De Kinderombudsman. Anne Ruijter

De Kinderombudsman

Anne Ruijter Februari 2011

De Kinderombudsman

Anne Ruijter

Begeleider: Mw. Dr. J.H. de Graaf 27 februari 2011

-2-

Voorwoord Tijdens mijn werkzaamheden als vrijwilliger bij de Kinder- en jongerenrechtswinkel Amsterdam heb ik vele verschillende vragen van jeugdigen langs zien komen. Velen hadden betrekking op een juridisch probleem, maar ook een aanzienlijk aantal betrof de vraag waar men terecht kon met een bepaalde klacht. Mij werd duidelijk dat het huidige systeem van het Nederlands klachtrecht en de organisaties niet alleen voor de jeugdigen onduidelijk was, maar ook vaak voor de vrijwilligers binnen het team van de Kinder- en jongerenrechtswinkel. Toen ik in april 2010 vernam dat er in Nederland een wetsvoorstel tot benoeming van een Kinderombudsman was aangenomen door de Tweede Kamer, gingen de alarmbellen bij mij rinkelen. Zou nóg een instantie/organisatie waar jeugdigen terecht konden voor hun klacht of juridisch probleem, de situatie niet alleen maar verwarrender maken? Anderzijds had ik tijdens mijn werkzaamheden bij de Kinder- en jongerenrechtswinkel Amsterdam ook een gemis van één duidelijk herkenbare instantie gevoeld. Een instantie die als een soort ‘peetvader’ van alle kinderrechtenorganisaties zou kunnen dienen. Met de Kinderombudsman leek men te proberen hier gehoor aan te geven. Of dit zou lukken en de instelling van een Kinderombudsman een verhelderende werking in plaats van een vertroebelende werking zou hebben, wilde ik graag onderzoeken.

-3-

Inhoudsopgave

1. Inleiding

5

2. De ratio achter het wetsvoorstel van Khadija Arib

9

3. De beperkingen van het huidige klachtrecht

14

4. Debat in het parlement

16

5. Belangenbehartiging van jeugdigen door kinderrechtenorganisaties

22

6. Conclusie

26

7. Nawoord

28

8. Literatuurlijst

29

-4-

1. Inleiding Met de Wet op de Kinderombudsman wordt naast de reeds bestaande Nationale Ombudsman een substituut-ombudsman ingesteld, speciaal gericht op en tot jeugdigen. 1 Deze Kinderombudsman zal een klachtenloket moeten worden voor jeugdigen die klachten hebben over verscheidene instanties waar zij mee te maken kunnen krijgen. Ook volwassenen die een klacht met betrekking tot jeugdigen hebben kunnen bij de Kinderombudsman terecht.2 De Kinderombudsman zal naast de functie van klachteninstantie ook een toezichtfunctie krijgen, waarbij hij een ‘overall view’ dient te verkrijgen ten aanzien van (eerbiediging van) rechten van jeugdigen in Nederland. 3 Tevens dient hij te bevorderen dat rechten van jeugdigen worden geëerbiedigd door zowel bestuursorganen als private organisaties. 4 In Nederland bestaan er momenteel vele instanties die zich bezig houden met de belangenbehartiging van jeugdigen. Jeugdigen, die vaak nog geen of weinig kennis hebben van hun juridische mogelijkheden, hebben vaak geen idee waar zij terecht kunnen. Er zijn zoveel verschillende instanties die voor hen opkomen, dat zij vaak door de bomen het bos niet meer zien. Het is dan ook maar de vraag of men door het instellen van nóg een instantie, de situatie voor jeugdigen niet alleen maar verwarrender maakt. Bovendien verrichten de reeds bestaande instanties al vele functies (waaronder juridische dienstverlening, toezicht op de naleving van de bepalingen van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind, voorlichting op scholen en aan professionals, etc.) dat men zich af kan vragen of de instelling van een Kinderombudsman niet enkel een herhaling van zetten zal worden. Anderzijds wordt aangevoerd dat de Kinderombudsman juist een oplossing kan bieden aan deze warboel van instanties, nu zij een door de overheid ingesteld orgaan is en daarmee een zeker gezag zal verwerven. De reeds bestaande organisaties ontberen dit gezag en worden daarom niet altijd serieus genomen. Daarnaast zijn de huidige instanties vaak slecht toegankelijk voor jeugdigen. De Kinderombudsman zou kunnen voorzien in een behoefte aan een zeer laagdrempelige instantie. Door zijn specialistische kennis op het gebied van jeugdigen zal hij precies weten hoe jeugdigen benaderd moeten worden en hoe hij zichzelf voor hen goed toegankelijk kan maken.

1

TK 2008-2009, 31 831, Memorie van Toelichting, nr. 3, p. 8 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 10 3 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9 4 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3. p. 10 2

-5-

De invoering van een Kinderombudsman heeft maar liefst tien jaar geduurd. 5 Dit vanwege het feit dat er veel discussie was omtrent de instelling van een Kinderombudsman in Nederland. De argumenten voor het instellen van een Kinderombudsman waren sterk, maar de tegenargumenten konden door pleitbezorgers van de Kinderombudsman ook moeilijk van tafel geveegd worden. Ontwikkeling van het wetsvoorstel Het wetsvoorstel 31831, met de titel: Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman¸ is op 15 juni 2010 door de Eerste Kamer aangenomen. 6 Hiermee werd er na een periode van tien jaar “Ja” gezegd tegen het instellen van een Kinderombudsman in Nederland. Op 12 oktober 2010 is de wet gepubliceerd in het Staatsblad 7 en naar verwachting treedt de Wet op de Kinderombudsman begin 2011 in werking. 8 Op 9 mei 2000 dienen de Kamerleden Arib (PvdA) en Ravenstein (D66) een motie in waarin zij de regering verzoeken tegemoet te komen aan de door hun gesignaleerde behoefte in Nederland aan een Kinderombudsman. 9 De motie wordt aangenomen en de regering biedt aan om, op verzoek van de Kamer, binnen een half jaar met een voorstel omtrent de instelling van de Kinderombudsman te komen. In november 2000 kondigt de regering aan een onderzoek te laten uitvoeren, waarin de wenselijkheid en toegevoegde waarde van de kinderombudsman door het SCO-Kohnstamm Instituut zal worden onderzocht. Uit dit onderzoek blijkt dat er inderdaad een behoefte bestaat aan een ombudsman voor kinderen.10 Intussen heeft Kamerlid Arib het heft al in eigen handen genomen en dient zij op 6 december 2001 samen met Kamerlid van Vliet (D66) een initiatiefwetsvoorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal tot instelling van een kinderombudsman in Nederland. 11 Zij pleiten voor een zelfstandig instituut, welke geheel los van de Nationale Ombudsman zijn of haar werk ten behoeve van kinderen zal gaan uitvoeren. 12 Na diverse kanttekeningen van de zijde van de Raad van State en de Kamerleden, met name met betrekking tot het voorstel om de Kinderombudsman als

5

TK 2001-2002, 28 102, Memorie van Toelichting, nr. 3, p. 1 EK 2009-2010, 31 831, nr. 32, p. 7 7 Stb 2010, 716 8 www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/vragen-en-antwoorden/wat-is-de-overheid-van-plan-met-deinvoering-van-een-kinderombudsman.html 9 TK 1999-2000, Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2000-2003, Motie van de leden Arib en Ravenstein, 26 816, nr. 7, p.1 10 TK 2000-2001, 26 816, Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2000-2003, nr. 32, p. 1, 2 11 TK 2001-2002, 28 102, nr. 3, p. 1 12 TK 2001-2002, 28 102, nr. 3, p. 1 6

-6-

zelfstandig instituut te laten opereren, trekt Kamerlid Arib in juni 2008 het wetsvoorstel in. 13 Het wetsvoorstel heeft inmiddels, vanwege een wisselende en ‘minder Kinderombudsmangezinde’ regering 14 , ruim zeven jaar stil gelegen. Als op 6 januari 2009 de regering inmiddels weer van politieke kleur veranderd is, dient Kamerlid Arib een nieuw wetsvoorstel ten behoeve van de instelling van een kinderombudsman in. 15 Er lijkt inhoudelijk weinig te zijn veranderd aan haar motieven. Toch is er één groot verschil: er wordt nu verzocht om een van de Nationale ombudsman afhankelijk orgaan; geen apart instituut, maar een substituutombudsman. Op deze wijze zou de Kinderombudsman gebruik kunnen maken van de expertise van de Nationale Ombudsman en meeprofiteren van de reeds bestaande onafhankelijke positie van de Nationale Ombudsman en het gezag dat hij in de samenleving heeft. 16 Op 22 april 2010 stemt de Tweede Kamer na een lang debat in met het wetsvoorstel. 17 Op 15 juni 2010 volgt de Eerste Kamer 18 en op 10 oktober 2010 is de wet gepubliceerd in het Staatsblad. 19 De Wet op de Kinderombudsman zal op een nader te bepalen tijdstip in werking treden. Onderzoeksvraag Het moge duidelijk zijn dat de Wet Kinderombudsman een lang proces heeft moeten doorstaan voordat Kamerlid Arib een meerderheid van het parlement heeft weten te overtuigen. Blijkbaar was er bij de politieke partijen veel twijfel omtrent de Kinderombudsman. Interessant is daarom de vraag, in hoeverre een Kinderombudsman nu werkelijk iets kan toevoegen aan de huidige situatie. In deze scriptie staat daarom de volgende onderzoeksvraag centraal: In hoeverre heeft de instelling van het instituut Kinderombudsman een toegevoegde waarde binnen het bestel van organisaties en overheidsinstellingen die zich met de belangenbehartiging van jeugdigen bezig houden?

13

TK 2008-2009, 28 102, Brief houdende intrekking wetsvoorstel, nr. 6 Van juli 2002 tot februari 2007 neemt Khadija Arib’s politieke partij PvdA geen deel aan de regering die in die periode achtereenvolgend geleid wordt door CDA leider Jan-Peter Balkenende. Pas op 22 februari 2007 neemt de PvdA weer deel aan de regering, onder de naam ‘Balkenende IV’. 15 TK 2008-2009, 31 831, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman, nr. 2, p. 1 16 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9 17 TK 2009-2010, 31 831, Handelingen 2009-2010, nr. 80, p. 1 18 EK 2009-2010, 31 831, nr. 32, p. 7 19 Stb 2010, 716 14

-7-

Methode Deze scriptie tracht een antwoord te geven op bovengenoemde onderzoeksvraag. Na de inleiding in hoofdstuk 1, zal in hoofdstuk 2 de ratio voor het instellen van een Kinderombudsman uiteen gezet worden. Daarbij zal kort worden stilgestaan bij het in 1994 door Nederland geratificeerde VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Deze internationale normen fungeren als kader voor de (verwezenlijking van) belangenbehartiging van jeugdigen in Nederland. Kamerlid Khadija Arib, indienster van het wetsvoorstel, zag in de Kinderombudsman een middel ter voldoening aan de verdragsverplichtingen. Vervolgens zullen het profiel en de functies van de Kinderombudsman worden behandeld, zoals indienster deze voor ogen had. Het is echter nog maar de vraag of de functies van de Kinderombudsman voorzien in een meerwaarde. In dit verband zal kort worden stilgestaan bij het huidige klachtrecht in hoofdstuk 3. Vervolgens zal in hoofdstuk 4 de kritische reactie vanuit het parlement uiteen worden gezet. De kritiek richtte zich op meerdere elementen van het wetsvoorstel, maar in het bijzonder op het recht om individuele klachten aan de Kinderombudsman voor te leggen. Vervolgens zal in hoofdstuk 5 worden stilgestaan bij de vraag in hoeverre de beoogde toezichthoudende en voorlichtende taak van de Kinderombudsman

niet

al

door

de

bestaande

organisaties

op

het

gebied

van

kinderrechtenbescherming is gewaarborgd. Tot slot wordt aan de hand van bovengenoemde informatie onderzocht of en zo ja, in hoeverre de Kinderombudsman een verbetering zal zijn van de bescherming van kinderrechten in Nederland.

-8-

2. De ratio achter het wetsvoorstel van Khadija Arib Als de regering 20 na de aanname van de motie op 9 mei 2000 21 treuzelt met de indiening van een wetsvoorstel ter benoeming van een Kinderombudsman, neemt Arib het heft in eigen handen en dient een initiatiefwetsvoorstel in. 22 Haar inziens waren er redenen genoeg om te menen dat een Kinderombudsman er nu zo snel mogelijk moest komen in Nederland. Arib had daarvoor de volgende argumenten. Ten eerste meende Arib dat Nederland al in 1990 met de ratificatie van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind de verplichting op zich had genomen een kinderombudsman in te stellen. Deze stelling werd ondersteund door haar tweede argument, te weten het feit dat het VN-Comité 23 in haar aanbevelingen Nederland erop had gewezen dat zij een toezichthouder op de naleving van de verdragsbepalingen in diende te stellen, in de vorm van een Kinderombudsman. 24 Ten derde meende Arib nu inmiddels al 27 landen een Kinderombudsman hebben ingesteld, Nederland niet langer achter kon blijven. 25 Ten vierde voerde Arib aan dat de ervaringen van kinderombudswerk in Nederland zeer positief waren 26 en als laatste argument stipte zij het in haar ogen slecht functionerende klachtrecht in Nederland aan. De huidige klachteninstanties werden vaak als niet-onafhankelijk ervaren en daarom voor jeugdige klagers moeilijk benaderbaar. 27 VN-Verdrag inzake de rechten van het Kind Nederland heeft op 26 januari 1990 het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (IVRK) ondertekend 28 en vier jaar later geratificeerd. 29 Met deze ratificatie verplicht elk land zich tot het uitvoeren van de in het Verdrag genoemde verplichtingen. Hieronder valt onder andere de positieve verplichting, om de rechten en plichten van jeugdigen die in het Verdrag vastgelegd zijn bekend te maken (artikel 42 IVRK). Naast deze actieve informatieplicht heeft Nederland ook een uitvoeringsplicht ten aanzien van de bepalingen uit het Verdrag (artikel 4 IVRK). Zij 20

De regering bestaat op dat moment uit de politieke partijen PvdA, VVD en D66 onder de naam: Paars II. TK 1999-2000, Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2000-2003, Motie van de leden Arib en Ravenstein, 26 816, nr. 7, p.1 22 TK 2001-2002, 28 102, Geleidende brief, nr. 1, p. 1 ; TK 2001-2002, 28 102, Voorstel van wet, nr. 2, p. 1 23 Het VN-Comité is een groep deskundigen op het gebied van jeugdrecht dat ex art. 42 lid 2 jo. 43 IVRK in het leven is geroepen om controle uit te oefenen op de naleving van de verdragbepalingen door de lidstaten. Iedere 5 jaar publiceert zij een rapport met haar bevindingen (art. 44 IVRK). 24 Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: the Netherlands, 26-10-1999, CRC/C/15/Add. 114, p. 3 25 TK 2001-2002, 28 102, nr. 3, p. 2,3 26 Dit zou blijken uit een onderzoek van het Instituut Jeugd en Welzijn, Jeugdombudswerk, kom op! 27 TK 2001-2002, 28 102, nr. 3, p. 4 28 Trb. 1990, 170 21

-9-

dient er zorg voor te dragen en op toe te zien dat de bepalingen uit het Verdrag daadwerkelijk in Nederland worden verwezenlijkt. Khadija Arib zag in de Kinderombudsman een effectief middel voor de verwezenlijking van deze verplichtingen, nu deze de taak zou krijgen -namens en in opdracht van- de Staat toe te zien op de naleving van de in het VN-Verdrag neergelegde bepalingen. Arib verwees in haar toelichting bij het wetsvoorstel naar de door het VN-Comité aangehaalde bepalingen uit het verdrag, die ook naar haar mening de instelling van een Kinderombudsman impliciet voorschreven. 30 De bepalingen die het VN-Comité in zijn General Comment naar voren bracht waren de artikelen 2, 3 en 12 IVRK. 31 Het non-discriminatiebeginsel (art. 2 IVRK) is van belang ten aanzien van de Kinderombudsman, nu de Kinderombudsman ervoor dient te zorgen dat hij voor ieder kind, zonder uitzondering, vrij toegankelijk en benaderbaar is. In samenhang met bovenstaande artikelen dient artikel 3 IVRK nog genoemd te worden. Dit artikel legt lidstaten de verplichting op altijd het belang van het kind voorop te hebben staan in hun beslissingen en afwegingen. Bij de instelling van een Kinderombudsman en de invulling die hieraan wordt gegeven dient het belang van het kind dus continu in het achterhoofd te worden gehouden. De Kinderombudsman zal volgens indienster een middel kunnen zijn om de positieve verplichting van de Nederlandse overheid te effectueren. De rechten van jeugdigen waar het VN-Verdrag onder andere op ziet, is het recht van om gehoord te worden (art. 12 IVRK). In het kader van de positieve verplichting van de overheid in de vorm van een kinderombudsman, is dit artikel essentieel. Met de instelling van een kinderombudsman wordt er een platform gecreëerd waar jeugdigen vrijelijk en gemakkelijk hun mening kenbaar kunnen maken. Uit bovengenoemde artikelen uit het VN-Verdrag blijkt dat op de Nederlandse overheid een verplichting rust jeugdigen de mogelijkheid te bieden kennis te nemen van hun rechten en hier -indien nodig- met behulp van een specialist voor op te komen. De vraag is echter, of deze positieve verplichting niet al wordt nagekomen door middel van de huidige voorzieningen. Kamerlid Arib meende van niet en zag in de nakoming van deze verplichting een rol weggelegd voor de Kinderombudsman. 32

29

Stb. 1994, 862 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 2 en 10 31 CRC/GC/2002/2, p. 4, 5 32 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 11 30

- 10 -

Profiel Arib meende dat gezien bovengenoemde argumenten en ter verwezenlijking van de bepalingen uit het VN-Verdrag, het instellen van een kinderombudsman de oplossing zou zijn. De komst van een kinderombudsman zou de belangenbehartiging van jeugdigen beter waarborgen. Deze stelling vraagt om een kritische blik. Een kritische blik naar ‘wat we al hebben’, maar ook naar wat er met de Kinderombudsman zal komen. Hoe ziet die Kinderombudsman er nu eigenlijk uit? Kenmerken In het wetsvoorstel had Arib een bepaalde profielschets voor ogen. De Nederlandse Kinderombudsman moest aan de volgende kenmerken 33 voldoen: 1. Het meest belangrijke en tevens meest onderscheidende kenmerk is zijn onafhankelijkheid van de overheid. Anders dan de reeds bestaande instellingen en organisaties die betrokken zijn bij kinderrechten, zal de Kinderombudsman zoveel mogelijk onafhankelijk zijn van de overheid. Een Kinderombudsman dient zijn grondslag te vinden in een wet, waarin zijn taken en bevoegdheden zorgvuldig uiteen worden gezet. 2. Daarnaast krijgt de Kinderombudsman een breed mandaat en duidelijke, toereikende bevoegdheden. Hiermee wordt voor een ieder duidelijk welke bevoegdheden een Kinderombudsman heeft, waar de grenzen van zijn bevoegdheden en verplichtingen liggen en wat zijn wettelijke basis is. 3. Een andere eis die aan de Kinderombudsman wordt gesteld, is dat hij toegankelijk en herkenbaar voor jeugdigen is. Ook wel de ‘laagdrempeligheidsfactor’ genoemd. Eén van de punten van kritiek op het huidige systeem is dat de organisaties en instellingen waar jeugdigen nu terecht kunnen dermate moeilijk te benaderen zijn, dat er vaak voor wordt gekozen ze niet te benaderen. De Kinderombudsman moet hier tegenwicht aan bieden door zeer laagdrempelig en herkenbaar voor jeugdigen te zijn. 4. De Kinderombudsman dient tevens op zowel nationaal als internationaal niveau samen te werken met kinder(rechten)organisaties. Op deze wijze wordt alle kennis en

33

TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9-10 ; Arib ontleent de profielschets aan de ‘Paris Principles’. Dit zijn door het VN-Comité geformuleerde criteria waaraan - in hun optiek - een onafhankelijke toezichthouder op mensenrechten aan moet voldoen. (zie: UN Document A/RES/48/134) - 11 -

expertise gebundeld en wordt er gezorgd voor een optimale belangenbehartiging van (de rechten van) jeugdigen. 5. Ook dient de Kinderombudsman jaarlijks verantwoording af te leggen aan de regering, het parlement en jeugdigen over de voortgang die hij boekt. Op deze wijze wordt, anders dan bij de huidige organisaties die opkomen voor kinder(recht)en, controle uitgeoefend op de Kinderombudsman, wat aanspoort tot optimale taakuitvoering. 34 Deze publicatieplicht van de Kinderombudsman is van grote waarde. De Kinderombudsman wordt hierdoor aangespoord zijn taken optimaal uit te oefenen omdat zijn werkzaamheden op papier komen te staan en openbaar worden gemaakt. Functies Naast deze profielschets had Arib ook een takenpakket voor ogen. De Kinderombudsman zou drie functies moeten vervullen: het toezicht houden op, promoten van en waken over de rechten van jeugdigen. 35 Allereerst zal volgens Arib met het instellen van een Kinderombudsman worden voorzien in een zeer gespecialiseerd orgaan dat toezicht houdt op (de naleving van) rechten van jeugdigen. Hierbij valt enerzijds te denken aan het adviseren van de overheid met betrekking tot wetgeving of beleid, maar ook aan de functie van ‘watch-dog’; hij dient in de gaten te houden of overheidinstanties zoals Bureau Jeugdzorg en de Raad voor de Kinderbescherming zich houden aan de verdragsbepalingen. Kortom, hij dient toezicht te houden op juiste en volledige naleving van het door Nederland geratificeerde VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind. 36 Ten tweede zal de Kinderombudsman volgens Arib het orgaan bij uitstek worden dat de rechten van jeugdigen onder de aandacht van de maatschappij zal brengen (‘het promoten van de rechten van jeugdigen’). Dit, door middel van voorlichting aan jeugdigen, ouders en professionele instanties. Een derde functie die Arib aan de Kinderombudsman toebedeelde, was de behandeling van individuele klachten (‘het waken over de rechten van jeugdigen’). Volgens Arib, werden de 34

Unicef, K. Kloosterboer, Unicef Factsheet Kinderombudsman, zomer 2007, p. 5 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9 ; Unicef, Independent Institutions Protecting Children’s Rights, Innocenti Digest Series no. 8, Florence: Innocenti Research Centre, juni 2001, p. 2 In het onderzoek van Unicef wordt gesproken van: “to monitor, to promote and to protect the human rights of children.” 35

- 12 -

huidige klachteninstanties niet als onafhankelijk ervaren. Jeugdigen konden daarom niet altijd met hun klacht bij zo’n instantie terecht of werden niet goed geholpen. Om die reden zou de Kinderombudsman volgens Arib door het behandelen van individuele klachten in een leemte kunnen voorzien. Opmerkelijk en bijzonder was dat Arib voorstelde dat de bevoegdheid van de Kinderombudsman ten aanzien van het in behandeling nemen van klachten zich niet alleen zou moeten uitstrekken tot het optreden van bestuursorganen, zoals geregeld in de Wet Nationale Ombudsman, maar tevens tot privaatrechtelijke organisaties met een taak ten aanzien van jeugdigen op het gebied van onderwijs, jeugdzorg, kinderopvang of de gezondheidszorg. Voor een goed begrip van de aanpassing van het individuele klachtrecht die Arib voor ogen had, is het van belang om kort stil te staan bij de wijze waarop het huidige klachtrecht voor jeugdigen is geregeld. In het volgende hoofdstuk zal dit kort worden weergegeven.

36

TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9 - 13 -

3. De beperkingen van het huidige klachtrecht Op dit moment kunnen jeugdigen met een klacht ten aanzien van een bestuursorgaan in eerste instantie terecht bij de klachtencommissie van het betreffende bestuursorgaan zelf, zoals dit is geregeld in Hoofdstuk 9, Titel 9.1 van de Algemene Wet Bestuursrecht. Deze titel verplicht bestuursorganen een persoon of commissie in te stellen die zich bezig zal houden met de behandeling van klachten over dat bestuursorgaan (art. 9:14 Awb). Wet op de Jeugdzorg Eén van de door de overheid ingestelde instanties waar jeugdigen vaak te maken mee hebben en waar zij dus ook klachten over bekend willen maken, is Bureau Jeugdzorg. De huidige wijze waarop jeugdigen een klacht kenbaar kunnen maken ten aanzien van handelingen en beslissingen van Bureau Jeugdzorg is geregeld in de Wet op de Jeugdzorg (WJZ). Op 1 januari 2005 is de Wet op de Jeugdzorg in werking getreden. 37 Deze wet regelt het klachtrecht ten aanzien van beslissingen of het handelen of nalaten dat gevolgen heeft voor de klager, genomen door de hulpverlenende instantie, te weten Bureau Jeugdzorg of de zorgaanbieder (art. 67 WJZ). Op grond van deze wet zijn jeugdzorginstellingen verplicht zelf een regeling te treffen ten aanzien van de klachtenbehandeling van jeugdigen, met dien verstande dat deze dient te voldoen aan de in de wet gestelde eisen (art. 68 lid 1 en 2 WJZ). Als kinderen of hun ouders een klacht hebben over de bejegening door een overheidsinstantie, kunnen zij een klacht indienen bij een klachtencommissie (lid 4). Mochten zij behoefte hebben aan bijstand, dan heeft elke zorginstelling die onder de WJZ valt tevens een onafhankelijk vertrouwenspersoon, die hen bijstaat in de klachtenprocedure (lid 2 sub e). 38 De klachtencommissie doet geen bindende uitspraken, maar geeft een advies aan de jeugdinstelling (lid 2 sub b). Het is vervolgens aan de jeugdinstelling om te beslissen of zij wel of niet gehoor aan het advies geeft (lid 5). Men kan zich vervolgens wenden tot de Nationale Ombudsman. Dit kan momenteel echter alleen als het een klacht over een bestuursorgaan betreft (art. 9:18 Awb). 39

37

Stb 2004, 701 Deze onafhankelijke vertrouwenspersonen zijn werkzaam onder één instelling, genaamd het Advies- en Klachtenbureau Jeugdzorg (AKJ). Zie www.akj.nl/professionals 39 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 7 38

- 14 -

Wetgeving op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg en kinderopvang Ook andere (privaatrechtelijke) organisaties die een taak ten aanzien van jeugdigen op het terrein van onderwijs, gezondheidszorg en kinderopvang uitoefenen, dienen op grond van specifieke wettelijke regelingen te voorzien in een klachtrecht. Voor het onderwijs is dit klachtrecht geregeld in respectievelijk de Wet op het primair onderwijs (art. 14 WPO) en de Wet op het voortgezet onderwijs (art. 24b WVO). Cliënten (waaronder jeugdigen) in de zorgsector kunnen zich beklagen bij een door de zorgaanbieder ingestelde commissie (art. 2 Wet Klachtenrecht Cliënten Zorgsector). Dit wettelijke klachtrecht strekt zich ook uit ten aanzien van instellingen die zich richten op kinderopvang, als bedoeld in de Wet op de kinderopvang. Voor zover de hierboven genoemde organisaties geen bestuursorganen zijn in de zin van artikel 1:1 lid 1 sub a van de Algemene Wet Bestuursrecht, heeft de klager niet het recht om zich vervolgens met zijn klacht te wenden tot de Nationale Ombudsman.

- 15 -

4. Debat in het Parlement Kamerlid Arib had haar idee van de Kinderombudsman in een initiatiefwetsvoorstel uitgewerkt. De motie 40 was met enthousiasme door bijna alle politieke partijen in de Tweede Kamer ontvangen 41 dus het wetsvoorstel zou een zelfde gunstig lot gezind zijn, moet ze hebben gedacht. Dit bleek echter niet het geval te zijn. De kritiek vanuit het parlement richtte zich in het bijzonder op de individuele klachtenbehandeling door de Kinderombudsman en de door Arib voorgestelde uitbreiding van de bevoegdheid om naast klachten over bestuursorganen ook klachten over privaatrechtelijke organisaties in behandeling te nemen. Voorafgaand aan deze discussie stelden Kamerleden nog vragen bij de profielschets en de andere taken die in het wetsvoorstel aan de Kinderombudsman waren toebedeeld. Men vroeg zich af of er niet veel overlap was met bestaande kinderrechtenorganisaties, zoals het Kinderrechtcollectief. 42 Arib meende toch essentiële verschillen te zien tussen de Kinderombudsman en de huidige kinderrechtenorganisaties. De Kinderombudsman zou zijn grondslag in de wet vinden, wat hem een zekere gezagspositie en een verplichting tot zorgvuldige uitvoering van zijn taken geeft. De NGO’s 43 , die vaak op vrijwilligers draaien, zouden deze gezagspositie missen en daardoor de mogelijkheid om structureel de toezicht-, voorlichtings- en beschermingstaak goed te vervullen. 44 In het kader van de onderzoeksvraag over de meerwaarde van de Kinderombudsman wordt in hoofdstuk 5 op de rol van de kinderrechtenorganisaties teruggekomen. In het parlementair debat vormde het recht van jeugdigen om individueel klachten in te dienen bij de Kinderombudsman het belangrijkste punt van de discussie. In het bijzonder omdat dit klachtrecht niet alleen beperkt zou zijn tot klachten over bestuursorganen, maar ook over privaatrechtelijke organisaties. Individuele klachtenbehandeling Blijkens het wetsvoorstel zou de Kinderombudsman drie taken moeten vervullen: het toezicht houden op, promoten van en waken over de rechten van jeugdigen. 45 Met name over

40

TK 1999-2000, 26 816, Motie van de leden Arib en Ravenstein, nr. 7, p. 1 Alleen de politieke partij SGP stemde tegen de motie. ; TK 1999-2000, 26 816, Stemmingen over vijf moties,(…), nr. 78, p.1 42 TK 2009-2010, 31 831, nr. 9, p. 2 en TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6409, 6410. 43 NGO = ‘non-gouvermentele organisatie’. Dit zijn organisaties die onafhankelijk van de overheid opereren en vaak voor een maatschappelijk belang opkomen. 44 TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6410 45 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 9 41

- 16 -

laatstgenoemde functie, het behandelen van individuele klachten (‘waken over rechten van jeugdigen’), had het parlement kritische vragen. In landen als Noorwegen en Zweden, waar men al enige jaren een Kinderombudsman had aangesteld, heeft men bewust gekozen om de Kinderombudsman geen individuele klachtenbehandelaar te laten zijn. In eerste instantie had de Noorse wetgever zijn Kinderombudsman ook de taak (en de verplichting) gegeven om alle individuele klachten in behandeling te nemen. Daar is hij echter op teruggekomen. Er bleek te vaak sprake te zijn van overlap met de werkzaamheden van andere klachteninstanties, zodat op deze wijze geen van allen zijn werk optimaal kon uitvoeren. 46 Het parlement vroeg zich af, in hoeverre deze taak iets zou toevoegen aan de belangenbehartiging van jeugdigen in Nederland. Arib meende daarentegen dat deze taak een essentieel middel zou zijn voor de Kinderombudsman om de hoofdtaak van de Kinderombudsman, te weten het fungeren als ‘watch-dog’ binnen de belangenbehartiging van jeugdigen om zo te bevorderen dat rechten van jeugdigen in Nederland geëerbiedigd worden, te verwezenlijken. De Kinder-ombudsman moet alle misstanden kunnen signaleren en zo nodig er onderzoek naar in te stellen. Om dit te kunnen doen, dient hij wel middenin het veld te staan. Het individuele klachtrecht is in de visie van Arib dus niet zozeer een doel, maar meer een noodzakelijk middel. 47 Overigens stelde Arib in het debat dat landen als Schotland en Denemarken juist wel de behandeling van individuele zaken aan het takenpakket van hun Kinderombudsman toe willen voegen. 48 Uitbreiding klachtrecht naar privaatrechtelijke organisaties Naast de terughoudendheid van het parlement ten opzichte van de taak om individuele klachten te behandelen, stond men nog kritischer tegenover de uitbreiding van het klachtrecht. In tegenstelling tot de Nationale Ombudsman, die alleen bevoegd is om klachten over het functioneren van bestuursorganen in behandeling te nemen, wilde Arib aan de Kinderombudsman deze bevoegdheid ook ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties toebedelen. 49 Met deze privaatrechtelijke organisaties doelde Arib op het door haar voorgestelde artikel 11c Wet Nationale Ombudsman. Op basis van dit nieuwe artikel zouden ook klachten over privaatrechtelijke organisaties door de Kinderombudsman kunnen worden behandeld. Wel dienen deze organisaties een bij wet geregelde taak ten aanzien van jeugdigen

46

TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 3, 4 TK 2009-2010, 31 831, nr. 9, p. 3 48 TK 2009-2010, nr. 75, p. 6416 49 TK 2009-2010, 31 831, nr. 9, p. 18 47

- 17 -

uit te oefenen dan wel een taak ten aanzien van jeugdigen op het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg uit te oefenen. 50 Arib stelde dat het juist de privaatrechtelijke organisaties zijn waar kinderen vaak mee te maken krijgen. Hierbij valt te denken aan kinderopvang of de gehandicaptensector voor jeugdigen. Als klachten over deze instanties buiten de bevoegdheid van de Kinderombudsman zouden vallen, zou de Kinderombudsman volgens haar een lege huls worden. 51 In dit verband merkte Arib tevens op dat de Griekse ombudsman ons op dit gebied al is voorgegaan: hij werkt met substituut-ombudsmannen die ook bij wet uitgebreide bevoegdheden bezitten om ook private instellingen te beoordelen. 52 Misschien was de uitbreiding dan wel nodig om jeugdigen optimaal van dienst te kunnen zijn, de parlementsleden vroegen zich vervolgens wel af, of de Kinderombudsman niet een dermate ruime bevoegdheid krijgt, dat hij overspoeld zou raken met klachten.53 De indienster meende van niet; zij verwees bij de behandeling naar een vergelijkend onderzoek met zeven Kinderombudsman instituten in de Europese Unie. Hieruit blijkt dat het aantal klachten varieert van ongeveer 500 tot 2000 per jaar. Een aanvaardbare bandbreedte die volgens Arib ook voor Nederland op zou gaan. 54 Bovendien zou de Kinderombudsman volgens indienster als ‘last resort’ gaan dienen en dus pas aan te spreken zijn op het moment dat de normale klachtenprocedures al doorlopen zijn. De Kinderombudsman zou dan ook niet in plaats van, maar in aanvulling op de huidige mogelijkheden tot het indienen van een klacht komen. 55 Arib stelde dat de Kinderombudsman een onafhankelijke instantie moet zijn, waar men terecht kan als alle klachtprocedures doorlopen zijn en men daarbij aan het kortste eind heeft getrokken. Op deze wijze krijgt de instantie waar de klacht betrekking op heeft de mogelijkheid kennis te nemen van wat niet goed gaat en de gelegenheid hier antwoord op te geven. 56 Zij was van mening dat het uitgangspunt diende te zijn dat uitvoerende instanties vanuit hun eigen verantwoordelijkheid handelen en hun werkprocessen continu verbeteren, mede gesteund door aanbevelingen van de Kinderombudsman. 57 Mocht de indiener van de

50

Gemakshalve zal in deze scriptie worden gesproken over privaatrechtelijke organisaties. De kanttekening dat er sprake moet zijn van de in art. 11c sub b onderdeel 1 en 2 WNO genoemde eisen, dient in het achterhoofd te worden gehouden. 51 TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6414 52 TK 2007-2008, 28 102, nr. 5, p. 8 53 TK 2009-2010, 31 831, nr. 9, p. 9 54 TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6411 55 TK 2008-2009, 31 831, nr. 3, p. 7 56 TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6414 57 TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6415 - 18 -

klacht zijn gelijk niet halen of het oneens zijn met de wijze waarop zijn klacht in behandeling is genomen, dan kan hij zich tot de Kinderombudsman richten. Op deze wijze wordt het gros van de klachten gefilterd en zal de Kinderombudsman niet gauw overstelpt worden met klachten. Dit last resort-principe zou er voor moeten zorgen dat de Kinderombudsman niet overstelpt zou worden met klachten. Bovendien zou op deze wijze de klacht in eerste instantie bij de instanties zelf terecht komen, zodat hen eerst de kans wordt geboden hun beleid te verbeteren. Toch meende het parlement dat er gewaakt moest worden voor een te hoge werklast van de Kinderombudsman. Hoewel er een groot deel van de klachten zou worden gefilterd door het last-resortprincipe, had Arib de Kinderombudsman desalniettemin een verplichting opgelegd tot het in behandeling nemen klachten over privaatrechtelijke organisaties. Kamerlid Aasted Madsen-van Stiphout (CDA) meende dat een discretionaire bevoegdheid in deze meer op zijn plaats was. Op deze wijze zou de Kinderombudsman alle klachten in behandeling kunnen nemen, maar hiertoe niet meer verplicht zijn. Dit was naar haar mening noodzakelijk, nu voorkomen moest worden dan de Kinderombudsman dermate gebukt zou gaan onder deze werklast, dan hij niet meer aan zijn andere taken zou toekomen. Om die reden diende Kamerlid Aasted Madsen-van Stiphout op 13 april 2010 een amendement in met het verzoek de verplichting van de Kinderombudsman om klachten in behandeling te nemen te beperken tot alleen de klachten betreffende bestuursorganen. Op deze wijze zou de Kinderombudsman een zekere controle kunnen houden over zijn werklast, wat de kwaliteit volgens de indienster van deze motie alleen maar ten goede zou komen. 58 Bij het gewijzigd voorstel van wet van 22 april 2010 heeft Kamerlid Arib gehoor gegeven aan dit voorstel van wijziging. Het wetsvoorstel wordt vervolgens op 22 april 2010 door de Tweede Kamer aangenomen. 59 Door het amendement van Aasted Madsen-van Stiphout is de uitbreiding van de bevoegdheid tot het in behandeling nemen van klachten over privaatrechtelijke organisaties beperkt. In het kader van de onderzoeksvraag over de meerwaarde van de Kinderombudsman vormt dit amendement een stapje terug. Immers, de verplichting van de Kinderombudsman om klachten ten aanzien van privaatrechtelijke organisaties in behandeling te nemen, is een bevoegdheid geworden. Dit betekent dat jeugdigen niet langer zeker weten dat hun klachten ten aanzien

58 59

TK 2009-2010, 31 831, Amendement van het lid Aasted Madsen-van Stiphout, nr. 12 en nr. 15 TK 2009-2010, 31 831, nr. 80, p. 1 - 19 -

van deze organisaties in behandeling worden genomen. Dit zal immers afhangen van het beleid dat de Kinderombudsman kan en wil voeren. Uitkomst debat: wijziging van de Wet op de Nationale Ombudsman Het wetsvoorstel Wet op de Kinderombudsman is vervolgens op 15 juni 2010 door de Eerste Kamer aangenomen 60 en op 12 oktober 2010 gepubliceerd in het Staatsblad 61 . Naar verwachting treedt de Wet op de Kinderombudsman begin 2011 in werking. 62 De wet voorziet in een aantal wijzigingen van de Wet Nationale Ombudsman. 63 De meest belangrijke is de toevoeging van een nieuw hoofdstuk IIA, getiteld ‘De Kinderombudsman’. Hierin worden de definities, taken en bevoegdheden met betrekking tot de Kinderombudsman geregeld. Een groot verschil met de bevoegdheden van de Nationale Ombudsman, is dat de Kinderombudsman niet alleen ten aanzien van bestuursorganen de bevoegdheid krijgt adviezen te geven, maar tevens ten aanzien van privaatrechtelijke organen. Artikel 11c lid 1 WNO luidt als volgt: Artikel 11c WNO 1. Een ieder die meent dat een of meer rechten van jeugdigen niet geëerbiedigd worden door: a. een bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1a, met dien verstande dat, in afwijking van artikel 1a, eerste lid, onder b, daaronder mede worden begrepen bestuursorganen met een eigen voorziening voor de behandeling van verzoekschriften als bedoeld in artikel 1a, lid 1, onder b; b. een orgaan van een rechtspersoon, niet zijnde een bestuursorgaan, voor zover die: 1◦ een bij of krachtens de wet geregelde taak ten aanzien van jeugdigen uitoefent, of 2◦ anderszins een taak ten aanzien van jeugdigen uitoefent op het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg, kan een klacht indienen bij de Kinderombudsman.

Op basis van dit artikel kunnen ook klachten over privaatrechtelijke organisaties door de Kinderombudsman worden behandeld. Wel dienen deze organisaties een bij wet geregelde taak ten aanzien van jeugdigen uit te oefenen dan wel een taak ten aanzien van jeugdigen op

60

EK 2009-2010, 31 831, nr. 32, p. 7 Stb 2010, 716 62 www.rijksoverheid.nl 63 Stb 2010, 716 61

- 20 -

het terrein van het onderwijs, de jeugdzorg, de kinderopvang of de gezondheidszorg uit te oefenen. 64 Artikel 11d WNO zal na inwerkingtreding als volgt luiden: Artikel 11d WNO 1. Op de behandeling van klachten over en onderzoek uit eigen beweging naar bestuursorganen met een eigen voorziening voor de behandeling van verzoekschriften als bedoeld in artikel 1a, eerste lid, onder b, en organen van rechtspersonen als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, onder b, door de Kinderombudsman zijn artikel 15 alsmede titel 9.2 van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. 2. In afwijking van artikel 9:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, kan een klacht als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, mondeling worden ingediend. De artikelen 9:23 onder a en 9:28 van de Algemene wet bestuursrecht zijn in dat geval niet van toepassing. 3. In afwijking van artikel 9:18, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht is de Kinderombudsman niet verplicht een onderzoek in te stellen, indien de klacht een orgaan als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, onder b, betreft. 4. De in artikel 9:33 van de Algemene wet bestuursrecht bedoelde vergoeding van kosten vindt plaats ten laste van het Rijk indien het onderzoek betrekking heeft op een orgaan van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 11c, eerste lid, onder b.

In het derde lid van artikel 11d WNO is de door het amendement van Aasted Madsen-van Stiphout voorgestelde beperking in het klachtrecht neergelegd. De Kinderombudsman heeft een discretionaire bevoegdheid gekregen om wel of niet klachten over privaatrechtelijke organisaties in behandeling te nemen.

64

Gemakshalve zal in deze scriptie worden gesproken over privaatrechtelijke organisaties. De kanttekening dat er sprake moet zijn van de in art. 11c sub b onderdeel 1 en 2 WNO genoemde eisen, dient in het achterhoofd te worden gehouden. - 21 -

5. Belangenbehartiging van jeugdigen door kinderrechtenorganisaties Het onderzoeken van individuele klachten (in last resort) is belangrijk, maar slechts een deeltaak van de Kinderombudsman. Volgens de toelichting bij de Wet op de Kinderombudsman dient deze immers niet alleen te waken over maar ook toezicht te houden op en promoten van de rechten van jeugdigen. Door de jaren heen zijn vele organisaties opgericht die opkomen voor de rechten van het kind. Zo zijn er meerdere non-gouvermentele organisaties die zich richten op de belangenbehartiging van jeugdigen. Deze organisaties lijken veel overeenstemming te vertonen met het takenpakket dat de Kinderombudsman toebedeeld zal krijgen. De vraag die meermalen terug kwam tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer en tevens de onderzoeksvraag van deze scriptie is, luidt dan ook: in hoeverre voegt de Kinderombudsman eigenlijk iets toe, als deze organisaties al een of meer

van

deze

taken

vervullen? 65

Een

goed

overzicht

van

het

aanbod

van

kader

van

kinderrechtenorganisaties kan ons wellicht dichterbij een antwoord brengen. Instellingen vanuit de overheid De

instelling

die

waarschijnlijk

de

meeste

bekendheid

in

het

kinderrechtsbescherming geniet, is Bureau Jeugdzorg. Bureau Jeugdzorg noemt zichzelf ‘toegangspoort tot de gehele jeugdzorg’ en zo mag zij ook gezien worden. Bureau Jeugdzorg is een bij wet ingestelde stichting die belast is met de taak ondersteuning en hulp te bieden aan jeugdigen, hun ouders, stiefouders of anderen, die een jeugdige als behorende tot hun gezin verzorgen en opvoeden, bij opgroei- of opvoedingsproblemen of dreigende zodanige problemen (art. 1 sub c jo. art. 5 WJZ). Tevens heeft de stichting de taak voorlichting en advies te geven over opgroei- en opvoedingsvragen en vragen van jeugdigen over hun juridische positie (art. 4 lid 2). Kerntaken van Bureau Jeugdzorg zijn verder: indicatiestelling, uitvoering van het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling (AMK), uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. 66 Naast de bekende taken ten aanzien van de jeugdbeschermingsmaatregelen, valt op dat ook Bureau Jeugdzorg belast is met voorlichting en advies over vragen die de juridische positie

65

TK 2009-2010, 31 831, nr. 9, p. 2 en TK 2009-2010, 31 831, nr. 75, p. 6409, 6410. www.bureaujeugdzorg.info > informatie > Wat is Bureau Jeugdzorg? Dit is een summiere omschrijving van de werkzaamheden en bevoegdheden van Bureau Jeugdzorg. Een uitgebreide en complete omschrijving gaat deze scriptie echter te buiten. Hiervoor wordt verwezen naar de WJZ en betreffende literatuur. 66

- 22 -

van jeugdigen betreffen. Tevens legt zij ex art. 14 WJZ ieder kalenderjaar een (jaar)verslag over waarin zij haar werkzaamheden beschrijft en verantwoordt. Een andere overheidsinstelling ten aanzien van jeugdigen is de Raad voor de Kinderbescherming (art. 1:238 BW). Zij stelt onderzoeken in wanneer er sprake is van ernstige opvoedproblemen binnen een gezin. Tevens speelt zij een belangrijke rol bij civiele en strafzaken ten aanzien van minderjarigen. 67 De taken en bevoegdheden van de Raad voor de Kinderbescherming staan dermate ver van de taken en bevoegdheden van de Kinderombudsman af, dat deze verder buiten beschouwing zal blijven. Overige organisaties Op 1 juli 2005 is het Kinderrechtencollectief opgericht. 68 Dit is een collectief van allerlei organisaties die opkomen voor de belangen van jeugdigen. Organisaties die zich bij het Kinderrechtencollectief hebben geschaard zijn onder andere: Defence for Children International (DFCI), Cordaid, Jantje Beton, de Kinder- en Jongerenrechtswinkels, NJR, Plan Nederland, Save the Children, Kinderpostzegels en Unicef. Tot adviseur van het Kinderrechtencollectief is het Nederlands Jeugdinstituut (NJI) benoemd. 69 Het Kinderrechtencollectief heeft de volgende doelstellingen gevormd: 1

Het bevorderen van samenwerking tussen organisaties die werken op het terrein van rechten van jeugdigen.

2

Het bevorderen van voorlichting en educatie over het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind.

3

Het volgen van en rapporteren over de implementatie van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind in en vanuit Nederland.

Een duidelijke overlap met taken van de Kinderombudsman valt te zien in de tweede en derde doelstelling van het Kinderrechtencollectief. Net als het Kinderrechtencollectief zal de Kinderombudsman zich ook actief bezig moeten gaan houden met het bevorderen van voorlichting aan jeugdigen over hun rechten behoort tot de taak van de Kinderombudsman (de promotiefunctie). Ook zal hij moeten toezien op de naleving van de door Nederland geratificeerde bepalingen uit het VN-Verdrag (de toezichtfunctie).

67

www.kinderbescherming.nl > Wat doet de Raad? www.kinderrechten.nl > volwassenen > wie zijn wij? 69 www.kinderrechten.nl > volwassenen > wie zijn wij? 68

- 23 -

Het Kinderrechtencollectief dient iedere vijf jaar wanneer de Nederlandse regering zijn rapport ten aanzien van de kinderrechten in Nederland en de naleving van het VN-Verdrag bij het VN-Comité inlevert, een schaduwrapport in. 70 Hierin geven zij hun visie ten aanzien van de status van de kinderrechten in Nederland weer, welke vaak anders en kritischer is dan het rapport van de regering. De Kinder- en Jongerenrechtswinkels 71 bestaan uit vrijwilligers, die jeugdigen voorzien van juridisch advies op allerlei rechtsgebieden. Om naamsbekendheid te vergaren en om jeugdigen op de hoogte te brengen van hun rechten en plichten, organiseren de Kinder- en Jongerenrechtswinkels tevens voorlichtingen op scholen. Ook hier is duidelijk weer een overlap te constateren: de promotie- en beschermingsfunctie van de Kinderombudsman lijkt ook bij de rechtswinkels al uitgeoefend te worden. Unicef staat bekend al één van de grootste goede doelenorganisaties die zich inzet voor jeugdigen over de hele wereld. Maar naast het inzamelen van geld voor jeugdigen uit derde wereldlanden, maakt Unicef ook gebruik van zijn naamsbekendheid door een grote bijdrage te leveren aan de promotie van kinderrechten. Unicef doet vele onderzoeken en is ook één van de meest aangehaalde onderzoeksinstanties binnen de literatuur. Ook voorziet zij overheden regelmatig van advies over jeugdigen en hun rechtspositie. Unicef is een orgaan van de Verenigde Naties 72 en heeft daarmee status en naamsbekendheid. De promotiefunctie lijkt dus ook hier goed gewaarborgd te zijn. Ook Defence for Children krijgt een steeds groter gewicht in de schaal van kinderrechtenorganisaties. Zij doet niet alleen onderzoek, maar geeft ook rechtshulp aan jeugdigen. Ook is zij verantwoordelijk voor vele workshops en voorlichtingen aan professionals binnen het jeugdwerk (regering, onderwijzers, jeugdhulpverleners), maar ook aan jeugdigen op de basis- en middelbare school. Daarnaast geeft DFCI maandelijks het Tijdschrift voor de Rechten van het Kind uit. Op deze wijze draagt ook DFCI bij aan het toezicht op, juridisch advies en de voorlichting over kinderrechten. Naast de grote groep organisaties die zich hebben aangesloten bij het Kinderrechtencollectief, zijn er vele organisaties te vinden die zich hard maken voor een betere belangenbehartiging

S. Meuwese, M. Blaak, en M. Kaandorp, Handboek voor Internationaal Jeugdrecht, Ars Aequi Libri, 1e druk, p. 17 71 Er zijn in Nederland momenteel 8 Kinder- en Jongerenrechtwinkels: in Amsterdam, Leiden, Utrecht, Den Haag, Rotterdam, Nijmegen, Maastricht en Groningen. 72 www.unicef.nl > Over Unicef 70

- 24 -

van jeugdigen. Hierbij valt te denken aan Novib, Kidzwise, Edukans, Warchild of bijvoorbeeld Schooltv. Ook zijn er de Jongeren Informatie Punten (JIP’s) waar jeugdigen terecht kunnen voor informatie, advies en bemiddeling. Als we de kinderrechtenorganisaties en hun taken bekijken zien we dat de drie belangrijkste functies van de Kinderombudsman, te weten het toezicht houden op, promoten van en waken over de rechten van jeugdigen allen al worden uitgeoefend door bovengenoemde organisaties. Zo is er het Kinderrechtencollectief dat met zijn schaduwrapport kritisch toezicht houdt op de naleving van het VN-Verdrag door de overheid. Daarnaast lijkt ook de promotiefunctie ruimschoots vervuld te worden door bijna alle bovengenoemde organisaties. Tenslotte zijn er de Kinderrechtswinkels die als individuele belangenbehartiger optreden en daarmee waken over de rechten van jeugdigen. Betekent dit dat de Kinderombudsman overlappend is als het gaat om de uitoefening van bovenstaande taken? Het antwoord hierop lijkt bevestigend te moeten worden beantwoord als we enkel en alleen bovenstaande taken willen afvinken. Er is echter in Nederland tot op heden geen instantie of organisatie te vinden is, die al deze taken (inclusief institutionele klachtenbehandeling) vervult en al deze informatie en ervaringen in het toezicht op de naleving van kinderrechten in Nederland kan betrekken. De Kinderombudsman lijkt in die zin uniek: met zijn instituut worden al deze voorzieningen ter bescherming van de kinderrechten verenigd. Dit zou betekenen dat de Kinderombudsman zeker overlappende taken heeft, maar door zijn complete takenpakket wel degelijk een meerwaarde heeft.

- 25 -

6. Conclusie Terugkerend op de onderzoeksvraag in mijn scriptie: “In hoeverre heeft de instelling van het instituut

Kinderombudsman

een

toegevoegde

waarde

binnen

het

bestel

van

kinderrechtorganisaties en overheidsinstellingen die zich met de belangenbehartiging van jeugdigen bezighouden?” moet ik op grond van mijn onderzoek concluderen dat er binnen het taakveld van de Kinderombudsman wel degelijk sprake is van een overlap met taken die al door andere organisaties en instellingen worden uitgevoerd. Als men het takenpakket van de Kinderombudsman bekijkt en naast de taken van de kinderrechtenorganisaties legt, is op die punten een duidelijke overlap te constateren. De toegevoegde waarde van de Kinderombudsman zit dan ook niet zozeer in zijn takenpakket, maar in zijn status. Als bij wet ingesteld orgaan met de gezagsdragende naam ‘ombudsman’ dient hij een zekere status te verkrijgen boven alle reeds bestaande organisaties. Zoals ik uit mijn eigen ervaringen heb moeten concluderen weet je als buitenstaander (lees: jeugdige) door deze vele organisaties niet meer welke organisatie waarvoor staat en waar je naar toe moet. Mijns inziens kan een Kinderombudsman een zekere orde in deze chaos scheppen. Daarnaast is de Kinderombudsman, anders dan de overige organisaties, een bij wet ingesteld orgaan met bij wet neergelegde taken en verplichtingen. Dit betekent dat hij verantwoording dient af te leggen over de wijze waarop haar zijn werkzaamheden uitvoert. Dit overeenkomstig de door Arib geschetste kenmerken van een Kinderombudsman. Met deze verplichting kan de overheid een zekere controle uitoefenen op de Kinderombudsman. Deze wettelijke rapportage en het parlementaire toezicht moet waarborgen dat hij zijn werkzaamheden goed en volledig uit voert. De huidige kinderrechtenorganisaties missen deze wettelijke grondslag en daarmee toezicht en controle door de overheid. Ook ten aanzien van het huidige klachtrecht heeft de Kinderombudsman een meerwaarde. Nu kan een jeugdige, na eerst de klachtenvoorziening van de instantie zelf te hebben benaderd, alleen naar de Nationale Ombudsman indien de klacht een bestuursorgaan betreft. Hoewel het jammer is dat de Kinderombudsman niet verplicht is om klachten over privaatrechtelijke organisaties in behandeling te nemen, is de verbreding van zijn bevoegdheid hiertoe een goede stap. Het zijn juist deze organisaties waar jeugdigen veelal mee te maken hebben. Door deze aanvulling vist een jeugdige met een klacht over bijvoorbeeld de particuliere kinderopvang niet langer achter het net, zoals bij de Nationale Ombudsman voorheen wel het geval was. - 26 -

In dit verband is wel belangrijk hoe de Kinderombudsman met zijn taak als individueel klachtenloket omgaat. Wordt structureel te veel van zijn tijd in beslag genomen door individuele klachtenbehandeling, dan dreigt de situatie dat de Kinderombudsman verbureaucratiseert en niet (meer) aan zijn andere belangrijke taken toekomt. De Kinderombudsman zal dan niet meer zijn dan enkel een klachtenloket. En de toegevoegde waarde van een Kinderombudsman zit nu juist in het signaleren van trends of structurele (mis)standen binnen het jeugdrecht. Als ‘peetvader’ binnen het jeugdrechtcircuit dient hij zich niet alleen te richten op zijn taak als individueel klachtenbehandelaar, maar dient hij zijn discretionaire bevoegdheid te gebruiken om bovengenoemde trends te kunnen signaleren. Juist door middel van samenwerking met reeds bestaande organisaties, kan de belangenbehartiging van jeugdigen in Nederland versterkt worden. Tenslotte wens ik wel op te merken dat degene die de functie van Kinderombudsman gaat vervullen naar mijn mening over de nodige persoonlijke kwaliteiten, zoals autoriteit en charisma, dient te beschikken. De toegevoegde waarde valt en staat bij de wijze waarop hij of zij als ‘peetvader’ weet op te treden. Veel zal naar mijn verwachting dan ook afhangen van de manier waarop hij zich presenteert naar de buitenwereld en naamsbekendheid vergaart. De middelen zijn naar mijn mening met deze Wet op de Kinderombudsman aanwezig. Een gezaghebbend instituut wordt echter niet enkel bij wet gerealiseerd maar zal de als Kinderombudsman benoemde persoon toch echt vanaf zijn aantreden moeten verdienen. Ik sluit deze scriptie derhalve af met een voorzichtig en voorwaardelijk positief antwoord op de gestelde onderzoeksvraag.

- 27 -

7. Nawoord Ten tijde van de afronding van deze scriptie werd op 16 februari 2011 door de Tweede Kamer bekendgemaakt dat Marc Dullaert is benoemd tot eerste Kinderombudsman van Nederland. 73 Marc Dullaert heeft zich voor zijn benoeming tot Kinderombudsman vele jaren ingezet voor de rechten van kinderen. Hij is de oprichter van de Stichting Kids Rights, een kinderhulporganisatie die zich inzet voor rechten van kinderen wereldwijd. 74 Marc Dullaert zal per 1 april 2011 starten met zijn werkzaamheden.

73 74

Rijksoverheid, Nieuwsbericht, Marc Dullaert wordt de eerste Kinderombudsman, 16 februari 2011 www.kidsrights.nl > over ons - 28 -

8. Literatuurlijst Geraadpleegde parlementaire documenten ▪ Kamerstukken II 1999-2000, Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2002-2003, 26 816, Motie van de leden Arib en Ravenstein, nr. 7 ▪ Kamerstukken II 2001-2002, Voortgangsrapportage Beleidskader Jeugdzorg 2002-2003, 26 816, Brief minister en staatssecretaris naar aanleiding van de motie van de leden Arib en Ravenstein over de instelling van een kinderombudsman, nr. 32 ▪ Kamerstukken II 2001-2002, Voorstel van wet van de leden Arib en van Vliet tot instelling van een Kinderombudsman, 28 102, Memorie van Toelichting, nr. 3 ▪ Staatsblad 2004, 701 ‘Besluit van 16 december 2004 tot inwerkingstelling van delen van de Wet op de Jeugdzorg’ ▪ Kamerstukken II, 2008-2009, Voorstel van wet van het lid Arib tot instelling van een Kinderombudsman, 28 102, Brief houdende intrekking van het wetsvoorstel, nr. 6 ▪ Kamerstukken II, 2008-2009, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman, 31 831, Geleidende brief, nr. 1 ▪ Kamerstukken II, 2008-2009, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman, 31 831, Voorstel van wet, nr. 2 ▪ Kamerstukken II, 2008-2009, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Memorie van toelichting, nr. 3 ▪ Kamerstukken II 2008-2009, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Advies Raad van State en reactie indiener, nr. 5 ▪ Kamerstukken II 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het advies van de Raad van State, nr. 7 ▪ Kamerstukken II 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Nota naar aanleiding van het verslag, nr. 9 ▪ Kamerstukken II 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Amendement van het lid Aasted Madsen-van Stiphout over het ongedaan maken van een plicht om een klacht in behandeling te nemen, nr. 12 ▪ Kamerstukken II 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Gewijzigd Amendement van het lid Aasted Madsen-van - 29 -

Stiphout ter vervanging van nr. 12 over het ongedaan maken van een plicht om een klacht in behandeling te nemen , nr. 15 ▪ Kamerstukken II, 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Gewijzigd voorstel van wet, nr. A ▪ Kamerstukken II, 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), Voortzetting behandeling, nr. 75 ▪ Kamerstukken II, 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Voortzetting behandeling, nr. 79 ▪ Kamerstukken I 2009-2010, Voorstel van wet van het lid Arib tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman), 31 831, Handelingen 2009-2010, nr. 32 ▪ Staatsblad 2010, 716 ‘Wet van 20 september 2010 tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman in verband met de instelling van de Kinderombudsman (Wet Kinderombudsman)’

Geraadpleegde literatuur ▪ Defence for Children International, Een Kinderombudsman als toezichthouder op kinderrechten, themakatern Kinderombudsman, maart 2006 ▪ S. Meuwese, M. Blaak en M. Kaandorp, Handboek voor Internationaal Jeugdrecht, Ars Aequi Libri, 2005, 1e druk ▪ De Nationale Ombudsman, Voorbij het conflict, Verslag van de Nationale ombudsman over 2009, Jaarverslag 2009 ▪ Unicef, Independent Institutions Protecting Children’s Rights, Innocenti Digest Series no. 8, Florence: Innocenti Research Centre, juni 2001 ▪ Unicef, Independent Institutions Protecting Children’s Rights, juni 2007 ▪ Unicef, K. Kloosterboer, Unicef Factsheet Kinderombudsman, zomer 2007

Geraadpleegde VN-documenten ▪ United Nations, General Assembly Resolution, A/RES/44/25, Convention on the Rights of the Child, 20 November 1989 ▪ United Nations General Assembly Resolution, A/RES/48/134, National institutions for the promotion and protection of human rights, 20 december 1993 ▪ UN Centre for Human Rights (1995), National Human Rights Institutions, Professional Training series no. 4, UN Centre for Human Rights, Geneva

- 30 -

▪ Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: the Netherlands, 2610-1999, CRC/C/15/Add. 114 ▪ General Comment of the Committee on the Rights of the Child, 15-11-2002, CRC/GC/2002/2 ▪ Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: the Netherlands, 2602-2004, CRC/C/15/Add. 227 ▪ Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: the Netherlands, 2703-2009, CRC/C/NLD/CO/3

Geraadpleegde wetgeving ▪ Algemene Wet Bestuursrecht (Hoofdstuk 9, Titel 9.1 en Titel 9.2) ▪ Burgerlijk Wetboek (Art. 1:234 , Art. 1:238) ▪ VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (Art. 2 , Art. 3, Art. 4, Art. 6 , Art. 12 , Art. 17, Art. 42) ▪ Wet op de Jeugdzorg (Art. 1, Art. 4 , Art. 5, Art. 14, Art. 67) ▪ Wet Nationale Ombudsman (Art. 1a , Art. 11c en 11d (toekomstig)) ▪ Wet op het Primair Onderwijs (Art. 14) ▪ Wet op het Voortgezet Onderwijs (Art. 24b) ▪ Wet Klachtenrecht Cliënten Zorgsector (Art. 2)

Geraadpleegde internetbronnen ▪ www.akj.nl/professionals ▪ www.bureaujeugdzorg.info ▪ www.crin.org/enoc ▪ www.kidsrights.nl ▪ www.kinderbescherming.nl ▪ www.kinderrechten.nl ▪ www.nationaleombudsman.nl ▪ www.unicef.nl ▪www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/vragen-en-antwoorden/wat-is-de-overheidvan-plan-met-de-invoering-van-een-Kinderombudsman.html - 31 -