De Kinderombudsman. Femke Braaksma

De Kinderombudsman Over de wijze waarop de Kinderombudsman de vier wettelijk verankerde basisfuncties in de praktijk tot uitvoering brengt binnen de organisatie van zijn ambt en bureau.

Femke Braaksma Oktober 2014

De Kinderombudsman Over de wijze waarop de Kinderombudsman de vier wettelijk verankerde basisfuncties in de praktijk tot uitvoering brengt binnen de organisatie van zijn ambt en bureau.

Auteur: Femke Braaksma Oktober 2014

Scriptiebegeleidster: Mw. Mr. T. de Wit.

Scriptie: De Kinderombudsman. Versie 1.0. Oktober 2014

2

INHOUD 1.

Voorwoord _________________________________________________________________ 4

2.

Inleiding ___________________________________________________________________ 5

3.

Wettelijke vereisten __________________________________________________________ 6 3.1

Het IVRK ______________________________________________________________________ 6

3.2

Aanstelling van de kinderombudsman ______________________________________________ 7

3.3

Wet Nationale ombudsman _______________________________________________________ 8

4.

De vier basisfuncties _________________________________________________________ 9 4.1

Inleiding _______________________________________________________________________ 9

4.2

Eerste functie: De voorlichtingsfunctie _____________________________________________ 10

4.3

Tweede functie: De toezichtfunctie ________________________________________________ 10

4.4

Derde functie: De adviesfunctie ___________________________________________________ 11

4.5

vierde functie: De klachtfunctie ___________________________________________________ 11

5.

Verwachtingen _____________________________________________________________ 14

6.

De kinderombudsman in de praktijk ____________________________________________ 15 6.1

Inleiding ______________________________________________________________________ 15

6.2

Algemeen _____________________________________________________________________ 15

6.3

Eerste functie: De voorlichtingsfunctie _____________________________________________ 17

6.4

Tweede functie: De toezichtfunctie ________________________________________________ 18

6.4.1 6.4.2 6.4.3

6.5

Derde functie: De adviesfunctie ___________________________________________________ 22

6.5.1 6.5.2

6.6

Wetgeving _________________________________________________________________________ 22 Beleid _____________________________________________________________________________ 24

Vierde functie: De klachtfunctie __________________________________________________ 25

6.6.1 6.6.2 6.6.3

7.

De Kinderrechtenmonitor _____________________________________________________________ 19 Onderzoek naar aanleiding van de Kinderrechtenmonitor _____________________________________ 20 Signalen uit de samenleving ___________________________________________________________ 21

Individuele klachten __________________________________________________________________ 25 Structurele tekortkomingen ____________________________________________________________ 27 Meerdere klachten over hetzelfde onderwerp ______________________________________________ 28

Conclusie _________________________________________________________________ 30

Literatuurlijst ___________________________________________________________________ 33 Bijlagen _______________________________________________________________________ 36


3

1. VOORWOORD Voor de invoering van de Kinderombudsman hebben er veel discussies plaats gevonden over de meerwaarde van een Kinderombudsman in Nederland. In de Tweede Kamer is er veel over gedebatteerd en ook de media heeft er aandacht aan besteed. Daarnaast zijn er drie scripties te vinden waarin de vraag naar de meerwaarde van de Kinderombudsman aan de orde gesteld wordt. Deze scripties zijn allemaal geschreven voor of ten tijde van de aanstelling van de Kinderombudsman. Dat er voor de aanstelling veel over de Kinderombudsman geschreven is heeft bij mij de nieuwsgierigheid gewekt hoe de Kinderombudsman in de praktijk functioneert. Het was erg interessant om te zien hoeveel stukken de Kinderombudsman gepubliceerd heeft. Stukken die ik heb gelezen hebben me verbaasd en ook ongerust gemaakt. Bijvoorbeeld op het gebied van kindermishandeling valt er nog veel te verbeteren. Tegelijk heb ik ook veel positieve en sterke punten over de naleving van kinderrechten in Nederland gelezen. Zo blijkt uit onderzoek dat Nederlandse kinderen in vergelijking met andere rijke landen het gelukkigst ter wereld zijn.1 Gezien de hoeveelheid gepubliceerde stukken heb ik helaas een selectie moeten maken van de meest relevante stukken. Graag had ik een interview met de Kinderombudsman gehouden. Tijdens mijn verzoek werd direct duidelijk dat de Kinderombudsman efficiënt werkt. Na het invullen van een vragenformulier ontving ik een mailtje. Na mail contact werd er door een medewerkster telefonisch contact opgenomen om te achterhalen of het zinvol was tijd aan mijn verzoek te besteden. Dat gesprek resulteerde in het e-mailadres van de directiesecretaresse. Helaas resulteerde dat in een teleurstellende, maar tegelijk motiverende reactie: “Je hebt een zeer interessant onderwerp uitgekozen voor je scriptie en het bevat voor ons een aantal belangrijke vragen. Momenteel zijn wij zelf bezig met het in gang van zetten van een interne evaluatie van de Kinderombudsman. Veel van de onderwerpen in deze evaluatie komen overeen met jouw vragen. Als we jouw vragen zouden beantwoorden, dan lopen we vooruit op onze eigen evaluatie en dat is niet wenselijk.” Motiverend omdat de relevantie van mijn onderwerp bevestigd wordt, teleurstellend omdat het nu een documentenonderzoek geworden is. Uiteindelijk was het een onderzoek met zijn ups en downs waarbij ik gelukkig veel steun heb gehad van familie en vrienden. In het bijzonder wil ik Derk van der Vecht bedanken voor de vele gezellige uren in verschillende studiecentra van de UvA en het kritisch lezen van mijn scriptie.

1

Dit bleek uit een onderzoek van het kinderfonds van de Verenigde Naties, Unicef; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 12.


4

2. INLEIDING Kinderen zijn erg kwetsbaar en het is voor hen vaak lastig om voor hun rechten op te komen. Om deze kwetsbare groep te beschermen is het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) opgesteld. Hierin staan burgerlijke, politieke, economische, sociale en culturele rechten van kinderen. 2 Lidstaten verbinden zich om de beginselen en bepalingen van het IVRK bekend te maken en uit te voeren. Om te zorgen dat de rechten zoals neergelegd in het IVRK worden nageleefd is het belangrijk dat er toezicht gehouden wordt op de naleving van het IVRK. Een Kinderombudsman die functioneert als “watch dog” zou daar een geschikt instituut voor kunnen zijn.3 Naar aanleiding van het IVRK is er in Nederland een Kinderombudsman aangesteld.4 Op 20 september 2010 is de Wet Nationale ombudsman (WNo) gewijzigd, daarmee heeft de Kinderombudsman een wettelijke basis gekregen.5 De Kinderombudsman (Marc Dullaert) is in Nederland op 1 april 2011 gestart met zijn werkzaamheden. De bedoeling is dat hij, bij zowel bestuursorganen als privaatrechtelijke organisaties, door toezicht en advisering eerbiediging van de rechten van kinderen bevordert.6 Om dit doel te behalen heeft de Kinderombudsman heeft 4 kerntaken: voorlichting geven over de rechten van kinderen; gevraagd en ongevraagd advies geven;7 onderzoek instellen naar de eerbiediging van rechten van kinderen8 en toezicht houden op de wijze waarop klachten door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.9 De invoering van de Kinderombudsman heeft 10 jaar geduurd. Gezien de vele discussies over de invoering van een Kinderombudsman wil ik graag onderzoeken hoe de Kinderombudsman zich in de praktijk heeft ontwikkeld.10 Lukt het zijn taak, het bevorderen van de eerbiediging van de rechten van kinderen, zoals vastgelegd in het IVRK door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties, effectief uit te voeren? De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Slaagt de Kinderombudsman er in de praktijk in om binnen de organisatie van zijn ambt en bureau de eisen die de wet stelt en de verwachtingen van Kamerleden en wetenschappers te realiseren, gelet op de vier basisfuncties van de Kinderombudsman? Om deze vraag te beantwoorden komen in dit onderzoek eerst de vereisten die wet en verdrag stellen aan bod. Daarna wordt uiteen gezet welke verwachtingen er heersen. Vervolgens wordt besproken op welke manier de Kinderombudsman in Nederland invulling geeft aan die eisen en verwachtingen. De vier basisfuncties worden als uitgangspunt genomen: de voorlichtingsfunctie; de toezichtfunctie; de klachtfunctie; 2

Kamerstukken II 1992/93, 22 855, nr. 3, p. 2. Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 4 Verdrag inzake de Rechten van het Kind, New York, 20 november 1989, Trb. 1997, 83. 5 Staatsblad 2010, 716 ‘Wet van 20 september 2010 tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman’(Wet Kinderombudsman). 6 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 7 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9-10. 8 Dit onderzoek kan zowel naar aanleiding van klachten of uit eigen beweging worden ingesteld; Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 9 Art. 11b lid 2 sub a t/m d WNo. 10 Blaak 2006a, p. 12. 3


5

en de adviesfunctie. Daarbij wordt onderzocht op welke wijze de Kinderombudsman ervoor zorgt dat de kinderen een gezicht krijgen en hoe kinderen de Kinderombudsman kunnen vinden en bereiken. Tevens ga ik onderzoeken

wat

bestuursorganen

en

privaatrechtelijke

organisaties

met

de

adviezen

van

de

Kinderombudsman doen.

3. WETTELIJKE VEREISTEN 3.1

HET IVRK Op 20 november 1989 is door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties het IVRK

aanvaard.11 Regeringen van 191 landen, waaronder Nederland, hebben het IVRK geratificeerd. Met deze ratificatie verbinden lidstaten zich om de beginselen en bepalingen van het IVRK bekend te maken12 en uit te voeren.13 Om toe te zien op de naleving van het IVRK is het Comité voor de Rechten van het Kind (hierna: Comité) opgericht.14 Lidstaten moeten om de vijf jaar aan dit Comité een rapport uitbrengen over de implementatie van de kinderrechten.15 Regeringen van de lidstaten zullen in deze rapporten niet altijd even kritisch zijn over hun eigen beleid daarom kunnen ook VN-organen en non-gouvernementele organisaties (NGO’s) een rapport aan het Comité verstrekken. Deze rapportages worden ook wel schaduwrapportages genoemd. Het Comité bespreekt de rapporten en neemt naar aanleiding van die rapporten aanbevelingen en suggesties aan.16 Er worden twee soorten rapporten uitgebracht: ‘Concluding Observations’, daarin staan aanbevelingen gericht aan een individuele Staat, en ‘General Comments’ met daarin aanbevelingen gericht aan alle Staten.17 Deze aanbevelingen zijn niet bindend. Nederland heeft in 1999, 2004 en 2009 Concluding Observations ontvangen van het Comité. In de Concluding Observation van 1999 werd een onafhankelijke Kinderombudsman aangeraden om te zorgen voor volledige werking van het IVRK.18 Het belangrijkste artikel dat hiertoe verplicht is artikel 4 van het IVRK. Dit artikel verplicht de Staten om alle mogelijke maatregelen te treffen om de kinderrechten te verwezenlijken. Het Comité is van oordeel dat een Kinderombudsman onder deze verplichting valt. Er werd aangeraden onderzoek te doen naar de instelling van een volledig onafhankelijke Kinderombudsman. Uit dit onderzoek bleek dat er in Nederland behoefte is aan een Kinderombudsman.19 In 2002 werd er een General Comment uitgebracht waarin werd benadrukt dat een Kinderombudsman belangrijk is om het IVRK volledige werking te kunnen geven.20 Hieruit blijkt dat het Comité in het algemeen veel belang hecht aan de invoering van een Kinderombudsman. In de eerstvolgende Concluding Observation 11

Verdrag inzake de Rechten van het Kind, New York, 20 november 1989, Trb. 1997, 83. Art. 42 IVRK. 13 Art. 4 IVRK. 14 Art. 43 lid 1 IVRK; Kamerstukken II 1992/93, 22 855, nr. 3, p. 2. 15 Er moet worden gerapporteerd over de maatregelen die zij hebben getroffen en over de vooruitgang die is geboekt; Art. 44 IVRK; Kamerstukken II 1992/93, nr. 3, p. 2. 16 Art. 45 sub d IVRK. 17 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 2. 18 VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations: the Netherlands, UN Doc. CRC/C/15/add. 114, 1999, p. 3. 19 Nijssen & Schmidt 2001. 20 VN-Kinderrechtencomité, General Comment no. 2 (2002), UN Doc. CRC/GC/2002/2. 12


6

gericht aan Nederland kwam de Kinderombudsman weer aan bod. Er werd op aangedrongen om zo snel mogelijk een Kinderombudsman in te stellen.21 Het Comité gaf aan het zorgelijk te vinden dat er in Nederland nog altijd geen Kinderombudsman ingesteld was en vond het jammer dat er geen gevolg is gegeven aan het onderzoek waaruit bleek dat er in Nederland behoefte is aan een Kinderombudsman. In deze Concluding Observation gaf het Comité ook aan welke taken door de Kinderombudsman vervult behoren te worden: het monitoren van de implementatie van het IVRK; het voortvarend behandelen van klachten van kinderen en zorgen voor oplossingen in gevallen waarin kinderrechten worden geschonden. Bij alle handelingen moet rekening gehouden worden met de belangen van het kind. Er moeten rechtsmiddelen geboden worden tegen schendingen van de rechten van kinderen en een Kinderombudsman moet voldoende personele en financiële middelen toegewezen krijgen. Tevens is laagdrempelige toegankelijkheid van een Kinderombudsman volgens het Comité erg belangrijk.22 In de Concluding Observation in 2009 gaf het Comité aan blij te zijn met het wetsvoorstel voor de instelling van een Kinderombudsman in Nederland. De wetgever werd dan ook opgeroepen om dit wetsvoorstel zo snel mogelijk te aanvaarden.23 Tevens werd nog extra benadrukt dat de Kinderombudsman herkenbaar en goed bereikbaar moet zijn voor kinderen. De Kinderombudsman krijgt dus onder andere de taak om klachten over kinderrechtenschendingen te behandelen. Ten tijde van de invoering van de Kinderombudsman kende het IVRK nog geen klachtprocedure. Inmiddels is het derde Facultatief Protocol in werking getreden.24 Het derde Facultatief Protocol maakt het voor kinderen en vertegenwoordigers uit lidstaten die het Protocol hebben geratificeerd mogelijk om zelf een klacht over een kinderrechtenschending aan het Comité voor te leggen. Dit kan alleen indien alle nationale procedures zijn doorlopen. Landen die het Protocol ratificeren moeten dan ook zorgen voor een nationale klachtprocedure. Het Protocol is op 14 april 2014 door de voor inwerkingtreding vereiste 10 landen geratificeerd. Nederland heeft het Protocol nog niet geratificeerd. 3.2

AANSTELLING VAN DE KINDEROMBUDSMAN Na de uitspraak van het Comité in 1999 werd er een motie door Arib (PvdA) en Ravenstein (D66)

ingediend die is aangenomen in mei 2000. Volgens die motie zou de Kinderombudsman 3 taken moeten krijgen: toezicht op de naleving van het IVRK; advies geven over wetgeving en beleid en behandeling van klachten.25 Het politieke antwoord26 op de motie Arib-Ravenstein van de regering bevatte vier taken: verslaglegging over de implementatie en voorlichting over het IVRK; registratie van en onderzoek naar klachten over schending van kinderrechten zoals vastgelegd in het IVRK; monitoring en signalering aan

21

VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations: the Netherlands, UN Doc. CRC/C/15/Add. 227, 2004, p. 2. Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 2-4. 23 VN-Kinderrechtencomité, Concluding Observations; the Netherlands, UN Doc. CRC/C/NL/CO3, 009, p. 3-4. 24 In juni 2011 werd het derde Facultatief Protocol bij het IVRK aangenomen door de Human Rights Council; UN General Assembly, A/HRC/RES/17/18, 14 juli 2011; Op 19 december 2011 heeft de Algemene Vergadering van de VN dit Protocol geadopteerd; UN General Assembly, GA/11198, 19 december 2011. 25 Kamerstukken II 1999/00, 26 816, nr. 7. 26 Kamerstukken II 2001/02, 28 007, nr. 3. 22


7

publieke organisaties over de uitvoering van het IVRK en (on)gevraagde advisering aan de overheid over de uitvoering van het IVRK.27 Op 6 december 2001 werd door de Tweede Kamerleden Arib (PvdA) en Van Vliet (D66) een initiatief wetsontwerp tot instelling van de Kinderombudsman aan de Tweede Kamer aangeboden.28 In dit voorstel werden drie taken genoemd: toezien op de naleving van het IVRK; gevraagd en ongevraagd advies geven over wetgeving die en het beleid dat de positie van kinderen raakt en onderzoek instellen naar aanleiding van klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers.29 In dit wetsvoorstel werd de wet van toepassing verklaard op bestuursorganen en NGO’s.30 Er werd gekozen voor een actieve klachtenbehandeling.31 Op 26 februari 2002 gaf de Raad van State een negatief advies over het wetsvoorstel.32 De Raad was bang dat dit voorstel niet zou bijdragen aan verdere implementatie van het IVRK en de motivering voor de keuze van de taak tot klachtenbehandeling werd onvoldoende geacht.33 Op 6 januari 2009 maakte Tweede Kamerlid Arib een nieuw voorstel van wet betreffende de Kinderombudsman aanhangig.34 Op 20 juni 2009 trok Tweede Kamerlid Arib haar wetsvoorstel uit 2001 in.35 In het nieuwe wetsvoorstel werd voorgesteld om het instituut van de Kinderombudsman aan te laten sluiten bij de Nationale ombudsman. Op 22 april 2010 is het wetsvoorstel door de Tweede Kamer aangenomen36 en op 15 juli 2010 nam de Eerste Kamer het wetsvoorstel aan.37 De wet is inwerking getreden op 1 april 2011.38 De memorie van toelichting bij het aangenomen wetsvoorstel is voor een groot deel hetzelfde zoals in 2001. De taken zijn hetzelfde, alleen anders geformuleerd. 3.3

WET NATIONALE OMBUDSMAN De Kinderombudsman is een substituut-ombudsman van de Nationale ombudsman. De taken die

uiteindelijk aan de Kinderombudsman zijn toegewezen staan dan ook in de WNo. 39 Hij heeft een eigen taak: het bevorderen dat rechten van kinderen zullen worden geëerbiedigd door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties.40 Bij een privaatrechtelijke organisatie moet het gaan om een orgaan van een rechtspersoon, die geen bestuursorgaan is. Deze privaatrechtelijke organisaties moet een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van kinderen41 of anderszins een taak ten aanzien van kinderen op het terrein van onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg uitoefenen. 42

27

Deze lijst is opgesteld naar aanleiding van een onderzoek dat werd uitbesteed aan het SCO-Kohnstamm Instituut. Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2. 29 Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 3. 30 Art. 4 lid 1 en lid 2 wetsvoorstel; Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2. 31 Art. 17 wetsvoorstel; Kamerstukken II 2001/02, 28 102, nr. 2. 32 Kamerstukken II 2007/08, 28 102, nr. 5. 33 Kamerstukken II 2007/08, 28 102, nr. 5, p.4. 34 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 1-3. 35 Kamerstukken II 2008/09, 28 102, nr. 6. 36 Handelingen II 2009/10, 80. 37 Handelingen I 2009/10, 32. 38 Klein koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet Kinderombudsman en artikel XIX van de Reparatiewet BZK 2010, Stb. 2011, nr. 127. 39 Art. 11b WNo. 40 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 1-2. 41 Art. 11c lid 1 sub b onder 1 WNo. 42 Art. 11c lid 1 sub b onder 2 WNo. 28


8

De Kinderombudsman moet zorgen dat Nederlandse wetgeving zoveel mogelijk in overeenstemming is met het IVRK.43 Hij moet in ieder geval: voorlichten en informatie geven over de rechten van kinderen;44 gevraagd en ongevraagd advies geven aan de regering en de Tweede Kamer;45 onderzoek instellen naar de eerbiediging van de rechten van kinderen naar aanleiding van klachten of uit eigen beweging46 en toezicht houden op de wijze waarop klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.47 Zo kan de Kinderombudsman toezicht houden op de wijze waarop klachten met betrekking tot kinderen behandeld worden, leemtes signaleren en indien nodig klachtbehandeling verbeteren. Bij de uitoefening van de functies moet zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de mening, de belangen en de belevingswereld van kinderen zelf.48 De Kinderombudsman moet jaarlijks een verslag van zijn werkzaamheden aan beide Kamers der Staten-Generaal en aan de ministerraad sturen.49 Aan andere bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties stuurt hij een jaarverslag voor zover hij dat wenselijk acht.50 Het is de verantwoordelijkheid van de Kinderombudsman dat dit verslag ook openbaar wordt gemaakt en algemeen verkrijgbaar wordt gesteld. De regering kan dit jaarverslag gebruiken voor het opstellen van de rapportage aan het Comité.51 Dat de regering voor de rapportage aan het Comité gebruik kan maken van een rapport van een onafhankelijke organisatie kan bijdragen aan een kritischere blik van de overheid. Op deze manier zorgt de Kinderombudsman er indirect voor dat het Comité de toezichtfunctie beter uit kan oefenen.

4. DE VIER BASISFUNCTIES 4.1

INLEIDING Uit de WNo blijkt dat de Kinderombudsman vier basisfuncties heeft. In dit hoofdstuk wordt uitgewerkt

welke vier functies dat zijn en wat er voor de uitoefening van die functies van belang is. Alle functies moeten onafhankelijk en zorgvuldig vervult worden. Om alle taken goed uit te kunnen voeren krijgt de Kinderombudsman onderzoeksbevoegdheden. Zoals het verlangen van de benodigde inlichtingen, het oproepen van deskundigen en een onderzoek ter plaatse instellen. Deze onderzoeksbevoegdheden gelden zowel ten aanzien van bestuursorganen als ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties met een publiek karakter, voor zover deze een taak ten aanzien van kinderen uitoefenen.52 Dat deze onderzoeksbevoegdheden ook gelden ten aanzien van privaatrechtelijke

43

Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11. Art. 11b lid 2 sub a WNo; Deze taak kan worden gezien in het licht van het IVRK. Uit art. 42 IVRK volgt de verplichting om beginselen en bepalingen van het IVRK op passende en doeltreffende wijze algemeen bekend te maken aan volwassenen en kinderen. 45 Art. 11b lid 2 sub b WNo. 46 Art. 11b lid 2 sub c WNo. 47 Art. 11b lid 2 sub d WNo. 48 Art. 11b lid 3 WNo; Er moet overeenkomstig art. 12 IVRK rekening gehouden worden met de belangen van kinderen en met hun belevingswereld. 49 Art. 11e lid 2 WNo. 50 Art. 11e lid 1 WNo. 51 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11. 52 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11. 44


9

organisaties die geen openbaar gezag uitoefenen maar wel een publieke taak ten aanzien van kinderen hebben is een uitbreiding van bevoegdheden ten opzichte van de bevoegdheden van de Nationale ombudsman. 4.2

EERSTE FUNCTIE: DE VOORLICHTINGSFUNCTIE In het IVRK staat de verplichting voor Staten om kinderrechten algemeen bekend te maken bij

volwassenen, kinderen en instanties die te maken hebben met kinderen.53 Het informeren van de jeugd en volwassenen over kinderrechten is dus een overheidstaak.54 Op grond van de wet is deze taak aan de Kinderombudsman toebedeeld. Hij is door zijn kennis van zaken zeer geschikt om samen met NGO’s en andere privaatrechtelijke organisaties55 bij te dragen aan de bekendheid van het IVRK.56 Informatieverstrekking is van groot belang om kinderen de mogelijkheid te geven om voor hun eigen rechten op te komen. Voor kinderen is het van belang dat hun rechten op een begrijpelijke manier worden uitgelegd.57 Niet alleen kinderen ook beleidsmakers, lokale overheden, rijksoverheden en instellingen op het gebied van onderwijs en (jeugd)zorg moeten goed geïnformeerd worden.58 De Kinderombudsman kan organisaties informeren over de verschillende manieren waarop zij hun toegankelijkheid voor kinderen kunnen vergroten en de bescherming van de rechten van kinderen kunnen verbeteren.59 Het Comité heeft duidelijk aangegeven dat de Kinderombudsman samen moet werken met de media en goede educatieve methoden moet ontwikkelen.60 Het moet dus gaan om actieve voorlichting en informatieverstrekking. Hoe de Kinderombudsman deze taak precies in gaat vullen staat niet in de wet, dat mag hij zelf bepalen.61 4.3

TWEEDE FUNCTIE: DE TOEZICHTFUNCTIE De Kinderombudsman moet een ‘watch dog’ zijn, hij moet in de gaten houden of zowel

bestuursorganen als privaatrechtelijke organisaties zich aan het IVRK houden.62 De toezichtfunctie heeft betrekking op alle vlakken van het jeugdbeleid. Dit is van belang om te zorgen dat er zicht ontstaat op alle mogelijke situaties waarbij de rechten van kinderen in het gedrang komen.63 Toezicht moet gevraagd en ongevraagd gehouden worden. Verschillende soorten signalen kunnen een aanleiding vormen om toezicht te houden, bijvoorbeeld signalen uit de samenleving. Er moet tevens toezicht gehouden worden op de wijze waarop klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties worden behandeld.64

53

Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284; Art. 42 IVRK. Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10; Art. 42 IVRK. 55 Zoals de Kindertelefoon en de kinderrechtswinkels. 56 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 57 Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005, p. 284. 58 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 59 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 21. 60 VN-Kinderrechtencomité, General Comment no. 2 (2002), UN Doc. CRC/GC/2002/2. 61 Art. 11b lid 2 sub a WNo. 62 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 9. 63 Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 24. 64 Art. 11b lid 2 sub d. 54


10

4.4

DERDE FUNCTIE: DE ADVIESFUNCTIE De Kinderombudsman heeft de bevoegdheid om de regering en de Eerste en Tweede Kamer gevraagd

en ongevraagd advies te geven.65 Het advies kan gegeven worden over wetgeving en beleid dat de rechten van kinderen raakt.66 Bij wetgeving gaat het om bestaande wetgeving en wetgeving in ontwikkeling. Dullaert moet controleren of bestaande weten regelgeving en voorgenomen weten regelgeving zo opgesteld zijn dat rechten en belangen van kinderen voldoende beschermd en bevorderd worden.67 Indien hij tot de conclusie komt dat kinderrechten niet voldoende in wetgeving geïmplementeerd zijn dan moet hij een oplossing voordragen.68 Als er sprake is van wetgeving in ontwikkeling moet het advies zo vroeg mogelijk in het stadium van het wetgevingsproces gegeven worden.69 Bij het geven van advies kan gebruik gemaakt worden van signalen uit de samenleving.70 Zowel in de WNo als in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is geen bindende kracht toegekend aan de adviezen van de Nationale ombudsman,71 hetzelfde geldt voor adviezen van de Kinderombudsman.72 Dat de adviezen geen bindende kracht hebben hoeft niet te betekenen dat adviezen niet opgevolgd worden. Het is wel belangrijk dat de adviezen gestructureerd zijn en overtuigend onderbouwd worden. De Kinderombudsman moet onafhankelijk zijn, dus zodra een advies niet opgevolgd wordt moet hij zich daarbij neerleggen. De mogelijkheid om privaatrechtelijke organisaties te adviseren staat niet in de WNo. Wel wordt in artikel 11b lid 2 sub c WNo de bevoegdheid toegekend om onderzoek te doen naar de eerbiediging van kinderrechten. Dat onderzoek kan leiden tot een advies in de vorm van een rapport. Ook deze adviezen hebben geen bindende kracht. Dat de adviezen geen bindende kracht hebben neemt niet weg dat privaatrechtelijke organisaties toe moeten lichten waarom zij het advies niet overnemen en indien ze het advies wel overnemen moeten ze aangeven hoe het advies geïmplementeerd wordt in hun beleid.73 4.5

VIERDE FUNCTIE: DE KLACHTFUNCTIE De Kinderombudsman heeft de bevoegdheid om klachten over bestuursorganen74

en over

privaatrechtelijke organisaties75 te behandelen.76 Klachten kunnen zowel schriftelijk als mondeling worden ingediend.77 Een klacht kan alleen bij de Kinderombudsman ingediend worden zodra alle andere opties om te 65

Art. 11b lid 2 sub b WNo. Het advies kan betrekking hebben op alle beleidsterreinen waar kinderen direct of indirect mee te maken hebben zoals: onderwijs; jeugdzorg; arbeid; veiligheid; kinderopvang; openbare ruimte; Raad voor de Kinderbescherming; gehandicaptensector; Jeugd Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ); Jeugd Licht Verstandelijke Gehandicapt (LVG); Welzijnsbeleid; sociaal beleid; defensie; etc.; Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 11. 67 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9. 68 Innocenti Digest 1997, p. 6; Innocenti Digest 2001, p. 4. 69 Innocenti Digest 2001, p. 5. 70 Kamerstukken II 2008/2009, 31 831, nr. 7, p. 9. 71 ‘Geen macht wel gezag’, Nationale ombudsman, nationaleombudsman.nl (zoek op over). 72 Als substituut-ombudsman gelden voor de Kinderombudsman dezelfde regels als voor de Nationale ombudsman; Art. 1 lid 1 sub b WNo. 73 Art. 9:36 lid 4 Awb; In art. 11d lid 1 WNo wordt titel 9.2 van de Awb van overeenkomstige toepassing verklaard op privaatrechtelijke organisaties zoals bedoeld in art. 11c lid 1 onder b. 74 Art. 11c lid 1 sub a WNo. 75 Voor zover dit orgaan een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van kinderen uitoefent of anderszins een taak ten aanzien van kinderen uitoefent op het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg; Art. 11c lid 1 sub b WNo. 76 Art. 11c WNo; Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 7. 77 Art. 9:18 lid 3 Awb; Art. 11d lid 2 WNo. 66


11

klagen zijn doorlopen.78 Indien een klacht betrekking heeft op een bestuursorgaan moet eerst een klacht ingediend worden bij de klachtencommissie van het betreffende bestuursorgaan.79 Voor een klacht met betrekking tot de jeugdzorg moeten eerst de klachtenprocedures uit de Wet op de Jeugdzorg (Wjz) 80 worden doorlopen en voor een klacht met betrekking tot justitiële jeugdinrichtingen moeten eerst de klachtenprocedures uit de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) worden doorlopen.81 Indien de klacht betrekking heeft op: onderwijs;82 het voorgezet onderwijs;83 de zorgsector of kinderopvang moet de klacht ook eerst ingediend worden bij de klachtencommissie van de betreffende organisatie.84 Mocht men naar de Kinderombudsman stappen, voordat men alle klacht mogelijkheden heeft doorlopen dan is het aan de Kinderombudsman om terug te verwijzen naar het betreffende bestuursorgaan of de betreffende privaatrechtelijke organisatie.85 Indien er een klacht ingediend wordt moet dus eerst beoordeeld worden of er geen andere middelen openstaan voor de jeugdige. Is dat niet het geval dan komt de vraag naar de bevoegdheid van de Kinderombudsman aan bod. In beginsel moet de Kinderombudsman alle klachten behandelen. Alleen indien hij op grond van de wet bevoegd of verplicht is een klacht niet te behandelen mag hij deze klacht buiten behandeling laten. In gevallen genoemd in artikel 9:22 van de Awb is de Kinderombudsman niet bevoegd een klacht te onderzoeken. Hieronder valt een verzoek indien het: betrekking heeft op een aangelegenheid die behoort tot het algemeen regeringsbeleid86 of een algemeen verbindend voorschrift;87 als er de optie is om beklag of beroep in te stellen;88 als er door een bestuursrechter uitspraak is gedaan;89 als er een procedure aanhangig is of een uitspraak is gedaan waartegen beroep openstaat bij een andere rechterlijke instantie dan een bestuursrechter90 of indien het een gedraging betreft waarop de rechterlijke macht toeziet.91 Een beschikking van de kinderbescherming heeft dezelfde status als een rechterlijke uitspraak.92 De Kinderombudsman kan dus aan een beschikking van de kinderbescherming niets veranderen. Wat hij wel kan,

78

Kamerstukken I 2009/10, nr. 32, p. 1385. Art. 9:14 Awb. 80 Art. 67 en art. 68 Wet op de Jeugdzorg. 81 Zie de hoofdstukken XII tot en met XV van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. 82 Art. 14 Wet op het primair onderwijs (WPO). 83 Art. 24b Wet op voortgezet onderwijs (WVO). 84 Art. 2 Wet Klachtenrecht Cliënten Zorgsector (WKCZ). 85 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1385. 86 Daaronder valt ook algemeen beleid ter handhaving van de rechtsorde en algemeen beleid van het betrokken bestuursorgaan; Art. 9:22 sub a Awb. 87 Art. 9:22 sub b Awb. 88 Tenzij die gedraging bestaat uit het niet tijdig nemen van een besluit, of waartegen een beklag- of beroepsprocedure aanhangig is; Art. 9:22 sub c Awb. 89 Art. 9:22 sub d Awb. 90 Art. 9:22 sub e Awb. 91 Art. 9:22 sub f Awb. 92 Het moet bij een beschikking gaan om een besluit in de zin van de Awb. Weinig besluiten van de Raad voor de Kinderbescherming zijn besluiten in de zin van de Awb. Besluiten van de Raad: met betrekking tot het afgeven van een verklaring van geen bezwaar aan een aspirant-pleeggezin (Besluit kwaliteit pleegzorg); met betrekking tot het verlenen van toestemming tot opname van een pleegkind jonger dan 6 maanden in een gezin (art. 1:241 lid 3 BW); in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB); in het kader van de Wet bescherming Persoonsgegevens (WBP) en in het kader van de Wet Bescherming Persoonsgegevens (WBP) zijn in ieder geval besluiten in de zin van de Awb. 79


12

is nagaan hoe een beschikking tot stand is gekomen. Kinderen kunnen dus wel bij de Kinderombudsman terecht indien ze ontevreden zijn over de wijze waarop een beschikking tot stand is gekomen.93 In de gevallen zoals vastgelegd in artikel 9:23 Awb is de Kinderombudsman niet verplicht een onderzoek in te stellen naar aanleiding van een klacht.94 Dit gaat onder andere om gevallen waarin het verzoekschrift kennelijk ongegrond is, het belang van de verzoeker kennelijk onvoldoende is, er de optie is of is geweest om bezwaar in te stellen, er een rechterlijke uitspraak is gedaan door een andere rechter dan de bestuursrechter of een soortgelijk verzoek al bij de Kinderombudsman in behandeling is of is geweest. Indien de bevoegdheid van de Kinderombudsman is vastgesteld kan de klacht in behandeling worden genomen. Bij behandeling van de klacht kan er in eerste instantie een gesprek gehouden worden met de minderjarige. Indien een “interventie” een mogelijke oplossing is dan kan de Kinderombudsman zelf contact opnemen met de betreffende organisatie of de minderjarige doorverwijzen naar deze organisatie.95 De Kinderombudsman kan onderzoek instellen naar aanleiding van ingediende klachten. Indien er een onderzoek wordt gestart resulteren de onderzoeken in een rapport, een brief of een advies.96 Het is de bedoeling dat de Kinderombudsman aan de hand van dit soort dossiers al zijn ervaringen met instellingen inventariseert en in adviezen en maatregelen omzet. De Kinderombudsman moet individuele klachtendossiers bestuderen zodat hij aan de hand van die individuele dossiers eventuele structurele problemen kan signaleren en aan de orde kan stellen.97 Op die manier kan op basis van dossiers dieper op bepaalde problemen in worden gegaan.98 Aangezien Nederland het derde Facultatief Protocol bij het IVRK niet heeft geratificeerd is de klachtfunctie van de Kinderombudsman uniek. Zowel ouders als kinderen kunnen klachten met betrekking tot mogelijke kinderrechten schendingen indienen bij de Kinderombudsman. Voor de invoering van de Kinderombudsman hebben veel volwassenen klachten over kinderrechtenschendingen ingediend bij de Nationale ombudsman. 99 In de praktijk is er dus het risico dat ouders, zoals gewend, naar de Nationale ombudsman stappen met hun klachten over mogelijke kinderrechtenschendingen en kinderen zelf naar de Kinderombudsman. Dit kan leiden tot een tweedeling, klachten van kinderen bij de Kinderombudsman en klachten van ouders met betrekking tot kinderen bij de Nationale ombudsman. Voor een goed overzicht is het belangrijk dat alle klachten met betrekking tot kinderen bij de Kinderombudsman terecht komen.100 De taak om klachten die betrekking hebben op kinderen te behandelen is in de WNo rechtstreeks aan de Kinderombudsman opgedragen.101 De Nationale ombudsman en de Kinderombudsman zijn samen verantwoordelijk voor een goede uitvoering van hun taken. De Nationale

93

Handelingen I 2009/10, 32, p. 1385. Kamerstukken II 2009/10, 31 831, nr. 9, p. 2 95 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 35. 96 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 35. 97 Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 8. 98 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1389. 99 Rapport Nationale ombudsman 2009; Rapport Nationale ombudsman 2011. 100 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1387. 101 Art. 11b lid 2 sub c WNo. 94


13

ombudsman moet dus met de Kinderombudsman afspraken maken om te zorgen dat de klachten met betrekking tot kinderrechtenschendingen ook werkelijk door de Kinderombudsman behandeld worden.102

5. VERWACHTINGEN Uit de discussies die zijn gevoerd voor de invoering van de Kinderombudsman blijken hoge verwachtingen. Volgens de indienster Arib gaat het vooral om: “Een landelijk onafhankelijk toezichthoudend orgaan dat toegankelijk, laagdrempelig en herkenbaar is voor kinderen.” De Kinderombudsman zal volgens haar een overkoepelende taak uitvoeren: het bevorderen van de eerbiediging van rechten van kinderen door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties.103 De Kinderombudsman behartigt de belangen van kinderen alleen in algemene zin, hij moet structurele misstanden signaleren.104 Unicef beschrijft het doel van de Kinderombudsman als volgt: bevorderen dat landen het IVRK zo goed en volledig mogelijk implementeren.105 Majorie Kaandorp, beleidsmedewerker kinderrechten bij Unicef Nederland zegt over de invoering van een Kinderombudsman: ‘Kinderen krijgen nu een stem in de Nederlandse politiek’.106 Ze vindt het belangrijk dat de wettelijke bevoegdheid van de Kinderombudsman meer inhoudt dan alleen klachtbehandeling van overheidsinstanties: ‘De Kinderombudsman moet opkomen voor de positie van alle kwetsbare kinderen’.107 Daarnaast moet hij ervoor zorgen dat kinderrechten hoog op de politieke agenda staan: ‘Veel kwetsbare groepen kinderen zijn niet zichtbaar in de politiek’.108 Volgens Kaandorp kan de Kinderombudsman de overheid op tekortkomingen wijzen en deskundig advies geven.109 Uit de vacature voor de Kinderombudsman blijken ook hoge verwachtingen. Hierin is onder andere te lezen dat de Kinderombudsman mogelijkheden en kansen en tegelijk de beperkingen van zijn rol in het bestuurlijke maatschappelijke en politieke speelveld moet zien. Er moeten actief relaties met kinderen en hun vertegenwoordigers, overheidsinstanties en privaatrechtelijke organisaties, politiek en de media worden onderhouden. Gezien het feit de functie van de Kinderombudsman nieuw is moet hij de capaciteiten hebben om zijn functie zelf efficiënt in te vullen. Verder moet hij gezaghebbend in uitstraling en gemakkelijk benaderbaar en toegankelijk voor kinderen zijn. Tot slot moet hij bestuurlijk en politiek gevoelig zijn110 en goede communicatieve vaardigheden hebben. S. Meuwese, een wetenschapper die veel heeft geschreven op het gebied van kinderrechten,111 schreef over de Kinderombudsman dat hij een wettelijke status en een open attitude nodig heeft. Belangrijk is dat er ook gebruik gemaakt wordt van internet en e-mail. Volgens Meuwese is een kernvoorwaarde dat de Kinderombudsman meer een persoon dan een instituut is. “Een persoon met een hoge herkenbaarheid voor 102

Handelingen I 2009/10, 32, p. 1386. Kamerstukken II 2008/09, 31 831, nr. 7, p. 10. 104 Handelingen I 2009/10, 32, p. 1387. 105 Innocenti Digest 2001, p. 4. 106 Kooijman 2010, p. 30. 107 Kooijman 2010, p. 30. 108 Kooijman 2010, p. 31. 109 Kooijman 2010, p. 31. 110 Politiek bestuurlijk gevoelig ben je als je rekening houdt met iemand die je niet kent en of niet ziet. 111 Meuwese heeft onder andere meegewerkt aan het Handboek Internationaal Jeugdrecht; Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005. 103


14

kinderen’.112 Meuwese ziet de Kinderombudsman als een combinatie van “Breekijzer” Pieter Storms en “Rijdende Rechter” Frank Visser en omschrijft hem als ‘iemand die duidelijk opkomt voor kinderen, hun problemen serieus neemt, een duidelijke positie inneemt en de juiste autoriteiten aanspreekt.’113 De Nationale ombudsman, Alex Brenninkmeijer reageerde erg positief op de komst van de Kinderombudsman. Hij moet volgens hem vooral een ‘luis in de pels’ zijn, ‘die op basis van gedegen en onafhankelijk onderzoek met gezag kinderrechtelijke problemen aan de kaak kan stellen.’114

6. DE KINDEROMBUDSMAN IN DE PRAKTIJK 6.1

INLEIDING Nu duidelijk is wat de taken van de Kinderombudsman precies inhouden wordt besproken hoe er in de

praktijk invulling aan die taken wordt gegeven. Eerst worden een aantal algemene punten besproken. Daarna komen per functie voorbeelden aan bod. Het doel van de Kinderombudsman, het bevorderen van de naleving van het IVRK, wordt alleen bereikt indien de betrokken organisaties ook actie ondernemen naar aanleiding van aanbevelingen van de Kinderombudsman. Bij een deel van de voorbeelden wordt dan ook besproken wat de aanbevelingen teweeg hebben gebracht. 6.2

ALGEMEEN Het jaarverslag van de Kinderombudsman wordt openbaar gemaakt en is gemakkelijk te vinden. Zo

staat het onder andere op de website van de Kinderombudsman.115 Uit het jaarverslag blijkt dat Dullaert veel klachten, signalen en vragen heeft ontvangen van kinderen, jongeren en volwassenen. Uit deze grote hoeveelheid contacten blijkt dat men de Kinderombudsman in veel gevallen weet te vinden. 2011

2012 116

690 contacten

2013 117

1063 contacten

2170 contacten118

Marc Dullaert heeft in de praktijk laten zien dat hij het belangrijk vindt dat kinderen betrokken worden bij zaken die hen aangaan.119 Zo heeft hij in onderzoeken hun mening gevraagd,120 heeft hij kinderen in justitiële jeugdinrichtingen gehoord121 en is hij met zijn medewerkers op bezoek geweest bij jeugdzorginstellingen, detentiecentra voor vreemdelingenkinderen, asielzoekerscentra en scholen voor

112

Meuwese 2003, p. 287. Meuwese 2003, p. 287. 114 ‘Meer klachtmogelijkheden nodig voor versterking kinderrechtenverdrag’, Defence for Children 23 november 2009, defenceforchildren.nl (zoek op klachtmogelijkheden). 115 dekinderombudsman.nl. 116 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 12. 117 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 14. 118 Jaarverslag Kinderombudsman 2013, p. 13. 119 Art. 12 IVRK. 120 Door bijvoorbeeld kinderen als getuigen-deskundigen te horen. 121 In 2011 zijn jongeren in justitiële jeugdinrichtingen bezocht om ze naar hun mening over de voorgenomen verzwaringen van het adolescentenstrafrecht te vragen; Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 10 en p. 49. 113


15

bijvoorbeeld speciaal onderwijs om met kinderen te praten.122 Daarnaast heeft de Kinderombudsman meerdere expertmeetings georganiseerd waarbij zoveel mogelijk kinderen zijn uitgenodigd.123 De Kinderombudsman heeft veel rapporten geschreven. Gezien de hoeveelheid rapporten lijkt het alsof er veel onderzoeken zijn verricht. Echter, indien je het aantal contacten vergelijkt met de hoeveelheid rapporten zijn er relatief weinig onderzoeken gedaan. Uit de rapporten blijkt dat de Kinderombudsman met verschillende partijen samenwerkt. Het samenwerken met andere partijen kan wel een gevaar zijn voor de onafhankelijkheid. Het is van groot belang dat hoor en wederhoor wordt toegepast. Meestal werd er samengewerkt met privaatrechtelijke organisaties, wetenschappers en bestuursorganen om de situatie van verschillende kanten te belichten en zo de onafhankelijkheid te waarborgen. In een enkel geval werd er met minder partijen samengewerkt. Bijvoorbeeld bij het opstellen van het plan van aanpak pesten124 is voornamelijk samengewerkt met het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW) en het Nederlands Jeugd Instituut (NJI). In dit geval waren er dan ook kritische geluiden waarin werd gesteld dat de Kinderombudsman zijn onafhankelijkheid verloor.125 De rapporten lijken op het eerste gezicht overtuigend en gestructureerd. De aanleiding wordt beschreven, het IVRK wordt als toetsingskader gebruikt, er worden aanbevelingen en conclusies gegeven en vaak komen de visies van betrokkenen aan bod. Echter, zodra je de rapporten naast elkaar legt zijn er weinig overeenkomsten te vinden in de opbouw van de rapporten. Alleen uitgebreide onderzoeken bevatten een inhoudsopgave. Bij het ene rapport wordt begonnen met een samenvatting en de aanbevelingen en bij het andere rapport wordt ermee afgesloten. In bepaalde rapporten staan handige stukken zoals een leeswijzer126 of een verklarende woordenlijst127 die in andere rapporten ontbreken. Om overtuigend te zijn moet de Kinderombudsman zijn rapporten gestructureerd opbouwen. Het is in mijn optiek ook voor de continuïteit en de werkdruk van belang om een vaste structuur aan te houden en daarnaast is het van belang dat rapporten makkelijk te vergelijken zijn. De Kinderombudsman heeft ook samen met de Nationale ombudsman rapporten uitgebracht. Deze rapporten verschillen niet alleen van de rapporten die alleen door de Kinderombudsman zijn uitgebracht ze verschillen ook onderling. Bij het ene rapport is de samenwerking te herkennen aan twee rapportnummers, die van de Kinderombudsman en die van de Nationale ombudsman,128 bij andere rapporten is alleen het rapportnummer van de Nationale ombudsman opgenomen. In sommige rapporten die de Kinderombudsman en de Nationale ombudsman samen hebben geschreven is onderscheid gemaakt tussen de behoorlijkheidsnorm Nationale ombudsman en de Kinderrechtennorm Kinderombudsman, zodra die normen afzonderlijk besproken zijn volgt de gezamenlijke beoordeling.129 In andere gezamenlijke rapporten staat alleen een 122

Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 49. Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 26. 124 Brief Kinderombudsman, Den Haag, 25 maart 2013. 125 Deze kritiek werd gegeven door Bod van der Meer, Directeur Europees Expertisecentrum voor Veiligheid. 126 Rapport Kinderombudsman 2013b, p. 1. 127 Rapport Kinderombudsman 2013c, p. 4. 128 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a. 129 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 8-10; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013c, p. 6-7. 123


16

gezamenlijke beoordeling.130 Tot slot zijn er rapporten waarin alleen genoemd wordt: ‘voor zover de oordelen betrekking hebben op het IVRK zijn deze afgestemd met de Kinderombudsman’.131 Deze rapporten lijken door de Nationale ombudsman alleen te zijn geschreven. Dit zou betekenen dat deze rapporten, die betrekking hebben op kinderrechtenschendingen na invoering van de Kinderombudsman door de Nationale ombudsman behandeld worden. Uit de rapporten is dus niet eenduidig af te leiden hoe de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman hun werk precies verdelen. In de lay-out van het jaarverslag zitten ook punten die onduidelijkheid kunnen creëren. Zo staat er bijvoorbeeld in het jaarverslag van 2012 een paragraaf genaamd: ‘Contacten die hebben geleid tot een onderzoek of speciale interventie.’132 Je verwacht dan in de sub paragrafen alleen onderzoeken aan te treffen die gedaan zijn naar aanleiding van een contact. Dat is in de eerste negen sub paragrafen ook het geval, echter in de tiende paragraaf gaat het om een onderzoek dat uit eigen beweging is ingesteld naar aanleiding van berichtgeving in de media.133 6.3

EERSTE FUNCTIE: DE VOORLICHTINGSFUNCTIE De Kinderombudsman zorgt op veel manieren voor meer bekendheid over kinderrechten. Hij heeft

veel lezingen en speeches gehouden.134 Er is een uitgebreide website met daarop veel informatie, filmpjes die kinderrechten uitleggen en de optie om vragen te stellen.135 De website is verdeeld in drie delen: één voor kinderen tot 12 jaar; één voor jongeren tussen de 12 en 18 jaar en één voor volwassenen. Zo wordt geprobeerd aan kinderen en volwassenen passende informatie te verstrekken.136 Toen bleek dat niet alle jongeren de Kinderombudsman wisten te vinden is er een campagne georganiseerd om de naamsbekendheid van de Kinderombudsman onder jongeren te vergroten. Deze campagne bevatte vier filmpjes die op Youtube en de website van de Kinderombudsman staan en er hebben campagneposters in abri’s door heel Nederland gehangen.137 Zodra blijkt dat de bekendheid niet voldoende is wordt er dus op een gerichte manier geprobeerd hier verbetering in aan te brengen. Wel verdiend hierbij aantekening dat je om de filmpjes die op de website staan te vinden moet weten dat de website bestaat. Iets bekend maken op een plek die je bekend wil maken, de website, is niet het meest praktisch. Dullaert is regelmatig in de media verschenen.138 Er zijn interviews verschenen in kranten en op de radio en televisie en in vakbladen en bladen van brancheverenigingen zijn artikelen over hem gepubliceerd.139 Hij zoekt zelf actief de media op door media-aandacht te vragen bij externe activiteiten en maakt ook gebruik van de social media. Hij deelt informatie en vraagt aandacht voor kinderrechtenschendingen via Twitter, 130

Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012b, p. 7. Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012c, p. 11. 132 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 20. 133 Het gaat in dit geval om de bemiddeling bij een dreigende uithuisplaatsing hierover meer in paragraaf 6.4.3; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 23. 134 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 49. 135 dekinderombudsman.nl. 136 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 49. 137 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 51. 138 Er is veel aandacht besteed aan de start van de Kinderombudsman en aan onderwerpen waarbij kinderrechten in de knel komen. Onder andere de onderwerpen: tolken in de zorg; worteling van asielzoekerskinderen; aanpak kindermishandeling; kinderen in de knel in echtscheidingssituaties en alleenstaande minderjarige vreemdelingen. 139 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 51. 131


17

Facebook, Hyves140 en Youtube.141 Veel rapporten van de Kinderombudsman worden gepubliceerd door NGO’s, zoals bijvoorbeeld Defence for Children (DFC). Op deze wijze draagt hij in samenwerking met privaatrechtelijke organisaties bij aan meer bekendheid van het IVRK en wordt er aandacht gevraagd voor kinderrechtenschendingen.142 Dat de Kinderombudsman zorgt voor veel media-aandacht bij kinderrechtenschendingen brengt ook risico’s met zich mee. Indien hij te vroeg naar de media stapt kunnen er dingen naar buiten komen die niet voldoende onderzocht zijn. Zo was er veel kritiek op uitingen die de Kinderombudsman op de radio heeft gedaan over een filmpje van een kind dat uit huis gehaald werd door Bureau Jeugdzorg.143 Hoogleraar jeugdrecht Mariëlle Bruning van de Universiteit Leiden geeft bijvoorbeeld aan dat Dullaert door deze aandacht het risico creëert dat andere ouders ook filmpjes van uithuisplaatsingen op het internet gaan zetten omdat ze zien dat het effect heeft.144 Daarnaast vormt media-aandacht een risico voor de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman. Indien kinderrechtenschendingen in de media besproken worden wordt de politiek er vaak bij betrokken. Dit gebeurde bijvoorbeeld bij de media-aandacht over kindermishandeling. Op 20 november sprak Dullaert in een radioprogramma over de ernst van kindermishandeling in Nederland.145 Op 23 november bood hij een brandbrief aan de Tweede Kamer aan.146 Deze brandbrief trok veel media aandacht.147 Staatssecretaris Marlies Veldhuijzen van Zanten van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) reageerde in een videoboodschap op deze brief.148 Een dag later sprak de Kinderombudsman in de media over een opvoedcursus voor ouders.149 Het Algemeen Dagblad (AD) schreef vervolgens dat het plan met betrekking tot de opvoedcursus steun krijgt van de meerderheid in de Tweede Kamer.150 Toen was de politiek weer aan zet en is het ‘Actieplan Aanpak Kindermishandeling: Kinderen Veilig’ naar de Tweede Kamer gestuurd. Ook deze gebeurtenis werd uitgebreid in de media besproken.151 Na deze dagenlange publiciteit werd er zelfs gesproken van een één-tweetje tussen de staatssecretaris en de Kinderombudsman. Dit terwijl de Kinderombudsman zich niet mag bemoeien met politiek. 6.4

TWEEDE FUNCTIE: DE TOEZICHTFUNCTIE Voor de uitoefening van de toezichtfunctie gebruikt de Kinderombudsman verschillende instrumenten.

Een belangrijk instrument om toezicht te houden op de implementatie van het IVRK is de

140

Inmiddels is Hyves opgeheven. Die filmpjes tonen problemen rondom kinderrechten; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 44. 142 defenceforchildren.nl. 143 M. van Berkel, ‘Kinderombudsman Marc Dullaert over Jeugdzorg’, Radio 1 17 juni 2014, radio1.nl (zoek op Kinderombudsman over Jeugdzorg); ‘Reactie Kinderombudsman op video risico’, Spits 16 juni 2014, spitsnieuws.nl (zoek op reactie Kinderombudsman). 144 P. Winterman, ‘Kinderombudsman reageert overdreven op Facebook-filmpje’, Wegener media 16 juni 2014, tubantia.nl (zoek op Kinderombudsman reageert). 145 ‘De zondag van Van Willigenburg’, De zondag van Van Willigenburg 20 november 2011, dezondagvanvanwilligenburg.rkk.nl (zoek op zondag 20 november 2011). 146 Brief van de Kinderombudsman, 24 november 2011, nr. 20111078. 147 Onder andere door RTL Nieuws, Radio 1, Nu.nl, De Telegraaf, PowNed, de Volkskrant, Trouw en het Parool. 148 ‘Veldhuijzen van Zanten over aanpak kindermishandeling in reactie op de Kinderombudsman’, Rijksoverheid 23 november 2011, rijksoverheid.nl (zoek op in reactie op de Kinderombudsman). 149 ‘Ombudsman wil opvoedcursus voor ouders’, BNDeStem 24 november 2011, bndestem.nl (zoek op opvoedcursus). 150 ‘Opvoedcursus tegen kindermishandeling’, AD 24 november 2011, ad.nl (zoek op opvoedcursus). 151 ‘Kabinet pakt kindermishandeling hard aan’, RTL Nieuws 28 november 2011, rtlnieuws.nl (zoek op Kabinet pakt kindermishandeling aan). 141


18

Kinderrechtenmonitor. In deze paragraaf wordt de Kinderrechtenmonitor besproken en komen aanleidingen voor onderzoeken aan bod.

6.4.1

De Kinderrechtenmonitor Het doel van de Kinderrechtenmonitor is een zo compleet en objectief mogelijk beeld geven van de

naleving van kinderrechten in Nederland.152 Uit de Kinderrechtenmonitor blijkt dat het jeugdbeleid in brede zin gemonitord wordt. Er wordt onder andere toezicht gehouden op gevoerd beleid, op de uitvoering van nieuwe beleidsontwikkelingen en op toezeggingen van de overheid. De Kinderrechtenmonitor is samen met het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) en de Universiteit Leiden opgesteld.153 De Universiteit Leiden heeft geadviseerd over de te monitoren domeinen, kinderrechtenthema’s en de te gebruiken indicatoren. Het SCP heeft die indicatoren aangevuld en een schatting gemaakt van nieuwe indicatoren. Er zijn 6 domeinen: 1. gezinssituatie en alternatieve zorg;154

4. toereikende levensstandaard;155

2. bescherming tegen exploitatie en geweld;156

5. onderwijs;157

3. jeugdcriminaliteit en vrijheidsbeneming;158

6. minderjarige vreemdelingen.159

In de eerste monitor zijn aanbevelingen gedaan over de domeinen. Ieder jaar wordt er een monitor uitgebracht waarbij het aantal indicatoren uitgebreid wordt en aanvullend onderzoek wordt verricht. 160 Centraal staan de gevolgen van weten regelgeving, beleid en de uitvoering van dat beleid voor de naleving van het IVRK.161 De Kinderrechtenmonitor is gestructureerd opgebouwd, hij is onderverdeeld in de eerder genoemde domeinen. In de inleiding wordt de context van het betreffende domein geschetst, gevolgd door een uitgebreide beschrijving van de relevante artikelen uit het IVRK en de Gerenal Comments. Per domein worden kinderrechtenthema’s besproken waarbij in de kinderrechtenbeschouwing beschreven wordt hoe het IVRK betrekking op die situaties heeft. Daarna worden de beschikbare cijfers die betrekking hebben op dat 152

Kinderrechtenmonitor 2012, p. 10. De Kinderombudsman heeft de Universiteit Leiden en het Sociaal en Cultureel Planbureau deze taak opgedragen; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 10; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 40. 154 Met onder meer aandacht voor: wachtlijsten en toegang tot jeugdzorg; onder toezicht gestelde kinderen; uithuisgeplaatste kinderen; kinderen van gescheiden ouders; internationale kinderbescherming en adoptie. 155 Met onder meer aandacht voor: toegang tot gezondheidszorg; welvaartsziekten; gehandicapte kinderen; kinderen zuigelingensterfte; kinderen in armoede; zwerfjongeren en beschikbaarheid van en toegang tot sport, spel en cultuur. 156 Met onder meer aandacht voor: kindermishandeling; minderjarige slachtoffers van mensenhandel; melding en opsporing van kinderporno en kind en internet. 157 Met onder meer aandacht voor: passend onderwijs; persoonsgebonden budget; thuiszitters; voortijdig schoolverlaters; pesten; kinderen mensenrechteneducatie; onderwijs in justitiële jeugdinrichtingen en gesloten jeugdzorg; segregatie scholen en zeer zwakke scholen. 158 Met onder meer aandacht voor: minderjarigen in politiecellen; DNA-afname bij minderjarigen; pedagogische jeugdstrafzitting; berechting van 16e- en 17-jarigen volgens het volwassenstrafrecht en gesloten jeugdzorg. 159 Met onder meer aandacht voor: gezinsmigratie; opvang; voorzieningen en uitzetting; toegang tot gezondheidszorg en onderwijs; Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 48. 160 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 48. 161 Kinderrechtenmonitor 2012, p. 14. 153


19

thema besproken. Deze cijfers worden ook geanalyseerd in het licht van het IVRK. Daarbij wordt gekeken welke indicatoren en cijfers ontbreken om de thema’s goed in kaart te kunnen brengen. Bij ieder thema worden aan het slot aanbevelingen en conclusies gegeven en na bespreking van alle thema’s volgt er een algemene conclusie met betrekking tot het besproken domein. In die conclusie worden prioriteiten benoemd. De thema’s waarbij sprake is van ernstige problematiek krijgen de hoogste prioriteit. Binnen ieder domein wordt er een top drie gemaakt van de thema’s die de meeste aandacht nodig hebben. Hieruit blijkt dat er prioriteiten gesteld worden om de werkdruk te verdelen. Tot slot wordt er per domein een vooruitblik gegeven. Zo wordt ervoor gezorgd dat de continuïteit gewaarborgd blijft en er in de loop der jaren een overzicht van de vorderingen zal ontstaan. De Kinderombudsman heeft bij het opstellen van de Kinderrechtenmonitor gebruik gemaakt van informatie van verschillende partijen. Er is naar informatie en om onderzoek gevraagd bij zowel privaatrechtelijke organisaties als bestuursorganen. Het gebruik van verschillende bronnen zie je terug in de Kinderrechtenmonitor, bijvoorbeeld bij het verwijzen naar rapporten van privaatrechtelijke organisaties.162 Uit de samenwerking blijkt dat er medewerking is van verschillende partijen om de toezichtfunctie uit te oefenen. Zoals eerder genoemd vormt de samenwerking met veel partijen wel een risico voor de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman. Om een duidelijk beeld te creëren van situaties waar kinderen bij betrokken zijn, worden er in de Kinderrechtenmonitor veel cijfers weergegeven. Uit de Kinderrechtenmonitor van 2012 bleek dat er op een aantal gebieden cijfers ontbraken die nodig zijn om inzicht te krijgen in hoeverre bestuursorganen en privaatrechtelijke

organisaties

inhoud

geven

aan

hun

verplichtingen

jegens

kinderen.

In

de

Kinderrechtenmonitor van 2012 werd dan ook vaak gevraagd om extra informatie en indien die informatie niet voorhanden was werd verzocht onderzoek te doen om die informatie te verkrijgen.163 Daarnaast is er verzocht om gepresenteerde cijfers bij te blijven houden zodat de cijfers periodiek in kaart gebracht kunnen worden.164

6.4.2

Onderzoek naar aanleiding van de Kinderrechtenmonitor De Kinderrechtenmonitor ook aanleiding zijn om onderzoeken uit te voeren. Dat blijkt uit een

onderzoek naar gezinshereniging. Uit de eerste Kinderrechtenmonitor bleek een hoog afwijzingspercentage van aanvragen voor gezinshereniging door kinderen,165 dit percentage was aanleiding om een onderzoek te starten. Voor dit onderzoek zijn medewerkers van de Kinderombudsman op bezoek geweest bij de

162

Zo worden bijvoorbeeld de rapporten, “De jeugdstrafzitting: een pedagogisch perspectief” en “Kinderen, kinderrechten en de strafrechtelijke procedure”, aangehaald; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 61. 163 Bijvoorbeeld het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) dat wordt aangespoord om inzichtelijk te maken welke inspanningen het verricht om zoveel mogelijk kinderen op school te houden, Bureau Jeugdzorg die inzichtelijk moet maken hoe kinderen die op geïndiceerde zorg wachten in de gaten gehouden en beschermd worden en instanties verantwoordelijk voor uithuisplaatsingen hoe ze voldoen aan de verplichting om een uithuisplaatsing te voorkomen; Kinderrechtenmonitor 2012. 164 Kinderrechtenmonitor 2012, p. 50. 165 Van de 81 tot 97 procent van het totaal aantal aanvragen werd in de eerste helft van 2011 afgewezen; Kinderrechtenmonitor 2012, p. 103. Scriptie: De Kinderombudsman. Versie 1.0. Oktober 2014

20

Nederlandse ambassades in Kenia en Ethiopië.166 Ze hebben daar gesproken met medewerkers die betrokken zijn bij interviews met kinderen, hebben interviews bijgewoond, met kinderen gesproken167 en de dossiers van deze kinderen bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) onderzocht. Er is dus een uitgebreid onderzoek uitgevoerd om tot een rapport te komen. Het belangrijkste advies is om de aanvragen van kinderen die zijn afgewezen na 2008 te herzien.168 In de media is veel aandacht besteed aan het rapport over gezinshereniging. Het advies om de aanvragen genomen na 2008 te herzien volgt staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie (VenJ) gedeeltelijk op. Aanvragen die zijn afgewezen wegens essentiële tegenstrijdigheden in verklaringen worden niet herzien,169 kinderen van wie de aanvraag is afgewezen omdat ze in een ander gezin verbleven worden wel herzien.170 De aanbevelingen van de Kinderombudsman hebben dus mogelijk voor een deel van de kinderen tot een betere implementatie van artikel 9 en artikel 22 IVRK geleid, maar lang niet voor alle kinderen.

6.4.3

Signalen uit de samenleving De Kinderombudsman pikt ook signalen uit de samenleving op als aanleiding om bepaalde situaties in

kaart te brengen. Een voorbeeld van zo’n signaal is berichtgeving in de media.171 Zo heeft de Kinderombudsman bijvoorbeeld op 12 november 2012 een schriftelijke vraag gesteld aan de staatssecretaris van Rijn van VWS naar aanleiding van een krantenartikel waarin gesteld werd dat honderden kinderen in onveilige moskee-internaten leven.172 Deze brief is in de media verschenen. Naar aanleiding van de aanhoudende mediaberichten en het politieke en maatschappelijke debat dat daaruit volgde heeft minister Asscher van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) met gemeenten en privaat gefinancierde internaten afgesproken dat de internaten moeten gaan voldoen aan een aantal basisregels.173 Die regels zijn nog niet wettelijk vastgelegd en dus nog niet afdwingbaar. In april 2014 is er een wetsvoorstel met daarin wettelijke vereisten waaraan moskee-internaten moeten voldoen voor advies naar de Raad van State verzonden.174 Uit dit geval blijkt dat het veel tijd kan kosten voor er een oplossing komt. Een andere manier waarop de Kinderombudsman actie heeft ondernomen naar aanleiding van berichtgeving in de media is bemiddelen.175 Dit heeft hij gedaan in het geval van een jongen waarbij een spoedprocedure was gestart tot uithuisplaatsing, omdat de jongen niet deelnam aan erkend onderwijs. De Kinderombudsman heeft bemiddeld tussen de jongen en zijn moeder; Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam; Bureau Leerplicht; het Geert Groote College Amsterdam en de Wereldschool. De bemiddeling 166

Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 36-37. Bijvoorbeeld tolken en verhoormedewerkers. 168 Het gaat om ongeveer 4000 afgewezen aanvragen; Rapport Kinderombudsman 2013c, p. 4. 169 Hieronder vallen ook gevallen waarin met DNA onderzoek bevestigd is dat het om biologische ouders gaat. 170 Kamerstukken II 2012/13, 19637, nr. 1721, p. 49-50. 171 ‘In Nederland wonen honderden kinderen in moskee-internaten’ NRC 10 november 2012, nrc.nl (zoek op moskee-internaten). 172 ‘Kinderombudsman vraagt staatssecretaris om informatie internaten’ Kinderombudsman 12 november 2012, kinderombudsman.nl (zoek op moskee-internaten); Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 30. 173 Kamerstukken II 2012/13, 33400, nr. 105; Consulatieversie Memorie van Toelichting Wet op de jeugdverblijven. 174 ‘Wettelijk toezicht op jeugdverblijven’, Rijksoverheid 17 april 2014, rijksoverheid.nl (zoek op jeugdverblijven). 175 A. Stoffelen, ‘’Rauwkostjongen’ Tom gaat weer naar school’ Volkskrant 29 december 2012, volkskrant.nl (zoek op rauwkostjongen). 167


21

heeft ertoe geleid dat de jongen onderwijs is gaan volgen bij de Wereldschool en leerling is van het Geert Groote College in Amsterdam.176 Aangezien de jongen nu onderwijs volgt is de spoedprocedure tot uithuisplaatsing stop gezet.177 Hieruit blijkt dat de Kinderombudsman ook onderzoek instelt zonder dat signalen specifiek tot hem gericht zijn. 6.5

DERDE FUNCTIE: DE ADVIESFUNCTIE De Kinderombudsman heeft gevraagde en ongevraagde adviezen uitgebracht. Adviezen over bestaande

wetgeving en wetgeving in ontwikkeling komen eerst aan bod, vervolgens worden adviezen over beleid besproken.

6.5.1

Wetgeving De Kinderombudsman heeft uit eigen beweging onderzoek ingesteld naar bestaande wetgeving. Naar

aanleiding van meerdere signalen is onderzoek gedaan naar de Wet DNA onderzoek veroordeelden (Wet DNA-V). Op grond van deze wet moeten kinderen ouder dan twaalf jaar DNA afstaan indien zij veroordeeld zijn voor een misdrijf waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is. Het DNA wordt twintig tot dertig jaar bewaard.178 Dullaert heeft onder andere geadviseerd om onderscheid te maken tussen minderjarigen en meerderjarigen, het mogelijk te maken om bezwaar te maken tegen afname van DNA en de bewaartermijn te verkorten. Minister Opstelten van VenJ heeft in een brief laten weten de aanbevelingen niet over te nemen. 179 De Kinderombudsman heeft hierop gereageerd met een brief waarin hij laat weten dat hij zijn standpunten handhaaft en dat hij dit onderwerp zal blijven volgen.180 Over wetgeving in ontwikkeling is zowel gevraagd als ongevraagd advies gegeven. Zo is er op verzoek van de Algemene Commissie Jeugdzorg een gevraagd advies gegeven over de verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en op verzoek van de Staatssecretaris Teeven van VenJ over het wetsvoorstel met betrekking tot adolescentenstrafrecht voor jongeren tussen de 16 en 23 jaar.181 Over de stelselherziening jeugd, van provincies naar de gemeentes is een ongevraagd advies gegeven.182 Dullaert is in een vroeg stadium bij de wetgevingsprocessen betrokken. Zo was er voldoende tijd om informatie in te winnen bij experts en betrokken instanties. Over het adolescentenstrafrecht heeft Dullaert bijvoorbeeld een expertmeeting georganiseerd. Kinderrechters, officieren van justitie, wetenschappers en personen uit het werkveld van justitiële jeugdinrichtingen zijn daarbij aanwezig geweest en er is gesproken met gedragswetenschappers, pedagogische medewerkers, groepsleiding en jongeren in justitiële jeugdinrichtingen.183 In alle gevallen zijn er aanbevelingen gedaan.

176

Onderwijs via de Wereldschool maakt het mogelijk dat Tom in Groot-Brittannië en in Nederland onderwijs kan volgen. Dit is van belang omdat de betreffende jongen met zijn moeder tijdens het schooljaar vaak bij zijn broer en vader in Groot-Brittannië is. 177 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 23. 178 Rapport Kinderombudsman 2013a, p. 1. 179 Brief van de minister van VenJ van 27 september 2013, nr. 428922, p. 2. 180 Brief van Marc Dullaert van 11 oktober 2013, nr. KOM001/2013, p. 1. 181 Het advies is in februari 2012 uitgebracht aan Staatssecretaris Teeven; Rapport kinderombudsman 2012b, p. 2. 182 Rapport Kinderombudsman 2012g; Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 46. 183 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 43; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 32. Scriptie: De Kinderombudsman. Versie 1.0. Oktober 2014

22

Over de meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling heeft de Kinderombudsman twee aanbevelingen gedaan: zorg voor voldoende capaciteit bij het Advies & Meldpunt Kindermishandeling (AMK) en bij de zorgaanbieders184 en pas de verplichte meldcode ook toe op medewerkers van het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA).185 Over beide aanbevelingen is in de Tweede kamer gesproken. De staatssecretaris wil niet direct extra geld toekennen aan het AMK om te zorgen voor voldoende capaciteit omdat hij bang is dat instanties dan niet gestimuleerd worden om efficiënt te werken.186 Wel is beloofd het verloop van de meldingen en de capaciteit goed in de gaten te houden.187 Het uiteindelijke besluit voor de verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling is ook van toepassing verklaard op het COA.188 Over het adolescentenstrafrecht heeft Dullaert geadviseerd om de maximale jeugddetentie niet van twee naar vier jaar te verhogen.189 Staatssecretaris Teeven van VenJ heeft, mede naar aanleiding van het rapport van de Kinderombudsman, het wetsvoorstel met betrekking tot het adolescentenstrafrecht aangepast en de maximumstraf voor minderjarige is twee jaar gebleven.190 Hierdoor blijft de wetgeving in overeenstemming met de eisen van artikel 37 IVRK dat een kind voor de kortst mogelijke duur opgesloten moet worden. Met betrekking tot de stelselherziening jeugd heeft de Kinderombudsman in het adviesrapport vooral zorgen geuit over de vrijheid die gemeenten krijgen om bepaalde vormen van jeugdhulp en zorg aan te bieden.191 Hij heeft aanbevolen om Rijkstoezicht in te stellen voor alle vormen van zorg zodat het toezicht onafhankelijk is en de zorg in alle gemeenten aan hetzelfde kwaliteitskader wordt getoetst.192 In de memorie van toelichting bij de Jeugdwet worden de adviezen van de Kinderombudsman uitgebreid besproken. Onder andere naar aanleiding van de reactie van de Kinderombudsman zijn de wetsartikelen aangescherpt en worden elementaire kwaliteitseisen landelijk geregeld.193 Er zal in ieder geval Rijkstoezicht ingesteld worden voor de gesloten vormen van jeugdhulp en op het van staatswege ingrijpen. Misschien wordt rijkstoezicht ook ingesteld op sommige vormen van gespecialiseerde jeugdhulp.194 Beleidsvrijheid voor gemeenten om te beslissen of en welke voorziening een jeugdige nodig heeft blijft.195

184

Rapport Kinderombudsman 2011a, p. 2. Het wetsvoorstel was alleen van toepassing op organisaties en zelfstandige beroepsbeoefenaars in de gezondheidszorg, het onderwijs, de maatschappelijke ondersteuning, de langdurige zorg en justitie. 186 Dit structurele bedrag is gebaseerd op een stijging van meldingen van ongeveer 22%, na invoering van de verplichte meldcode wordt een stijging van 33% verwacht, dit bekend een tekort van 11%; Handelingen II 2013/13, 47, item 9, p. 39. 187 Handelingen II 2013/13, 47, item 9, p. 40. 188 Art. 9a COA; Handelingen II 2013/13, 47, item 9, p. 40. 189 Dit is in strijd met art. 37b sub b IVRK; Rapport Kinderombudsman 2012b p. 8-9. 190 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 32; Brief aan de Kinderombudsman over kinderrechtenmonitor 2012, 22 januari 2013, kenmerk J-3146139, p. 5 191 Rapport Kinderombudsman 2012g, p. 9 en 14. 192 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 2; Rapport Kinderombudsman 2012g, p. 11 en 14. 193 Naast het advies van de Kinderombudsman worden ook adviezen van Defence for Children International, het Landelijke Cliënten Forum Jeugdzorg en het Landelijk Platform GGZ genoemd; Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 103. 194 Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 59. 195 Wel is de gemeente verplicht te zorgen voor een deskundig oordeel over de eventueel benodigde voorziening. De gemeente kan daarna zelfstandig kiezen welke voorzieningen getroffen worden; Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, p. 15. 185


23

6.5.2

Beleid

Over beleid heeft de Kinderombudsman ook gevraagde en ongevraagde adviezen uitgebracht. Over het beleid met betrekking tot alleenstaande minderjarige vreemdelingen (AMV’s) is een gevraagd advies uitgebracht. De Kinderombudsman is ook bij het opstellen van dit beleid betrokken. 196 Dat het vragen om advies en betrokken worden bij het opstellen van het beleid niet betekent dat het advies ook wordt opgevolgd blijkt uit het vreemdelingenbeleid. Het advies om een Nederlands identificatiemiddel te verstrekken aan vreemdelingen die onrechtmatig in Nederland verblijven volgt de minister niet op.197 Het verruimde buitenschuldbeleid wordt niet zoals geadviseerd toegepast op kinderen tot 18 jaar maar blijft alleen van toepassing op kinderen onder de 15 jaar.198 De voorwaarden voor het krijgen van een buitenschuldvergunning zijn nog steeds niet duidelijk.199 Bovendien vind de minister het niet nodig om kinderrechters in gerechtelijke procedures omtrent de toelating van AMV’s te betrekken.200 Geen van de aanbevelingen wordt dus opgevolgd.201 Over het beleid met betrekking tot kindermishandeling is meerdere malen ongevraagd advies uitgebracht. In zowel 2011202 als in 2012203 is er bij het kabinet en het ministerie van VWS op aangedrongen beleid te maken voor een effectieve preventieve aanpak van kindermishandeling. Vier van de zeven punten genoemd in 2011 komen één jaar later alweer terug (zie bijlage 2). Dullaert heeft dus opnieuw op verbetering aangedrongen omdat hij van mening was dat de aanbevelingen in de praktijk niet voldoende uitgevoerd werden. Om de onafhankelijkheid te waarborgen mag de Kinderombudsman zich niet met de politiek bemoeien. Zodra een advies van de Kinderombudsman niet aangenomen wordt door de politiek moet hij zich daar dus bij neerleggen. Dat Dullaert op dezelfde punten op verbetering heeft aangedrongen is dus een gevaar voor de onafhankelijkheid. Waar deze grens precies getrokken moet worden is lastig, temeer omdat de herhaling van de aanbevelingen effect heeft gehad. De minister van VenJ en de staatssecretaris van VWS hebben op 28 november 2011 het Actieplan aanpak kindermishandeling 2012-2016 ‘Kinderen veilig’ naar de Tweede Kamer gestuurd. Daarin werd voorgesteld een Taskforce kindermishandeling op te richten die toezicht moet houden op de uitvoering van het actieplan. In 2012 is deze Taskforce opgericht. De Kinderombudsman was nauw betrokken bij de oprichting van de Taskforce. Hij heeft gesprekken met betrokken partijen gevoerd. Hij blijft de ontwikkelingen en de effectiviteit van de Taskforce op de voet volgen en blijft met de Taskforce in gesprek over de aanpak van kindermishandeling.204 Er zijn dus veel maatregelen getroffen om een belangrijk kinderrecht, bescherming tegen kindermishandeling beter na te leven.205 196

Rapport Kinderombudsman 2012f, p. 2. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) heeft deze aanbeveling ook gedaan; Kamerstukken II 2012/13, 27 062, nr. 88, p. 2. 198 Kamerstukken II 2013/14, 27062, nr. 91, p. 5. 199 Kinderrechtenmonitor 2013, p. 157. 200 Kamerstukken II 2013/14, 27 062, nr. 91, p. 3. 201 Rapport Kinderombudsman 2012f, p. 6-7. 202 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 40-41; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 37. 203 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 37. 204 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 37. 205 Art. 19 IVRK. 197


24

Niet altijd worden er rapporten uitgebracht, soms worden er brieven gestuurd. Zo ook over de plannen van minister Schippers van VWS om tolken en vertaaldiensten in de gezondheidszorg en jeugdzorg af te schaffen. Minister Schippers heeft niets met dit advies gedaan.

206

Opvallend is dat in één van de weinige

gevallen waarin een brief en geen rapport gestuurd is ook één van de weinige gevallen is waarin helemaal niets met het advies van de Kinderombudsman gedaan is. 207 6.6

VIERDE FUNCTIE: DE KLACHTFUNCTIE De mogelijke valkuil bij de klachtfunctie, overbelasting, wordt goed opgevangen door de medewerkers

van de Kinderombudsman. Zij sorteren de contacten die met de Kinderombudsman worden opgenomen in de categorieën: hulpvragen; signalen; klachten of informatieverzoeken.208 Hulpvragen hebben nog niet te maken met de schending van een kinderrecht. Deze mensen worden doorverwezen naar de geschikte instantie waar ze verder geholpen kunnen worden. Hulpvragen kunnen ook gaan over onderwerpen waarover de Kinderombudsman nog niet bevoegd is. Bij signalen wordt er een meer algemeen en/of structureel probleem voorgelegd. Klachten gaan altijd over de schending van een kinderrecht. Door te categoriseren wordt voorkomen dat de Kinderombudsman klachten behandeld terwijl nog niet alle andere opties om te klagen zijn doorlopen en blijft er tijd om de overige klachten voortvarend te behandelen.209 Uit de behandeling van de klachten, die alleen behandeld worden indien alle bestaande klachten instanties al doorlopen zijn, blijkt dat de Kinderombudsman ook toezicht houdt op de wijze waarop instanties klachten behandelen.

6.6.1

Individuele klachten Er is een groot aantal onderzoeken gedaan naar aanleiding van individuele klachten over

verschillende onderwerpen. In 2011 en 2012 zijn over de volgende onderwerpen rapporten geschreven: het passeren van een advocaat in een strafprocedure;210 vervoer naar de rechtbank door Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O);211 bezoek achter glas in politiecellencomplex;212 vreemdelingenpolitie en IND213 en jongen te lang opgesloten na straatroof.214 In 2013: aanhouding en verhoor van 15-jarige jongen;215 weigering moeder met pasgeboren kind door COA;216 procesanalyse hulpverlening aan minderjarige door Bureau Jeugdzorg217 en een klacht over Bureau Jeugdzorg Limburg.218 In bijna alle gevallen uit 2011 en 2012 gaat het om handelingen waarbij op een bepaalde manier sprake is van vrijheidsberoving. Alleen in het geval van het passeren van de advocaat was dat niet het geval, 206

Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 44. Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 44. 208 Kooijman 2010, p. 30. 209 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 35. 210 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2011. 211 Rapport Kinderombudsman 2012a. 212 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a. 213 Rapport Kinderombudsman 2012c. 214 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012c. 215 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013b. 216 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013c. 217 Rapport Kinderombudsman 2013d. 218 Rapport Nationale ombudsman 2013. 207


25

maar het ging in die zaak wel om een strafprocedure. Dit roept een aantal vragen op. Laat de Kinderombudsman individuele klachten alleen een reden zijn om een onderzoek te starten indien het zeer ernstige klachten zijn? Wat is de reden daarvan? Zijn er zoveel klachten dat alleen de meest ernstige, degene die te maken hebben met vrijheidsberoving, in behandeling genomen kunnen worden? En tot slot de vraag weten mensen de Kinderombudsman alleen in de meest ernstige gevallen te vinden? Het vermoeden dat ouders en kinderen de Kinderombudsman niet goed weten te vinden wordt versterkt door het feit dat van alle gevallen uit 2011 en 2012 de klacht maar één keer is ingediend door de betrokken jongere. In één geval is de klacht ingediend door ouders, maar naast de klacht van de ouders was een signaal van een advocaat ook reden tot instellen van dit onderzoek.219 In één geval heeft Bureau Jeugdzorg de klacht ingediend220 in de overige gevallen is de klacht ingediend door een advocaat. Het is dan ook de vraag of het echt gaat om individuele klachten, of dat het gaat om problemen die advocaten vaker tegen komen en dat zij dit specifieke geval gebruikt hebben om een vaker voorkomend probleem aan een onafhankelijke instantie voor te leggen. Dat het indienen van een klacht wordt gebruikt om structurele problemen aan de Kinderombudsman voor de leggen blijkt ook uit een klacht ingediend door DFC. Deze klacht ging over kinderen zonder verblijfsvergunning die geen stage konden lopen.221 Naar aanleiding van deze klacht heeft de Kinderombudsman een brief gestuurd naar de verantwoordelijke minister.222 Pas naar aanleiding van een uitspraak van de rechtbank heeft de minister van SZW laten weten het beleid te zullen wijzigen.223 Vanaf 1 juli 2013 is stage lopen voor illegalen onder voorwaarden mogelijk gemaakt.224 In 2013 ging één van de klachten waarover een rapport is geschreven weer over een handeling door de politie. Ook werd er weer een probleem met betrekking tot asielzoekers behandeld en in twee gevallen was er sprake van klachten over Bureau Jeugdzorg. De onderwerpen kwamen dus deels overeen. Een groot verschil is dat al deze klachten door ouders aan de Kinderombudsman zijn voorgelegd waaruit de conclusie kan worden afgeleid dat ouders in 2013 de Kinderombudsman beter weten te vinden. De Kinderombudsman heeft ook gereageerd op individuele klachten waarin geen sprake was van een kinderrechtenschending. Zo heeft hij een briefrapport geschreven na een klacht van een vader die het oneens was met de uithuisplaatsing van zijn dochter.225 Dit was ook het geval bij een klacht van een kind dat zich erg geïntimideerd voelde door de douane toen zijn ouders werden opgepakt. De Kinderombudsman heeft geoordeeld dat het in deze zaak de taak van de ouders was om de kinderen te informeren.226 Dat er geen sprake is van een kinderrechtenschending neemt niet weg dat de Kinderombudsman de klacht kan gebruiken als aanleiding om aanbevelingen te doen. Zoals in dit geval aan de douane. 219

Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 3. Rapport Kinderombudsman 2012a. 221 Minister Rouvoet van OCW heeft in een brief aan DFC op 13 april 2010 toegezegd het beleid aan te passen zodat ongedocumenteerde kinderen stage kunnen lopen. Toen deze toezegging niet is nagekomen heeft DFC een klacht ingediend. 222 Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 45. 223 In deze zaak werd bepaald dat de Staat onrechtmatig en in strijd met het recht op onderwijs handelt door iemand zonder verblijfsvergunning geen stage te laten lopen; Rb. Den Haag 2 mei 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BW4736. 224 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 22. 225 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 21. 226 Briefrapport Kinderombudsman 2012a, p. 5. 220


26

6.6.2

Structurele tekortkomingen De Kinderombudsman moet uit individuele dossiers structurele tekortkomingen afleiden. Indien hij

structurele tekortkomingen signaleert moet hij oplossingen voordragen. Dat is in een aantal gevallen gebeurd, bijvoorbeeld bij het rapport over vervoer naar de rechtbank door DV&O. In dit rapport ging het over een jongen die lang onderweg is geweest met DV&O.227 De dertienjarige jongen werd om 7:30 opgehaald bij de instelling voor intensieve jeugdzorg en is daar om 00:30 weer terug gebracht.228 Er is aan de minister van VenJ voorgesteld om nog eens goed naar het vervoer van minderjarigen te kijken. Langdurig vervoer moet beperkt worden en het moet duidelijk zijn welke pedagogische kennis van vervoerders bij DV&O verwacht wordt.229 Naar aanleiding van dit rapport zijn Kamervragen gesteld. De staatssecretaris Veldhuijzen van ZantenHyllner van VWS is van mening dat er sprake was van overmacht en dat er geen kinderrechten geschonden zijn. Wel geeft de minister aan dat er een wijziging van de Wjz in ontwikkeling is die ziet op het vervoer van kinderen. Daarin zullen regels gesteld worden waaraan een vervoerder moet voldoen, onder andere met betrekking tot personeel.230 In de toelichting bij de wet wordt aangegeven dat verdere regelgeving met betrekking tot de uitwerking van het vervoer wordt uitgewerkt in de Regeling vervoer justitiabelen.231 Echter in de circulaire ‘Dienstinstructie bestemd voor het vervoer van justitiabelen door DV&O’ staat niets over pedagogische kennis van medewerkers. Tevens geeft de minister aan dat er overleg heeft plaatsgevonden tussen de minister, de betrokken jeugdinstellingen en DV&O. Naar aanleiding van dit gesprek wordt ernaar gestreefd onnodig lange ritten te voorkomen.232 Naar aanleiding van een klacht over de situatie waarin ouders hun kind in een politiecellencomplex alleen kunnen bezoeken achter glas is ook een algemeen advies gegeven.233 De Kinderombudsman heeft geadviseerd het mogelijk te maken dat ouders en kinderen tijdens een bezoek fysiek contact hebben, 234 de procedure voor het bezoek vast te leggen235 en kinderen te vertellen wat hun rechten236 zijn tijdens bezoeken van hun ouders.237 Naar aanleiding van dit rapport heeft de Raad van Korpschefs een brief aan de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman gestuurd. Hierin laat de Raad van Korpschefs weten dat de situatie van minderjarigen in politiecellencomplexen zal worden herzien.238

227

Rapport Kinderombudsman 2012a, p. 2. Er is sprake van een schending van art. 3 en art. 37 IVRK; Rapport Kinderombudsman 2012a, p. 9-10. 229 Rapport Kinderombudsman 2012a, p. 11. 230 Aanhangsel Handelingen II 2011/12, 2047. 231 Artikel 19a Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. 232 Aanhangsel Handelingen II 2011/12, 2047. 233 Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 3. 234 De mogelijkheid tot fysiek contact dient het uitgangspunt te zijn maar naast wettelijke beperkingen kunnen er sterke contraindicaties zijn zoals (dreiging van) fysiek geweld van de ouders richting het kind waarbij van fysiek contact kan worden afgeweken; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 10. 235 In deze regeling moeten zowel het uitgangspunt, bezoek zonder beperkingen van fysiek contact, als de contra-indicaties worden vastgelegd; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 12. 236 Minderjarigen moeten ervan op de hoogte worden gebracht dat bezoek van ouders waarbij fysiek contact mogelijk is met zich mee kan brengen dat er naderhand veiligheidscontroles, zoals bijvoorbeeld fouillering, worden uitgevoerd; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 12. 237 Art. 37 IVRK; Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a, p. 12; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 20. 238 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 20. 228


27

6.6.3

Meerdere klachten over hetzelfde onderwerp Meerdere klachten over één onderwerp hebben in een behoorlijk aantal gevallen geleid tot een

uitgebreid onderzoek. Onder andere de volgende onderwerpen vormden aanleiding tot onderzoek: onderwijs; de omgangsondertoezichtstelling; kinderen na echtscheiding en vreemdelingenkinderen. Bij de behandeling van herhaalde klachten over hetzelfde onderwerp blijkt dat Dullaert op verschillende manieren actie onderneemt. De klachten over het onderwijs waren voor de Kinderombudsman aanleiding om dit probleem verder te inventariseren.239 Er is een onderzoek gedaan waarbij een tijdelijk digitaal meldpunt werd geopend. Op de website van de Kinderombudsman stond een formulier waarmee iedereen zijn ervaring met betrekking tot het recht op onderwijs kon vertellen. Er kwamen klachten van ouders, kinderen en hulpverleners binnen.240 Naar aanleiding van alle meldingen heeft de Kinderombudsman met een groot aantal personen en instanties contact opgenomen voor meer informatie.241 Het meldpunt Onderwijs kreeg ook veel media-aandacht.242 Hieruit blijkt dat de Kinderombudsman met veel partijen samenwerkt. Uit het onderzoek is gebleken dat het grootste deel van de thuiszitters specifieke onderwijsbehoeften heeft. In het huidige systeem is het niet mogelijk om tegemoet te komen aan die specifieke behoeften. Er werd geadviseerd flexibel te zijn om zo maatwerk te kunnen bieden aan deze kinderen. 243 Naar aanleiding van het rapport zijn Kamervragen gesteld. Minister Sander Dekker van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) deelt de mening van de Kinderombudsman dat er flexibele oplossingen nodig zijn. Echter naar zijn idee biedt het onderwijssysteem zoals het er nu is al ruimte voor flexibiliteit.244 Onderzoeken naar aanleiding van meerdere klachten over hetzelfde onderwerp hebben niet alleen geleid tot adviezen aan de betrokken organisaties, er zijn ook brieven gestuurd. Met betrekking tot de omgangsondertoezichtstelling is er bijvoorbeeld een brief gestuurd naar rechtbanken en gerechtshoven. In die brieven is geadviseerd om in gevallen waarin sprake is van een omgangsondertoezichtstelling de gezinsvoogd zo snel mogelijk een duidelijke positie te geven en het gezag van de gezinsvoogd te ondersteunen. Over de omgangsondertoezichtstelling is niet alleen geadviseerd aan verschillende partijen, er is ook gereageerd door verschillende partijen. Staatssecretaris Teeven van VenJ en de minister van VWS hebben gezamenlijk gereageerd op dit rapport. Inmiddels is er voor instanties die te maken hebben met ondertoezichtstellingen een normenkader in ontwikkeling dat gaat gelden vanaf 2015. 245 Met betrekking tot de gang van zaken tot die tijd hebben de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdzorg Nederland en de Raad

239

Voorbeelden waarover contact op werd genomen: thuiszitters; oneens met curriculum/schoolprogramma; oneens met schoolniveau; pesten; kwaliteit docenten; klimaat (veiligheid en staat van gebouwen); schoolregels; leerlingen vervoer en studiefinanciering en ovjaarkaart; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 15. 240 Het gaat om kinderen die om uiteenlopende redenen niet meer naar school gaan. Kinderen die gepest worden, of die een autistische stoornis, een handicap of gedragsproblemen hebben; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 15. 241 Onder andere met diverse professionals, de Inspectie van het Onderwijs en het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 32. 242 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 44. 243 Rapport Kinderombudsman2013b, p. 39. 244 Brief Minister van OCW van 5 juni 2013, nr. 516880, p. 2. 245 ‘Normenkader. Ten behoeve van certificering van uitvoerende organisaties voor Jeugdbescherming en Jeugdreclassering’, Rijksoverheid 17 september 2013, voordejeugd.nl (zoek op normenkader). Scriptie: De Kinderombudsman. Versie 1.0. Oktober 2014

28

voor de Rechtspraak samen als doel gesteld om te zorgen voor een betere positie van de gezinsvoogd van Bureau jeugdzorg op de zitting en betere afspraken tussen de ketenpartners. Er wordt naar gestreefd op zitting de doelen van de ondertoezichtstelling duidelijk te maken, en deze doelen in de beschikking van de kinderrechter op te nemen.246 Bij het maken van deze afspraken waren twee medewerkers van de Kinderombudsman aanwezig. De Hogeschool Leiden heeft naar aanleiding van de aanbevelingen laten weten dat zij onderzoek willen doen naar deze ondertoezichtstellingen.247 Uit het rapport over de bijzondere curator blijkt dat er ook gevallen zijn waarin de Kinderombudsman zelf niets kan doen maar waarin hij wel actie onderneemt. Bij echtscheidingszaken is er geen rol weggelegd voor de Kinderombudsman, de ouders en rechter bepalen hoe de omgangsregeling eruit ziet. De bijzondere curator kan wel een rol vervullen in dergelijke gevallen, die vertegenwoordigd als onafhankelijke partij de belangen van het kind. De Kinderombudsman heeft daarom onderzoek gedaan naar deze rechtsfiguur.248 Dit onderzoek toont ook aan hoe uitgebreid sommige onderzoeken van de Kinderombudsman zijn. Voor dit onderzoek is: 

literatuur en jurisprudentie geraadpleegd;



met kinderen gesproken;



zijn focusgroepen met rechters georganiseerd;



een bijeenkomst met advocaten gehouden;



een enquête onder bijzondere curatoren uitgezet en



zijn er vragen gesteld aan Bureaus Jeugdzorg.249

In juli 2012 is het rapport ‘Bijzondere curator, een lot uit de loterij?’ aangeboden aan minister Opstelten van VenJ. Sinds die tijd wordt er door verschillende partijen hard gewerkt aan verbetering.250 In mei 2013 is er een congres gehouden over de vraag hoe het komt dat rechters weinig bijzondere curatoren inschakelen en wat eraan gedaan kan worden. Daarbij waren rechters, advocaten, wetenschappers, medewerkers van jeugdzorg en kinderbescherming, kinderen en de Kinderombudsman aanwezig.251 Naar aanleiding van de aanbevelingen van de Kinderombudsman en op basis van de ingewonnen informatie hebben de gerechten een richtlijn opgesteld voor de benoeming van de bijzondere curator en heeft een werkgroep van het Landelijk Overleg Vakinhoud Familie- en jeugdrecht (LOVF) en protocol ontwikkeld waarin staat wanneer een bijzondere curator ingezet kan worden, wie benoemd kan worden tot bijzondere curator en wie er om een bijzondere curator kan vragen.252 Doel van deze maatregel is regelmatigere inzet van de bijzondere curator. Het onderzoek naar het vreemdelingenrecht is ook een voorbeeld van een uitgebreid onderzoek dat tevens laat zien dat de Kinderombudsman samenwerkt met veel verschillende partijen. Er is gesproken met 246

Brief van de Minister van VenJ van 8 februari 2013, nr. 335514, p. 3. Brief van de Minister van VenJ van 8 februari 2013, nr. 335514, p. 3. 248 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 18-19 en 30. 249 Rapport Kinderombudsman 2012e; Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 30. 250 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 31. 251 ‘Geef kinderen een stem in rechtszaken’, Rechtspraak 3 juni 2013, rechtspraak.nl (zoek op kinderen stem in rechtszaken). 252 ‘Kinderen krijgen vaker een stem in rechtszaken’, Rechtspraak 8 oktober 2014, rechtspraak.nl (zoek op kinderen krijgen stem). 247


29

wetenschappers, specialisten in het immigratierecht, artsen en orthopedagogen en er zijn schriftelijk vragen gesteld aan de minister van immigratie, integratie en asiel (I,I&A). Er is een studie gemaakt van nationaal en internationaal wetenschappelijk onderzoek naar de gezondheids- en mentale problemen bij vreemdelingen kinderen en er is een analyse gemaakt van internationale en nationale rechtspraak over dit onderwerp.253 Minister Leers van I,I&A heeft op het rapport van de Kinderombudsman gereageerd met de opmerking dat het een waardevol onderzoek is. In beginsel een positieve reactie maar toch neemt hij niet veel van de aanbevelingen over. Hij is van mening dat het bestaande Nederlandse beleid kinderrechten respecteert.254 De aanbeveling dat de belangen van kinderen als zelfstandig toetsingscriterium opgenomen moet worden en de kinderen individueel door een onafhankelijke deskundige beoordeeld moeten worden neemt de minister niet over. Door deze aanbevelingen uit te voeren ontstaat er volgens de minister een verschuiving van de bewijslast. De overheid krijgt teveel verantwoordelijkheid terwijl de oorzaak ook kan liggen bij de ouders. De aanbeveling om Kinderrechters te betrekken in vreemdelingen zaken waarbij kinderen betrokken zijn vindt de minister ook geen goed idee. Hij is van mening dat het openstellen van twee verschillende rechtsgangen leidt tot overlappende competenties van verschillende rechters, en dus tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid.255 Tot slot wordt ook de aanbeveling om te zorgen voor beter inzicht in de aantallen vreemdelingenkinderen in Nederland en de duur van hun verblijf niet overgenomen.256 De aanbeveling om een overgangsregeling op te stellen voor kinderen die voor 1 juli 2010 in Nederland zijn aangekomen 257 is de enige aanbeveling waar de minister iets concreets mee doet.258 De Tweede Kamer heeft eind 2012 het Kinderpardon aangenomen. Hierin is geregeld dat alle kinderen die langer dan vijf jaar in de asielprocedure zitten en voldoen aan de gestelde voorwaarden een verblijfsvergunning krijgen. Dit is een belangrijke stap, maar er moeten nog veel stappen genomen worden om in lijn met de aanbevelingen te handelen.259

7. CONCLUSIE Concluderend kan gesteld worden dat de Kinderombudsman er in de praktijk in slaagt om de eerbiediging van kinderrechten door bestuursorganen en privaatrechtelijke organisaties te bevorderen. De Kinderombudsman maakt actief gebruik van (social) media om de bekendheid van het IVRK te vergroten en aandacht te vragen voor kinderrechtenschendingen. Hij draagt zo bij aan betere naleving van artikel 42 IVRK en zorgt ervoor dat kinderen en ouders beter op kunnen komen voor kinderrechten. De media-aandacht draagt tevens bij aan herkenbaarheid van de Kinderombudsman. Er is een instrument ontwikkeld om de implementatie van het IVRK in het brede jeugdbeleid te monitoren: de Kinderrechtenmonitor. Deze monitor zorgt ervoor dat er goed zicht ontstaat op alle situaties waarbij kinderrechten in het gedrang komen. De Kinderombudsman heeft naar aanleiding van verschillende signalen 253

Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 41. Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 mei 2012, nr. 2012-00002929o9, p. 3. 255 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 mei 2012, nr. 2012-00002929o9, p. 5. 256 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 mei 2012, nr. 2012-00002929o9, p. 6. 257 Of van wie de ouders voor die datum zijn aangekomen. 258 Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 22 mei 2012, nr. 2012-00002929o9, p. 6. 259 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 33. 254


30

gevraagd en ongevraagd advies gegeven. Er is advies uitgebracht over bestaande wetgeving, wetsvoorstellen en beleid. Tevens zijn er onderzoeken ingesteld naar aanleiding van individuele klachten en naar aanleiding van meerdere klachten over hetzelfde onderwerp. Deze onderzoeken hebben geleid tot signalering van structurele problemen. In alle gevallen zoekt de Kinderombudsman naar passende oplossingen. Uit de praktijk blijkt dat de aanbevelingen van de Kinderombudsman veel teweeg brengen. De grote media-aandacht die is ontstaan naar aanleiding van schrijnende onderwerpen toont aan dat misstanden aan de kaak gesteld kunnen worden. Uit de vele Kamervragen gesteld naar aanleiding van rapporten blijkt dat de Kinderombudsman kinderen ook werkelijk een stem kan geven in de politiek. Echter lang niet alle aanbevelingen worden opgevolgd. Indien er wel actie wordt ondernomen naar aanleiding van aanbevelingen worden er vaak alleen mondeling beloftes gedaan en het duurt vaak lang voor er in de praktijk uitvoering aan de aanbevelingen gegeven wordt. De Kinderombudsman blijft de kinderrechten die minder goed geïmplementeerd zijn volgen, in gevallen waarin onvoldoende gedaan is met de aanbevelingen blijft hij aandringen tot verbetering. Om de onafhankelijkheid te waarborgen moet de Kinderombudsman zich erbij neerleggen indien een advies niet opgevolgd wordt, aandringen op verbetering levert dus spanning op met de onafhankelijkheid. In de praktijk overlappen de kerntaken van de Kinderombudsman. Klachten worden alleen behandeld indien alle klachtmogelijkheden zijn doorlopen. Zodra de Kinderombudsman een klacht behandelt, houdt hij dus toezicht op klachtbehandeling door andere instanties. Klachten die wijzen op kinderrechtenschendingen leiden tot onderzoek, in de rapporten van die onderzoeken worden aanbevelingen gegeven. Tegelijkertijd houdt de Kinderombudsman dan toezicht op de naleving van het IVRK en geeft hij adviezen. Door kinderen op diverse manieren bij werkzaamheden te betrekken zorgt de Kinderombudsman ervoor dat er bij de uitoefening van zijn functies zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de mening en belangen van de kinderen zelf. Dat de basistaken in de praktijk door elkaar lopen, maar in toekenning van bevoegdheden gesplitst zijn is geen probleem. Deze splitsing zorgt ervoor dat de taken van de Kinderombudsman duidelijk in de wet vastgelegd zijn. De Kinderombudsman heeft dus veel van de wettelijke vereisten en verwachtingen waar gemaakt. De aandacht en veranderingen die teweeggebracht zijn door rapporten van de Kinderombudsman laten zien dat het bevorderen van de eerbiediging van de rechten van kinderen, zoals vastgelegd in het IVRK, door de Kinderombudsman in de praktijk gerealiseerd wordt. Wel zijn er een aantal aandachtspunten. Ten eerste is er de enorme stijging van het aantal contacten. Op dit moment worden de vele contacten goed aangepakt door de medewerkers van de Kinderombudsman. De vraag is of dat mogelijk blijft indien het aantal contacten zo snel blijft stijgen. Een tweede punt waarop gelet moet worden is de werkverdeling tussen de Nationale ombudsman en de Kinderombudsman. Ten derde lijkt bij sommige werkzaamheden de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman in het gedrang te komen. Dit terwijl de onafhankelijkheid van de Kinderombudsman erg belangrijk is. Tot slot houdt veel van wat de Kinderombudsman bereikt heeft verband met zijn persoonlijkheid. Hij neemt veel initiatieven terwijl er nog weinig voorbeelden en richtlijnen waren. Het is


31

goed dat de eerste Kinderombudsman direct een veelbelovend persoon is. Er moet echter wel rekening mee gehouden worden dat een eventuele volgende Kinderombudsman niet dezelfde persoonlijkheid zal hebben. Los van de aandachtspunten heeft de Kinderombudsman in korte tijd veel bereikt. Gelet hierop verwacht ik dat hij de komende jaren zijn functies voortvarend zal vervullen en veel veranderingen teweeg zal brengen.


32

LITERATUURLIJST Blaak 2006A M. Blaak, ‘Interview met Khadija Arib, PvdA-Kamerlid. Kinderombudsman moet luis in de pels zijn’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind (16) 2006, nr. 1, p. 12. Blaak 2006b M. Blaak, ‘Drie kinderombudsmannen over hun werk. Kinderombudswerk kent veel uitdagingen’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind (16) 2006, nr. 1, p. 16-18. Cardol 2006 G. Cardol, ‘Toezichthouder op de naleving van kinderrechten. Taken en bevoegdheden van de kinderombudsman’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind (16) 2006, nr. 1, p. 4-6. Haacke 2012 D. Haacke, ‘De kinderombudsman. Een verwezenlijking van het IVRK en verbetering van de positie van de minderjarige’ (scriptie Tilburg UvT) 2012. Innocenti Digest 2001 Unicef, Independent Institutions Protecting Children’s Rights, Innocenti Digest Series no. 8, juni 2001, Florence: Unicef Innocenti Research Centre. Jaarverslag Kinderombudsman 2011 M. Dullaert, Wij laten van je horen, Verslag van de Kinderombudsman 2011, jaarverslag 2011. Jaarverslag Kinderombudsman 2012 M. Dullaert, Wij laten van je horen, Verslag van de Kinderombudsman 2012, jaarverslag 2012. Jaarverslag Nationale Ombudsman 2009 De Nationale Ombudsman, Voorbij het conflict, Verslag van de Nationale ombudsman over 2009, jaarverslag 2009. Katwijk 2006 A. van Katwijk, ‘Een instituut voor het belang van het kind’, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind (16) 2006, nr. 1, p.11. Kooijman 2010 H. Kooijman, ‘Een Kinderombudsman! Eindelijk!, Right! Tijdschrift voor de rechten van het kind 2010, nr. 1, p. 30-31. Mein e.a. 2010 A.G. Mein e.a., Reflectie op de Nationale Ombudsman, Utrecht: Verwey-Jonkers Instituut 2010. Meuwese 2003 S. Meuwese, ‘Naar een kinderombudsman’, AA (52) 2003, nr. 4, p. 282-287. Meuwese, Blaak & Kaandorp 2005 S. Meuwese, M. Blaak & M. Kaandorp, Handboek Internationaal Jeugdrecht, Nijmegen: Ars Aequi 2005. Nijssen & Schmidt 2001 A.J.Nijssen en G.E. Schmidt, Modellen voor een «Instituut Kinderombudsman», Amsterdam: SCO Kohnstamm Instituut, 2001.


33

De Vries 2006 F. de Vries, ‘Interview met kinderrechtendeskundige Peter Newell. “Een land dat het kinderrechtenverdrag serieus neemt, heeft een kinderombudsman”, Tijdschrift voor de Rechten van het Kind (16) 2006, nr. 1, p. 8-9. Briefrapport Kinderombudsman 2012a Briefrapport n.a.v. klacht over uithuisplaatsing (rapport van 7 november 2012, KOM 0005/2012). Briefrapport Kinderombudsman 2012b Briefrapport n.a.v. klacht over de douane (rapport van 14 november 2012, KOM0004/2012). Rapport Kinderombudsman 2011a Advies wetsvoorstel verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (33062) (rapport van 6 december 2011, 20111122). Rapport Kinderombudsman 2012a Vervoer van een minderjarige door de Dienst Vervoer en Ondersteuning (rapport van 14 februari 2012, KOM0002/2012). Rapport Kinderombudsman 2012b Een nieuwe kans?! Advies over het wetsvoorstel adolescentenstrafrecht (rapport van 23 februari 2012). Rapport Kinderombudsman 2012c Rapport over een klacht over de Immigratie en Naturalisatiedienst uit Hoofddorp en de Vreemdelingenpolitie Kennemerland (rapport van 23 februari 2012, 2012/028, KOM0003/2012). Rapport Kinderombudsman 2012d Wachten op je toekomst. Adviesrapport over de positie van en toelatingscriteria voor vreemdelingenkinderen (rapport van 08 maart 2012, KOM2A/2012). Rapport Kinderombudsman 2012e De bijzondere curator, een lot uit de loterij? Adviesrapport over de waarborging van de stem en de belangen van kinderen in de praktijk (rapport van 5 juli 2012, KOM3A/2012). Rapport Kinderombudsman 2012f Advies Herijking AMV beleid. Reactie op het voorstel tot herijking van het amv beleid (rapport van juli 2012, 2012/A). Rapport Kinderombudsman 2012g Advies over Concept Jeugdwet (rapport van 18 oktober 2012, KOM7A/2012). Rapport Kinderombudsman 2013a DNA-onderzoek bij veroordeelde minderjarigen (rapport van 2 april 2012, KOM001/2013). Rapport Kinderombudsman 2013b Van leerplicht naar leerrecht. Adviesrapport over de waarborging van het recht op onderwijs naar aanleiding van het onderzoek naar thuiszitters (rapport van 16 mei 2013, KOM2/2013). Rapport Kinderombudsman 2013c Rapport Gezinshereniging, Beleid en uitvoering 2008-2013 (rapport van 6 juni 2013, KOM/003/2013). Rapport Kinderombudsman 2013d Procesanalyse van de hulpverlening aan een minderjarige (rapport van 19 november 2013, KOM/007/2012).


34

Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2011 Rapport betreffende een klacht over de hoofdofficier van justitie te Middelburg (rapport van 19 december 2011, 2011/361). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012a Bezoek van ouders aan minderjarigen in politiecellen. Rapport over een klacht over het regionale politiekorps Gelderland-Midden te Arnhem en signalen over het regionale politiekorps Utrecht te Utrecht (rapport van 13 februari 2012, 2012/017 KOM001/2012). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012b Rapport over een klacht over de Immigratie- en Naturalisatiedienst uit Hoofddorp en de Vreemdelingenpolitie Kennemerland (rapport van 23 februari 2012, 2012/028 KOM 0003/2012). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012c Rapport naar aanleiding van een klacht over het regionale politiekorps Amsterdam-Amstelland en het arrondissementsparket Amsterdam (rapport van 13 september 2012, 2012/144 KOM4a/2012). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2012d De ondertoezichtstelling bij omgangsproblemen. Onderzoek op eigen initiatief naar aanleiding van klachten en signalen over de Bureaus Jeugdzorg (rapport van 6 november 2012, 2012/155 KOM5A/2012). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013a Rapport over een klacht over de regionale politie Limburg Noord, thans eenheid Limburg (rapport van 3 oktober 2013, 2012/135 KOM/005/2013). Rapport Nationale ombudsman en Kinderombudsman 2013b Rapport over een klacht over de minister van Veiligheid en Justitie te Den Haag en het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers te Rijswijk (rapport van 14 november 2013, 2013, 2013/171 KOM005/2013). Rapport Nationale ombudsman 2009 Het leerlingenvervoer van gehandicapte kinderen; graag maatwerk onderweg. (rapport van 17 november 2009, 2009/240). Rapport Nationale ombudsman 2011 Hoera! Ik ga weer naar school. Leerlingen met psychische of gedragsproblemen die thuiszitten. (rapport van 24 januari 2011, 2011/001). Rapport Nationale ombudsman 2013 Rapport over klacht over Bureau Jeugdzorg Limburg (rapport van 24 december 2013, 2013/212). Rapport Nationale ombudsman 2014 Rapport naar aanleiding van een klacht over de politie-eenheid Amsterdam (rapport van 10 januari 2014, 2014/001).


35

BIJLAGEN Bijlage 1 Taken

Motie van de leden Arib en Ravestein, voorgesteld op 9 mei 2000260

Advies functie

Gevraagd en ongevraagd advies geven over wetgeving die en beleid dat de positie van kinderen raakt.

Klacht functie

Onderzoek instellen naar aanleiding van klachten van kinderen of hun wettelijk vertegenwoordigers.

Toezicht Functie

Toezien op de naleving van het IVRK.

VoorlichtingsFunctie

260 261

Het politieke antwoord261 op de motie AribRavenstein van de regering (On)gevraagde advisering aan de overheid over de uitvoering van het IVRK.

Initiatief wetsontwerp 2001

Uiteindelijke wet

Gevraagd en ongevraagd advies geven over wetgeving die en het beleid dat de positie van kinderen raakt.

Registratie van en onderzoek naar klachten over schending van kinderrechten zoals vastgelegd in het IVRK. Monitoring en signalering aan publieke organisaties over de uitvoering van het IVRK.

Onderzoek instellen naar aanleiding van klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordiger.

Gevraagd en ongevraagd advies geven aan de regering en de Tweede Kamer over wetgeving die en beleid dat rechten van kinderen raakt. Onderzoek instellen naar de eerbiediging van de rechten van kinderen naar aanleiding van klachten of uit eigen beweging.

Verslaglegging over de implementatie en voorlichting over het IVRK.

Toezien op de naleving van het IVRK.

Toezicht houden op de wijze waarop klachten van kinderen of hun wettelijke vertegenwoordigers door de daartoe bevoegde instanties, niet zijnde de ombudsman, worden behandeld. Voorlichten en informatie geven over de rechten van kinderen.

Kamerstukken II 1999/00, 26 816, nr. 7. Kamerstukken II 2001/02 28 007, nr. 3.


36

Bijlage 2 Aanbevelingen met betrekking tot het beleid voor kindermishandeling. Aanbevelingen 2011 De overheid moet de regie nemen, de kwaliteit en het tempo van effectieve preventieve moet omhoog.

Aanbevelingen 2012 Er moeten meer preventieve maatregelen komen als opvoedcursus over geweldloos opvoeden voor alle ouders, en uitgebreidere cursussen voor ouders die tot de risicogroepen behoren.

Kindermishandelingsonderzoeken moeten vollediger en sneller worden uitgevoerd. Er moet verscherpt inspectietoezicht komen binnen GGZ, onderwijs en de gehandicaptensector en er moeten bindende afspraken worden gemaakt met het beroepsonderwijs. Burgers moeten worden gestimuleerd om samen de verantwoordelijkheid te dragen voor een veilig opvoeden opgroeiklimaat voor kinderen.

Omstanders moeten worden aangemoedigd om gezamenlijk de verantwoordelijkheid te dragen voor een veilig klimaat voor kinderen.

Er moet bij alle Nederlandse gemeenten gerichte en getrapte preventiestrategie worden ingevoerd om kindermishandeling te voorkomen. Alle mishandelde kinderen moeten tenminste psychoeducatie ontvangen. Mishandelde kinderen hebben specifieke behandeling nodig.262 De behandeling van kinderen vindt op dit moment niet altijd plaats in een samenhangend traject waarin ook plegers worden behandeld en het hele gezin wordt begeleid naar een veilig opvoedsituatie.263

Er moet meer behandelcapaciteit en meer gespecialiseerde hulp komen. Er zijn veel verschillende instanties die zich bezighouden met hulpverlening en onderzoek, maar te weinig daarvan hebben echt de regie. Gezinnen waarbij kindermishandeling is geconstateerd moeten effectieve meervoudige hulp krijgen. Er moet een multidisciplinair team ingezet worden die alle hulp voor dit gezin organiseert.264

262

Op advies van de gezondheidsraad. Jaarverslag Kinderombudsman 2011, p. 40. 264 Jaarverslag Kinderombudsman 2012, p. 37. 263


37

De Kinderombudsman. Femke Braaksma

Recommend Documents