het personeel krijgt een andere rol. De (ICT)-systemen dienen vanuit de optiek van vraagbeantwoording te worden ingesteld. Tenslotte zullen ook de distributiekanalen hier specifiek voor moeten worden ingericht. Maar niet alleen zullen er veranderingen optreden in het functioneren van de ambtelijke organisatie. Een vergelijkbaar proces zal moeten plaats vinden op politiek vlak. Luisteren naar wat burgers belangrijk vinden en echt willen, raakt de kern van het zijn van volksvertegenwoordiger. Wij richten ons in dit hoofdstuk op de ambtelijke organisatie van een gemeente en in het bijzonder op de afdeling/dienst waar de publiekscontacten plaats vinden of samenkomen. De stelling die wij in dit hoofdstuk zullen toelichten en illustreren aan de opzet en functioneren van de publieksbalie van de gemeente Zwolle luidt:
Een ambtelijke organisatie kan alleen maatwerk leveren als zij een maatwerkorganisatie is. 2 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
Maatwerkdienstverlening wordt gekarakteriseerd door het feit dat een overheidsorganisatie verschillen in burgers, in hun situaties en in hun vragen waarneemt, erkent en deze vragen -waar nodig- ook verschillend beantwoordt. Elke vraag heeft in beginsel dus zijn eigen antwoord/oplossing. Een maatwerkorganisatie is een organisatie waarbij de configuratie van werkprocessen, systemen en mensen die hierbij betrokken zijn, wisselt naar gelang de vraag van een burger, bedrijf of instelling. Van zwart-wit naar grijs: bureaucratisch “maatwerk” De ontwikkeling van de regelgeving en van daarmee samenhangende producten en diensten en het onderkennen van variatie in klantsituaties gaat hand in hand. Het aantal klantcategorieën is de laatste jaren sterk toegenomen. De volgende voorbeelden maken dit duidelijk. Aanvankelijk bestond de tweedeling: werkenden en werkelozen. Nu kennen we mensen met een reguliere job, mensen met een ID baan enz. Maar ook de werkelozen, we spreken nu liever van werkzoekenden, zijn onderverdeeld in bemiddelbaren en niet bemiddelbaren, in mensen onder de 57 jaar en mensen die 57 jaar of ouder zijn. Er zijn ook hele systemen bedacht en in werking gesteld om bijvoorbeeld onderscheid te maken tussen mensen die een woning zoeken, of instellingen die een subsidie wensen. Voor elke categorie een afzonderlijke regeling en voorziening, daar lijkt het op. Op het gebied van vluchtelingen en asielzoekers is dezelfde differentiatie ontstaan: tijdelijke status, geen status, illegaal, permanente verblijfsvergunning, verplicht inburgeren, niet-verplicht inburgeren. Ook gehandicapten en ouderen zijn in een hokje geplaatst: boven/onder inkomensgrens; ja/neen 100 meter kunnen lopen; ja/neen eigen huis. Het is wel duidelijk wat wij bedoelen. Hoe dit ook zij, bovenstaande voorbeelden laten zien dat er een ontwikkeling heeft plaats gehad van een dichotoom zwart wit denken naar een grijs denken. Het grijs denken gedijt prima in een digitale wereld. De verschillende tinten grijs zijn specifieke combinaties van nullen (zwart) en enen (wit). Grijs denken is het hokjes-denken, het categorale denken. Als deze persoon niet verder dan 100 meter kan lopen, dan komt hij in aanmerking voor die en die regeling. Wij noemen dit bureaucratisch “maatwerk”. Kenmerkend voor dit type maatwerk is dat verschillen in vragen van burgers, bedrijven, instellingen alleen worden gezien, voorzover ze onder te brengen zijn in een bestaande categorie waarop regelgeving van toepassing is. Er bestaan dus zoveel verschillen tussen burgers, bedrijven en instellingen als er categorieën zijn. In feite wordt bij bureaucratisch maatwerk niet op de verschillen gelet die tussen vragen van burgers bestaan maar op de overeenkomsten: de vraag hoort in die en die categorie. Verder tegemoet komen aan de wensen van burgers betekent in een bureaucratische setting: het toevoegen van nieuwe categorieën. De overheid loopt tegen de grenzen van haar mogelijkheden aan om al deze onderscheidingen goed te kunnen beheersen en de klantcategorieën goed te kunnen bedienen. Deze grenzen zijn zeker niet in de eerste plaats financieel van aard, maar hebben te maken met haar sturingscapaciteit. De overheid is overregeld. Geen wonder dat er fouten worden gemaakt en zich problemen voordoen. Er worden oplossingen gezocht waarmee de toepassing van regels wordt getoetst, via toetsingscommissies en waakhonden. Parlementaire onderzoeken en enquêtes zijn aan de orde van de dag: de onderste steen moet boven. Maar morgen dient zich een nieuw probleem aan. We kennen het bouwfraudeschandaal, het ESFschandaal, mensen die knoeien met hun uitkering. Het vertrouwen dat dingen vanzelf goed gaan is in bepaalde opzichten en in bepaalde situaties geschaad. De reactie daarop is niet, zoals je in principe zou mogen verwachten, het herstellen van dat vertrouwen, maar het inbouwen van controles. Veel burgers zijn ontevreden: de een begrijpt bepaalde besluiten niet om hem een voorziening te weigeren. Anderen begrijpen niet waarom een bepaalde persoon juist wel een voorziening krijgt. Men 3 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
ergert zich ook aan procedures en de tijd die de overheid neemt om op klachten en bezwaren en bezwaren te reageren. De ombudsman maakt overuren. Maar ook de ambtenaren zelf zijn vaak ongelukkig met regels en hoe zij die moeten toepassen. Lang niet altijd kunnen zij hun klant de regel uitleggen. Daar sta je dan als overheidsdienaar. En daar komt nog een ander aspect bij. Ook ambtenaren zijn gedwongen digitaal te werken, als waren zij een computer, onderdeel van een levende gemeentelijke website. Dat dit soort als-dit-dan-dat-werk geestdodend kan zijn en weinig ruimte laat voor initiatieven, is evident. De overheid kan haar eigen regelvermogen niet meer managen. Zoveel is duidelijk. Wat te doen? Er bestaan globaal genomen twee mogelijkheden. De eerste is een bureaucratische reactie. Dit is de standaardreactie. Zij komt erop neer dat meer-vanhetzelfde-maatregelen worden genomen: ۩ er worden nieuwe categorieën klanten onderscheiden ۩ er komen meer regels ۩ er vindt meer controle vooraf en achteraf plaats ۩ de centralisatie van beslissingen neemt verder toe ۩ het digitale denken wordt versterkt ۩ er wordt meer afgestemd en gecoördineerd. De uitkomst van deze reactie laat zich raden. Je ziet het om je heen: de systemen worden ingewikkelder, de regels nog moeilijker uit te leggen. En voor uitvoerende ambtenaren wordt het zo wel heel lastig plezier in het werk te houden. Van grijs naar kleur: maatwerk Dit bureaucratisch maatwerk vindt plaats ‘zonder aanziens des persoons’ . Dit was toen de bureaucratie werd ‘uitgevonden’ een geweldige stap voorwaarts: de in het toenmalige openbaar bestuur overheersende vriendjespolitiek werd sterk terug gedrongen. Maar leveren wat mensen vragen en luisteren naar wat ze echt willen is alleen mogelijk met aanzien van de persoon. Dan is zichtbaar dat bijvoorbeeld gehandicapten op voor de dienstverlening relevante aspecten echt meer van elkaar verschillen dan alleen in hun lichamelijke beperking en hun financiële situatie. Zwart-wit combinaties krijgen zo kleur. Iedere ambtenaar weet dit en voelt dit aan, maar als hij er iets aan wil doen ontbreken hem de mogelijkheden. Maar burgers verschillen ook in de manier waarop zij het contact met de overheid willen laten verlopen. Er zijn klanten die langer dan 15 minuten wachten aan een balie niet bezwaarlijk vinden, en voor anderen is 5 minuten nog te lang. Middelen een wachttijd van 10 minuten) helpt dan niet. Er zijn klanten die een uitvoerige verantwoording bij een aanvraag bouwvergunning door een ambtenaar op prijs stellen, en anderen die dat niet willen. Sommige klanten willen eerst de zaak thuis uitzoeken en wenden zich dan tot de gemeente; anderen doen precies het tegenover gestelde. Sommigen hebben behoefte aan persoonlijk contact en hebben geen haast, bij anderen is dit anders. Er doen zich dus tussen klanten veel verschillen voor, die voor een deel te maken met hun psychische gesteldheid en hun maatschappelijke positie. Hier goed rekening mee houden is praktisch onmogelijk in een setting van bureaucratisch maatwerk. Er is een alternatief voor bureaucratisch “maatwerk”. Dit is de tweede mogelijkheid om te reageren op het vastlopende systeem. 4 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
Deze mogelijkheid is een keuze. Maar als eenmaal deze keuze is gemaakt, is ze niet vrijblijvend. Kern is namelijk dat de eigen organisatie dan zal moeten worden ingericht en gaan functioneren als een maatwerkorganisatie. Nodig zijn andere principes om de dienstverlening te organiseren en uit te voeren. Zij leiden tot, minder kosten, hogere bestuurbaarheid en grotere flexibiliteit en stellen de organisatie in staat om daadwerkelijk maatwerk te kunnen leveren. Een dergelijke organisatie is een maatwerkorganisatie. De gemeente Zwolle heeft, zoals hiervoor aangegeven, een keuze in deze richting gemaakt. Ze kan en wil niet terug. Zo goed bevalt haar de nieuwe aanpak, hoewel men zich realiseert dat er nog veel moet gebeuren. Voorwaarden voor maatwerk Maatwerk is mogelijk als een aantal bureaucratische inrichtings- en functioneringsprincipes worden ingeruild voor andere principes. In het schema hieronder staan de principes van de bureaucratisch ingerichte dienstverlening en de gewenste veranderingen erin als organisatorische voorwaarden voor maatwerkdienstverlening Principes bureaucratische dienstverlening
Principes maatwerkdienstverlening
۩
aanbodgestuurd
vraaggestuurd
۩
hiërarchische sturing
zelfsturing
۩
procedures en regels
resultaten
۩
uniformiteit
pluriformiteit
۩
management
leiderschap
۩
controle/toetsing
vertrouwen
۩
unilateraal/digitaal
multilateraal/analoog
۩
centrale uitvoering
decentrale uitvoering
۩
segmentatie
ketenvorming
De genoemde 9 principes voor maatwerkdienstverlening zijn niet nieuw. Evenals Zwolle zijn veel gemeenten bezig om een of meer ervan ten grondslag te leggen aan hun dienstverlening. Maar waar het om gaat is dat de principes alleen gezamenlijk de goede voorwaarden scheppen om maatwerk aan burgers, bedrijven en instellingen te bieden. De kern ervan is dat zij de organisatie zo laten functioneren dat steeds op het juiste moment de benodigde kennis en andere middelen beschikbaar zijn om de vraag van deze klant te beantwoorden. Aan de hand van het praktijkvoorbeeld `Terugdringing Wachttijden Publieksbalie Gemeente Zwolle´ lichten wij de werking van de maatwerkorganisatie toe. Wij lopen de negen principes van maatwerkdienstverlening systematisch na.
5 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
Terugdringen wachttijden publieksbalie gemeente Zwolle Medio 2002 werd de gemeente Zwolle in de nieuwe publiekshal van het Stadskantoor onder andere geconfronteerd met het fenomeen van sterk toegenomen wachttijden aan de balies. Hoewel piekbelasting bij de loketten in het voorjaar in geen enkele gemeente een onbekend verschijnsel is, waren de wachttijden in Zwolle in 2002 onbeheersbaar geworden. Een aantal omstandigheden liet hier zijn invloed gelden. De concentratie van de publieke dienstverlening op één locatie vereiste een nieuwe oriëntatie op klantenstromen en hoe daar als organisatie op in te spelen. Verder had een recente reorganisatie zich nog onvoldoende “gezet”. Voor de wachttijden aan de balies kwam de genadeklap met de invoering van een nieuwe wet eind 2001, waardoor alle klanten voor een paspoort voortaan twee keer moesten komen in plaats van de situatie waarin zij tijdens één bezoek “klaar terwijl u wacht” hun document mee konden krijgen. Een verdubbeling van het aantal klanten was het gevolg en het effect op de wachttijden dramatisch. Dat leidde weer tot klagende klanten, een ontevreden bestuur, stress onder de medewerkers en een radeloze afdeling Frontoffice, die verstrikt raakte in zijn eigen problemen en vastgeroeste patronen zonder een uitweg te zien. Alles bij elkaar was duidelijk dat dit zo niet verder kon en dat er “iets” moest gebeuren om het wachttijdenprobleem op te lossen. De aanpak die de gemeente Zwolle koos om dit probleem wordt hieronder per genoemd principe van de maatwerkorganisatie uit de doeken gedaan. Eerst volgt een korte toelichting op het van toepassingzijnde principe. Vervolgens wordt de concrete toepassing van dat principe in de aanpak voor het terugdringen van de wachttijden aan de publieksbalie beschreven. 9 Principe 1: vraagsturing Bij vraagsturing gaat het er niet alleen om dat de vragen van klanten tot uitgangspunt van de dienstverlening worden genomen. Het betekent ook dat klanten worden betrokken bij de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten en bij de verbetering van de dienstverlening. Het leidt ertoe dat de organisatie beter weet wat er aan vragen en verwachtingen onder de burgers, bedrijven en instellingen leeft en daar dus beter op kan inspelen. • Informatie van klanten geeft richting aan de ontwikkeling van een verbeterde dienstverlening Om de dramatisch opgelopen wachttijden aan de publieksbalies terug te dringen heeft de afdeling Burgerzaken, Frontoffice & Informatiecentrum (BFI) van de eenheid Publiekszaken gemeente Zwolle het gedrag van de klanten in beeld gebracht tijdens piek en dal tijden. Zij stelden zichzelf bijvoorbeeld de vraag waarom de klanten allemaal in dezelfde periode een paspoort kwamen aanvragen. Ook is in de jaarlijkse publieksmonitor aan de klanten gevraagd welke eisen zij stellen aan de wachtruimte. Hierdoor kreeg het management van BFI zicht op hoe de werkwijze van de publieksbalie beter afgestemd konden worden op de verwachtingen van klanten. Concrete maatregelen die hieruit voortvloeiden waren onder andere verruiming van de openingstijden (bijvoorbeeld de openstelling op zaterdagen) en de mogelijkheid voor de klanten om op afspraak te komen. 9 Principe 2: Zelfsturing Het principe van zelfsturing komt er in de praktijk op neer dat uitvoerende organisatie-eenheden (teams / afdelingen / clusters) zelf beslissen over de inrichting en volgorde van de werkzaamheden en over de kwaliteitscriteria voor de uitvoering. Ook klachten worden zelf behandeld. Zeker zo belangrijk is dat binnen het kader van algemeen geldende regels, zelfsturende eenheden eigen regels maken.. Zelfsturing maakt het mogelijk oplossingen te bieden die dicht bij de praktijk en bij de mogelijkheden van de medewerkers liggen. • Zelf beslissen over inrichting en volgorde van werkzaamheden en kwaliteitscriteria Het probleem van de lange wachttijden en de door het management voorgenomen aanpak om deze terug te dringen werd met alle medewerkers tijdens het werkoverleg besproken. Er werd goed ge6 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
luisterd naar de ideeën van de medewerkers hoe de wachttijden konden worden teruggedrongen. Opbrengsten van deze manier van veranderen waren onder meer: - het opheffen van de sterke scheiding tussen de frontoffice en backoffice. Hierdoor konden ook backoffice-medewerkers meer flexibel konden worden ingezet om de te lange wachttijden te lijf te gaan; - meer inzicht in en besef van een effectieve en efficiënte werkvolgorde door ondermeer het werken op afspraak, het goed informeren van de klanten welke bijdrage zij zelf kunnen leveren voor een soepele afhandeling aan de balie, het goed kunnen inschatten van eigen werkvoorraad zodat op tijd aangegeven kan worden of er ondersteuning nodig was; - klanten een half jaar van te voren aanschrijven dat bijvoorbeeld hun paspoort zou verlopen - het inrichten van een `paspoortklasje´ van medewerkers uit ander afdelingen binnen de eenheid Publiekszaken die bij topdrukte konden worden opgeroepen samen met de baliemedewerkers om de handen uit de mouwen te steken; - het aan de balie zichtbaar vervaardigen van rijbewijzen. Eerder verloor de klant het zicht op de aanmaak van zijn rijbewijs door gebruik van buizenpost naar een beveiligde ruimte, waar uit het zicht van de klant het rijbewijs werd vervaardigd en de klant teruggewezen werd naar de wachtruimte; 9 Principe 3: Resultaten Het lijkt een pleonasme te stellen dat een organisatie resultaatgericht is. Toch is een primaire focus op doelgerichtheid voor overheidsorganisaties lang niet altijd een vanzelfsprekendheid. Het lijkt er zelfs vaak op dat de waarde die aan doelgerichtheid en dus aan het leveren van prestaties wordt toegekend ondergeschikt aan het volgen van procedures en regels. Dit blijkt nergens zo duidelijk als in de behandeling van klachten over overheidsoptreden en overheidsbeslissingen. Het eerste dat bij een klacht wordt nagegaan is of de juiste procedures zijn gevolgd. Ook wanneer een burger in gesprek met een overheidsdienaar om een toelichting vraagt over het verkrijgen van een bepaald product, komt het gesprek in 9 van de 10 keer uit op de procedure die gevolgd moet worden. Dat de overheidsorganisatie bepaalde procedures hanteert is niet onlogisch. Onlogisch is wel dat het leidt tot niet te begrijpen voorschriften en handelingen. Zo heeft het erg veel voeten in aarde vooraleer een startende ondernemer toestemming heeft een horecagelegenheid te openen. Starre proceduregerichtheid van de overheid brengt, zo wordt breed onderkend, naast veel administratieve lasten ook veel ergernis met zich mee. De procedure- en regelgerichtheid van overheidsorganisaties komt niet uit de lucht vallen en dient een bepaald doel. Namelijk discriminatie van burgers, instellingen en bedrijven in positieve zin (vriendjespolitiek) en in negatieve zin (een lastige burger heeft minder kans op succes dan een meegaande burger) te voorkomen. Gelijke behandeling en rechtszekerheid zijn ook in een maatwerkorganisatie belangrijke principes in de dienstverlening. Voorop staan echter de resultaten. In het dagelijks werk maakt het groot verschil of de oriëntatie van de organisatie primair proceduregericht is dan wel resultaatgericht. Bij een resultaatgerichte organisatie komt de focus namelijk te liggen op wat de organisatie in interactie met haar klanten wil bereiken. Er is dan als het ware een automatische prikkel om het dienstverleningsproces voortdurend te verbeteren en ook om producten waar mogelijk te vernieuwen. In een resultaatgerichte organisatie worden afdelingen, teams en individuele medewerkers ook aangestuurd en beoordeeld op de mate waarin ze de dienstverlening verbeteren en voorstellen doen tot productvernieuwing. • Constante evaluatie en verbetering van producten en diensten Om te voldoen aan de opdracht om de wachttijden aan de balie significant terug te brengen, heeft het management dat ook in aanleg als enig kwantificeerbaar en daardoor goed meetbaar resultaat gedefinieerd. Alle acties van het management en van de medewerkers vonden plaats in dat kader. Voorbeelden hiervan zijn hierboven reeds genoemd: 7 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
-
werken op afspraak met de individuele klant; openstelling op woensdag na sluitingstijd alleen voor complete gezinnen; ervaringen uitwisselen tussen medewerkers van het Klanten Contact Centrum (call center) en de balie over welke soort vragen er van klanten op korte termijn te verwachten zijn zodat beiden daarop kunnen anticiperen.
9 Principe 4: Pluriformiteit Overheidsorganisaties zijn in hun functioneren en inrichting sterk op uniformiteit gericht. Want, zo is de gedachte, de overheid moet betrouwbaar zijn. Dit principe leidt soms tot merkwaardige consequenties, ook op gebieden waar het niet aan de orde is: de inrichting van de organisatie. Zo zijn veel in veel gemeenten diensten en afdelingen op dezelfde wijze ingericht, zowel wat betreft aantal hiërarchische lagen, als wat betreft de wijze waarop wordt gestuurd, als wat betreft de indeling van de functies (senior-, juniorfuncties enz.), zonder dat de functionaliteit hiervan voor de dienstverlening aan klanten vanzelfsprekend is. Het tegenovergestelde is waar: pluriformiteit in inrichting verhoogt flexibiliteit in de uitvoering. Dit komt omdat de inrichting dan kan worden afgestemd op wat de uitvoering vraagt. Niet het hiërarchische niveau van een functie bepaalt dan het mandaat dat aan een functionaris wordt toegekend, maar de noodzaak om in de uitvoering snel te kunnen beslissen. Pluriformiteit heeft ook een tijdsdimensie. Dit betekent dat in een maatwerkorganisatie veel werkverbanden tijdelijk zijn samengesteld, al naargelang de vraag die moet worden beantwoord of het probleem dat moet worden opgelost. In het ene geval is de werkeenheid dan zo samengesteld, in het andere geval zus. Er wordt gewerkt met diverse taskforces, projectgroepen e.d. Zo is het mogelijk dat voor een complexe vraag een tijdelijk team in het leven wordt geroepen. Voor het personeel betekent dit dat zij vaak in wisselende werkverbanden hun werk verrichten. Er zit nog een derde element aan pluriformiteit dat ik wil belichten. Dat is pluriformiteit in het functioneren van de medewerkers. Het komt erop neer dat medewerkers die dingen doen waar zij goed in zijn. Iedereen weet het: de ene medewerker is beter in dit, de andere in dat. Een derde in weer wat anders. Deze verschillen hangen vaak niet samen met de organisatorische positie van de medewerkers noch met hun vakinhoudelijke kennis. In veel werkverbanden zijn deze namelijk gelijk. Zij hangen veeleer samen met persoonlijke kwaliteiten. Managers sturen praktisch alleen op de functie die de medewerker heeft en ook medewerkers spreken elkaar nagenoeg alleen op hun functie aan. In formele zin wordt nauwelijks gebruik gemaakt van de persoonlijke kwaliteiten van medewerkers. Het herkennen, accepteren en gebruik maken van de kwaliteiten van medewerkers verhoogt de effectiviteit van teams. Met name het gebruik van Belbins inzichten in teamrollen biedt goede mogelijkheden. Wij pleiten er dus voor om de sturing van het functioneren van medewerkers niet alleen te doen plaats vinden op basis van hun functie: op de organisatorische positie van medewerkers (rechten en plichten) en op hun inhoudelijke kwaliteiten, maar ook op hun teamrollen. Pluriformiteit is eigenlijk alles uit de organisatie en haar medewerkers halen wat erin zit. Hierdoor kan optimaal worden ingespeeld op wisselende omstandigheden. • Pluriformiteit 1: Inrichting van de afdeling Burgerzaken, Frontoffice & Informatiecentrum (BFI) Door te strikte scheiding tussen frontoffice en backoffice, waarvoor in het kader van de reorganisatie van 2002 was gekozen op te heffen, konden medewerkers van de backoffice aan de frontoffice bijspringen als daar sprake was van een onverwachte piekdrukte en visa versa. De visie van de afdeling BFI op het gebruik van het frontoffice / backoffice model, is die van communicerende vaten: als de druk bij de frontoffice te groot wordt, stromen er medewerkers van de backoffice naar de frontoffice om aldaar te assisteren. Maar ook stromen medewerkers van de frontoffice in bepaalde periode naar de backoffice als daar de werkdruk te hoog wordt. Periodes van drukte voor de frontoffice zijn over het algemeen complementair aan de drukke periodes voor de backoffice. Een belangrijke spin-off van 8 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
deze aanpak is dat medewerkers van de frontoffice meer inzicht krijgen in de inhoud van producten en diensten die zij de klant aanbieden en dat de medewerkers van de backoffice meer inzicht krijgen in de eigenaardigheden / uniek zijn van de klant (zie ook onder Vertrouwen). • Pluriformiteit 2: Tijdsdimensie Voor het trekken en stimuleren van het benodigde verandertraject binnen de afdeling BFI is tijdelijk een task-force ingesteld van waaruit alle acties werden ondernomen en werden gecoördineerd. Deze groep bestond uit het afdelingshoofd een tweetal beleidsadviseurs, sectiehoofden en coördinatoren van de frontoffice. • Pluriformiteit 3: Medewerkers inzetten op hun persoonlijke kwaliteiten Zoals in de inleiding al kort beschreven is veel werk gestoken in de bewustwording van medewerkers welke competenties nodig zijn voor het succesvol uitvoeren van de werkzaamheden c.q. functies. Het leidinggevende kader heeft daarbij gezorgd voor visie op de verwachtingen van succesvol gedrag waarbij de medewerkers praktijkinformatie heben aangedragen in daartoe speciaal georganiseerde workshops. Daarbij werden alle medewerkers ook instaat gesteld te achterhalen waar hun eigen kwaliteiten liggen. In de tweedaagse training “resultaatgerichte afspraken maken” die alle medewerkers van de gemeente Zwolle hebben gevolgd, zijn doormiddel van de Belbin en MBTI test en met behulp van het kwaliteitenkwadrant van Ofman de kwaliteiten van elke medewerker in beeld gebracht. Door het management van BFI is tenslotte de match tussen medewerker en functie gemaakt. Het uitgangspunt was een generalistische functie te maken, waarop de medewerkers, rekening houden met hun individuele (nog verder te ontwikkelen) kwaliteiten, wisselend kunnen worden ingezet op een veelheid van verschillende soorten baliewerk. 9 Principe 5: Leiderschap In de overheidswereld zijn er meer dan genoeg managers. Aan leiderschap ontbreekt het vaak. Leiderschap reikt verder dan een rol van beheerder en beheerser. Dit komt omdat bij leiderschap persoonlijke kwaliteiten een belangrijke rol spelen. Is managen een te leren reeks aan activiteiten; leiderschap kan alleen ontwikkeld worden, als erin potentie aanleg voor is. Hieronder zijn de belangrijkste verschillen tussen management en leiderschap aangegeven. Management
Leiderschap
۩
koers bepalen/knopen doorhakken
stimuleren/inspireren/ruimte geven
۩
presteren/doelen bereiken/de beste zijn
mensen samenbrengen/groepsgevoel tot stand laten komen
۩
beheersen/voortgang bewaken
verkennen/lobbyen/onderhandelen
۩
regelen/coördineren/structureren
vernieuwen/met de tijd mee/reflecteren op nieuwe mogelijkheden
Een dominant kenmerk van leiderschap is de oriëntatie op de medewerkers; bij management is dat het te bereiken resultaat. Wil dat zeggen dat een leider niet resultaatgericht is? Zeker niet, maar het resultaat wordt bij een leider gehaald via zijn medewerkers. Als zij goed kunnen presteren in een zelfsturende omgeving zullen de beste prestaties worden behaald. Leiderschap is daarom een belangrijke voorwaarde voor een maatwerkorganisatie.
9 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
• Oriëntatie op mensen Voorbeeldgedrag van het leidinggevend kader is een belangrijke katalysator geweest bij het realiseren van de benodigde cultuurverandering. Door aanwezig te zijn op de werkvloer (bijvoorbeeld tijdens de zaterdagopenstelling), vast te houden aan het gestelde doel en een luisterend oor te blijven houden voor de medewerkers tijdens de verandering. Het leidinggevend kader heeft een goede inschatting weten te maken tussen wat er van de medewerkers verwacht werd tijdens en na de verandering en heeft daarover ontwikkelafspraken met alle medewerkers gemaakt. Ook heeft het medewerkers aangesproken op het nakomen van deze afspraken. Daarbij heeft het mijlpalen gesteld en samen met de medewerkers het behalen daarvan gevierd. Daarnaast heeft het afdelingshoofd zijn rol ook naar het management van de eenheid Publiekszaken en de directie goed ingevuld door vertrouwen te wekken in het realiseren van het terugdringen van de wachttijden binnen gestelde kaders van fasering, tijd, geld en een kwantitatief meetbaar resultaat. Daarmee werd ook ruimte geschapen om met het veranderingstraject effectief aan de gang te kunnen gaan. Door deze leiderschapsrol zowel naar medewerkers als naar het management van de eenheid Publiekszaken en de directie goed neer te zetten, heeft het leidinggevend kader grip gekregen op de effectuering van de verandering, meer inzicht gekregen op de kwaliteiten van zijn medewerkers en daarmee meer grip op optimale personele inzet. Het is daardoor meer instaat om beloften aan het hogere management waar te maken, wat weer bijdroeg en bijdraagt aan de geloofwaardigheid van het leidinggevende kader. 9 Principe 6: Vertrouwen Vertrouwen is een natuurlijk mechanisme waardoor relaties tussen mensen (en organisaties) soepel en op een verwachte manier verlopen. Als vertrouwen de relaties tussen mensen reguleert, zijn zij tevreden en voelen zij zich in hun waarde gelaten. Relaties kunnen ook op een andere wijze worden gereguleerd, namelijk via beheersing en controle, regels en geregel. Het gebruik van deze laatste mechanismen leidt vaak tot hoge transactiekosten. Een overheidsorganisatie kan, net als elke andere willekeurige organisatie, niet functioneren zonder vertrouwen in haar medewerkers en in haar klanten. Vertrouwen dat dingen intern goed gaan, dat medewerkers afspraken nakomen, dat zij zich aan regels houden enz. Burgers verwachten een overheid die te vertrouwen is. Het vertrouwen in de relatie overheid - burger is geschaad. Een overheid die zich soms niet aan haar regels houdt, burgers die trachten gebruik te maken van voorzieningen waarop zij eigenlijk geen recht hebben. De reactie van de overheid is doorgaans een strengere controle en toetsing op het gedrag van haar medewerkers, gepaard aan een strenge controle en toetsing op het gebruik van voorzieningen. Dit is een typisch bureaucratische reactie, die tot de eerder genoemde vicieuze cirkel leidt van meer regels en hogere kosten. Wil een overheidsorganisatie maatwerk kunnen leveren aan burgers, bedrijven en instellingen, dan zal zij erop moeten vertrouwen dat haar medewerkers in de directie contacten met deze klanten tot de juiste oplossingen komen. Concreet betekent dat de organisatie er vertrouwen in moet hebben dat: de intenties van de medewerkers goed zijn de goede competenties aanwezig zijn of verder kunnen worden ontwikkeld de medewerkers toegewijd zijn aan de publieke zaak de medewerkers welwillend zijn om mee te gaan met veranderingen in de rol van de overheid en met de consequenties die dat kan hebben voor het eigen werk. Vertrouwen geeft een organisatie extra energie en tijd die kan worden ingezet om de dienstverlening te verbeteren en steeds beter af te stemmen op wat de burger wil. 10 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
• Medewerkers ruimte geven om met klanten tot de juiste oplossing te komen Het vertrekpunt van de baliemedewerker is de vraag van de klant. Van de medewerker wordt verwacht dat hij zich verplaatst in de vraag van de klant en vanuit de mogelijkheden die er zijn maatwerk probeert te leveren. De ruimte die medewerkers in Zwolle hiervoor krijgen is het zelf kunnen komen met oplossingen zonder daarvoor eerst toestemming te krijgen van een chef. Zij krijgen ook de verantwoordelijkheid een inschatting te maken wat wel en niet binnen de geest van de wet past. Regelgeving vormt hierbij weliswaar het kader, maar nooit het uitgangspunt. Dat leidde spontaan tot het ontstaan van netwerkrelaties tussen medewerkers van frontoffice en backoffice om de klantvraag beter te kunnen plaatsen en af te handelen. De hiervoor benodigde kennis werd door de baliemedewerker opgedaan bij de medewerker van de backoffice. Maar ook visa versa wilde de medewerker van de backoffice ingewijd worden in het werk achter de balie. 9 Principe 7 Multilateraal / analoog Unilaterale of digitale dienstverlening is toereikend als het gaat om standaardproducten, die al dan niet volgens de wensen van de klant zijn geassembleerd. Een klant kan kiezen uit een waaier van bestaande oplossingen en processen. Toch zijn deze vaak niet toereikend. Bijvoorbeeld: de gemeentelijke taak in het bevorderen van zelfredzaamheid van oudere mensen houdt vaak meer in dan het bieden van oplossingen (+ voorschriften) die de gemeente heeft klaar liggen. Het blijkt meer dan eens dat de klant niet goed geholpen kan worden. De situatie van de klant zou moeten bepalen hoe aan de zelfredzaamheid het beste invulling kan worden gegeven; natuurlijk binnen algemene gemeentelijke beleidskaders. En niet de concrete uitvoeringsregels. Dit betekent dat de organisatie breed moet kunnen kijken en haar medewerkers bevoegdheden moet toekennen om te handelen naar de geest van de letter van de wet. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering ligt dan voor maatwerkproducten niet bij het systeem (regels en procedures) maar bij ambtenaren die namens de gemeente de situatie van de klant in kaart brengen en samen met hem de meest geëigende oplossing aanbieden. • Situatie van de klant bepaalt de wijze waarop aan de dienstverlening invulling wordt gegeven De visie van het management van de afdeling BFI is “Denken in mogelijkheden!” Deze visie beperkt zich niet tot alleen een keuze maken uit bestaande mogelijkheden, maar bevordert juist ook denken in nieuwe oorspronkelijke mogelijke oplossingen. Voorbeelden zijn hierboven al even kort aan de orde geweest. Het gaat dan om het ter willen zijn van de klant door: - het maken van een individuele afspraak met een klant; - niet teruggestuurd te worden naar de wachtruimte tijdens het de vervaardiging van een rijbewijs; - het afhandelen van de verstrekking van meerdere producten in één keer / als baliemedewerker generalist zijn. 9 Principe 8: Decentrale uitvoering Bij centrale of decentrale uitvoering gaat het om de vraag op welke plek een product of dienst gemaakt wordt. In beginsel is de productieplaats voor de klant niet van belang. Zeker voor standaardproducten kan bijvoorbeeld uit kostenoverwegingen gekozen worden voor centrale productie. Daar waar klanten specifieke vragen hebben en om maatwerkoplossingen vragen (bijvoorbeeld toestemming om op een bepaalde plek een woning te bouwen) ligt het meer voor de hand het product ( i.c. de bouwvergunning) te laten produceren door de ambtenaar of het team van ambtenaren dat de aanvraag met de klant heeft besproken. Zo is de kans optimaal dat met de specifieke wensen van de klant het beste rekening kan worden gehouden. • Aanvraag en uitvoering in één hand Het management van de afdeling BFI experimenteert momenteel met het door de baliemedewerker verstrekken en afhandelen van eenvoudige vergunningen aan de balie. Er is daarvoor een checklist 11 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
beschikbaar met een eenvoudige beslisboom, ondersteund door computersoftware. Van de resultaten is op dit moment nog geen beeld te geven. 9 Principe 9: Ketenvorming Op een groot aantal terreinen is de gemeente niet de enige leverancier van producten en diensten. Wonen, welzijn, werkgelegenheid, gezondheid, onderwijs en sport zijn dergelijke terreinen. Voor het leveren van een integraal product is samenwerking tussen de verschillende leveranciers van (deel)producten noodzakelijk. Samenwerking in een keten leidt tot echte waardetoevoeging van elke schakel en dus tot betere afstemming van de dienstverlening op de vraag van de klant. Ketenvorming verhoogt op deze manier de mogelijkheid om maatwerk te leveren. Dit is geen nieuw inzicht. Maar toch is ketenvorming gemakkelijker gezegd dan gedaan. Het vereist van de schakels van de keten de bereidheid om zich rond de vraag van een klant in steeds wisselende combinaties te laten regisseren. Het vereist ook de aanwezigheid van goede ketenregisseurs. • Klantgericht door afstemming van dienstverlening tussen verschillende partners De afdeling BFI werkt met name met diensten en producten die door de gemeente Zwolle zelf worden geleverd. Er sprake van ketenvorming/partnership met de sectie Burgerzaken en met de sectie Belastingen. Voor de nabije toekomst wordt de ketenvorming verder uitgebreid naar andere afdelingen binnen de eenheid Publiekszaken, zoals Vergunningen en Toezicht & Handhaving. Maar ook zijn er nauwe contacten met een afdeling Informatie buiten de eigen eenheid in het kader van de digitalisering (project E loket) en over het softwarepakket voor de toekomstige verstrekking van bouwvergunningen direct aan de balie. Er bestaat niet één model voor opzet en functioneren van een maatwerkorganisatie Een maatwerkorganisatie rust op de hiervoor genoemde negen principes. Deze zijn ieder voor zich richtinggevend, maar in hun uitwerking niet in één richting dwingend. Kenmerkend voor een maatwerkorganisatie is dat ze niet op eenduidige manier is ingericht en functioneert. Inrichting en functioneren zijn afhankelijk van de omstandigheden, de context, de plaats en het moment. Een maatwerkorganisatie is een fluïde organisatie. In de beschreven casus van de gemeente Zwolle komt dit duidelijk naar voren: gesteld voor het oplossen van het probleem van de wachttijden, zijn op alle principes van de maatwerkorganisatie acties ondernomen vanuit een drive om het resultaat binnen een jaar te realiseren. Daarbij werden geijkte structuren en werkwijzen binnen de afdeling BFI doorbroken en ging het management voor in “het vloeibaar maken” van de afdeling. Dat is goed gelukt. Zelfs zo goed dat de beoogde resultaten zijn overtroffen. Dit blijkt uit de navolgende tabel. % bezoekers met een wachttijd aan de balie
Bezoekers Bezoekers Bezoekers Bezoekers
•
met met met met
wachttijd van minder dan 15 minuten een wachttijd tussen 15 en 30 minuten een wachttijd tussen 30 en 60 minuten een wachttijd van meer dan 60 minuten
2002
2003
2004
46 24 22 8
80 16 4 0,3
82 16 2 0,2
100
100
100
De negatieve spiraal waarin de afdeling Frontoffice zich bevond is doorbroken: de sfeer op de afdeling is beter geworden en er is meer vertrouwen in de leiding. Het zelfvertrouwen van de afdeling en van de Eenheid is gegroeid waardoor andere zaken die tot nu toe moeizaam of onmo12 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
•
• •
•
gelijk leken ineens wel blijken te lukken. Er treedt opnieuw een sneeuwbaleffect op, maar nu in positieve zin. Tevreden klanten. De sfeer in de wachtruimte van de publiekshal is veel rustiger. Klanten komen niet meer mopperend bij de medewerkers aan de balie. En terwijl we voor de inzet van het verandertraject nog 46 officiële schriftelijke klachten over de wachttijden kregen, waren dat er nu nog maar 4. Uiteraard waren ook directie en bestuur, in hun eigen woorden, “verguld met dit resultaat”. Het succes zorgt voor een positieve uitstraling naar de rest van de organisatie. Het “imago” van de Eenheid Publiekszaken is verbeterd en daar plukken we op andere terreinen (bijvoorbeeld bij het verdelen van schaarse financiële middelen) eveneens de vruchten van. Beduidend minder stress onder de medewerkers in de Frontoffice. In totaal zijn er vrijwel evenveel klanten geweest in het eerste half jaar van 2003 als in dezelfde periode van 2002, maar de spreiding was veel beter. Medewerkers hadden het idee dat er veel minder klanten waren dan voorgaande jaren en beleefden de situatie als minder hectisch; men vroeg zich eind juni zelfs af waar de zomerpiek toch bleef…… Het terugdringen van de wachttijden heeft ten slotte tot een aantal organisatorische aanpassingen geleid. De strikte scheiding met de zusterafdeling in de backoffice die tijdens de reorganisatie van 2002 was ingevoerd, is gedeeltelijk teruggedraaid.
De Zwolse aanpak van het terugdringen van de wachttijden steunt vooral op drie principes van de maatwerkorganisatie: 1. resultaten 2. pluriformiteit 3. leiderschap. In de Zwolse visie worden alle principes omarmd. Ze zijn echter nog niet allemaal in hun volheid in de opzet en het functioneren van de organisatie terug te vinden. De implementatie is nog in volle gang.
13 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
dr Egbert J.H. ter Heine Egbert ter Heine (1947) is opgeleid als socioloog en werkzaam als zelfstandig gevestigd organisatieadviseur. Zijn advieswerk richt zich op de kwaliteit van de dienstverlening van overheidsorganisaties. Op basis van zijn adviestrajecten in de publieke dienstverlening ontwikkelde hij het concept van de maatwerkorganisatie. Zijn belangstelling, kennis en ervaring betreffen in het bijzonder de personele aspecten bij het inrichten en verbeteren van vraaggestuurde dienstverlening. In het verleden werkte hij als fusiemanager in de eerstelijns gezondheidszorg en was jarenlang als docent en onderzoeker verbonden aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Hij is auteur van een boek over veranderen in de publieke dienstverlening (VNG Uitgeverij 2005). Hij is lid van de Orde van organisatiekundigen en –adviseurs en gecertificeerd management consultant. Hij is licentiehouder van de Belbin-Groen teamroltraining. Contact:
[email protected] drs. Janneke Hagemans drs. J.E.M. Hagemans (1958) werkt als beleidsadviseur publieke dienstverlening bij de Eenheid Publiekszaken van de gemeente Zwolle. Zij is opgeleid als sociaal geograaf. Via diverse functies als beleidsmedewerker milieu bij diverse overheden, werkt zij sinds 1999 op het terrein van publieke dienstverlening bij de gemeente Zwolle. Eerdere artikelen over dit onderwerp zijn verschenen in "Gemeentelijk personeelsbeleid" in december 2000 en maart 2004. Contact:
[email protected] drs. Manfred J. Devilee Manfred Devilee (1956) is werkzaam als veranderkundige en beleidsadviseur HRM bij de Concernstaf van de gemeente Zwolle. Zijn loopbaan kenmerkt zich door een combinatie van leren en doen: personeelsfunctionaris muziekschool te Enschede (HBO Personeelswerk), via P&O adviseur Hogeschool Windesheim te Zwolle (Personeelwetenschappen Universiteit van Tilburg) naar veranderkundige en beleidsadviseur HRM gemeente Zwolle (Sturen Van Veranderingen in organisatie (Sioo)). Hij ontwikkelde zich als een professioneel management consultant die in de klei kan staan en beleidsmatige consequenties daaraan weet te verbinden. Zijn passie ligt bij het veranderen van organisaties door uit te gaan van wat mensen op alle niveaus binnen een organisatie beweegt en weet gebruik te maken van de energie die daarbij vrijkomt. Manfred is lid van de Orde van organisatiekundigen en -adviseurs. Contact:
[email protected]
14 Egbert ter Heine, Janneke Hagemans & Manfred Devilee 1 december 2007
