Sociale kwaliteit van grote steden De politieke aardverschuiving van 2002 heeft scherp duidelijk gemaakt dat de problematiek van leefbaarheid en sociale kwaliteit van de grote steden een groot probleem is. Meer dan ooit vraagt dit om een resultaatgerichte aanpak. Het oplossen van de problematiek van de steden mag niet blijven steken in goede voornemens. Bart Teulings en Michael van der Velden
In de jaren ’80 waren met name de grote steden in een neerwaartse spiraal van wegtrekkende koopkracht, sociale achterstand en verloedering beland. Terwijl de randen van de stedelijke agglomeraties economische activiteit en welstand aantrokken, dreigden de stedelijke wijken rond de centra concentraties van achterstand en verval te worden. Eind jaren ’90 leek zich een kentering te hebben voltrokken. De steden bleken een motor voor de sterk oplevende economie. Er was massaal geïnvesteerd in renovatie van de woningen. Het stedelijke woonmilieu had weer aantrekkingskracht. Dankzij de versterkte overheidsfinanciën kwamen – via het ICES-fonds – omvangrijke middelen vrij voor investeringen in de fysieke infrastructuur. Het herstel van de steden leek echter aan bepaalde wijken en sommige bevolkingsgroepen voorbij te gaan. De ‘stenen’ stadsvernieuwing had de neergang in deze wijken niet kunnen keren – soms leek eerder het tegendeel het geval. De kansen van de stad gingen aan hen voorbij en hun problematiek dreigt een ballast te worden voor de stad als geheel. Bij het begin van Paars-II groeide het besef dat voor de aanpak van deze ‘sociale’ achterstand geen toereikende aanpak was geformuleerd. De sociale infrastructuur bleek onderontwikkeld. Na de explosieve groei van de sociale sector in de jaren ’70, ontstond er in de jaren ’80 grote aarzeling over de doelmatigheid van de sector. Onder de vlag van ‘kerntakendiscussies’ en ‘decentralisatie-impulsen’ werden forse bezuinigingen doorgevoerd. De sociale sector leek het ‘stiefkind’ van de collectieve sector. 66
Begin jaren ’90 vormde de ‘sociale vernieuwing’ de eerste poging de sociale achterstanden in de steden aan te pakken. De aanpak bestond nog sterk uit achterstandsdenken, de sociale sector en een projectmatige aanpak. Met de overgang naar het grotestedenbeleid ontstond er meer aandacht voor het denken in kansen, het betrekken van andere, ‘hardere’ sectoren en een meer samenhangende aanpak in programma’s. Dit was de voedingsbodem voor de versterking van de sociale infrastructuur. Aanpak sociale infrastructuur Het pleidooi voor de versterking van de sociale infrastructuur is het sterkst vertolkt door de commissie Onderzoek lokale sociale infrastructuur in haar rapport ‘Deuren openen!’ uit 1998 (Commissie Etty)1. Dit rapport kwam vlak voor de start van de vorige Kabinetsperiode uit. Samen met een beoordeling van de voorstellen door de Commissie Peper 2 vormde het de grondslag voor de invulling van de sociale pijler van het grotestedenbeleid in die Kabinetsperiode. Die versterking van de sociale infrastructuur beoogde:
concentratie op mensen en wijken in achterstand 3 inzet op herstel van achterstanden in termen van inkomen, werk, kennis, gezondheid, veiligheid en sociale relaties
accent op gerichte maatregelen en trajecten. ‘De sociale infrastructuur is het geheel van organisaties, diensten, voorzieningen en betrekkingen, die het mogelijk maken dat mensen in redelijkheid in sociale verbanden kunnen leven en participeren in de samenleving’, aldus de definitie van de Raad voor de Maatschappelijke Ontwikkeling. Een mondvol abstract jargon, dat breed wordt ervaren als een keurige definitie van de sociale infrastructuur. Het is een definitie, die uitgaat van een ruime opvatting van de sociale infrastructuur: formele instanties en informele verbanden, gericht op samenleven en op maatschappelijke participatie. De definitie laat zien, hoe verfijnd de sociale infrastructuur vertakt is. Resultaten in de sociale infrastructuur zijn van dat gehele netwerk afhankelijk en niet louter van het optreden en de interventies van officiële instanties. Sociale achterstanden stapelen zich juist daar op waar onderlinge relaties verstoord zijn, waar mensen niet meer aanspreekbaar zijn, waar de inzet van eigen energie achterwege blijft. De aanpak uit ‘Deuren openen!’ en de benadering van de RMO kennen een verschil in accent. Die spanning in benaderingen laat zien hoe weerbarstig de aanpak van de sociale infrastructuur is. Enerzijds vergen preventie en duurzaam herstel extra zorg voor de kwaliteit van de sociale relaties en netwerken. Dit is een type zorg dat per definitie niet functioneel en doelgericht is, maar het eigen ritme en de eigen waarden in het sociaal verkeer volgt. Anderzijds vergt de urgentie van de sociale problematiek in de grote steden massieve en gerichte interventie. Bestuurlijke verantwoordelijkheid AEF heeft het afgelopen jaar voor het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een uitgebreid onderzoek gedaan naar de
67
doelmatigheid en doeltreffendheid van de sociale pijler van het grotestedenbeleid. In dat onderzoek kwamen wij feiten en beelden tegen die wij ook kennen uit onze eigen praktijk uit de afgelopen jaren in een aantal steden. De versterking van de sociale infrastructuur is één van de vier kerntaken van de lokale overheid:
bescherming en handhaving van de veiligheid richting geven aan de stedelijke ontwikkeling beheren van de kwaliteit van de openbare ruimte sociale achterstand bestrijden en sociale samenhang bevorderen.
Centrale sleutel voor succes is de mate, waarin het gemeentebestuur actief de keuze maakt om de aanpak van de sociale infrastructuur ter hand te nemen. Met name in een aantal van de 21 steden, die in het grotestedenbeleid volgen op de vier grootste steden,4 heeft het grotestedenbeleid gewerkt als een impuls om met gerichte programma’s vernieuwing tot stand te brengen. De daadkracht van de verantwoordelijke wethouder is daarbij een sleutelfactor. Meer nog dan ‘best practices’, geven ‘best persons’ de doorslag. Het succes van het sociale herstel in de steden zal de komende Collegeperiode primair afhankelijk zijn van de vraag of wordt gekozen voor een heldere programmatische aanpak en of de sterkste personen in het bestuur en het apparaat van de steden zich zetten aan het klaren van deze klus. Vijf speerpunten Het met succes georganiseerd krijgen van een versterking van de sociale infrastructuur begint met een heldere bestuurlijke keuze. Maar wat dan? Wat maakt het verschil tussen het verzanden in een institutionele warboel en een gerichte aanpak? Daarvoor dient ingezet te worden op vijf speerpunten. 1 Initiëren niet dirigeren Veelvuldig is de afgelopen jaren de lokale overheid aangewezen als de ‘regisseur’ van de versterking van de sociale infrastructuur. In het versnipperde veld van de sociale sector lijkt de gemeente inderdaad de meest aangewezen partij om samenhang te bevorderen. De term ‘regisseur’ wordt echter vaak ingevuld als ‘dirigent’: de partij die de andere partijen stuurt. Die filosofie verhoudt zich niet tot de sociale realiteit in de steden, waar vele partijen eigen financieringskanalen, verantwoordelijkheden en doelstellingen hebben. De ambitie van een ‘alles-sturende’ gemeente vervreemdt eerder partners. De kunst is veel meer deze partners tot een gezamenlijke aanpak te laten komen. Dat vergt een zakelijke benadering van doelen en belangen. In de Utrechtse wijk Kanaleneiland werken woningcorporaties, uitzendbureau, bank, reïntegratiebedrijf en welzijnsinstelling samen in het project ‘Samenwerking maatschappelijke partners’5. Op initiatief van de gemeente zijn zij een coalitie aangegaan om via een investeringsprogramma de
68
problemen van de wijk te lijf te gaan. Hun werkprincipes: meerwaarden voor betrokken partijen, gezamenlijk doelen formuleren, contractueel verankeren. Les uit dergelijke initiatieven is dat de regierol van de gemeente er niet één is van dirigent, maar veel meer één van initiator, soms als visionair, soms als makelaar, soms als grensrechter. 2 Aanspreken op eigen daadkracht De belangrijkste partners in de versterking van de sociale infrastructuur zijn de mensen zelf. Verreweg de meeste mensen in de moderne samenleving kunnen goed voor zichzelf zorgen, steunend op hun eigen kennis en vaardigheden en die van de privé-gemeenschap om hen heen. Mensen kennen allen hun eigen leefwereld met netwerken en culturele waarden. Vaak vormt dit voor hen een sociaal kapitaal, ook vaak een deel van hun probleem. Interventies van professionals maken vooral daar een kans, waar mensen kunnen rekenen op een circuit van mensen in hun omgeving. Problemen met jongeren op school en in de buurt vinden vaak hun oorsprong in verstoorde verhoudingen thuis. De leefbaarheid van wijken is vooral daar in het geding waar mensen langs elkaar leven en elkaar niet meer (durven) aanspreken. Maar al te vaak blijken goede voorbeelden, betrokkenheid en correctie vanuit de eigen omgeving de doorslag te geven. In dit verband is wel gesproken over het ‘zelfherstellend vermogen’. Een strategie die mikt op zelfherstellend vermogen benadert mensen niet alleen als onderwerp van maatregelen, maar ook als scheppers van hun eigen omstandigheden. Het vraagt om een dubbelstrategie: een overheid die ruimte maakt voor positieve krachten vanuit mensen met hun eigen cultuur en leefwereld; maar ook een die actief aanspreekt op normen en grenzen stelt, waar dat noodzakelijk is. 3 Programmatische aanpak Gemeenten boeken vooral daar succes, waar ze gericht werken aan een systematische aanpak. Niet uitgaan van een waaier aan behartigenswaardige projecten en subsidiestromen, maar van een samenhangend programma. Een programmatische aanpak veronderstelt het formuleren van een heldere prioriteit en een gemeentebrede gerichte inzet daarop. De afgelopen jaren is in het kader van het grotestedenbeleid gewerkt aan de introductie van programmamanagement. Het vormt de breuk met wat de Commissie Brinkman typeerde als de ‘projectencarrousel’ van het grotestedenbeleid.6 Het programmamanagement blijft nog te veel steken aan de voordeur en aan de achterdeur: een stedelijk programmamanager die een beleidsprogramma formuleert en na verloop van tijd daarover rapporteert. In Rotterdam heeft AEF ervaren dat voor een werkelijke aanpak van de veiligheidsproblematiek een veel minder vrijblijvend actieprogramma noodzakelijk is 7. Voor de stad én voor iedere deelgemeente is een veiligheidsindex opgesteld. De ambitieuze doelstellingen ten aanzien van de verbetering van de index zijn met ruime inzet van middelen vertaald in contracten met de deelgemeenten, diensten, OM en politie. Een stuurgroep en een programmabureau volgen nauwgezet de realisatie en pakken optredende blokkades aan.
69
De les die wij uit deze ervaringen trekken is dat effectief programmamanagement zeer intensief is:
formuleren van heldere – kwantitatieve – doelstellingen kiezen voor een meerjarige aanpak met korte en lange termijndoelen organiseren van voor het ambitieniveau toereikende middelen formuleren van noodzakelijke maatregelen concretiseren in – meetbare – acties monitoren en bewaken van realisatie.
4 De keten organiseren De sociale sector kent vele partijen, die een gespecialiseerd aanbod verzorgen en daarvoor worden gefinancierd. Zo lang mensen te maken hebben met een specifiek, afgebakend probleem functioneert dit scala aan gespecialiseerde instellingen goed. Zodra mensen dusdanig complexe problemen hebben, dat zij van meerdere specialismen afhankelijk zijn, stuiten ze op coördinatievraagstukken tussen instellingen: intakeprocedures, selectiecriteria, wachtlijsten, afwenteling. Ze worden geconfronteerd met het feit dat niet hun vraag, maar het aanbod leidend is voor de financiering van de instellingen. Het effect is vaak een pijnlijke kloof tussen instellingen met hun aanbod en mensen met hun vragen, die elkaar niet weten te vinden. Het is de kunst de vraag van mensen in achterstandssituaties weer centraal te zetten. In de Amsterdamse buurt Overtoomse Veld is gekozen voor een aanpak, waarbij letterlijk huis-aan-huis casemanagers langs gaan om problemen op het terrein van werk, inkomen, onderwijs, integratie, welzijn en veiligheid te inventariseren. Zij worden ondersteund door een ‘backoffice’, waarin welzijnsinstellingen, GGD, sociale dienst, uitzendbureau, corporatie en politie actief zijn. De casemanager stelt de vraag weer centraal. Doordat de keten van instellingen met relevant aanbod achter hem is georganiseerd, kan hij die vraag ook honoreren. De betrokken instellingen merken dat de tijd voorbij is dat ze de mensen ‘niet bereiken’. De combinatie van zorgvuldig case- en ketenmanagement kan de kloof dichten tussen de wereld van de sociale sector en de leefwereld. Sleutelfactor voor succes is het snel schakelen tussen twee niveaus: bestuurlijk commitment over te realiseren doelstellingen, zorgvuldige aandacht voor de uitwerking van de samenwerking op operationeel niveau. Alleen het organiseren van goede informatieuitwisseling en korte lijnen kan voorkomen dat voor bestuurders de praktijk weerbarstig blijkt en voor uitvoerders de institutionele posities een barrière vormen. 5 Eén rijksdoelstelling en fonds voor sociale kwaliteit Een succesvolle aanpak van de sociale infrastructuur veronderstelt ook van het Rijk een andere opstelling. Het grotestedenbeleid lijkt daarvoor het aangewezen kanaal. De afgelopen jaren kenmerkte de opstelling van rijkszijde, binnen de sociale pijler van het grotestedenbeleid, zich door een dubbel sturingsconcept. Aan de ene kant werd vanuit het ministerie van BZK een benadering van programmasturing uitgedragen. Aan de andere kant werd de basis in de financiering gevormd door departementale specifieke uitkeringen. Mede onder invloed van het rijksprogramma
70
‘Van beleidsbegroting naar beleidsverantwoording’ worden deze regelingen overwegend afgerekend op output in termen van aantallen producten. In de kabinetsverkenningen is het 4xR-model gepresenteerd als sturingsvisie. Deze benadering gaat uit van richting aangeven, ruimte bieden, resultaat halen, rekenschap afleggen. In deze benadering past het veel beter dat het rijk voor de sociale infrastructuur helder aangeeft wat zij wil. Er moet één kernindicator sociale kwaliteit worden ontwikkeld – analoog aan het Bruto Nationaal Product voor de economie. Het registreren van een kernindicator doet op zichzelf niets, maar zet wel veel in beweging. Het zet de agenda’s van overheid en maatschappelijke partijen, van overheden onderling en van departementen binnen de rijksoverheid gelijk. De kernindicator maakt het mogelijk doelstellingen en indicatoren in sectoren te relateren aan dit gezamenlijke richtpunt. Het wordt mogelijk voor het rijk met die gemeenten die daarop intekenen afspraken te maken over het leveren van een bijdrage aan de centrale doelstelling. Bij een dergelijke filosofie die uitgaat van het formuleren van doelstellingen en meten van prestaties past geen op deelproducten gerichte bekostigingssystematiek. Analoog aan het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing in de fysieke pijler is het logisch om in de sociale pijler te komen tot één fonds. Gemeenten formuleren op een aantal prestatievelden in overleg met de departementen doelstellingen. In de sociale pijler blijft het wezenlijk de departementen die verantwoordelijk zijn voor de hoofdvelden welzijn, onderwijs en integratie actief betrokken te houden. Programmasturing moet niet leiden tot vervreemding en weerstand van die zijde. Daarom is het wenselijk dat het nieuwe kabinet de discussie over bundeling en deregulering in de sociale pijler van het grotestedenbeleid beslecht door de stap naar een fonds waarin de betrokkenheid van deze departementen nog wel in drie compartimenten herkenbaar is. Conclusie Te veel is ‘vernieuwing’ in de sociale infrastructuur het domein van papieren voornemens en complexe overlegstructuren. De ervaring van de afgelopen jaren leert dat een succesvolle aanpak alleen gerealiseerd wordt waar sprake is van krachtige en betrokken bestuurlijke sturing én een doortastend op tempo en resultaat gericht uitvoeringsmanagement. 1 Commissie Onderzoek lokale sociale infrastructuur, Deuren openen: investeren in sociale integratie en participatie,1998. 2 Commissie maatschappelijk draagvlak versterking lokale sociale infrastructuur, Naar een sociaal en ongedeeld Nederland, 1998. 3 25 SCP-wijken 4 De G21: Almelo, Arnhem, Breda, Deventer, Dordrecht, Eindhoven, Enschede, Groningen, Haarlem, Heerlen, Helmond, Hengelo, ’s-Hertogenbosch, Leeuwarden, Leiden, Maastricht, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Zaanstad, Zwolle. 5 Zie artikel ‘Andere aanpak’ in dit jaarboek, pagina 78. 6 Visitatiecommissie Grotestedenbeleid, 1998. 7 Zie artikel ‘Waarde van een index’ in dit jaarboek, pagina 187.
