CONCEPT
De Kanteling, het juridisch spoor Bouwstenen voor een nieuwe modelverordening
Expertgroep Verordening Eerste concept, juni 2009
SK, 12 mei 2009
1
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Inhoudsopgave
Inleiding Hoofdstuk 1
De Kanteling; het project
Hoofdstuk 2
De reikwijdte van de compensatieplicht
De hoofdstukken 3 tot en met 5 zijn gereed in de tweede helft van 2009 Hoofdstuk 3
Oplossingsrichtingen
Hoofdstuk 4
Wat wordt geregeld in verordening en beleidsregels
Hoofdstuk 5
Van eerste contact tot arrangement; hoe leggen we dat vast?
Bijlage 1
Van ICF-code naar resultaat
SK, 12 mei 2009
2
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Inleiding Met het VNG-project De Kanteling ondersteunen we gemeenten die de compensatieplicht in de Wmo willen uitvoeren volgens achterliggende intentie van de wetgever. Ondersteuning van burgers is erop gericht zelfstandigheid en participatie te bevorderen. Deze gemeenten gaan in gesprek met burgers die het niet alleen redden en gaan samen met die burger op zoek naar een vorm van ondersteuning die recht doet aan de situatie waarin die burger zich bevindt. Het gaat daarbij niet alleen om individuele voorzieningen, zoals in de voormalige Wet voorzieningen gehandicapten het geval was. We willen juist af van de limitatieve lijstjes met voorzieningen en meer gebruik maken van het algemeen toegankelijk aanbod, zoals bijvoorbeeld het welzijnswerk. We realiseren ons dat de valkuil om alles wat onder de Wmo hoort ook maar onder de compensatieplicht te scharen wijd open staat. Ontwikkelingen als de bezuinigingen in de AWBZ (pakketmaatregelen) zetten de val nog scherper. Reden voor ons om nog eens te vermelden dat de wetgever bijvoorbeeld de maatschappelijke opvang bewust niet onder de compensatieplicht van de Wmo heeft gevat. Hetzelfde geldt voor de cliëntondersteuning die verder gaat dan een eerste gesprek voor informatie, advies en eventueel ‘regelen’ van ondersteuning. Een verordening met bijbehorende beleidsregels is echter de basis voor de juridische uitvoering van de compensatieplicht. De nieuwe aanpak moet ook zichtbaar worden in een werkbaar juridisch kader; een ‘gekantelde’ verordening. Uitgangspunt van de Expertgroep verordening is dat iedere burger het recht heeft op een uitgebreid gesprek over de ervaren beperkingen en de vraag naar ondersteuning. Hoe een gemeente dit recht op een ‘eerste gesprek’ en het proces daaromheen vorm geeft (wie, waar, wanneer, status van het gesprek) wordt juridisch vastgelegd in een nieuwe modelverordening Wmo. Het gaat dan om vragen als; wanneer wordt een uitgebreid gesprek gehouden, wie voert het gesprek, waar wordt het gehouden, hoe wordt de uitkomst vastgelegd en wat is de status. De procesgang rond dit eerste gesprek is onlosmakelijk verbonden met de kanteling van het juridische kader. Terwijl een aantal gemeenten vorm geeft aan ‘het gesprek met de burger’ en andere ondersteuningsvormen en arrangementen ontwikkelt, werkt de Expertgroep Verordening aan een nieuwe verordening. Deze Expertgroep, waarin de CG-raad, CSO en de VNG samenwerken, heeft 4 onderwerpen op de agenda. De reikwijdte van de compensatieplicht, de oplossingsrichtingen, wat hoort thuis in verordeningen en beleidsregels. Het laatste onderwerp noemen we: ‘van eerste contact tot arrangement’. We zullen adviseren over wat en hoe vastgelegd moet worden van het proces dat doorlopen wordt met de burger. Ieder onderwerp leidt tot ‘bouwstenen’ voor de nieuwe modelverordening. Zo groeit deze notitie in de loop van 2009 uit tot een publicatie die de basis vormt voor de nieuwe modelverordening Wmo die in 2010 wordt opgesteld. Deze deelnotitie Met dit eerste concept, waarin 2 van de 5 hoofdstukken zijn uitgewerkt, wil de expertgroep verordening u deelgenoot maken van de uitkomst van het onderzoek naar de reikwijdte van de compensatieplicht. Bij dit onderzoek hebben we voor de omschrijving van functies gebruik gemaakt van het ICF-handboek en nauw samengewerkt met het RIVM. Om een zuiver oordeel te kunnen krijgen over de reikwijdte hebben we ons niet laten verleiden om te denken in oplossingen. Deze komen aan bod in hoofdstuk 3. Wel hebben we geprobeerd de uitkomsten te concretiseren. Vervolg In de komende maanden wordt hoofdstuk 3 over oplossingsrichtingen geschreven aan de hand van praktijkvoorbeelden uit ‘kantelende’ gemeenten. De hoofdstukken 4 en 5 volgen daarna.
SK, 12 mei 2009
3
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Hoofdstuk 1. De Kanteling; het project De Kanteling is een VNG project dat gemeenten ondersteunt bij het vormgeven van de compensatieplicht in de Wmo. Door een andere aanpak willen gemeenten meer handelen naar de filosofie van de wet. Daarbij stappen we af van claims en rechten en richten ons meer op de zelfredzaamheid van de cliënt. We zoeken naar oplossingen op maat, rekening houdend met de specifieke vraag en situatie van de ‘hulpvrager’. We betrekken meer dan voorheen de eigen mogelijkheden van de hulpvrager. Daarmee bedoelen we wat iemand zelf kan en vaak ook graag zelf willen blijven doen, de financiële mogelijkheden van een burger, maar ook hetgeen familie, vrienden en buren kunnen betekenen. Bovendien wordt bij het zoeken naar een oplossing meer gekeken naar het algemeen toegankelijke aanbod van de gemeente zoals bijvoorbeeld het welzijnswerk. En natuurlijk spelen individuele voorzieningen op indicatie een rol in een goede ondersteuning op maat. Compensatie en de functie begeleiding. Met de Pakketmaatregelen heeft het rijk besloten een deel van de functies uit de AWBZ te schrappen. Bijvoorbeeld ondersteunende begeleiding voor mensen met een lichte beperking. Dit schrappen van functies uit de AWBZ betekent vervolgens niet dat een dergelijke individuele voorziening afdwingbaar is onder de Wmo. Begeleiding valt in het prestatieveld over voorlichting, advies en cliëntondersteuning en voor een heel klein deel onder het voeren van een huishouden. De Kanteling gaat niet over gevolgen van de Pakketmaatregel. De Kanteling gaat expliciet over de plicht tot compenseren; wat moeten gemeenten doen en waartoe moet dat leiden? Tegelijkertijd richten de pilots zich op de aanpak van het eerste gesprek, mogelijke oplossingsrichtingen en arrangementen voor ondersteuning, en samenwerking tussen gemeenten en partners. Het doel van de Wmo is bevorderen van participatie. Compensatie is gericht op participatie en dat betekent voor een ieder weer wat anders. Afstemmen op de vraag en maatwerk leveren, het is een grote opgave voor gemeenten en aanbieders. De gemeenten zijn er verantwoordelijk voor dat compenserende maatregelen worden geboden, voor de uitvoering zullen gemeenten afspraken maken met partners op het gebied van welzijn en zorg en met de eerstelijnszorg. We denken dat de burger in een eerste contact de mogelijkheid moet krijgen om een beeld te schetsen van de situatie. Daarbij wordt de burger ondersteund door een professional die ervoor zorgt dat in dit uitgebreide gesprek alle relevante onderwerpen besproken worden. Als de situatie helder is gaan professional en burger gezamenlijk op zoek naar mogelijke oplossingen. Dit proces, van eerste contact tot arrangement, moet opgenomen worden in de Wmo. De wet begrenst de gemeentelijke verantwoordelijkheid door in artikel 4 van de wet 4 domeinen te benoemen waarop burgers met een beperking gecompenseerd worden. Deze 4 domeinen behoeven nadere vertaling om een duidelijk beeld te krijgen van de gemeentelijke verantwoordelijkheid én af te stappen van de claimgerichte benadering door gemeenten en cliënten. We hebben de vertaalslag gemaakt door de 4 domeinen vast te leggen in 7 resultaten, die aangeven wat gemeenten, in alle redelijkheid, moeten compenseren. Zowel bij het in kaart brengen van de situatie van de burger en de ondersteuningsvraag, als bij de compenserende maatregelen wordt liefst ook andere wet-en regelgeving betrokken, zoals de Zvw en de AWBZ, maar ook welzijns- en inkomensvoorzieningen. De Kanteling, een project met twee sporen In het eerste spoor zoeken gemeenten naar mogelijkheden voor een gekantelde aanpak. Zij doen dat door te bedenken hoe, waar en door wie een eerste gesprek met een burger moet plaatsvinden en andere oplossingen aan te bieden. Uitgangspunt daarbij is de burger met zijn vragen, ervaringen en wens om mee te doen 1 Het doel is dan ook: a. Het in de praktijk ontwikkelen van nieuwe werkwijzen voor de uitvoering van art 4 van de Wmo (van aanvraag tot realisering) die meer aansluiten bij de kern van het compensatiebeginsel. b. Het produceren en verspreiden van instrumenten, voorbeelden en modellen op basis van deze praktijkontwikkeling c. Het vertalen van de nieuwe werkwijze in een consistent en realistisch lokaal juridisch kader (verordening, beleidsregels) 1
Overgenomen uit het projectplan, augustus 2009
SK, 12 mei 2009
4
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT d. Het enthousiasmeren en informeren van alle overige gemeenten over de ontwikkelde aanpakken Punt c, het ontwikkelen van een juridisch kader noemen we het tweede spoor in het project. Dit wordt opgepakt door de zogenoemde expertgroep verordening, waarin de VNG gezamenlijk optrekt met de 2 3 CG-raad en het CSO . De expertgroep bestaat uit 5 vaste leden en nodigt naar behoeven andere experts aan tafel. De expertgroep verordening buigt zich over vier onderwerpen. 1 Wat is de reikwijdte van de compensatieplicht; op welke terreinen moet de gemeente compenseren? 2 Voorbeelden van oplossingsrichtingen 3 Wat wordt geregeld in de verordening en beleidsregels? 4 Van eerste contact tot arrangement; hoe leggen we dat vast? Per onderwerp worden de bevindingen opgetekend en apart gepubliceerd, als bouwstenen die de basis vormen voor een nieuwe of ‘gekantelde’ verordening Wmo. We beschrijven de reikwijdte van de compensatieplicht aan de hand van het ICF handboek. Met de komst van de Wmo is niet beoogd het voorzieningenniveau uit te breiden, zo valt in de parlementaire stukken te lezen. Daarom betrekken we bij het beschrijven van de reikwijdte van de compensatieplicht de historische context en andere wet-en regelgeving. Een uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid Overigens is bij wijze van uitzondering besloten om het kunnen beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften (de boodschappen) en de benodigde hoeveelheid voedsel ook als resultaatsverplichting te benoemen. Dit is een uitbreiding van de gemeentelijke verantwoordelijkheid, immers voorheen werd de maaltijdservice indien nodig wel geregeld, maar niet benoemd als verantwoordelijkheid van gemeenten. Verder blijft het uitgangspunt dat zaken die we aanmerken als gebruikelijk niet onder de compensatieplicht vallen en dat compensatie zo ver gaat als redelijkerwijze gevraagd mag worden. De beschrijving van de reikwijdte wordt steeds zoveel mogelijk geconcretiseerd door te benoemen waar het precies over gaat. Allerlei mogelijke oplossingen die in de praktijk worden of zijn ontwikkeld worden in het volgende hoofdstuk beschreven. In vervolg hierop onderzoeken we wat wordt ‘geregeld’ in de verordening en beleidsregels en waarom dat zo is. Het gaat dan om nut en noodzaak, maar ook over mogelijke belemmeringen van vastleggen in een verordening. Als het gaat om kantelen spreken we van een uitgebreid gesprek om de situatie, wensen en mogelijkheden te verkennen. Maar hoe bedden we het hele proces, van het eerste contact tot en met arrangement van ondersteuning in een juridisch kader. De vier genoemde onderwerpen worden in de paragrafen 2 tot en met 5 uitgewerkt. Deze notitie groeit in de loop van 2009 uit tot een volwaardig document waarin voor alle stappen een voorstel voor handelen wordt gedaan. We noemen dit bouwstenen voor de nieuwe verordening. Belangrijke ontwikkelingen Op dit moment wordt door de betrokken partijen gesproken over een herverkaveling van de hulpmiddelen. Deze discussie lijkt niet overbodig omdat de verstrekking van hulpmiddelen leidt tot veel onduidelijkheid bij de burger. Naar verwachting zullen alle hulpmiddelen die samenhangen met voortbewegen tot het domein van de Wmo gaan behoren. Dit betekent een verschuiving in de verantwoordelijkheden van gemeenten, Zvw en AWBZ
2 3
Chronisch zieken en gehandicapten raad Centrale van samenwerkende ouderenorganisaties
SK, 12 mei 2009
5
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Hoofdstuk 2. De reikwijdte van de compensatie
In dit hoofdstuk gaat het om de ‘wat’ vraag. Waarvoor is de gemeente verantwoordelijk? Het volgende hoofdstuk gaat over het ‘hoe’. Gemeenten geven afhankelijk van hun beleid invulling aan de compensatie. Zij maken daarbij gebruik van de mogelijkheden die juist in de eigen gemeente voorhanden zijn. . 2.1 De wetstekst e e Bij het vaststellen van de reikwijdte van de compensatieplicht zijn het 2 en het 4 artikel van belang. Artikel 2 van de Wmo luidt: Er bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat. Andere wet-en regelgeving waarmee kan worden voorzien in een oplossing is daarmee voorliggend aan de Wmo. Hierbij kunnen we denken aan bijzondere bijstand wanneer lidmaatschapsgeld een belemmering is voor participatie. Binnen grenzen van redelijkheid kan enige vorm van financiële compensatie om deelname mogelijk te maken. Artikel 4 van de Wmo introduceert de term compensatie. Het artikel luidt als volgt: Ter compensatie van de beperkingen die een persoon als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder g, onderdeel 4,5,en 6 ondervindt in zijn zelfredzaamheid en zijn maatschappelijke participatie, treft het college van burgemeester en wethouders voorzieningen op het gebied van maatschappelijke ondersteuning die hem in staat stellen: a. een huishouden te voeren; b. zich te verplaatsen in en om de woning; c. zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel; d. medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Bij het bepalen van de voorzieningen houdt het college van burgemeester en wethouders rekening met de persoonskenmerken en behoeften van de aanvragen van de voorzieningen, alsmede met de capaciteit van de aanvrager om uit een oogpunt van kosten zelf in maatregelen te voorzien. Hóe gemeenten hun verantwoordelijkheid vormgeven komt tot uitdrukking in het derde hoofdstuk met voorbeelden van oplossingen uit de praktijk die de theoretische verhandeling over de reikwijdte illustreren. 2.2 Resultaatverplichting In de Wmo, zoals die nu luidt, zijn gemeenten gehouden hun burgers te compenseren voor de beperkingen die zij ervaren. Deze compensatieplicht is een resultaatsverplichting, zoals ook de Centrale Raad van Beroep heeft uitgesproken. Dit betekent dat burgers van hun gemeente kunnen verlangen hen, in alle redelijkheid, bij te staan bij het realiseren van de 4 in de wet genoemde domeinen. Deze domeinen zijn heel verschillend van aard en omvang en daardoor lastig te vertalen naar de praktijk. Daarom zijn de 4 domeinen met gebruik van ICF vertaald in 7 concrete en daardoor goed werkbare resultaten, die duidelijkheid geven over de reikwijdte van de compensatie. Bovendien werken we met resultaten die meetbaar zijn. Voorbeeld 1. resultaatomschrijving van ‘Het voeren van een huishouden’
Het voeren van een huishouden, inclusief zonodig de regie daartoe wordt geformuleerd: ‘een schoon, leefbaar en voor de bewoners geschikt huis’. Daarmee wordt gezegd dat het huis schoon moet zijn, volgens de huidig toegepaste normen. Het huis moet ook leefbaar zijn, zodanig opgeruimd en veilig dat de bewoner zich er prettig voelt. Voor de bewoner(s) geschikt betekent dat het in die mate is aangepast dat de bewoner met zijn specifieke beperkingen er kan leven. Dit denken in resultaten geeft de burger duidelijkheid en zekerheid over wanneer hij een beroep kan doen op gemeentelijke ondersteuning. Samen met de burger en afhankelijk van de behoeften van de burger, de mogelijkheden op het gebied van welzijn in de gemeente en het gemeentelijke voorzieningenbeleid wordt invulling gegeven aan de ondersteuning. Hoe ver gaat de compensatie De meerwaarde van maatwerk is dat bij het behalen van het resultaat niet een limitatief voorzieningenlijstje leidend is maar dat gezocht wordt naar een oplossing op maat. De oplossingen komen veel dichter bij de wensen van de burger en de eigen mogelijkheden worden langer benut.
SK, 12 mei 2009
6
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Een burger doet zelf wat mogelijk is en de ondersteuning is gericht op zelfstandigheid voor zover dat redelijkerwijze van de gemeente verwacht kan worden. Het is immers in het belang van de burger dat de financiële middelen ingezet worden ten behoeve van die zaken die anders niet bekostigd kunnen worden. Deze houding past in de filosofie van de Wmo en betekent dat gemeente en burger niet uit het oog mogen verliezen dat het gaat om vormen van compensatie die redelijkerwijs verstrekt kan worden. En de gehele situatie overziend wordt gezocht naar de oplossing die aangemerkt wordt als goedkoopst adequaat. . Aan de hand van het ICF handboek hebben we bij ieder resultaat aangegeven waar het concreet om gaat. Hierna volgt een aantal verduidelijkende voorbeelden. Voorbeeld Schoon huis
Compensatie op het gebied van het huishouden doen betekent: ‘ op gebruikelijk wijze, met behulp van gebruikelijke huishoudelijk apparatuur doen van het huishouden’. Compensatie beperkt zich tot het aantal ruimten dat nodig is om te leven. In geval en aan groot huis worden de woonruimte, slaapvertrek(ken), keuken, douche en toilet schoongehouden. De oppervlakte is ongeveer gelijk aan het aantal vierkante meters van een sociale huurwoning. Voorbeeld Boodschappen
Als het gaat om de boodschappen mag de burger verwachten dat compensatie ertoe leidt dat er voedingswaren, toiletartikelen, was-en schoonmaakmiddelen in huis zijn. Daarmee is voldaan aan de primaire levensbehoefte van de burger voor wat betreft de boodschappen. 2.3 Context De Wmo is bedoeld om participatie te bevorderen door maatwerk te leveren rekening houdend met de specifieke situatie, de mogelijkheden en wensen van een burger. Dit staat niet gelijk aan uitbreiden van het niveau van individuele voorzieningen, de wet is immers niet bedoeld om aanspraken te verruimen. In dit hoofdstuk zijn we op zoek naar de reikwijdte van de compensatieplicht. Alvorens per domein de reikwijdte te beschrijven, benoemen we een aantal begrenzingen die voor alle domeinen aan de orde zijn. Deze begrenzingen hebben alleen betrekking op de plicht van gemeenten; waar kan de gemeente aan gehouden worden. Het is geenszins een begrenzing van wat gemeenten kunnen en mogen doen bij de uitvoering van de compensatieplicht. Op grond waarvan is sprake van begrenzing van de compensatieplicht? • Andere wet-en regelgeving; • Historische context • Algemeen gebruikelijk Andere wet-en regelgeving Niet alle beperkingen op die vier terreinen zijn krachtens de Wmo te compenseren. Volgens artikel 2 van de wet valt hetgeen in of krachtens een andere wet is geregeld, valt buiten de scoop van compensatie in de Wmo. Zo regelt de Zvw bepaalde hulmiddelen en is begeleiding bij het eten onderdeel van persoonlijke verzorging uit de AWBZ. Voorzieningen voor bijzondere bijstand kunnen mogelijk financiële beperkingen opheffen die het meedoen aan recreatieve, sportieve of spirituele activiteiten in de weg staan. Maatschappelijke opvang is door de wetgever bewust buiten de compensatieplicht gehouden. Deze opvang valt wel onder de Wmo die immers breder is dan de compensatieplicht, maar in het kader van de compensatieplicht kan een burger geen recht ontlenen aan een vorm van maatschappelijke opvang. Ditzelfde geldt voor vormen van cliëntondersteuning die verder gaan dan een gesprek voor informatie en advies en regelen de zaken (aanvraag voor individuele Wmo verstrekking, maaltijdservice enz) die burger en professional in het gesprek overeen zijn gekomen. Historische context De Wmo is niet bedoeld als uitbreiding van de voorlopers van de wet zoals de Wvg en de AWBZ. Daarmee wordt de reikwijdte van de compensatieplicht ook bepaald door uit te gaan van het niveau van individuele voorzieningen zoals geregeld in die wetten. Zo is de voormalige Wvg maatgevend voor hulpmiddelen en vervoersvoorzieningen die onder de Wmo vallen. Voorbeelden hiervan zijn het speciaal vervoer, regels voor woningaanpassing (de
SK, 12 mei 2009
7
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT woonkamer, slaapvertrek, toilet en douche en de keuken zijn toegankelijk) en de hoogte van een verhuisvergoeding. Voor de hulp bij het huishouden zijn de voorwaarden, uren en taakomschrijving overgenomen uit de AWBZ zodat de werkzaamheden zich beperken tot een schone en hygiënische keuken, huiskamer, slaapvertrek, toilet en douche. Dus, tenzij de rechter anders beslist hanteren we huidige kwalitatieve en kwantitatieve normen. Het begrip algemeen gebruikelijk Ook wat iemand zelf kan doen, kan laten doen of geacht wordt te doen valt buiten de compensatieplicht. We gebruiken hiervoor het begrip: algemeen gebruikelijk. Wat hieronder valt is mede historisch bepaald. Op enig moment kan besloten zijn een bepaalde voorziening te schrappen uit een wet. Als geen sprake is van overheveling naar de Wmo, valt de desbetreffende voorziening buiten de compensatieplicht. Voorbeeld 2. Algemeen gebruikelijk
De sta-op-stoel is een duidelijk voorbeeld. Deze voorziening is geschrapt uit de Zvw omdat het rijk van mening is dat sprake is van eigen verantwoordelijkheid waarbij een ieder zelf de keuze kan maken voor aanschaf van een dergelijke stoel. Voorbeeld 3. Algemeen gebruikelijk
Een ander voorbeeld is het deel van de ondersteunende begeleiding dat uit de AWBZ is geschrapt. Omdat de wetgever van mening is dat burgers voor hun participatie niet afhankelijk zijn deze vorm van begeleiding, is deze voorziening niet overgeheveld naar de gemeenten en kunnen gemeenten niet verantwoordelijk gehouden worden voor een aanbod. 2.4 International Classification of Functioning (ICF) ICF is een gestandaardiseerd begrippenapparaat dat menselijk functioneren en de problemen die daarin kunnen optreden beschrijft. Met behulp van ICF kan het menselijk functioneren beschreven worden vanuit 3 perspectieven: • Het menselijk organisme (functies van het organisme en anatomische eigenschappen) • Het menselijk handelen (activiteiten en participatie) • De mens als deelnemer aan het maatschappelijk leven (activiteiten en participatie) Het CIZ maakt voor indicatiestelling voor AWBZ gebruik van ICF voornamelijk gericht op het functioneren van het menselijk organisme, het eerstgenoemde punt. Voor de Wmo zijn het menselijk handelen en de deelname aan het maatschappelijk leven interessant. Zo ontstaat het onderscheid tussen de Zvw en AWBZ die verantwoordelijk zijn voor zorg en de gemeenten die verantwoordelijk zijn voor het bevorderen van en ondersteunen bij participatie. Het is mogelijk om het gebruik van ICF gegevens over ziekte te combineren met gegevens over het menselijk functioneren. Er ontstaat een volledig beeld van de situatie, dat gebruikt kan worden bij besluitvormingsprocessen. Definities ICF en Modelverordening Wmo vergeleken. Het gebruik van begrippen is cruciaal in dit hoofdstuk. Zowel in het handboek ICF als in de modelverordening Wmol is een aantal begrippen gedefinieerd. Een aantal van deze begrippen is van belang bij het vaststellen van de reikwijdte van de compensatieplicht. Definities ICF Functies: fysiologische en mentale eigenschappen van het menselijk organisme Anatomische eigenschappen: positie, aanwezigheid, vorm en continuïteit van onderdelen van het menselijk lichaam Stoornissen: afwijkingen in of verlies van functies of anatomische eigenschappen Activiteiten: onderdelen van iemands handelen Participatie: iemands deelname aan het maatschappelijk leven Definitie ICFén Modelverordening: Beperkingen: moeilijkheden die iemand heeft met het uivoeren van activiteiten Definitie Modelverordening: Maatschappelijke participatie: normale deelname aan het maatschappelijke verkeer, te weten het voeren van een huishouden, het normale gebruik van de woning; het zich in en om de woning
SK, 12 mei 2009
8
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT verplaatsen; het zich zodanig verplaatsen dat aansluiting wordt gevonden bij regionale, bovenregionale en landelijke vervoerssystemen; het ontmoeten van anderen mensen en het aangaan en onderhouden van sociale verbanden om op die manier deel te nemen aan het lokale maatschappelijke leven. ICF en de modelverordening Omdat de ICF het menselijk functioneren en handelen helder omschrijft heeft de expertgroep verordening het ICF handboek gehanteerd als leidraad bij het beschrijven van de reikwijdte van de compensatieplicht. De expertgroep is daarbij begeleid door dé ICF expert van het RIVM. In eerste instantie is vastgesteld dat de hoofdstukken 4 mobiliteit, 6 huishouden en 9 maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven gebruikt kunnen worden om vast te stellen welke taken vallen onder de 4 domeinen van artikel 4 van de Wmo. Tenslotte constateerde de Expertgroep dat niet alles wat in een bepaald ICF hoofdstuk staat van toepassing is in de Wmo. We zijn er met een schaartje langsgegaan. Bijvoorbeeld het Kopen of huren van een huis. Dat valt onder hoofdstuk 6 Huishouden. Daar hebben we in Nederland een heel systeem van bijstand, hypotheken, huurtoeslag, huurtoewijziging etc voor. We hebben daarbij ook gekeken naar de praktijk, zoals die voor de komst van de Wmo is gegroeid (de historische context) De expertgroep is alle items langsgelopen en heeft vastgesteld wat redelijkerwijs, rekening houdend met de standaarden, gewoonten en mogelijkheden in onze samenleving behoort tot de 4 domeinen uit artikel 4 van de Wmo. Met deze kennis zijn de 4 domeinen van de compensatieplicht vertaald in 7 resultaten, waarmee de resultaatverplichting van gemeenten is gedefinieerd. Deze resultaten zijn: 1 2 3 4 5 6 7
Iedere burger kan wonen in een schoon, leefbaar en voor de bewoner geschikt huis Iedere burger kan beschikken over primaire levensbehoeften Iedere burger kan beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding Iedere burger kan thuis zorgen voor kinderen die tot het gezin behoren Iedere burger kan gebruik maken van hulpmiddelen om zich te verplaatsen in, om en nabij het huis Iedere burger heeft de mogelijkheid om zich lokaal te kunnen verplaatsen per vervoermiddel Iedere burger heeft de mogelijkheid om contacten te hebben met medemensen en deel te nemen aan recreatieve, maatschappelijke of religieuze activiteiten
Als gezegd geven deze concreet geformuleerde resultaten duidelijkheid, zowel aan de burger over wat van de gemeente verwacht mag worden, als aan gemeenten. Zij weten wanneer zij een vorm van compensatie moeten bieden en tot welk resultaat de compensatie moet leiden. Vervolg van de notitie In de paragrafen 2.5 tot en met 2.7 wordt voor de 4 domeinen van artikel 4 van de Wmo in ICF termen afzonderlijk beschreven wat de het resultaat moet zijn van de compensatie. Zo ontstaat een beeld van de reikwijdte. 2.5 Het eerste domein: het voeren van een huishouden Compensatie op het eerste domein van artikel 4, het voeren van een huishouden is bedoeld als ondersteuning bij het runnen van een huishouden. Daarmee bedoelen we op de gebruikelijke wijze, dus met behulp van gebruikelijke huishoudelijke apparatuur doen van het huishouden en voorkomen van gevaarlijke situaties (vallen, brand) en voorkomen van verwaarlozing Het eerste domein kan met gebruik van ICF vertaald worden in 4 resultaten: 1. Iedere burger kan wonen in een schoon, leefbaar en voor de bewoner of het gezin geschikt huis Dit eerste resultaat moet het mogelijk maken dat een ieder kan wonen in een huis dat schoon is volgens de normen die gemeenten nu ook hanteren. Ten aanzien van schoon zijn normen geformuleerd in de beleidsregels. Ook de huidige normen voor het aantal ruimten in huis / vierkante
SK, 12 mei 2009
9
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT meters van het huis dat schoon moet zijn blijven van toepassing. Zo moet iedereen gebruik kunnen maken van een schone huiskamer, slaapvertrek, keuken en douche/toilet. Leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel bijvoorbeeld om vallen te voorkomen. Met de laatste frase van de zin, een voor de bewoner geschikt huis, wordt bedoeld dat het zodanig functioneel is ingericht dat de bewoner gebruik kan maken van de genoemde ruimten. Dus drempelvrij indien een rollator noodzakelijk is bij het lopen. Brede deuren, een elektrische deuropener en vrij van drempels ook bij de voordeur, indien verplaatsen gebeurt met een rolstoel. Redelijkerwijs kan niet van een gemeente verlangd worden dat een lange oprit van een vrijstaand huis aangepast wordt voor rolstoelgebruik. De compensatie kan op verschillende manieren vorm krijgen. De keuzes zijn afhankelijk van de situatie van de burger, waarbij gemeente en de burger liefst in samenspraak en in redelijkheid tot een oplossing komen. 2. Iedere burger kan beschikken over primaire levensbehoeften Met dit resultaat verplichten gemeenten zich om burgers zodanig te compenseren dat zij voorzien zijn van dagelijkse benodigde hoeveelheid voedsel voor de maaltijden en andere momenten waarop iets genuttigd wordt. Maar ook toiletartikelen en schoonmaakartikelen moeten aanwezig zijn. Deze dagelijkse benodigdheden kunnen op vele manieren in huis komen. Compensatie houdt niet in dat de burger altijd zelf de boodschappen kan doen, in redelijkheid wordt gezocht naar een oplossing waarmee het resultaat bereikt wordt. Onder primaire levensbehoeften verstaan we ook de maaltijden. Ondersteuning betekent niet per definitie hulp bij het zelf bereiden van de maaltijden, ondersteuning betekent wel dat de burger de dagelijkse maaltijden kan genieten. Daarbij moet rekening gehouden worden met medische diëten en er kan rekening gehouden worden met persoonlijke wensen. Ook hier komen burger en gemeente gezamenlijk tot een redelijke oplossing. Overigens is dit een uitbreiding van het ondersteuningsaanbod. Voorheen werd de maaltijdservice indien nodig wel geregeld, maar het was niet benoemd als verantwoordelijkheid van gemeenten. Ditzelfde geldt voor het derde resultaat voor zover het gaat om aanschaf van kleding. 3. Iedere burger kan beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding Gemeenten ondersteunen burgers die beperkingen ondervinden bij het op orde houden van kleding; wassen en strijken. Kleding kopen valt niet onder afdwingbare compensatie, maar als dat nodig is wordt er wel geregeld dat er kleding wordt gekocht. De wijze waarop deze ondersteuning wordt geboden is weer afhankelijk van de gezamenlijk door burger en gemeente bedachte oplossing. 4. Iedere burger kan thuis zorgen voor kinderen die tot het gezin behoren Ouders die beperkingen ondervinden bij het voeren van een huishouden en daardoor niet kunnen zorgen voor hun kinderen, kunnen ondersteuning aanvragen. Als gezegd is compensatie bedoeld als ondersteuning bij het voeren van het huishouden, waar onder de zorg voor kinderen wordt verstaan. Ondersteuning bij de opvoeding in een ontregeld gezin valt onder de wet op de Jeugdzorg en intensieve zorg voor kinderen hoort thuis in de AWBZ. De omschrijvingen uit het ICF handboek zijn opgenomen in Bijlage 1, tabel 1 2.6
Het tweede domein en derde domein: zich verplaatsen in, om en nabij de woning en zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel Gemeenten compenseren hun burgers zodanig dat zij normaal gebruik kunnen maken van hun woning en zich kunnen verplaatsen in hun woonomgeving. We beschrijven dit in 2 resultaten: 5. Iedere burger kan gebruik maken van hulpmiddelen om zich te verplaatsen in, om en nabij het huis 6. Iedere burger heeft de mogelijkheid om zich lokaal te kunnen verplaatsen per vervoermiddel Met zich verplaatsen in huis bedoelen we dat de burger in staat is de woonkamer, slaapvertrek, toilet en douche en de keuken te bereiken en zich daar zodanig te kunnen redden dat normaal functioneren
SK, 12 mei 2009
10
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT mogelijk is. Bij dit resultaat wordt compensatie geboden in de vorm van hulpmiddelen. Voorbeelden zijn een rolstoel voor verplaatsingen door de ruimte of van de ene naar de andere ruimte of naar buiten. Ook een tillift is een voorbeeld, deze maakt verplaatsingen van en naar bed en toilet mogelijk. Het helpen bij verplaatsen, dus een professional die de tillift bedient, valt niet onder de reikwijdte van de Wmo. Dat valt onder persoonlijke verzorging uit de AWBZ. Herverdeling van de hulpmiddelen Tot nu toe is de verantwoordelijkheid voor hulpmiddelen bij verschillende partijen belegd. Zoals in het eerste hoofdstuk genoemd wordt gesproken over een meer logische indeling waarbij alle hulpmiddelen voor verplaatsingen in en om de woning ondergebracht worden in de Wmo. Resultaat 6 sluit aan op het vijfde resultaat en moet het burgers mogelijk maken om zich te verplaatsen in de woonplaats door middel van lokaal en regionaal openbaar of speciaal vervoer. Soms wordt dit vervoer op individueel niveau geregeld. De omschrijvingen uit het ICF handboek zijn opgenomen in Bijlage 1, tabel 2 2.7
Het vierde domein: medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. De Wmo onderscheidt zich van voorgaande wetten doordat nadrukkelijk is geformuleerd dat gemeenten ook een vorm van compensatie bieden aan burgers die beperkingen ondervinden bij hun participatie op het sociale vlak. Met gebruik van ICF hebben we vierde domein als volgt vertaald in een resultaat: 7. Iedere burger heeft de mogelijkheid om contacten te hebben met medemensen en deel te nemen aan recreatieve, maatschappelijke of religieuze activiteiten Het doel is dat burgers kunnen voorzien in hun behoefte aan deelname aan activiteiten en sociale verbanden kunnen aangaan en onderhouden. Dit steeds binnen de grenzen van wat redelijkerwijs van een gemeente verwacht mag worden. Zo kan de deelname aan een reguliere (favoriete) activiteit ondersteund worden op de wijze die daarvoor nodig is en mits het binnen redelijke grenzen blijft. Wekelijks vervoer over een afstand van 200 kilometer is een onredelijke eis en valt niet onder de reikwijdte van de compensatieplicht. Echter als de vraag is om per kwartaal een dergelijke afstand te faciliteren ten behoeve van deelname aan een activiteit dan kan dat een prima oplossing zijn. Om deelname aan activiteiten mogelijk te maken moet aan een aantal voorwaarden, zoals vervoer en hulpmiddelen bij het voortbewegen voldaan worden. Daarmee zijn de eerste drie domeinen eigenlijk voorwaarden scheppend voor het vierde domein. Immers, ontmoeten van medemensen, aangaan van sociale verbanden is in principe mogelijk wanneer verzorging en hygiëne goed zijn en verplaatsen en vervoer geregeld zijn. Er zijn meer voorwaarden voor maatschappelijke participatie, zoals financiën en toegankelijkheid van gebouwen. Dit valt niet onder de compensatieplicht, maar wellicht wel onder andere wetgeving, die op een andere wijze wordt uitgevoerd dan de Wmo. Zo kan er bij financiële belemmeringen soms een beroep gedaan worden op andere wetgeving, zoals bijzondere bijstand. Vaak zijn er regelingen waarmee lokale activiteiten toegankelijk gemaakt worden voor mensen met een smalle beurs. Een ander onderwerp dat onder andere wet- en regelgeving valt is de toegankelijkheid van gebouwen. De omschrijvingen uit het ICF handboek zijn opgenomen in Bijlage 1, tabel 3 2.8
Conclusie
Deze opsomming van items die onder de reikwijdte van de compensatieplicht vallen maakt duidelijk waarvoor de gemeente in het kader van de Wmo verantwoordelijk is. We hebben ook geconstateerd dat ander gemeentelijk beleid, zoals bijvoorbeeld armoedebeleid, raakt aan de Wmo. Verder zijn er nog de AWBZ en Zvw en mogelijk andere wetten die niet door gemeenten worden uitgevoerd maar deels ook gericht zijn op participatie. Voor De Kanteling is het van belang om de verschillende verantwoordelijkheden in beeld te hebben.
SK, 12 mei 2009
11
De Kanteling, Expertgroep Verordening
CONCEPT Dat ‘het gesprek aan de keukentafel’ breder moet zijn dan de onderwerpen waarop de gemeente compensatieplicht heeft, is duidelijk. Maar het inzicht in verantwoordelijkheid voor de gemeente is wel nodig om het gesprek aan de keukentafel vorm te kunnen geven.
SK, 12 mei 2009
12
De Kanteling, Expertgroep Verordening
