De Kaderrichtlijn Water en Gewasbeschermingsmiddelen

De Kaderrichtlijn Water en Gewasbeschermingsmiddelen

Juli 2007

Prof. mr. H.F.M.W. van Rijswick & mr .drs. E.M. Vogelezang-Stoute Centrum voor Omgevingsrecht (UU) en Centrum voor Milieurecht (UvA)

Verzorging binnenwerk: Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/M. Walraven © 2007 H.F.M.W. van Rijswick en E.M. Vogelezang-Stoute ISBN 978-90-78325-08-6 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16B Auteurswet 1912 jo. het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471 en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen an de Stichting Reprorecht (Postbus 882, 1180 AW Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de uitgever te wenden. No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means, without written permission from the publisher. Ondanks alle aan de samenstelling van de tekst bestede zorg, kunnen noch de auteurs, noch de uitgever aansprakelijkheid aanvaarden voor eventuele schade, die zou kunnen voortvloeien uit enige fout, die in deze uitgave zou kunnen voorkomen.

Inhoudsopgave Brief summary...............................................................................................7 Summary, conclusions and recommendations..............................................11 1. Introduction......................................................................................11 2. Requirements ensuing from the WFD concerning plant protection products............................................................................................12 3. The relationship between the WFD and Directive 91/414/EEC ......13 4. The assessment methods of the two directives ................................15 5. Differences between the assessment methods .................................16 6. Differentiation of authorisation regime according to region?..........17 7. Differentiation in where the standard applies according to place and scale...........................................................................................18 8. Scope in the WFD for temporary deterioration of the situation when measures are being taken .......................................................19 9. Reflection of monitoring data in the authorisation decisionmaking .............................................................................................20 10. How to deal with substances that are also used in contexts other than as plant protection products .....................................................20 11. Application of an environmental quality standard as authorisation standard in the context of Directive 91/414.....................................21 12. Scope for the independent drawing up of regulations by local or regional authorities ..........................................................................21 13. Questions and areas that lack clarity regarding the reflection of the WFD in the authorisation decision-making .....................................22 14. Recommendations............................................................................23 Korte samenvatting.....................................................................................27 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen .................................................31 1. Inleiding...........................................................................................31 2. Vereisten die uit de KRW voortvloeien ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen...........................................................32 3. De verhouding van de KRW tot richtlijn 91/414/EEG....................33 4. De beoordelingsmethoden van beide richtlijnen..............................35 5. Verschillen tussen beide beoordelingsmethoden .............................37 6. Differentiatie van toelatingsregime naar regio?...............................37 7. Differentiatie naar plaats en schaalniveau waar de norm geldt .......38 8. Ruimte in de KRW voor tijdelijke achteruitgang, bij het nemen van maatregelen? .............................................................................39 9. Doorwerking van monitoringgegevens in de toelatingsbesluitvorming?................................................................40

3

DE KADERRICHTLIJN WATER EN GEWASBESCHERMINGSMIDDELEN

10. Hoe om te gaan met stoffen die ook in andere toepassingen dan gewasbeschermingsmiddelen gebruikt worden?..............................40 11. Toepassing van een milieukwaliteitsnorm als toelatingsnorm in het kader van richtlijn 91/414? ..............................................................41 12. Ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden?.......................................................................................41 13. Onzekerheden en onduidelijkheden met het oog op de doorwerking van de KRW in de toelatingsbesluitvorming ...................................42 14. Aanbevelingen .................................................................................43 I Het onderzoek ................................................................................47 1. Inleiding...........................................................................................47 2. Aanleiding voor het onderzoek........................................................47 3. Doelstelling en onderzoeksvragen ...................................................49 4. Opbouw rapport ...............................................................................51 II. Beantwoording van de onderzoeksvragen ...................................53 1. Welke verplichtingen vloeien voort uit de KRW ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen?.........................................................53 1.1 Algemene verplichtingen uit de KRW ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen.................................................53 1.2 Kwaliteitsnormen voor verontreinigende stoffen...................53 1.3 De bepalingen van de Kaderrichtlijn nader onderzocht met het oog op raakvlakken met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn ...................................57 1.4 Conclusies en aanbevelingen .................................................64 2. Hoe verhouden de Kaderrichtlijn water en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich tot elkaar?....................67 2.1 Inleiding .................................................................................67 2.2 De verhouding van richtlijnen tot elkaar: algemeen ..............67 2.3 Wat zegt de tekst van richtlijn 91/414 over de verhouding tot andere richtlijnen?.............................................................71 2.4 Wat zegt de tekst van de KRW over de verhouding tot richtlijn 91/414? .....................................................................72 2.5 Eerste uitwerking van deze KRW-bepalingen door de Commissie..............................................................................74 2.6 Conclusies over de verhouding van beide richtlijnen ............75 (vragen 2-algemeen en 2c).....................................................75 2.7 Hoe is de verhouding tussen beide regelingen bij (dreigende) overschrijding van de kwaliteitsnormen die gelden op grond van de KRW? (vraag 2b) .......................................................76 2.8 Hoe verhouden de beoordelingsmethoden van richtlijn 91/ 414 en richtlijn 2000/60 zich tot elkaar? (vraag 2d) ..............79 4

INHOUDSOPGAVE

2.8.1 2.8.2 2.8.3 2.8.4

3.

4.

5.

Inleiding .........................................................................79 De beoordelingsmethode van richtlijn 91/414 ...............79 De beoordelingmethode van de KRW............................88 Verschillen beoordeling richtlijn 91/414 en de beoordeling op grond van de KRW................................96 2.9 Staat de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn toe dat voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor individuele wateren op grond van de KRW met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanvullende regels worden gesteld (regionale differentiatie). (vraag 2E)..97 2.9.1 Inleiding .........................................................................97 2.9.2 Regionale differentiatie binnen richtlijn 91/414.............97 2.9.3 Aanvullende regels voor het gebruik, voor het bereiken van KRW-doelstellingen in individuele wateren?........100 In hoeverre bieden richtlijn 91/414 en de Kaderrichtlijn water ruimte voor differentiatie...............................................................103 3.1 In hoeverre biedt richtlijn 91/414 ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld de plaats waar de norm (ten aanzien van oppervlaktewateren/of grondwater) geldt alsmede naar schaalniveau; zo ja, tot welk schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit?.......................................................104 3.2 In hoeverre biedt de Kaderrichtlijn water ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld de plaats waar de norm (ten aanzien van oppervlaktewater en/of grondwater) geldt alsmede naar schaalniveau; zo ja, tot welke schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit? ..........................108 3.3 Algemene conclusie en aanbevelingen ................................113 Staat de KRW toe dat bij de vaststelling van normoverschrijding – en de naar aanleiding daarvan te nemen maatregelen – rekening wordt gehouden met herstel van een waterlichaam en welke tijdschaal geldt daarbij? .................................................................114 4.1 Tijdelijke achteruitgang .......................................................114 4.2 Overschrijding milieukwaliteitsnormen voor stoffen ..........114 4.3 Overgangsgebied voor overschrijding .................................114 4.4 Overige normen voor de goede ecologische toestand..........115 4.5 Conclusie..............................................................................115 Stel dat uit monitoringgegevens blijkt dat kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW ten aanzien van een werkzame stof worden overschreden in een bepaald oppervlaktewater- of grondwaterlichaam. 5


6.

7.

8.

III. IV

6

Welke randvoorwaarden kent de KRW in dat geval om via het toelatingsinstrument de overschrijding ongedaan te maken? ........116 5.1 Inleiding ...............................................................................116 5.2 Doorwerking kwaliteitsnorm op grond van de KRW in de beoordeling op basis van richtlijn 91/414 ............................117 5.3 De rol van monitoringgegevens in de toelatingsbeoordeling en besluitvorming.................................................................117 5.4 De instrumenten ...................................................................120 5.5 De vraag naar de causaliteit .................................................121 5.6 De betekenis van de milieubeginselen .................................122 5.7 Conclusies en aanbevelingen ...............................................123 Hoe bij de toetsing in het kader van richtlijn 91/414 om te gaan met werkzame stoffen die niet alleen als gewasbeschermingsmiddel bijdragen aan de belasting van het oppervlaktewater maar die ook op andere wijze op de markt zijn en gebruikt worden (en in het oppervlaktewater komen) ..............................................................124 6.1 Inleiding ...............................................................................124 6.2 Andere toepassingen van een stof en de vraag naar de causaliteit .............................................................................125 6.3 Andere toepassingen en op grond van de KRW te nemen maatregelen ..........................................................................125 6.4 Conclusies ............................................................................127 Staat richtlijn 91/414 toe dat in de KRW dochterrichtlijn vastgestelde milieukwaliteitsnormen worden gehanteerd als norm voor het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen, zowel in het geval wanneer de milieukwaliteitsnorm strikter is als in het geval dat deze minder stringent is? .........................................................128 Is er ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door de lagere overheden: gemeenten, provincies en waterschappen? En zo ja, wat zijn daarbij de grenzen? ...........................................130 8.1 Inleiding ...............................................................................130 8.2 Richtlijn 91/414 en de organisatie van de uitvoering door de lidstaten ................................................................................130 8.3 Ruimte voor het stellen van voorschriften door lagere overheden.............................................................................131 8.4 Conclusies ............................................................................134 Conclusies en aanbevelingen.......................................................135 Achtergronddocument.................................................................153

Brief summary This report contains the results of a study of the relationship between the Water Framework Directive (“WFD”) and the Council Directive concerning the placing of plant protection products on the market (Directive 91/414/EEC). This study forms the first phase in a project for drawing up a methodology for the authorisation criterium “risk for water organisms”, known as the “water decision tree”. The study was carried out on the instructions of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, by Utrecht University’s Centre for Environmental Law and Policy/NILOS and the Universiteit van Amsterdam’s Centre for Environmental Law. The objective of the study was to gain an understanding of the relationship between the two directives and, in particular, in the way in which the WFD is reflected in the authorisation policy and in the preconditions resulting from the WFD for the “water decision tree”. The research question of the study covers the following areas: • the requirements of the WFD concerning plant protection products, • the relationship between the WFD and Directive 91/414/EEC, including the assessment methods, • the possibilities for regulating individual waters and the possibilities for regional differentiation, • the scope for the differentiation of standards and, in the event of exceedance of standards, for taking the recovery of a water body into account, • the reflection of monitoring data in the authorisation policy, • the assessment of contamination by plant protection products if the substances in question also cause water contamination as a result of other applications, • the use of an environmental quality standard from the WFD in the authorisation of a plant protection product, • the scope for local or regional authorities to draw up regulations independently. By virtue of the WFD, the water in the European Union must, in principle, have a “good status” by 2015. This “good status” is expressed in environmental quality standards, which must be met by the Member States. In order to achieve the WFD objectives, a combined approach has to be taken at na7


tional level for point and diffuse sources of pollution. If multiple environmental quality standards are applicable, the emission control measures necessary to achieve these objectives must be focused on the strictest one. The WFD contains no requirements specifically regarding plant protection products. The regulation realised via authorisation of plant protection products is one of the control measures within the context of the WFD. The measures within the context of Directive 91/414 must therefore be included in the programme of measures to be drawn up by Member States. This means that contamination from both point and diffuse sources must be tackled if it becomes apparent that the objectives cannot be met. The WFD contains various measures that Member States can use to tackle any such sources of contamination. These measures are divided into basic (minimum requirements) and supplementary measures. Examples of basic measures for point sources are the tightening of permits or general rules, and for diffuse sources, prevention or control of the introduction of the pollutants, tightening of authorisation and prohibitory provisions. More generally, the WFD requires that priority be given to tackling contamination at the source. The preconditions ensuing from the WFD must have consequences for the authorisation of plant protection products. These preconditions particularly concern fitting the water quality standards into the authorisation assessment whereby, in principle, the quality standards apply to all waters and there is only scope for possible relaxation. This relaxation has to be within the WFD exceptions. Given the requirements of Art. 10 para 3 of the WFD, the environmental quality standards from the WFD must be reflected in the authorisation decision-making. However, the directives do not contain any clear procedures for how this is to be realised. The Uniform Principles for the authorisation of plant protection products do reflect the standards from the water directives, but this is less clearly regulated for surface water quality. The objectives and authorisation criteria provide scope for this reflection of water quality standards, but there are no procedural regulations to this end. The assessment methods of the two directives vary. The points of departure of the WFD are the water quality standards and those of Directive 91/414 are the application of the product and the resulting exposure. Monitoring data is central to the WFD, but Directive 91/414 works with models and monitoring data have no clear place. In view of the differences between the assessment systems, and the case law of the European Court of Justice, the conclusion of this study is that the two sets of standards should be applied alongside one another.

8

BRIEF SUMMARY

The WFD provides for a system of monitoring obligations with a view to meeting the WFD water quality standards. Appropriate measures must be taken on the basis of the monitoring results to ensure that the standards are actually met. Different measures have to be taken depending on the cause of the exceedance. In view of the WFD requirements of prevention and control of contamination at the source, if the exceedance of the standards is caused by the use of authorised plant protection products, measures concerning the revision or tightening of authorisation would seem to be most sensible. When authorising new plant production products, the WFD requirements will have to be used in the assessment. The conclusion of the study is that there are no procedures in either the WFD or Directive 91/414 to enable the reflection of the quality standards and monitoring data in the authorisation assessment. The research question of the study also concerned the possibilities the directives provide for deviating from water quality standards, in the sense of differentiation according to time or place where the standards apply. The findings of the study show that neither the WFD nor Directive 91/414/EEC provide a general possibility for this. The WFD only contains the general exceptional provisions and provisions for the protection of certain areas that need extra protection. Furthermore, the WFD assumes that the Member States lay down the quality requirements for a “good ecological status” themselves, a distinction being made between different types of waters. Directive 91/414 does not have any possibilities for differentiation according to time or place where the standard applies. The above leads to the general conclusion that the WFD sets requirements on the water quality and that, if these requirements are not met because of the use of plant protection products that have been authorised or are to be authorised, measures have to be taken concerning this authorisation. To this end, it is necessary to gear authorisation to the requirements and quality standards set by the WFD. This study shows that this is not only required and desirable but also that it is possible pursuant to current legislation. No absolute restrictions have been found that stand in the way of better harmonisation between the WFD and Directive 91/414. However, the harmonisation between the two directives requires improvement on a number of points. Recommendations are made to this end in this study. These concern the procedures for reflecting the quality standards in the assessment and decision-making involved in authorising plant protec9


tion products, in particular. Some of the recommendations concern the national level and some the European level. In this study, an inventory has been made of any questions ensuing from the two directives, so that more clarity can be obtained on the scope and obligations ensuing from the WFD regarding plant protection products at a followup stage.

10

Summary, conclusions and recommendations 1.

Introduction

This report contains the results of a study into the relationship between the Water Framework Directive (WFD) and the Council Directive concerning the placing of plant protection products on the market (Directive 91/414/EEC). The study forms the first phase in a project for drawing up a methodology for the authorisation criterium ‘risk for water organisms’, known as the ‘water decision tree” The study was carried out on the instructions of the Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, by Utrecht University’s Centre for Environmental Law and Policy/NILOS and the Universiteit van Amsterdam’s Centre for Environmental Law. The objective of the study was to gain an understanding of the relationship between the two directives and, in particular, in the way in which the WFD is reflected in the authorisation policy and in the preconditions resulting from the WFD for the ‘water decision tree’. The research question of the study covers the following areas: • the requirements of the WFD concerning plant protection products, • the relationship between the WFD and Directive 91/414/EEC, including the assessment methods, • the possibilities for regulating individual waters (regional differentiation), • the scope for the differentiation of standards and, in the event of exceedance of standards, for taking the recovery of a water body into account, • the reflection of monitoring data in the authorisation policy, • the assessment of contamination by plant protection products if the substances in question also cause water contamination as a result of other applications, • the use of an environmental quality standard from the WFD in the authorisation of a plant protection product, • the scope for local authorities to draw up regulations independently.

11


2.

Requirements ensuing from the WFD concerning plant protection products

No specific obligations regarding plant protection products ensue from the WFD. Insofar as plant protection products contain pollutants, the same regime applies to them as to other pollutants. If quality standards have been laid down for specific pollutants, these standards must be met. If priority substances are concerned, quality standards are laid down at Community level which must then be transposed into statutory provisions by Member States. These statutory provisions must stipulate that the quality standards may not be exceeded. As regards non-priority substances and the other ecological objectives, Member States are obliged to lay down quality standards in the law at national level. These standards must also be met. In principle, Member States have a high degree of freedom as regards how these quality standards are met. If the objectives are not met, or there is a risk that they will not be met, an investigation must be carried out to ascertain the cause. The investigation is based on monitoring data. If it becomes apparent that the standards are exceeded as a result of the use of authorised plant protection products, appropriate measures must be taken so that the objectives and standards are met. If the monitoring data show that the standards are exceeded due to illegal usage (the usage of nonauthorised substances or usage that violates the instructions for use) then it goes without saying that enforcement should be tightened or use should be made of initial regulations in the field of water protection. As regards other reasons for (imminent) exceedance of the standards, Art.10 of the WFD indicates that the objectives must be achieved by means of a combined approach of point and diffuse sources. Article 11 introduces a programme of measures that contains some obligatory and some supplementary measures. The instruments from Directive 91/414/EEC also fall under the programme of measures. The measures to be taken can be divided into measures to regulate point sources and measures to regulate diffuse sources. Plant protection products ending up in the water originate from both point and diffuse sources, and protection of the water quality against pollution by plant protection products therefore requires measures for regulating both types of sources.

12

SUMMARY, CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS

Tackling point sources primarily makes use of instruments from the WFD, such as taking emission control measures. Examples of such measures are the issuing or tightening of permits and the setting of general rules etc. When tackling pollution resulting from diffuse sources relating to pesticide use, instruments ensuing from Directive 91/414/EEC, such as the revision of authorisations, must primarily be used. Not only are individual Member States subject to obligation when tackling the pollution of European bodies of water. If a member state is confronted with problems it is unable to solve on its own, it may ask the Commission to take action. The Commission is also subject to its own obligations. It is up to the Commission to select and regulate priority substances. This regulation consists of laying down environmental quality standards and proposals for the most appropriate emission control measures and product and process control measures. If product control measures entail testing of the relevant agreements given on the basis of Directive 91/414/EEC or the Biocides Directive, testing takes place in accordance with the provisions of these directives. The Commission does not meet its obligations in respect of laying down emission control measures for priority substances. The legal consequences of the Commission, or any other community institution, not meeting its obligations pursuant to the WFD are not clear. More specifically, it is not clear whether this has consequences for the obligations to which the Member States are subject. 3.

The relationship between the WFD and Directive 91/414/EEC

In view of the EC legislative system and the interconnection clauses of Directive 91/414 and the WFD, no conclusions can be drawn as to which of the two directives prevails, in the sense that either one always takes precedence from the start. Following from the considerations of the Uniform Principles (based on Directive 91/414/EEC), the standards set for groundwater, drinking water and surface water are directly reflected as standards for authorisation. Two of the directives reflected here are to be replaced by the WFD. The text of the Uniform Principles does not explicitly entail the reflection of the Water Directive 76/464/EEC in the authorisation assessment. It can however be concluded that the Ub provides scope for this, by including the term ‘particu13


larly’ in the considerations, but this has not been elaborated in section C of the Uniform Principles (the decision-making principles). Given the requirements of the WFD, the standards set for achieving water quality standards must also be reflected in the programme of measures, which the system of Directive 91/414/EEC and, in turn, the Uniform Principles are part of. After all, where necessary, quality objectives or standards must be reflected in the emission control measures and, in turn, in authorisation decisions. The combined approach to point and diffuse sources can also include Directive 91/414/EEC because the WFD speaks of “other relevant sources”). If a quality objective or standard requires stricter conditions for emission control measures than those ensuing from the combined approach, this must lead to stricter measures. This may entail a tightening of regulations or another form of prior regulation (Art. 10 paras 2 and 3 in conjunction with Art.11 para 3 under h). Measures pursuant to Directive 91/ 414/EEC must be a part of the WFD programmes of measures (Annex VI). Measures leading to the non-inclusion of active substances in Annex I of Directive 91/414/EEC are deemed by the Commission as product control measures for the purposes of the WFD. This is in accordance with Art. 16 para 6 of the WFD. According to the Commission communication concerning the control of surface water pollution, the Commission provides a lot of scope for Member States to draw up their own measures, both for priority substances and other pollutants. It is not clear precisely how the Commission sees the relationship between the national and Community measures. Laying down a procedure for Member States for the exchange of information as the basis for Community action has, however, been included as an action in the Commission communication but this has not been incorporated into the Commission proposal itself. If the authorisation of a plant protection product in accordance with Directive 91/414/EEC leads to an (imminent) exceedance of an environmental quality standard pursuant to the WFD, Art. 10, paras 2 and 3 of the WFD apply to it. A situation then arises in which an environmental quality standard requires a stricter condition than the emission control measures set within the context of Directive 91/414/EEC. Pursuant to Art. 10 para 3 of the WFD, stricter emission control measures must be laid down in this case. These measures can vary depending on the question of whether the standards are exceeded as a result of point or diffuse sources. The directives do not give the procedures to be followed when taking stricter emission control measures.

14


4.

The assessment methods of the two directives

Directive 91/414 contains relatively vague legal criteria for the authorisation assessment by Member States, including for the protection of water. These criteria are elaborated in the Uniform principles for assessment and decisionmaking. More detailed elaboration is, however, required for the concept “no unacceptable effect” on surface water, in particular. For drinking water and groundwater this concerns concentration standards. Further elaboration of the assessment and decision-making has been laid down in the dossier requirements (Annexes II and III of Directive 91/414), in policy documents such as a Guidance Document, the status of which is not very clear, and other technical/scientific documents. At national level in the Netherlands there is a ministerial regulation and a Pesticides Approval Committee (“CTB”) Manual. The involvement of the Maximum Acceptable Risk (“MTR”) in the authorisation assessment means that an environmental quality standard is applied in product assessment. The choices to be made as regards assessment methods and models in the assessment and decision-making are decisive factors in the outcomes. The latter might, for example, depend on whether emission routes should be included or the place and duration of exposure. Authorisation assessment is a risk assessment that focuses on the application of the plant protection product, and on exposure and risk in relation to this application. Assessment often takes place on the basis of models. There is no clear place for monitoring data in the assessment. The first assessment step for water organisms (Uniform Principles C 2.5.2.2) is limited to a few coefficients and a bioconcentration factor. This step contains no general standard as regards “unacceptable effects”. In view of this elaboration, the requirement to meet the quality standards pursuant to the WFD adds an extra requirement to this first step. Testing against “unacceptable effects” is, however, included in the subsequent steps (“unlessprovisions”, if the first step is not met). The quality standards pursuant to the WFD can also be counted as such. The requirements the WFD sets in respect of the chemistry relate to substances and are expressed as a certain maximum concentration of substances that may be present in the water. The standards for active substances in plant protection products are also laid down in the form of a maximum acceptable concentration of substances in the context of the WFD. The WFD bases its standards for the maximum concentration of priority substances on both an 15


annual average of the measurements and a maximum acceptable concentration. The standards for priority substances pursuant to the WFD are laid down at EC level. In principle, the standards for the chemical quality, which concerns the priority substances apply to all surface waters. The standards for ecological quality also apply to all surface waters. This can be derived from the general coordinating objective of the WFD, the meaning of the environmental objectives as explained by the European Court of Justice in case C32/05 and, finally, from the fact that the WFD determines that the current protection level may not be lower. The standards for both priority and nonpriority substances from the “older” water directives also applied to all surface waters (Directive 76/464/EC), unless the directive only concerned specific designated waters like for example fishing water, bathing water, shellfish water, water intended for drinking water extraction. It naturally makes a difference whether it concerns standards for natural waters where a good ecological status must be met or heavily modified or artificial waters where a good ecological potential will do. The monitoring system of the WFD is differentiated according to the objective of the monitoring, the most important types being trend, status and operational monitoring. Stricter requirements apply for the benefit of protected areas for drinking water and protected habitats. For groundwater, the quantity also has to be monitored. The monitoring obligations pursuant to the WFD link up with the obligatory measures to be taken from Article 11 of the WFD, whereby a distinction is made in the monitoring of, and measures for, pollution from point and diffuse sources. In order to be able to take the most appropriate measures in the event that the environmental quality standards are not met, information based on the monitoring data must be available on the causes of the pollution. If the monitoring data shows that the standard is not being met, or if it becomes apparent that this will not be achieved on time, suitable measures have to be taken depending on the cause of the pollution. 5.

Differences between the assessment methods

The methods of assessment of Directive 91/414/EEC and the WFD differ from one another on many points as they have different points of departure: the application of a product for Directive 91/414/EEC and the quality of the water for the WFD. One characteristic difference is that the assessment of Directive 91/414/EEC focuses on the application of products and on the ensuing exposure and subsequently the risk. This is based on the usage of the products in question in accordance with the regulations or normal conditions 16


of use. The assessment of the WFD, on the other hand, focuses on the chemical and ecological quality of surface water in river basins. Monitoring data have an important position in the WFD system because the measures taken to ensure that the environmental objectives and quality standards are met on time are determined on the basis of this data. The position of monitoring data in the assessment system of Directive 91/414/EEC is, however, much less clear. In this directive, assessment takes place primarily on the basis of models. 6.

Differentiation of authorisation regime according to region?

Directive 91/414/EEC (including the Uniform Principles) does not recognise the concept of regional differentiation. The Uniform Principles, on the other hand, does have an area specific approach. The decision-making principles (part C of the Uniform Principles) may even require an area specific authorisation, with specific conditions and restrictions for use and where necessary, a decision not to authorise a particular substance in certain areas. The considerations mentioned for area specific authorisation are agricultural, plant health and environmental conditions. In Directive 91/414/EEC’s system, environmental conditions also include water. It is therefore possible within the authorisation system of Directive 91/414/EEC to set regionally-oriented restrictions and regulations or, if necessary, to refuse authorisation in cases where the condition of certain waters so require. In principle, supplementary WFD regulations concerning use for individual waters are possible because Directive 91/414 does not regulate the use of authorised substances exhaustively. If achievement of the WFD objectives is concerned, achieving the environmental quality standards in question must be reflected in the measures to be taken, including the decisions regarding authorisation as an example of emission control measures. The Nederhoff judgment by the European Court of Justice shows that environmental quality standards can lead to restriction in the use of a product. Whether this would similarly apply to situations from Directive 91/414 is likely, certainly once Directive 76/464 has been replaced by the WFD; this will ultimately be decided by the European Court of Justice. In the situation envisaged by the Commission, with a directive for sustainable use on the basis of Art. 175 EC, supplementary WFD regulations will be possible because Member States will then, in principle, be able to take further measures, if required.

17


7.

Differentiation in where the standard applies according to place and scale

In Directive 91/414 (including Annexes) there is no question of a differentiation according to the place where the standard applies or scale. In principle, the standard applies to groundwater and surface water in general. For surface water, the various emission routes must be taken into account here. Directive 91/414 only designates a certain scale for which the standard applies for surface water intended for drinking water. The “ditch next to the plot approach (sloot-naast-perceel-bena-dering)” has been developed in the Netherlands during practical investigation and assessment, and concerns the assessment methodology. On the basis of the underlying objective of the WFD, the level of protection of the older water directives, the case law of the European Court of Justice and the exceptional provisions concerning the environmental quality standards included in the WFD and the daughter directive, it can be concluded that the WFD does not provide any general possibility for differentiation according to the place where the standards apply. This is as opposed to the general authority that Member States have to lay down ecological quality requirements themselves. These requirements will be dependent on the type of water to which they apply and the possibility of invoking the exceptional provisions. The WFD and daughter directive concerning environmental quality standards provide the possibility for the Member States to invoke certain exceptional situations concerning all substances, or the possibility of designating transitional areas where the standards for priority substances do not have to be met. The WFD does not have any explicit regulation for the designation of transitional areas for non-priority substances. It is not clear whether Member States can designate such areas themselves under the same conditions that apply for priority substances including the condition that transitional areas are only possible for point source discharges). The WFD also has a differentiation regarding the places where the standards apply in respect of areas that require extra protection, such as water bodies that are used for the extraction of drinking water (then both the standards of the WFD and of the Drinking Water Directive apply) and certain habitat areas. Because the standards for other (water) directives also have to be met, the standards of the Bathing Water Directive also apply for certain bathing waters. The requirements of Directive 91/414/EEC must, in any case, also be met. 18


As regards the WFD, the question of whether differentiation according to scale is possible is difficult to answer. On the one hand, in principle the standards apply to all surface waters, unless one of the exceptional situations described above is the case. The designation of certain waters that need extra protection can, furthermore, be seen as a differentiation according to scale. This does not alter the fact that the terminology of the WFD is not clear. The terms “river basins, waters, surface waters, groundwaters and water bodies” are used when discussing objectives, standards, designation of areas, exceptional provisions and monitoring obligations. And above that the European Court of Justice has added the concept of “water masses”. Summarising, it can be concluded that neither Directive 91/414/EEC nor the WFD provide a general possibility for differentiating standards according to place or scale. The situation is only different where the directives mention specific exceptions and for areas requiring extra protection. 8.

Scope in the WFD for temporary deterioration of the situation when measures are being taken

The WFD, along with its daughter directive, gives no scope for standards being exceeded, unless this falls within the frameworks indicated by the directive(s), such as the exceptional provisions of Art. 4 of the WFD, or within the annual average which has to be guaranteed and stays under the MAC standard, or there is a case of an exceedance due to point source discharges of priority substances within a transitional area designated by the member state. As mentioned earlier, it is not clear whether the WFD provides a possibility for the designation of transitional areas for non-priority substances. The WFD has no provisions indicating that account can be taken of the recovery of a water body and neither does it contain any provisions for a timescale applying to any such case. It must be assumed that the possibility of recovery must fall within the exceptional provisions discussed above. The standards for a “good ecological status” are that the ecosystem must function and the objectives must be achieved. It is not clear whether there is a possibility for recovery within this latter requirement.

19


9.

Reflection of monitoring data in the authorisation decisionmaking

Contrary to the situation with the WFD, there is no clear place for monitoring data in Directive 91/414. The latter’s authorisation assessment concentrates primarily on models. In the first instance, the authorisation decisionmaking focuses on the “use in accordance with the use requirements” rather than the effects that arise in practice. After authorisation, there is no structured feedback or link with the monitoring results. In other words, there is no post-registration monitoring. Monitoring does not have a clear place in the context of the Uniform Principles either. Because of the system’s focus on “use in accordance with the regulations”, and on assessment on the basis of dossier data, based on models, the reflection of monitoring data is a laborious process. If standards are exceeded, an investigation will first have to be carried out, both in the context of Directive 91/414 and the WFD. How comprehensive this procedure will have to be will depend on the degree to which the indications can be substantiated and on the severity of the exceedance. The WFD does require likelihood (plausibility), but not certainty, with regard to a causal link between the use of a substance and the pollution before measures have to be taken. Measures must, after all, be taken for sources that can cause pollution. There will, however, have to be a certain amount of insight into this link, in view of the proportionality requirement of any measure that has to be taken. This sets requirements on monitoring data. There is no clear regulation for the reflection of WFD monitoring data in the authorisation decisions in the context of Directive 91/414. 10.

How to deal with substances that are also used in contexts other than as plant protection products

With a view to the proportionality of any measure proposed, other applications of substances will also have to be taken into account in the search for causes if standards are exceeded. The WFD does not require that the precise part played by the substance in question in the pollution is determined. Where necessary, measures must also be taken for substances that are used for purposes other than as plant protection products in order to achieve the WFD objectives; these measures must be included in the programme of measures. In principle, the WFD requires the same measures for a substance used for any other application as for plant protection products.

20


The WFD is not clear on the distinction between basic and supplementary measures, including due to the differences between Art. 11 para 3 and Annex VI part A. There is no mention in the WFD of prioritization of measures. Measures for substances in plant protection products and for nitrate may have a certain priority because these regulatory frameworks are mentioned in Annex VI part A and must, therefore, in any case be included in the programme of measures. Furthermore, plant protection products are named as product group in the indicative list of most important pollutants. 11.

Application of an environmental quality standard as authorisation standard in the context of Directive 91/414

In view of the differences between the objectives and assessment systems of the two directives, both standards have to be applied for plant protection products. To this end, when taking authorisation decisions, a fixed environmental quality standard for a priority substance will have to be applied in addition to the standard in the context of Directive 91/414. Moreover, if an environmental quality standard is less stringent than a standard in the context of Directive 91/414/EEC, the strictest quality standard must be deemed decisive for any emission control measures to be drawn up. An environmental quality standard cannot, therefore, serve as a replacement of the Directive 91/414/EEC standards. 12.

Scope for the independent drawing up of regulations by local or regional authorities

The question of whether there is scope for local regulators to independently draw up regulations relating to authorised plant protection products is more a question about national law than EC law. Directive 91/414/EEC does not give any pronouncements on this matter. It must be assumed that it is not excluded, provided: • any such regulations do not impair the authorisation regulation system; • they do not concern topics that are exhaustively regulated in Directive 91/414/EEC, such as labelling regulations; • the intended objective of the regulations also ensues from other EC legislation or national legislation that is in accordance with EC frameworks; • the authority fits within the national regulatory system.

21


13.

Questions and areas that lack clarity regarding the reflection of the WFD in the authorisation decision-making

There are a number of areas regarding the reflection of the WFD in the authorisation decision-making that lack clarity. It would be advisable to clarify these areas. In some cases, consultation at European level will be necessary if clarity is to be achieved. Further research may be required in others. Finally, it must be noted that in the case of a number of questions, a definitive answer will only be obtained once the court, either the national court or the European Court of Justice, has judged on the matter. There is also insufficient clarity regarding the definitions of the following WFD concepts, at least regarding the meaning in relation to environmental objectives and quality standards: river basins, waters, surface waters, groundwaters, water bodies, water masses, pollution, point source, diffuse source, discharge and point source discharge. Clarity regarding these concepts is essential for a good understanding of the scope of the WFD as well as the relationship between the WFD and Directive 91/414/EEC. Because the WFD terminology is ambiguous, the question of whether differentiation according to scale is possible is difficult to answer. It is not clear whether a good ecological status and the standard that the ecosystem must function, entail a possibility for taking recovery of the surface waters into account. The WFD uses annual averages for ecological standards. The Member States may lay down MAC values for substances that fall under this good ecological status. It is not clear whether the Member States have the authority to come to an arrangement by analogy with the “transitional areas” that can be designated for the point source discharge of priority substances. Further research is necessary into the possible implementation of environmental quality standards, and in particular into the way in which the environmental quality standards must be reflected in the decision-making in other policy areas. There is no procedure for the reflection of WFD monitoring data within Directive 91/414. There is no procedure for information exchange between Member States and the Commission as a basis for Community action. The scope of the obligations that community institutions are subjected to pursuant to the WFD and the consequences of not meeting these community obligations for the obligations for the Member States (to produce certain results), are not clear. 22


Neither the daughter directive nor the proposals for the daughter directive concerning the laying down of quality standards elaborate on procedures to be followed for laying down stricter emission control measures. 14.

Recommendations

This study has resulted in a number of recommendations that can be divided into recommendations at national and at Community level. Recommendations at national level 1. All environmental quality standards that must be laid down pursuant to the WFD must be included in a statutory provision. The statutory provision must be implemented such that it guarantees that the required environmental status and the environmental quality standards set are met on time. This implies that environmental quality standards must be seen as obligations to produce certain results. However, this does not mean that these limit values must automatically be taken into account for every decision or every permit to be issued. It would be advisable to find out how the environmental quality standards must be implemented to meet both the obligations pursuant to the WFD and retain sufficient flexibility for, for example, regional differentiation. 2. The Member States will have to take different measures, depending on the source or cause of the pollution, to meet the quality standards. The most obvious measures to be taken in the case of pollution by point sources are emission control measures such as the tightening of permits and/or general rules. If the pollution is caused by diffuse sources due to the use of plant protection products, taking source-oriented product control measures, such as the revision of approvals (authorisations) would seem most obvious. If the tightening of an authorisation does not lead to the required result, or if the authorisation assessment gives reason (see below), other product control measures will have to be taken – possibly regionally-oriented ones. 3. When taking product control measures, it would be advisable to relate the agreements pursuant to Directive 91/414/EEC or the Biocides Directive to the quality standards the WFD sets for pollutants. This would ensure that the regimes of the WFD and Directive 91/414/EEC are better 23


geared to one another and this choice would then be in line with the combined approach of the WFD. 4. The quality standards of the WFD must be given a clear position in the authorisation assessment to enable a source- and prevention-oriented authorisation policy (i.e. prevention of standard exceedance). 5. It would be advisable to lay down points of departure and agreements for the reflection of WFD monitoring data in authorisation decision-making in a regulation that clearly describes authorities, procedures, terms and measures concerning monitoring data and the place of these data in authorisation decision-making. 6. Although at the level of objectives and criteria it is clear that quality standards pursuant to the WFD must and can be reflected in the authorisation decision-making, they are not reflected in the elaboration of the assessment methodology, for example in Uniform Principles C 2.5.2.2 (water organisms). It would be advisable to elaborate these at national level in policy rules or in a ministerial regulation in combination with technical documents. 7. There are no procedures, for example on terms for the delivery of data or decision-making, to enable this reflection of quality standards in the authorisation decision-making. With a view to the legal certainty of interested parties it would also be advisable to elaborate procedures for this in policy rules or ministerial regulations. Recommendations at European level: 8. The directives do not go into the assessment and decision-making procedures to be followed when standards are exceeded or exceedances are imminent. For the sake of clarity and from the point of view of legal certainty and uniformity of legislation, it would be advisable to include a provision comparable to that of Art. 60 para 5 of REACH in the proposals for the new regulation for plant protection products. This provision creates the authority to re-examine authorisations again if the WFD objectives are not met. Similarly, a provision could be included in the Plant protection products regulation on the basis of which, if the quality standards pursuant to the WFD are not (or no longer) met, the reexamination of an admission (by the Commission) or an authorisation

24


(by competent bodies of Member States) could be enshrined in the legislation in a similar manner. 9. For the sake of clarity and from the point of view of legal certainty and uniformity of legislation, it would be advisable to include a provision comparable to that of Art. 5 para 4 of the Biocides Directive in the Plant protection products regulation for the authorisation of plant protection products. This provision would mean that when authorising a plant protection product, the competent authority takes into account requirements pursuant to other Community regulations and, if necessary, grants authorisation on condition that these requirements are met. In this way, the fact that the competent authority must take into account the quality standards pursuant to the WFD when authorising products would also be laid down explicitly in the regulation. 10. For the sake of clarity, it would be advisable that when handling the proposal for a Plant protection products regulation, that “or in a part thereof” be added to the definition of the concept authorisation: “authorisation in the territory of a member state”, as is the case in the current definition of the concept authorisation. 11. It would be advisable to obtain more clarity at European level regarding the following concepts that are used: river basins, waters, surface waters, groundwaters, water bodies and water masses as well as the obligations attached to them. 12. In view of the differences between the assessment method of the two directives, it would be advisable, with a view to the reflection of the WFD in the assessment system of Directive 91/414, where possible to make agreements at European level on points of departure or working methods relating to the inclusion of quality standards pursuant to the WFD in the authorisation decision-making. This applies both to a regular authorisation or renewal assessment and methods to be used if a quality standard has been exceeded by an authorised plant protection product. 13. It would be advisable to obtain clarity at European level regarding the elaboration of the concept “environmental conditions” in Directive 91/414 in the context of the system of mutual recognition. It is of par25


ticular importance that the Member State-specific environmental quality standards pursuant to the WFD also fall under these environmental conditions. 14. Amendment of the Ub at Commission level would be preferable here. In view of the ongoing alterations to the EC legislation for plant protection products, a Guidance Document with working agreements could also be considered. Such a document could, where possible, also clarify the abovementioned concepts, until the European Court of Justice case law provides clarification on them. 15. Although the assessment of quality standards pursuant to the WFD may not require any extra dossier data, for the sake of clarity, it would be advisable to urge that the WFD requirements are integrated in the Annexes of Directive 91/414 (dossier requirements) since amendments to the latter are currently being handled at EC level anyway.

26

Korte samenvatting Dit rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de verhouding tussen de Kaderrichtlijn water (KRW) en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (richtlijn 91/414/EEG). Het onderzoek vormt de eerste fase in een project voor het opstellen van een methodiek voor het toelatingscriterium ‘risico voor waterorganismen’, de zogenoemde ‘beslisboom water’ Het onderzoek werd, in opdracht van het ministerie VROM , uitgevoerd door het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/NILOS van de Universiteit Utrecht en het Centrum voor Omgevingsrecht van de Universiteit van Amsterdam. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de verhouding van beide richtlijnen, in het bijzonder in de wijze waarop de KRW doorwerkt in het toelatingsbeleid en in de randvoorwaarden die uit de KRW voortvloeien voor de ‘beslisboom water’. De onderzoeksvragen bestrijken de volgende onderwerpen: • de vereisten van de KRW inzake gewasbeschermingsmiddelen, • de verhouding tussen de KRW en richtlijn 91/414, inclusief de beoordelingsmethoden, • de mogelijkheden tot regulering van individuele wateren (regionale differentiatie), • de ruimte voor het differentiëren van normen en voor het bij normoverschrijding rekening, houden met herstel van een waterlichaam, • de doorwerking van monitoringgegevens in het toelatingsbeleid, • de beoordeling van verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen indien de betreffende stoffen ook via andere toepassingen waterverontreiniging opleveren, • het hanteren van een milieukwaliteitsnorm uit de KRW bij de toelating van een gewasbeschermingsmiddel, • de ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden. Op grond van de KRW dient in beginsel in 2015 het water in de Europese Unie in een goede toestand te zijn. Deze goede toestand wordt uitgedrukt in milieukwaliteitsnormen, waar door de lidstaten aan moet worden voldaan. Voor het bereiken van KRW-doelstellingen dient op nationaal niveau een gecombineerde aanpak te worden gevolgd, voor puntbronnen en diffuse bronnen. De daartoe vereiste emissiebeheersingsmaatregelen dienen gericht

27


te zijn op de strengste milieukwaliteitsnorm in het geval meerdere normen van toepassing zijn. De KRW kent geen eisen specifiek ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen. De regulering via de toelating van gewasbeschermingsmiddelen maakt deel uit van de beheersingsmaatregelen in het kader van de KRW. De maatregelen in het kader van richtlijn 91/414 dienen daarmee onderdeel te zijn van het door de lidstaat op te stellen maatregelenprogramma. Dit houdt in dat zowel verontreiniging vanuit puntbronnen als vanuit diffuse bronnen aangepakt dient te worden wanneer blijkt dat niet aan de doelstellingen wordt voldaan. De KRW kent voor deze bronnen van verontreiniging verschillende door lidstaten te treffen maatregelen. Onderscheiden worden basismaatregelen (minimumvereisten) en aanvullende maatregelen. Als basismaatregel moet voor puntbronnen worden gedacht aan het aanscherpen van vergunningen of algemene regels, voor diffuse bronnen aan preventie of beheersing van de introductie van de verontreinigende stoffen, aanscherpen van toelatingen en verbodsbepalingen. Meer in het algemeen eist de KRW dat verontreiniging bij voorrang aan de bron dient te worden aangepakt. De randvoorwaarden die uit de KRW voortvloeien zullen consequenties dienen te hebben voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Deze randvoorwaarden hebben met name betrekking op het in de toelatingsbeoordeling inpassen van de waterkwaliteitsnormen, waarbij de kwaliteitsnormen in beginsel voor alle wateren gelden en alleen binnen de KRW-uitzonderingen ruimte is voor mogelijke versoepeling. Gezien de vereisten van art. 10 lid 3 KRW dienen de milieukwaliteitsnormen uit de KRW door te werken in de toelatingsbesluitvorming. De richtlijnen bevatten voor deze doorwerking evenwel geen duidelijke procedures. De Uniforme beginselen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen kennen wel een doorwerking van normen van waterrichtlijnen, maar voor de oppervlaktewaterkwaliteit is dit minder duidelijk geregeld. Doelstellingen en toelatingscriteria bieden voor deze doorwerking van waterkwaliteitsnormen wel ruimte, maar procedurele regelingen ontbreken. De beoordelingsmethoden van beide richtlijnen verschillen. De KRW heeft de waterkwaliteitsnormstelling als uitgangspunt, richtlijn 91/414 heeft de toepassing van het product en daaruit voortvloeiende blootstelling als uitgangspunt. In de KRW staan monitoringgegevens centraal. In richtlijn 91/414 wordt met modellen gewerkt en hebben monitoringgegevens geen duidelijke plaats. Gezien de verschillen in de beoordelingsstelsels, en gezien de jurisprudentie van het Hof van Justitie, wordt in het onderzoek geconcludeerd dat beide normenstelsels naast elkaar moeten worden toegepast.

28

KORTE SAMENVATTING

De KRW voorziet in een stelsel van monitoringverplichtingen met het oog op het voldoen aan de KRW-waterkwaliteitsnormen. Aan de hand van de resultaten van de monitoring dienen gepaste maatregelen genomen te worden opdat wél aan de normen wordt voldaan. Afhankelijk van de oorzaak van de overschrijding dienen verschillende maatregelen te worden genomen. Met het oog op de KRW vereisten van preventie en bestrijding van verontreiniging aan de bron, liggen, indien de overschrijding van de normen wordt veroorzaakt door gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen, maatregelen met betrekking tot (herzien van of aanscherpen van) toelatingen het meest in de rede. Bij het verlenen van nieuwe toelatingen zullen de vereisten uit de KRW bij de beoordeling moeten worden betrokken. Geconcludeerd wordt dat procedures voor het doorwerken van de kwaliteitsnormen en monitoringgegevens in de toelatingsbeoordeling, zowel in de KRW als in richtlijn 91/414 ontbreken. Naar aanleiding van de onderzoeksvragen inzake mogelijkheden die de richtlijnen bieden voor het afwijken van waterkwaliteitsnormen, in de zin van differentiatie naar tijd of plaats waar de normen gelden, komt uit het onderzoek naar voren dat noch de KRW, noch de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn hiervoor een algemene mogelijkheid bieden. De KRW bevat alleen de algemene uitzonderingsbepalingen en bepalingen ter bescherming van bepaalde gebieden die extra bescherming behoeven. Voorts gaat de KRW er van uit dat de lidstaten zelf de kwaliteitseisen voor de goede ecologische toestand vaststellen, waarbij een onderscheid wordt gemaakt naar verschillende typen wateren. Richtlijn 91/414 kent geen differentiatiemogelijkheden naar tijd of plaats waar de norm geldt. Het bovenstaande leidt tot de algemene conclusie dat de KRW eisen stelt aan de waterkwaliteit en dat, indien niet aan deze eisen wordt voldaan vanwege het gebruik van toe te laten of toegelaten gewasbeschermingsmiddelen, maatregelen met betrekking tot deze toelatingen moeten worden genomen. Hierbij is het noodzakelijk aan te sluiten bij de eisen en kwaliteitsnormen die de KRW stelt. Uit dit onderzoek komt naar voren dat dit niet alleen vereist en gewenst is, maar dat dit op grond van de huidige regelgeving ook mogelijk is. Er zijn geen absolute beperkingen gevonden die een betere afstemming tussen de KRW en richtlijn 91/414 in de weg staan. Wel kan de afstemming tussen beide richtlijnen op een aantal punten worden verbeterd. Hiertoe worden in dit onderzoek aanbevelingen gedaan. Deze betreffen met name de procedures voor het doorwerken van de kwali29


teitsnormen in de beoordeling en de besluitvorming ten aanzien van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Een deel van de aanbevelingen betreft het nationale niveau; een ander deel betreft het Europees niveau. Voor zover uit beide richtlijnen onduidelijkheden voortvloeien, zijn die in dit onderzoek geïnventariseerd, opdat in een vervolg stadium meer duidelijkheid wordt verkregen over de reikwijdte en de verplichtingen die uit de KRW voortvloeien ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen.

30

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 1.

Inleiding

Dit rapport bevat de resultaten van een onderzoek naar de verhouding tussen de Kaderrichtlijn water (KRW) en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (richtlijn 91/414/EEG). Het onderzoek vormt de eerste fase in een project voor het opstellen van een methodiek voor het toelatingscriterium ‘risico voor waterorganismen’, de zogenoemde ‘beslisboom water’ Het onderzoek werd, in opdracht van het ministerie VROM , uitgevoerd door het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/NILOS van de Universiteit Utrecht en het Centrum voor Omgevingsrecht van de Universiteit van Amsterdam. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de verhouding van beide richtlijnen, in het bijzonder in de wijze waarop de KRW doorwerkt in het toelatingsbeleid en in de randvoorwaarden die uit de KRW voortvloeien voor de ‘beslisboom water’. De onderzoeksvragen bestrijken de volgende onderwerpen: • de vereisten van de KRW inzake gewasbeschermingsmiddelen, • de verhouding tussen de KRW en richtlijn 91/414, inclusief de beoordelingsmethoden, • de mogelijkheden tot regulering van individuele wateren (regionale differentiatie), • de ruimte voor het differentiëren van normen en voor het bij normoverschrijding rekening, houden met herstel van een waterlichaam, • de doorwerking van monitoringgegevens in het toelatingsbeleid, • de beoordeling van verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen indien de betreffende stoffen ook via andere toepassingen waterverontreiniging opleveren, • het hanteren van een milieukwaliteitsnorm uit de KRW bij de toelating van een gewasbeschermingsmiddel, • de ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden.

31


2.

Vereisten die uit de KRW voortvloeien ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen

Uit de Kaderrichtlijn water vloeien geen specifieke verplichtingen ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen voort. Voor zover gewasbeschermingsmiddelen verontreinigende stoffen bevatten, geldt hiervoor hetzelfde regime als voor andere verontreinigende stoffen. Zijn voor bepaalde verontreinigende stoffen kwaliteitsnormen vastgesteld, dan moet aan die normen worden voldaan. Wanneer het gaat om prioritaire stoffen, dan worden op gemeenschapsniveau kwaliteitsnormen vastgesteld die de lidstaten in wettelijke bepalingen moeten omzetten. Daarbij moet worden bepaald dat deze kwaliteitsnomen niet mogen worden overschreden. Voor de niet-prioritaire stoffen, alsmede voor de overige ecologische doelstellingen zijn de lidstaten verplicht op nationaal niveau de kwaliteitsnormen wettelijk vast te stellen. Ook aan deze normen moet worden voldaan. De lidstaten hebben in beginsel een grote mate van vrijheid hoe aan deze kwaliteitsnormen wordt voldaan. Indien niet aan de doelstellingen (dreigt) te worden voldaan dient onderzoek plaats te vinden naar de oorzaken. Dit onderzoek vindt plaats op basis van monitoringgegevens. Indien blijkt dat normoverschrijdingen het gevolg zijn van het gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen dan dienen passende maatregelen te worden getroffen zodat wel aan de doelstellingen en normen wordt voldaan. Indien uit monitoringgegevens blijkt dat normoverschrijdingen het geval zijn van niet-legaal gebruik (niet toegelaten middelen of gebruik is in strijd met gebruiksvoorschriften) dan ligt het voor de hand de handhaving aan te scherpen of gebruik te maken van aanvang regelgeving op het gebied van de waterbescherming. Voor de overige redenen van (dreigende) overschrijding van de normen geeft de KRW in artikel 10 aan dat de doelstellingen bereikt moeten worden door middel van een gecombineerde aanpak van puntbronnen en diffuse bronnen. In artikel 11 wordt een maatregelenprogramma geïntroduceerd dat deels verplichte, en deels aanvullende maatregelen bevat. Onder het maatregelenprogramma vallen eveneens de instrumenten uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Voor de te nemen maatregelen geldt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen ter regulering van puntbronnen en maatregelen ter regulering van diffuse bronnen. Gewasbeschermingsmiddelen 32

SAMENVATTING, CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

komen zowel door puntbronnen als door diffuse bronnen in het water terecht. Bescherming van de waterkwaliteit tegen verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen vraagt daarmee zowel om maatregelen die de puntbronnen reguleren, als om maatregelen waarmee de verontreiniging door diffuse bronnen kan worden gereguleerd. Voor de aanpak van de puntbronnen moet primair gebruik worden gemaakt van instrumenten uit de KRW als het nemen van emissiebeheersingsmaatregelen. Hierbij kan worden gedacht aan het verlenen of aanscherpen van vergunningen en het stellen van algemene regels et cetera. Voor de aanpak van verontreiniging die voortkomt uit diffuse bronnen van bestrijdingsmiddelengebruik dient primair gekozen te worden voor instrumenten die voortvloeien uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, zoals het herzien van toelatingen. Bij de aanpak van verontreiniging van de Europese wateren rusten er niet alleen verplichtingen op de lidstaten. In het geval een lidstaat te maken krijgt met problemen die zij niet zelf op kan lossen, kan een lidstaat de Commissie verzoeken actie te ondernemen. Op de Commissie rusten eveneens eigen verplichtingen. Het is aan de Commissie prioritaire stoffen te selecteren en te reguleren. Dit reguleren bestaat uit het vaststellen van milieukwaliteitsnormen en het voorstellen van de meest geschikte emissiebeheersingsmaatregelen en producten procesbeheersingsmaatregelen. Indien productbeheersingsmaatregelen een toetsing inhouden van de toepasselijke toestemmingen die zijn gegeven op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn, dan geschiedt die toetsing volgens de bepalingen van die richtlijnen. De Commissie voldoet niet aan zijn verplichting emissiebeheersmaatregelen vast te stellen voor prioritaire stoffen. Het is onduidelijk welke juridische consequenties er zijn indien de Commissie of andere gemeenschapsinstellingen hun verplichtingen uit de KRW niet nakomen. In het bijzonder is niet duidelijk of dit gevolgen heeft voor de verplichtingen die op de lidstaten rusten. 3.

De verhouding van de KRW tot richtlijn 91/414/EEG

Gezien de systematiek van de EG-regelgeving en de verwijzingsbepalingen van richtlijn 91/414 en de KRW, kan niet geconcludeerd worden dat één van beide richtlijnen prevaleert, in de zin dat deze bij voorbaat of altijd voor zou gaan. 33


Uit de overwegingen van de Uniforme beginselen (Ub) (op basis van richtlijn 91/414/EEG) vloeit voort dat de normstelling voor grondwater, drinkwater en oppervlaktewater voor drinkwater, direct doorwerkt als normstelling voor de toelating. Twee van de richtlijnen die hier doorwerken, worden vervangen door de KRW. Uit de tekst van de Ub vloeit niet expliciet voort dat waterrichtlijn 76/464/EEG doorwerkt in de toelatingsbeoordeling. Wel kan worden geconcludeerd dat de Ub daarvoor ruimte bieden, door de aanduiding ‘met name’ in de overwegingen. In deel C van de Ub (de besluitvormingsbeginselen) is dat evenwel niet uitgewerkt. Gezien de vereisten van de KRW dient de normstelling, voor het bereiken van de waterkwaliteitsnormen, ook door te werken in het maatregelenprogramma, waar het stelsel van richtlijn 91/414/EEG en daarmee ook de Ub deel van uitmaken. Waar nodig dienen kwaliteitsdoelstellingen of -normen immers door te werken in de emissiebeheersingsmaatregelen en daarmee in toelatingsbesluiten. De gecombineerde aanpak van punten diffuse bronnen kan ook richtlijn 91/414/EEG omvatten (‘andere relevante bronnen’). Wanneer een kwaliteitsdoelstelling of –norm strengere voorwaarden voor emissiebeheersingsmaatregelen vereist, dan die welke voortvloeien uit de gecombineerde aanpak, dan moet dit leiden tot strengere maatregelen. Dit kan een aanscherping van voorschriften of een andere vorm voorafgaande regulering inhouden (art. 10 lid 2 en 3 jo. art. 11 lid 3 onder h). Maatregelen op grond van richtlijn 91/414/EEG moeten onderdeel zijn van de KRW-maatregelenprogramma’s (bijlage VI). Maatregelen tot niet-opneming van werkzame stoffen op bijlage I van richtlijn 91/414/EEG beschouwt de Commissie als productbeheersingsmaatregelen in de zin van de KRW. Dit is conform art. 16 lid 6 KRW. Blijkens de Commissiemededeling inzake de bestrijding van oppervlaktewaterverontreiniging voorziet de Commissie veel speelruimte voor lidstaatmaatregelen, zowel voor prioritaire als voor andere verontreinigende stoffen. Niet duidelijk wordt hoe de Commissie de verhouding tussen nationale en communautaire maatregelen precies ziet. Het vaststellen van een procedure voor lidstaten, van informatie-uitwisseling als grondslag voor communautaire actie, is wel opgenomen als actie in de Commissiemededeling maar is niet in het Commissievoorstel zelf verwerkt. Wanneer een toelating van een bestrijdingsmiddel overeenkomstig art. 91/414/EEG een (dreigende) overschrijding van een milieukwaliteitsnorm op grond van de KRW tot gevolg zou hebben, dan zal daarop art. 10, lid 2 en 3, KRW van toepassing zijn. Er is dan de situatie dat een milieukwaliteitsnorm een strengere voorwaarde vereist dan de emissiebeheersingsmaatregelen die 34


gesteld worden in het kader van richtlijn 91/414/EEG. Ingevolge art. 10 lid 3 KRW dienen in dat geval strengere emissiebeheersingsmaatregelen te worden vastgesteld. Deze kunnen verschillen afhankelijk van de vraag of de overschrijding wordt veroorzaakt door puntbronnen of door diffuse bronnen. De richtlijnen geven geen invulling aan de te volgen procedures bij het nemen van strengere emissiebeheersingsmaatregelen. 4.

De beoordelingsmethoden van beide richtlijnen

Voor de toelatingsbeoordeling door de lidstaten bevat richtlijn 91/414 betrekkelijk vage wettelijke criteria. De bescherming van het water vormt daarvan een onderdeel. Deze criteria hebben invulling gekregen in de Uniforme beginselen voor beoordeling en besluitvorming (Ub). Nadere invulling behoeft met name het begrip ‘geen onaanvaardbaar effect’, voor oppervlaktewater. Voor drinkwater en grondwater betreft het concentratienormen. Verdere uitwerking van de beoordeling en besluitvorming is neergelegd in de dossiervereisten (bijlagen II en III richtlijn 91/414), in technisch/wetenschappelijke - en beleidsdocumenten, zoals een Guidance Document, waarvan de status weinig duidelijk is, en andere technisch/wetenschappelijke documenten. Op nationaal niveau is er een ministeriële regeling en een CTB-Handleiding. Met het bij de toelatingsbeoordeling betrekken van het MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico) wordt een milieukwaliteitsnorm toegepast bij productbeoordeling. De bij beoordeling en besluitvorming te maken keuzes, voor beoordelingsmethoden en modellen, zijn bepalend voor de uitkomsten. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om het wel of niet meenemen van emissieroutes of om plaats en duur van blootstelling. De toelatingsbeoordeling is een risicobeoordeling, gericht op toepassing van het gewasbeschermingsmiddel en op blootstelling en risico in relatie tot die toepassing. Beoordeling vindt veelal plaats op basis van modellen. Voor monitoringgegevens ontbreekt een duidelijke plaats in de beoordeling. De eerste beoordelingsstap voor waterorganismen (Uniform beginsel C 2.5.2.2) is beperkt tot enkele coëfficiënten en een bioconcentratiefactor. Deze stap bevat geen algemene norm inzake ‘onaanvaardbare effecten’. Gezien deze uitwerking, zal de eis te voldoen aan de kwaliteitsnormen op grond van de KRW aan deze eerste stap een extra vereiste toevoegen. De vervolgstappen (‘tenzij-bepalingen’, indien niet aan de eerste stap wordt voldaan) is wel sprake van een toetsing aan ‘onaanvaardbare effecten’. Ook de kwaliteitsnormen op grond van de KRW kunnen daartoe worden gerekend. 35


De eisen die de KRW stelt ten aanzien van de chemie zien op stoffen en worden uitgedrukt in een bepaalde maximale concentratie van stoffen die in het water voor mogen komen. De normen voor (werkzame stoffen in) gewasbeschermingsmiddelen worden in het kader van de KRW daarmee eveneens vastgesteld in de vorm van een maximale toegestane concentratie stoffen. De KRW gaat bij de normstelling voor de maximale concentratie prioritaire stoffen uit van zowel een jaargemiddelde van de metingen als van een maximum van de aanvaardbare concentratie. De normen op grond van de KRW worden vastgesteld op EG-niveau voor de prioritaire stoffen. De normen voor de chemische kwaliteit (prioritaire stoffen) gelden in beginsel voor alle (oppervlakte)wateren. De normen voor de ecologische kwaliteit gelden ook voor alle oppervlaktewateren. Dit kan worden afgeleid uit de algemene overkoepelende doelstelling van de KRW, de betekenis van de milieudoelstellingen zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in zaak C-32/05 en ten slotte uit het gegeven dat de KRW bepaalt dat het huidige beschermingsniveau niet minder mag worden. Ook de normen voor zowel prioritaire als niet-prioritaire stoffen uit de ‘oudere’ waterrichtlijnen golden voor alle oppervlaktewateren (richtlijn 76/464/EEG), tenzij de richtlijn slechts betrekking had op bepaalde aangewezen wateren (viswater, zwemwater, schelpdierwater, water bestemd voor de winning van drinkwater). Het maakt vanzelfsprekend verschil of het normen betreft voor natuurlijke of voor sterk-veranderde of kunstmatige wateren (goede ecologische toestand of goed ecologisch potentieel). De monitoringssystematiek van de KRW is gedifferentieerd naar het doel van de monitoring. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen trend-, toestand- en operationele monitoring als belangrijkste soorten. Ten behoeve van beschermde gebieden voor drinkwater en habitats gelden strengere eisen. Voor grondwater moet eveneens de kwantiteit worden gemonitord. De monitoringsverplichtingen uit de KRW sluiten aan bij de te nemen verplichte maatregelen uit artikel 11 van de KRW, waarbij voor zowel de monitoring als de maatregelen een onderscheid wordt gemaakt tussen verontreiniging uit puntbronnen en uit diffuse bronnen. Om de meest geschikte maatregelen te kunnen nemen in het geval niet aan de milieukwaliteitsnormen wordt voldaan, moet informatie op grond van de monitoringgegevens beschikbaar zijn over de oorzaken van de verontreiniging. Wanneer uit de monitoringgegevens blijkt dat niet aan de norm wordt voldaan (of indien men voorziet dat dit niet op tijd zal lukken) moeten passende maatregelen worden genomen, afhankelijk van de oorzaak van de verontreiniging.

36


5.

Verschillen tussen beide beoordelingsmethoden

Het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414/EEG, waarbij de toepassing van een product centraal staat, verschilt op veel van deze punten van dat van de KRW, waarbij in de KRW de kwaliteit van het water als uitgangspunt wordt genomen. Een kenmerkend verschil is dat de beoordeling van richtlijn 91/414/EEG zich richt op de toepassing van producten en op de daaruit voortvloeiende blootstelling en vervolgens het risico. Daarbij wordt uitgegaan van het gebruik volgens de voorschriften of volgens normale gebruiksomstandigheden. De beoordeling van de KRW richt zich op de chemische en ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater in stroomgebieden. Monitoringgegevens nemen binnen het stelsel van de KRW een belangrijke plaats in, omdat aan de hand van de monitoringgegevens bepaald wordt welke maatregelen genomen moeten worden om op tijd aan de milieudoelstellingen en de milieukwaliteitsnormen te voldoen. Binnen het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414/EEG hebben monitoringgegevens een veel minder duidelijke plaats. Beoordeling gebeurt vooral op basis van modellen. 6.

Differentiatie van toelatingsregime naar regio?

Richtlijn 91/414/EEG (inclusief de Uniforme beginselen) kent niet het begrip regionale differentiatie. De Ub kennen wel een gebiedsgerichte benadering. De besluitvormingsbeginselen (deel C van de Ub) kunnen zelfs een gebiedsgerichte toelating vereisen, met specifieke gebruiksvoorwaarden en beperkingen, en, waar nodig, een besluit tot niet-toelaten in bepaalde gebieden. De overwegingen die genoemd worden voor het gebiedsgericht toelaten zijn de agrarische, fytosanitaire en milieuomstandigheden. Milieuomstandigheden omvatten in het stelsel van richtlijn 91/414/EEG ook het water. Waar omstandigheden van bepaalde wateren dit vereisen, is het dus mogelijk binnen het toelatingsstelsel van richtlijn 91/414/EEG gebiedsgericht beperkingen en voorschriften te stellen, of waar nodig geen toelating te verlenen. Aanvullende KRW-regels met betrekking tot het gebruik voor individuele wateren zijn in beginsel mogelijk, omdat richtlijn 91/414 het gebruik van toegelaten middelen niet uitputtend regelt. Wanneer het gaat om het bereiken van KRW-doelstellingen, zal het bereiken van de betreffende milieukwaliteitsnormstelling dienen door te werken in de te treffen maatregelen, waaronder de besluiten inzake toelating (emissiebeheersingsmaatregelen). Uit de Nederhoff-uitspraak van het Hof van Justitie komt naar voren dat mili37


eukwaliteitsnormen kunnen leiden tot een beperking van het gebruik van een product. Of dit op vergelijkbare wijze zou gelden voor situaties van richtlijn 91/414, is aannemelijk, zeker na vervanging van richtlijn 76/464 door de KRW; dit wordt uiteindelijk beslist door het Hof van Justitie. In de situatie zoals voorgesteld door de Commissie, met een richtlijn voor duurzaam gebruik op basis van art. 175 EG, zullen aanvullende KRW-regels mogelijk zijn, omdat lidstaten dan in beginsel verdergaande maatregelen kunnen nemen. 7.

Differentiatie naar plaats en schaalniveau waar de norm geldt

In richtlijn 91/414 (inclusief bijlagen) is geen sprake van een differentiatie naar plaats waar de norm geldt, of naar schaalniveau. De norm geldt in beginsel voor het grondwater en het oppervlaktewater in het algemeen. Daarbij moeten voor het oppervlaktewater de verschillende emissieroutes in aanmerking genomen worden. Alleen voor het drinkwater bestemd voor oppervlaktewater duidt richtlijn 91/414 op een bepaald schaalniveau waar de norm geldt. De ‘sloot-naast-perceel-benadering’ is ontwikkeld in de praktijk van onderzoek en beoordeling, en betreft de beoordelingsmethodologie. Op grond van de achterliggende doelstelling van de KRW, het beschermingsniveau van de oudere waterrichtlijnen, de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de in de KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen opgenomen uitzonderingsbepalingen kan worden geconcludeerd dat de KRW geen algemene mogelijkheid biedt tot differentiatie naar de plaats waar de normen gelden. Dit in tegenstelling tot de algemene bevoegdheid die lidstaten hebben om zelf de ecologische kwaliteitseisen vast te stellen (welke afhankelijk zullen zijn van het type water waarvoor ze gelden) en de mogelijkheid een beroep te doen op de uitzonderingsbepalingen. De KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen bieden de mogelijkheid dat de lidstaten zich beroepen op bepaalde uitzonderingssituaties die betrekking hebben op alle stoffen, of de mogelijkheid overgangsgebieden aan te wijzen waar niet aan de normen voor prioritaire stoffen hoeft te worden voldaan. De KRW kent geen expliciete regeling voor het aanwijzen van overgangsgebieden voor niet-prioritaire stoffen. Het is onduidelijk of de lidstaten zelf dergelijke overgangsgebieden kunnen aanwijzen onder dezelfde voorwaarden die gelden voor prioritaire stoffen (onder meer alleen voor puntlozingen). De KRW kent eveneens een differentiatie in plaats waar de normen gelden ten aanzien van gebieden die extra bescherming behoeven, zoals waterlichamen die worden gebruikt voor de winning van drinkwater 38


(dan gelden zowel de normen van de KRW als die van de Drinkwaterrichtlijn) en bepaalde habitatgebieden. Omdat ook aan de normen voor overige (water)richtlijnen moet worden voldaan gelden voor bepaalde zwemwateren ook de normen van de Zwemwaterrichtlijn. Ook aan de eisen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn moet in ieder geval worden voldaan. Voor de KRW is de vraag naar een mogelijke differentiatie naar schaalniveau lastig te beantwoorden. Enerzijds is hiervoor geconstateerd dat de normen in beginsel gelden voor alle oppervlaktewateren, tenzij zich een van de hierboven beschreven bijzondere situaties voordoet. Als een differentiatie naar schaalniveau kan bovendien worden gezien de aanwijzing van bepaalde wateren die extra bescherming behoeven. Een en ander neemt niet weg dat de terminologie van de KRW niet eenduidig en helder is. Ten aanzien van doelstellingen, normen, aanwijzing van gebieden, uitzonderingsbepalingen en monitoringverplichtingen wordt gesproken over ‘stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren en waterlichamen’. Het Hof van Justitie voegt daar nog het begrip ‘watermassa’s’ aan toe. Samenvattend kan worden gesteld dat noch de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn noch de Kaderrichtlijn water een algemene mogelijkheid bieden om normen te differentiëren naar plaats of schaalniveau. Dit is slechts anders voor zover de richtlijnen specifieke uitzonderingen kennen alsmede ten behoeve van gebieden die extra bescherming behoeven. 8.

Ruimte in de KRW voor tijdelijke achteruitgang, bij het nemen van maatregelen?

De Kaderrichtlijn water met de bijbehorende dochterrichtlijn laat geen ruimte voor normoverschrijdingen, tenzij deze vallen binnen de door de richtlijn(en) aangegeven kaders, zoals de uitzonderingsbepalingen van art. 4 KRW, of ze vallen binnen het te garanderen jaargemiddelde en onder de MAC-norm blijven, of wanneer er sprake is van een overschrijding vanuit puntlozingen van prioritaire stoffen binnen een door de lidstaat vastgesteld overgangsgebied. Hiervoor is reeds vermeld dat onduidelijk is of de KRW een mogelijkheid biedt voor het aanwijzen van overgangsgebieden voor nietprioritaire stoffen. De KRW kent geen bepalingen waaruit blijkt dat er rekening kan worden gehouden met herstel van het waterlichaam noch bevat de KRW bepalingen over een tijdschaal die daarvoor geldt. Aangenomen moet worden dat 39


de mogelijkheid voor herstel moet vallen binnen de hiervoor besproken uitzonderingsbepalingen.Voor de goede ecologische toestand geldt de norm dat het ecosysteem moet functioneren en de doelstellingen moeten worden gehaald. Het is onduidelijk of binnen deze laatste eis een mogelijkheid tot herstel bestaat. 9.

Doorwerking van monitoringgegevens in de toelatingsbesluitvorming?

Anders dan in de KRW ontbreekt in richtlijn 91/414 een duidelijke plaats voor monitoringgegevens. De toelatingsbeoordeling richt zich met name op modellen. De toelatingsbesluitvorming is in de eerste plaats gericht op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’ en niet op effecten die zich in de praktijk van het gebruik voordoen. Na toelating is er geen gestructureerde (terug)koppeling met (de resultaten van) monitoring (geen post-registratie monitoring). Ook in het kader van de Ub heeft monitoring een weinig duidelijke plaats. De gerichtheid van het stelsel op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’, en op beoordeling aan de hand van dossiergegevens, op basis van modellen, is de doorwerking van monitoringgegevens een moeizaam proces. Zowel in het kader van richtlijn 91/414 als in het kader van de KRW zal bij normoverschrijding eerst een onderzoek dienen te volgen. Hoe omvangrijk deze procedure zal moeten zijn, zal afhangen van de mate waarin de aanwijzingen kunnen worden onderbouwd en van de ernst van de overschrijding. De KRW vereist wel aannemelijkheid maar geen zekerheid ten aanzien van een causale relatie tussen gebruik van een stof en de verontreiniging alvorens maatregelen dienen te worden genomen. Maatregelen moeten immers worden genomen voor bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken. Wel zal er enig inzicht in de samenhang moeten zijn, gezien de vereiste evenredigheid of proportionaliteit van een te nemen maatregel. Dit stelt eisen aan monitoringgegevens. Een duidelijke regeling voor de doorwerking van KRWmonitoringgegevens in de toelatingsbesluiten in het kader van richtlijn 91/414 ontbreekt. 10.

Hoe om te gaan met stoffen die ook in andere toepassingen dan gewasbeschermingsmiddelen gebruikt worden?

Bij het onderzoek naar oorzaken van normoverschrijding zal, met het oog op proportionaliteit van een eventuele maatregel, ook met andere toepassingen

40


van een stof rekening moeten worden gehouden. De richtlijn vereist niet dat aandelen in verontreiniging exact worden vastgesteld. Voor een stof die ook anders dan als gewasbeschermingsmiddel wordt toegepast, moeten, waar nodig ter bereiking van de KRW-doelstellingen, eveneens maatregelen worden getroffen; deze moeten worden opgenomen in het maatregelenprogramma. De KRW vereist voor een andere toepassing van een stof in beginsel dezelfde maatregelen als voor gewasbeschermingsmiddelen. De KRW is niet helder over het onderscheid tussen basismaatregelen en aanvullende maatregelen (onder meer vanwege verschillen tussen art. 11 lid 3 en Bijlage VI deel A). Er is in de KRW geen sprake van een prioritering van maatregelen. Maatregelen voor stoffen in gewasbeschermingsmiddelen en voor nitraat hebben mogelijk een zekere prioriteit omdat deze regelgevingskaders genoemd zijn in bijlage VI deel A en dus in ieder geval in het maatregelenprogramma moeten zijn opgenomen. Voor gewasbeschermingsmiddelen geldt bovendien dat ze als productgroep genoemd worden in de indicatieve lijst van belangrijkste verontreinigende stoffen. 11.

Toepassing van een milieukwaliteitsnorm als toelatingsnorm in het kader van richtlijn 91/414?

Gezien de verschillen in doelen en beoordelingsstelsel van beide richtlijnen, dienen voor gewasbeschermingsmiddelen beide normen te worden toegepast. Een vastgestelde milieukwaliteitsnorm voor een prioritaire stof zal daartoe, naast de normstelling in het kader van richtlijn 91/414, dienen te worden toegepast bij het nemen van toelatingsbesluiten. In het geval een milieukwaliteitsnorm minder stringent is dan een norm in het kader van richtlijn 91/414/EEG, komt daar bij dat bij het vaststellen van emissiebeheersingsmaatregelen de strengste kwaliteitsnorm bepalend geacht moet worden voor de te nemen maatregelen. Een milieukwaliteitsnorm kan dus niet dienen als vervanging van de normstelling van richtlijn 91/414/EEG. 12.

Ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden?

De vraag naar de ruimte voor lagere regelgevers, met betrekking tot het zelfstandig opstellen van voorschriften in verband met toegelaten bestrijdingsmiddelen, is meer een vraag van nationaal recht dan van EG-recht. Richtlijn 91/414/EEG spreekt zich dan ook niet uit over het zelfstandig opstellen van 41


voorschriften door lagere overheden. Aangenomen moet worden dat dit niet wordt uitgesloten, mits: • geen afbreuk wordt gedaan aan het stelsel van toelatingsvoorschriften; • het geen onderwerpen betreft die uitputtend in richtlijn 91/414/EEG zijn geregeld, zoals etiketteringsvoorschriften; • het met de voorschriften beoogde doel voortvloeit uit andere EGregelgeving dan wel uit nationale regelgeving die in overeenstemming is met de EG-kaders; • de bevoegdheid past in de nationale regelgevingssystematiek. 13.

Onzekerheden en onduidelijkheden met het oog op de doorwerking van de KRW in de toelatingsbesluitvorming

Er bestaat een aantal onzekerheden en onduidelijkheden met het oog op de doorwerking van de KRW in de toelatingsbesluitvorming. Het verdient aanbeveling deze onduidelijkheden op te lossen. Hiervoor zal in bepaalde gevallen veelal overleg op Europees niveau noodzakelijk zijn. Bij sommige vragen is nader onderzoek gewenst. Ten slotte moet worden opgemerkt dat op een aantal vragen pas een definitief antwoord verkregen zal worden als de rechter (nationale rechter of het Hof van Justitie) zich daarover heeft uitgesproken. Over de uitleg van de KRW-begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s, verontreiniging, puntbron, diffuse bron, lozing en puntlozing bestaat onvoldoende duidelijkheid, in ieder geval wat betreft de betekenis in relatie tot de milieudoelstellingen en kwaliteitsnormen. Voor een goed begrip van de reikwijdte van de KRW alsmede voor de relatie tussen de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is duidelijkheid over deze begrippen noodzakelijk. Omdat de KRW-terminologie niet eenduidig is, is de vraag naar een mogelijke differentiatie naar schaalniveau moeilijk te beantwoorden. Het is onduidelijk of, voor de goede ecologische toestand en de norm dat het ecosysteem moet functioneren, een mogelijkheid tot rekening houden met herstel bestaat. De KRW hanteert voor de ecologische normstelling jaargemiddelden. De lidstaten kunnen voor stoffen die vallen onder de goede ecologische toestand wel MAC-waarden vaststellen. Het is onduidelijk of de lidstaten de bevoegdheid hebben een regeling te treffen naar analogie van de ‘overgangsgebieden’ die kunnen worden aangewezen voor de puntlozingen van prioritaire stoffen.

42


Er is nader onderzoek nodig naar de mogelijke vormgeving van milieukwaliteitsnormen, in het bijzonder naar de wijze waarop de milieukwaliteitsnormen dien door te werken in de besluitvorming op andere beleidsterreinen. Er ontbreekt een procedure voor het doorwerken van KRW-monitoringgegevens binnen richtlijn 91/414 Er ontbreekt een procedure voor de informatie-uitwisseling tussen lidstaten en Commissie, als grondslag voor communautaire actie. Het is onduidelijk wat de reikwijdte is van de verplichtingen die ingevolge de KRW op de gemeenschapsinstellingen rusten en welke consequenties het eventueel niet voldoen aan deze gemeenschapsverplichtingen hebben voor de (resultaats)verplichtingen die op de lidstaten rusten. De (voorstellen voor) de dochterrichtlijn die betrekking heeft op het vaststellen van kwaliteitsnormen geven geen invulling aan te volgen procedures voor het vaststellen van strengere emissiebeheersmaatregelen. 14.

Aanbevelingen

Uit het onderzoek vloeien een aantal aanbevelingen voort, welke worden onderscheiden in aanbevelingen op nationaal niveau en aanbevelingen op communautair niveau. Aanbevelingen op nationaal niveau 1. Alle milieukwaliteitsnormen die op grond van de KRW moeten worden vastgesteld, moeten worden opgenomen in een wettelijke regeling. De vormgeving van de wettelijke regeling dient zodanig te zijn dat gegarandeerd wordt dat op tijd aan de vereiste milieutoestand en de vastgestelde milieukwaliteitsnormen wordt voldaan. Dit impliceert dat milieukwaliteitsnormen moeten worden gezien als resultaatsverplichtingen. Dit betekent echter niet zonder meer dat bij ieder besluit of iedere te verlenen vergunning deze grenswaarden in acht moeten worden genomen. Het verdient aanbeveling te onderzoeken op welke wijze de milieukwaliteitsnormen moeten worden vormgegeven om zowel aan de verplichtingen op grond van de KRW te voldoen als om voldoende flexibiliteit te behouden voor bijvoorbeeld regionale differentiatie. 2. Om aan de kwaliteitsnormen te voldoen dienen de lidstaten verschillende maatregelen te nemen, afhankelijk van de bron of oorzaak van de 43


verontreiniging. Bij verontreiniging door puntbronnen liggen emissiebeheersingsmaatregelen als het aanscherpen van vergunningen en/of algemene regels het meest voor de hand. Indien de verontreiniging wordt veroorzaakt door diffuse bronnen vanwege bestrijdingsmiddelengebruik, ligt het nemen van – brongerichte – productbeheersingsmaatregelen, zoals het herzien van toestemmingen (toelatingen), het meest voor de hand. Wanneer aanscherping van een toelating niet tot het vereiste resultaat leidt, of wanneer de toelatingsbeoordeling daartoe aanleiding geeft (zie hierna), dienen – eventueel gebiedsgericht – andere productbeheersingsmaatregelen te worden genomen. 3. Het verdient aanbeveling om bij de te nemen productbeheersingsmaatregelen de toetsing van toestemmingen op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn te relateren aan de kwaliteitsnormen die de KRW stelt voor verontreinigende stoffen, omdat op die wijze de regimes van de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beter op elkaar aan zullen sluiten en omdat deze keuze aansluit bij de gecombineerde aanpak van de KRW. 4. De kwaliteitsnormen van de KRW dienen een duidelijke plaats te krijgen in de toelatingsbeoordeling, zodat een brongericht en op preventie (van normoverschrijding) gericht toelatingsbeleid mogelijk is. 5. Het verdient aanbeveling dat uitgangspunten en afspraken voor het doorwerken van KRW-monitoringgegevens in de toelatingsbesluitvorming worden neergelegd in een regeling waarin bevoegdheden, procedures, termijnen en maatregelen met betrekking tot de monitoringgegevens en de plaats daarvan in de toelatingsbesluitvorming duidelijk zijn omschreven. 6. Hoewel op het niveau van doelstellingen en criteria duidelijk is dat kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW moeten en kunnen doorwerken in de toelatingsbesluitvorming, ontbreekt deze doorwerking in de uitwerking van de beoordelingsmethodiek, zoals in Ub C 2.5.2.2 (waterorganismen). Het verdient aanbeveling daaraan nationaal invulling te geven in beleidsregels of in een ministeriële regeling in combinatie met technische documenten. 7. Voor deze doorwerking ontbreken ook procedures, bijvoorbeeld over termijnen voor gegevenslevering of besluitvorming. Het verdient aanbeveling met het oog op rechtszekerheid van belanghebbenden ook hier44


voor procedures uit te werken in beleidsregels of ministeriële regeling. Aanbevelingen op Europees niveau: 8. Op de bij (dreigende) normoverschrijding te volgen procedures van beoordeling en besluitvorming gaan de richtlijnen niet in. Duidelijkheidshalve en uit oogpunt van rechtszekerheid en eenheid van regelgeving, verdient het aanbeveling dat in de voorstellen voor de nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen een bepaling vergelijkbaar met die van art. 60 lid 5 REACH wordt opgenomen. Deze bepaling creëert een bevoegdheid om autorisaties opnieuw te bezien wanneer niet aan de KRW-doelstellingen wordt voldaan. Op vergelijkbare wijze zou in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening een bepaling opgenomen kunnen worden op basis waarvan, bij het niet (meer) voldoen aan kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW, het opnieuw bezien van een opneming (door de Commissie) of een toelating (door bevoegde instanties van lidstaten) op vergelijkbare wijze zou worden verankerd in de regelgeving. 9. Het verdient uit oogpunt van duidelijkheid, rechtszekerheid en van eenheid van regelgeving, aanbeveling dat een bepaling vergelijkbaar met die van art. 5 lid 4 Biocidenrichtlijn in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening wordt opgenomen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Deze bepaling houdt in dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening houdt met eisen krachtens andere Gemeenschapsvoorschriften en zo nodig toelating verleent op voorwaarde dat aan die eisen wordt voldaan. Daarmee zou ook in de verordening expliciet worden neergelegd dat de bevoegde autoriteit bij toelating moet rekening houden met de kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW. 10. Het verdient aanbeveling dat bij de behandeling van het voorstel voor een Gewasbeschermingsmiddelenverordening duidelijkheidshalve aan de definitie van het begrip toelating wordt toegevoegd: het toelaten voor een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat, zoals het geval is in de huidige omschrijving van het begrip toelating. 11. Het verdient aanbeveling om op Europees niveau meer duidelijkheid te verkrijgen over de gebruikte begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s alsmede over de verplichtingen die daaraan verbonden zijn. 45


12. Gezien de verschillen in beoordelingsmethode van beide richtlijnen, verdient het aanbeveling dat met het oog op de doorwerking van de KRW in het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 waar mogelijk op Europees niveau afspraken worden gemaakt over uitgangspunten of werkwijzen in verband met de inbreng van kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW in de toelatingsbesluitvorming. Daarbij gaat het zowel om een reguliere toelatings- of verlengingsbeoordeling als om werkwijzen bij gebleken overschrijding van een kwaliteitsnorm door een toegelaten gewasbeschermingsmiddel. 13. Het verdient aanbeveling op Europees niveau duidelijkheid te krijgen over de invulling van het begrip ‘ecologische omstandigheden’ in richtlijn 91/414 in het kader van het stelsel van wederzijdse erkenning. In het bijzonder is van belang dat onder deze ecologische omstandigheid ook de lidstaatspecifieke milieukwaliteitsnormen op grond van de KRW vallen. 14. Aanpassing van de Uniforme beginselen in Commissieverband zou daarbij de voorkeur hebben. Gezien de lopende de wijziging van de EGregelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen kan ook gedacht worden aan een Guidance Document met werkafspraken. In een dergelijk document zouden ook de bovengenoemde begrippen waar mogelijk verduidelijkt kunnen worden, zolang Hof-jurisprudentie daarover geen duidelijkheid verschaft.

15. Hoewel de beoordeling van kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW mogelijk geen extra dossiergegevens zal vereisen, verdient het duidelijkheidshalve aanbeveling in de nu op EG-niveau in behandeling zijnde wijziging van de bijlagen van richtlijn 91/414 (dossiervereisten) aan te dringen op het daarin integreren van KRW-vereisten.

46

I

Het onderzoek

1.

Inleiding

Op 8 juli 2006 ontving het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/NILOS van de Universiteit Utrecht een verzoek om offerte uit te brengen voor een advies inzake het deelproject ‘Juridische aspecten’ (deelproject 1) ten behoeve van het opstellen van een methodiek voor het toelatingscriterium ‘risico voor waterorganismen’, de zogenaamde Beslisboom water (zaaknummer 5050.06.1041). Dit onderzoek beoogt inzicht te verschaffen in de relatie tussen de Kaderrichtlijn water (KRW) en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Hiertoe wordt duidelijk gemaakt op welke wijze de kwaliteitsdoelstellingen uit de KRW door (zouden moeten) werken in het toelatingsbeleid voor gewasbeschermingsmiddelen en welke randvoorwaarden uit deze relatie voortvloeien voor de Beslisboom water. Dit onderzoek is uitgevoerd door het Centrum voor Omgevingsrecht en -beleid/NILOS, van de Universiteit Utrecht en het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam, meer in het bijzonder door H. van Rijswick en L. Vogelezang-Stoute. 2.

Aanleiding voor het onderzoek

In 2000 is de Kaderrichtlijn water van kracht geworden. De KRW beoogt bescherming te geven aan het gehele watersysteem. De KRW draagt de lidstaten op om in “stroomgebiedbeheersplannen” de chemische en ecologische doelen in 2009 te hebben vastgesteld, inclusief de benodigde maatregelen om de doelen te realiseren. Deze doelen kennen in beginsel een resultaatsverplichting; ze dienen in 2015 te zijn gerealiseerd. Binnen het Nederlandse waterbeleid wordt verwacht dat de KRW een grote omslag in het beleid te weeg brengt. De ecologische doelen en waterkwaliteitseisen als MTR en streefwaarde zijn doelen zonder wettelijke status, omdat ze zijn vastgelegd in juridisch niet-bindende plannen. Het voldoen aan deze eisen is daarmee altijd een inspanningsverplichting geweest en geen resultaatverplichting. Op grond van andere EU-waterrichtlijnen zijn wel wettelijke kwaliteitseisen vastgelegd, bijvoorbeeld op grond van de Zwemwaterrichtlijn, de Drinkwaterrichtlijn, de Schelpdierwaterrichtlijn en de Viswaterrichtlijn. Deze zijn vastgelegd in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren. De verplichte kwaliteitseisen voor ‘grijze-lijststoffen’ uit richtlijn 76/464/EEG zijn neergelegd in de Regeling milieukwali47


teitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren. De waterkwaliteitseisen die zijn gebaseerd op Europese regelgeving, dus ook die eisen die op basis van de KRW worden vastgesteld, hebben een verplichtend karakter. De kwaliteitsdoelstellingen op grond van de KRW krijgen – net als de overige Europese kwaliteitseisen – ook een wettelijke status, hetzij op EU-niveau (prioritaire stoffen), hetzij op nationaal niveau door opname in een algemene maatregel van bestuur op grond van de Wet milieubeheer (overige gevaarlijke stoffen, nutriënten, goede ecologische toestand natuurlijke wateren), of in een provinciale verordening (nutriënten, goed ecologisch potentieel). In de regeling waarin de kwaliteitseisen worden vastgesteld, wordt tevens aangegeven voor welke besluiten de kwaliteitseisen van toepassing zijn en op welke wijze zij bij de besluitvorming op andere beleidsterreinen moeten worden betrokken. Vanaf het begin van de implementatie en uitvoering van de KRW wordt een koppeling gelegd tussen kwaliteitsdoelen, emissiebeleid en maatregelen. Een wijziging van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen kan een van de maatregelen zijn om aan de doelstellingen van de KRW te voldoen. Op de lijst met prioritaire stoffen komen enkele voor Nederland relevante gewasbeschermingsmiddelen voor. De overige gewasbeschermingsmiddelen zullen naar verwachting voorkomen op de nationale lijst met overige gevaarlijke stoffen. Voor gewasbeschermingsmiddelen kent de KRW een terugkoppeling naar het toelatingsbeleid. Bij overschrijding van normen is één van de opties dat de toelating opnieuw kritisch wordt bezien. Het voorgaande impliceert dat het toelatingsbeleid voor gewasbeschermingsmiddelen moet zijn afgestemd op de vereisten uit de KRW, aldus de probleembeschrijving uit het concept-projectplan (versie 3a) voor het opstellen van de ‘beslisboom water’. Speciale aandacht bij deze afstemming vereist het verschil in beoordelingssystematiek tussen beide richtlijnen. De KRW hanteert een stroomgebiedbenadering. Bovenstrooms (zowel nationaal als internationaal) veroorzaakte verontreiniging van het watersysteem (in het bijzonder oppervlaktewater) speelt hier een andere rol dan bij de beoordelingssystematiek op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen wordt een ‘sloot naast perceelbenadering’ gehanteerd: de blootstelling aan een middel wordt berekend in een naast het perceel gelegen sloot. Voorts kent de KRW een andere normstelling dan de richtlijn inzake gewasbeschermingsmiddelen, hetgeen betekent dat gewasbeschermingsmiddelen die zijn toegelaten en conform de toelatingsvoorschriften worden gebruikt, desondanks een overschrijding van de KRW normen kunnen veroorzaken. Dit onderzoek richt zich op de vraag of 48

HET ONDERZOEK

en op welke wijze toelatingen in dat geval kunnen/moeten worden aangescherpt, alsmede op de vraag of dat op nationaal niveau kan gebeuren of dat maatregelen in samenwerking met of op het niveau van de Europese Commissie genomen moeten worden. Ook het doorwerken van de waterkwaliteitsnormstelling bij nieuwe toelatingen is onderwerp van dit onderzoek. Voorzover er uit het onderzoek geen duidelijkheid is verkregen, worden de openstaande vragen en problemen geformuleerd zodat ze in de communicatie op Europees niveau onder de aandacht kunnen worden gebracht. Ter afbakening van het onderzoek is afgesproken dat de nieuwe Grondwaterrichtlijn niet in het onderzoek zal worden meegenomen. Aan de in voorbereiding zijnde Gewasbeschermingsmiddelenverordening en –richtlijn wordt, voorzover relevant, kort aandacht besteed. 3.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Doelstelling van het onderzoek is het verkrijgen van een helder inzicht in de relatie van de KRW tot de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, in het bijzonder in de wijze waarop de KRW doorwerkt in het toelatingsbeleid en in de randvoorwaarden die uit de KRW voortvloeien voor de ‘beslisboom water’. In dit rapport zijn de volgende onderzoeksvragen behandeld: 1. Welke verplichtingen vloeien voort uit de KRW ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen? 2. (a) Hoe verhouden de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenricht lijn (91/414/EEG) zich tot elkaar? Geef met name aan hoe de verhouding is tussen beide regelingen bij (b) (dreigende) overschrijding van normen uit of gesteld in het kader van de KRW? (c) Prevaleert er één van beide richtlijnen? (d) Hoe verhouden de beoordelingsmethoden zich tot elkaar? (e) Staat de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn toe dat voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor individuele wateren op grond van de KRW met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanvullende regels worden gesteld (regionale differentiatie)? 49


3. In hoeverre bieden de beide richtlijnen ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld (a) de plaats waar de normen (ten aanzien van oppervlaktewater en of grondwater of ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen) gelden en (b) schaalniveau? (c) Tot welk schaalniveau strekt de werking van de richtlijnen zich uit? 4. Staat de KRW toe dat bij de vaststelling van normoverschrijding – en de naar aanleiding daarvan te nemen maatregelen – rekening wordt gehouden met (a) Herstel van een waterlichaam? (b) Welke tijdschaal geldt daarbij? 5. Stel dat uit monitoringsgegevens blijkt dat KRW normen ten aanzien van een werkzame stof worden overschreden in een bepaald oppervlaktewater- of grondwaterlichaam. (a) Welke randvoorwaarden kent de KRW dan om via het toelatingsinstrument de overschrijding ongedaan te maken? (b) Welke beperkingen/randvoorwaarden stelt de Gbm-richtlijn daaraan? (c) Speelt causaliteit daarbij een rol, m.a.w. kun je gebruik van een bepaald middel verbieden zodra er sprake is van normoverschrijding? 6. Hoe om te gaan met werkzame stoffen die niet alleen in het kader van richtlijn 91/414 getoetst worden op hun bijdrage aan de belasting van het oppervlaktewater maar die ook op andere wijze dan via de gewasbescherming op de markt (en dus in het oppervlaktewater) komen? 7. Staat richtlijn 91/414 toe dat in de KRW dochterrichtlijn vastgestelde EQSsen worden gehanteerd als norm voor het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen, zowel in het geval wanneer de EQS strikter is als in het geval dat deze minder stringent is? 8. Is er ruimte voor een zelfstandig opstellen van voorschriften door de lagere overheden: gemeenten, provincies en waterschappen? En zo ja, wat zijn daarbij de grenzen?

50

HET ONDERZOEK

Onderzoeksmethode Ter beantwoording van de onderzoeksvragen zijn de volgende bronnen bestudeerd: de betrokken weten regelgeving, jurisprudentie en literatuur en een aantal relevante beleidsdocumenten, zoals ‘guidance documents’ en ‘explanatory memoranda’. Er zijn interviews gehouden met het RIZA (R. Teunissen en D. Kalf), Alterra (J. Boesten) en het RIVM (M. Montforts). Er is tweemaal overleg geweest met de opdrachtgever (Ministerie van VROM) en vertegenwoordigers van de Ministeries van LNV en VenW.1 Er is een presentatie geweest van de concept-onderzoeksresultaten op 10 mei 2007 waarvoor verschillende personen en instanties (LNV, VROM, V en W, Vewin, Unie van Waterschappen, Nefyto, LTO en Stichting Natuur en Milieu) zijn uitgenodigd.2 De resultaten van deze bijeenkomst zijn in dit onderzoeksverslag verwerkt. Er heeft voorts een wetenschappelijke collegiale toets plaatsgevonden door prof.mr. H.G. Sevenster (UvA), mr. J.M.P. Janssen (UvA), prof.dr. Ch. W. Backes (UU) en mr. A. Keessen (UU). Ook de resultaten hiervan zijn in het onderzoeksverslag verwerkt. 4.

Opbouw rapport

Dit rapport bevat een verslag van bovengenoemd onderzoek en is als volgt opgebouwd: • Korte samenvatting en uitvoeriger managementsamenvatting met conclusies en aanbevelingen (0) • Inleiding met achtergrond voor het onderzoek, onderzoeksvragen en onderzoeksmethodiek (I) • Beantwoording van de onderzoeksvragen (II)

1

2

P. Henkens, F. van Herwijnen (VROM), H.A.F. Wennink (LNV), M. Molenaars (V en W). J. Rutteman, H. de Heer, M. van Assen, A. Bannink, M. Mul, H. Wennink, M. Molenaars, D. Kalf, M. van Hintum, W. van Zeventer, W. Slok, J. van Wenum, F. van Herwijnen en H. Woldendorp.

51


• •

52

Conclusies en aanbevelingen, alsmede de vragen en onduidelijkheden die resteren ten behoeve van verdere communicatie op EU-niveau (III) Achtergronddocument met de achtergrondstudie naar de Kaderrichtlijn water, de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (IV).

II.

Beantwoording van de onderzoeksvragen

1.

Welke verplichtingen vloeien voort uit de KRW ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen?

1.1

Algemene verplichtingen uit de KRW ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen

Uit de KRW vloeien geen specifieke verplichtingen voort ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen. De KRW biedt een algemeen kader voor de bescherming van het water in de Europese Gemeenschap. Daarbij gaat het om het reguleren van emissies, lozingen en verliezen van verontreinigende stoffen naar het water. Vanzelfsprekend bevatten ook gewasbeschermingsmiddelen stoffen die onder de reikwijdte van de KRW vallen. Gewasbeschermingsmiddelen komen zowel vanuit puntbronnen als vanuit diffuse bronnen in het water. Bij puntbronnen kan worden gedacht aan lozingen die voortvloeien uit het productieproces van gewasbeschermingsmiddelen, vanuit de glastuinbouw, vanuit drainagesystemen, vanuit rioolwateroverstorten en rioolwaterzuiveringsinstallaties. Bij diffuse bronnen kan worden gedacht aan verwaaiing, uit- en afspoeling. In die zin ziet de KRW ook op verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen. De KRW kent verschillende bepalingen en instrumenten waarvan de milieukwaliteitseisen zeer belangrijke zijn. De normering op grond van de KRW vindt plaats door het vaststellen van een bepaalde hoeveelheid verontreinigende stoffen die in het water voor mogen komen. Dit worden kwaliteitsnormen genoemd.3 Daarnaast gelden voor de ecologische toestand afzonderlijke criteria die zijn vastgelegd in bijlage V bij de KRW. 1.2

Kwaliteitsnormen voor verontreinigende stoffen

Een kwaliteitseis is op grond van de definities in art. 2 KRW een eis of norm die niet mag worden overschreden. Dat betekent dat kwaliteitseisen als resultaatsverplichtingen gekarakteriseerd kunnen worden. Kwaliteitseisen, zeker voor prioritaire stoffen en andere met name genoemde stoffen (in de preambule onder 8) in de (dochter)Richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid worden daarmee gekwalificeerd als grenswaar-

3

In dit onderzoek worden de termen milieukwaliteitseisen en milieukwaliteitsnormen als synoniem gebruikt.

53


den.4 Onder een Europese grenswaarde verstaan wij in dit onderzoek een kwaliteitsnorm die niet mag worden overschreden.5 Kenmerkend voor grenswaarden is immers dat deze niet mogen worden overschreden, in tegenstelling tot richtwaarden, die wel mogen worden overschreden. Aan de kwaliteitsnormen uit de KRW moet worden voldaan, ook als zij gelden voor stoffen die voorkomen in gewasbeschermingsmiddelen. Voor niet-prioritaire stoffen worden kwaliteitseisen vastgesteld door de lidstaten. Dit dient te geschieden op een zodanige wijze dat wordt voldaan aan de vereisten van Bijlage V KRW en waarbij het beschermingsniveau niet lager wordt dan het bestaande Europese (water)recht (art. 11 lid 6 en art. 22 lid 6, art. 4 lid 1 sub a onder i). Hieruit kan worden afgeleid dat de KRW weliswaar niet expliciet stelt dat kwaliteitseisen voor niet-prioritaire stoffen op dezelfde wijze moeten worden vormgegeven als de kwaliteitseisen voor prioritaire stoffen en de kwaliteitseisen die reeds zijn vastgesteld op grond van de dochterrichtlijnen bij richtlijn 76/464/EEG (genoemd in bijlage IX), maar dat nu het beschermingsniveau niet lager mag worden dan onder de huidige richtlijnen, en ook op grond van richtlijn 76/464/EEG kwaliteitseisen zijn vastgesteld voor de zogeheten grijze-lijststoffen, ook onder de regime van de KRW aan kwaliteitsnormen moet worden voldaan die minstens even streng zijn. Indien blijkt dat niet aan de doelstellingen van de KRW wordt voldaan, dienen strengere kwaliteitsnormen te worden vastgesteld (art.11 lid 5). Nu de KRW vereist dat dit geschiedt volgens de procedures van Bijlage V, is relevant dat Bijlage V zowel ziet op de goede chemische als op de goede ecologische toestand. Daarmee kan uit het systeem van de KRW worden afgeleid dat kwaliteitsnormen voor stoffen zowel door de Europese Gemeenschap als door de Lidstaten moeten worden vastgesteld. Bij de wijze waarop de Lidstaten aan deze milieukwaliteitsnormen gaan voldoen hebben zij echter een grote mate van vrijheid, mits zij blijven binnen het kader van de KRW (bijvoorbeeld de gecombineerde aanpak van art. 10 en het maatregelenprogramma van art. 11) en van andere communautaire wetgeving (in dit geval de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn). Opmerking Het verdient nader onderzoek op welke wijze de milieukwaliteitseisen uit de KRW het beste kunnen worden omgezet in het nationale recht. Enerzijds 4

5

54

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid en tot wijziging van Richtlijn 2000/60/EG, COM(2006)397 definitief, 2006/0129 (COD). Waarmee duidelijk wordt dat dit niet per definitie een vastlegging van een kwaliteitseis als grenswaarde in de zin van hoofdstuk 5 Wm hoeft te zijn.

BEANTWOORDING VAN DE ONDERZOEKSVRAGEN

moet worden gegarandeerd dat aan de eisen van de KRW wordt voldaan, anderzijds bestaat de behoefte aan een zekere flexibiliteit om op regionaal niveau een juiste mix van instrumenten te kiezen waarmee aan de doelstellingen van de KRW (in combinatie met verplichtingen uit andere regelgeving) kan worden voldaan. De vraag rijst of het noodzakelijk is dat bij ieder afzonderlijk besluit dat wordt genomen (op verschillende beleidsterreinen) de vastgestelde grenswaarden in acht worden genomen. In de KRW is geen verplichte koppeling van grenswaarden aan afzonderlijke besluiten opgenomen. Wel is vereist dat aan de kwaliteitsnormen wordt voldaan. Het is denkbaar dat naar andere vormen van doorwerking van kwaliteitseisen wordt gezocht, binnen de randvoorwaarden die het Europese recht stelt. Zo kan worden geopteerd voor een saldo-benadering binnen een stroomgebied of een deelstroomgebied, maar dan dient deze vergezeld te gaan van een beperking naar tijd, plaats en inhoud, zo kan worden afgeleid uit jurisprudentie en adviezen van de Raad van State inzake een saldo-benadering voor luchtkwaliteitseisen.6. Dat kwaliteitsnormen aangemerkt worden als resultaatsverplichtingen is niet nieuw, maar vloeide reeds voort uit oudere waterrichtlijnen. Voor het regime van de KRW is een en ander verduidelijkt in een arrest van het Hof van Justitie van 30 november 2006, in zaak C-32/05 (Cie vs. Luxemburg). Het Hof constateert dat de KRW veel verschillende soorten bepalingen bevat. Zo kent de richtlijn bepalingen die verplichtingen opleggen aan de gemeenschapsinstellingen; bepalingen die verplichtingen opleggen aan de Lidstaten jegens de Commissie en ten slotte – in het kader van dit onderzoek het meest van belang – verplichtingen van de lidstaten jegens particulieren. Artikel 2, dat de definities bevat, dient volgens het Hof in samenhang met artikel 4 (de milieudoelstellingen) te worden gelezen. Artikel 2 legt de lidstaten ‘nauwkeurig bepaalde verplichtingen op die binnen de gestelde termijnen moeten worden nagekomen, ter voorkoming van de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewateren en grondwateren’. Hetzelfde geldt voor andere begrippen uit artikel 2 die in samenhang gelezen moeten worden met onder meer de artikelen 5, 6 en 8 van de KRW.

6

Zie H. van Rijswick en P. Driessen (red.), Juridisch-bestuurlijke capaciteit in het waterbeleid, Centrum voor Omgevingsrecht en-–beleid/NILOS, Utrecht, 2006, p. 75.

55


Het Hof maakt geen onderscheid tussen het regime voor oppervlaktewater, grondwater en beschermde gebieden en beperkt de reikwijdte van de kwaliteitsnormen ook niet tot aangewezen waterlichamen.7 In r.o. 65 geeft het Hof meer duidelijkheid over de status van de milieudoelstellingen, de waterkwaliteitsnormen en de termijnen waarbinnen deze moeten worden bereikt. Nu Luxemburg heeft nagelaten de definities uit artikel 2 en de in de artikelen 4-6 en 8 gestelde termijnen binnen welke de waterkwaliteitsnormen moeten worden geëerbiedigd in haar wetgeving op te nemen, zijn deze verplichtingen niet met bindende kracht omgezet en is artikel 2 van de KRW door Luxemburg geschonden.

In dit geval wordt dus niet een schending van artikel 4 (milieudoelstellingen), maar van artikel 2 (de definities) aangenomen, hetgeen begrijpelijk is nu de termijn om aan de doelstellingen te voldoen nog niet verstreken is. Een en ander neemt niet weg dat op dit moment de milieudoelstellingen van de richtlijn in de vorm van bindende wettelijke normen moeten worden vastgelegd, op een wijze die ervoor zorgt dat binnen de daarvoor geldende termijn aan de milieudoelstellingen en milieukwaliteitsnormen wordt voldaan. Dat het bereiken van de milieudoelstellingen, welke worden geconcretiseerd in kwaliteitsnormen, moet worden aangemerkt als een resultaatsverplichting kan (eveneens) worden afgeleid uit r.o. 73-77. Deze overwegingen hebben in het bijzonder betrekking op de kwaliteitsnormen die gelden voor waterlichamen die zijn bestemd voor de winning van drinkwater. Deze wateren werden voorheen beschermd door richtlijn 75/440/EEG, welke richtlijn in december van dit jaar (2007) wordt ingetrokken. Voor oppervlaktewater dat is bestemd voor de winning van drinkwater gelden al lange tijd waterkwaliteitseisen die worden gekwalificeerd als resultaatsverplichtingen. In overweging 74 stelt het Hof dat voor deze wateren niet alleen de algemene milieudoelstellingen (geconcretiseerd in waterkwaliteitsnormen, auteurs) uit artikel 4 van de KRW gelden, maar ook de kwaliteitseisen die gelden voor het water dat na behandeling gebruikt wordt voor menselijke consumptie (drinkwater uit de kraan). Het Hof stelt dat de verplichtingen uit artikel 7 lid 2 KRW (kwaliteitseisen op grond van artikel 4 en de eisen ten aanzien van het 7

56

In Nederland wordt vanwege een subtiel verschil in de bewoordingen van art. 4 van de richtlijn wel een onderscheid in verplichtingen verondersteld (inspannings- versus resultaatsverplichtingen).


drinkwater zelf) duidelijk en op ondubbelzinnige wijze zijn geformuleerd, opdat watermassa’s van de lidstaten met name zouden beantwoorden aan de in artikel 4 van de richtlijn genoemde doelstellingen. De bepaling legt dan ook resultaatsverplichtingen op, aldus het Hof, en deze moeten worden omgezet in maatregelen met bindende kracht (r.o. 75 en 76).

Het is dus goed dat Nederland ervoor heeft gekozen om bij (maar ook al kort voor) de implementatie van de KRW de kwaliteitsnormen vast te stellen op grond van een wettelijke regeling, te weten in het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en monitoring water8 en de Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren.9 De constatering dat de KRW geen bijzondere verplichtingen oplegt ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen betekent echter niet dat in de KRW of in de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen geen bijzondere aandacht aan gewasbeschermingsmiddelen wordt besteed. Op diverse plaatsen verwijst de KRW naar gewasbeschermingsmiddelen of naar Richtlijn 91/414, dan wel kent zij bepalingen die voor gewasbeschermingsmiddelen in het bijzonder van belang zijn. 1.3

De bepalingen van de Kaderrichtlijn nader onderzocht met het oog op raakvlakken met de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn

In de pre-ambule komen verschillende bepalingen voor die voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen van belang zijn. Zo stelt de KRW dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron moeten worden aangepakt. Dit sluit aan bij de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, waarbij wordt overwogen dat de toelatingsvoorwaarden een zodanig hoge mate van bescherming moeten garanderen dat met name wordt voorkomen, dat gewasbeschermingproducten moeten worden goedgekeurd waarvan de risico’s voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht. De KRW stelt dat eveneens voorrang moet worden gegeven aan maatregelen die onder de verantwoordelijkheid van de lidstaten vallen, via de opstelling van aan de regionale en lokale omstandigheden aangepaste maatre8

9

Stb. 2007, 46. Het besluit bevat een wijziging van het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren en het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden. Stcrt. 10 december 2004, 247.

57


gelenprogramma’s. Voor gewasbeschermingsmiddelen zou dit uitgangspunt kunnen leiden tot de conclusie dat eerst de lidstaten maatregelen op het niveau van de toelating van middelen moeten nemen (inzake het al of niet verlenen, wijzigen of intrekken van een toelating) voordat totmaatregelen door de Commissie op het niveau van de opneming van de werkzame stof (al of niet verlenen, wijzigen of schrappen van een opneming)wordt overgegaanWat in een bepaald geval de beste maatregel is, zal afhangen van de omstandigheden in het concrete geval. Meer in het algemeen gaat de KRW uit van het ‘streven’ naar de goede toestand’ voor elk stroomgebied. De te nemen maatregelen mogen worden gefaseerd. Artikel 22 lid 6 KRW bepaalt echter dat voor oppervlaktewateren geldt, dat het eerste stroomgebiedbeheersplan al ten minste moet leiden tot kwaliteitsnormen die minstens even streng zijn als die welke vereist zijn om uitvoering te geven aan richtlijn 76/464/EEG. Vanwege de cursief weergegeven bewoordingen kan er van worden uitgegaan dat het niet alleen om de milieukwaliteitseisen gaat voor zwarte lijststoffen (lijst I) die op communautair niveau zijn vastgesteld, maar ook om de kwaliteitseisen voor grijzelijststoffen (lijst II). Verontreiniging dient te worden aangepakt aan de bron door het nemen van emissiebeheersingsmaatregelen en het vaststellen van kwaliteitseisen. De normen die worden vastgesteld in communautaire regels gelden als minimumvereisten. Bij de invulling voor welke stoffen het eerst maatregelen genomen moeten worden (prioritaire actie c.q. stoffen) bepaalt de Commissie de stoffen en de maatregelen. Daarbij moet rekening worden gehouden met alle significante bronnen (…). (Zie hierover ook het antwoord op vraag 6.) Om aan deze gedachte invulling te geven gaat de KRW uit van milieudoelstelling en normen. Wanneer niet aan deze normen voldaan wordt, dient eerst op basis van monitoring onderzocht te worden wat de oorzaak van de overschrijding is. De te nemen maatregelen dienen zich te richten op het wegnemen van de oorzaken van verontreiniging. Indien uit monitoring blijkt dat de oorzaak van de normoverschrijding voortvloeit uit gebruik van gewasbescherming dient dit gebruikt te worden aangepakt. Bij illegaal gebruik zal dit liggen op het terrein van de handhaving. Bij legaal gebruik ligt het voor de hand toelating te te herzien10 en op basis daarvan de nodige maatregelen te nemen, bijv. door het stellen van andere of strengere gebruiksvoorschriften. De pre-ambule stelt voorts dat ‘Deze richtlijn (de KRW) een mechanisme (zal) verschaffen voor het wegnemen van de hinderpalen die een 10

58

Het begrip ‘herziening’ wordt hier gebruikt in de betekenis die het ook in richtlijn 91/414 heeft (engelse tekst: review): evaluatie- en beoordelingsproces dat voorafgaat aan op basis daarvan te nemen maatregelen.


verdere verbetering van de watertoestand in de weg staan en die buiten het toepassingsgebied van de communautaire waterwetgeving vallen. Daartoe moeten de nodige communautaire strategieën worden uitgewerkt.’ Hier zal met name worden gedoeld op beleidsterreinen waar de lidstaten beperkte bevoegdheden hebben, zoals het landbouw- en het stoffenen productbeleid. Daarmee is deze bepaling van belang voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en andere stoffen en producten waar de lidstaten beperkte bevoegdheden hebben.11 Belangrijk uitgangspunt van de KRW is dat de uitvoering van de richtlijn zal leiden tot een beschermingsniveau dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat wordt gegarandeerd door bepaalde eerdere besluiten (…).12 Artikel 1 KRW biedt een algemeen kader dat ook voor gewasbeschermingsmiddelen relevant is. Artikel 2 KRW bevat de definities, waarvan een aantal in het bijzonder van belang zijn voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Zo bepaalt artikel 2 onder 24 dat de goede chemische toestand alleen ziet op het voldoen aan kwaliteitseisen die op gemeenschapsniveau zijn vastgesteld. Art. 2 onder 29, 30 en 31 geeft meer inzicht in de reikwijdte van de KRW door het geven van definities van stoffen die de KRW beoogt te reguleren. Art. 2 onder 31 bepaalt dat het regime van de KRW ziet op iedere stof die tot verontreiniging kan leiden. Hiervoor is al melding gemaakt van het belang van de milieukwaliteitsnormen. Art. 2 onder 35 bepaalt dat een milieukwaliteitsnorm niet mag worden overschreden. Voor een groot deel van de verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen zal echter gelden dat dit niet gebeurt vanuit IPPCinstallaties. Ten aanzien van emissiegrenswaarden bepaalt art. 2 onder 40 dat een emissiegrenswaarde geldt voor stoffen, groepen, families of categorieën van stoffen en daar waar deze de installatie verlaten.Er wordt geen rekening gehouden met verdunning. Emissiebeheersingsmaatregelen zijn beheersingsmaatregelen die een specifieke emissiebeperking vereisen, bijvoorbeeld een emissiegrenswaarde of anderszins grenzen of voorwaarden stellen aan de gevolgen, de aard of andere kenmerken van emissies of bedrijfsomstandigheden die de emissie beïnvloeden (art. 2 onder 41). Aangenomen moet 11

12

Montforts et al., De relatie tussen productregistratie en waterkwaliteitsregelgeving: geneesmiddelen, diergeneesmiddelen en veevoederadditieven, RIVM rapport 601500003/ 2006. Zie ook art. 4 lid 9.

59


worden dat bij de productie van bestrijdingsmiddelen de emissie-eisen goede diensten kunnen bewijzen, terwijl bij het gebruik juist veelal de inzet van ‘andere emissiebeheersingsmaatregelen’ voor de hand ligt. Artikel 4 KRW bevat de milieudoelstellingen en de mogelijke uitzonderingen waarop lidstaten zich kunnen beroepen om lagere doelen te stellen of tijdelijk of permanent niet aan de doelstellingen te voldoen. In het algemeen geldt dat de milieudoelstellingen ook zien op gewasbeschermingsmiddelen. In het bijzonder ten aanzien van de onder artikel 4 lid 1 onder c genoemde beschermde gebieden is de aanwijzing van drinkwaterbeschermingsgebieden relevant voor de regulering van het gebruik van bestrijdingsmiddelen. In dit kader moet óók aan de vereisten van richtlijn 98/83 worden voldaan.13 Bij de rapportages op grond van artikel 5 KRW zal het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen speciale aandacht behoeven. Artikel 10 KRW handelt over de gecombineerde aanpak. Bij lozingen dienen op de beste bestaande technieken gebaseerde emissiebeheersingsmaatregelen voorgeschreven te worden of dienen emissiegrenswaarden te worden voorgeschreven. Voor diffuse bronnen van verontreiniging vereist de KRW eveneens beheersmaatregelen met inbegrip van de beste milieupraktijken die zijn opgenomen in andere met name genoemde richtlijnen óf ‘andere relevante communautaire wetgeving’. Onder deze laatste categorie valt de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. In twee gevallen dienen er strengere emissiebeheersmaatregelen te worden voorgeschreven: wanneer er óf kwaliteitsdoelstellingen zijn vastgesteld of kwaliteitsnormen zijn vastgesteld overeenkomstig de KRW (dit betekent dat het niet alleen gaat om de op communautair niveau vastgestelde kwaliteitseisen voor prioritaire stoffen) óf wanneer andere communautaire wetgeving strengere voorwaarden eist (bijvoorbeeld de Drinkwaterrichtlijn of de Vogel- of Habitatrichtlijn). Artikel 11 KRW ziet op het maatregelenprogramma en met name lid 3 vraagt bijzondere aandacht in het kader van de relatie met het regime van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn.

13

60

Wuijts en van Rijswick, Drinkwateraspecten en de Kaderrichtlijn water, Criteria voor de bescherming van drinkwaterbronnen en kwaliteitsdoelstellingen RIVM rapport 734301028.


Artikel 11 lid 3 bevat de verplichte basismaatregelen (minimumvereisten), waarbij soms expliciet, soms impliciet wordt verwezen naar de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Art. 11 lid 3 onder a verwijst expliciet naar Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (deel A van bijlage VI). Onder d) gaat het om maatregelen die nodig zijn in het belang van een verdergaande bescherming ten behoeve van drinkwater. Het spreekt voor zich dat ook gewasbeschermingsmiddelen aan deze eisen voor een verdergaande bescherming moeten voldoen. Artikel 11 lid 3 onder g vereist dat voor zover er lozingen plaatsvinden vanuit puntbronnen, er sprake moet zijn van voorafgaande regulering. Gewasbeschermingsmiddelen lijken hier zonder probleem onder te kunnen worden geschaard. Een belangrijke bepaling is artikel 11 lid 3 onder h, welke ziet op verontreiniging vanuit diffuse bronnen. Er dienen maatregelen ter preventie of beheersing van de introductie van verontreinigende stoffen te worden genomen. Dit doet vermoeden dat ter voorkoming van deze introductie ook de toelating van gewasbeschermingsmiddelen kan en soms moet worden aangescherpt (afhankelijk van de bron van de diffuse verontreiniging) om waterverontreiniging te voorkomen zodat aan de milieudoelstellingen kan worden voldaan.

61


Vanzelfsprekend dient hierbij aandacht te worden besteed aan de oorzaak van het voorkomen van gewasbeschermingsmiddelen in water. Indien er sprake is van gebruik van verboden middelen of van gebruik in strijd met de gebruiksvoorschriften, dan ligt het voor de hand de handhaving aan te scherpen.

De verschillende manieren waarop deze beheersingsmaatregelen vorm gegeven kunnen worden (voorafgaande regulering, verbod de stoffen in het water te brengen, voorafgaande toestemming of registratie op basis van algemene regels) is echter aan een voorwaarde verbonden: dit is alleen op grond van de KRW mogelijk ‘indien de communautaire wetgeving niet reeds in een dergelijk voorschrift voorziet’. Bij diffuse bronnen is daarmee primair gekozen voor regulering op basis van andere richtlijnen dan de KRW. Dit lijkt duidelijk, maar doet onmiddellijk de vraag rijzen naar de reikwijdte van het begrip ‘diffuse bronnen’ onder de KRW. Onder richtlijn 76/464 ging het Hof van Justitie uit van een zeer ruime reikwijdte van het begrip ‘lozing’. Deze ruime reikwijdte betekende dat het begrip ‘diffuse bron’ beperkt was, nu de begrippen diffuse bronnen en lozingen elkaar uitsluiten.14 Het is nog niet duidelijk wat de reikwijdte van de begrippen ‘lozing’, ‘puntbron’ en ‘diffuse bron’ zullen zijn onder het regime van de KRW.

Artikel 11 lid 6 bepaalt dat de hierboven genoemde maatregelen in geen geval indirect of direct tot meer verontreiniging mogen leiden, ‘onverminderd de bestaande wetgeving’. Artikel 12 KRW ziet op het stoffenen productbeleid in het algemeen en het gewasbeschermingsmiddelenbeleid in het bijzonder. Wanneer aangenomen moet worden dat de lidstaat bij een vergaande harmonisatie van stoffenen productregelgeving een beperkte mate van eigen bevoegdheden c.q. beleidsvrijheid heeft, is actie door de Commissie noodzakelijk om aan de milieudoelstellingen van de KRW te voldoen. Wanneer het aanscherpen van de toelatingen niet mogelijk blijkt, of niet effectief is, rest slechts deze optie (zie ook cursieve deel bij artikel 11 sub h). De KRW stelt niet dat de Commissie daadwerkelijk actie moet ondernemen, alhoewel het Hof van Justitie wel duidelijk stelt dat de KRW ook bepalingen bevat die verplichtingen opleggen aan de Commissie.15 14

15

62

HvJ EG zaak C-231/97 (verontreinigde stoom) en HvJ zaak C-232/97 (gecreosoteerde palen). Hof van Justitie van 30 november 2006, in zaak C-32/05 (Cie vs. Luxemburg).


Wanneer de Commissie niet de noodzakelijke actie onderneemt, rijst de vraag of en zo ja in hoeverre de lidstaat kan worden aangesproken op het feit dat zij normen niet haalt voor stoffen in oppervlaktewater die ook voorkomen in producten waarbij sprake is van vergaand geharmoniseerde toetsingskaders. Een lidstaat zal onderscheid moeten maken tussen de dingen die ze wel heeft gedaan (reguleren puntbronnen en bepaalde diffuse bronnen) en dingen waar ze weinig aan kan doen (regulering diffuse bronnen die verdergaand zijn geharmoniseerd).16 De situatie is eveneens denkbaar dat ook de puntlozingen niet voldoende worden gereguleerd, waardoor de lidstaat eveneens tekort kan schieten. Er moet dan echter duidelijkheid verkregen worden over de mate waarin de overschrijdingen zijn te wijten aan het onvoldoende reguleren van de puntbronnen en de mate waarin de overschrijding te wijten is aan onvoldoende regulering van de diffuse bronnen, hetzij door de Commissie, hetzij door de lidstaat. Daarmee rijst de vraag of lidstaten gehouden zijn extra strenge regels te stellen aan puntbronnen om toch aan de kwaliteitseisen te voldoen, indien aan de diffuse bronnen weinig valt te doen.

Artikel 16 KRW handelt over de strategieën van de Raad en Parlement. Deze strategieën zien niet alleen op prioritair gevaarlijke stoffen maar op alle prioritaire stoffen. De selectie van de prioritaire stoffen is mede gebaseerd op de risicobeoordeling krachtens de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn en de Biocidenrichtlijn. Bij de selectie van de prioritair gevaarlijke stoffen houdt de Commissie rekening met de ‘communautaire wetgeving inzake gevaarlijke stoffen of in ‘relevante internationale overeenkomsten’ Hierbij kan worden gedacht aan REACH, de verordening die het nieuwe kader vormt voor chemische stoffen. REACH zal veel andere gevaarlijke-stoffen-regelgeving vervangen. Bij de verdragen kan worden gedacht aan het OSPAR-verdrag of het POP-Verdrag (persistent organic pollutants).

Op grond van artikel 16 wordt een (dochter)richtlijn vastgesteld met milieukwaliteitsnormen voor prioritaire stoffen en noodzakelijke beheersingsmaatregelen.

16

Dezelfde vraag doet zich overigens ook voor bij de Nitraatrichtlijn, vergelijk ook de uitspraken van het HvJ van 8 september 2005, waarin is geoordeeld dat de Nitraatrichtlijn het exclusieve toetsingskader is voor verontreiniging door meststoffen.

63


Artikel 16 lid 6 bepaalt dat de commissie voorstellen doet voor beheersingsmaatregelen voor (alle) prioritaire stoffen. Daarbij geeft zij voor zowel puntbronnen als diffuse bronnen aan welk niveau en welke combinatie van producten procesbeheersingsmaatregelen (…) geschikt zijn. (…) Houden productbeheersingsmaatregelen een toetsing in van de toepasselijke toestemmingen die zijn gegeven op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn, dan geschiedt die toetsing volgens de bepalingen van die richtlijnen. Opgemerkt moet worden dat de Commissie weliswaar een voorstel voor deze dochterrichtlijn heeft voorbereid waarin milieukwaliteitsnormen voor prioritaire stoffen zijn opgenomen, maar met een beroep op het subsidiariteitsbeginsel heeft de Commissie afgezien van het opnemen van de door de KRW verplicht gestelde beheersingsmaatregelen.

Ook in de bijlagen bij de KRW wordt regelmatig verwezen naar de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Hierop wordt bij de beantwoording van volgende onderzoeksvragen dieper ingegaan. 1.4 • •

• •

•

•

64

Conclusies en aanbevelingen Uit de Kaderrichtlijn water vloeien geen specifieke verplichtingen ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen voort. Voor zover gewasbeschermingsmiddelen verontreinigende stoffen bevatten die in het water terecht komen via lozingen, puntbronnen of diffuse bronnen, geldt hiervoor hetzelfde regime als voor andere verontreinigende stoffen. Zijn voor bepaalde verontreinigende stoffen kwaliteitsnormen vastgesteld dan moet aan die normen worden voldaan. Wanneer het gaat om prioritaire stoffen, dan worden op gemeenschapsniveau kwaliteitsnormen vastgesteld die de lidstaten in wettelijke bepalingen moeten omzetten. Daarbij moet worden bepaald dat deze kwaliteitsnomen niet mogen worden overschreden. Voor de niet-prioritaire stoffen alsmede voor de overige ecologische doelstellingen zijn de lidstaten verplicht op nationaal niveau de kwaliteitsnormen wettelijk vast te stellen. Ook aan deze normen moet worden voldaan. De lidstaten hebben in beginsel een grote mate van vrijheid hoe aan deze kwaliteitsnormen wordt voldaan.


•

•

•

• •

•

•

•

De KRW geeft in artikel 10 aan dat de doelstellingen van de KRW bereikt moeten worden door middel van een gecombineerde aanpak van puntbronnen en diffuse bronnen. In artikel 11 wordt een maatregelenprogramma geïntroduceerd dat deels verplichte, en deels aanvullende maatregelen bevat. Onder het maatregelenprogramma vallen eveneens de instrumenten uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Voor de te nemen maatregelen geldt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen ter regulering van puntbronnen en maatregelen ter regulering van diffuse bronnen. Gewasbeschermingsmiddelen komen zowel door puntbronnen als door diffuse bronnen in het water terecht. Voor de aanpak van de puntbronnen moet primair gebruik worden gemaakt van instrumenten uit de KRW als het nemen van emissiebeheersingsmaatregelen. Hierbij kan worden gedacht aan het verlenen of aanscherpen van vergunningen en het stellen van algemene regels et cetera. Voor de aanpak van verontreiniging die voortkomt uit diffuse bronnen dient – in het kader van dit onderzoek - primair gekozen te worden voor instrumenten die voortvloeien uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, zoals het herzien van toelatingen. Dit sluit namelijk het beste aan bij het beleid uit de KRW dat is gebaseerd op ‘preventie en bestrijding aan de bron’. Bij de aanpak van verontreiniging van de Europese wateren rusten er niet alleen verplichtingen op de lidstaten. In het geval een lidstaat te maken krijgt met problemen die zij niet zelf op kan lossen, kan een lidstaat de Commissie verzoeken actie te ondernemen. Op de Commissie rusten eveneens eigen verplichtingen. Het is aan de Commissie prioritaire stoffen te selecteren en te reguleren. Dit reguleren bestaat uit het vaststellen van milieukwaliteitsnormen en het voorstellen van de meest geschikte emissiebeheersingsmaatregelen en producten procesbeheersingsmaatregelen. Indien productbeheersingsmaatregelen een toetsing inhouden van de toepasselijke toestemmingen die zijn gegeven op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn, dan geschiedt die toetsing volgens de bepalingen van die richtlijnen.

65


Aanbeveling Alle milieukwaliteitsnormen die op grond van de KRW moeten worden vastgesteld moeten worden opgenomen in een wettelijke regeling. De vormgeving van de wettelijke regeling dient zodanig te zijn dat gegarandeerd wordt dat aan de vereiste milieutoestand en de vastgestelde milieukwaliteitsnormen wordt voldaan. Dit impliceert dat milieukwaliteitsnormen moeten worden gezien als resultaatsverplichtingen. Dit betekent echter niet zonder meer dat bij ieder afzonderlijk besluit of iedere te verlenen vergunning de milieukwaliteitseisen in acht moeten worden genomen. Het verdient aanbeveling te onderzoeken op welke wijze de milieukwaliteitsnormen moeten worden vormgegeven om zowel aan de verplichtingen op grond van de KRW te voldoen als om voldoende flexibiliteit te behouden voor bijvoorbeeld regionale differentiatie. Aanbeveling Om aan de kwaliteitsnormen te voldoen dienen de lidstaten verschillende maatregelen te nemen, afhankelijk van de bron van de verontreiniging. Bij verontreiniging door puntbronnen liggen emissiebeheersingsmaatregelen als het aanscherpen van vergunningen en/of algemene regels het meest voor de hand. Indien de verontreiniging wordt veroorzaakt door diffuse bronnen ligt het het meest voor de hand de toestemmingen (toelatingen) te herzien (en zo nodig aan te scherpen, niet te verlengen of in te trekken). Voor beide gevallen geldt dat ook de handhaving van vergunningen en gebruiksvoorschriften adequaat dient te zijn. Aanbeveling Het verdient aanbeveling om bij de te nemen productbeheersingsmaatregelen de toetsing van toestemmingen op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn te relateren aan de kwaliteitsnormen die de KRW stelt voor verontreinigende stoffen, omdat op die wijze de regimes van de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beter op elkaar aan zullen sluiten en omdat deze keuze aansluit bij de gecombineerde aanpak van de KRW.

66


2.

Hoe verhouden de Kaderrichtlijn water en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn zich tot elkaar?

2.1

Inleiding

Onderzoeksvraag 2 is een meervoudige en complexe vraag die in verschillende deelvragen uiteenvalt. Het gaat overkoepelend om de vraag hoe beide richtlijnen zich tot elkaar verhouden. Om hierop een antwoord te krijgen dienen de volgende deelvragen te worden beantwoord: (a) Geef met name aan hoe de verhouding is tussen beide regelingen bij (dreigende) overschrijding van normen uit of gesteld in het kader van de KRW? (b) Prevaleert één van beide richtlijnen? (c) Hoe verhouden de beoordelingsmethoden zich tot elkaar? (d) Staat de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn toe dat voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor individuele wateren op grond van de KRW met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanvullende regels worden gesteld (regionale differentiatie)? Na enkele voor de vraagstelling relevante algemene opmerkingen over het stelsel van het EG-recht (par. 2.2) wordt de tekst (verwijzingsbepalingen) van beide richtlijnen besproken (par. 2.3 en 2.4) en wordt de eerste invulling van KRW-bepalingen door de Commissie bezien (par. 2.5). Dit wordt afgerond met conclusies (par. 2.6). Hiermee zijn de vragen 2a en 2b beantwoord. In paragraaf 2.7 wordt ingegaan op de verhouding tussen beide regelingen bij dreigende overschrijding van de kwaliteitsnormen en wordt vraag 2c behandeld. Beantwoording van vraag 2d vindt plaats in paragraaf 2.8. Paragraaf 2.9 gaat in op de vraag of de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn toestaat dat voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen op grond van de KRW met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanvullende regels worden gesteld. Paragraaf 2.9 beantwoordt daarmee onderzoeksvraag 2 e. 2.2

De verhouding van richtlijnen tot elkaar: algemeen

Binnen het stelsel van EG-regelgeving staan richtlijnen17 in beginsel niet in een hiërarchische verhouding tot elkaar. Bij het beoordelen van de reikwijdte van een regeling richt het Hof van Justitie zich met name op het doel en de 17

Hier wordt gedoeld op richtlijnen van de Raad, of van de Raad en het Parlement.

67


inhoud van de regeling en op het specifieke geval.18 Minder duidelijk dan in het nationale recht is bijvoorbeeld dat een bijzondere wet (lex specialis) voorgaat boven een meer algemene wet. Een voorbeeld van een Hof-uitspraak waarin een specifieke regeling wel voorgaat boven een algemene regeling, biedt de Spaanse drijfmestzaak.19 Het draaide in deze zaak om de toepassing van drijfmest als meststof en om de verhouding tussen de Grondwaterrichtlijn (80/68) en de Nitraatrichtlijn (91/676). De Nitraatrichtlijn schept een specifiek kader voor het beheersen van waterverontreiniging door mest, met nauwkeurige beheersmaatregelen voor de landbouwers. Het Hof overweegt dat, wanneer de onderzoeksverplichting van richtlijn 80/68 (art. 5) voor elk gebruik van dierlijke mest als meststof zou gelden, die onderzoeksverplichtingen kennelijk strenger zouden zijn dan die van de Nitraatrichtlijn op landbouwgebied. De beschermingsregeling van richtlijn 80/68 zou dan gedeeltelijk in de plaats komen van de specifiek bij richtlijn 91/676 ingevoerde regeling.20

De richtlijnen in kwestie bevatten geen verwijzingsbepalingen. De Nitraatrichtlijn betreft specifiek de waterverontreiniging. De bestaande algemene regeling ter bescherming van het grondwater, met een algemene onderzoeksverplichting, kan niet zo worden uitgelegd dat deze weer in de plaats komt van de specifieke regeling die voor nitraat getroffen is voor het grondwater. Ook de Cindu zaak biedt een voorbeeld van een arrest waarin de verhouding tussen een meer algemene en een meer specifieke regeling aan de orde is.21 Dit betrof de toepassing van de stoffenrichtlijn 76/769 en de Biocidenrichtlijn (98/8). Het Hof overweegt in verband hiermee het volgende: ‘Volgens artikel 1 van richtlijn 76/769 heeft deze richtlijn evenwel betrekking op de beperking van het op de markt brengen en het gebruik van de daarin bedoelde gevaarlijke stoffen en preparaten “(o)nverminderd de toepassing van andere desbetreffende commu18

19 20

21

68

Zie hierover ook J.H. Jans, H.G. Sevenster, H.H.B. Vedder (red.), ‘Europees milieurecht in Nederland’, Den Haag: Boom, 2000, p. 128. HvJ EG 8 september 2005, zaak C-121/03. Opmerkelijk in deze uitspraak is dat het Hof hier drijfmest en nitraat ‘op één hoop lijkt te gooien’. HvJ EG 15 september 2005, zaak C-281/03 en C-282/03.


nautaire voorschriften”. Wanneer andere communautaire voorschriften met specifieke voorwaarden voor het op de markt brengen en het gebruik van deze stoffen en preparaten van toepassing zijn, dient dus rekening te worden gehouden met deze voorschriften.’

Blijkens deze overweging is ook hier de inhoud van de regelingen in kwestie, en niet een algemeen uitgangspunt over de verhouding ‘lex generalis lex specialis’, bepalend voor het oordeel van het Hof.22 Een ander voorbeeld van de wijze van toetsing door het Hof biedt de Geharo-zaak, waarin het gaat om het al of niet van toepassing zijn van verschillende productnormen.23 In deze zaak is aan de orde welke cadmiumnorm van toepassing is op speelgoed. Zowel het Warenwetbesluit speelgoed (Speelgoedrichtlijn) als het Cadmiumbesluit Wms (richtlijn beperking op de markt brengen en gebruik bepaalde gevaarlijke stoffen) bevatten een cadmiumnorm. Het Hof accepteert niet het verweer dat de speelgoednorm voorgaat omdat dit een specifieke norm zou zijn. Gezien de verschillen in inhoud en doelstelling van de normen, dienen beide normen te worden toegepast. Gezien het complementaire karakter van de betrokken normen, sluit de toepassing van de speelgoednorm (maximum biologische beschikbaarheid cadmium) niet uit dat nadien de norm voor het vastgestelde maximum aan cadmiumgehalte wordt toegepast. De vermelding in de Speelgoedrichtlijn dat speelgoed moet voldoen aan passende communautaire wetgeving wijst reeds op een cumulatieve toepassing van normen, aldus het Hof.

Het Hof verklaart hier dus beide normen van toepassing, met het oog op het verschil in inhoud en doelstelling van de betreffende richtlijnen. Dat het EG-stelsel qua systematiek iets anders werkt dan het nationale stelsel, hangt ook samen met het binnen het gemeenschapsrecht ontbreken van een ‘normenhiërarchie’. Dit betekent dat er niet een systeem is waarbij de benaming van een besluit of regeling (zoals een richtlijn of een verordening) 22

23

In het onderhavige geval oordeelde het Hof overigens dat de nog niet volledige harmonisatie van de Biocidenrichtlijn meebracht dat de toelating niet op grond van deze richtlijn kon worden geregeld. HvJ EG 6 oktober 2005, zaak C-9/04.

69


correspondeert met een bepaalde inhoud of met een bepaalde regelgever. Het EG-recht verschilt op dit punt van het nationale recht.24 Binnen het EG-regelgevingsstelsel kunnen wel basisregelingen en uitvoeringsregelingen worden onderscheiden. Zo wordt wel gesproken van ‘moeder-richtlijnen’ en ‘dochter-richtlijnen’. Deze niet-juridische terminologie duidt op een zekere hiërarchie, in die zin dat dochterrichtlijnen moeten worden bezien in de context van de meer algemene moederrichtlijn (bijvoorbeeld stoffenrichtlijn 76/769/EG en de uitvoeringsrichtlijnen waarmee stoffen aan de richtlijn worden toegevoegd). Toch geldt ook hier dat iedere richtlijn ook zelfstandig geïnterpreteerd moet worden, inclusief de mogelijke verwijzingen die de richtlijn zelf maakt.25 Op vergelijkbare wijze zijn er de zogenoemde kaderrichtlijnen, die bevoegdheden bevatten voor het opstellen van uitvoeringsrichtlijnen en die dan ook de context vormen voor die uitvoeringsrichtlijnen.Voorbeelden zijn de kaderrichtlijn lucht, met uitvoeringsrichtlijnen, en de kaderrichtlijnen water 76/464 en 2000/60. De voorgestelde richtlijn van parlement en raad voor milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid wordt een uitvoeringsrichtlijn van richtlijn 2000/60. Vaak wordt in overwegingen of artikelen van richtlijnen verwezen naar andere richtlijnen via een zogenoemde ‘onverminderd-bepaling’. Daaruit kan worden afgeleid dat een andere richtlijn eveneens van toepassing is, maar daarmee is nog niet een hiërarchie bepaald in geval van onverenigbaarheid van, of verschillen tussen, beide richtlijnen. Zo bepaalt richtlijn 91/414 in art. 1 lid 2 onder meer dat deze ‘van toepassing is onverminderd de bepalingen van Richtlijn 78/631 (…) inzake de indeling, het verpakken en het kenmerken van gevaarlijke preparaten (…)’. Deze preparatenrichtlijn moet dus ook worden toegepast. De huidige preparatenrichtlijn 1999/45 verwijst eveneens via een onverminderd-bepaling naar richtlijn 91/414. Soms geeft de tekst van een richtlijn een aanwijzing over de verhouding tussen richtlijnen, bijvoorbeeld door het doorwerken van een norm uit een andere richtlijn te vermelden. Zo kon uit art. 4 lid 1 (f) (oud) van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn worden afgeleid dat de residunormen van richtlijn 91/414 voorlopige normen waren, in afwachting van de definitieve nor24

25

70

Zie hierover: R. Barents en L.J. Brinkhorst, ‘Grondlijnen van Europees Recht’, Deventer: Kluwer 2003, p. 175-179; C.A.J.M. Kortmann, ‘Het normenstelsel in het gemeenschapsrecht’, SEW 1996, 116-124. Zie hierover L. Krämer, ‘EC Environmental Law’, London: Sweet & Maxwell 2000, p. 42.


men in het kader van de residurichtlijnen. De hiërarchie van de normen is dan duidelijk. Op basis van het voorgaande kan in zijn algemeenheid geconcludeerd worden dat over de verhouding van richtlijnen tot elkaar geen algemene uitspraken zijn te doen. Het Hof oordeelt aan de hand van doel en tekst van de richtlijnen in kwestie en van de omstandigheden in het specifieke geval. Hierna wordt bezien of de richtlijnen in kwestie uitsluitsel geven over de verhouding van beide richtlijnen tot elkaar. 2.3

Wat zegt de tekst van richtlijn 91/414 over de verhouding tot andere richtlijnen?

Richtlijn 91/414 bevat ‘onverminderd-verwijzingen’ naar de preparatenrichtlijn en naar de verordening voor in- en uitvoer van bepaalde gevaarlijke chemische stoffen (art. 1 lid 3), naar verbodsrichtlijn 79/117 (art. 4 lid 6 en art. 8 lid 2) en naar milieuinformatie-richtlijn 90/313 (art. 14). Daarnaast zijn er verwijzingen naar het van toepassing zijn van eisen van andere richtlijnen (verpakkingseisen van gevaarlijke stoffenrichtlijn 67/548 en – in de bijlagen – naar etiketteringsvereisten en onderzoeksmethoden van andere richtlijnen. Ook de verhouding tot de normen van de residurichtlijnen wordt aangegeven (art. 3 lid 1 (f)). De verhouding van richtlijn 91/414 tot de verschillende (drink)waterrichtlijnen is in de tekst van richtlijn 91/414 zelf niet aangegeven. Wel schept de richtlijn Uniforme beginselen (Ub) (97/57) (bijlage VI bij richtlijn 91/414), duidelijkheid. In de besluitvormingsbeginselen C 2.5.1.2 en 2.5.1.3 werkt de normstelling van richtlijn 80/778 (drinkwater/grondwater) en van richtlijn 75/440 (drinkwater/ oppervlaktewater) door. Bovendien vermeldt de zevende overweging bij de Uniforme beginselenrichtlijn: ‘Overwegende dat de bepalingen van deze richtlijn betreffende de bescherming van het water, inclusief de bepalingen betreffende bewaking, geen afbreuk doen aan de verplichtingen die op de lidstaten rusten uit hoofde van de richtlijnen betreffende de bescherming van het water, met name de richtlijnen 75/440, 80/68 en 80/778.’

71


Blijkens deze overweging vormt het voldoen aan de genoemde drie richtlijnen een randvoorwaarde voor toelating. Aan verplichtingen van de drie richtlijnen mag immers geen afbreuk gedaan worden. Daaruit kan worden afgeleid dat deze drie richtlijnen, inzake oppervlaktewater bestemd voor drinkwater, inzake drinkwater, en inzake grondwater, voor zouden gaan op de Ub bij eventuele tegenstrijdigheid. Een verklaring waarom juist deze drie richtlijnen worden genoemd, ontbreekt. Mogelijk hangt dit samen met het feit dat deze richtlijnen drinkwater, en dus gezondheid, betreffen. Hoe dit ook zij, de aanduiding ‘met name’ wijst erop dat in ieder geval deze drie richtlijnen direct doorwerken in de toelatingsnormstelling. Deze aanduiding geeft tegelijkertijd een indicatie dat dit ook kan gelden voor andere richtlijnen betreffende de bescherming van het water. Anders had er geen ‘met name’ hoeven te staan. De Uniforme beginselen-richtlijn maakt niet expliciet melding van waterrichtlijn 76/464. Richtlijn 76/464 bevat ook geen bepalingen over de verhouding tot andere richtlijnen. In de besluitvormingsbeginselen wordt deze richtlijn niet genoemd. De afstemming tussen richtlijn 91/414 en 76/464 is daarmee in de tekst van de richtlijnen niet expliciet geregeld. Ten aanzien van de afstemming met de KRW is de situatie anders, nu de KRW onder meer in de plaats komt van de richtlijnen 75/440 en 80/68. De doorwerking van de normen van de richtlijnen 75/440 en 80/68 via de Ub in de normstelling voor richtlijn 91/414 zal in ieder geval ook gelden voor het betreffende deel van de KRW. Aannemelijk is dat de ruimte die de Ubrichtlijn biedt voor het doorwerken van richtlijnen betreffende de bescherming van het water, gezien de KRW-vereisten (zie hierna) voor de gehele KRW geldt, dus ook voor de oppervlaktewaterkwaliteitsnormen. 2.4

Wat zegt de tekst van de KRW over de verhouding tot richtlijn 91/414?

De Kaderrichtlijn water verwijst op onderdelen naar richtlijn 91/414. Zie voor een meer uitgebreide behandeling van deze onderdelen de beantwoording van vraag 1, par. 1.3. Hier volgen enkele voor de verhouding tot richtlijn 91/414 relevante punten. De volgende passages uit art. 16 maken duidelijk dat de bestaande beoordelingskaders voor stoffen en producten, uitgangspunt zijn bij de prioritering

72


van stoffen door de Commissie. Een ‘productbeheersingsmaatregel’ van de Commissie kan resulteren in een herziening van een toelating.26 Art. 16, lid 2, aanhef en onder a, KRW, betreffende de selectie en bepaling van de prioriteit van stoffen, houdt in dat de prioritering van stoffen door de Commissie wordt bepaald op basis van het risico voor of via het aquatisch milieu, dat onder meer kan worden bepaald door een risicobeoordeling krachtens richtlijn 91/414. Art. 16, lid 6, KRW, bepaalt dat, indien Commissie-productbeheersingsmaatregelen (voor prioritaire stoffen) een toetsing inhouden van de toepasselijke toestemmingen die zijn afgegeven ingevolge richtlijn 91/414 en 98/8, deze geschiedt volgens de bepalingen van die richtlijnen.

Uit de hierna aangestipte systematiek van bijlage VI, met twee verschillende soorten lijsten, kan worden afgeleid dat de lijst onder A, met onder meer maatregelen op grond van richtlijn 91/414, bedoeld is als een basislijst van maatregelen die in het maatregelenprogramma moeten worden opgenomen. Bijlage VI, deel A (de lijst van in maatregelenprogramma’s op te nemen maatregelen) noemt onder op te nemen maatregelen de maatregelen die vereist zijn op grond van bepaalde richtlijnen, onder meer richtlijn 91/414. Daarna volgt onder B een nietlimitatieve lijst van aanvullende maatregelen die lidstaten binnen elk stroomgebied mogen vaststellen als onderdeel van het maatregelenprogramma.

Art. 10 KRW geeft in de hierna weergegeven passages een beeld van de in te zetten instrumenten. Aangenomen moet worden dat tot de ‘andere relevante communautaire wetgeving’ richtlijn 91/414 gerekend kan worden. Het derde lid maakt duidelijk dat emissiebeheersingsmaatregelen op grond van art. 10 lid 2 strenger moeten worden wanneer een kwaliteitsdoelstelling of -norm dit vereist. Art. 10 KRW, over de gecombineerde aanpak voor puntbronnen en diffuse bronnen, noemt in lid 2, onder c, in verband met het door de lidstaten invoeren of toepassen van, onder meer, beheersingsmaatregelen met inbegrip van de beste milieupraktijken, ingeval van diffuse effecten, de maatregelen uit enkele richtlijnen, maar 26

De Engelse versie van de richtlijn maakt duidelijk dat met ‘toetsing van een toestemming’ de herziening van een toelating bedoeld is.

73


noemt daarbij niet richtlijn 91/414. Richtlijn 91/414 valt wel onder ‘andere relevante communautaire wetgeving’. Art. 10 lid 3 geeft aan dat, wanneer een kwaliteitsdoelstelling of kwaliteitsnorm op grond van KRW of andere communautaire wetgeving strengere voorwaarden vereist dan die voortvloeiend uit toepassing van art. 10 lid 2, dienovereenkomstig strengere emissiebeheersingsmaatregelen worden vastgesteld.

Blijkens art. 11 lid 3 onder g en h kunnen de emissiebeheersingsmaatregelen ook verbodsbepalingen inhouden. Beheersingsmaatregelen bij diffuse bronnen kunnen ook betrekking hebben op preventie of beheersing van de introductie van verontreinigende stoffen (art. 11 lid 3 onder h KRW). 2.5

Eerste uitwerking van deze KRW-bepalingen door de Commissie

In het Commissievoorstel inzake communautaire waterkwaliteitsnormen voor de communautaire prioritaire stoffen, meent de Commissie dat in plaats van nieuwe emissiebeheersingsmaatregelen prioriteit moet worden gegeven aan de toepassing en herziening van bestaande instrumenten. Waar nodig dienen de lidstaten nieuwe beheersingsmaatregelen (voor puntbronnen en diffuse bronnen) op te nemen in de KRW-maatregelenprogramma’s (overwegingen 4 en 5).27 In de bijbehorende mededeling28 constateert de Commissie in paragraaf 2.2 dat zij als beheersingsmaatregelen voor individuele prioritaire stoffen in de zin van art. 16 lid 6 onder meer heeft genomen de besluiten tot nietopneming van simazin en atrazin, in het kader van richtlijn 91/414.29 De Commissie komt in dit voorstel niet met maatregelen; zij stelt in paragraaf 2.4 dat lidstaten ook op grond van bestaande regelgeving al een breed scala van maatregelen kunnen treffen bij overschrijding van de milieukwaliteitsnormen van richtlijn 76/464 en noemt daarbij o.a. de herziening van de toelating in het kader van richtlijn 91/414 en de herziening van vergunningen ingevolge IPPC-richtlijn 96/61.Voor de benodigde communautaire besluitvorming zal de Commissie op grond van art. 12 KRW een procedureel kader bieden. Op grond van art. 12 lid 2 KRW moet de commissie binnen zes maanden reageren op een verslag of aanbevelingen van de lidstaten. Te bezien zal zijn 27 28 29

74

COM(2006) 397 def. (toelichting en voorstel). COM(2006) 398 def. 2004/247/EG en 2004/248/EG. De tekst van deze maatregelen verwijst overigens niet naar de KRW. De niet-opneming vindt plaats op basis van de grondwaternorm van de Ub.


of deze ‘reactie’ ook een beschikking inhoudt welke basis kan bieden voor een beroepsprocedure. De Commissie concludeert dat lidstaten een maximale speelruimte moeten krijgen voor een optimale combinatie van maatregelen. Zij streeft ernaar de doeltreffendheid van bestaande communautaire instrumenten te vergroten, en noemt daarbij de richtlijnen 96/61 en 91/414. De Commissieverwijzing naar de mogelijkheid dat nationale bepalingen na een te volgen procedure kunnen afwijken van de communautaire productnormstelling30, lijkt voor gewasbeschermingsmiddelen weinig relevant, gezien de rechtsgrondslag van richtlijn 91/414 (destijds art. 43, nu art. 37 EG) welke geen mogelijkheden biedt voor een met art. 95 lid 4 of 5 vergelijkbare afwijkingsprocedure. Opmerkelijk is dat het voorstel voor een nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen geen verwijzing naar de KRW bevat. Dit is wel het geval in het voorstel voor een richtlijn voor duurzaam gebruik. 2.6

Conclusies over de verhouding van beide richtlijnen (vragen 2-algemeen en 2c)

Gezien de systematiek, de tekst en de jurisprudentie van richtlijn 91/414 en de KRW, zoals naar voren gekomen in de par. 2.3-2.5 kan het volgende worden geconcludeerd. •

•

30

Gezien de systematiek van de EG-regelgeving en de verwijzings- en doorwerkingsbepalingen van richtlijn 91/414 en de KRW, kan niet geconcludeerd worden dat één van beide richtlijnen prevaleert, in de zin dat deze bij voorbaat of altijd voor zou gaan. Uit de overwegingen van de Uniforme beginselen vloeit voort dat de normen voor grondwater, drinkwater en oppervlaktewater voor drinkwater randvoorwaarden zijn die direct doorwerken als normstelling voor de toelating. De richtlijnen die hier doorwerken, worden nu vervangen door de KRW. Uit de tekst van de Uniforme beginselen vloeit niet expliciet voort dat de normen van richtlijn 76/464 doorwerken in de toelatingsbeoordeling. Wel kan worden geconcludeerd dat de Ub daarvoor ruimte bieden, door de aanduiding ‘met name’ in de overwegingen. In de besluitvormingsbeginselen is dat evenwel niet uitgewerkt. Onder verwijzing naar de creosootbeschikking 2002/884 op basis van een door Nederland gevoerde procedure op grond van art. 95 EG.

75


•

• •

•

2.7

Gezien de vereisten van de KRW dient de richtlijn (in het bijzonder de kwaliteitsnormen), voor het bereiken van de milieudoelstellingenen, ook door te werken in het stelsel van richtlijn 91/414 en daarmee ook in de Ub. Waar nodig dienen kwaliteitsdoelstellingen of -normen immers door te werken in de emissiebeheersmaatregelen en daarmee in toelatingsbesluiten. De gecombineerde aanpak van punten diffuse bronnen omvat mede richtlijn 91/414 (‘andere relevante bronnen’). Wanneer er een kwaliteitsdoelstelling of –norm is die strengere voorwaarden voor emissiebeheersingsmaatregelen vereist, dan die welke voortvloeien uit de gecombineerde aanpak, dan moet dit leiden tot strengere maatregelen. Dit kan een aanscherping van voorschriften of een andere vorm van voorafgaande regulering inhouden (art. 10 lid 2 en 3 jo. art. 11 lid 3 onder h). Ingevolge bijlage VI moeten maatregelen op grond van richtlijn 91/414 onderdeel zijn van de KRW-maatregelenprogramma’s. Gezien het Commissievoorstel beschouwt de Commissie maatregelen tot niet-opneming van werkzame stoffen op bijlage I van richtlijn 91/414 als productbeheersingsmaatregelen in de zin van de KRW. Dit is conform art. 16 lid 6 KRW. Blijkens de Commissie-mededeling inzake de bestrijding van oppervlaktewaterontreiniging31 voorziet deze in veel speelruimte voor lidstaatmaatregelen, zowel voor prioritaire als voor andere verontreinigende stoffen. Niet duidelijk wordt hoe de Commissie de verhouding tussen nationale en communautaire maatregelen precies ziet. Het vaststellen van een procedure voor lidstaten, van informatieuitwisseling als grondslag voor communautaire actie, is wel opgenomen als actie in de Commissiemededeling maar is niet in het Commissievoorstel zelf verwerkt. Art. 12 KRW biedt een basis voor het op communautair niveau aankaarten van problemen die niet op het niveau van de lidstaat kunnen worden geregeld. Hoe is de verhouding tussen beide regelingen bij (dreigende) overschrijding van de kwaliteitsnormen die gelden op grond van de KRW? (vraag 2b)

Het antwoord op de vraag naar de verhouding tussen de KRW en richtlijn 91/414 bij overschrijding van de kwaliteitsnormen, ligt besloten in de hiervoor getrokken conclusies.

31

76

COM(2006) 398.


Twee situaties dienen te worden onderscheiden: 1. een overschrijding die dreigt als gevolg van een nieuwe toelating, en 2. een overschrijding die zich daadwerkelijk voordoet op grond van gebruik van een toegelaten middel. In het eerste geval zal het erom gaan dat de waterkwaliteitsnorm wordt geïntegreerd in de besluitvorming over de toelating (‘beslisboom water’); in het tweede geval staat centraal dat op basis van monitoringgegevens conclusies worden getrokken en maatregelen worden genomen. Hoewel beide situaties zullen resulteren in emissiebeheersingsmaatregelen, kunnen deze verschillen omdat de invalshoek anders is. In het tweede geval kunnen gebiedsgerichte maatregelen bijvoorbeeld meer voor de hand liggen. Artikel 10 lid 3 KRW maakt duidelijk dat strengere emissiebeheersingsmaatregelen moeten worden vastgesteld wanneer een (water)kwaliteitsdoelstelling of een kwaliteitsnorm strengere voorwaarden vereist dan die welke voortvloeien uit de gecombineerde aanpak die art. 10 KRW vereist voor puntbronnen en diffuse bronnen . Aangenomen moet worden dat de gecombineerde aanpak van art. 10 KRW ook maatregelen in het kader van richtlijn 91/414 omvat. Blijkens art. 11 lid 3 onder h, kan het hierbij ook gaan om een verbod op in het water brengen of andere voorafgaande regulering, zoals een toelating. De KRW geeft hier dus aan welke norm geldt voor de emissiebeheersmaatregelen. Overige afstemmingsbepalingen, bijvoorbeeld over te volgen procedures, ontbreken. Meer in het algemeen maken de tekst en het stelsel van de KRW, zoals de basismaatregelen in relatie tot bijlage VI deel A, duidelijk dat richtlijn 91/414 dient te worden ingezet als één van de onderdelen van het maatregelenprogramma (bijlage VI, deel A). Dit houdt in dat ook het toelatingsinstrument dient te worden gebruikt als één van de instrumenten ter verwezenlijking van de doelstellingen van de KRW. Richtlijn 91/414 bevat niet een algemene bepaling over de doorwerking van andere gemeenschapsvoorschriften, in tegenstelling tot de Biocidenrichtlijn (98/8), die in art. 5 lid 4 bepaalt dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening houdt met de eisen krachtens andere Gemeenschapsvoorschriften en zo nodig de toelating verleent op voorwaarde dat aan die eisen wordt voldaan. 77


Richtlijn 91/414 bevat evenmin een bepaling waarin expliciet wordt aangegeven wat te doen bij overschrijding van een milieukwaliteitsnorm. Dit is anders in de REACH-verordening. Deze verordening bepaalt in art. 60 lid 5: ‘Indien niet wordt voldaan aan de milieudoelstellingen als bedoeld in art. 4, lid 1, van Richtlijn 2000/60/EG, kunnen de voor het gebruik van de betrokken stof in het betrokken stroomgebied verleende autorisaties opnieuw worden bezien.’

Het verlenen van een autorisatie op basis van REACH is een bevoegdheid van de Commissie. De bepaling maakt verder geen melding van een procedure of een termijn. Conclusies (vraag 2b) •

•

Wanneer een toelating van een bestrijdingsmiddel overeenkomstig art. 91/414 een (dreigende) overschrijding van een milieukwaliteitsnorm tot gevolg heeft of zou hebben, dan zal daarop art. 10, lid 2 en 3, KRW van toepassing zijn. Er is dan de situatie dat de milieukwaliteitsnorm een strengere voorwaarde vereist dan de emissiebeheersingsmaatregelen die gesteld worden in het kader van richtlijn 91/414. Ingevolge art. 10 lid 3 dienen dan strengere beheersingsmaatregelen te worden vastgesteld. De richtlijnen geven geen invulling aan de te volgen procedures bij het nemen van strengere beheersingsmaatregelen.

Aanbeveling Op de bij (dreigende) normoverschrijding te volgen procedures van beoordeling en besluitvorming gaan de richtlijnen niet in. Duidelijkheidshalve en uit oogpunt van rechtszekerheid en eenheid van regelgeving, verdient het aanbeveling dat in de voorstellen voor de nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen een bepaling vergelijkbaar met die van art. 60 lid 5 REACH wordt opgenomen. Deze bepaling creëert voor de bevoegde autoriteit een bevoegdheid om autorisaties opnieuw te bezien wanneer niet aan de doelstellingen van de KRW wordt voldaan. Op vergelijkbare wijze zou in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening een bepaling opgenomen kunnen worden op basis waarvan, bij het niet (meer) voldoen aan de kwaliteitsnormen op grond van de KRW, het opnieuw bezien van een opneming (door de Commissie) of van een toelating (door bevoegde instanties van lidstaten) op vergelijkbare wijze zou worden verankerd in de regelgeving.

78


Aanbeveling Het zou, uit oogpunt van duidelijkheid, rechtszekerheid en van eenheid van regelgeving, aanbeveling verdienen dat een bepaling vergelijkbaar met die van art. 5 lid 4 Biocidenrichtlijn in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening wordt opgenomen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Deze bepaling houdt in dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening houdt met eisen krachtens andere Gemeenschapsvoorschriften en zo nodig toelating verleent op voorwaarde dat aan die eisen wordt voldaan. Daarmee zou ook in de verordening expliciet worden neergelegd dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening moet houden met de kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW. 2.8

Hoe verhouden de beoordelingsmethoden van richtlijn 91/414 en richtlijn 2000/60 zich tot elkaar? (vraag 2d)

2.8.1

Inleiding

Bij de beantwoording van de vraag naar de beoordelingsmethoden van richtlijn 91/414 en de KRW wordt eerst de beoordelingsmethode van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn besproken (2.8.2). In 2.8.3 komt de beoordelingsmethode van de Kaderrichtlijn water aan de orde. In 2.8.4 worden beide methoden vergeleken en de verschillen uiteengezet. 2.8.2

De beoordelingsmethode van richtlijn 91/414

Bij de beantwoording van deze vraag wordt niet ingegaan op verschillen tussen communautaire beoordeling van werkzame stoffen en nationale beoordeling van middelen. Ook wordt niet ingegaan op verschillen tussen beoordeling van middelen op basis van bestaande en nieuwe werkzame stoffen, noch op uitzonderingen op het beoordelingsstelsel, zoals ontheffingen. Het kader van richtlijn 91/414: doelen en toelatingscriteria Blijkens de overwegingen bij richtlijn 91/414 heeft deze richtlijn meerdere doelstellingen. Behalve om verbetering van de plantaardige productie en het wegnemen van belemmeringen van het intracommunautaire handelsverkeer, gaat het hierbij met name om bescherming van de gezondheid van mens, dier

79


en milieu.32 Overweging 9 geeft inzicht in de verhouding van de doelstellingen. De bescherming van mens en milieu gaat hierbij voor, boven de doelstelling inzake plantaardige productie: Overwegende dat de toelatingsvoorwaarden een zodanig hoge mate van bescherming moeten garanderen dat met name wordt voorkomen dat gewasbeschermingsprodukten worden goedgekeurd waarvan de risico’s voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht; dat de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu voorrang moet hebben op het streven naar een betere plantaardige productie; (overweging 9).33

Bij toelating moet worden nagegaan of de middelen bij een voor het beoogde doel juiste toepassing in voldoende mate werkzaam zijn, geen onaanvaardbare uitwerking hebben op planten en plantaardige producten, geen onaanvaardbare nadelige uitwerking hebben op het milieu in het algemeen en in het bijzonder geen schadelijke gevolgen hebben voor de gezondheid van mens en dier of voor het grondwater, aldus overweging 10. De toelatingscriteria richten zich op de toepassing van producten (de bestrijdingsmiddelen). De criteria betreffen de werkzaamheid van het middel en de mogelijke schadelijke uitwerkingen of onaanvaardbare effecten. De volgende onderdelen hebben (mede) betrekking op het water (art. 4 lid 1, aanhef en onder b): iv) geen schadelijke uitwerking heeft op de gezondheid van mens of dier, hetzij direct, hetzij indirect (bijvoorbeeld via drinkwater, voedsel of voer), dan wel op het grondwater, v) geen voor het milieu34 onaanvaardbaar effect heeft, waarbij in het bijzonder rekening wordt gehouden met de volgende aspecten: 32

33

34

80

Overwegingen 2, 6, 9 en 10. In deze zin bijvoorbeeld HvJ EG 14 september 2006, C138/05, overweging 43. In een uitspraak van het Gerecht van eerste aanleg over richtlijn 91/414 bevestigt dit College dat de voorrang voor de bescherming van mens en milieu boven de bescherming van de markt vaste jurisprudentie is en in lijn is met het voorzorgbeginsel (Gvea 28 juni 2005, zaak T-158/03 (metalaxyl). Het Gerecht beschouwt in deze uitspraak de bescherming van de markt of mededinging overigens niet als doelstelling van de richtlijn (overwegingen 133, 134). ‘Water’ valt onder het begrip ‘milieu’(art. 2). Drinkwater heeft in de toelatingscriteria een plaats bij de schadelijkheidsbeoordeling in verband met gezondheid. Grondwater wordt zowel bij de uitwerking op de gezondheid geplaatst als bij het effect op het milieu.


-

-

de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater, de gevolgen voor niet-doelsoorten (cursivering V.)

Uitgangspunten en vereisten voor de toelatingsbeoordeling en -besluitvorming De richtlijn vereist met betrekking tot de beoordeling en besluitvorming dat, ‘op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en aan de hand van het onderzoek van het dossier overeenkomstig bijlage III, is vastgesteld dat het middel voldoet aan de toelatingscriteria. Daarbij wordt als uitgangspunt genomen dat het middel ‘op juiste wijze’ wordt gebruikt en dat rekening wordt gehouden met alle normale omstandigheden waaronder het kan worden gebruikt en met de gevolgen van het gebruik (art. 4 lid 1 onder b). Gebruik ‘op juiste wijze’ wil, overeenkomstig art. 3 lid 3, zeggen: • dat wordt voldaan aan de vastgestelde voorschriften, zoals aangegeven op het etiket; • dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken worden toegepast; • dat waar mogelijk de beginselen van geïntegreerde bestrijding worden toegepast. De bijlagen II en III van richtlijn 91/414 bevatten de vereisten voor de onderzoeksdossiers die door de aanvragers dienen te worden aangeleverd, en aan de hand waarvan de beoordeling van, en besluitvorming over, de stoffen en middelen plaatsvindt. De beginselen voor de toelatingsbeoordeling en -besluitvorming De Uniforme beginselen (bijlage VI van richtlijn 91/414) hebben tot doel een uniforme beoordeling en besluitvorming door de lidstaten, met een hoge mate van bescherming van mens, dier en milieu.35 De overwegingen bij de Uniforme beginselen bepalen dat gebruiksvoorschriften bij toelating moeten voorzien in een hoge mate van bescherming van alle grondwater; toelating mag alleen plaatsvinden als op afdoende wijze is aangetoond dat, bij toepas35

Richtlijn 97/57/EG tot vaststelling van Bijlage VI, Uniforme beginselen voor het evalueren en toelating van gewasbeschermingsmiddelen.

81


sing overeenkomstig de gebruiksvoorschriften geen grenswaarden worden overschreden.36 Vervolgens wordt overwogen dat: ‘de bepalingen (…) betreffende de bescherming van het water, inclusief de bepalingen betreffende bewaking, geen afbreuk doen aan de verplichtingen voor de lidstaten uit hoofde van de richtlijnen betreffende de bescherming van het water, met name de richtlijnen 75/440, 80/68 en 80/778.’

Deze overweging (‘geen afbreuk doen aan’) duidt op een sterke doorwerking, als randvoorwaarden, van de drinken grondwaterkwaliteitsnormen uit andere richtlijnen.37 De normstelling voor toelating De Uniforme beginselen bevatten onder meer normen gericht op effecten en risico’s van toepassing van gewasbeschermingsmiddelen. Het gaat daarbij kort gezegd om de relatie tussen het gebruik van het product en de invloed daarvan op de kwaliteit van het milieucompartiment, op organismen of op processen. De norm is uiteindelijk: geen onaanvaardbare effecten op het compartiment, de organismen of de processen. Alleen voor grondwater en oppervlaktewater bestemd voor drinkwater is dat anders; daar geldt een concentratienorm. Voor water bevatten de Uniforme beginselen de volgende normen en waarden: • voor grondwater geldt de concentratienorm 0,1 ug/l (drinkwaterrichtlijn) of, indien lager, de toxicologische norm en 0,5 ug/l voor de som; (C 2.5.1.2) • voor oppervlaktewater bestemd voor drinkwater geldt de concentratienorm 0,1ug/l (richtlijn 75/440) of, indien lager, de toxicologische norm; (C 2.5.1.3) • voor waterorganismen geldt: - een blootstellingscoëfficiënt voor acute en chronische toxiciteit voor vis en Daphnia; 36

37

82

Richtlijn 97/57 kwam in de plaats van richtlijn 94/43 welke door het Hof vernietigd werd in verband met onvoldoende bescherming van het grondwater. Het Hof oordeelde dat over deze inperking van de basisrichtlijn het Parlement geraadpleegd had moeten worden (C-303/94). Zie over de verhouding van de verschillende richtlijnen beantwoording onderzoeksvraag 2 onder 2.


-

een blootstellingscoëfficiënt voor algengroeiremming; een maximale bioconcentratiefactor (C 2.5.2.2).

Daarmee geven de beginselen een eerste invulling aan het algemene en vage toelatingscriterium ‘geen onaanvaardbaar effect’ (voor het oppervlaktewater) en aan ‘geen schadelijke uitwerking’(op het grondwater) van art. 4 van de richtlijn. Bij het niet voldoen aan de genoemde vereisten, wordt geen toelating verleend, tenzij een adequate risico-evaluatie duidelijk aantoont dat er geen onvaanvaardbare effecten zijn (…), na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel. Voor het oppervlaktewater wordt dat als volgt geformuleerd: De vereisten voor waterorganismen gelden niet als door een adequate risico-evaluatie duidelijk is aangetoond dat er geen onaanvaardbare effecten zijn op de levensvatbaarheid van blootgestelde soorten, rechtstreekse en indirecte (predatoren), na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing (C 2.5.2.2 laatste deel volzin).

Beginsel C 2.5.1.2 bevat een iets anders geformuleerde ‘tenzij-bepaling’ voor de grondwaterconcentratienorm: De grondwaternorm is niet van toepassing als op wetenschappelijk verantwoorde wijze wordt aangetoond dat, onder relevante veldomstandigheden, de kleinste concentratie niet wordt overschreden (C 2.5.1.2 laatste volzin).

Deze zogenoemde tenzij-bepalingen houden in dat de Ub voor het grondwater en voor het risico voor waterorganismen een getrapte beoordeling kennen. Dit betekent dat, wanneer op grond van de eerste stap van laboratoriumstudies niet aan de genoemde vereisten wordt voldaan, een toelatinghouder de gelegenheid krijgt met andere gegevens aan de tonen dat onder veldomstandigheden toch geen sprake zal zijn van onaanvaardbare effecten. De Ub geven niet aan òf dan wel hoe veldonderzoek dient te worden verricht, en hoe veldomstandigheden moeten worden beoordeeld. In de risicoanalyse die op deze wijze plaatsvindt, spelen factoren als de wijze van toepassing van het product, de eigenschappen en het gedrag van stoffen en de eigenschappen van het ontvangende milieu een rol, maar deze

83


factoren worden niet afzonderlijk genormeerd.38 ‘Geen onaanvaardbare effecten’ blijft de uiteindelijke norm. De Uniforme beginselen geven niet aan hoe dit begrip ‘onaanvaardbare effecten’ uit de tenzij-bepaling dient te worden ingevuld. De uitvoering van de beoordeling en -besluitvorming De nadere invulling die vereist is voor de beoordeling gebeurt op EG-niveau in beleidsdocumenten, de zogenoemde Guidance Documents, en op nationaal niveau bij ministeriële regeling. Vervolgens worden ook in wetenschappelijke / onderzoekstechnische rapporten en bij de keuzes voor modellen nadere keuzes gemaakt, bijvoorbeeld in verband met blootstelling. Hier worden kort enkele aspecten daarvan aangestipt. Op EG-niveau geeft een ‘Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology’ een toelichting op de bijlagen II en III (dossiervereisten) en VI (Uniforme beginselen), met betrekking tot de component water.39 Hoewel er niet altijd wetenschappelijke overeenstemming is over de inhoud van de Guidance Documents,40 zijn deze documenten41 wel een leidraad voor het uitvoeren van de beoordeling. Op nationaal niveau zijn voor de milieucriteria persistentie in de bodem, uitspoeling naar het grondwater en risico voor waterorganismen in de Regeling uitwerking uniforme beginselen gewasbeschermingsmiddelen (Ruubg) modelkeuzes en andere uitwerkingen neergelegd.42 Voor de uitspoeling naar het grondwater is onder meer een beoordelingsperiode en een in te bouwen veiligheidsnorm voor grondwaterbeschermingsgebieden opgenomen (art. 2). In verband met het risico voor waterorganismen bepaalt art. 4 dat van ‘onaanvaardbare effecten’ als bedoeld in de tenzij-bepaling voor waterorganismen, sprake is als het MTR (maximaal toelaatbaar risiconiveau) wordt overschreden. Daarmee wordt aangegeven dat sprake dient te zijn van een koppe38 39

40

41

42

84

Met uitzondering van de bioconcentratiefactor. Sanco/3268/2001 rev. 4 (final), 2002. Een Guidance Document is een technische handleiding, met een soms onduidelijke status. Het document is juridisch niet bindend. Zie b.v. Pres. CBB 20 februari 2004, JM 2004, nr. 74, m.nt. V.H. , waarin het ging om een nog niet definitief vastgesteld Guidance Document. Bijvoorbeeld Guidance Document Aquatic Ecotoxicology, p. 23 over de FOCUS oppervlaktewaterscenario’s. En de onderzoeksrapporten en andere documenten waarnaar het Guidance Document verwijst. Stcrt. 2005, 248.


ling tussen milieukwaliteitsbeleid en toelating. De exacte invulling van de toetsing, bijvoorbeeld waar het MTR geldt en hoe de blootstelling wordt bepaald, wordt niet aangegeven. Voor de uitvoering van de beoordeling(stappen) wordt veelal gewerkt met modellen. Daarbij worden keuzes gemaakt, onder meer ten aanzien van toe te passen modellen en de onderzoeksomstandigheden op basis waarvan wordt beoordeeld. Voorbeelden van die onderzoeksomstandigheden waarover in de onderzoeks- en uitvoeringspraktijk afspraken zijn gemaakt, zijn: • de keuzes voor het onderzoeken van de blootstelling middels de ‘slootnaast-perceel-methode’43; • de in acht te nemen termijnen voor blootstelling, en daarmee samenhangend de eventueel te hanteren herstelperiodes van soorten of ecosystemen.44 Ten aanzien van deze keuzes kan sprake zijn van verschillen tussen de EUbeoordelingsmethodieken en de nationale methodiek. Zo worden in Europese scenario’s, naast drift ook drainage en run-off meegenomen.45 In Nederland wordt met name naar drift gekeken, waarbij de blootstelling wordt toegespitst op de plaats waar de hoogste blootstellingswaarde verwacht wordt (sloot naast perceel).46 Het CTB heeft de beoordelingsmethodieken die worden toegepast, zowel waar wordt aangesloten bij het EG-kader zoals uitgewerkt in het Guidance Document, als waar een nationale invulling wordt gegeven beschreven in de Handleiding toelating bestrijdingsmiddelen.47 Eén van de beleidsmatige keuzes in het kader van de toelatingsbeoordeling betreft de toepassing van het MTR (maximaal toelaatbaar risiconiveau). Het MTR is een algemene milieukwaliteitsnorm, die de maximale concentratie van een stof in een milieucompartiment aangeeft.48 Een internationale 43

44 45

46

47

48

Deze keuzes zijn vaak impliciet gemaakt in het ontwerp van een beoordelingsmethodologie. Guidance Document Aquatic Ecotoxicology. FOCUS. Surface water models and EU registration of plant protection products. Final report of the work of the Regulatory Modelling Working Group on ‘Surface water models of FOCUS: Surface water models and EU registration of plant protection products’ Brussels, Belgium: DG Sanco, 2003. SANCO/4802/2001-rev.2 final May 2003. Handleiding voor de toelating van bestrijdingsmiddelen, CTB, versie 1.0, hoofdstuk 7, par. 2.1. HTB, hoofdstuk 7 Ecotoxicologie; aquatisch; hoofdstuk 6 Gedrag en lotgevallen in het milieu; gedrag in oppervlaktewater; sediment en rwzi; CTB, versie 1.0, 2006. Het MTR geldt als minimum kwaliteitsniveau. Het MTR is de maximale concentratie van een stof in de lucht, water of bodem, waarbij 95% van de soorten in het ecosysteem

85


MTR-methodiek is nog niet vastgesteld.49 Het belang van het goed regelen van de normering van MTR’s blijkt uit het feit dat de afleiding van dit MTR en de toetsing op basis daarvan in de praktijk tot zeer verschillende resultaten (bijvoorbeeld qua milieubelasting) blijkt te kunnen leiden.50 Daarbij speelt onder meer een rol in welke beoordelingsstap het MTR wordt toegepast en welke (meet- of onderzoeks-)gegevens daarvoor beschikbaar zijn.51 In de Ruubg vormt het MTR, zoals vastgesteld door het CTB deels conform de methode INS52, de invulling van het begrip ‘onaanvaardbare effecten’ als bedoeld in Uniform beginsel C 2.5.2.2.53 In de onderzoeks- en beleidspraktijk wordt op basis van het vermelden van lange-termijn gevolgen in Uniform beginsel C.1.5, middels een a-contrarioredenering wel geconcludeerd dat korte-termijn gevolgen voor de mate van voorkomen en diversiteit wél acceptabel zouden zijn. Naar de mening van de auteurs bieden de beginselen voor deze a-contrario-redenering om de hierna volgende redenen geen basis. De tekst van beginsel C.1.5 luidt als volgt: ‘5. Aangezien de evaluatie gebaseerd is op gegevens betreffende een beperkt aantal representatieve soorten, moeten de lidstaten erop toezien dat de toepassing van gewasbeschermingsmiddelen op lange termijn geen gevolgen heeft voor de rijkdom en de diversiteit van de andere soorten dan de doelsoorten.’

Deze tekst maakt duidelijk dat de beoordeling van genoemde gevolgen op lange termijn - bedoeld is als een extra waarborg omdat de evaluatie een beperkt aantal soorten bestrijkt. De bepaling spreekt bovendien over 'toepassing' en lijkt daarmee gericht te zijn op de praktijk van het middelengebruik,

49 50 51

52 53

86

beschermd zijn of waarvoor de kans op sterfte voor de mens kleiner is dan 1 op een miljoen per jaar. Een deel van de milieucriteria voor toelating van een gewasbeschermingsmiddel is gebaseerd op het MTR (RIVM rapport Evaluatie duurzame gewasbescherming 2006: milieu, rapport nr. 607016001, p. 115). Mededeling H. de Heer en H. Wennink, ministerie LNV d.d. 29 mei 2007. RIVM-rapport Evaluatie duurzame gewasbescherming 2006: milieu, p. 87-90. Als weinig gegevens beschikbaar zijn, kan een veiligheidsfactor worden gehanteerd. Een veiligheidsfactor wordt doorgaans kleiner naarmate meer toxiciteitsgegevens beschikbaar zijn. Integrale normstelling stoffen. Het MTR is een minimumnorm die volgens de Nota Duurzame Gewasbescherming in 2010 bereikt zou moeten zijn voor het oppervlaktewater. In de periode 2003-2004 werden voor 21 gewasbeschermingsmiddelen overschrijdingen van dit MTR aangetoond (RIVM-rapport Evaluatie duurzame gewasbescherming 2006: milieu, p. 90). Het NMP 3 (1998) vermeldt overigens dat ‘zo mogelijk voor 2000’ voor alle stoffen de MTR waarde niet meer zou mogen worden overschreden als gevolg van emissies (p. 260-261).


naast de risicobeoordeling vooraf. Dat de tekst geen uitzondering kan bevatten volgt ook uit beginsel C.1.8 dat stelt dat toelating slechts mag worden verleend als aan alle volgende specifieke eisen wordt voldaan, tenzij sprake is van de in beginsel C.1.8 genoemde uitzonderingen. Deze uitzonderingen betreffen expliciet niet de milieu-effecten. Beginsel C.1.8 kan dientengevolge geen inperking betekenen van beginsel C 2.5.2.2 inzake (onaanvaardbare effecten voor) waterorganismen. Gezien deze systematiek van de beginselen en gezien de tekst van C.1.8 achten wij de genoemde a contrario-redenering op basis van beginsel C.1.5, niet verdedigbaar. Conclusies beoordelingsmethode Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn •

•

•

• •

•

Voor de toelatingsbeoordeling bevat richtlijn 91/414 betrekkelijk vage wettelijke criteria. De bescherming van het water vormt daarvan een onderdeel. Deze criteria hebben invulling gekregen in de Uniforme beginselen voor beoordeling en besluitvorming. Nadere invulling behoeft met name het begrip ‘geen onaanvaardbaar effect’, voor oppervlaktewater. Voor drinkwater en grondwater betreft het concentratienormen. Verdere uitwerking van de beoordeling en besluitvorming is vooral neergelegd in de dossiervereisten (bijlagen II en III richtlijn 91/414), in technisch/wetenschappelijke - en beleidsdocumenten, zoals een Guidance Document, waarvan de status weinig duidelijk is, en andere technisch/wetenschappelijke documenten. Op nationaal niveau is er een ministeriële regeling en de CTB-Handleiding. De keuzes die bij uitwerking en beoordeling van onderzoek (moeten) worden gemaakt, voor beoordelingsmethoden en modellen, zijn bepalend voor de uitkomsten van beoordeling en besluitvorming. Daarbij kan het bijvoorbeeld gaan om het wel of niet meenemen van emissieroutes,om plaats en duur van blootstelling of om de lengte van een herstelperiode . Met het bij de toelatingsbeoordeling betrekken van het MTR wordt een milieukwaliteitsnorm toegepast bij productbeoordeling. De toelatingsbeoordeling is een risicobeoordeling, gericht op toepassing van het gewasbeschermingsmiddel, op blootstelling en risico in relatie tot die toepassing. De beoordeling vindt veelal plaats op basis van modellen. Voor monitoringgegevens ontbreekt een duidelijke plaats in de beoordeling. De eerste beoordelingsstap in de Uniforme beginselen voor waterorganismen (beginsel C 2.5.2.2) is beperkt tot enkele coëfficiënten en een 87


•

bioconcentratiefactor. Deze stap bevat geen algemene norm inzake ‘onaanvaardbare effecten’. Gezien deze uitwerking zal de eis te voldoen aan de KRW-norm, een extra vereiste betekenen. In de vervolgstappen zal de KRW-norm een invulling van het begrip ‘onaanvaardbare effecten’ betekenen. Het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 verschilt op veel van deze punten van het hierna beschreven beoordelingsstelsel van richtlijn 2000/60, waarbij niet de toepassing van een product maar de kwaliteit van het water als uitgangpunt wordt genomen.

Aanbeveling Hoewel de beoordeling van kwaliteitsnormen op grond van de KRW mogelijk geen extra dossiervereisten zal meebrengen ten opzichte van de vereisten van richtlijn 91/414, verdient het duidelijkheidshalve aanbeveling in verband met de ten tijde van dit onderzoek op EG-niveau in behandeling zijnde wijziging van de bijlagen voor dossiervereisten van richtlijn 91/414, aan te dringen op het daarin integreren van KRW-vereisten. Aanbeveling Omdat de Uniforme beginselen niet expliciet melding maken van doorwerking van de oppervlaktewaterkwaliteitsnorm, verdient het aanbeveling bij de Commissie aan te dringen op het scheppen van duidelijkheid over doorwerking van deze KRW-norm. 2.8.3

De beoordelingmethode van de KRW

Inleiding: normen gerelateerd aan doelstellingen KRW De beoordelingssystematiek van de KRW is gerelateerd aan de doelstellingen van de KRW, namelijk het bereiken van een goede toestand in het water van de Europese Gemeenschap. Er worden enkele differentiaties aangebracht in deze doelstellingen. Zo gelden er doelstellingen – en vervolgens ook normen – voor grondwater en voor oppervlaktewater in de stroomgebieden. Er is eveneens een differentiatie in normen ten aanzien van de chemische toestand en de ecologische toestand van wateren, alsmede in normen voor natuurlijke wateren en kunstmatige of sterk veranderde wateren, alsmede voor de verschillende categorieën wateren die de KRW onderscheidt (rivieren, meren, kustwateren en overgangswateren).

88


Normen voor de goede chemische toestand De normen voor de goede chemische toestand (prioritaire stoffen) worden op EG niveau vastgesteld in de vorm van milieukwaliteitsnormen. Hiertoe is een voorstel voor een Richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid en tot wijziging van richtlijn 2000/60/EG ingediend.54 De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de samenstelling van hun oppervlaktewateren voldoet aan de milieukwaliteitsnormen voor prioritaire stoffen. Deze worden uitgedrukt in jaargemiddelden (EQS-AA) en in maximaal aanvaardbare concentraties (EQS-MAC) zo blijkt uit artikel 2 lid 1 van het voorstel voor de richtlijn met milieukwaliteitsnormen. Uit deze bewoordingen kan worden afgeleid: • dat de lidstaten moeten zorgen dat oppervlaktewateren aan de milieukwaliteitsnormen voldoen en dat het gaat om resultaatsverplichtingen • dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat alle oppervlaktewateren aan deze eisen voldoen, en dat de normen niet alleen gelden voor aangewezen waterlichamen. Artikel 2 lid 2 bepaalt bovendien dat lidstaten op basis van de zogenoemde toestand-monitoring (zie hierna) er voor moeten zorgen dat de concentraties van de stoffen in sedimenten en biota niet toenemen. Normen voor de ecologische toestand De ecologische toestand heeft alleen betrekking op oppervlaktewateren en ziet zowel op een bepaalde concentratie van stoffen (nutriënten, verontreinigingen), als op eisen die zich richten op de ecologie. Deze differentiatie is te vinden in Bijlage V onder I (de oppervlaktewatertoestand), waarin kwaliteitselementen voor de klasse-indeling naar ecologische toestand wordt gegeven. Deze elementen bestaan uit • biologische elementen, • hydromorfologische elementen die mede bepalend zijn voor de biologische elementen, • chemische en fysisch-chemische elementen die mede bepalend zijn voor de biologische elementen, en

54

COM (2006) 398 def.

89


•

specifieke verontreinigende stoffen (met inbegrip van prioritaire stoffen),

Deze elementen worden onderscheiden naar kwaliteitselementen voor rivieren, meren, overgangswateren en kustwateren. Voor kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen gelden de elementen van een van deze vier (rivier, meer, overgangswater of kustwater) waarmee het betrokken waterlichaam de grootste overeenkomst vertoont. De rivieren, meren, overgangswateren en kustwateren worden gedefinieerd als ‘zeer goed’, ‘goed’ of ‘matig’ (tabel 1.2 in bijlage V). Voor alle wateren geldt dat de toestand van het water ‘goed’ is als aan een aantal in bijlage V genoemde biologische, hydromorfologische, en fysisch-chemische kwaliteitselementen is voldaan. Toegespitst op gewasbeschermingsmiddelen geldt dat ten aanzien van de fysisch-chemische kwaliteitselementen geldt dat de toestand van het water ‘goed’ is indien de concentraties niet boven de normen liggen die zijn vastgesteld volgens de procedure van punt 1.2.6. van bijlage V onverminderd de Richtlijnen 91/414/EEG en 98/8 EG. De procedure voor de vaststelling van de chemische kwaliteitsnormen door de lidstaten (voor de niet-prioritaire stoffen) wordt beschreven onder punt 1.2.6. van bijlage V van de KRW. Er kunnen normen worden vastgesteld voor water, sedimenten en biota. Bijlage V spreekt bij de normen voor de goede ecologische toestand slechts over de vaststelling van een maximum voor het jaargemiddelde. Uit de KRW volgt dat lidstaten strengere maatregelen mogen nemen nu de KRW een minimumbeschermingsniveau biedt. De lidstaten kunnen er voor kiezen ook een norm vast te stellen die niet mag worden overschreden (MAC-EQS). Nederland kiest, samen met andere lidstaten, ervoor om voor de chemische elementen die deel uitmaken van de Goede Ecologische Toestand aan te sluiten bij de systematiek van de prioritaire stoffen en de bijbehorende Fraunhofermethode.

Tussenconclusies •

90

De eisen die de KRW stelt ten aanzien van de chemie zien op prioritaire stoffen en worden uitgedrukt in een bepaalde maximale concentratie van stoffen die in het water voor mogen komen. Daarnaast kent de KRW normering voor stoffen die vallen onder het regime van de goede ecolo-


•

•

• • •

•

•

gische toestand. Deze worden minimaal uitgedrukt in een jaargemiddelde. De normen voor gewasbeschermingsmiddelen (voor zover prioritaire stoffen) worden in het kader van de KRW daarmee eveneens vastgesteld in de vorm van een maximale toegestane concentratie stoffen. De KRW gaat bij de normstelling voor de maximale concentratie prioritaire stoffen uit van zowel een jaargemiddelde van de metingen als van een maximum van de metingen De normen voor de prioritaire stoffen worden vastgesteld op EG-niveau. De normen voor de chemische kwaliteit (prioritaire stoffen) gelden in beginsel voor alle (oppervlakte)wateren. De normen voor stoffen die deel uitmaken van de ecologische kwaliteit of toestand worden vastgesteld door de lidstaten en moeten in ieder geval als jaargemiddelde worden weergeven. De normen voor de ecologische kwaliteit gelden ook voor alle oppervlaktewateren. Dit kan worden afgeleid uit de algemene overkoepelende doelstelling van de KRW, de betekenis van de milieudoelstellingen zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in zaak C-32/05 en wordt ondersteund door de Conclusie van AG Sharpston en ten slotte uit het gegeven dat de KRW bepaalt dat het huidige beschermingsniveau niet minder mag worden. Ook de normen voor zowel prioritaire als niet-prioritaire stoffen uit de ‘oudere’ waterrichtlijnen golden voor alle oppervlaktewateren (richtlijn 76/464/EEG), tenzij de richtlijn slechts betrekking had op bepaalde aangewezen wateren (viswater, zwemwater, schelpdierwater, water bestemd voor de winning van drinkwater). Het maakt vanzelfsprekend verschil of het normen betreft voor natuurlijke of voor sterk-veranderde of kunstmatige wateren (goede ecologische toestand of goed ecologisch potentieel).

Monitoring De KRW kent drie normen waaraan de feitelijke waterkwaliteit moet voldoen: • een norm voor grondstof voor drinkwater; • een norm die getoetst wordt aan het jaargemiddelde van de metingen (EQS-AA) en • een die getoetst wordt aan het maximum van de metingen (EQS-MAC).

91


De manier waarop de normen afgeleid worden, dient gerelateerd te zijn aan de manier waarop de waterkwaliteit door middel van monitoring aan de normen getoetst worden.55 Wanneer de normen zijn vastgesteld, moet het water gemonitord worden of ook daadwerkelijk aan de normen wordt voldaan. Deze monitoring kent verschillende stappen. Bij de monitoring zijn onder meer de plaatsen waarop wordt gemonitord van belang. De KRW onderscheidt verschillende vormen van monitoring. Bijlage V van de KRW spreekt in dit verband van de zogenaamde ‘toestandmonitoring’, van ‘trendmonitoring,’56 van ‘operationele monitoring’, van ‘monitoring voor nader onderzoek’ en ten slotte gelden er aanvullende ‘monitoringvoorschriften voor beschermde gebieden’. De keuze van de monitoringplaatsen houdt verband met de doelstelling van de betreffende norm en met de vraag welk soort monitoring het betreft. In verband met de doelstelling van de norm moet bijvoorbeeld worden aangenomen dat de grondstof voor drinkwater in ieder geval wordt gemonitord op de plaats waar drinkwater wordt ingenomen. De toestandmonitoring is bedoeld om te weten in welke ‘toestand’ een water zich bevindt. Deze vorm van monitoring betreft daarmee een vorm van toezicht, waarmee gecontroleerd kan worden of water aan de vereiste norm voldoet. Of aan de normen voor stoffen (zowel prioritaire als niet-prioritaire) wordt voldaan moet in eerste instantie blijken uit monitoring gegevens op basis van gekozen meetpunten in voldoende oppervlaktewateren om de algemene toestand van het oppervlaktewater in elke (deel)stroomgebied te kunnen beoordelen. De toestandmonitoring dient daarmee een algemeen betrouwbaar beeld geven van de toestand van het water binnen een stroomgebied. Uit de beschrijving van de keuze van waterlichamen waar de toestandmonitoring plaats moet vinden (bijlage 1.3.1) kan worden afgeleid dat hiervoor in beginsel gekozen kan worden voor een monitoring op de ‘blauwe knooppunten’, mits daarmee wordt voldaan aan de eis dat een algemeen betrouwbaar beeld wordt gegeven van de toestand van het water binnen een stroomgebied.

55 56

92

Zie Guidance voor de normstelling (Fraunhofer Instituut). De trendmonitoring blijft hier verder buiten beschouwing. Deze is met name bedoeld voor de in bijlage II van de KRW beschreven effectbeoordelingsprocedure.


De operationele monitoring (1.3.2. van bijlage V van de KRW) wordt verricht om de toestand vast te stellen van de waterlichamen waarvan gebleken is dat ze gevaar lopen de milieudoelstellingen niet te bereiken alsmede om de wijzigingen in de toestand van waterlichamen te beoordelen die voortvloeien uit de maatregelenprogramma’s. Hieruit kan worden afgeleid dat niet pas met operationele monitoring begonnen kan worden wanneer in 2015 (termijn voor het voldoen aan de doelstellingen) blijkt dat niet aan de doelstellingen wordt voldaan. Voor welke wateren geldt nu de plicht tot operationele monitoring? • •

Alle waterlichamen die gevaar lopen de op grond van artikel 4 bepaalde milieudoelstellingen niet te halen, en De waterlichamen waarop prioritaire stoffen worden geloosd.

Hoe dienen de meetpunten voor de operationele monitoring te worden gekozen? • Voor waterlichamen die aan significante belasting uit puntbronnen onderhevig zijn: voldoende meetpunten in elk waterlichaam om de omvang en het effect van de puntbelasting te beoordelen • Voor waterlichamen die aan significante belasting uit diffuse bronnen onderhevig zijn: voldoende meetpunten binnen een selectie van waterlichamen om de omvang en het effect van die belasting in haar geheel te beoordelen. Bij de keuze van de kwaliteitselementen die moeten worden gemonitored, moet gekozen worden voor: • parameters voor een of meer biologische kwaliteitselementen die het meest gevoelig zijn voor de belasting • alle geloosde prioritaire stoffen, alsmede andere in signifante hoeveelheden geloosde stoffen • parameters voor het hydromorfologische kwaliteitselement dat het meest gevoelig is voor de geconstateerde belasting. De KRW kent eveneens de monitoring voor nader onderzoek, die plaats moet vinden wanneer de reden voor een overschrijding niet bekend is, om te ontdekken waarom een of meer milieudoelstellingen niet worden bereikt en er nog geen operationele monitoring plaatsvindt en om de omvang en het effect van een incidentele verontreiniging vast te stellen. 93


Ten slotte kent de KRW aanvullende monitoringvoorschriften voor beschermde gebieden (1.3.5). Zo moeten in ieder geval de aangewezen oppervlaktewaterlichamen die zijn aangewezen voor de winning van drinkwater extra bemonsterd. Het gaat dan om monitoring van prioritaire stoffen en alle andere in significante hoeveelheden geloosde stoffen die de toestand van het waterlichaam kunnen beïnvloeden en die uit hoofde van de drinkwaterrichtlijn beheersd worden. Indien waterlichamen beschermingsgebieden voor habitats en soorten vormen, worden ze opgenomen in het programma voor operationele monitoring indien volgens de effectbeoordeling en de toezichtsmonitoring de kans bestaat dat de milieudoelstellingen uit artikel 4 niet worden bereikt. Deze monitoring moet plaatsvinden totdat aan de milieudoelstellingen uit de KRW is voldaan én tot aan de eisen voor water is voldaan die gelden op grond van de regeling op grond waarvan het gebied is aangewezen. Normen en monitoring met betrekking tot grondwater Voor grondwater kent de KRW deels andere normen dan voor oppervlaktewater. Kwaliteitsnormen voor grondwater worden deels vastgesteld op EGniveau, namelijk voorzover het normen voor nitraten en gewasbeschermingsmiddelen betreft. Kwaliteitsnormen voor overige stoffen worden vastgesteld door de lidstaten en heten dan drempelwaarden. Voor grondwater geldt dat eveneens een goede kwantitatieve toestand van het grondwater moet worden bereikt, waarbij voor de monitoring eveneens een meetnetwerk moet worden opgezet. Een grondwaterlichaam wordt geacht in een goede chemische grondwatertoestand te verkeren indien: a) de relevante monitoring erop wijst dat aan de voorwaarden van de KRW is voldaan; of b) de waarden voor de grondwaterkwaliteitsnormen en de drempelwaarden in geen enkel monitoringpunt in dat grondwaterlichaam of in die groep van grondwaterlichamen worden overschreden; of c) de waarde voor een grondwaterkwaliteitsnorm of de drempelwaarde in een of meer monitoringpunten overschreden wordt, maar door een passend onderzoek wordt bevestigd dat: i) op basis van de beoordeling de concentraties verontreinigende stoffen die de grondwaterkwaliteitsnormen of de drempelwaarden overschrijden, rekening houdend met de omvang van het betrokken grondwaterlichaam, niet worden beschouwd als een significant milieurisico;

94


ii) is voldaan aan de andere in de KRW genoemde voorwaarden voor een goede chemische toestand van grondwater; iii) voor grondwaterlichamen die zijn bestemd voor de winning van drinkwater is voldaan aan de voorschriften van artikel 7, lid 3 KRW, iv) de geschiktheid voor menselijk gebruik van het grondwaterlichaam of van één van de lichamen in de groep grondwaterlichamen niet significant door verontreiniging is aangetast. De punten voor grondwatermonitoring moeten zo worden gekozen dat een samenhangend totaalbeeld van de chemische toestand van het grondwater en representatieve monitoringsgegevens wordt verkregen. Ook voor grondwater kent de KRW (bijlage V onder 2.4.) de verplichting een meetnet te hebben en te voorzien in toestand- en trendmonitoring en indien nodig voor operationele monitoring. Omdat op grond van de KRW ook de door de mens veroorzaakte stijgende tendensen op lange termijn in de concentraties van verontreinigende stoffen moeten worden vastgesteld, kent bijlage V (2.4.4) hiervoor de verplichting om ten behoeve hiervan de trend- en toestandmonitoring te gebruiken. Tussenconclusies • • • •

De monitoringssystematiek van de KRW is gedifferentieerd naar het doel van de monitoring. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen trend-, toestand- en operationale monitoring als belangrijkste soorten. Ten behoeve van beschermde gebieden voor drinkwater en habitats gelden strengere eisen. Voor grondwater moet eveneens de kwantiteit worden gemonitord.

Implementatie in het Nederlandse recht De verplichtingen uit de KRW ten aanzien van de normen en de monitoring zijn geïmplementeerd in de Wet milieubeheer (artikel 5.3) en nader uitgewerkt in Besluit kwaliteitseisen en monitoring water.57

57

Stb. 2007, 46. Het besluit bevat een wijziging van het Besluit kwaliteitsdoelstellingen en metingen oppervlaktewateren en het Besluit hygiëne en veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden.

95


Conclusie beoordelingsmethode Kaderrichtlijn water •

•

•

De monitoringsverplichtingen uit de KRW sluiten aan bij de te nemen verplichte maatregelen uit artikel 11 van de KRW, waarbij eveneens een onderscheid wordt gemaakt tussen verontreiniging vanuit puntbronnen en vanuit diffuse bronnen. Om de meest geschikte maatregelen te kunnen nemen in het geval niet aan de milieukwaliteitsnormen wordt voldaan, moet informatie op grond van de monitoringgegevens beschikbaar zijn over de oorzaken van de verontreiniging. Wanneer uit de monitoringgegevens blijkt dat niet aan de norm wordt voldaan (of indien men voorziet dat dit niet op tijd zal lukken) moeten passende maatregelen worden genomen. Deze maatregelen zijn beschreven bij de beantwoording van onderzoeksvraag 1.

2.8.4

Verschillen beoordeling richtlijn 91/414 en de beoordeling op grond van de KRW

Een kenmerkend verschil van de beoordeling in het kader van richtlijn 91/414 in vergelijking met de KRW-beoordeling is dat de beoordeling van richtlijn 91/414 zich richt op de toepassing van producten en op de daaruit voortvloeiende blootstelling en vervolgens het risico. Daarbij wordt uitgegaan van het gebruik volgens de voorschriften of volgens normale gebruiksomstandigheden. De beoordeling van de KRW richt zich op de chemische en ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater in stroomgebieden. Voor grondwater ziet de beoordeling op de kwantitatieve toestand en de chemische toestand. De normen voor stoffen (onder meer in bestrijdingsmiddelen) worden in het kader van de KRW vastgesteld in termen van maximale concentraties (MAC-waarden en jaargemiddelden). Monitoringgegevens nemen binnen het stelsel van de KRW een belangrijke plaats in, omdat aan de hand van de monitoringggevens bepaald wordt welke maatregelen genomen moeten worden om op tijd aan de milieudoelstellingen en de milieukwaliteitsnormen te voldoen. Binnen het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 hebben monitoringgegevens met betrekking tot milieukwaliteit geen duidelijke plaats. Beoordeling gebeurt vooral op basis van modellen. De verschillen in de beoordelingskaders van beide richtlijnen hangen samen met het verschil in doelstelling. Richtlijn 91/414 ziet op de omstandigheden die verband hebben met de toepassing van het product in kwestie, zodat 96


meerdere milieucomponenten en meerdere blootstellingsroutes in beschouwing worden genomen. De KRW ziet specifiek op de toestand van het water en beoordeelt veilige waterconcentraties die zijn afgeleid van veilige doses of concentraties.58 Aanbeveling Gezien de verschillen in beoordelingsmethode van beide richtlijnen, verdient het aanbeveling dat in Commissieverband een Guidance Document wordt ontwikkeld waarin, met het oog op de doorwerking van de KRW in het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 aanbevelingen worden gedaan, met werkafspraken voor deze doorwerking. Een systematische beschrijving van het beoordelingsstelsel zal een duidelijke besluitvorming ten goede komen. 2.9

Staat de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn toe dat voor het bereiken van de waterkwaliteitsdoelstellingen voor individuele wateren op grond van de KRW met betrekking tot het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen aanvullende regels worden gesteld (regionale differentiatie). (vraag 2E)

2.9.1

Inleiding

Bij de beantwoording van deze vraag wordt eerst bezien in hoeverre binnen richtlijn 91/414 sprake is of kan zijn van regionale differentiatie. Onder regionale differentiatie wordt hierbij verstaan dat het toelatingsregime gebiedsgericht kan verschillen, in de zin van wel/niet toelaten of van voorwaarden, beperkingen of voorschriften bij toelating in een geografisch te bepalen gebied. Daarna volgt de toespitsing op doelstellingen en maatregelen voor individuele wateren. 2.9.2

Regionale differentiatie binnen richtlijn 91/414

Richtlijn 91/414 maakt geen melding van regionale differentiatie, in de zin van toelaten van gewasbeschermingsmiddel voor een geografisch bepaald gebied. Uitgesloten is regionale differentiatie evenwel niet, zoals al blijkt uit de omschrijving van het begrip ‘toelating van een gewasbeschermingsmiddel’: 58

J.H.Vos en M.P.M. Janssen, Comparison of the guidance documents in support of EU risk assessments with those for the derivation of EU water quality standards, RIVM report 601500001/2005, Bilthoven: 2005, p. 2, 6 en 32.

97


‘Bestuursrechtelijk besluit waarmee de bevoegde instantie van een Lid-Staat, ingevolge een door een aanvrager ingediende aanvraag, toelaat dat een gewasbeschermingsmiddel op zijn grondgebied of een gedeelte daarvan op de markt wordt gebracht’ (art. 2 sub 11) (cursivering auteurs).

Een toelating kan dus ook een deel van het grondgebied van een lidstaat betreffen. In het Commissievoorstel voor een gewasbeschermingsmiddelenverordening komt in de omschrijving van het begrip toelating het zinsdeel ‘of een gedeelte daarvan’ niet meer voor. De toelichting bij het voorstel spreekt zich niet uit over deze wijziging van de definitie. In het nieuwe stelsel, zoals voorgesteld door de Commissie, kent de richtlijn ter verwezenlijking van duurzaam gebruik van pesticiden, duidelijk gebiedsgerichte gebruiksbepalingen, bijvoorbeeld voor kwetsbare gebieden.

Uit de toelatingscriteria van richtlijn 91/414 komt niet een regionale benadering, maar wel een bepaalde gebiedsgerichte benadering naar voren, met name voor het grondwater en het milieu. Art. 4 lid 1 stelt dat in het bijzonder moet worden rekening gehouden met ‘de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater’. Ook agrarische en ecologische omstandigheden kunnen een bepaalde gebiedsgerichte differentiatie inhouden, maar richtlijn 91/414 spreekt daarover alleen in verband met verschillen tussen lidstaten en niet binnen een lidstaat (art. 10). Bijlage VI van richtlijn 91/414, de Uniforme beginselen (Ub), spreekt over agronomische en milieuomstandigheden ‘in de gebieden59 waar het middel gebruikt zal worden’ (deel B, evaluatie, bijvoorbeeld B 1.3 en 1.5). De Ub veronderstellen ook een gebiedsgerichte benadering waar het gaat om het in aanmerking nemen van ‘ander toegelaten gebruik, in het betrokken gebied’ (bijvoorbeeld B 2.5.1.1, onder iv). Terzake van grondwater moet ook ‘ander toegelaten gebruik in het betrokken gebied’ van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen in aanmerking worden genomen, evenals de wijze waarop ‘in het gebied waar de gewasbeschermingsmiddelen zullen worden toegepast, drinkwater wordt gewonnen’, en in voorkomend geval bepaalde bewakingsgegevens (B 2.5.1.2). Ook voor het oppervlaktewater en voor aquatische organismen gaat het voor de evaluatie om vergelijkbare gegevens 59

98

Engelse tekst: areas of use.


‘in het betrokken gebied’(B 2.5.1.3 en 2.5.2.2 ). Dat dit consequenties kan hebben voor de besluitvorming blijkt het meest duidelijk uit beginsel C 1.2: ‘De lidstaten zorgen ervoor dat bij besluiten tot verlening van toelatingen zo nodig rekening wordt gehouden met de agronomische, fytosanitaire en milieuomstandigheden (…) in het gebied waar het gebruik van het middel wordt overwogen. Op grond van dergelijke overwegingen kunnen zij ertoe genoopt worden specifieke voorwaarden en beperkingen inzake de toepassing van het middel vast te stellen of zelfs bepaalde gebieden van het nationale grondgebied van de vergunning uit te sluiten’ 60 (cursivering auteurs). Ook in het vervolg van de beginselen gaat het om ‘het gebied waarvoor de toepassing van het middel wordt voorgesteld’ (C 2.1.2), of om ‘bijzondere bodemtypen ( C 2.1.4) of om ‘het gebied waar het gewasbeschermingsmiddel zal worden gebruikt, bestemd is voor onttrekking van drinkwater’(C 2.5.1.3).

Conclusies • •

•

60

Richtlijn 91/414 (inclusief Ub) kent niet het begrip regionale differentiatie. De Ub kennen wel een gebiedsgerichte benadering. De evaluatiebeginselen (in deel B) kennen een zekere gebiedsgerichte afweging. De besluitvormingsbeginselen (in deel C) kunnen zelfs een gebiedsgerichte toelating vereisen, met specifieke gebruiksvoorwaarden en - beperkingen, en, waar nodig, een besluit tot niet-toelaten in bepaalde gebieden binnen de lidstaat. De overwegingen die genoemd worden voor het gebiedsgericht toelaten zijn de agrarische, fytosanitaire en milieuomstandigheden. Milieuomstandigheden omvatten in het stelsel van richtlijn 91/414 ook het water. Waar omstandigheden van bepaalde wateren dit vereisen, is het dus mogelijk binnen het toelatingsstelsel van richtlijn 91/414 gebiedsgericht beperkingen en voorschriften te stellen, of waar nodig geen toelating te verlenen.

Engelse tekst: ‘Such considerations may result in specific conditions and restrictions of use, and, where necessary, in autorization being granted for some but not other areas within the Member State in question.’

99


Aanbeveling Het verdient aanbeveling dat bij de behandeling van het voorstel voor een Gewasbeschermingsmiddelenverordening duidelijkheidshalve aan de definitie van het begrip toelating wordt toegevoegd: het toelaten voor een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat, zoals het geval is in de huidige omschrijving van het begrip toelating. 2.9.3

Aanvullende regels voor het gebruik, voor het bereiken van KRWdoelstellingen in individuele wateren?

Ter beantwoording van de vraag of richtlijn 91/414 aanvullende regels toestaat voor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen, voor het bereiken van de KRW-doelstellingen, voor individuele wateren, wordt hierna bezien wat richtlijn 91/414 zegt over ‘gebruik’, hoe dit kan worden uitgelegd en in hoe aanvulling daarop voor individuele wateren moet worden beoordeeld. Richtlijn 91/414 vereist dat in de toelating nader worden omschreven de eisen inzake het op de markt brengen en het gebruik van het product en tenminste de eisen die ervoor moeten zorgen dat het middel voldoet aan de toelatingscriteria van art. 4, lid 1, b (de criteria inzake werkzaamheid en bescherming van mens, dier en milieu) (art. 4 lid 2). Het etiketteringsstelsel stelt vervolgens eisen aan verpakking en etikettering (art. 15 en 16). Aanvullende formuleringen op het etiket mogen ter bescherming van mens, dier en milieu, indien dat daartoe noodzakelijk wordt geacht, worden gesteld, mits deze gemotiveerd aan de overige lidstaten en de Commissie worden meegedeeld, waarna communautaire besluitvorming volgt (art. 16 lid 5, tweede en derde alinea). Dit stelsel van voorschriften richt zich zowel op stroomlijning voor de handel, als op duidelijkheid en kenbaarheid voor de gebruiker. Daarnaast vereist richtlijn 91/414 dat toegelaten gewasbeschermingsmiddelen ‘op juiste wijze’ worden gebruikt (art. 3 lid 3). ‘Juist gebruik’ houdt in dat wordt voldaan aan: • voorschriften overeenkomstig art. 4 vastgesteld en op het etiket nader aangegeven; • beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken; • waar mogelijk, de beginselen van geïntegreerde bestrijding.

100


Kanttekeningen Harmonisatie en werkingssfeer in verband met het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen Ten aanzien van de onderwerpen die in richtlijn 91/414 geregeld zijn, is, gezien de rechtsgrondslag (art. 43 EEG, nu art. 37 EG) en het doel van de richtlijn, afwijking alleen toegestaan voorzover de richtlijntekst hierin voorziet. Zie bijvoorbeeld de bovengenoemde etiketteringsvereisten. Van de harmonisatievorm van de richtlijn moet worden onderscheiden de omvang van de werkingssfeer van de richtlijn. De werkingssfeer van richtlijn 91/414 omvat niet alle aspecten van het gebruik van middelen. Zo is aan de bovengenoemde beginselen van goede gewasbescherming en geïntegreerde bestrijding geen of weinig invulling gegeven. Daarnaast zijn aspecten van het gebruik niet geregeld, zoals het gebruik en de goedkeuring van apparatuur en deskundigheidsvereisten. Het gebruik van middelen in de voorstellen voor nieuwe communautaire regelgeving: In het voorstel voor een richtlijn voor ‘duurzaam gebruik van pesticiden’ concludeert de Commissie dan ook dat in het bestaande juridisch kader de eigenlijke gebruiksfase onvoldoende aan bod komt (toelichting, onder 1). Onderwerpen waarvoor in het voorstel voorschriften worden gegeven, zijn onder meer ‘specifieke maatregelen ter bescherming van het aquatische milieu’ en ‘vermindering van het pesticidengebruik in kwetsbare gebieden’. De toelichting vermeldt bij dit laatste punt dat het hier gaat om ‘(…) samenhang met maatregelen in het kader van andere wetgeving (zoals de kaderrichtlijn water (…))’. In het door de Commissie voorgestelde stelsel is er dus de op art. 37 EG gebaseerde Gewasbeschermingsmiddelenverordening, met bepalingen over toelating en gebruik die vergelijkbaar zijn met die uit de huidige richtlijn 91/414. Daarnaast is er de op art. 175 EG gebaseerde richtlijn voor een duurzaam gebruik van de pesticiden. Gezien de rechtsbasis van deze richtlijn zullen de lidstaten, ten aanzien van de onderwerpen die in voorgestelde richtlijn voor duurzaam gebruik geregeld zullen worden, bevoegd zijn om verdergaande maatregelen te treffen omdat het hier minimumvereisten betreft. Een aanvullende regeling voor het gebruik, op basis van de KRW? Omdat het gebruik van de middelen in richtlijn 91/414 niet uitputtend wordt geregeld, is een aanvullende regeling voor het gebruik, op basis van een an101


der regelgevingskader in beginsel mogelijk. Wel kan de vraag gesteld worden of een regeling op basis van art. 175 EG (de KRW) niet de regeling voor toelating en gebruik op basis van art. 43/37 EG (richtlijn 91/414) zal doorkruisen? Naarmate gebruiksvoorschriften strenger worden, zou dit de praktische betekenis van een toelating immers kunnen beperken. Op dit punt is de Hof-jurisprudentie inzake het gebruik van creosootpalen van belang.61 In deze zaak was aan de orde de verhouding tussen richtlijn 76/769 (interne markt-richtlijn, gebaseerd op art. 95 EG) en richtlijn 76/464 (recente wijzigingen gebaseerd op art. 175 EG). Het betrof een lozing van creosoot (een lijst I-stof voorlopig vallend onder lijst II van richtlijn 76/464). Voor deze stoffen moeten lidstaten de verontreiniging verminderen, maar aanvullende eisen die niet in de richtlijn zijn opgenomen, ter bescherming van het het aquatisch milieu tegen de verontreiniging door bepaalde stoffen, zijn toegestaan. Zelfs indien de beperking van het vrije verkeer aan de orde is van producten die de creosootolie bevatten, is deze beperking toegestaan. Daartoe volstaat, volgens het Hof de vaststelling dat richtlijn 76/769 van toepassing is ‘onverminderd andere communautaire voorschriften’.

De Nederhoff-zaak is specifiek in die zin dat het een lozing betreft, waarbij het om een (niet-aangewezen) zwarte lijst-stof gaat en waarbij richtlijn 76/769 een ‘onverminderd-verwijzing’ bevat. Richtlijn 91/414 heeft niet een vergelijkbare ‘onverminderd-bepaling’. Daar staat tegenover dat richtlijn 91/414 het gebruik van een middel niet uitputtend regelt. Van belang is hier met name dat waterkwaliteitsregelgeving aanvullende regels kan stellen ten opzichte van productregelgeving. Waar dit op basis van een ‘interne-marktrichtlijn’ zoals richtlijn 76/769, kan, is verdedigbaar dat dit ook op basis van een ‘landbouw-richtlijn’(art. 37 EG) mogelijk is. Ook in de situatie zoals voorgesteld door de Commissie, met een Gewasbeschermingsmiddelenverordening (op basis van art. 37 EG-verdrag) en een richtlijn voor duurzaam gebruik (op basis van art. 175 EG-verdrag) zullen aanvullende regels voor gebruik mogelijk zijn, omdat art. 175 EG minimumharmonisatie bevat. Conclusies •

Daar richtlijn 91/414 het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen niet uitputtend regelt – de richtlijn omvat niet alle aspecten van het gebruik –

61

HvJ EG 29 september 1999, zaak C-232/97(Nederhoff).

102


•

•

3.

zijn ‘aanvullende’ KRW-regels met betrekking tot het gebruik voor individuele wateren mogelijk. Uit de Nederhoff-uitspraak komt naar voren dat milieukwaliteitsnormen kunnen leiden tot een beperking van het gebruik van een product. Of dit op vergelijkbare wijze zou gelden voor situaties van richtlijn 91/414, is aannemelijk, maar moet worden afgewacht; dit wordt uiteindelijk beslist door het Hof van Justitie. Gebiedsgerichte toelatingen en gebiedsgerichte gebruiksvoorschriften zijn op grond van richtlijn 91/414 mogelijk (zie de conclusies bij het eerste deel van deze vraag). Wanneer het daarbij gaat om het bereiken van KRW-doelstellingen, zal het bereiken van de betreffende milieukwaliteitsnormstelling bij voorkeur dienen door te werken in de besluiten inzake toelating (emissiebeheersingsmaatregelen) (zie het antwoord op de vragen 2a-c). In hoeverre bieden richtlijn 91/414 en de Kaderrichtlijn water ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld: • de plaats waar de norm (ten aanzien van oppervlaktewater en/of grondwater) geldt; • schaalniveau; zo ja, tot welke schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit?

Bij de beantwoording van onderzoeksvraag 3 wordt een onderscheid gemaakt tussen de mogelijkheden die richtlijn 91/414 biedt voor differentiatie naar plaats en schaalniveau (3.1) en de mogelijkheden die de Kaderrichtlijn water in dit verband biedt (3.2). De onderzoeksvraag is zo opgevat, dat de vraag niet zozeer ziet op algemene differentiatie zoals hiervoor beschreven, maar op een onderzoek naar de eventuele mogelijkheden op bepaalde plaatsen (eventueel tijdelijk in verband met herstel van een waterlichaam) aan een lagere norm te voldoen. In 3.3 wordt de onderzoeksvraag kort beantwoord.

103


3.1

In hoeverre biedt richtlijn 91/414 ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld de plaats waar de norm (ten aanzien van oppervlaktewateren/of grondwater) geldt alsmede naar schaalniveau; zo ja, tot welk schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit?

In verband met de mogelijke neveneffecten van het gebruik van bestrijdingsmiddelen mag er, aldus één van de toelatingscriteria van richtlijn 91/414, geen onaanvaardbaar effect zijn voor, onder meer, het water, waarbij in het bijzonder wordt rekening gehouden met: • de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater, • de gevolgen voor niet-doelsoorten (art. 4, lid 1, b, onder v). Met het oog op de effecten op de gezondheid van mens en dier gaat het ook om schadelijke uitwerkingen die op indirecte wijze, bijvoorbeeld via drinkwater, voedsel of voer, tot stand komen. Bovendien gaat het om schadelijke uitwerking op ‘het grondwater’ (art. 4, lid 1, b onder iv). Gezien deze omschrijving en gezien het ruime begrip milieu, bevatten deze criteria geen beperking naar plaats of schaalniveau. De toelatingscriteria bestrijken in beginsel alle neveneffecten van het gebruik.62 De Uniforme beginselen van richtlijn 91/414 geven een invulling aan de wijze waarop beoordeling en besluitvorming dienen plaats te vinden. Deze beginselen bevatten inzake het oppervlaktewater en grondwater onder meer de volgende punten die relevant kunnen zijn voor de plaats waar een norm geldt of voor het schaalniveau: • Lidstaten evalueren of en in hoeverre het middel ‘in het oppervlaktewater’ kan terechtkomen bij gebruik overeenkomstig de gebruiksaanwijzing (B 2.5.1.3). • Als dit mogelijk is: evaluatie van onder meer de korte en lange termijn verwachte concentratie van werkzame stof e.a. producten (B 2.5.1.3); Bij de evaluatie moeten voor het oppervlaktewater onder meer in aanmerking worden genomen de gegevens inzake verspreiding en afbraak in bodem en water en de wijze waarop het middel in het oppervlaktewater

62

104

De enige duidelijke beperking in de toelatingscriteria is dat met betrekking tot het onnodig lijden of pijn veroorzaken bij te bestrijden dieren alleen de gewervelden en dus niet de ongewervelden worden bestreken (art. 4 lid 1, onder b, sub iii).


• •

• •

•

kan terechtkomen:drift, - afspoeling, - ‘overspray’, - lozing via de afwatering, - uitloging en - atmosferische neerslag (B 2.5.1.3). Ten aanzien van het risico voor aquatische organismen gaat het om effecten op de korte en lange termijn (B 2.5.2.2). Waar de Ub spreken over gebied(en) (‘het betrokken gebied’), betreft dat vooral de omstandigheden van toepassing die de effecten kunnen beinvloeden (zoals ander toegelaten gebruik in het betrokken gebied van gewasbeschermingsmiddelen die dezelfde werkzame stof bevatten of dezelfde residuen opleveren (B 2.5.2.2) of bijzonderheden in het betrokken gebied (zoals gegevens over de wijze waarop het gebied van toepassing drinkwater wordt gewonnen en behandeld (B 2.5.1.3). Ook voor de besluitvorming wordt rekening gehouden met een aantal omstandigheden in het betrokken gebied (C 1.2 en 1.3). In verband met het grondwater gaat het om een bepaalde concentratie ‘in grondwater’; 63 In verband met het oppervlaktewater wordt geen toelating verleend als een concentratie verwacht kan worden die, indien het oppervlaktewater uit het gebied waar het middel gebruikt wordt een drinkwaterbestemming heeft, bepaalde waarden overschrijdt, of die een onaanvaardbaar geacht effect heeft op niet-doelsoorten, met name dieren, overeenkomstig de eisen van C.2.5.2. (C 2.5.1.3); In verband met de blootstelling van waterorganismen gaat het om een blootstellingscoëfficiënt voor acute en chronische toxiciteit voor vis en Daphina en een blootstellingscoëfficiënt voor algengroeiremming of een maximale bioconcentratiefactor; een uitzondering hierop vormt de ‘tenzij-bepaling’: ‘tenzij door een adequate risico-evaluatie duidelijk is aangetoond dat er geen onaanvaardbare effecten zijn op de levensvatbaarheid van blootgestelde soorten, rechtstreekse en indirecte (predatoren), na toepassing van het gewasbeschermingsmiddel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing (C 2.5.2.2).

Alleen in verband met oppervlaktewater dat bestemd is voor drinkwater komt uit de voorgaande beginselen naar voren dat de norm zich richt op een gebiedsaanduiding (het gebied waar drinkwater wordt gewonnen). Voor oppervlaktewater ligt nadruk op de emissieroutes. Voor het grondwater wordt geen nadere aanduiding van routes of gebied gegeven. 63

Sinds de vaststelling van richtlijn 97/57 geldt de normstelling voor het grondwater voor alle grondwater en is er niet, zoals in de daaraan voorafgaande Ub-richtlijn, een mogelijkheid om de norm te beperken tot grondwater ten behoeve van drinkwater.

105


Wanneer de richtlijn zwijgt, zal altijd gekeken moeten worden naar zaken als doelstelling en systematiek van de richtlijn of aard van de normstelling. Gezien de aard van de normstelling zoals de Uniforme beginselen daaraan invulling geven, lijkt er in verband met waterorganismen alleen sprake te zijn van beleidsmatige ruimte in de uitzondering die deze beginselen maken in de ‘tenzij-bepaling’ van beginsel C. 2.5.2.2 (‘tenzij door een adequate risicoevaluatie duidelijk is aangetoond dat er geen onaanvaardbare effecten zijn op de levensvatbaarheid van blootgestelde soorten, rechtstreekse en indirecte (predatoren) na toepassing van het middel volgens de voorgestelde gebruiksaanwijzing’). Deze bepaling sluit overigens weer niet uit dat ook aan andere relevante bepalingen moet worden voldaan, zoals bijvoorbeeld aan de eisen voor oppervlaktewater bestemd voor drinkwater. De dossiervereisten voor een gewasbeschermingsmiddel (Bijlage III) spreken met het oog op de concentraties in het grondwater over de routes naar het grondwater en de te verwachten concentratie ‘in het grondwater’. Dit geldt ook voor het oppervlaktewater, waarbij de PEC64-schattingen relevant moeten zijn voor ‘meren, vijvers, rivieren, kanalen, stromen, bevloeiingskanalen, afwateringssloten en drains (Bijlage III, 9.2.1 en 9.2.3). ‘Sloot-naast-perceel-benadering’ In de bij toelatingsbeoordeling gehanteerde ‘sloot-naast-perceel-benadering’, wordt de blootstellingswaarde berekend in de naast het perceel gelegen sloot, dat wil zeggen de plaats waar de hoogste waarde verwacht kan worden (en dus niet op verderaf gelegen plaatsen) (zie ook par. 2.8.2). Deze benadering is niet neergelegd in richtlijn 91/414 (inclusief bijbehorende bijlagen III (dossiervereisten gewasbeschermingsmiddel) en VI (Uniforme beginselen)). De keuze voor de sloot-naast-perceel-benadering is onderdeel van keuzes die in het kader van de beoordelingsmethodologie worden gemaakt. Een leidraad voor de beoordeling van effecten voor het water is het ‘Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology’.65 In dit document wordt zowel voor de kennisgevers in verband met de werkzame stoffen, als voor de kennisgevers en de bevoegde gezagen, een uitleg gegeven op de onderdelen voor aquatische ecologie van de bijlagen II, III en VI van de richtlijn.

64 65

106

Predicted Environmental Concentration Working Document. Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology in the context of Directive 91/414, Sanco/3268/2001 rev. 4 (final), Europese Commissie, 2002.


Guidance Documents komen tot stand als werkdocument van Commissie Diensten, in samenwerking met lidstaten. Het betreft technisch-wetenschappelijke en beleidsdocumenten. Ze zijn niet bedoeld om het bevoegd gezag van de lidstaat een standpunt voor te schrijven. Een juridische status ontbreekt; het Europese Hof van Justitie kan anders beslissen.66 Het Document Aquatic Ecotoxicology verwijst op diverse plaatsen naar rapporten van workshops en andere wetenschappelijke bijeenkomsten. Daarnaast heeft het Scientific Committee on Plants inbreng geleverd in het Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology.67

Ruimte voor het hanteren van een ‘herstelprincipe in kavelsloten’? In de beleidspraktijk wordt er wel vanuit gegaan dat richtlijn 91/414 ruimte biedt voor bepaalde kortdurende effecten in kavelsloten, waarbij sprake is van een ‘herstel binnen acht weken’. Dit blijkt ook wel te worden beschouwd als een ‘differentiatie van normstelling naar plaats’. Zoals in dit onderzoek uit het voorgaande duidelijk is geworden, is binnen richtlijn 91/414 geen sprake van differentiatie van normstelling naar plaats of naar schaalniveau. De richtlijn biedt ook geen aanknopingspunten om te concluderen dat er beleidsruimte zou zijn voor het hanteren van een differentiatie van normstelling. Met betrekking tot de normstelling voor oppervlaktewater lijkt er binnen de Uniforme beginselen alleen bij de invulling van het begrip ‘onaanvaardbare effecten’, in beginsel C.2.5.2.2 (de zogenoemde ‘tenzij-bepaling’), sprake te zijn van enige beleidsruimte voor de lidstaat. Bij de invulling daarvan zullen zaken als doelstelling en systematiek van de richtlijnen en de samenhang met andere bepalingen, in acht moeten worden genomen. De juridische discussie over de aarde van de normstelling en de mogelijke beleidsruimte daarin dient, naar de mening van de onderzoekers, te worden onderscheiden van technisch wetenschappelijke keuzes inzake het bij de evaluaties betekenis geven aan bepaalde effecten, zoals neergelegd in het betreffende Guidance Document. Het Guidance Document maakt dit zelf ook duidelijk door de kanttekeningen die worden gemaakt bij de betreffende

66

67

Aldus enkele formuleringen in de inleiding van het Guidance Document, welke standaard in dergelijke documenten zijn opgenomen. Zie over de Guidance Documents ook het antwoord op vraag 2d. Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology, p. 4.

107


effectbeoordeling.68 In het kader van dit onderzoek wordt hierop niet verder ingegaan. Conclusies •

• • •

3.2

In richtlijn 91/414, inclusief bijlagen, is geen sprake van een differentiatie naar plaats waar de norm geldt, of naar schaalniveau. De norm geldt algemeen, voor alle grondwater en oppervlaktewater. Daarbij moeten voor het oppervlaktewater de verschillende emissieroutes in aanmerking genomen worden. Alleen voor het drinkwater bestemd voor oppervlaktewater duidt richtlijn 91/414 op een bepaald schaalniveau waar de norm geldt. De ‘sloot-naast-perceel-benadering’ is ontwikkeld in de praktijk van onderzoek en beoordeling, en betreft de beoordelingsmethodologie. Het toestaan van ‘kortdurende effecten in kleine waterlopen’ vindt geen basis in richtlijn 91/414 noch in de Uniforme beginselen. De klasseindeling in het betreffende Guidance Document (short term effect; recovery within 8 weeks) is onderdeel van een technisch-wetenschappelijke indeling voor het beoordelen van effecten. Het betreft hier niet een differentiatie naar de plaats waar de norm geldt. In hoeverre biedt de Kaderrichtlijn water ruimte voor differentiatie naar bijvoorbeeld de plaats waar de norm (ten aanzien van oppervlaktewater en/of grondwater) geldt alsmede naar schaalniveau; zo ja, tot welke schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit?

De vraag of de KRW ruimte voor differentiatie biedt ten aanzien van de plaats waar de normen gelden, alsmede de vraag of het mogelijk is een differentiatie aan te brengen naar de schaal waar de normen gelden is niet eenduidig uit de Kaderrichtlijn water af te leiden. Voor de beantwoording van deze vraag is het nodig de systematiek van de KRW nader te onderzoeken.

68

108

Guidance Document on Aquatic Ecotoxicology, met name par. 5.4.3 Mesocosm. Daarin wordt op p. 36/38 bijvoorbeeld een leidraad gegeven welke een klasse ‘pronounced short-term effect’ bevat waar sprake is van ‘recovery within 8 weeks after the last application’. Daarbij wordt onder meer vermeld: ‘Effects may be considered of low ecological significance if recovery takes place in a given time period like 8 weeks, but this period should not be used as strict trigger because recovery depends very much on the life history of the species.’


Het achterliggende doel van de KRW is de bescherming en verbetering van alle wateren in de Gemeenschap. Daarbij mag de bescherming niet minder worden dan onder de huidige richtlijnen en ook de feitelijke kwaliteit van het water mag niet achteruit gaan. De huidige waterrichtlijnen verschillen van opzet en systematiek. Zo kennen Richtlijn 76/464/EEG en de Grondwaterrichtlijn een algemeen beschermingsregime voor ‘oppervlaktewater’ en ‘grondwater’. Slechts in zeer specifiek omschreven situaties hoeft niet aan de normen voldaan te worden, bijvoorbeeld wanneer uit onderzoek blijkt dat het ontvangende grondwater blijvend ongeschikt is voor enig ander gebruik (artikel 4 Grondwaterrichtlijn (80/68/EEG)). De kwaliteitseisen die zijn of moesten zijn vastgesteld op grond van richtlijn 76/464 gelden voor alle oppervlaktewateren. De normen die gelden voor wateren met een specifieke functie gelden in beginsel alleen voor aangewezen wateren. Hierbij moet gedacht worden aan wateren bestemd voor de winning van drinkwater, water voor schelpdieren, viswater of zwemwater. De meeste van deze richtlijn zullen vervallen, met uitzondering van de Zwemwaterrichtlijn. Het beschermingsniveau van de KRW wordt geacht zodanig te zijn dat aan de normen voor de oude richtlijnen wordt voldaan, in die zin dat er geen sprake is van een minder hoog beschermingsniveau. Daaruit kan worden afgeleid dat er niet minder wateren beschermd mogen worden door de KRW. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie in zaak C-32/05 kan worden geconcludeerd dat de normen op grond van de KRW voor alle wateren gelden: Artikel 2 legt de lidstaten ‘nauwkeurig bepaalde verplichtingen op die binnen de gestelde termijnen moeten worden nagekomen, ter voorkoming van de achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewateren en grondwateren’.

De Kaderrichtlijn zelf biedt in beginsel geen algemene bepalingen die het mogelijk maken op bepaalde plaatsen niet aan de norm te voldoen. De mogelijkheid om in algemene zin rekening te houden met herstel van een waterlichaam noemt de KRW niet, noch in de zin dat dit verboden is, noch in de zin dat dit is toegestaan.

109


De uitzonderingsbepalingen van artikel 4 KRW bieden wel mogelijkheden permanent of tijdelijk niet aan de norm voor de goede toestand te voldoen. De KRW kent ten aanzien van de uitzonderingsbepalingen geen algemene bepaling dat deze uitzonderingen niet gelden voor het overschrijden van de normen voor prioritair gevaarlijke stoffen. Per uitzonderingsbepaling moet worden onderzocht op welke overschrijdingen van de doelstellingen deze betrekking heeft. Zo biedt artikel 4 lid 3 KRW de mogelijkheid tot het aanwijzen van kunstmatige of sterk veranderde waterlichamen, waarbij minder strenge normen gelden ten aanzien van de goede ecologische toestand. Artikel 4 lid 4 KRW biedt de mogelijkheid de termijn te verlengen waarbinnen aan de normen moet worden voldaan, mits de toestand van het waterlichaam niet verder verslechtert. Artikel 4 lid 5 KRW biedt de mogelijkheid minder strenge milieudoelstellingen vast te stellen voor bepaalde waterlichamen. In dit geval kan worden beargumenteerd dat er sprake is van differentiatie in normstelling. Bedacht moet echter worden dat dit slechts mogelijk is in specifieke gevallen, per waterlichaam en dat daarbij aan de in de richtlijn genoemde voorwaarden wordt voldaan. Een algemene mogelijkheid tot differentiatie kan dit niet worden genoemd. Artikel 4 lid 6 KRW acht een tijdelijke achteruitgang van het waterlichaam niet in strijd met de KRW indien deze het gevolg is van een natuurlijke oorzaak of overmacht. Ten slotte wordt in artikel 4 lid 7 KRW de mogelijkheid beschreven niet aan de normen te voldoen indien dit het gevolg is van nieuwe veranderingen in de fysische kenmerken van een waterlichaam of de stand van een grondwaterlichaam. Ten gevolge van nieuwe duurzame activiteiten is de overgang van de zeer goede toestand naar de goede toestand niet in strijd met de richtlijn. Bij al deze uitzonderingsbepalingen moet aan bepaalde, nauwkeurig omschreven voorwaarden worden voldaan én er moet voor worden gezorgd dat het nemen van maatregelen geen negatieve gevolgen heeft voor andere waterlichamen én dat ten minste hetzelfde beschermingniveau gewaarborgd blijft als onder de bestaande Gemeenschapswetgeving (art. 4 lid 9 KRW). In artikel 3 van het voorstel voor de richtlijn inzake milieukwaliteitsnormen, wordt eveneens voorzien in een differentiatie in normstelling welke geldt voor aangewezen overgangsgebieden voor overschrijding van de normen voor prioritaire stoffen vanuit lozingspunten. Ook hier zijn voorwaarden aan verbonden. Zo geldt de geboden mogelijkheid voor prioritaire stoffen, het moet gaan om overschrijdingen vanuit lozingspunten, de overgangsgebieden 110


moeten door de lidstaten worden begrensd en aangewezen, de overschrijding mag geen gevolgen hebben voor de naleving van de normen in de rest van het betreffende oppervlaktewater en de vergunningen en of algemene regels (de tekst spreekt over voorafgaande reguleringen) die op grond van de KRW of de IPPC-richtlijn worden verleend, moeten zodanig worden getoetst dat het overgangsgebied steeds kleiner wordt. In verband met de reikwijdte van het begrip lozing, puntlozing of lozingspunt wordt hier opgemerkt dat het huidige beleid in Nederland uitgaat van de gedachte dat verontreinigingen vanuit de landbouw in beginsel aangemerkt worden als diffuse bronnen van verontreiniging. Of dit in lijn is met de Europese regelgeving is onduidelijk en verdient nader onderzoek. Zekerheid wordt pas verkregen nadat het Hof van Justitie zich hierover heeft uitgesproken. Conclusies •

•

Op grond van de achterliggende doelstelling van de KRW, het beschermingsniveau van de oudere waterrichtlijnen, de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de in de KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen opgenomen uitzonderingsbepalingen kan worden geconcludeerd dat de KRW geen algemene mogelijkheid biedt tot differentiatie naar de plaats waar de normen gelden. Dit in tegenstelling tot de algemene bevoegdheid die lidstaten hebben om zelf de ecologische kwaliteitseisen vast te stellen (welke afhankelijk zullen zijn van het type water waarvoor ze gelden) en de mogelijkheid een beroep te doen op de uitzonderingsbepalingen. De KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen bieden de mogelijkheid dat de lidstaten zich beroepen op bepaalde uitzonderingssituaties genoemd in artikel 4 KRW (een mogelijkheid die ziet op alle stoffen) of de mogelijkheid overgangsgebieden aan te wijzen waar niet aan de normen voor prioritaire stoffen hoeft te worden voldaan indien deze vanuit een lozingspunt in het oppervlaktewater komen (art. 3 richtlijn met milieukwaliteitseisen voor prioritaire stoffen). De KRW kent niet een expliciete regeling waarbij voor niet-prioritaire stoffen de mogelijkheid wordt geboden overgangsgebieden aan te wijzen. Het is onduidelijk of lidstaten een dergelijke regeling kunnen treffen. Voor nietprioritaire stoffen vereist de KRW een norm die wordt uitgedrukt in een jaargemiddelde, wat een zekere flexibiliteit met zich brengt. 111


•

De KRW kent eveneens een differentiatie in plaats waar de normen gelden ten aanzien van gebieden die extra bescherming behoeven, zoals waterlichamen die worden gebruikt voor de winning van drinkwater (dan gelden zowel de normen van de KRW als die van de Drinkwaterrichtlijn) en bepaalde habitatgebieden. Omdat ook aan de normen voor overige (water)richtlijnen moet worden voldaan gelden voor bepaalde zwemwateren ook de normen van de Zwemwaterrichtlijn. Ook aan de eisen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn moet in ieder geval worden voldaan.

Aanbeveling Het verdient aanbeveling om zekerheid te verkrijgen over de vraag of de lidstaten ook voor niet-prioritaire stoffen overgangsgebieden aan kunnen wijzen conform de systematiek zoals de dochterrichtlijn met kwaliteitsnormen deze mogelijkheid biedt voor de prioritaire stoffen. Biedt de KRW de mogelijkheid tot differentiatie naar schaalniveau en tot welk schaalniveau strekt de werking van de richtlijn zich uit? De vraag naar een mogelijke differentiatie naar schaalniveau is lastig te beantwoorden. Enerzijds is hiervoor geconstateerd dat de normen in beginsel gelden voor alle oppervlaktewateren, tenzij zich een van de hierboven beschreven bijzondere situaties voordoet. Als een differentiatie naar schaalniveau kan bovendien worden gezien de aanwijzing van bepaalde wateren die extra bescherming behoeven. Een en ander neemt niet weg dat de terminologie van de KRW niet eenduidig en helder is. Ten aanzien van doelstellingen, normen, aanwijzing van gebieden, uitzonderingsbepalingen en monitoringverplichtingen wordt gesproken over ‘stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren en waterlichamen. Het Hof van Justitie voegt daar nog de term ‘watermassa’s’ aan toe. Aanbeveling Het verdient aanbeveling om op Europees niveau meer duidelijkheid te verkrijgen over de gebruikte begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s alsmede over de verplichtingen die daaraan verbonden zijn.

112


3.3

Algemene conclusie en aanbevelingen

In richtlijn 91/414, inclusief bijlagen, is geen sprake van een differentiatie naar plaats waar de norm geldt, of naar schaalniveau. De norm geldt algemeen, voor alle grondwater en oppervlaktewater. Daarbij moeten voor het oppervlaktewater de verschillende emissieroutes in aanmerking genomen worden. Alleen voor het drinkwater bestemd voor oppervlaktewater duidt richtlijn 91/414 op een bepaald schaalniveau waar de norm geldt. De ‘slootnaast-perceel-benadering’ is ontwikkeld in de praktijk van onderzoek en beoordeling. Op grond van de achterliggende doelstelling van de KRW, het beschermingsniveau van de oudere waterrichtlijnen, de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de in de KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen opgenomen uitzonderingsbepalingen kan worden geconcludeerd dat de KRW geen algemene mogelijkheid biedt tot differentiatie naar de plaats waar de normen gelden. Wel biedt de KRW en de dochterrichtlijn de mogelijkheid dat de lidstaten zich beroepen op bepaalde uitzonderingssituaties of de mogelijkheid overgangsgebieden aan te wijzen waar niet aan de normen voor prioritaire stoffen hoeft te worden voldaan. De KRW kent eveneens een differentiatie in plaats waar de normen gelden ten aanzien van gebieden die extra bescherming behoeven, zoals waterlichamen die worden gebruikt voor de winning van drinkwater (dan gelden zowel de normen van de KRW als die van de Drinkwaterrichtlijn) en bepaalde habitatgebieden. Omdat ook aan de normen voor overige (water)richtlijnen moet worden voldaan gelden voor bepaalde zwemwateren ook de normen van de Zwemwaterrichtlijn. Samenvattend kan worden gesteld dat noch de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn noch de Kaderrichtlijn water een algemene mogelijkheid bieden om normen te differentiëren naar plaats of schaalniveau. Dit is slechts anders in de KRW voor zover de richtlijnen specifieke uitzonderingen kennen alsmede ten behoeve van gebieden die extra bescherming behoeven. Het verdient aanbeveling om op Europees niveau meer duidelijkheid te verkrijgen over de gebruikte begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s alsmede over de verplichtingen die daaraan verbonden zijn.

113


4.

Staat de KRW toe dat bij de vaststelling van normoverschrijding – en de naar aanleiding daarvan te nemen maatregelen – rekening wordt gehouden met herstel van een waterlichaam en welke tijdschaal geldt daarbij?

Deze onderzoeksvraag kan op verschillende manieren worden opgevat. 4.1

Tijdelijke achteruitgang

Indien met de vraag wordt bedoeld dat hier een beroep wordt gedaan op de uitzonderingsgrond van een ‘tijdelijke achteruitgang’ (art. 4 lid 6 KRW), moet worden geconcludeerd dat de KRW deze mogelijkheid niet beschrijft. 4.2

Overschrijding milieukwaliteitsnormen voor stoffen

Wanneer deze onderzoeksvraag betrekking heeft op het overschrijden van de milieukwaliteitsnormen, dan moet gekeken worden naar het systeem van normen voor maximaal aanvaardbare concentratie (MAC) en jaargemiddelden (JG-MKN). Voor prioritaire stoffen schrijft de KRW zowel MAC-waarden als JGwaarden voor. Voor overige verontreinigende stoffen spreekt bijlage V alleen over jaargemiddelden. Gezien het systeem van de KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen, zoals nader uitgelegd door het Hof van Justitie, moet worden aangenomen dat de MAC-waarden gelden als waarden die in geen geval overschreden mogen worden. Ook voor de jaargemiddelden (zowel voor prioritaire als niet-prioritaire stoffen) geldt dat weliswaar ergens in een jaar een norm overschreden mag worden, maar dat het jaargemiddelde in ieder geval niet overschreden mag worden. Voor beide normen geldt dat dit slechts anders is wanneer een gerechtvaardigd beroep op de in de KRW genoemde uitzonderingsbepalingen wordt gedaan. 4.3

Overgangsgebied voor overschrijding

De dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen – die uitsluitend betrekking heeft op kwaliteitsnormen voor prioritaire stoffen en aanverwante stoffen die op communautair worden gereguleerd – introduceert een overgangsgebied voor overschrijding, dat bij wijze van overgangsmaatregel wordt vastgesteld, en waarbij de milieukwaliteitsnormen niet kunnen worden gehaald vanwege hoge gehaltes aan verontreinigende stoffen van de effluenten. In zekere zin wordt met deze regeling een mogelijkheid geboden rekening te 114


houden met herstel. Aan de overschrijding van de normen in deze gebieden zijn een aantal voorwaarden verbonden. Zo geldt de overschrijding alleen ten aanzien van verontreinigingen uit puntlozingen, de overschrijding mag geen gevolgen hebben voor de naleving van de normen in de rest van het betreffende oppervlaktewater en de lidstaten moeten deze gebieden begrenzen en de begrenzingen opnemen in de stroomgebiedbeheersplannen. Ten slotte moeten vergunningen die worden verleend op grond van de IPPC-richtlijn of de KRW zodanig worden geformuleerd dat er een geleidelijke reductie van deze overgangsgebieden plaatsvindt. 4.4

Overige normen voor de goede ecologische toestand

De milieukwaliteitsnormen die gelden voor de goede ecologische toestand vallen uiteen in biologische, hydromorfologische, chemische en fysischchemische elementen die mede bepalend zijn voor de biologische elementen en specifieke verontreinigende stoffen. De specifieke verontreinigende stoffen zijn hiervoor beschreven evenals een deel van de chemische en fysischchemische elementen (namelijk die waarvoor concentratienormen op basis van jaar gemiddelden moeten worden vastgesteld). De overige aspecten van de goede ecologische toestand – welke eveneens als een milieukwaliteitsnorm moeten worden beschouwd – worden beschreven in 2.1. van bijlage V. Voor de fysisch-chemische elementen wordt gesteld dat de toestand ‘goed’ is als wordt gewaarborgd dat ‘het typespecifieke ecosysteem functioneert en dat de waarden voor de biologische kwaliteitselementen worden bereikt’. Voor de nutriëntenconcentraties geldt dat deze ‘niet liggen boven het vastgestelde niveau waarbij het ecosysteem functioneert en waarbij de waarden voor de biologische kwaliteitselementen worden bereikt.’ 4.5 •

Conclusie De Kaderrichtlijn water met de bijbehorende dochterrichtlijn kent geen bepalingen die expliciet ruimte laten voor normoverschrijdingen, tenzij deze vallen binnen de door de richtlijn(en) aangegeven kaders, zoals de uitzonderingsbepalingen van art. 4 KRW, of ze vallen binnen het te garanderen jaargemiddelde en onder de MAC-norm blijven, of wanneer er sprake is van een overschrijding vanuit puntlozingen binnen een door de lidstaat vastgesteld overschrijdingsgebied. Uit de beantwoording van vraag 3 bleek reeds dat niet duidelijk is of de lidstaten voor nietprioritaire stoffen ook ‘overgangsgebieden’ aan kunnen wijzen voor lo115


•

•

•

zingen vanuit puntbronnen. Als dit al mogelijk zou zijn, dan kan worden aangenomen dat de aanwijzing van overgangsgebieden alleen zal zien op verontreinigingen van puntlozingen. De KRW stelt niet expliciet dat er rekening kan worden gehouden met herstel van het waterlichaam noch bevat de KRW bepalingen over een tijdschaal die daarvoor geldt. Uit de systematiek van de KRW kan worden afgeleid dat de mogelijkheid voor herstel moet vallen binnen de hiervoor besproken uitzonderingsbepalingen. Bij de mogelijkheid voor herstel is relevant wanneer van ‘herstel’ kan worden gesproken. Er is geen sprake van ‘herstel’ zolang men blijft binnen de doelstellingen voor elk type waterlichaam, welke voor de ecologische toestand zijn gekoppeld aan normen gebaseerd op een jaargemiddelde en het functioneren van het ecosysteem. Voor de goede ecologische toestand geldt de norm dat het ecosysteem moet functioneren en de doelstellingen moeten worden gehaald. Het is onduidelijk of binnen deze laatste eis een mogelijkheid tot herstel bestaat.

5.

Stel dat uit monitoringgegevens blijkt dat kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW ten aanzien van een werkzame stof worden overschreden in een bepaald oppervlaktewater- of grondwaterlichaam. Welke randvoorwaarden kent de KRW in dat geval om via het toelatingsinstrument de overschrijding ongedaan te maken? Welke beperkingen/randvoorwaarden stelt de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn aan het via het toelatingsinstrument ongedaan maken van deze overschrijding? Speelt causaliteit daarbij een rol, met andere woorden kun je gebruik van een bepaald middel verbieden zodra er sprake is van normoverschrijding?

5.1

Inleiding

Bij de beantwoording van deze vraag wordt als uitgangspunt genomen dat de overschrijding een werkzame stof van een toegelaten middel betreft en dat het middel wel voldoet aan de toelatingsnorm maar niet aan de kwaliteitsnormen die gelden op grond van de KRW (hierna: kwaliteitsnorm). De beantwoording gebeurt aan de hand van de volgende onderliggende vragen: • wat is de plaats is van een ‘kwaliteitsnorm’ bij deze beoordeling en besluitvorming op basis van richtlijn 91/414;

116


• • 5.2

wat is de rol van monitoringgegevens in het kader van richtlijn 91/414 en bij de beoordeling en besluitvorming inzake toelating; welke instrumenten, mogelijke maatregelen en procedures biedt richtlijn 91/414 voor het nemen van maatregelen? Doorwerking kwaliteitsnorm op grond van de KRW in de beoordeling op basis van richtlijn 91/414

Bij de beantwoording van vraag 2 (verhouding KRW en richtlijn 91/414 en doorwerking van normen) is geconcludeerd dat, gezien de Uniforme beginselen, de normen voor grondwater en oppervlaktewater voor drinkwater doorwerken binnen richtlijn 91/414. Voor de doorwerking van de normen van richtlijn 76/464 bieden de toelatingscriteria en de Ub-overwegingen wel ruimte, maar dit is niet uitgewerkt in de besluitvormingsbeginselen. De KRW gaat uit van een doorwerking van milieukwaliteitsnormen naast de te nemen maatregelen, onder meer gezien art. 10 lid 2 KRW. Daarnaast duiden tekst en systeem van de KRW erop dat waar nodig een milieukwaliteitsnorm aanleiding dient te zijn tot strengere emissiebeheersingsmaatregelen of productbeheersingsmaatregelen. Bovendien volgt uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie dat, wanneer op een product twee normen van toepassing zijn, beide in beginsel moeten worden toegepast, voor zover het verschillende normenstelsels betreft. Deze situatie lijkt zich hier voor te doen, gezien de verschillen in doelen normstelling tussen de KRW en richtlijn 91/414. Doorwerking van de kwaliteitsnorm in de toelatingsbeoordeling zou betekenen dat het begrip ‘geen voor het milieu onaanvaardbaar effect’ nader wordt ingevuld. Overschrijding van een kwaliteitsnorm zal in het kader van richtlijn 91/414 ‘onaanvaardbaar’ zijn, voor zover er een relatie kan zijn met de toelating. Op deze relatie wordt in par. 5.5 ingegaan. 5.3

De rol van monitoringgegevens in de toelatingsbeoordeling en besluitvorming

De hoofdtekst van richtlijn 91/414 bevat geen bepalingen over monitoring van milieukwaliteit. De richtlijn vereist wel in het algemeen dat lidstaten de nodige controlemaatregelen nemen met het oog op het voldoen aan de criteria (art. 17). Ook vereist de richtlijn dat bij een toelatingsbesluit onder meer wordt rekening gehouden met ‘de gevolgen van het gebruik’ (art. 4 lid 1 on117


der b) en dat de residuen die het gevolg zijn van geoorloofd gebruik en die onder meer vanuit milieu-oogpunt van belang zijn, kunnen worden bepaald door middel van algemeen gebruikte passende methoden (art. 4 lid 1 onder c). Bijlage II (dossiervereisten stof) vereist dat beschikbare monitoringgegevens aangaande het gedrag en de lotgevallen van de werkzame stof en relevante metabolieten (…) dienen te worden gerapporteerd (Bijlage II, 7.4). De bijlage II en III (dossiervereisten) bevatten een afzonderlijk hoofdstuk betreffende analysemethoden die vereist zijn voor controle na de toelating en voor monitoringsdoeleinden.69 De Uniforme beginselen (Bijlage VI) hebben als uitgangspunt dat beoordeling plaatsvindt op grond van dossiergegevens en met behulp van modellen. Ook meet- of monitoringgegevens spelen evenwel een rol. Ten aanzien van oppervlaktewater wordt, bij het ontbreken van beproefde rekenmodellen, vereist dat evaluaties op andere gegevens worden gebaseerd. Uniform beginsel B 2.5.1.3 formuleert dat als volgt: ‘Bij ontstentenis van een op communautair niveau beproefd rekenmodel baseren de lidstaten hun evaluatie in het bijzonder op de resultaten van de onderzoeken naar beweeglijkheid en persistentie in de bodem alsmede op de gegevens over afspoeling en drift als bedoeld in de bijlagen II en III.’

Ten aanzien van het grondwater vereisen de Ub dat bij evaluatie eveneens bepaalde monitoringgegevens in aanmerking worden genomen: vii) ‘in voorkomend geval, de bewakingsgegevens die afkomstig zijn van het toezicht op de aan- of afwezigheid van de werkzame stof (…) in het grondwater als gevolg van vroeger gebruik van gewasbeschermingsmiddelen die die werkzame stof bevatten, of dat dezelfde residuen oplevert; deze bewakingsgegevens moeten op een consequente wetenschappelijke wijze worden geïnterpreteerd.’(beginsel B 2.5.1.2)

In de Nederlandse jurisprudentie speelden (het ontbreken van) meetgegevens een rol in verband met de toetsing aan de drinkwaternorm. Het ontbreken van onderzoeks- en meetgegevens leidde hier tot het oordeel van de rechter dat, kort gezegd, onvoldoende inspanning was gepleegd om te toetsen aan de drinkwaternorm. Daarbij verwees de rechter naar de Uniforme beginselen:

69

118

Bijlage II, hoofdstuk 4 (werkzame stof) en bijlage III, hoofdstuk 5.


‘Het College acht niet uitgesloten dat verweerders stellingname terzake van zijn verplichting tot toetsing aan de drinkwaternorm van invloed is geweest op het op dit moment ontbreken van adequate gegevens voor toetsing aan de drinkwaternorm. (…) Van duidelijke inspanningen om op de in B.2.5.1.3 beschreven alternatieve wijze – op basis van onderzoeken en meetgegevens – tot toetsing aan de drinkwaternorm te komen, is het College (…) niet gebleken.’70

Geconcludeerd kan worden dat in de richtlijn, inclusief bijlagen, meet- of monitoringgegevens wel een rol spelen, maar de plaats van deze gegevens in de besluitvorming is niet zo duidelijk. EG-Commissiebesluiten tot opneming van een werkzame stof bevatten slechts incidenteel een bepaling dat houders jaarlijks verslag moeten uitbrengen over gevolgen na toelating.71 Ook op nationaal niveau is in beginsel aan de toelating geen monitoringverplichting voor de toelatinghouder gekoppeld. In een rapportage van het ministerie van V en W wordt, ten aanzien van de effecten van het gebruik van middelen in de glastuinbouw, geconcludeerd dat gebruik zou moeten worden gemaakt van post-registratie-monitoring, om aannames van modellen te toetsen.72 De CTB-Handleiding voor de toelating van bestrijdingsmiddelen bevat in hoofdstuk 6 een korte paragraaf over het gebruik van meetgegevens. Daaruit komt naar voren dat monitoringgegevens die aan bepaalde kwaliteitsvereisten voldoen, bij de besluitvorming worden betrokken indien ‘er met redelijke zekerheid een causaal verband is te leggen tussen het gebruik conform wettelijke gebruiksvoorschriften en de gemeten concentratie van een gewasbeschermingsmiddel in het milieu’. De gegevens kunnen leiden tot het vragen van opheldering, of van aanvullend onderzoek. De meetgegevens kunnen

70

71

72

CBB 19 augustus 2005, JM 2005, 111 m.nt. Van Herwijnen, M en R 2005/10, 104 m.nt. Vogelezang. Commissiebesluit 1-11-2004, inzake paraquat (jaarlijks verslag over de gevolgen voor hazen in een representatief toepassingsgebied). Zie recent: Commissiebesluit d.d. 1 januari 2007 inzake Carbendazim, op basis waarvan lidstaten ervoor moeten zorgen dat houders van de toelating ieder jaar verslag uitbrengen over gezondheidsproblemen bij gebruikers. Dit vereiste veronderstelt een vorm van post-registratie monitoring. R.J.M. Teunissen, Emissies van gewasbeschermingsmiddelen uit de glastuinbouw, RIZA rapport 2005.019, Lelystad: 2005, p. 55.

119


‘uiteindelijk consequenties hebben voor de toelaatbaarheid van het betreffende gewasbeschermingsmiddel’ (par. 2.3.6). Het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water73 is wel gericht op de doorwerking van monitoringgegevens in stroomgebiedbeheersplannen, maar niet op de doorwerking naar de toelatingsbesluitvorming. Geconcludeerd kan worden dat richtlijn 91/414, inclusief bijlagen, de plaats van monitoringgegevens in de besluitvorming niet duidelijk regelt. In 2001 concludeert de Commissie bij de evaluatie van richtlijn 91/414, dan ook dat, met het oog op niet-toegelaten gebruik monitoringmaatregelen vereist zijn.74 In het voorstel voor de nieuwe gewasbeschermingsmiddelenverordening ontbreken monitoringvereisten. De Commissiemededeling inzake een Thematische strategie vermeldt bij de maatregelen die het beste in bestaande instrumenten kunnen worden geïntegreerd: ‘milieubewaking: bepalen van pesticidenconcentraties in milieucompartimenten als middel voor de toetsing van bij de risicobeoordeling gehanteerde modelberekeningen en prognoses en voor controle op de naleving van beperkingen en etiketinstructies door de gebruikers. In bewaking van de pesticidenconcentraties in water is voorzien bij de kaderrichtlijn water.’75

De Commissie ziet dus een duidelijke rol voor de monitoring, bij de toetsing van modellen, maar de invulling van die monitoring wordt overgelaten aan de KRW.76 5.4

De instrumenten

Bij een gebleken normoverschrijding heeft richtlijn 91/414 de volgende instrumenten: 73 74

75

76

120

Stb. 2007, 46. Report from the Commission to the European Parliament and the Council, Evaluation of the Active Substances of Plant Protection products, SANCO 822/2001 rev. 3, 2001. Mededeling Commissie, thematische strategie voor een duurzaam gebruik, COM COM(2006 372 def., par. 4.2. Een voorstel voor een afzonderlijke verordening voor statistische gegevens over gewasbeschermingsmiddelen (COM(2006 778 def.) stelt een kader vast voor de productie van communautaire statistieken over het op de markt brengen en het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen (art. 1). De statistieken zullen, aldus art. 2, betrekking hebben op de jaarlijkse hoeveelheid op de markt gebrachte middelen en de jaarlijks in de landbouw gebruikte middelen. De statistieken zullen dus niet de effecten van het gebruik betreffen.


Indien er aanwijzingen bestaan dat niet langer wordt voldaan aan de toelatingscriteria, kan een toelating ‘te allen tijde’ worden herzien. In een dergelijk geval kan van de toelatinghouder worden verlangd om ten behoeve van de herziening aanvullende informatie te verschaffen. De toelating kan zo nodig worden gehandhaafd voor de periode die nodig is om de herziening af te handelen en om deze aanvullende informatie te verschaffen (art. 4 lid 5). Een toelating dient te worden ingetrokken ‘indien blijkt dat: a) niet of niet meer wordt voldaan aan de eisen ter verkrijging van de toelating’ (art. 4 lid 6). Daarbij zal het zowel kunnen gaan om gebruik overeenkomstig de voorschriften, als om ‘alle normale omstandigheden waaronder het (middel) kan worden gebruikt’ (art. 4 lid 1 onder b).

In de KRW hebben monitoringvereisten een belangrijke plaats (art. 8 en zie uitvoerig het antwoord op vraag 2d). Maatregelen zijn vereist indien uit de gegevens blijkt dat de doelstellingen voor een waterlichaam vermoedelijk niet worden bereikt. Dan dient onder meer onderzoek plaats te vinden naar de oorzaak en dienen ‘betrokken vergunningen en toestemmingen onderzocht en zo nodig herzien te worden’, evenals toetsing van monitoringprogramma’s en eventueel aanvullende maatregelen (art. 11 lid 5). Hier wordt dus een aantal stappen genoemd, maar een duidelijke procedure, met name voor de afstemming met richtlijn 91/414, ontbreekt. 5.5

De vraag naar de causaliteit

De vraag naar de causaliteit zal onderdeel zijn van een evenredigheidstoetsing die de rechter uitvoert bij het toetsen van maatregelen. Daarbij kan het gaan om: • de geschiktheid van de maatregel; hier is van belang de causale relatie tussen maatregel en doel; • de noodzakelijkheid van de maatregel; is er een alternatief dat minder ver gaat? • de evenwichtigheid van de maatregel; is de maatregel buiten proportie gezien het doel.77

77

Zie over evenredigheidstoetsing: J.H. Jans, ‘Evenredigheid Revisited’, SEW 7/8, 2000, p. 270-282.

121


Aannemelijk zal moeten zijn dat sprake is van een samenhang tussen de overschrijding van de norm en het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel. Dit stelt eisen aan de monitoringgegevens en de wijze van monitoring. Het kan ook eisen stellen aan de handhaving: is aannemelijk dat de overschrijding te maken heeft met actueel gebruik overeenkomstig de voorschriften? Met betrekking tot het gebruik zullen, gezien art. 4 van richtlijn 91/414, niet alleen het gebruik overeenkomstig de voorschriften, maar ook ‘alle normale omstandigheden’ waaronder het middel kan worden gebruikt en de gevolgen van het gebruik, een rol spelen. Volledige zekerheid zal hierbij overigens niet vereist zijn, maar wel zal er een onderbouwd vermoeden of gegronde redenen moeten zijn.78 De KRW spreekt over bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken (art. 11) en maakt daarmee duidelijk dat zekerheid over oorzaak en gevolg niet vereist is. Een preventieve en op voorzorg gerichte benadering ligt ten grondslag aan de KRW.79 5.6

De betekenis van de milieubeginselen

Bij het beoordelen van de evenredigheid van maatregelen kunnen ook beginselen van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron worden bestreden, van belang zijn. Uit dat oogpunt zou het gebruik van een toegelaten middel niet moeten leiden tot overschrijding van de normen van andere regelgevingskaders. Deze milieubeginselen zijn opgenomen in art. 174 lid 2 EG-Verdrag en hebben daarmee betrekking op de KRW, die art. 175 EG-Verdrag als basis heeft. Via het integratiebeginsel van art. 6 EG-Verdrag hebben deze beginselen evenzeer relevantie voor andere beleidsterreinen en kunnen ze ook daar betekenis hebben bij de uitleg door het Hof van Justitie van richtlijnen.80 De KRW verwijst onder meer in overweging 40 naar de beginselen van preventie en aanpak van verontreiniging aan de bron. Bij de uitleg van bepalingen en de toetsing van maatregelen maakt het Hof zowel gebruik van de evenredigheidstoetsing als van de milieubeginselen. De precieze uitkomst daarvan is van te voren niet aan te geven, onder meer omdat altijd de omstandigheden van het geval een rol spelen.

78

79 80

122

Zie in het algemeen hierover de Commissie in COM(2000)1, Mededeling van de Commissie over het voorzorgbeginsel. Overwegingen 11 en 40 bij de KRW en art. 174 lid 2 EG-Verdrag. Zie over de toepassing van het EG-beginsel op het landbouwbeleidsterrein Nele Dhondt, ‘Integration of Environmental Protection into other EC Policies. Legal Theory and Practice’, Groningen: Europa Law Publishing 2003, p. 143-183.


5.7

Conclusies en aanbevelingen

Richtlijn 91/414 kent de volgende beperkingen/randvoorwaarden voor het inzetten van het toelatingsinstrument ter ongedaan making van een overschrijding van een KRW-norm die blijkt uit monitoringgegevens: • In de hoofdtekst van richtlijn 91/414 ontbreekt een duidelijke plaats voor monitoringgegevens. De toelatingsbeoordeling richt zich met name op modellen. De toelatingsbesluitvorming is gericht op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’ en niet op effecten in de praktijk. Ook na toelating is er geen koppeling met (de resultaten van) monitoring. De bijlagen II en III besteden afzonderlijk aandacht aan analysemethoden voor controle na de toelating en voor monitoringsdoeleinden. • De Uniforme beginselenverwijzen op diverse punten, voor oppervlaktewater en grondwater, naar meetgegevens. • Richtlijn 91/414 biedt wel instrumenten om in te grijpen wanneer niet meer aan toelatingscriteria wordt voldaan (herziening, intrekking). Bij de inzet hiervan zal de onduidelijke plaats van monitoringgegevens in de beoordeling en besluitvorming een probleem zijn. • Omdat het stelsel van richtlijn 91/414 gericht is op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’, op dossiergegevens en op een op modellen gebaseerd beoordelings- en besluitvormingsstelsel, is doorwerking van monitoringgegevens een moeilijk en veel tijd vragend proces. • Zowel in het kader van richtlijn 91/414 als van de KRW zal bij normoverschrijding eerst een procedure van onderzoek dienen te volgen. Hoe omvangrijk deze procedure moet zijn, zal afhangen van de mate waarin de aanwijzingen kunnen worden onderbouwd en van de ernst van de overschrijding. • Teneinde de vereiste samenhang tussen gebruik en effect te kunnen onderbouwen, kan ‘post-registratie’-monitoring van belang zijn. • In de KRW nemen monitoringgegevens, anders dan in richtlijn 91/414, juist een centrale plaats in. • De KRW vereist aannemelijkheid maar geen zekerheid ten aanzien van een causale relatie tussen gebruik van een stof en de verontreiniging alvorens maatregelen dienen te worden genomen (zie antwoord op vraag 6 onder a: maatregelen moeten worden genomen voor bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken). Wel zal er inzicht in samenhang moeten zijn, gezien de vereiste evenredigheid of proportionaliteit van een te nemen maatregel. Dit stelt eisen aan monitoringgegevens.

123


•

Doorwerking van KRW-monitoringgegevens in de besluitvorming in het kader van richtlijn 91/414 vereist een duidelijke procedureregeling. Deze ontbreekt nu.

Aanbeveling Het verdient aanbeveling dat de nu in de HTB neergelegde uitgangspunten worden uitgebreid tot een regeling waarin bevoegdheden, procedures, besluitvormingsbeginselen in verband met de relatie tussen gebruik en verontreiniging, termijnen en maatregelen met betrekking tot de monitoringgegevens en de plaats daarvan in de toelatingsbesluitvorming duidelijk zijn neergelegd. 6.

Hoe bij de toetsing in het kader van richtlijn 91/414 om te gaan met werkzame stoffen die niet alleen als gewasbeschermingsmiddel bijdragen aan de belasting van het oppervlaktewater maar die ook op andere wijze op de markt zijn en gebruikt worden (en in het oppervlaktewater komen)81

6.1

Inleiding

Wanneer een stof niet alleen als werkzame stof in een gewasbeschermingsmiddel het oppervlaktewater belast, maar ook door een andere toepassing, is eerst de vraag aan de orde welke regelgeving voor deze andere toepassing geldt. Het kan hier bijvoorbeeld gaan om de stoffenen beperkingenrichtlijn 76/769 (binnenkort een bijlage van de REACHverordening), om specifieke stofregelgeving zoals de Nitraatrichtlijn (91/676), de Biocidenrichtlijn (98/8) of om productregelgeving zoals voor geneesmiddelen (verordening 726/2004), diergeneesmiddelen (richtlijn 2001/82) of veevoederadditieven (verordening 1831/2003).

Het gaat het kader van dit onderzoek te buiten om deze andere regelgeving te onderzoeken. Wij verwijzen hiervoor naar andere publicaties.82 Dat betekent dat hier ook niet aan de orde komt welke beleidsruimte de betreffende richt81

82

124

Deze vraag is gelezen als: (….) stoffen die in het kader van 91/414 worden getoetst (…) en die ook op andere wijze (…). Zie bijvoorbeeld E.M. Vogelezang-Stoute, ‘REACH en de invulling van hoofdstuk 9 Wet milieubeheer’, Centrum voor Milieurecht UvA, Utrecht: Stichting Natuur en Milieu, 2006; Monforts et al., de KRW en productregistraties.


lijnen of verordeningen aan de lidstaat laten. Wel wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de KRW voor deze andere toepassing(en) een andere betekenis heeft dan voor gewasbeschermingsmiddelen. Daarbij wordt verondersteld dat de harmonisatie van die andere regelgeving enige beleidsruimte laat tot nationale maatregelen, hetgeen bij bijvoorbeeld geneesmiddelen nauwelijks het geval is. Vooraf enkele opmerkingen over de mogelijke invloed van een andere toepassing van een stof op het bepalen van oorzaken bij overschrijding van een waterkwaliteitsnorm. 6.2

Andere toepassingen van een stof en de vraag naar de causaliteit

Wanneer een stof ook door een andere toepassing dan als (werkzame stof in een) gewasbeschermingsmiddel het oppervlaktewater belast, kan het moeilijker zijn de samenhang tussen een geconstateerde normoverschrijding en het gebruik van de stof als gewasbeschermingsmiddel aannemelijk te maken. (Zie over de causaliteit ook de beantwoording van vraag 5.) De KRW vereist dat bij overschrijding van een waterkwaliteitsnorm ‘de oorzaken van het eventuele falen worden onderzocht’ en dat vervolgens maatregelen worden getroffen (art. 11 lid 5). Hierbij zal ook met eventuele andere toepassingen rekening moeten worden gehouden. Eventuele maatregelen zullen immers proportioneel moeten zijn. De richtlijn vereist niet dat vaststaat dat de verontreiniging wordt veroorzaakt door een bepaalde puntof diffuse bron of dat het precieze aandeel van een bron te herleiden is. Maatregelen moeten worden genomen voor bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken (art. 11 lid 3 KRW). Bovendien gaat de richtlijn niet uit van een aanpak waarbij kan worden afgewacht of een andere maatregel voldoende is. Wanneer duidelijk is dat doelstellingen vermoedelijk niet worden gehaald, dienen immers onderzoek en maatregelen te volgen (art. 11 lid 5 KRW). 6.3

Andere toepassingen en op grond van de KRW te nemen maatregelen

Uit art. 11 (maatregelenprogramma) en art. 10 KRW (gecombineerde aanpak) komt naar voren dat het maatregelenprogramma een scala aan maatregelen dient te omvatten, basismaatregelen (minimumvereisten) en – waar nodig – aanvullende maatregelen. De opsomming van basismaatregelen in art. 11 lid 3 KRW is divers en omvat onder meer de communautaire waterbeschermingswetgeving met inbegrip van de maatregelen die art. 10 KRW 125


(gecombineerde aanpak) en bijlage VI, deel A, (art. 11 lid 3 onder a KRW). Onder de basismaatregelen vallen ook de vereisten inzake voorafgaande regulering van puntbronnen en van diffuse bronnen. Deze vereisten zijn voor puntbronnen iets anders geformuleerd dan voor diffuse bronnen. Voor lozingen door puntbronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken geldt een vereiste inzake voorafgaande regulering, zoals een verbod op het in het water brengen van de stoffen of een voorafgaande toestemming, of registratie op basis van algemeen bindende regels, met emissiebeheersingsmaatregelen (art. 11 lid 3 onder g KRW). Voor diffuse bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken, mogen beheersingsmaatregelen de vorm aannemen van een vereiste inzake voorafgaande regulering, zoals een verbod op het in het water brengen van de stoffen of een voorafgaande toestemming, of registratie op basis van algemeen bindende regels, indien de communautaire wetgeving niet reeds in een dergelijk voorschrift voorziet. Bij deze bronnen staan voorop de maatregelen ter preventie of beheersing van de introductie van verontreinigende stoffen (art. 11 lid 3 onder h KRW).

De hier genoemde maatregelen zijn dus minimumvereisten waaraan moet worden voldaan. Daarnaast is er een niet-limitatieve lijst met aanvullende maatregelen, die lidstaten mogen vaststellen binnen elk stroomgebied (bijlage VI deel B, eerste volzin) en die waar nodig in het maatregelenprogramma worden opgenomen (art. 11 lid 2 en 4, eerste volzin). De lijst aanvullende maatregelen is onbeperkt (zie de categorie ‘overige relevante projecten’) en lijkt vooral de variëteit te willen benadrukken van mogelijke projecten of instrumenten, waaronder fiscale instrumenten, bevordering van nieuwe technieken, bevordering van aangepaste landbouwproductie en educatieve projecten. Tenslotte kunnen andere aanvullende maatregelen worden vastgesteld met het oog op extra bescherming of verbetering van wateren, onder meer ter uitvoering van relevante internationale overeenkomsten (art. 11 lid 4, tweede volzin, KRW). De KRW vereist dus op een zeer breed terrein maatregelen ter bereiking van de doelstellingen. De aanpak van puntbronnen en diffuse bronnen valt onder de basismaatregelen. Voor diffuse bronnen geldt de verplichting van ‘maatregelen ter preventie of beheersing van de introductie’, aldus art. 11 lid 3. Anders dan voor puntbronnen geldt niet de verplichting van voorafgaande regulering, zoals een verbod; deze voorafgaande regulering is voor diffuse 126


bronnen wel mogelijk indien communautaire wetgeving niet al in zo’n voorschrift voorziet (art. 11 lid 3 onder h KRW). De KRW stelt, afgezien van de indeling in basismaatregelen en aanvullende maatregelen, geen prioriteiten voor specifieke maatregelen. Wel worden in de lijst van bijlage VI, deel A, als stoffenrichtlijnen alleen de richtlijnen 91/414 (gewasbeschermingsmiddelen), 91/676 (nitraat) en 86/278 (zuiveringsslib) genoemd. Daarnaast bevat bijlage VIII van de KRW een indicatieve lijst van de belangrijkste verontreinigende stoffen, waaronder de groep ‘gewasbeschermingsmiddelen’. Gewasbeschermingsmiddelen en biociden zijn op deze lijst de enige productgroepen. Voor het overige zijn op deze lijst categorieën van stoffen opgenomen. De in art. 11 lid 3 KRW genoemde ‘basismaatregelen’ hebben een ruimer bereik dan de richtlijnen waarvan de maatregelen op grond van Bijlage VI, deel A, in de maatregelenprogramma’s moeten worden opgenomen.83 Daarmee is de KRW onhelder over het onderscheid tussen basismaatregelen en aanvullende maatregelen. Uit het stelsel van art. 11 vloeit voort dat ‘waar nodig’ ook voor de andere toepassingen van een stof maatregelen moeten worden getroffen. 6.4 •

•

•

83

Conclusies Bij het onderzoek naar oorzaken van normoverschrijding zal, met het oog op proportionaliteit van een eventuele maatregel, ook met andere toepassingen van een stof rekening moeten worden gehouden. De richtlijn vereist niet dat een aandeel in verontreiniging is vastgesteld. Het gaat om bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken en om doelstellingen die vermoedelijk niet worden gehaald. Voor een stof die ook anders dan in een gewasbeschermingsmiddel wordt toegepast, moeten, waar nodig ter bereiking van de KRWdoelstellingen, eveneens maatregelen worden getroffen; ook deze moeten dan worden opgenomen in het maatregelenprogramma. De KRW vereist voor een andere toepassing van een stof in beginsel dezelfde maatregelen als voor gewasbeschermingsmiddelen. Deze maatregelen verschillen afhankelijk van de vraag of het puntbronnen of diffuse bronnen van verontreiniging betreft.

Zo ontbreekt bijvoorbeeld in bijlage VI deel A de Biocidenrichtlijn, terwijl biociden wel tot de belangrijkste verontreinigende stoffen behoren (bijlage VIII).

127


•

•

7.

De KRW is niet helder over het onderscheid tussen basismaatregelen en aanvullende maatregelen (vanwege verschillen tussen art. 11 lid 3 en Bijlage VI deel A). De KRW kent geen prioritering van te nemen maatregelen. Maatregelen voor stoffen in gewasbeschermingsmiddelen en nitraat hebben mogelijk een zekere prioriteit boven maatregelen voor andere toepassingen van een stof, daar de betreffende richtlijnen genoemd zijn in bijlage VI, deel A, en dus in ieder geval in het maatregelenprogramma moeten worden opgenomen. Bovendien kan een zekere prioriteit voor maatregelen voor gewasbeschermingsmiddelen (en biociden) worden afgeleid uit het feit dat het de enige op bijlage VIII genoemde productgroepen zijn. Staat richtlijn 91/414 toe dat in de KRW dochterrichtlijn vastgestelde milieukwaliteitsnormen worden gehanteerd als norm voor het toelaten van gewasbeschermingsmiddelen, zowel in het geval wanneer de milieukwaliteitsnorm strikter is als in het geval dat deze minder stringent is?

Uit de beschrijving van het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 en de KRW (beantwoording vraag 2d) komt naar voren dat de beoordeling in het kader van richtlijn 91/414 een andersoortige is dan die van de KRW. Verschillen in doelstelling van beide richtlijnen, maar ook verschillen in beoordelingskader (enerzijds het product centraal, anderzijds de milieucomponent centraal) en de aard van de criteria en normen dragen daaraan bij. Gezien deze verschillen, zal een milieukwaliteitsnorm o.g.v. de KRW een norm van richtlijn 91/414 niet kunnen vervangen. In beginsel dienen beide normen toepassing te vinden. De beoordelingsstelsels van de KRW en van richtlijn 91/414 staan naast elkaar.84 Dit houdt in dat binnen de toelatingsbesluitvorming onder meer de milieukwaliteitsnorm die is vastgesteld op grond van de KRW-dochterrichtlijn dient te worden toegepast. In de par. 2.4-2.6 is beschreven hoe de verschillende waternormen doorwerken in het stelsel van richtlijn 91/414 en hoe het niet voldoen aan milieukwaliteitsnormen moet leiden tot emissiebeheersingsmaatregelen voor – in het onderhavige geval – de toegelaten gewasbeschermingsmiddelen. Voorzover een kwaliteitsnorm – ofwel op grond van de KRW ofwel op grond van andere regelgeving – strengere voorwaarden vereist, moeten strengere emissiebeheersingsmaatregelen worden vastgesteld. Dat volgt uit art. 10 lid 3 KRW. 84

128

Zie de in par. 2.2 genoemde ‘Geharo-zaak’.


Voorzover een milieukwaliteitsnorm minder streng is dan de toelatingsnormen van richtlijn 91/414, dan zullen deze criteria bepalend zijn voor de emissiebeheersingsmaatregelen van een toelating. Beide normenstelsels dienen immers toepassing te vinden. Milieukwaliteitsnormen voor niet-prioritaire stoffen zullen per lidstaat kunnen verschillen. Deze verschillen kunnen in het kader van een wederzijdse erkenningsprocedure een rol spelen indien een milieukwaliteitsnorm strenger is dan de toelatingsnormstelling. Verdedigbaar lijkt dat een milieukwaliteitsnorm in dat geval als een lidstaatspecifieke omstandigheid deel kan uitmaken van de uitzonderingen – met name de ecologische omstandigheden – genoemd in art. 10 lid 1 van richtlijn 91/414. De doelen en criteria van de KRW en richtlijn 91/414 bieden ruimte voor toepassing van beide normen. De procedures en de verdere uitwerking van beide richtlijnen zijn evenwel (nog) niet op elkaar afgestemd. Dit zal deels op nationaal niveau en deels op EG-niveau moeten worden ingevuld. (Zie over de afstemming van beide richtlijnen ook par. 2.7.) Conclusies •

•

•

Een vastgestelde milieukwaliteitsnorm dient, naast de normen opgrond van richtlijn 91/414, toegepast te worden bij het nemen van maatregelen, zoals toelatingsbesluiten.De milieukwaliteitsnorm kan dus niet dienen als vervanging van de normen van richtlijn 91/414. Een milieukwaliteitsnorm die strenger is dan de normen ingevolge richtlijn 91/414, zal bepalend dienen te zijn voor het nemen van emissiebeheersingsmaatregelen, zoals toelatingsbesluiten. Indien een milieukwaliteitsnorm minder streng is dan de normen ingevolge richtlijn 91/414, dan zullen deze ‘91/414-normen’ bepalend zijn voor het nemen van toelatingsbesluiten.

Aanbeveling In verband met het stelsel van wederzijdse erkenning verdient het aanbeveling dat in Europees verband duidelijk wordt dat onder het begrip ‘ecologische omstandigheden’ ook vallen de milieukwaliteitsnormen die op grond van de KRW in lidstaten worden vastgesteld.

129


8.

Is er ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door de lagere overheden: gemeenten, provincies en waterschappen? En zo ja, wat zijn daarbij de grenzen?

8.1

Inleiding

Bij de implementatie van een richtlijn zijn keuzen van vorm en middelen voor de lidstaat vrij. Daaruit vloeit voort dat richtlijnen zich in beginsel niet uitspreken over hoe binnen de lidstaat organisatie en uitvoering dienen plaats te vinden. Een zekere terughoudendheid voor de EG-regelgever past in de subsidiariteitsgedachte zoals neergelegd in art. 5 EG-Verdrag. In het stelsel van de EG-regelgeving zal overigens, met het oog op nakoming van de verplichtingen altijd de lidstaat op nationaal niveau worden aangesproken.85 In par. 8.2 wordt nagegaan in hoeverre richtlijn 91/414 iets zegt over de nationale bevoegde instantie(s). Par. 8.3 behandelt de vraag naar de ruimte voor lagere overheden voor het opstellen van voorschriften met betrekking tot toegelaten bestrijdingsmiddelen. Par. 8.4 bevat enkele conclusies. 8.2

Richtlijn 91/414 en de organisatie van de uitvoering door de lidstaten

Richtlijn 91/414 spreekt zich niet uit over hoe de uitvoering van de richtlijn binnen de lidstaat wordt georganiseerd.86 Uit de omschrijving van het begrip toelating in art. 1 sub 11 (‘(….) besluit waarmee de bevoegde instantie van een Lid-Staat (…)) kan worden afgeleid dat één nationale bevoegde instantie verondersteld is. Hoewel art. 9 in meervoud spreekt over ‘bevoegde instanties van elke Lid-Staat’, dient dit waarschijnlijk te worden gelezen als de instanties van meerdere lidstaten. In de uitvoeringsverordeningen van de Commissie is sprake van ‘de aangewezen autoriteit van de voor de betrokken werkzame stof als rapporteur optredende lidstaat’ en wordt per lidstaat een ‘coördinatieautoriteit’ vermeld.87 In het voorstel voor een nieuwe Gewasbeschermingsmiddelenverordening is sprake van ‘één of meer bevoegde autoriteiten (…) voor de uitvoering van de in deze verordening vastgestelde verplichtingen van de lidstaten’) (voorgesteld art. 72 lid 1). Blijkens het voorstel wordt onder meer gedacht aan instanties voor het toe85

86 87

130

Zie bijvoorbeeld J.H. Jans, European Environmental Law, Groningen: Europa Law Publishing, 2000, p. 159-160. Dit is overeenkomstig het EG-rechtelijke uitgangspunt van ‘institutionele autonomie’. Zie bijvoorbeeld Commissieverordening 451/2000, PbEG 2000 L 55, art. 6 en bijlage III.


staan van ontheffingen voor sproeien vanuit de lucht en voor het uitvoeren van keuringen van spuitapparatuur (art. 9 en 8). Daarbij wijst elke lidstaat een nationale coördinatieautoriteit aan die alle nodige contacten met de aanvragers, andere lidstaten, de Commissie en de Autoriteit coördineert en verzorgt.

Aangenomen kan worden dat richtlijn 91/414 voor de toelating één instantie veronderstelt, maar duidelijk geregeld is dit niet. Evenmin is in de uitvoeringsverordeningen duidelijk aangegeven dat de bevoegde toelatingsinstantie dezelfde is als de ‘coördinerende instantie’. 8.3

Ruimte voor het stellen van voorschriften door lagere overheden

Richtlijn 91/414 laat zich niet uit over de beleidsruimte voor lagere overheden voor het zelfstandig opstellen van voorschriften voor het gebruik van toegelaten middelen. Uit het stelsel van de richtlijn zijn wel enkele conclusies af te leiden. Daarbij is het van belang het ‘op de markt brengen’ en het ‘gebruik’ te onderscheiden. Ten aanzien van het ‘op de markt brengen’, dat in de richtlijn uitputtend is geregeld, gelden de toelatingsvereisten, gesteld door de nationale toelatingsinstantie en zullen lagere overheden geen aanvullende voorschriften kunnen stellen. Dit geldt bijvoorbeeld voor verpakkings- en etiketteringsvoorschriften. Voorschriften van lagere overheden zullen aan gebruiksvoorschriften van de richtlijn, zoals gebruiksvoorschriften in het toelatingsbesluit, geen afbreuk mogen doen. Het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen wordt in de richtlijn evenwel niet uitputtend geregeld. De richtlijn bevat wel enkele bepalingen over het gebruik – en toelatingsbesluiten bevatten altijd bepaalde gebruiksvoorschriften – maar de werkingssfeer van de richtlijn is wat het gebruik betreft beperkt. Deze beperking wordt geïllustreerd in de voorstellen voor een nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen, met daarnaast een nieuwe richtlijn voor het duurzaam gebruik van pesticiden.88 Voor onderwerpen die buiten de werkingssfeer van de richtlijn vallen, blijft een lidstaat bevoegd, mits dat blijft binnen de grenzen van het EGverdag en andere EG-regelgeving. Daarmee zullen lagere overheden hier ruimte hebben voor het zelfstandig opstellen van voorschriften, mits dat past in de nationale systematiek van wetgeving. Wel zal er dus voor het stellen van die aanvullende voorschriften een bevoegdheid moeten zijn op grond 88

Zie Achtergronddocument richtlijn 91/414, par. 3.

131


van nationale regelgeving. Het stellen van aanvullende gebruiksvoorschriften door andere overheden zal soms ook voortvloeien uit andere overeenkomstig het Gemeenschapsrecht te nemen maatregelen, bijvoorbeeld ter bescherming van werknemers of voor het milieu. Voor de hand ligt dat het daarbij met name zal gaan om specifieke situaties.89 Op het onderwerp bescherming van werknemers kan in het kader van dit onderzoek niet in detail worden ingegaan. Wel kan worden opgemerkt dat specifieke EG-arbeidsbeschermingsregelgeving voor het omgaan met chemische stoffen van toepassing is. Richtlijn 91/414 verwijst in het kader van de wederzijdse erkenning van toelatingen expliciet naar het koppelen van een toelating aan voorwaarden die voortvloeien uit Gemeenschapsmaatregelen op het gebied van arbeidsbescherming, namelijk de bescherming van de gezondheid van de betrokken distributeurs, gebruikers en werknemers (art. 10 lid 1). Ter bescherming van werknemers tegen bepaalde gevaarlijke stoffen zijn er dan ook diverse EG-richtlijnen, waaronder richtlijnen 89/391 ter bevordering van maatregelen die de verbetering van veiligheid en gezondheid op het werk stimuleren (PbEG 1989 L 183) en 90/394 ter bescherming van werknemers tegen de risico's van blootstelling aan kankerverwekkende stoffen op het werk (PbEG 1990 L 196). Richtlijn 89/391maakt duidelijk dat het hier minimumvereisten betreft en dat de richtlijn geldt onverminderd strictere EG-rechtelijke of nationale regelgeving (art. 1 lid 3). Deze arbeidsbeschermingsregelgeving zal ook op het omgaan met bestrijdingsmiddelen betrekking kunnen hebben. Op andere terreinen dan arbeidsbescherming is met betrekking tot gebruiksaspecten in verband met het omgaan met bestrijdingsmiddelen doorgaans minder in EG-regelgeving vastgelegd. Op dit gebied lijkt er dan ook meer ruimte te zijn voor andere gebruiksregelgeving voorzover richtlijn 91/414 daar niet in voorziet. Aanvullende voorschriften inzake het gebruik mogen geen verkapte handelsbelemmeringen zijn, in de zin van art. 28 EG-verdrag, voor het op de markt brengen van middelen. De zogenoemde ‘Keck-jurisprudentie’ laat overigens zien dat bepaalde voorschriften, gericht op verkoop, buiten het bereik van art. 28 EG-verdrag vallen.90 89

90

132

Wanneer bepaalde regionale omstandigheden in meerdere provincies spelen, kan het gewenst zijn regionale voorschriften in de toelating te regelen (Kamerstukken II 1990/9120 319, nr. 6, p. 5 (memorie van antwoord, inzake beëindiging gemeentelijke bevoegdheden ingevolge de Bmw)). In de Keck-jurisprudentie heeft het Hof van Justitie bijvoorbeeld duidelijk gemaakt dat ‘verkoopmodaliteiten’(onder meer voorwaarden inzake tijd en plaats, en wijze van verkoop van goederen) niet worden gerekend tot handelsbelemmerende maatregelen in de


Onderstaande voorbeelden illustreren enkele aspecten met betrekking tot bevoegdheden van lagere regelgevers. Zo kunnen blijkens de jurisprudentie, voorzover het een inrichting betreft, in de Wm-vergunning, ook als een onderwerp in de Bmw geregeld is, ter bescherming van het milieu op grond van hoofdstuk 8 Wet milieubeheer voorschriften worden gesteld waardoor het bestrijdingsmiddelengebruik beperkt of verboden kan worden. De rechter baseert dit op de systematiek van de Wm.91 In verband met het Wvo-vergunningplichtig zijn van een handeling, overweegt de rechter in de bekende creosootpalen zaak dat de betreffende handeling (het plaatsen van gecreosoteerde palen in oppervlaktewater) Wvo-vergunningplichtig is, nu daarvoor geen specifieke bepalingen zijn opgenomen in het toelatingsbesluit van de Bmw.92 In verband met provinciale bevoegdheden in het kader van de Provinciale milieuverordening (Pmv) komt in de wetsgeschiedenis onder meer naar voren dat provinciale overheden, waar regionale omstandigheden extra bescherming vereisen, aanvullende bevoegdheden hebben om regels ten aanzien van bestrijdingsmiddelen te stellen voorzover daaromtrent bij of krachtens de Bmw geen regels zijn gesteld.93 De toelichting bij de Wm maakt duidelijk dat beoogd is provinciale staten vergaande regelgevende bevoegdheden te verlenen met het oog op de kwaliteit van het grondwater ten behoeve van de drinkwaterwinning.94 Gezien deze provinciale bevoegdheid, die aanvankelijk op de Wet bodembescherming (Wbb) was gebaseerd, kon de Pmv strengere voorschriften bevatten dan algemene maatregelen van bestuur op basis van de Wbb. De regels die de provin-

91

92

93 94

zin van art. 28 EG-verdrag. Voorwaarden hierbij zijn wel dat de regeling van toepassing is op alle marktdeelnemers en dat deze dezelfde invloed heeft op nationale als op buitenlandse producten (onder meer HvJ EG 24 november 1993, gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91) (Keck). In de nationale bestrijdingsmiddelenregelgeving zijn diverse voorbeelden te vinden die onder het begrip ‘verkoopmodaliteit’ lijken te vallen, zoals het verbod een gewasbeschermingsmiddel af te leveren aan een beheerder van een verkooppunt zonder vergunning voor het distribueren van gewasbeschermingsmiddelen. ABRvS 23 juli 1999, Gst. 2000, 7111.12 m.nt. HvG; M en R 2000/1, nr. 5 m.nt. Vogelezang-Stoute onder nr. 6; JM 1999, nr. 133 m.nt. Zigenhorn; BR 1999, p. 956). ABRvS 2 november 2000, AB 2001, 51 m.nt. Van Rijswick; M en R 2001/3, nr. 37 m.nt. J.M. Verschuuren; Het Waterschap 2001, p. 144-148 m.nt. Lammens. Kamerstukken II 1990/91, 20 319, nr. 6, p. 5. Kamerstukken II 1988/89, 21 163, nr. 3, p. 57-58.

133


ciale besturen op grond van de wet stellen voor de bodembeschermingsgebieden en de grondwaterbeschermingsgebieden, zullen verdergaand en aanvullend zijn ten opzichte van landelijke regels, die slechts een algemeen niveau van bescherming beogen te realiseren.95

De hier gegeven voorbeelden maken duidelijk dat de ruimte voor aanvullende voorschriften door lagere overheden vooral bepaald wordt door de systematiek van de nationale regelgeving. 8.4

Conclusies

•

Richtlijn 91/414 spreekt zich niet uit over het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden ten aanzien van het gebruik van toegelaten bestrijdingsmiddelen. Aangenomen moet worden dat dit ten aanzien van gebruiksvoorschriften niet wordt uitgesloten, mits: * het geen onderwerpen betreft die uitputtend in richtlijn 91/414 zijn geregeld, zoals etiketteringsvoorschriften; * geen afbreuk wordt gedaan aan het stelsel van toelatingsvoorschriften; * het met de voorschriften beoogde doel voortvloeit uit andere EGregelgeving dan wel uit nationale regelgeving die in overeenstemming is met de EG-kaders; * de bevoegdheid past in de nationale regelgevingssystematiek.

•

De vraag naar de precieze ruimte voor lagere regelgevers, met betrekking tot het zelfstandig opstellen van gebruiksvoorschriften voor toegelaten bestrijdingsmiddelen, is meer een vraag van nationaal recht dan van EG-recht.

95

Kamerstukken II 1980/81, 16 529, nrs,. 3-4, p. 24 en nr. 7, p. 21.

134

III. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk zijn de conclusies uit de verschillende hoofdstukken samengevoegd en samengevat. Dat gebeurt eerst per onderzoeksvraag (par. 9.1). Daarna zijn de randvoorwaarden genoemd die uit de KRW voortvloeien voor de beslisboom water (par. 9.2) en is aangegeven welke onzekerheden er zijn (par. 9.3).Vervolgens zijn de aanbevelingen die bij de beantwoording van de verschillende onderzoeksvragen zijn gedaan, samengevoegd en samengevat. Conclusies Vereisten die uit de KRW voortvloeien ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen Uit de Kaderrichtlijn water vloeien geen specifieke verplichtingen ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen voort. Voor zover gewasbeschermingsmiddelen verontreinigende stoffen bevatten, geldt hiervoor hetzelfde regime als voor andere verontreinigende stoffen. Zijn voor bepaalde verontreinigende stoffen kwaliteitsnormen vastgesteld, dan moet aan die normen worden voldaan. Wanneer het gaat om prioritaire stoffen, dan worden op gemeenschapsniveau kwaliteitsnormen vastgesteld die de lidstaten in wettelijke bepalingen moeten omzetten. Daarbij moet worden bepaald dat deze kwaliteitsnomen niet mogen worden overschreden. Voor de niet-prioritaire stoffen, alsmede voor de overige ecologische doelstellingen zijn de lidstaten verplicht op nationaal niveau de kwaliteitsnormen wettelijk vast te stellen. Ook aan deze normen moet worden voldaan. De lidstaten hebben in beginsel een grote mate van vrijheid hoe aan deze kwaliteitsnormen wordt voldaan. Indien niet aan de doelstellingen (dreigt) te worden voldaan dient onderzoek plaats te vinden naar de oorzaken. Dit onderzoek vindt plaats op basis van monitoringsgegevens. Indien blijkt dat normoverschrijdingen het gevolg zijn van het gebruik van toegelaten gewasbeschermingsmiddelen dan dienen passende maatregelen te worden getroffen zodat wel aan de doelstellingen en normen wordt voldaan. Indien uit monitoringsgegevens blijkt dat normoverschrijdingen het geval zijn van niet-legaal gebruik (niet toegelaten middelen of gebruik is in strijd met gebruiksvoorschriften) dan ligt het meer voor de

135


hand de handhaving aan te scherpen of gebruik te maken van aanvang regelgeving op het gebied van de waterbescherming. De KRW geeft in artikel 10 aan dat de doelstellingen van de KRW bereikt moeten worden door middel van een gecombineerde aanpak van puntbronnen en diffuse bronnen. In artikel 11 wordt een maatregelenprogramma geïntroduceerd dat deels verplichte, en deels aanvullende maatregelen bevat. Onder het maatregelenprogramma vallen eveneens de instrumenten uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. Voor de te nemen maatregelen geldt dat er een onderscheid wordt gemaakt tussen maatregelen ter regulering van puntbronnen en maatregelen ter regulering van diffuse bronnen. Gewasbeschermingsmiddelen komen zowel door puntbronnen als door diffuse bronnen in het water terecht. Bescherming van de waterkwaliteit tegen verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen vraagt daarmee zowel om maatregelen die de puntbronnen reguleren, als om maatregelen waarmee de verontreiniging door diffuse bronnen kan worden gereguleerd. Voor de aanpak van de puntbronnen moet primair gebruik worden gemaakt van instrumenten uit de KRW als het nemen van emissiebeheersingsmaatregelen. Hierbij kan worden gedacht aan het verlenen of aanscherpen van vergunningen, en het stellen van algemene regels et cetera. Voor de aanpak van verontreiniging die voortkomt uit diffuse bronnen van bestrijdingsmiddelengebruik dient primair gekozen te worden voor instrumenten die voortvloeien uit de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn, zoals het herzien van toelatingen. Bij de aanpak van verontreiniging van de Europese wateren rusten er niet alleen verplichtingen op de lidstaten. In het geval een lidstaat te maken krijgt met problemen die zij niet zelf op kan lossen, kan een lidstaat de Commissie verzoeken actie te ondernemen. Op de Commissie rusten eveneens eigen verplichtingen. Het is aan de Commissie prioritaire stoffen te selecteren en te reguleren. Dit reguleren bestaat uit het vaststellen van milieukwaliteitsnormen en het voorstellen van de meest geschikte emissiebeheersingsmaatregelen en producten procesbeheersingsmaatregelen. Indien productbeheersingsmaatregelen een toetsing inhouden van de toepasselijke toestemmingen die zijn gegeven op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn, dan geschiedt die toetsing volgens de bepalingen van die richtlijnen. De Commissie voldoet niet aan zijn verplichting emissiebeheersmaatregelen vast te stellen voor prioritaire stoffen. 136

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

Het is onduidelijk welke juridische consequenties er zijn indien de Commissie of andere gemeenschapsinstellingen hun verplichtingen uit de KRW niet nakomen. In het bijzonder is niet duidelijk of dit gevolgen heeft voor de verplichtingen die op de lidstaten rusten. De verhouding van de KRW tot richtlijn 91/414 Gezien de systematiek van de EG-regelgeving en de verwijzingsbepalingen van richtlijn 91/414 en de KRW, kan niet geconcludeerd worden dat één van beide richtlijnen prevaleert, in de zin dat deze bij voorbaat of altijd voor zou gaan. Uit de overwegingen van de Uniforme beginselen (Ub) vloeit voort dat de normstelling voor grondwater, drinkwater en oppervlaktewater voor drinkwater, direct doorwerkt als normstelling voor de toelating. Twee van de richtlijnen die hier doorwerken, worden nu vervangen door de KRW. Uit de tekst van de Uniforme beginselen vloeit niet expliciet voort dat waterrichtlijn 76/464 doorwerkt in de toelatingsbeoordeling. Wel kan worden geconcludeerd dat de Ub daarvoor ruimte bieden, door de aanduiding ‘met name’ in de overwegingen. In deel C van de Ub (de besluitvormingsbeginselen) is dat evenwel niet uitgewerkt. Gezien de vereisten van de KRW dient de normstelling, voor het bereiken van de waterkwaliteitsnormen, ook door te werken in het maatregelenprogramma, waar het stelsel van richtlijn 91/414 en daarmee ook in de Ub deel van uitmaken. Waar nodig dienen kwaliteitsdoelstellingen of -normen immers door te werken in de emissiebeheersingsmaatregelen en daarmee in toelatingsbesluiten. De gecombineerde aanpak van punten diffuse bronnen kan ook richtlijn 91/414 omvatten (‘andere relevante bronnen’). Wanneer een kwaliteitsdoelstelling of -norm strengere voorwaarden voor emissiebeheersingsmaatregelen vereist, dan die welke voortvloeien uit de gecombineerde aanpak, dan moet dit leiden tot strengere maatregelen. Dit kan een aanscherping van voorschriften of een andere vorm voorafgaande regulering inhouden (art. 10 lid 2 en 3 jo. art. 11 lid 3 onder h). Maatregelen op grond van richtlijn 91/414 moeten onderdeel zijn van de KRW-maatregelenprogramma’s (bijlage VI). Maatregelen tot niet-opneming van werkzame stoffen op bijlage I van richtlijn 91/414 beschouwt de Commissie als productbeheersingsmaatregelen in 137


de zin van de KRW. Dit is conform art. 16 lid 6 KRW. Blijkens de Commissiemededeling inzake de bestrijding van oppervlaktewaterverontreiniging voorziet de Commissie veel speelruimte voor lidstaatmaatregelen, zowel voor prioritaire als voor andere verontreinigende stoffen. Niet duidelijk wordt hoe de Commissie de verhouding tussen nationale en communautaire maatregelen precies ziet. Het vaststellen van een procedure voor lidstaten, van informatie-uitwisseling als grondslag voor communautaire actie, is wel opgenomen als actie in de Commissiemededeling maar is niet in het Commissievoorstel zelf verwerkt. Wanneer een toelating van een bestrijdingsmiddel overeenkomstig art. 91/414 een (dreigende) overschrijding van een milieukwaliteitsnorm o.g.v. de KRW tot gevolg zou hebben, dan zal daarop art. 10, lid 2 en 3, KRW van toepassing zijn. Er is dan de situatie dat een milieukwaliteitsnorm een strengere voorwaarde vereist dan de emissiebeheersingsmaatregelen die gesteld worden in het kader van richtlijn 91/414. Ingevolge art. 10 lid 3 dienen in dat geval strengere emissiebeheersingsmaatregelen te worden vastgesteld. Deze kunnen verschillen afhankelijk van de vraag of de overschrijding wordt veroorzaakt door puntbronnen of door diffuse bronnen. De richtlijnen geven geen invulling aan de te volgen procedures bij het nemen van strengere emissiebeheersingsmaatregelen. De beoordelingsmethoden van beide richtlijnen Voor de toelatingsbeoordeling door de lidstaten bevat richtlijn 91/414 betrekkelijk vage wettelijke criteria. De bescherming van het water vormt daarvan een onderdeel. Deze criteria hebben invulling gekregen in de Uniforme beginselen voor beoordeling en besluitvorming. Nadere invulling behoeft met name het begrip ‘geen onaanvaardbaar effect’, voor oppervlaktewater. Voor drinkwater en grondwater betreft het concentratienormen. Verdere uitwerking van de beoordeling en besluitvorming is neergelegd in de dossiervereisten (bijlagen II en III richtlijn 91/414), in technisch/wetenschappelijke – en beleidsdocumenten, zoals een Guidance Document, waarvan de status weinig duidelijk is, en andere technisch/wetenschappelijke documenten. Op nationaal niveau is er een ministeriële regeling en de CTB-Handleiding. Met het bij de toelatingsbeoordeling betrekken van het MTR wordt een milieukwaliteitsnorm toegepast bij productbeoordeling. De bij beoordeling en besluitvorming te maken keuzes, voor beoordelingsmethoden en modellen, zijn bepalend voor de uitkomsten. Daarbij kan het 138


bijvoorbeeld gaan om het wel of niet meenemen van emissieroutes of om plaats en duur van blootstelling. De toelatingsbeoordeling is een risicobeoordeling, gericht op toepassing van het gewasbeschermingsmiddel en op blootstelling en risico in relatie tot die toepassing. Beoordeling vindt veelal plaats op basis van modellen. Voor monitoringgegevens ontbreekt een duidelijke plaats in de beoordeling. De eerste beoordelingsstap voor waterorganismen (Uniform beginsel C 2.5.2.2) is beperkt tot enkele coëfficiënten en een bioconcentratiefactor. Deze stap bevat geen algemene norm inzake ‘onaanvaardbare effecten’. Gezien deze uitwerking, zal de eis te voldoen aan de kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW aan deze eerste stap een extra vereiste toevoegen. De vervolgstappen (‘tenzij-bepalingen’, indien niet aan de eerste stap wordt voldaan) is wel sprake van een toetsing aan ‘onaanvaardbare effecten’. Ook de kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW kunnen daartoe worden gerekend. De eisen die de KRW stelt ten aanzien van de chemie zien op stoffen en worden uitgedrukt in een bepaalde maximale concentratie van stoffen die in het water voor mogen komen. De normen voor (werkzame stoffen in) gewasbeschermingsmiddelen worden in het kader van de KRW daarmee eveneens vastgesteld in de vorm van een maximale toegestane concentratie stoffen. De KRW gaat bij de normstelling voor de maximale concentratie prioritaire stoffen uit van zowel een jaargemiddelde van de metingen als van een maximum van de aanvaardbare concentratie. De normen op grond van de KRW worden vastgesteld op EG-niveau voor de prioritaire stoffen. De normen voor de chemische kwaliteit (prioritaire stoffen) gelden in beginsel voor alle (oppervlakte)wateren. De normen voor de ecologische kwaliteit gelden ook voor alle oppervlaktewateren. Dit kan worden afgeleid uit de algemene overkoepelende doelstelling van de KRW, de betekenis van de milieudoelstellingen zoals uitgelegd door het Hof van Justitie in zaak C-32/05 en ten slotte uit het gegeven dat de KRW bepaalt dat het huidige beschermingsniveau niet minder mag worden. Ook de normen voor zowel prioritaire als niet-prioritaire stoffen uit de ‘oudere’ waterrichtlijnen golden voor alle oppervlaktewateren (richtlijn 76/464/EEG), tenzij de richtlijn slechts betrekking had op bepaalde aangewezen wateren (viswater, zwemwater, schelpdierwater, water bestemd voor de winning van drinkwater). Het maakt vanzelfsprekend verschil of het normen betreft voor natuur-

139


lijke of voor sterk-veranderde of kunstmatige wateren (goede ecologische toestand of goed ecologisch potentieel). De monitoringssystematiek van de KRW is gedifferentieerd naar het doel van de monitoring. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen trend-, toestand- en operationele monitoring als belangrijkste soorten. Ten behoeve van beschermde gebieden voor drinkwater en habitats gelden strengere eisen. Voor grondwater moet eveneens de kwantiteit worden gemonitord. De monitoringsverplichtingen uit de KRW sluiten aan bij de te nemen verplichte maatregelen uit artikel 11 van de KRW, waarbij voor zowel monitoring als de maatregelen een onderscheid wordt gemaakt tussen verontreiniging uit puntbronnen en uit diffuse bronnen. Om de meest geschikte maatregelen te kunnen nemen in het geval niet aan de milieukwaliteitsnormen wordt voldaan, moet informatie op grond van de monitoringgegevens beschikbaar zijn over de oorzaken van de verontreiniging. Wanneer uit de monitoringgegevens blijkt dat niet aan de norm wordt voldaan (of indien men voorziet dat dit niet op tijd zal lukken) moeten passende maatregelen worden genomen, afhankelijk van de oorzaak van de verontreiniging. Verschillen tussen beide beoordelingsmethoden Het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414, waarbij de toepassing van een product centraal staat, verschilt op veel van deze punten van dat van richtlijn 2000/60, waarbij de kwaliteit van het water als uitgangspunt wordt genomen. Een kenmerkend verschil van de beoordeling in het kader van richtlijn 91/414 met de KRW-beoordeling is dat de beoordeling van richtlijn 91/414 zich richt op de toepassing van producten en op de daaruit voortvloeiende blootstelling en vervolgens het risico. Daarbij wordt uitgegaan van het gebruik volgens de voorschriften of volgens normale gebruiksomstandigheden. De beoordeling van de KRW richt zich op de chemische en ecologische kwaliteit van het oppervlaktewater in stroomgebieden. Monitoringgegevens nemen binnen het stelsel van de KRW een belangrijke plaats in, omdat aan de hand van de monitoringgegevens bepaald wordt welke maatregelen genomen moeten worden om op tijd aan de milieudoelstellingen en de milieukwaliteitsnormen te voldoen. Binnen het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 hebben monitoringgegevens een veel minder duidelijke plaats. Beoordeling gebeurt vooral op basis van modellen. Differentiatie van toelatingsregime naar regio?

140


Richtlijn 91/414 (inclusief de Uniforme begnselen) kent niet het begrip regionale differentiatie.De Ub kennen wel een gebiedsgerichte benadering. De besluitvormingsbeginselen (deel C van de Ub) kunnen zelfs een gebiedsgerichte toelating vereisen, met specifieke gebruiksvoorwaarden en - beperkingen, en, waar nodig, een besluit tot niet-toelaten in bepaalde gebieden. De overwegingen die genoemd worden voor het gebiedsgericht toelaten zijn de agrarische, fytosanitaire en milieuomstandigheden. Milieuomstandigheden omvatten in het stelsel van richtlijn 91/414 ook het water. Waar omstandigheden van bepaalde wateren dit vereisen, is het dus mogelijk binnen het toelatingsstelsel van richtlijn 91/414 gebiedsgericht beperkingen en voorschriften te stellen, of waar nodig geen toelating te verlenen. Aanvullende KRW-regels met betrekking tot het gebruik voor individuele wateren zijn in beginsel mogelijk, omdat richtlijn 91/414 het gebruik van toegelaten middelen niet uitputtend regelt. Wanneer het gaat om het bereiken van KRW-doelstellingen, zal het bereiken van de betreffende milieukwaliteitsnormstelling dienen door te werken in de te treffen maatregelen, waaronder de besluiten inzake toelating (emissiebeheersingsmaatregelen). Uit de Nederhoff-uitspraak van het Hof van Justitie komt naar voren dat milieukwaliteitsnormen kunnen leiden tot een beperking van het gebruik van een product. Of dit op vergelijkbare wijze zou gelden voor situaties van richtlijn 91/414, is aannemelijk, zeker na vervanging van richtlijn 76/464 door de KRW; dit wordt uiteindelijk beslist door het Hof van Justitie. In de situatie zoals voorgesteld door de Commissie, met een richtlijn voor duurzaam gebruik op basis van art. 175 EG, zullen aanvullende KRW-regels mogelijk zijn, omdat lidstaten dan in beginsel verdergaande maatregelen kunnen nemen. Differentiatie naar plaats waar de norm geldt en schaalniveau In richtlijn 91/414 (inclusief bijlagen) is geen sprake van een differentiatie naar plaats waar de norm geldt, of naar schaalniveau. De norm geldt in beginsel voor het grondwater en het oppervlaktewater in het algemeen. Daarbij moeten voor het oppervlaktewater de verschillende emissieroutes in aanmerking genomen worden. Alleen voor het drinkwater bestemd voor oppervlaktewater duidt richtlijn 91/414 op een bepaald schaalniveau waar de norm geldt. De ‘sloot-naast-perceel-benadering’ is ontwikkeld in de praktijk van onderzoek en beoordeling, en betreft de beoordelingsmethodologie.

141


Op grond van de achterliggende doelstelling van de KRW, het beschermingsniveau van de oudere waterrichtlijnen, de jurisprudentie van het Hof van Justitie en de in de KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen opgenomen uitzonderingsbepalingen kan worden geconcludeerd dat de KRW geen algemene mogelijkheid biedt tot differentiatie naar de plaats waar de normen gelden. Dit in tegenstelling tot de algemene bevoegdheid die lidstaten hebben om zelf de ecologische kwaliteitseisen vast te stellen (welke afhankelijk zullen zijn van het type water waarvoor ze gelden) en de mogelijkheid een beroep te doen op de uitzonderingsbepalingen. De KRW en de dochterrichtlijn inzake milieukwaliteitsnormen bieden de mogelijkheid dat de lidstaten zich beroepen op bepaalde uitzonderingssituaties die betrekking hebben op alle stoffen, of de mogelijkheid overgangsgebieden aan te wijzen waar niet aan de normen voor prioritaire stoffen hoeft te worden voldaan. De KRW kent geen expliciete regeling voor het aanwijzen van overgangsgebieden voor niet-prioritaire stoffen. Het is onduidelijk of de lidstaten zelf dergelijke overgangsgebieden kunnen aanwijzen onder dezelfde voorwaarden die gelden voor prioritaire stoffen (onder meer alleen voor puntlozingen). De KRW kent eveneens een differentiatie in plaats waar de normen gelden ten aanzien van gebieden die extra bescherming behoeven, zoals waterlichamen die worden gebruikt voor de winning van drinkwater (dan gelden zowel de normen van de KRW als die van de Drinkwaterrichtlijn) en bepaalde habitatgebieden. Omdat ook aan de normen voor overige (water)richtlijnen moet worden voldaan gelden voor bepaalde zwemwateren ook de normen van de Zwemwaterrichtlijn. Ook aan de eisen van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn moet in ieder geval worden voldaan. Voor de KRW is de vraag naar een mogelijke differentiatie naar schaalniveau lastig te beantwoorden. Enerzijds is hiervoor geconstateerd dat de normen in beginsel gelden voor alle oppervlaktewateren, tenzij zich een van de hierboven beschreven bijzondere situaties voordoet. Als een differentiatie naar schaalniveau kan bovendien worden gezien de aanwijzing van bepaalde wateren die extra bescherming behoeven. Een en ander neemt niet weg dat de terminologie van de KRW niet eenduidig en helder is. Ten aanzien van doelstellingen, normen, aanwijzing van gebieden, uitzonderingsbepalingen en monitoringverplichtingen wordt gesproken over ‘stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren en waterlichamen’. Het Hof van Justitie voegt daar nog het begrip ‘watermassa’s’ aan toe. 142


Samenvattend kan worden gesteld dat noch de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn noch de Kaderrichtlijn water een algemene mogelijkheid bieden om normen te differentiëren naar plaats of schaalniveau. Dit is slechts anders voor zover de richtlijnen specifieke uitzonderingen kennen alsmede ten behoeve van gebieden die extra bescherming behoeven. Ruimte in de KRW voor tijdelijke achteruitgang? De Kaderrichtlijn water met de bijbehorende dochterrichtlijn laat geen ruimte voor normoverschrijdingen, tenzij deze vallen binnen de door de richtlijn(en) aangegeven kaders, zoals de uitzonderingsbepalingen van art. 4 KRW, of ze vallen binnen het te garanderen jaargemiddelde en onder de MAC-norm blijven, of wanneer er sprake is van een overschrijding vanuit puntlozingen van prioritaire stoffen binnen een door de lidstaat vastgesteld overgangsgebied. Hiervoor is reeds vermeld dat onduidelijk is of de KRW een mogelijkheid biedt voor het aanwijzen van overgangsgebieden voor nietprioritaire stoffen. De KRW kent geen bepalingen waaruit blijkt dat er rekening kan worden gehouden met herstel van het waterlichaam noch bevat de KRW bepalingen over een tijdschaal die daarvoor geldt. Aangenomen moet worden dat de mogelijkheid voor herstel moet vallen binnen de hiervoor besproken uitzonderingsbepalingen.Voor de goede ecologische toestand geldt de norm dat het ecosysteem moet functioneren en de doelstellingen moeten worden gehaald. Het is onduidelijk of binnen deze laatste eis een mogelijkheid tot herstel bestaat. Doorwerking van monitoringgegevens in de toelatingsbesluitvorming? Anders dan in de KRW ontbreekt in richtlijn 91/414 een duidelijke plaats voor monitoringgegevens. De toelatingsbeoordeling richt zich met name op modellen. De toelatingsbesluitvorming is in de eerste plaats gericht op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’ en niet op effecten die zich in de praktijk van het gebruik voordoen. Na toelating is er geen gestructureerde (terug)koppeling met (de resultaten van) monitoring (geen post-registratie monitoring). Ook in het kader van de Ub heeft monitoring een weinig duidelijke plaats. De gerichtheid van het stelsel op ‘gebruik overeenkomstig de voorschriften’, en op beoordeling aan de hand van dossiergegevens, op basis van modellen, is de doorwerking van monitoringgegevens een moeizaam proces. 143


Zowel in het kader van richtlijn 91/414 als in het kader van de KRW zal bij normoverschrijding eerst een onderzoek dienen te volgen. Hoe omvangrijk deze procedure zal moeten zijn, zal afhangen van de mate waarin de aanwijzingen kunnen worden onderbouwd en van de ernst van de overschrijding. De KRW vereist wel aannemelijkheid maar geen zekerheid ten aanzien van een causale relatie tussen gebruik van een stof en de verontreiniging alvorens maatregelen dienen te worden genomen. Maatregelen moeten immers worden genomen voor bronnen die verontreiniging kunnen veroorzaken. Wel zal er enig inzicht in de samenhang moeten zijn, gezien de vereiste evenredigheid of proportionaliteit van een te nemen maatregel. Dit stelt eisen aan monitoringgegevens. Een duidelijke regeling voor de doorwerking van KRWmonitoringgegevens in de toelatingsbesluiten in het kader van richtlijn 91/414 ontbreekt. Hoe om te gaan met stoffen die ook in andere toepassingen dan gewasbeschermingsmiddelen gebruikt worden? Bij het onderzoek naar oorzaken van normoverschrijding zal, met het oog op proportionaliteit van een eventuele maatregel, ook met andere toepassingen van een stof rekening moeten worden gehouden. De richtlijn vereist niet dat aandelen in verontreiniging exact worden vastgesteld. Voor een stof die ook anders dan als gewasbeschermingsmiddel wordt toegepast, moeten, waar nodig ter bereiking van de KRW-doelstellingen, eveneens maatregelen worden getroffen; deze moeten worden opgenomen in het maatregelenprogramma. De KRW vereist voor een andere toepassing van een stof in beginsel dezelfde maatregelen als voor gewasbeschermingsmiddelen. De KRW is niet helder over het onderscheid tussen basismaatregelen en aanvullende maatregelen (onder meer vanwege verschillen tussen art. 11 lid 3 en Bijlage VI deel A). Er is in de KRW geen sprake van een prioritering van maatregelen. Maatregelen voor stoffen in gewasbeschermingsmiddelen en voor nitraat hebben mogelijk een zekere prioriteit daar deze regelgevingskaders genoemd zijn in bijlage VI deel A en dus in ieder geval in het maatregelenprogramma moeten zijn opgenomen. Voor gewasbeschermingsmiddelen geldt bovendien dat ze als productgroep genoemd worden in de indicatieve lijst van belangrijkste verontreinigende stoffen.

144


Toepassing van een milieukwaliteitsnorm als toelatingsnorm in het kader van richtlijn 91/414? Gezien de verschillen in doelen en beoordelingsstelsel van beide richtlijnen, dienen voor gewasbeschermingsmiddelen beide normen te worden toegepast. Een vastgestelde milieukwaliteitsnorm voor een prioritaire stof zal daartoe, naast de normstelling in het kader van richtlijn 91/414, dienen te worden toegepast bij het nemen van toelatingsbesluiten. Een relevante uitspraak van het Hof van Justitie met betrekking tot het van toepassing zijn van meerdere normen, is de ‘Geharo-zaak’ (zie beantwoording vraag 2a). In het geval een milieukwaliteitsnorm minder stringent is dan een norm in het kader van richtlijn 91/414, komt daar bij dat bij het vaststellen van emissiebeheersingsmaatregelen de strengste kwaliteitsnorm bepalend geacht moet worden voor de te nemen maatregelen. Een milieukwaliteitsnorm kan dus niet dienen als vervanging van de normstelling van richtlijn 91/414. Ruimte voor het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden? De vraag naar de ruimte voor lagere regelgevers, met betrekking tot het zelfstandig opstellen van voorschriften in verband met toegelaten bestrijdingsmiddelen, is meer een vraag van nationaal recht dan van EG-recht. Richtlijn 91/414 spreekt zich dan ook niet uit over het zelfstandig opstellen van voorschriften door lagere overheden. Aangenomen moet worden dat dit niet wordt uitgesloten, mits: • geen afbreuk wordt gedaan aan het stelsel van toelatingsvoorschriften; • het geen onderwerpen betreft die uitputtend in richtlijn 91/414 zijn geregeld, zoals etiketteringsvoorschriften; • het met de voorschriften beoogde doel voortvloeit uit andere EGregelgeving dan wel uit nationale regelgeving die in overeenstemming is met de EG-kaders; • de bevoegdheid past in de nationale regelgevingssystematiek. Randvoorwaarden die uit de KRW voortvloeien voor de ‘beslisboom water’ De normen voor chemische kwaliteit (prioritaire stoffen) gelden in beginsel voor alle (oppervlakte)wateren. Hetzelfde geldt ook voor de normen voor de ecologische kwaliteit. Het beschermingsniveau op grond van de huidige re145


gelgeving geldt als minimum beschermingsniveau en het huidige beschermingsniveau ziet op alle oppervlaktewateren. De toelatingsmaatregelen voor gewasbeschermingsmiddelen dienen deel uit te maken van de KRW-maatregelenprogramma’s. Art. 10 lid 3 KRW vereist strengere emissiebeheersingsmaatregelen, indien niet aan de kwaliteitsdoelstelling of –norm wordt voldaan. De strengste kwaliteitsnorm is daarbij bepalend. Het kan hierbij onder meer gaan om voorafgaande regulering met verbod (puntbron) of om maatregelen ter preventie of beheersing van de introductie van een verontreinigende stof (diffuse bron), waaronder een verbod op in het water brengen van verontreinigende stoffen (art. 11 lid 3 onder h). Bij verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen moet onder meer worden gedacht aan het herzien (aanscherpen, wijzigen, niet verlengen of intrekken) van een toelating en aan aanvullende, bijvoorbeeld gebiedsgerichte, regels op dit gebied. Er dient een duidelijke regeling te zijn voor de doorwerking van monitoringgegevens in verband met bijdragen van werkzame stoffen van toegelaten bestrijdingsmiddelen aan overschrijding van kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW, waar nodig gericht op herbeoordeling en het nemen van maatregelen. De KRW biedt geen algemene mogelijkheid tot differentiatie naar plaats waar de normen gelden. De KRW biedt een aantal aan voorwaarden gebonden uitzonderingssituaties (art. 4 KRW en art. 3 voorstel Commissie richtlijn milieukwaliteitsnormen). Er is wel een differentiatie naar gebieden die extra bescherming behoeven. De KRW bevat geen bepalingen over ruimte voor normoverschrijding in de zin van tijdelijke achteruitgang of mogelijkheid voor herstel. Aangenomen moet worden dat dit alleen zou kunnen binnen de uitzonderingsbepalingen die de richtlijn bevat (art. 4 KRW, binnen jaargemiddelde en onder MAC-norm of bij puntlozingen van prioritaire stoffen binnen door lidstaat vastgesteld overgangsgebied). Toepassing van een milieukwaliteitsnorm voor prioritaire stoffen zal plaats dienen te vinden naast de (overige) normstelling in het kader van richtlijn 91/414. Onzekerheden en onduidelijkheden met het oog op de doorwerking van de KRW in de toelatingsbesluitvorming Er bestaat een aantal onzekerheden en onduidelijkheden met het oog op de doorwerking van de KRW in de toelatingsbesluitvorming. Het verdient aanbeveling deze onduidelijkheden op te lossen. Hiervoor zal in bepaalde gevallen veelal overleg op Europees niveau noodzakelijk zijn. Bij sommige vragen is nader onderzoek gewenst. Ten slotte moet worden opgemerkt dat op 146


een aantal vragen pas een definitief antwoord verkregen zal worden als de rechter (nationale rechter of het Hof van Justitie) zich daarover heeft uitgesproken. Over de uitleg van de KRW-begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s, verontreiniging, puntbron, diffuse bron, lozing en puntlozing bestaat onvoldoende duidelijkheid, in ieder geval wat betreft de betekenis in relatie tot de milieudoelstellingen en kwaliteitsnormen. Voor een goed begrip van de reikwijdte van de Kaderrichtlijn water alsmede voor de relatie tussen de Kaderrichtlijn water en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is duidelijkheid over deze begrippen noodzakelijk. Omdat de KRW-terminologie niet eenduidig is, is de vraag naar een mogelijke differentiatie naar schaalniveau moeilijk te beantwoorden. Het is onduidelijk of, voor de goede ecologische toestand en de norm dat het ecosysteem moet functioneren, een mogelijkheid tot rekening houden met herstel bestaat. De KRW hanteert voor de ecologische normstelling jaargemiddelden. De lidstaten kunnen voor stoffen die vallen onder de goede ecologische toestand wel MAC-waarden vaststellen. Het is onduidelijk of de lidstaten de bevoegdheid hebben een regeling te treffen naar analogie van de ‘overgangsgebieden’ die kunnen worden aangewezen voor de puntlozingen van prioritaire stoffen. Er is nader onderzoek nodig naar de mogelijke vormgeving van milieukwaliteitsnormen, in het bijzonder naar de wijze waarop de milieukwaliteitsnormen dien door te werken in de besluitvorming op andere beleidsterreinen. Er ontbreekt een procedure voor het doorwerken van KRW-monitoringgegevens binnen richtlijn 91/414 Er ontbreekt een procedure voor de informatie-uitwisseling tussen lidstaten en Commissie, als grondslag voor communautaire actie. Het is onduidelijk wat de reikwijdte is van de verplichtingen die ingevolge de Kaderrichtlijn water op de gemeenschapsinstellingen rusten en welke consequenties het eventueel niet voldoen aan deze gemeenschapsverplichtingen hebben voor de (resultaats)verplichtingen die op de lidstaten rusten. De (voorstellen voor) de dochterrichtlijn die betrekking heeft op het vaststellen van kwaliteitsnormen geven geen invulling aan te volgen procedures voor het vaststellen van strengere emissiebeheersmaatregelen. 147


Aanbevelingen Aanbevelingen op nationaal niveau 1. Alle milieukwaliteitsnormen die op grond van de KRW moeten worden vastgesteld, moeten worden opgenomen in een wettelijke regeling. De vormgeving van de wettelijke regeling dient zodanig te zijn dat gegarandeerd wordt dat op tijd aan de vereiste milieutoestand en de vastgestelde milieukwaliteitsnormen wordt voldaan. Dit impliceert dat milieukwaliteitsnormen moeten worden gezien als resultaatsverplichtingen. Dit betekent echter niet zonder meer dat bij ieder besluit of iedere te verlenen vergunning deze grenswaarden in acht moeten worden genomen. Het verdient aanbeveling te onderzoeken op welke wijze de milieukwaliteitsnormen moeten worden vormgegeven om zowel aan de verplichtingen op grond van de KRW te voldoen als om voldoende flexibiliteit te behouden voor bijvoorbeeld regionale differentiatie. 2. Om aan de kwaliteitsnormen te voldoen dienen de lidstaten verschillende maatregelen te nemen, afhankelijk van de bron of oorzaak van de verontreiniging. Bij verontreiniging door puntbronnen liggen emissiebeheersingsmaatregelen als het aanscherpen van vergunningen en/of algemene regels het meest voor de hand. Indien de verontreiniging wordt veroorzaakt door diffuse bronnen vanwege bestrijdingsmiddelengebruik, ligt het nemen van – brongerichte – productbeheersingsmaatregelen, zoals het herzien van toestemmingen (toelatingen), het meest voor de hand. Wanneer aanscherping van een toelating niet tot het vereiste resultaat leidt, of wanneer de toelatingsbeoordeling daartoe aanleiding geeft (zie hierna), dienen – eventueel gebiedsgericht – andere productbeheersingsmaatregelen te worden genomen. 3. Het verdient aanbeveling om bij de te nemen productbeheersingsmaatregelen de toetsing van toestemmingen op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn of de Biocidenrichtlijn te relateren aan de kwaliteitsnormen die de KRW stelt voor verontreinigende stoffen, omdat op die wijze de regimes van de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn beter op elkaar aan zullen sluiten en omdat deze keuze aansluit bij de gecombineerde aanpak van de KRW.

148


4. De kwaliteitsnormen van de KRW dienen een duidelijke plaats te krijgen in de toelatingsbeoordeling, zodat een brongericht en op preventie (van normoverschrijding) gericht toelatingsbeleid mogelijk is. 5. Het verdient aanbeveling dat uitgangspunten en afspraken voor het doorwerken van KRW-monitoringgegevens in de toelatingsbesluitvorming worden neergelegd in een regeling waarin bevoegdheden, procedures, termijnen en maatregelen met betrekking tot de monitoringgegevens en de plaats daarvan in de toelatingsbesluitvorming duidelijk zijn omschreven. 6. Hoewel op het niveau van doelstellingen en criteria duidelijk is dat kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW moeten en kunnen doorwerken in de toelatingsbesluitvorming, ontbreekt deze doorwerking in de uitwerking van de beoordelingsmethodiek, zoals in Ub C 2.5.2.2 (waterorganismen). Het verdient aanbeveling daaraan nationaal invulling te geven in beleidsregels of in een ministeriële regeling in combinatie met technische documenten. 7. Voor deze doorwerking ontbreken ook procedures, bijvoorbeeld over termijnen voor gegevenslevering of besluitvorming. Het verdient aanbeveling met het oog op rechtszekerheid van belanghebbenden ook hiervoor procedures uit te werken in beleidsregels of ministeriële regeling. Aanbevelingen op Europees niveau: 8. Op de bij (dreigende) normoverschrijding te volgen procedures van beoordeling en besluitvorming gaan de richtlijnen niet in. Duidelijkheidshalve en uit oogpunt van rechtszekerheid en eenheid van regelgeving, verdient het aanbeveling dat in de voorstellen voor de nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen een bepaling vergelijkbaar met die van art. 60 lid 5 REACH wordt opgenomen. Deze bepaling creëert een bevoegdheid om autorisaties opnieuw te bezien wanneer niet aan de KRW-doelstellingen wordt voldaan. Op vergelijkbare wijze zou in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening een bepaling opgenomen kunnen worden op basis waarvan, bij het niet (meer) voldoen aan kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW, het opnieuw bezien van een opneming (door de Commissie) of een toelating (door bevoegde instanties van lidstaten) op vergelijkbare wijze zou worden verankerd in de regelgeving. 149


9. Het zou, uit oogpunt van duidelijkheid, rechtszekerheid en van eenheid van regelgeving, aanbeveling verdienen dat een bepaling vergelijkbaar met die van art. 5 lid 4 Biocidenrichtlijn in de Gewasbeschermingsmiddelenverordening wordt opgenomen voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen. Deze bepaling houdt in dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening houdt met eisen krachtens andere Gemeenschapsvoorschriften en zo nodig toelating verleent op voorwaarde dat aan die eisen wordt voldaan. Daarmee zou ook in de verordening expliciet worden neergelegd dat de bevoegde autoriteit bij toelating rekening moet houden met de kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW. 10. Het verdient aanbeveling dat bij de behandeling van het voorstel voor een Gewasbeschermingsmiddelenverordening duidelijkheidshalve aan de definitie van het begrip toelating wordt toegevoegd: het toelaten voor een gedeelte van het grondgebied van een lidstaat, zoals het geval is in de huidige omschrijving van het begrip toelating. 11. Het verdient aanbeveling om op Europees niveau meer duidelijkheid te verkrijgen over de gebruikte begrippen stroomgebieden, wateren, oppervlaktewateren, grondwateren, waterlichamen en watermassa’s alsmede over de verplichtingen die daaraan verbonden zijn. 12. Gezien de verschillen in beoordelingsmethode van beide richtlijnen, verdient het aanbeveling dat met het oog op de doorwerking van de KRW in het beoordelingsstelsel van richtlijn 91/414 waar mogelijk op Europees niveau afspraken worden gemaakt over uitgangspunten of werkwijzen in verband met de inbreng van kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW in de toelatingsbesluitvorming. Daarbij gaat het zowel om een reguliere toelatings- of verlengingsbeoordeling als om werkwijzen bij gebleken overschrijding van een kwaliteitsnorm door een toegelaten gewasbeschermingsmiddel. 13. Het verdient aanbeveling op Europees niveau duidelijkheid te krijgen over de invulling van het begrip ‘ecologische omstandigheden’ in richtlijn 91/414 in het kader van het stelsel van wederzijdse erkenning. In het bijzonder is van belang dat onder deze ecologische omstandigheid ook de lidstaatspecifieke milieukwaliteitsnormen op grond van de KRW vallen.

150


14. Aanpassing van de Uniforme beginselen in Commissieverband zou daarbij de voorkeur hebben. Gezien de lopende de wijziging van de EGregelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen kan ook gedacht worden aan een Guidance Document met werkafspraken. In een dergelijk document zouden ook de bovengenoemde begrippen waar mogelijk verduidelijkt kunnen worden, zolang Hof-jurisprudentie daarover geen duidelijkheid verschaft. 15. Hoewel de beoordeling van kwaliteitsnormen o.g.v. de KRW mogelijk geen extra dossiergegevens zal vereisen, verdient het duidelijkheidshalve aanbeveling in de nu op EG-niveau in behandeling zijnde wijziging van de bijlagen van richtlijn 91/414 (dossiervereisten) aan te dringen op het daarin integreren van KRW-vereisten.

151

IV

Achtergronddocument

De kaderrichtlijn water (Richtlijn 2000/60/EG) Inleiding Alvorens een analyse te kunnen maken van de relatie tussen de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en de eisen die de Kaderrichtlijn water stelt aan de kwaliteit van het water in de Gemeenschap is het nodig een overzicht te schetsen van de Kaderrichtlijn water96 en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. In dit hoofdstuk vindt een beschrijving van de Kaderrichtlijn water plaats. In dit verband wordt aandacht geschonken aan doel en werkingssfeer van de richtlijn, de systematiek van de richtlijn en wordt aandacht geschonken aan het bevoegd gezag als ook de door de richtlijn te beschermen objecten en gebieden. De kwalificatie van stoffen en verontreinigingsbronnen worden eveneens in dit hoofdstuk beschreven. Vervolgens vindt een beschrijving van de wijze van normstelling plaats. Hierbij komen de milieudoelstellingen, milieukwaliteitseisen als mede emissie-eisen aan de orde. Kwaliteitseisen en emissie-eisen zijn eveneens deel van het instrumentarium van de Kaderrichtlijn water. De KRW kent nog andere instrumenten om de beoogde doelstellingen te bereiken zoals plannen (stroomgebiedbeheersplannen), maatregelenprogramma’s, en onder meer overige emissiebeheersmaatregelen. Dit hoofdstuk gaat eveneens in op de mogelijkheden die Lidstaten hebben om strengere beschermingsmaatregelen te nemen én de mogelijkheden om minder strenge maatregelen voor te schrijven. Deze laatste kunnen zowel zien op de doelstelling zelf als op de termijn waarop doelstellingen moeten worden bereikt. Doel en reikwijdte van de kaderrichtlijn water Doel van de KRW is volgens artikel 1 het vaststellen van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee aquatische ecosystemen en (wat de waterbehoeften ervan betreft) terristrische ecosystemen en wetlands die rechtstreeks afhan-

96

Richtlijn 2006/11/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 februari 2006 betreffende de verontreiniging veroorzaakt door bepaalde stoffen die in het aquatisch milieu van de Gemeenschap worden geloosd, Pb 2006 L64/52.


kelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed, beschermd en verbeterd. Er wordt een duurzaam gebruik van water bevorderd, op basis van de bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn. De richtlijn beoogt een verhoogde bescherming en verbetering van het aquatisch milieu, onder andere door specifieke maatregelen voor de geleidelijke vermindering van lozingen, emissies en verliezen van prioriteitsstoffen, en door het stopzetten of geleidelijk beëindigen van lozingen, emissies of verliezen van gevaarlijke prioriteitsstoffen. Doel van de richtlijn is eveneens te zorgen voor de geleidelijke vermindering van de vervuiling van grondwater en zij beoogt verdere vervuiling te voorkomen. In dit kader is een nieuwe Grondwaterrichtlijn als dochterrichtlijn bij de Kaderrichtlijn water vastgesteld, waarin aandacht wordt besteed aan verontreiniging door gewasbeschermingsmiddelen.97

De richtlijn beoogt bij te dragen aan de afzwakking van de gevolgen van overstromingen en perioden van droogte, aan de beschikbaarheid van voldoende oppervlaktewater en grondwater van goede kwaliteit voor een duurzaam, een evenwichtig en billijk gebruik van water en aan de significante vermindering van de verontreiniging van het grondwater en beschermt ook territoriale en mariene wateren. De richtlijn dient tevens om de doelstellingen van internationale overeenkomsten te bereiken. Bij het stopzetten of geleidelijk beëindigen van lozingen, emissies en verliezen van gevaarlijke prioriteitsstoffen wordt dan ook rekening gehouden met de stoffen die in internationale overeenkomsten en communautaire richtlijnen worden genoemd. Uiteindelijk dient gekomen te worden tot concentraties in het mariene milieu die voor in de natuur voorkomende stoffen dicht bij de achtergrondwaarden liggen en voor door de mens vervaardigde stoffen vrijwel nul bedragen. Deze doelstelling is bijzonder ruim en omvat het hele waterbeheer zoals wij dat in Nederland kennen: de bescherming van de kwaliteit en kwantiteit van zowel oppervlaktewater als grondwater en zeewater. Daarbij ziet de KRW ook op waterkeringsvragen en op de verdrogingsproblematiek: het afzwakken van de gevolgen van overstromingen en droogte. Overigens moet wor97

154

Richtlijn 2006/118/EG.


den opgemerkt dat met name de bescherming van de kwaliteit van oppervlaktewater en grondwater in de Kaderrichtlijn wordt uitgewerkt. De bescherming tegen overstromingen en het kwantiteitsbeheer komt in de verdere tekst van de richtlijn nauwelijks meer aan de orde, terwijl hier in de considerans (overweging 19) nadrukkelijk naar wordt verwezen. Het ontbreken van een nadere uitwerking van het kwantiteitsbeheer kan als een gemis in de Kaderrichtlijn worden beschouwd, waaraan door de voorbereidingen van een richtlijn inzake overstromingsrisico en -beheer aan tegemoet wordt gekomen.98 De doelstelling die ziet op het tegengaan van overstromingen en verdroging is ook voor de waterkwaliteit relevant en krijgt ook steeds meer aandacht.99 Door deze ruime doelstelling komt de relatie met andere beleidsterreinen als milieu, ruimtelijke ordening, natuurbeheer, stoffenen productenbeleid, landbouw- en visserijbeleid nadrukkelijk naar voren. De richtlijn stelt in overweging 16 van de considerans dat er behoefte is aan een verdere integratie van de bescherming en het duurzaam beheer van water op andere communautaire beleidsterreinen, zoals het energie-, vervoer-, landbouw- en visserijbeleid, het regionaal- en het toeristisch beleid. Het beleid met betrekking tot gewasbeschermingsmiddelen heeft nauwe raakvlakken met het landbouwbeleid, maar wordt eveneens aangeduid als stoffenbeleid en valt eveneens onder het communautair milieubeleid (zie de doelstellingen van de richtlijn 91/414/ EEG). De thematische strategie voor een duurzaam gebruik van pesticiden is onderdeel van het zesde milieuactieprogramma van de Gemeenschap. De Gbm is thans gebaseerd op art. 43 EEGVerdrag (thans art. 37 EG-Verdrag) welke de grondslag vormt voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid.

De KRW biedt ‘een blauwdruk voor een aanhoudende dialoog over en ontwikkeling van strategieën met het oog op een verdere integratie van beleids98

99

Hoogwaterrichtlijn, Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad over overstromingsbeoordeling en -beheer, 18.01.2006, 2006/0005 (COD), SEC (2006)06. Zie Klimaatverandering en rechtsontwikkeling anno 2005, Vereniging voor Milieurecht, 2006-4, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, p. 265-282 alsmede: R. Loeve, Th. Claassen en P. Droogers, Klimaatverandering en waterkwaliteit, H2O 2006, p. 35-38 en G. Cirkel, E. van Griensven en E. Broers, Klimaatverandering en grondwaterwinning, H2O 2006, p. 39-42.

155


terreinen’. De Kaderrichtlijn beoogt ook een belangrijke bijdrage te leveren op andere gebieden van samenwerking tussen lidstaten, onder meer tot de ‘perspectieven voor de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeenschap’ (ESDP). Er wordt dan ook regelmatig verwezen naar andere Europese richtlijnen als de IPPC-richtlijn,100 Vogelrichtlijn,101 Habitatrichtlijn,102 Nitraatrichtlijn103 en de Mer-richtlijn (richtlijn 85/337, Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb. 1985 L175/40).104 Stroomgebieden en stroomgebieddistricten De Kaderrichtlijn kiest voor de organisatie en realisering van de doelstellingen voor het stroomgebiedbeheer (art. 3). Dat betekent dat de lidstaten hun land moeten indelen in stroomgebieddistricten, gebaseerd op verschillende stroomgebieden. Een stroomgebied is een gebied, vanwaar al het over het oppervlak lopende water via een reeks stromen, rivieren en eventueel meren door een riviermond, estuarium of delta, in zee stroomt. Kleinere stroomgebieden mogen worden samengevoegd tot een stroomgebieddistrict. Daarnaast bestaan ook deelstroomgebieden. Dit kunnen twee of meer stroomgebieden zijn, die uiteindelijk in een meer of rivier samenvloeien. In Nederland gaat men uit van een indeling in vier stroomgebieden. Het betreft de stroomgebieden van de Maas, Rijn, Schelde en de Eems. Het stroomgebied van de Rijn is nader onderverdeeld in vier deelstroomgebieden. De Kaderrichtlijn ziet ook op grondwater. Dit betekent dat ook grondwater aan een stroomgebied moet worden toegewezen. Wanneer grondwater niet volledig een bepaald stroomgebied volgt, moet dit nauwkeurig worden vast-

100

101

102

103

104

156

Richtlijn 96/61, Richtlijn van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging, Pb. 1996 L257/26. Richtlijn 79/409, Richtlijn van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand, Pb. 1979, L103/1 Richtlijn 92/43, Richtlijn van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, Pb. 1992 L206/7. Richtlijn 91/676, Richtlijn van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen. Richtlijn 85/337, Richtlijn van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, Pb.1985 L175/40.


gesteld en wordt het grondwater toegewezen aan het meest dichtbij gelegen of het meest geschikte stroomgebied. Bevoegde stroomgebiedautoriteit Voor elk stroomgebied dienen passende administratieve regelingen en een passende bevoegde autoriteit aangewezen te worden (art. 3 lid 2).105 Indien een stroomgebied zich uitstrekt over meerdere lidstaten, dan moet het worden toegewezen aan een internationaal stroomgebieddistrict. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van bestaande internationale organen, zoals de Internationale Rijncommissie, waarbij de bevoegdheden van de bestaande internationale organen een minder ruime reikwijdte kunnen hebben dan waar de Kaderrichtlijn vanuit gaat.106 De Kaderrichtlijn erkent dat deze internationale structuren niet direct gerealiseerd kunnen worden. Daarom dient in ieder geval voor elk nationaal deel van een stroomgebied een bevoegde autoriteit aangewezen te worden, die zorg draagt voor de toepassing van de richtlijn. Indien er al wel een internationale stroomgebiedautoriteit is, zal in de nationale wetgeving geregeld moeten worden, dat de nationale autoriteit de resultaten van het internationale overleg (dat veelal op basis van consensus tot stand zal komen) vastlegt in de nationale maatregelenprogramma’s. Ook indien een stroomgebied een zodanige omvang heeft dat het ook niet-lidstaten bestrijkt, dient gestreefd te worden naar internationale coördinatie. Inmiddels kan worden geconstateerd dat binnen de bestaande rivierverdragen wordt samengewerkt om de KRW-doelstellingen te bereiken. Of deze samenwerking al ver genoeg gaat om daadwerkelijk de doelstellingen te bereiken is nog onzeker. Naast de rivierverdragen wordt op informele basis samengewerkt ter verbetering en bescherming van de regionale wateren.

105

106

Zie hierover eveneens Raad voor het Openbaar bestuur, Water in orde, Den Haag 2001; ABRvS 11 juli 2001, AB 2001, 232, m.nt. AvH; M en R 2002, 75, m.nt. HvR. Daarnaast bestaan er nog andere internationale overlegstructuren zoals grenswaterencommissies, stroomgebiedcomités zijn er afspraken op grond van het OSPAR-verdrag en het Waddenzee-overleg. Deze bestrijken deels meerdere stroomgebieden en het lijkt nuttig, ter versterking van de uitvoering van de Kaderrichtlijn, om ook hiermee af te stemmen. Zo houden bestaande internationale organen zich niet altijd bezig met grondwater en kustwater. Dat betekent dat hierin voorzien zal moeten worden.

157


Verplichtingen ten aanzien van stroomgebieden: consequenties van de stroomgebiedbenadering Naast de hiervoor beschreven aanwijzing van stroomgebiedsautoriteiten vloeien er meer verplichtingen voort uit de stroomgebiedbenadering. •

• •

107 108

109

158

Voor elk stroomgebied moet een analyse van de kenmerken worden gemaakt, evenals een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en het grondwater en tot slot een economische analyse van het watergebruik.107 Dit zijn de zogenaamde artikel-5 KRW-rapportages. De planvormen zien eveneens op de stroomgebieden, evenals de maatregelenprogramma’s. Uit de stroomgebiedbenadering zou voort moeten vloeien dat het water dat Nederland binnenstroomt ruim aan de verschillende kwaliteitseisen voldoet, zodat er voor Nederland ‘nog ruimte over blijft’ voor economische activiteiten. Dat is nu niet het geval. In het Nederlandse oppervlaktewater worden bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen aangetroffen die niet in Nederland zijn toegelaten. Dat impliceert dat ze óf uit het buitenland komen óf dat ze illegaal worden gebruikt. Het gegeven dat bij binnenkomst in Nederland al bepaalde normen voor bestrijdingsmiddelen worden overschreden maakt duidelijk dat een aanpak voor het gehele (grensoverschrijdende) stroomgebied aanbeveling verdient.108 Het gezamenlijke pakket aan maatregelen dat wordt getroffen door de lidstaten binnen een stroomgebied moet er voor zorgen dat in het gehele stroomgebied aan de doelstellingen wordt voldaan. Dit impliceert dat bij bijvoorbeeld vergunningverlening bovenstrooms rekening wordt gehouden met de gevolgen van de vergunde emissies benedenstrooms, hetgeen overigens ook binnen een Nederlands deel van een stroomgebied geldt. De concepthandreiking vergunningverlening KRW houdt hier nog onvoldoende rekening mee.109 Hetzelfde geldt voor de bescherming van grondwaterlichamen, die immers ook internationaal kunnen zijn en waar grondwaterstromingen kunnen zorgen voor een verplaatsing van de verontreiniging. Aangezien ook verdroging een effect kan hebben op de wa-

De zogenaamde Artikel 5 rapportages KRW, zie www.kaderrichtlijnwater.nl Zie Wuijts en Van Rijswick, Drinkwateraspecten en de Kaderrichtlijn water, Criteria voor de bescherming van drinkwaterbronnen en kwaliteitsdoelstellingen RIVM rapport 734301028, 2007. Zie Wuijts en van Rijswick, 2007.


terkwaliteit dienen ook verdrogingsmaatregelen binnen een stroomgebied genomen te worden.

Waterlichamen Ondanks dat de doelstellingen van de KRW zien op het gehele stroomgebied worden deze bij de milieudoelstellingen nader uitgewerkt per waterlichaam. Een oppervlaktewaterlichaam is een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater. Een waterlichaam valt binnen een bepaalde categorie (meer, rivier, overgangswater, kustwater) en wordt onderverdeeld in verschillende typen (een ecologische kwalificatie). De beschrijving en beoordeling van menselijke belastingen vindt plaats per waterlichaam en ook de kwaliteitsdoelstellingen worden vastgesteld per waterlichaam. Dit geldt vanzelfsprekend niet voor de doelstellingen voor de goede chemische toestand omdat die voor alle wateren gelijk zijn. Het betreft in het bijzonder de chemische kwaliteitseisen voor de vroegere grijze-lijststoffen, de ecologische en de hydromorfologische eisen. Om te kunnen constateren of een waterlichaam aan de vereiste kwaliteit voldoet en om de maatregelen te kunnen vaststellen welke nodig zijn om de kwaliteit te verbeteren is het nodig om te monitoren. De monitoring vindt in beginsel dan ook per waterlichaam plaats. Dat maakt dat naast de aanwijzing van stroomgebieden ook de aanwijzing van waterlichamen van belang is voor het realiseren van de doelstellingen. De discussie over de aanwijzing van waterlichamen speelt bijvoorbeeld bij de begrenzing en de status voor de Waddenzee (moeten de havens en de vaargeulen worden aangewezen als een apart waterlichaam of horen ze bij de Waddenzee als geheel?).110 Voor gewasbeschermingsmiddelen is de aanwijzing van de destijds voorgestelde ‘virtuele waterlichamen’ (waarmee een bundeling van kleine wateren werd beoogd) en kleine watergangen en wateren als afzonderlijk waterlichaam van groot belang (is iedere sloot in het landelijk gebied een waterlichaam?). Milieudoelstellingen én monitoring alsmede een beroep op één van de uitzonderingsbepalingen van de KRW zien namelijk op waterlichamen. Ook de maatregelenpakketten worden in beginsel samengesteld per waterlichaam, waarbij deze samen worden gevoegd in een maatregelenprogramma per stroomgebieddistrict (art. 11 lid 1). 110

Zie bijvoorbeeld het Advies begrenzing en status voor de Waddenzee, Rijkswaterstaat rapportnr. 9S1158.C0, september 2006 en de resultaten van de landelijke auditcommissie inzake de karakteriseringsrapporten uit 2005.

159


De Kaderrichtlijn gaat er in artikel 2 lid 10 vanuit dat een oppervlaktewaterlichaam een aanzienlijke omvang heeft. Het verdient dan ook aanbeveling bij deze schaal aan te sluiten en niet een grote hoeveelheid kleine waterlichamen aan te wijzen.111 Dat betekent echter niet dat alle kleinere wateren die uiteindelijk afwateren op een groter waterlichaam (bijvoorbeeld een rivier) niet aan de eisen hoeven te voldoen. De Kaderrichtlijn beoogt namelijk een goede toestand van álle wateren. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat het water in grote rivieren of in kustwater niet aan de eis van een goede toestand zal voldoen indien het wordt gevoed met verontreinigd water uit bijvoorbeeld sloten, boezemwateren, zijrivieren en kanalen etc. In dit verband wordt wel gesuggereerd aansluiting te zoeken bij het systeem van ‘blauwe knooppunten’ zoals die ook worden gebruikt voor waterkwantiteitsvraagstukken.112 Een blauw knooppunt in het punt waar de regionale wateren uitmonden in het hoofdsysteem. Milieudoelstellingen De milieudoelstellingen van de Kaderrichtlijn zijn te vinden in artikel 4. Ze vormen de kern van de richtlijn. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen doelstellingen voor oppervlaktewateren, voor grondwater en voor beschermde gebieden. Er is discussie of de milieudoelstellingen gezien moeten worden als inspannings- of als resultaatsverplichtingen en hoe deze moeten worden ingevuld. De milieudoelstellingen worden nader uitgewerkt in milieukwaliteitsnormen (art. 22 lid 4). In de Grondwaterrichtlijn worden de milieukwaliteitsnormen die op nationaal niveau worden vastgesteld drempelwaarden genoemd. Wat betreft het bereiken van een goede chemische toestand kan worden aangenomen dat dit een resultaatsverplichting betreft, waaraan met behulp van het stellen van grenswaarden wordt voldaan. De goede chemische toestand is bereikt wanneer aan alle gestelde kwaliteitsnormen wordt voldaan. Deze kwaliteitsnormen worden grotendeels overgenomen uit bestaande richtlijnen, waar op dit moment reeds aan voldaan moet zijn. De Kaderrichtlijn stelt eveneens, dat een kwali111

112

160

Zie voor de aanwijzing van waterlichamen de Common Implementation Strategy Water Framework Directive, Identification of water bodies. Horizontal guidance document on the application of the term “water body” in the context of the Water Framework Directive, 15 January 2003. In dezelfde zin de landelijke auditcommissie inzake de karakteriseringsrapporten uit 2005. Zie Wuijts en van Rijswick, 2007, in het bijzonder paragraaf 2.3.1.


teitsnorm (per definitie in art. 2 lid 35) niet mag overschreden. Voor de goede ecologische toestand kan dit genuanceerder liggen. Voor zover de ecologische toestand ziet op de ‘grijze lijststoffen’ zoals die bijvoorbeeld voortvloeien uit richtlijn 76/464/EEG en waarvoor op lidstaatniveau al kwaliteitseisen zijn gesteld, lijkt hetzelfde te gelden als voor de stoffen die zien op de goede chemische toestand. Voor zover de ecologische ziet op de ecologie (biologie) en hydromorphologie geldt de eis dat het ecosysteem functioneert en in een goede toestand verkeert.

Een goede oppervlaktewatertoestand Voor oppervlaktewater geldt dat in beginsel over 15 jaar een goede toestand van het oppervlaktewater moet zijn bereikt. Een goede oppervlaktewatertoestand is de toestand van een oppervlaktewaterlichaam waarvan zowel de ecologische als de chemische toestand goed zijn (art. 2 lid 18). Een goede ecologische toestand is de toestand van een overeenkomstig bijlage V als zodanig ingedeeld oppervlaktewater. De ecologische toestand is een aanduiding van de kwaliteit van de structuur en het functioneren van aquatische ecosystemen die met oppervlaktewateren zijn geassocieerd, ingedeeld overeenkomstig bijlage V. De goede ecologische toestand kan daarmee verschillen al naar gelang het soort water, bijvoorbeeld voor rivieren, meren, kustwateren en overgangswateren. Een goede chemische toestand van het oppervlaktewater is de chemische toestand die vereist is om te voldoen aan de milieudoelstellingen voor oppervlaktewater. De goede chemische toestand geldt voor alle oppervlaktewateren, onafhankelijk van het soort oppervlaktewater en ook onafhankelijk van de aanwijzing als sterk veranderd of kunstmatig waterlichaam. De goede oppervlaktewatertoestand geldt voor alle soorten oppervlaktewateren, met dien verstande dat de eisen die aan een goede oppervlaktewatertoestand zijn verbonden kunnen verschillen per soort oppervlaktewater. Onderscheiden worden rivieren, meren, overgangswateren, kustwater en kunstmatige en sterk veranderde oppervlaktewaterlichamen (Bijlage V.1). Kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen kunnen volstaan met een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand. Een goed ecologisch potentieel is de toestand van een sterk veranderd of kunstmatig waterlichaam, zoals ingedeeld overeenkomstig de toepasselijke bepalingen van bijlage V.

161


Nederland heeft een groot deel van de oppervlaktewateren onder de categorie kunstmatige en of sterk veranderde waterlichamen gebracht. Een kunstmatig waterlichaam is een door menselijke activiteiten tot stand gekomen waterlichaam, terwijl een sterk veranderd waterlichaam een oppervlaktewaterlichaam betreft dat door fysische wijzigingen ingevolge menselijke activiteiten wezenlijk is veranderd van aard. Het is immers niet de bedoeling dat bestaande of economische belangen zodanig geschaad worden dat er hoge kosten gemaakt moeten worden om aan de doelstellingen te kunnen voldoen. Artikel 4 lid 3 geeft de voorwaarden aan, wanneer een overheid een water als zodanig mag aanmerken. Zo moet de doelstelling voor de goede ecologische toestand binnen de planperiode niet bereikt kunnen worden vanwege een hydromorfologische ingreep die zonder hoge kosten of milieuschadelijke gevolgen niet gecompenseerd kan worden. Het moet eveneens gaan om niettijdelijke ingrepen. Hieruit kan worden geconcludeerd dat het voorkomen van lozingen en andere verontreinigingsbronnen waarbij bijvoorbeeld gewasbeschermingsmiddelen in het water komen géén reden zijn om tot aanwijzing als sterk veranderd of kunstmatig waterlichaam en daarmee tot een lagere milieudoelstelling over te gaan. Een goede grondwatertoestand Ook voor het grondwater geldt dat er een goede grondwatertoestand (art. 4b sub ii) moet bestaan. Een goede grondwatertoestand ziet zowel op de kwantiteit als op een goede chemische toestand. Om deze goede grondwatertoestand te bereiken moet een ombuiging tot stand worden gebracht van de aanhoudende stijging van de concentratie verontreinigende stoffen. Er dient eveneens een evenwicht te bestaan tussen onttrekkingen en aanvullingen van grondwater. Ten behoeve van een adequate bescherming van de grondwaterkwaliteit is een separate dochterrichtlijn inzake de bescherming van grondwater tot stand gebracht, waarbij voor bestrijdingsmiddelen en nitraten op Europees niveau kwaliteitsnormen zijn vastgesteld. De lidstaten stellen kwaliteitsnormen (drempelwaarden geheten) vast voor de overige relevante stoffen. Beschermde gebieden Voor de beschermde gebieden is de normering van artikel 4 lid 1 sub c en lid 2 van belang. Voor beschermde gebieden stelt de KRW dat binnen 15 jaar aan de normen en doelstellingen moet worden voldaan. Gelden er strengere doelstellingen, normen of termijnen in communautaire regelgeving op grond waarvan de beschermde gebieden zijn ingesteld, dan gelden deze strengere regels. Voor deze gebieden worden de programma’s aangevuld met de speci-

162


ficaties in de communautaire wetgeving krachtens welke de gebieden zijn ingesteld (art. 8 lid 1). Dit is voor gewasbeschermingsmiddelen in het bijzonder van belang voor de aanvullende eisen die voortvloeien uit de Drinkwaterrichtlijn (drinkwater uit de kraan) en de kwaliteitseisen die worden gesteld voor wateren die zijn bestemd voor de winning van drinkwater op basis van de KRW. Het is de verwachting dat deze kwaliteitseisen nauw aansluiten bij de nu geldende eisen uit het BKMW die voortvloeien uit de Drinkwaterrichtlijn die ziet op oppervlaktewater dat wordt gebruikt voor de winning van drinkwater.

Ook voor het vaststellen van minder strenge milieudoelstellingen (hetgeen dus mogelijk is) wordt de restrictie gemaakt, dat deze er niet toe mogen leiden dat de tenuitvoerlegging van bestaande communautaire milieuwetgeving wordt ondermijnd. Er dient een register te worden ingesteld, waarin alle binnen elk stroomgebied gelegen gebieden worden aangewezen, die bijzondere bescherming behoeven in het kader van specifieke communautaire wetgeving om hun oppervlaktewater of grondwater te beschermen, of voor behoud van habitats en rechtstreeks van water afhankelijke soorten (art. 6). Het betreft de volgende gebieden: • Die waterlichamen die voor de onttrekking van voor menselijke consumptie bedoeld water worden gebruikt (art. 7 lid 1 en Bijlage IV); in dit verband moet worden opgemerkt dat waterlichamen ziet op zowel oppervlaktewater- als grondwaterlichamen en dat niet in plaats van een lichaam een onttrekkingspunt kan worden aangewezen.113 Voor de regulering van (het gebruik van) gewasbeschermingsmiddelen is dit relevant om twee redenen. In de eerste plaats worden ten behoeve van de drinkwatervoorziening aanvullende kwaliteitseisen gesteld en in de tweede plaats omdat de generieke beschrijving ‘beschermd gebied ten behoeve van de drinkwatervoorziening’ mogelijkheden biedt aanvullende gebruiksbeperkingen op te leggen. Dit kan zowel in de beschermingszones op grond van de KRW (art. 7, in de provinciale milieubeschermingsgebieden, in de toekomstige provinciale ruimtelijke verordening op grond van de Wro, en eventueel ook in de lagere waterregelgeving, en vanwege de generieke kwalificatie ook bij het toelatingsbesluit. Ten slotte is 113

Zie Wuijts en van Rijswick, 2007.

163


een constructie denkbaar dat milieukwaliteitseisen in beginsel richtwaarden zijn maar bij bepaalde besluiten ten aanzien van beschermde gebieden als grenswaarden (in acht nemen) moeten worden aangemerkt. • Gebieden die voor de bescherming van economisch significante in het water levende planten- en diersoorten zijn aangewezen; • Water dat als recreatiewater is aangewezen, waaronder de wateren die vallen onder de Zwemwaterrichtlijn; • Voor nutriënten gevoelige gebieden, waaronder de kwetsbare gebieden op grond van de Nitraatrichtlijn en kwetsbare gebieden op grond van de Richtlijn stedelijk afvalwater; • Gebieden die voor de bescherming van habitats of van planten en diersoorten zijn aangewezen wanneer het behoud of de verbetering van de watertoestand bij de bescherming een belangrijke factor vormt, waaronder de relevante - op grond van de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn aangewezen – Natura 2000-gebieden. Wanneer een te hoge concentratie aan bestrijdingsmiddelen in deze gebieden voorkomt in het oppervlaktewater, welke schadelijk zijn voor de instandhouding van bepaalde soorten of habitats kan hetzelfde gelden als gesteld bij de drinkwaterbeschermingsgebieden. Het stroomgebiedbeheersplan dient kaarten te bevatten waarop de ligging van elk beschermd gebied is aangegeven, alsmede een beschrijving van de communautaire, nationale of lokale wetgeving krachtens welke zij is aangewezen. De Kaderrichtlijn geeft zelf geen strengere normen voor waterverontreiniging in beschermde gebieden. Termijnen voor het bereiken van de doelstellingen Doelstellingen dienen binnen 15 jaar te zijn bereikt (art. 4 lid 1). Lidstaten kunnen onder bepaalde, in de richtlijn genoemde voorwaarden, deze termijnen verlengen. Een van die voorwaarden is, dat de toestand van het water niet mag verslechteren. Het is eveneens mogelijk minder strenge milieudoelstellingen vast te stellen (art. 4 lid 5). Dat kan als het water door menselijke activiteiten zodanig is aangetast of indien de natuurlijke gesteldheid van het water zodanig is, dat het bereiken van de doelstellingen niet haalbaar of onevenredig kostbaar zou zijn. Ook dan gelden bepaalde voorwaarden waar aan voldaan moet zijn. Artikel 4 lid 6 biedt een uitzondering voor een tijdelijke achteruitgang. Artikel 4 lid 7 geeft de mogelijkheid niet aan de eisen te voldoen wanneer er

164


sprake is van veranderingen van fysieke kenmerken of in geval van duurzame activiteiten. Vaststellen van kwaliteitsnormen Kwaliteitsnormen worden op verschillende niveaus vastgesteld. •

•

•

Op communautair niveau worden milieukwaliteitsnormen vastgesteld op grond van artikel 16 lid 7 (voor de concentraties van prioriteitsstoffen) en bijlage IX. Door de lidstaten worden milieukwaliteitsnormen vastgesteld op grond van bijlage V (voor stoffen die niet op de prioriteitslijst voorkomen) of op grond van artikel 16 lid 8 (voor prioriteitsstoffen waarvoor nog geen communautaire normen gelden). Voorts ligt het voor de hand binnen deze laatste categorie kwaliteitsnormen per (eventueel grensoverschrijdend) stroomgebied (door verschillende bij het stroomgebied betrokken lidstaten) of per deelstroomgebied (voor eventueel aanvullende eisen op regionaal niveau) vast te stellen

De kwaliteitsdoelstellingen die in de dochterrichtlijnen van richtlijn 76/464 zijn vastgesteld, worden voor de EKW beschouwd als milieukwaliteitsnormen, waarmee voldaan wordt aan een goede chemische toestand.114 Het betreft de richtlijn kwiklozingen, de richtlijn cadmiumlozingen, de Kwikrichtlijn, de richtlijn hexachloorcyclohexaanlozingen, en de richtlijn lozing van gevaarlijke stoffen.115 114

115

Art. 2 lid 24, jo. bijlage IX en overeenkomstig artikel 16 lid 7 of andere communautaire milieukwaliteitsnormen. Respectievelijk: richtlijn 82/176 (Richtlijn van de Raad van 22 maart 1982 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor kwiklozingen afkomstig van de sector elektrolyse van alkalichloriden, Pb. 1982 L81/29), richtlijn 83/513 (Richtlijn van de Raad van 26 september 1983 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van cadmium, Pb. 1983 L291/1), richtlijn 84/156 (Richtlijn van de Raad van 8 maart 1984 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor kwiklozingen afkomstig van andere sectoren dan de elektrolyse van alkalichloriden, Pb. 1984 L74/49), richtlijn 84/491 (Richtlijn van de Raad van 9 oktober 1984 betreffende grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor de lozing van hexachloorcyclohexaan, Pb. 1984 L247/11), en richtlijn 86/280, (Richtlijn van de Raad van 12 juni 1986 betreffende de grenswaarden en kwaliteitsdoelstellingen voor lozingen van bepaalde onder lijst I van de bijlage bij Richtlijn 76/464 vallende gevaarlijke stoffen, Pb 1986 L181/16, laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn 91/692, Pb. 1991 L377/48).

165


Daarnaast dienen de lidstaten milieukwaliteitsnormen vast te stellen voor water dat voor de winning van drinkwater wordt gebruikt (art. 7 lid 2). De milieudoelstellingen van artikel 4 en de milieukwaliteitsdoelstellingen die zijn vastgesteld zoals die hierboven zijn beschreven, gelden voor de toepassing van de IPPC-richtlijn116 en artikel 11 lid 5117 als milieukwaliteitsnormen. Met name deze laatste mogelijkheid (art. 11 lid 5) lijkt relevant voor de verontreiniging met gewasbeschermingsmiddelen. Wanneer blijkt dat de milieudoelstellingen (art. 4) niet worden bereikt, dient dit te worden onderzocht. Belangrijk is de verplichting dat in dat geval ‘betrokken vergunningen’ moeten worden onderzocht en zo nodig herzien (art. 11 lid 5). Ook de vaststelling van strengere milieukwaliteitsnormen kan een noodzakelijke aanvullende maatregel zijn (art. 11 lid 5). Europese strategieën Om te voldoen aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn ontwikkelen het Europees Parlement en de Raad strategieën ter bestrijding van waterverontreiniging en ter beheersing en voorkoming van grondwaterverontreiniging. Voor waterverontreiniging wordt een onderscheid gemaakt tussen verontreinigende stoffen en gevaarlijke prioriteitsstoffen. Voor verontreinigende stoffen wordt uitgegaan van een geleidelijke vermindering; voor gevaarlijke prioriteitsstoffen geldt een stopzetting of een geleidelijke beëindiging van lozingen, emissies of verliezen. Er is een lijst van (gevaarlijke) prioriteitsstoffen vastgesteld.118 De lijst met prioritaire stoffen bestaat uit die stoffen die voor de gehele gemeenschap een probleem zijn. Voor overige stoffen dienen door de lidstaten zelf maatregelen te worden genomen. Voor deze prioriteitsstoffen moeten door de Commissie beheersingsmaatregelen voorgesteld. Daarbij moet voor zowel puntbronnen als diffuse bronnen aangegeven worden welk niveau en welke combinatie van producten procesbeheersingsmaatregelen uit een oogpunt van kosteneffectiviteit en evenredigheid het meest geschikt zijn. Hier komt de relatie met productregelgeving naar voren. Daar waar de lidstaten geen bevoegdheden hebben (vanwege beperkte of geen bevoegdheden) om aan116 117

118

166

Art. 2 punt 35, definitie milieukwaliteitseis. Noodzaak voor aanvullende maatregelen als niet aan milieukwaliteitseisen kan worden voldaan met de best beschikbare technieken. Beschikking nr. 2455/2001/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 november 2001 tot vaststelling van de lijst van prioritaire stoffen op het gebied van het waterbeleid en tot wijziging van Richtlijn 2000/60/EG, Pb. L331/1.


vullende eisen te stellen bij producttoelatingen in het belang van de waterkwaliteit moet deze taak worden uitgevoerd door de Commissie. Er dienen eveneens kwaliteitsnormen te worden vastgesteld voor de concentratie van de prioriteitsstoffen in water.119 Twee jaar nadat een stof op de prioriteitslijst is geplaatst moeten er door de Commissie voorstellen zijn gedaan voor bovengenoemde emissiebeheersingsmaatregelen en milieukwaliteitsnormen. Deze dochterrichtlijn zou eind 2006 moeten zijn vastgesteld, hetgeen nog niet is gebeurd. Er is wel een dochterrichtlijn in voorbereiding. Hiermee is duidelijk dat voor een complementaire aanpak wordt gekozen: zowel een bron- als een effectbenadering. Indien er geen akkoord wordt bereikt over door de Commissie gedane voorstellen, dienen de lidstaten zelf milieukwaliteitsnormen en beheersmaatregelen voor lozingen en emissies vast te stellen. Vooralsnog is de lidstaten meegedeeld dat zij hiervoor nog geen initiatieven hoeven te ontwikkelen omdat de dochterrichtlijn in voorbereiding is. Voor maatregelen voor de goede grondwatertoestand geldt iets soortgelijks. Bij het vaststellen van de criteria die nodig zijn om een goede chemische toestand te kunnen beoordelen en die nodig zijn om de noodzakelijke ombuigingstendensen (op grond van art. 4 lid 1 sub b onder iii) te bewerkstelligen, dienen de lidstaten deze zelf vast te stellen als dit op Europees niveau niet gebeurt. Worden ook op nationaal niveau deze criteria niet vastgesteld, dan geldt voor de voorgeschreven omkering van de tendensen als startpunt een maximum van 75% van het peil van de reeds geldende kwaliteitsnormen voor grondwater.120 Deze dochterrichtlijn inzake de bescherming van grondwater is inmiddels vastgesteld.121 De verplichting voor de Raad om emissiegrenswaarden en milieukwaliteitseisen voor zwarte-lijststoffen vast te stellen, is met de inwerkingtreding van de Kaderrichtlijn vervallen.

119

120

121

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieukwaliteitsnormen op het gebied van het waterbeleid en tot wijziging van Richtlijn 2000/60/EG, COM(2006)397 definitief, 2006/0129 (COD). Zo wordt voorkomen dat hetzelfde gaat gebeuren als bij de vaststelling van zwartelijststoffen op basis van de huidige richtlijn 76/464. Daar zijn uiteindelijk nauwelijks zwarte-lijststoffen vastgesteld, omdat er geen overeenstemming kon worden bereikt. Het gevolg was dat deze gevaarlijke stoffen, die niet als zodanig waren aangewezen, onder het lichtere regime van grijze-lijststoffen bleven vallen. Richtlijn 2006/118/EG.

167


Instrumenten De KRW kent verschillende instrumenten om de doelstellingen te bereiken. In de eerste plaats zijn dit de stroomgebiedbeheersplannen. Hierin worden (samenvattingen van) programma’s van maatregelen opgenomen, die per lidstaat en per stroomgebied aangeven welke maatregelen worden genomen om aan de Kaderrichtlijn en andere communautaire regelgeving te voldoen. Bij dit laatste moet men denken aan bijvoorbeeld de Zwemwaterrichtlijn, Richtlijn stedelijk afvalwater, Drinkwaterrichtlijn, Nitraatrichtlijn en Vogelen Habitatrichtlijn. De gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn wordt hier niet genoemd. De KRW kent eveneens een financiële bepaling, waarbij wordt uitgegaan van kostenterugwinning van waterdiensten. Hieronder worden deze instrumenten afzonderlijk besproken. Plannen Elke zes jaar dient per stroomgebied een stroomgebiedbeheersplan opgesteld te worden. Bij grensoverschrijdende stroomgebieden binnen de EU moet in beginsel een internationaal stroomgebiedbeheersplan worden opgesteld. Deze laatste worden gebaseerd op de nationale stroomgebiedplannen en worden door de internationale stroomgebiedautoriteit samengevoegd tot een plan. Bij internationale stroomgebieden die EU-grenzen overschrijden, dient hiernaar gestreefd te worden. Een stroomgebiedbeheersplan bevat in de eerste plaats een samenvatting van het programma van maatregelen, waarmee men aan de doelstellingen van de richtlijn denkt te voldoen. Ook de doelstellingen per stroomgebied, de normen, monitoring, informatievoorziening en prioritering vinden in het plan een plaats. De richtlijn kent een bijlage VII, waarin wordt beschreven wat er in het plan dient te staan. Maatregelenprogramma’s Een wezenlijk onderdeel van de stroomgebiedplannen zijn de samenvattingen van de verplichte maatregelenprogramma’s (art. 11) die daarin moeten worden opgenomen. Deze maatregelenprogramma’s dienen om de milieudoelstellingen van de richtlijn te kunnen verwezenlijken. De richtlijn (art. 10) gaat uit van een gecombineerde aanpak voor puntbronnen en diffuse bronnen die gebaseerd is op: 1. of emissiebeheersingsmaatregelen uitgaande van de best beschikbare technologie; 2. of op de toepasselijke emissiegrenswaarden;

168


3. of – in geval van diffuse effecten – op emissiebeheersingsmaatregelen met inbegrip van de beste milieupraktijken, zoals die in verschillende bestaande richtlijnen zijn opgenomen, bijvoorbeeld in de IPPC-richtlijn, de Nitraatrichtlijn, en de Richtlijn stedelijk afvalwater. Emissiebeheersingsmaatregelen zijn volgens artikel 2 lid 41, beheersingsmaatregelen die een specifieke emissiebeperking vereisen, bijvoorbeeld het in acht nemen van een emissiegrenswaarde, of die anderszins grenzen of voorwaarden stellen aan de gevolgen, aard of kenmerken van emissies of bedrijfsomstandigheden die de emissies beïnvloeden. Hierbij kan voor gewasbeschermingsmiddelen worden gedacht aan teeltvrije zones, spuitvrije zones etc. in het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij, aan gebruiksvoorschriften in de provinciale milieuverordening (bijvoorbeeld ten aanzien van het gebruik van bestrijdingsmiddelen op verhard oppervlak)122 en ook hier geldt de vraag of extra gebruiksvoorschriften bij de toelating kunnen worden gesteld. Artikel 10 stelt dat de voorgeschreven aanpak betrekking heeft op alle ‘lozingen’. Dit betekent dat het artikel betrekking heeft op de gecombineerde aanpak voor puntbronnen en diffuse bronnen. Tot dusver heeft het Hof van Justitie juist een strikt onderscheid aangebracht tussen de term ‘lozing’ en de term ‘diffuse bron’.123 Deze definiëring vervalt in de KRW. Dat betekent niet dat ook de met de definiëring samenhangende problemen komen te vervallen. De Kaderrichtlijn gebruikt de termen ‘puntbronnen’, ‘diffuse bronnen’ en ‘andere negatieve effecten op de waterkwaliteit’.124

De KRW gaat ervan uit dat, wanneer er op grond van kwaliteitsnormen in andere communautaire regelgeving strengere voorschriften zijn vereist (bijvoorbeeld ten aanzien van drinkwater), de strengste voorwaarden gelden. Hiermee wordt gekozen voor een kwaliteitsbenadering die gerealiseerd moet worden met onder meer emissiemaatregelen. De maatregelen bevatten zowel verplichte basismaatregelen als aanvullende maatregelen. De maatregelenprogramma’s mogen verwijzen naar nationale maatregelen die voor het gehele grondgebied gelden. 122 123

124

Dit blijkt namelijk een belangrijke verontreinigingsbron te zijn. Zie bijvoorbeeld H. van Rijswick, De consequenties van een ruime uitleg van het begrip lozing uit richtlijn 76/464, Tijdschrift voor Milieu en Recht 1999/12, p. 291-296. Zie bijvoorbeeld H. van Rijswick, Een goede toestand van het oppervlaktewater, in: De Staat van Water, Vermande 1999, p. 125-139.

169


De basismaatregelen dienen zodanig te zijn dat aan een groot aantal normen uit bestaande richtlijnen wordt voldaan. De basismaatregelen zijn verplichte maatregelen en minimumvereisten die nodig zijn om aan de communautaire wetgeving voor de waterbescherming te voldoen. Hier vallen ook de maatregelen onder die nodig zijn op grond van de Zwemwaterrichtlijn, Vogelrichtlijn, Drinkwaterrichtlijn, Seveso-richtlijn,125 Merrichtlijn, de richtlijn zuiveringsslib,126 de Richtlijn Stedelijk afvalwater,127 de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn,128 de Nitraatrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de IPPC-richtlijn.129 Zie hiervoor bijlage VI van de KRW. Wanneer het gaat om een emissie van verontreinigende stoffen dient een gecombineerde aanpak te worden toegepast. Er dient gebruikgemaakt te worden van bestrijding aan de bron door vaststelling van emissiegrenswaarden en milieukwaliteitsnormen. Dit geldt zowel voor puntbronnen als voor diffuse bronnen. Zo dient in ieder geval binnen de door de richtlijn gestelde termijn voldaan te worden aan de milieukwaliteitsnormen op grond van de Drinkwaterrichtlijn. Voor oppervlaktewateren moeten de milieudoelstellingen van het eerste stroomgebiedbeheersplan leiden tot kwaliteitsnormen die minstens even streng zijn als die welke vereist zijn om richtlijn 76/464 uit te voeren (dus inclusief de dochterrichtlijnen, art. 22 lid 6 en de kwaliteitseisen die zijn vastgesteld voor de ‘grijze-lijststoffen’). Bij de basismaatregelen hoort ook een verplichte voorafgaande vergunning voor lozingen vanuit een puntbron. De vergunning kan ook worden vervangen door algemene regels, mits er in ieder geval emissiecontroles in voorgeschreven worden. Veel gewasbeschermingsmiddelen komen echter door andere lozingen (niet vanuit een puntbron) of door diffuse verontreiniging in het water terecht. Bij verontreiniging vanuit drainagestelsels kan wel gesproken van een lozing vanuit een puntbron.130

125

126

127

128

129

130

170

Richtlijn van de Raad van 24 juni 1982 inzake de risico’s van zware ongevallen bij bepaalde industriële activiteiten, Pb. 1982 L230/1. Richtlijn van de Raad van 12 juni 1986 betreffende de bescherming van het milieu, in het bijzonder de bodem, bij het gebruik van zuiveringsslib in de landbouw, Pb. 1986 L181/6. Richtlijn 91/271/EEG van de Raad van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater, Pb. 1991 L135. Richtlijn van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, Pb. 1991 L230. Richtlijn 96/91/EEG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging. Pb. 1991 L257/26. Zelfs daar kan nog over worden getwijfeld nu de KRW bij puntbronnen spreekt over de plaats waar de emissie de installatie verlaat.


Als niet met de basismaatregelen aan de milieudoelstellingen van de richtlijn kan worden voldaan, dan dienen aanvullende maatregelen te worden genomen. Bijlage VI deel B bevat een niet-limitatieve lijst met aanvullende maatregelen, variërend van wetgeving tot voorlichting, gedragregels tot vraagregulerende maatregelen, educatieve projecten tot praktische projecten als het bouwen van ontziltingsinstallaties. Als een van de aanvullende maatregelen worden ook in onderhandeling totstandgekomen milieuovereenkomsten genoemd. De aanvullende maatregelen kunnen ook worden ingezet met het oog op extra bescherming of verbetering van de onder de KRW vallende wateren (art. 11 lid 4). Lozingen vanuit een puntbron dienen daarmee of verboden, of door een voorafgaande vergunning gereguleerd te worden. Deze vergunning mag vervangen worden door algemene regels. Zijn op grond van een kwaliteitsnorm strengere voorwaarden vereist, dan dienen er strengere emissiebeheersingsmaatregelen te worden vastgesteld (art. 10 bis lid 3). Opmerkelijk is, dat de Kaderrichtlijn geen onderscheid wordt gemaakt tussen puntbronnen en diffuse bronnen. Uit de definiëring van emissiegrenswaarden blijkt dat deze met name bedoeld zijn voor puntbronnen, hetgeen overigens logisch is. Kenmerkend voor diffuse bronnen is juist dat niet gemakkelijk emissie-eisen aan een bepaalde bron voorgeschreven kunnen worden. Emissiegrenswaarden gelden namelijk, volgens de richtlijn, op het punt waar de emissies de installatie verlaten. Artikel 11 lid 3 sub g stelt dat voor lozingen vanuit puntbronnen een voorafgaande vergunning verplicht is, terwijl dit voor diffuse bronnen facultatief is (art. 11 lid 3 sub h). Voor verontreiniging door diffuse bronnen dienen maatregelen te worden genomen ter preventie of beheersing van de introductie van gevaarlijke stoffen. Hier wordt een duidelijke relatie gelegd met het productenbeleid, en de toelating en het gebruik van bepaalde schadelijke stoffen (art. 11 lid 3 sub h). Zo kan op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn gekozen worden voor strengere toelatingseisen, mits en voorzover dat op grond van de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn is toegestaan. Ook ten aanzien van water dat is bestemd als drinkwater, wordt voor een preventieve benadering gekozen: er dienen zodanige maatregelen te worden genomen dat het niveau van de zuivering dat voor de productie van drinkwater is vereist, wordt verlaagd (art. 7 lid 3).

171


Kostenterugwinning De Kaderrichtlijn vraagt dat lidstaten rekening houden met het beginsel van terugwinning van de kosten van waterdiensten, inclusief de milieukosten en de kosten van hulpmiddelen. Dit alles overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt (art. 9). Het begrip waterdiensten moet met name in economische zin worden opgevat en de kostenterugwinning geldt niet voor het waterbeheer in ruime zin, mits dit het doel van de richtlijn en het bereiken daarvan niet in het gedrang brengt (art.9 lid 4). De KRW verwijst naar economische analyses en ziet als economische sectoren in ieder geval gezinnen, bedrijfsleven en de landbouw (art. 9 lid 1). Zij dienen een redelijke bijdrage te leveren aan de terugwinning van waterdiensten. Onttrekkingen en opstuwingen die geen significant effect hebben op de watertoestand, kunnen ook worden vrijgesteld van beheersingsmaatregelen, zoals een vergunning (art. 11 lid 3 sub e). Monitoring en rapportering Artikel 8 van de richtlijn schrijft voor dat de lidstaten zorg dragen voor de opstelling van programma’s voor de monitoring van de watertoestand, om zo een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand in elk stroomgebieddistrict. Ook ten behoeve van de monitoring is een Europese guidance opgesteld.131 De KRW laat het aan de lidstaten over de hoeveelheid en plaats van de monitoringpunten vast te stellen. Het is denkbaar dat niet voor elk waterlichaam monitoringpunten worden vastgesteld, mits er voldoende waterlichamen worden gemeten om een goed beeld te krijgen van de ecologische en chemische situatie in vergelijkbare waterlichamen. Wél is vereist dat de monitoringprogramma’s zo zijn opgesteld dat een representatief en betrouwbaar beeld van het hele waterlichaam wordt gegeven. Voor oppervlaktewater houden de programma’s het volume en niveau of snelheid van stroming in, voor zover van belang voor ecologische en chemische toestand en het ecologisch potentieel alsmede de ecologische en de chemische toestand en het ecologisch potentieel. De wijze van monitoring en toetsing kan wel verschillen van wat in Nederland gebruikelijk is. Leidt een andere wijze van toetsing tot andere resultaten (in hoeverre wordt voldaan aan de kwaliteitseisen) dan kan dit leiden tot herziening van vergunningen of het 131

172

Water Framework Directive Common Implementation Strategy, Working Group 2.7. Monitoring, Guidance on Monitoring for the Water Framework Directive. Final version, 23 January 2003.


stellen van aanvullende emissiebeheermaatregelen of het aanscherpen van de kwaliteitseisen zelf. Voor beschermde gebieden worden de programma’s aangevuld met de specificaties in de communautaire wetgeving krachtens welke de afzonderlijke beschermde gebieden zijn ingesteld. De monitoringprogramma’s moeten uiterlijk zes jaar na inwerkingtreding van de richtlijn operationeel zijn. Hiertoe is het Besluit kwaliteitseisen en monitoring water vastgesteld. Intrekking andere richtlijnen en overgangsbepalingen Met de inwerkingtreding van de EKW op 22 december 2000 is artikel 6 van richtlijn 76/464 vervallen. Beschikking 77/795, richtlijn 79/869 en richtlijn 75/440 vervallen na 7 jaar, dus in december 2007. Richtlijn 78/659, richtlijn 79/923, richtlijn 80/68 en richtlijn 76/464 vervallen na 13 jaar. Dat betekent dat tot eind 2013 ook voldaan moet worden aan de eisen uit deze richtlijnen. Voor richtlijn 76/464 vervangt de prioriteitslijst van artikel 21, de als prioritair aangemerkte stoffen in de mededeling van de Commissie aan de Raad van 22 juni 1982. Bij de toepassing van artikel 7 van richtlijn 76/464 kunnen lidstaten de beginselen van de Kaderrichtlijn toepassen voor de aanwijzing van verontreinigingsproblemen en de stoffen waardoor die veroorzaakt worden, voor de vaststelling van kwaliteitsnormen en voor het vaststellen van maatregelen. Externe integratie De afstemming tussen maatregelen op grond van de KRW en andere communautaire wetgeving houdt in, dat indien er geen andere communautaire regelgeving is, lidstaten op grond van de Kaderrichtlijn verplicht zijn een vergunning te eisen ingeval van een verontreiniging vanuit een puntbron en zij kunnen een vergunning eisen ingeval van andere verontreinigingen. Daarnaast geldt de verplichting tot een vergunning (of de mogelijkheid in geval van andere negatieve effecten) op grond van de KRW eveneens, indien er andere communautaire regelgeving is, maar deze niet voldoende is om negatieve effecten op de watertoestand tegen te gaan. Deze situatie zal zich zeker voordoen ten aanzien van gewasbeschermingsmiddelen, nu deze in 173


meer dan de toegestane mate voorkomen in oppervlaktewater en grondwater.132 Praktisch betekent dit dat naast een toelating die de waterkwaliteit niet voldoende beschermt om aan de kwaliteitseisen te voldoen, aanvullende beschermingsmaatregelen (vergunningen, algemene regels, aanvullende emissiebeheersmaatregelen, strengere milieukwaliteitseisen) moeten worden genomen om toch aan de verplichtingen uit de KRW te kunnen voldoen. De ene richtlijn gaat dus niet boven de andere, maar beiden gelden naast elkaar. Het is ook niet zo dat wanneer eenmaal een product is toegelaten het gebruik zonder meer is toegestaan conform de eisen bij zijn gesteld bij de producttoelating. Aanvullende eisen op grond van de Kaderrichtlijn water zijn dan verplicht, voor zover noodzakelijk om aan de eisen van de KRW te voldoen. Dat was overigens onder de ‘oudere’ waterrichtlijnen niet anders.133 Meer in het algemeen kan worden gesteld dat een daadwerkelijk verbeteren van de waterkwaliteit niet alleen kan worden gerealiseerd met regelgeving voor water. Externe integratie met andere beleidsterreinen als onder andere verkeer en vervoer, landbouw, stoffen en producten is noodzakelijk, om met name de problematiek van de diffuse bronnen aan te kunnen pakken. Indien op andere terreinen van regelgeving geen of onvoldoende rekening wordt gehouden met waterkwaliteitsnormen, zal het moeilijk zijn om deze alleen met behulp van waterregelgeving te bereiken. In de beantwoording van de onderzoeksvragen, in het bijzonder bij vraag 1, wordt uitvoerig ingegaan op de relatie tussen de KRW en de Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn. De Kaderrichtlijn water en stoffen De KRW beoogt te waterkwaliteit te beschermen en te verbeteren door middel van (onder meer) het reguleren van stoffen. Het reguleren van stoffen is niet nieuw in de waterregelgeving.134 Ook richtlijn 76/464/EEG (vervangen door richtlijn 2006/11/EG), richtlijn 86/280/EEG, de Grondwaterrichtlijn (80/86/EEG), de richtlijn met kwaliteitseisen bestemd voor de winning van drinkwater (75/440/EEG) en de Drinkwaterrichtlijn (water bestemd voor

132 133 134

174

Zie Wuijts en Van Rijswick, RIVM 2007. Zie HvJ EG zaken C-231/97 en C-232/97. Voor deze paragraaf is gebruikt gemaakt van M. Montforts, H. van Rijswick, A. Freriks, A. Keessen en S. Wuijts, De relatie tussen productregistratie en waterkwaliteitsregelgeving: geneesmiddelen, diergeneesmiddelen en veevoederadditieven, RIVM-rapport 601500003/2006 en S. Wuijts en H. van Rijswick, RIVM rapport 734301 028, Drinkwateraspecten en de Kaderrichtlijn Water, Criteria voor de bescherming van drinkwaterbronnen en kwaliteitsdoelstellingen.


menselijke consumptie, 98/83/EG) doen dit, alhoewel de wijze van reguleren niet altijd gelijk is. Voor een goed begrip van de stoffennormering in de KRW worden eerst de normeringen uit de andere waterrichtlijnen kort besproken. Richtlijn 2006/11/EG en de Grondwaterrichtlijn Richtlijn 2006/11/EG vervangt richtlijn 76/464/EEG en kent hetzelfde systeem van stofnormering als de Grondwaterrichtlijn (80/86). De richtlijnen maken een onderscheid tussen twee lijsten van (families en groepen van) stoffen. Het onderscheid is ingegeven door verschillen in toxiciteit, persistentie en bio-accumuleerbaarheid en in ernst van eventuele verontreiniging, en het onderscheid heeft invloed op de verantwoordelijkheden van het bevoegde gezag. De wijze waarop stoffen, stofgroepen, en families van stoffen benoemd zijn in deze lijsten bepaalt welke stoffen gereguleerd moeten worden. Lijst I, de zogenaamde ‘zwarte-lijststoffen’135, omvat sommige afzonderlijke stoffen die deel uitmaken van de volgende families en groepen van stoffen die in hoofdzaak zijn gekozen op basis van hun toxiciteit, persistentie, bio-accumulatie, met uitzondering van die stoffen welke biologisch onschadelijk zijn of die snel worden omgezet in biologisch onschadelijke stoffen. Lozingen van deze zwarte-lijststoffen moeten op termijn geheel worden beeindigd. Lijst II, de ‘grijze-lijststoffen’, omvat: • de stoffen die deel uitmaken van de families en groepen van stoffen genoemd in lijst I en waarvoor de grenswaarden bedoeld in artikel 6 van deze richtlijn niet worden vastgesteld (door de Commissie); • sommige afzonderlijke stoffen en bepaalde categorieën stoffen die deel uitmaken van bepaalde families en groepen van stoffen (Bijlage I), die een schadelijke werking op het water hebben, welke echter beperkt kan zijn tot een bepaald gebied en afhangt van de kenmerken van de ontvangende wateren en de plaats daarvan. De verontreiniging met grijze-lijststoffen moet worden beperkt. Het bevoegde gezag heeft dus zowel de ruimte als de plicht invulling te geven aan beleid teneinde de emissie van stoffen die onder Lijst I of II horen te reguleren. Voor Lijst I stoffen stelt de Commissie normen vast. Het nationale bevoegde gezag moet beoordelen of een stof, waarvoor geen normen door de Commis135

De begrippen lijst I/lijst II en zwarte lijst/grijze lijst hebben dezelfde betekenis en worden in dit rapport door elkaar gebruikt.

175


sie zijn vastgesteld, valt onder deze lijsten van families en groepen van stoffen. De lijst bevat weliswaar ‘bepaalde stoffen’, maar geeft met name nauwkeurig criteria waaraan getoetst kan worden of een stof gereguleerd moet worden. Deze criteria zijn dus van belang. Het blijkt dat de criteria op verschillende manieren een doorsnede van de stoffen maken. De criteria definieren een relevante stof op basis van: samenstelling (aanwezigheid van een bepaald element), structuur, fysisch-chemische reactiviteit, biologische activiteit, of herkomst. Kort samengevat dient het bevoegde gezag te onderzoeken of een verontreinigende stof de facto toxisch, persistent en bio-accumulerend is, indien de stof voldoet aan een van deze kenmerken: • organische verbinding bevattende een of meerdere van de volgende atomen of groepen: chloor, broom, fluor, jood, astaat, kwik, fosfor, tin, cadmium, cyanide, nitriet, silicium, zink, koper, nikkel, chroom, lood, selenium, arsenicum, antimoon, molybdeen, titaan, barium, beryllium, borium, uranium, vanadium, kobalt, thallium, tellurium, of zilver; • minerale olie (C6-C40) of een koolwaterstof hieruit bereid; • anorganische verbinding bevattende een of meerdere van de volgende atomen of groepen: tin, fosfor, kwik, fluor, cyanide, ammoniak, cadmium, nitriet, zink, koper, nikkel, chroom, lood, selenium, arsenicum, antimoon, molybdeen, titaan, barium, beryllium, borium, uranium, vanadium, kobalt, thallium, tellurium, of zilver; • Stof die in staat is een organisme te schaden of onschadelijk te maken (= met een biocide werking) of een derivaat daarvan; • Stof waarvan is aangetoond dat hij in of via het water een kankerverwekkende, mutagene of teratogene werking heeft; • Stof met een schadelijke werking op de smaak en/of geur van producten uit het water en bestemd voor de mens; • Stof waaruit in water organische halogeenverbindingen, persistente organische siliciumverbindingen, of stoffen met een schadelijke werking op de smaak en/of geur van producten uit het water en bestemd voor de mens, kunnen ontstaan; • Persistente kunststof die in water kan drijven, zweven of zinken en die enig gebruik van het water kan hinderen • Stof die ongunstig inwerkt op de zuurstofbalans.

176


Richtlijn 75/440/EEG (oppervlaktewater dat wordt gebruikt voor de winning van drinkwater) en Richtlijn 98/83/EG (drinkwater bestemd voor menselijke consumptie) Richtlijn 75/440/EEG heeft betrekking op de eisen waaraan de kwaliteit van zoet oppervlaktewater moet voldoen, dat bestemd is om te worden gebruikt voor de productie van drinkwater. Op grond van artikel 3 dienen de lidstaten waarden voor de kwaliteit van het drinkwater vast te stellen. Kwaliteitsnormen worden vastgesteld ten behoeve van de volksgezondheid, het milieu en ter voorkoming van ongelijke mededingingsvoorwaarden. Nationaal vastgestelde waarden mogen niet minder streng zijn dan de in een bijlage van de richtlijn genoemde grenswaarden (I-waarden). Daarnaast kent de richtlijn richtwaarden waarvan de naleving door de lidstaten moet worden nagestreefd. De eisen van de Drinkwaterrichtlijn laten onverlet dat voor andere vormen van gebruik strengere normen kunnen gelden. Drinkwaterrichtlijn 98/83/EEG heeft als doel de volksgezondheid te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van verontreiniging van voor menselijke consumptie bestemd water, door ervoor te zorgen dat het gezond en schoon is. Richtlijn 98/83/EG vervangt de oude drinkwaterrichtlijn 80/778/EEG. Het object van de drinkwaterrichtlijn is water dat onbehandeld of na behandeling bestemd is voor drinken, koken, voedselbereiding of andere huishoudelijke doeleinden, ongeacht de herkomst en of het water wordt geleverd via een distributienet, uit een tankschip of –auto, in flessen of in verpakkingen. Voorts valt ook water dat in levensmiddelenbedrijven wordt gebruikt onder de reikwijdte van de richtlijn. De lidstaten zijn verplicht om kwaliteitseisen te stellen. Diverse families en groepen van stoffen worden in Richtlijn 75/440/EEG gedefinieerd door de chemische textuur: veelal totaal aanwezig ion (metaal, metalloïde, cyanaat, sulfaat, nitraat, ammoniak). Enkele koolwaterstoffen zijn apart gegroepeerd. Oppervlakte-actieve stoffen worden benoemd op hun fysisch-chemische eigenschap. Fenolen en polycyclische aromatische carbiden worden onderscheiden naar structuur. Koolwaterstoffen in oplossing of in emulsie, en extraheerbaar met petroleumether hebben een eigen norm, alsmede de met chloroform extraheerbare stoffen. Extraheerbaar totaal organische chloor dient genormeerd te worden door de lidstaat. Op een vergelijkbare wijze worden in de Drinkwaterrichtlijnen 75/440/EEG en 98/83/EG individuele stoffen benoemd die onderscheiden worden naar 177


structuur of werking: cyaniden, pesticiden en pesticiden - totaal, policyclische aromatische koolwaterstoffen, en trihalomethanen – totaal136. Alleen die pesticiden die naar alle waarschijnlijkheid in een bepaald water voorkomen, moeten worden gecontroleerd. Onder pesticiden worden verstaan: • organische insecticiden; • organische herbiciden; • organische fungiciden; • organische nematociden; • organische acariciden; • organische algiciden; • organische rodenticiden; • organische slimiciden; • soortgelijke producten (onder meer groeiregulators) en hun respectievelijke metabolieten en afbraak- en reactieproducten137. Een pesticide is een familie of een groep van stoffen, die in staat is een plaagorganisme te schaden of onschadelijk te maken. Insecticiden bestrijden insecten, herbiciden planten, fungiciden schimmels, nematociden aaltjes, acariciden mijten en spinnen, algiciden algen, rodenticiden knaagdieren, en slimiciden slijmvorming (bacterie-, schimmel-, en algenfilm). Soortgelijke producten (denk aan aviciden tegen vogels, talpiciden tegen mollen, mollusciciden tegen slakken, bactericiden, doodspuitmiddelen, groeiregulatoren, wildafweermiddelen, en zaaizaadontsmetters) kwalificeren ook als pesticide. Deze definities slaan terug op de eigenschap van de stof in combinatie met een specifieke plaag. Stoffen met deze eigenschappen kennen toepassingen in de gewasbescherming, de geneeskunde, de diergeneeskunde, de dierhouderij, de materiaalbescherming, de conservering, en de desinfectie. Het feit dat metabolieten en afbraak- en reactieproducten ook kwalificeren als pesticide geeft aan dat de (mogelijke) biologische activiteit van de stof van belang is voor de kwalificatie en de keuze van beleidsmatige regulering. In de derde editie van de ‘Guidelines for Drinking-water Quality’ van de WHO worden de vereisten voor de bereiding van gezond en veilig drinkwater beschreven. Dit zijn zowel bereidingstechnische als waterkwaliteitsaspecten. De gebruikers van dit rapport bevinden zich over de hele wereld, de ‘Guidelines’ zijn daarom ook vrij algemeen opgesteld zodat deze ook breed toegepast kunnen worden. Nadrukkelijk wordt vermeld dat lokale omstan136

137

178

Trihalomethanen zijn organische koolwaterstoffen met 1 atoom koolstof en drie halogenen (fluor, chloor, broom, jood of astaat). Nederland heeft bij de omzetting hieraan toegevoegd het begrip ‘humaan-toxicologisch relevante’ zonder nadere criteria te geven.


digheden een belangrijke rol spelen in de kwaliteit van de bron voor drinkwaterbereiding en dat altijd de vertaalslag moeten worden gemaakt naar de lokatiespecifieke omstandigheden. De ‘Guidelines’ hebben geen wettelijke status, maar vormen wel één van de basisdocumenten voor normafleiding. Voor een aantal microbiologische en chemische stoffen zijn richtwaarden afgeleid. De chemische stoffen zijn geselecteerd op basis van een gebleken voorkomen in drinkwater in combinatie met een (mogelijke) toxiciteit van de stof dan wel op basis van een internationaal een punt van zorg. Het is geen uitputtende lijst. Zo bevat de lijst een beperkt aantal biologisch actieve stoffen, pesticiden en insecticiden, die specifiek worden benoemd. De richtwaarde is afgeleid op basis van een humaan toxicologische risicobenadering. Dit is afwijkend ten opzichte van de Nederlandse drinkwaterwetgeving, waarin het voorzorgsprincipe wordt gehanteerd. In het algemeen geldt in Nederland dat de grenswaarde van het voorzorgsprincipe (< 0,1 µg/l) lager ligt dan die van de risicobenadering, voor die stoffen waarvoor dat niet het geval is (aldrin, dieldrin, heptachloor en heptachloorepoxide) wordt een aanvullende, lagere, grenswaarde gesteld. De KRW voorziet in het vervallen van de richtlijn 75/440/EEG eind 2007. Dit betekent, als er geen extra maatregelen worden getroffen (bijvoorbeeld aanwijzen van beschermingszones o.g.v. art. 7 lid 3 KRW), een teruggang in het huidige beschermingsniveau van het oppervlaktewater bestemd voor drinkwater, zowel ten aanzien van de functietoekenning als ten aanzien van de normering. Een voorlopige analyse laat zien dat de stoffenlijsten uit het Waterleidingbesluit niet worden afgedekt door hetgeen de KRW hiervoor tot nu toe heeft opgenomen.138 Naast de stoffen speelt natuurlijk ook de beoogde normstelling een rol, die in een aantal gevallen hoger is dan voor de inname van oppervlaktewater bestemd voor drinkwaterbereiding vereist. Een teruggang in het beschermingsniveau wordt in algemene zin gerelativeerd door de eis van de KRW dat het huidige beschermingsniveau niet achteruit mag gaan. In beginsel kan hieruit worden afgeleid dat de normen die nu gelden onder richtlijn 75/440/EEG ook zullen gelden onder de KRW. Herziening Drinkwaterrichtlijn 98/83/EG In 2003 is door de Commissie de voorbereiding voor de herziening van de Drinkwaterrichtlijn opgestart. Op basis van een brede consultatie van betrokken partijen over de ervaringen met betrekking tot de implementatie van 138

De nog ontbrekende stoffen zouden in de lijst overige stoffen kunnen worden meegenomen.

179


de huidige richtlijn is in december 2005 een strategisch document opgesteld, dat als het ware ‘het spoorboekje’ naar de herziening vormt.139 Elementen die bij de herziening aan de orde zullen komen zijn: • Parameters in de Drinkwaterrichtlijn • Harmonisatie tussen watergerelateerde EU-richtlijnen • Rapportageverplichtingen • Risico-management (Water Safety Plans) • Nieuwe methoden voor monstername en analyse • Kleine winningen De ‘functietoekenning’ van oppervlaktewateren bestemd voor drinkwaterbereiding is niet opgenomen in 98/83/EG en wordt ook niet beoogd te worden opgenomen in de herziening Normstelling in de Kaderrichtlijn water De normstelling in de KRW komt op drie niveau’s tot stand: Europees, per stroomgebied en landelijk. Kenmerkend voor de vastgestelde lijst met prioritaire stoffen is dat er wordt gewerkt met individuele stoffen in plaats van stofgroepen. De stoffen zijn geselecteerd op grond van regelmatig voorkomen in het oppervlaktewater. Hier gold dat niet alleen de toepassing en bijbehorende risicobeoordeling, als wel het voorkomen in het water op Europese schaal een reden was om de stof te volgen. Het nationale beleid richt zich op het bereiken van een goede chemische en ecologische toestand. Daartoe worden, in aanvulling op de prioritaire stoffen, voor overige relevante verontreinigende stoffen normen vastgesteld in een Amvb. Annex II van de KRW verplicht de lidstaten immers informatie te verzamelen van significante vervuiling van diffuse bronnen, met name door stoffen opgenomen in Annex VIII van de KRW. De opsomming in Bijlage VIII vertoont sterke gelijkenis met die in de Richtlijn 76/464/EEG (gewijzigd door richtlijn 2006/11/EG): • Organische halogeenverbindingen en stoffen die in water dergelijke verbindingen kunnen vormen. • Organische fosforverbindingen. • Organische tinverbindingen.

139

180

Revision of the Drinking Water Directive 98/83/EC, strategic document draft 5. Discussion document circulated in 7th meeting of the Standing Committee of the Drinking Water Directive, European Committee, Brussel, 2005.


•

• • • • • • • •

Stoffen en preparaten, of de afbraakproducten daarvan, waarvan is aangetoond dat zij carcinogene of mutagene eigenschappen hebben, of eigenschappen die in of via het aquatische milieu gevolgen kunnen hebben voor steroïdogene functies, schildklierfuncties, de voortplanting of andere hormonale functies. Persistente koolwaterstoffen en persistente en bioaccumuleerbare organische toxische stoffen. Cyaniden. Metalen en metaalverbindingen. Arseen en arseenverbindingen. Biociden en gewasbeschermingsmiddelen. Stoffen in suspensie. Stoffen die bijdragen tot de eutrofiëring (met name nitraten en fosfaten). Stoffen die een ongunstige invloed uitoefenen op de zuurstofbalans (en die kunnen worden gemeten met behulp van parameters zoals BZV, CZV, enz.).

Voor de invulling van de normstelling wordt uitgegaan van de zogenaamde 76/464/EEG lijst, die hierboven toegelicht is. De criteria definiëren een relevante stof op basis van: • samenstelling (aanwezigheid van een bepaald element), • structuur, • fysisch-chemische reactiviteit, • biologische activiteit, of • herkomst. Op Europees niveau vindt normstelling plaats voor stoffen die voor de meeste lidstaten relevant zijn. Hiertoe wordt een Richtlijn Prioritaire Stoffen opgesteld. Deze richtlijn is op 17 juni 2006 in procedure gegaan. De richtlijn bevat een lijst met 33 prioritaire stoffen. Deze lijst is voor een belangrijk deel afkomstig uit de EG Richtlijn Gevaarlijke Stoffen (76/464/EG). Dit betekent dat er veel ‘oude’ stoffen op staan, die al niet meer in gebruik zijn, dan wel niet meer relevant voor de Nederlandse situatie. In de richtlijn wordt met de normstelling uitgegaan van de algemene milieudoelstellingen. Geen rekening wordt gehouden met doelstellingen voor gebieden met bijzondere bescherming zoals waterlichamen bestemd voor drinkwaterproductie.140 140

P. Lepper, Towards the Derivation of Quality Standards for Priority Substances in the Context of the Water Framework Directive. Frauenhofer-Institute Molecular Biology and

181


Het is aan de lidstaten zelf om hier eventueel strengere normen aan te koppelen. De richtlijn stelt hierover in overweging 12: ‘Member States have to comply with Council Directive 98/83/EC on water intended for human comsumption and manage the surface water bodies used for abstraction of drinking water in accordance with Article 7 of Directive 2000/60/EC. This Directive should therefore be implemented without prejudice to those requirements which may require more stringent standards.’

Aanscherpen is dus mogelijk, versoepelen niet direct. Bij het niet kunnen realiseren van de doelstellingen kan uitstel/derogatie door de Commissie worden verleend, indien (KRW art. 4 lid 4 onder a): • Doelstellingen technisch niet kunnen worden gerealiseerd binnen de gestelde termijn; • De maatregelen onevenredig kostbaar zijn; • De natuurlijke omstandigheden een tijdig verbeteren van het waterlichaam beletten. Wanneer ook binnen de 2e en 3e termijn de doelstellingen niet haalbaar blijken vanwege bovengenoemde redenen, dan kan de norm, in overleg met de Commissie, worden bijgesteld. Conform hetgeen de KRW hierover stelt dient de Richtlijn uiterlijk eind 2006 te zijn vastgesteld door de Europese Commissie. Verwacht wordt dat deze termijn niet zal worden gehaald. In de toelichting is daarom gesteld dat van lidstaten niet zal worden verwacht dat zij zelf voor normstelling van deze stoffen dienen te zorgen. Tot het van kracht worden van de Richtlijn prioritaire stoffen gelden de huidige normen op grond van de Gevaarlijke stoffenrichtlijn (76/464/EEG). De KRW schrijft verder voor dat de Lijst Prioritaire Stoffen elke 4 jaar dient te worden bezien en zonodig geactualiseerd. De EC heeft hiervoor in 2005 een opdracht doen uitgaan. Bij het opvoeren van ‘nieuwe’ stoffen zal echter

Apllied Ecology, Contract No. B4-3040/2000/30637/MAR/E1, 2000.In de rapportage van het Frauenhofer Instituut wordt de werkwijze ten aanzien van normafleiding voor wateren bestemd voor drinkwaterbereiding wel beschreven. Uitgegaan wordt als eerste van 75/440/EEG, categorie A1. Indien de stof niet voorkomt op deze lijst wordt op basis van de drinkwaternorm uit 98/83/EC in combinatie met het verwijderingsrendement (expert judgement) de norm voor oppervlaktewater berekend.

182


moeten worden aangetoond dat de stof op Europees niveau een probleem vormt. Gebiedsgerelateerde normstelling voor stoffen Met betrekking tot gebiedsgerelateerde normstelling wordt beoogd om zo veel mogelijk dezelfde normstelling aan te houden als de buurlanden en dit voor de verschillende rivieren te uniformeren. Als vertrekpunt is de stoffenlijst gehanteerd zoals opgenomen in de ‘Regeling milieukwaliteitseisen gevaarlijke stoffen oppervlaktewateren’.141 Deze Regeling vormt de Nederlandse implementatie van de Richtlijn gevaarlijke stoffen (76/464/EEG).142 Uitgangspunt bij de normstelling is dat, waar relevant, de drinkwaterroute in de normstelling zal worden meegenomen, hetgeen ook in overeenstemming is met de integrale en stroomgebiedsgerichte benadering van de KRW. De Gewasbeschermingsmiddelenrichtlijn (richtlijn 91/414/EEG) Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft enkele kernpunten van de Gewasbeschermingsmiddelen-richtlijn (hierna: richtlijn 91/414 of de richtlijn).143 Aan de orde komen onder meer: doelstellingen, werkingssfeer, instrumenten, verhouding tot andere richtlijnen en beleidsruimte voor lidstaten. Waar mogelijk worden specifieke ‘water-aspecten’ belicht. Niet wordt ingegaan op in de richtlijn geregelde onderwerpen als geheimhouding, openbaarheid, gegevensbescherming en dierproefregeling, omdat deze voor dit onderzoek minder van belang zijn.

141 142

143

Staatscourant 2004, nr. 247/ pag. 34. Door Vlaardingen et al (Vlaardingen, PLA van en Verbruggen, EMJ. Guidance for the derivation of environmental risk limits within the framework of the project ‘International and National Environmental Quality Standards for Substances in the Netherlands (INS). RIVM, Bilthoven, 2006. RIVM-rapport 601501031/2006) is de aan te houden methodiek voor normafleiding beschreven. Daarbij wordt aangesloten bij de werkwijze zoals ook door Lepper (Lepper, P. Towards the Derivation of Quality Standards for Priority Substances in the Context of the Water Framework Directive. Frauenhofer-Institute Molecular Biology and Applied Ecology, Contract No. B4-3040/2000/30637/MAR/E1, 2000) is gehanteerd met betrekking tot de prioritaire stoffen. Richtlijn van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, PbEG 1991 L 230/1, gewijzigd bij verordening 396/2005. Implementatie in de Bestrijdingsmiddelenwet vond plaats bij wet van 15 december 1994, Stb. 1995, 4.

183


Waar dat van belang is, wordt kort aandacht besteed aan het EG-beleid en de EG-regelgeving die in ontwikkeling is voor gewasbeschermingsmiddelen. Dit betreft de ‘Thematische strategie voor pesticiden’144, het voorstel voor een verordening inzake het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen145, ter vervanging van richtlijn 91/414, en het voorstel voor een richtlijn ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden.146 Grondslag en doelstellingen van richtlijn 91/414 Richtlijn 91/414 heeft als rechtsgrondslag art. 43 EEG-Verdrag (thans art. 37 EG), betreffende het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In de overwegingen 1-10 bij richtlijn 91/414 weerklinken de verschillende uitgangspunten en doelstellingen van de richtlijn: de bescherming van de plantaardige productie, het wegnemen van handelsbelemmeringen tussen lidstaten en de bescherming van mens, dier en milieu tegen neveneffecten van het gebruik. De bescherming van de gezondheid van mens en dier, en van het milieu moet daarbij voorrang hebben op het streven naar een betere plantaardige productie. De toelatingsvoorwaarden moeten een zodanig hoog beschermingsniveau garanderen dat wordt voorkomen dat producten op de markt komen waarvan de risico’s voor de gezondheid, het grondwater en het milieu niet op adequate wijze zijn onderzocht; de bescherming van de gezondheid van mens en dier en van het milieu moet daarbij voorrang hebben op het streven naar een betere plantaardige productie (overweging 9).

De doelstellingen zijn geconcretiseerd in de toelatingscriteria van de richtlijn (art. 4) en in bijlage VI, de Uniforme beginselen.147 De Uniforme beginselen hebben tot doel dat de richtlijnvereisten door de lidstaten op uniforme wijze worden toegepast om zo te komen tot een hoge mate van bescherming van 144

145

146

147

184

Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s - Thematische strategie voor een duurzaam gebruik van pesticiden, COM(2006) 372 def. Voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, COM(2006) 388 def. Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor communautaire actie ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden, COM(2006) 373. De Uniforme beginselen voor het evalueren en toelaten van gewasbeschermingsmiddelen zijn bij afzonderlijke richtlijn toegevoegd, als bijlage VI van richtlijn 91/414 (97/57/EG, PbEG 1997 L 265).


mens, dier en milieu.148 De bescherming van het water is in de richtlijn onderdeel van de bescherming van het milieu, zo komt naar voren uit de definitie van het begrip milieu (art. 2 lid 1 sub 12) en uit de toelatingscriteria van de richtlijn (art. 4). EG-beleidsdoelstellingen pesticiden In het kader van het Zesde milieuactieprogramma149 is een ‘thematische strategie voor duurzaam gebruik van pesticiden’150 ontwikkeld. In de recente Mededeling inzake deze strategie151 meldt de Europese Commissie dat één van de tekortkomingen van het bestaande juridische kader is dat de eigenlijke gebruiksfase, die een doorslaggevend element is bij het bepalen van het algehele aan pesticiden verbonden risico, daarin nauwelijks aan bod komt (par. 1.2). Het gebruik van pesticiden wordt direct of indirect beïnvloed door wetgeving op andere beleidsterreinen, waaronder waterbeleid, aldus de Commissie. Daarom zal deze thematische strategie het mogelijk maken een horizontale en beleidsoverschrijdende aanpak te ontwikkelen die ruim buiten de relatief beperkte grenzen van deze specifieke wetgevingsinstrumenten treedt.152 Specifieke doelstellingen van de strategie zijn: • maximale beperking van gevaren en risico’s van het gebruik van pesticiden, • verbeterde controle op gebruik en distributie, • vermindering van toegepaste hoeveelheden schadelijke werkzame stoffen onder meer door vervanging van de gevaarlijkste stoffen, • bevordering van teelten met een gering of nulgebruik en • het opzetten van een transparant systeem voor rapportage en monitoring.153 De genoemde maatregelen hebben onder meer betrekking op monitoring (‘milieubewaking’). De strategie spreekt in dit verband over het ‘bepalen van pesticidenconcentraties in milieucompartimenten als middel voor de toetsing van bij de risicobeoordeling gehanteerde modelberekeningen en prognoses, 148 149 150

151 152 153

Overweging 2 en Beginsel A1. Mededeling Commissie, Besluit 1600/2002/EG, PbEG L 242. Commissie Mededeling, Op weg naar een thematische strategie voor het duurzaam gebruik van pesticiden (Onder ‘pesticiden’ vallen ook biociden, maar de strategie heeft tot nu toe met name betrekking op gewasbeschermingsmiddelen), COM(2002) 349def. COM(2006) 372 def. Commissie Mededeling Thematische strategie, par. 3. Commissie Mededeling Thematische strategie, par. 3.

185


en voor controle op de naleving van beperkingen en etiketinstructies door de gebruikers.’ Voor deze ‘bewaking van de pesticidenconcentraties in water’ verwijst de Commissie in de strategie naar de Kaderrichtlijn water. Een andere voorziene maatregel is de extra bescherming van het aquatisch milieu tegen vervuiling door pesticiden, vanwege de doelstellingen van de Kaderrichtlijn water. Deze wordt ondergebracht in de nieuwe richtlijn voor duurzaam gebruik van pesticiden. Werkingssfeer van richtlijn 91/414 Richtlijn 91/414 bestrijkt de toelating, het op de markt brengen, het gebruik en de controle van gewasbeschermingsmiddelen binnen de EU. Ook het op de markt brengen en de controle van de werkzame stoffen van deze middelen valt onder de richtlijn (art. 1 lid 1). Ondanks deze ruime werkingssfeer worden allerlei aspecten van het omgaan met gewasbeschermingsmiddelen niet geregeld in de richtlijn. Zo bevat de richtlijn voor het gebruik van de middelen geen uitputtende regeling. Wel is er een globale gebruiksbepaling die inhoudt dat lidstaten moeten bepalen dat gewasbeschermingsmiddelen ‘op juiste wijze’ worden gebruikt (art. 3 lid 3). Ook bepaalt de richtlijn dat in de toelating onder meer de eisen voor het gebruik van het product moeten worden opgenomen (art. 4 lid 2). Maar op aspecten van gebruik als apparatuurgebruik, vakbekwaamheidsvereisten voor gebruiker of distributeur, op gebruik in kwetsbare gebieden, op monitoring of op informatie aan het publiek, ziet de richtlijn niet. De Uniforme beginselen bevatten enkele bepalingen over het gebruik. De onderstaande bepalingen zijn voorbeelden daarvan. Beginsel B 2.5.1.4 bepaalt dat bij de evaluatie voor het oppervlaktewater waar dit van toepassing is ook gegevens over ander toegelaten gebruik, in het betrokken gebied, van gewasbeschermingsmiddelen die dezelfde werkzame stof bevatten of dezelfde residuen opleveren ook in aanmerking moeten worden genomen. Beginsel C 2.4.1.3, inzake effecten op de gezondheid van mens en dier, hetgeen ingevolge art. 4 van richtlijn 91/414, ook het drinken grondwater omvat, bepaalt dat voor gewasbeschermingsmiddelen die, wegens bijzondere eigenschappen en indien er niet op de juiste wijze mee wordt omgegaan, een groot risico zouden kunnen opleveren, bijzondere beperkingen moeten worden vastgesteld, met name ten aanzien van verpakkingsgrootte, formuleringstype, distributie en gebruiksaanwijzing.

De beperkte werkingssfeer van richtlijn 91/414 terzake van het gebruik van de gewasbeschermingsmiddelen, wordt temeer duidelijk geïllustreerd nu er 186


een Commissievoorstel is voor een afzonderlijke richtlijn voor een duurzaam gebruik van pesticiden. Richtlijn 91/414 is evenmin uitputtend in het gebruik van instrumenten. Zo bevat de richtlijn bijvoorbeeld geen heffingenstelsel. Dit sluit niet uit dat lidstaten zo een stelsel hanteren.154 Toekomstige regelgeving? Het Commissievoorstel voor een kaderrichtlijn voor een duurzaam gebruik van pesticiden heeft betrekking op distributie en gebruik. Onder ‘gebruik’ wordt daarin verstaan: alle met pesticiden uitgevoerde handelingen, zoals opslag, hantering, verdunning, vermenging en toepassing (art. 3 voorstel). Het voorstel bevat onder meer bepalingen over opleidingseisen voor distributeurs en gebruikers, over de keuring van apparatuur en over specifiek gebruik, zoals sproeien vanuit de lucht, over specifieke maatregelen ter bescherming van het aquatisch milieu, over vermindering van het gebruik in kwetsbare gebieden, over geïntegreerde bestrijding en over opslag. Over het aquatisch milieu bepaalt art. 10 van het voorstel het volgende: 1. De lidstaten zorgen ervoor dat, wanneer pesticiden worden gebruikt in de nabijheid van waterlichamen, bij voorkeur gebruik wordt gemaakt van: a. producten die niet gevaarlijk zijn voor het aquatisch milieu b. de meest doeltreffende toepassingstechnieken, met inbegrip van het gebruik van toepassingsapparatuur waarbij weinig verwaaiing optreedt (lid 1). 2. De lidstaten zorgen ervoor dat adequate bufferzones, waar geen pesticiden mogen worden toegepast of opgeslagen, worden afgebakend op de percelen die grenzen aan waterlopen en met name aan de beschermingszones voor de onttrekking van drinkwater die zijn ingesteld overeenkomstig artikel 7, lid 3, van Richtlijn 2000/60/EG. De omvang van de bufferzones wordt afgestemd op het risico van verontreiniging en op de landbouwkenmerken van het betrokken gebied. 3. De lidstaten zorgen ervoor dat passende maatregelen worden genomen ter beperking van de verwaaiing van de toegepaste pesticiden, ten minste in het geval van opgaande gewassen met inbegrip

154

Aldus het Commissiestandpunt, in antwoord op vragen van uit het Europees Parlement, inzake een heffingenstelsel (PbEG 1993 C 86/2). Zie ook Commissie Mededeling Thematische strategie, par. 4.3.

187


van boomgaarden, wijngaarden en hopakkers die vlak naast een waterloop gelegen zijn. 4. De lidstaten zorgen ervoor dat de toepassing van pesticiden zoveel mogelijk wordt beperkt of, voorzover mogelijk, achterwege wordt gelaten op en langs wegen, spoorwegen, zeer doorlaatbare oppervlakken en andere infrastructuur in de nabijheid van oppervlaktewater of grondwater, alsook op afgedichte oppervlakken waar een groot risico van afspoeling in oppervlaktewateren of rioleringssystemen bestaat.

Er is gekozen voor de vorm van een kaderrichtlijn, waarbij de lidstaten veel speelruimte behouden om uitvoeringsmaatregelen af te stemmen op hun specifieke geografische, landbouw- en klimaatsituatie, aldus de toelichting bij het voorstel. Gezien de voorgestelde rechtsgrondslag van deze richtlijn (art. 175 EG-Verdrag) zal sprake zijn van minimumharmonisatie, op basis waarvan lidstaten ook verdergaande maatregelen kunnen nemen. Het begrip ‘gewasbeschermingsmiddel’ in richtlijn 91/414 De begripsomschrijving van ‘gewasbeschermingsmiddelen’ gaat uit van de werkzame stoffen en preparaten die één of meer werkzame stoffen bevatten, in de vorm zoals aan de gebruiker geleverd. Daarbij wordt een opsomming gegeven van de bestemmingen van de stof. Dat zijn, kort gezegd, de bescherming van planten tegen schadelijke organismen, de beïnvloeding van levensprocessen van planten, het bewaren van plantaardige producten, het doden van ongewenste planten of het vernietigen van delen van planten en het voorkomen van ongewenste groei en planten (art. 2 lid 1). De bestemming van de stof – en niet de aard van de stof – is doorslaggevend voor de vraag of sprake is van een bestrijdingsmiddel. Ook micro-organismen kunnen werkzame stoffen zijn, waardoor ook biologische middelen onder de richtlijn kunnen vallen.155 De richtlijn is ook van toepassing op gewasbeschermingsmiddelen die genetisch gemodificeerde organismen (ggo’s) bevatten. Daaraan is, aldus art. 1 lid 3 wel de voorwaarde verbonden dat het milieurisico wordt geraamd overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 90/220.156 155

156

188

De Uniforme beginselen bij richtlijn 91/414 hadden tot voor kort alleen betrekking op chemische bestrijdingsmiddelen. Thans richtlijn 2001/18, zoals gewijzigd bij verordening 1830/2003. In verband met de ggo-beoordeling bepaalt art. 1 lid 3 tweede en derde alinea dat de Raad moet beslissen op een Commissievoorstel teneinde een risicobeoordelingsprocedure die analoog is aan die van richtlijn 90/220 in de richtlijn op te nemen.


Voorzover sprake is van raakvlakken tussen gewasbeschermingsmiddelen en biociden, bepaalt de Biocidenrichtlijn in art. 1 lid 1 dat deze richtlijn niet van toepassing op producten die onder de werkingssfeer van richtlijn 91/414 vallen. Wanneer een product niet alleen als gewasbeschermingsmiddel wordt gebruikt, maar ook als biocide, dan valt het onder de werkingssfeer van beide richtlijnen en zijn twee toelatingen vereist.157 Toekomstige regelgeving? Diverse bestanddelen van bestrijdingsmiddelen die tot nu toe niet of niet duidelijk gereguleerd zijn, worden in de voorstellen voor de nieuwe verordening voor gewasbeschermingsmiddelen expliciet geregeld, in art. 2 lid 3. Het betreft hier beschermstoffen158, synergistische middelen159, co-formulanten160 en hulpstoffen.161 Systematiek richtlijn 91/414 en bevoegd gezag Richtlijn 91/414 onderscheidt twee niveaus van besluitvorming en beoordeling: één op EG-niveau, over de opneming van de werkzame stof, en één op nationaal niveau, over de toelating van het bestrijdingsmiddel. De EG-besluiten over het al of niet opnemen van een werkzame stof, op bijlage I van richtlijn 91/414 (een ‘positieve lijst’), worden in Commissieverband genomen, volgens een comitéprocedure (art. 6 en 19). In het Permanent Comité dat de Commissie hier adviseert, zijn de lidstaten vertegenwoordigd.162 Wanneer de Commissie het advies van het Permanent Comité niet 157

Aldus het Guidance document agreed between the Commission services and the competent authorities of Member States for the biocidal products Directive 98/8/EC and for the plant protection products Directive 91/414/EEC on: Borderline between Directive 98/8/EC and 91/414/EEC, ongedateerd. (http://ec.europa.eu/food/plant/protection/evaluation/borderline_en.htm) 158 Stoffen (of preparaten) die worden toegevoegd om fytotoxische effecten te verminderen. 159 Stoffen met een zwakke activiteit, maar die de werkzame stof(fen) in een middel kunnen versterken. 160 S toffen die worden gebruikt in een hulpstof maar die geen werkzame stof, beschermstof of synergistisch middel zijn. 161 Stoffen die bestaan uit co-formulanten of deze bevatten, in de vorm waarin op de markt gebracht en geleverd, om te worden gemengd met een gewasbeschermingsmiddel teneinde de eigenschappen of werking daarvan te wijzigen. 162 In de richtlijn: het Permanent Plantenziektenkundig Comité. Inmiddels vervangen door het Comité voedselketen en diergezondheid (verordening EG 806/2003).

189


wenst te volgen, wordt de Raad van ministers in de besluitvorming betrokken (art. 19). Deze EG-besluiten over de stoffen hebben gevolgen voor de nationale toelatingen en moeten door de lidstaten worden geïmplementeerd. De besluiten over de toelating van gewasbeschermingsmiddelen worden genomen, door de bevoegde lidstaatautoriteit, in Nederland het College voor de toelating van bestrijdingsmiddelen (CTB).163 Richtlijn 91/414 bevat hiervoor materiële en procedurele criteria (art. 3, 4 en 9). Eén van de toelatingscriteria is dat over de werkzame stof een positief EG-besluit is genomen (art. 4 lid 1). Ter uniformering van de toelatingsbesluitvorming in de lidstaten zijn de ‘Uniforme beginselen voor het evalueren en toelaten van gewasbeschermingsmiddelen’ vastgesteld.164 De richtlijn kent ook een stelsel van ‘wederzijdse erkenning’ van toelatingen. Deze wederzijdse erkenning houdt in dat een lidstaat in beginsel op aanvraag toelating moet verlenen voor een middel dat eerder in een andere lidstaat werd toegelaten. Deze erkenning geldt alleen na opneming van de betreffende werkzame stof in richtlijnbijlage I. Een voorwaarde voor de wederzijdse erkenning van een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel is dat de agrarische, fytosanitaire en ecologische omstandigheden van lidstaten vergelijkbaar zijn. De eventuele onvergelijkbaarheid moet uiteindelijk door de lidstaat worden aangetoond in een procedure waarbij het definitieve besluit hierover in Commissieverband wordt genomen (art. 10). De richtlijn maakt onderscheid tussen middelen op basis van bestaande stoffen en middelen op basis van nieuwe stoffen. ‘Nieuw’ is de werkzame stof die per 26 juli 1993165 nog niet op de markt was. De stof die per die datum wel op de markt was, geldt als ‘bestaand’. Voor middelen op basis van nieuwe stoffen bevat art. 8 lid 1 een afwijkende regeling, op basis waarvan een lidstaat een voorlopige toelating mag verlenen als communautaire beoordeling van de stof nog niet heeft plaatsgevonden. Art. 8 lid 2 en 3 bevat een overgangsregeling voor middelen op basis van bestaande stoffen die nog niet communautair beoordeeld zijn.166

163 164

165 166

190

Www.ctb-wageningen.nl. Richtlijn 97/57/EG tot vaststelling van bijlage VI bij richtlijn 91/414/EEG betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, PbEG 1997 L 265, zoals gewijzigd richtlijn 2005/25. Twee jaar na kennisgeving van de richtlijn (art. 8, eerste lid richtlijn). De twaalfjarige overgangsperiode uit de richtlijn, voor middelen op basis van nog niet beoordeelde werkzame stoffen, is inmiddels verlengd, tot uiterlijk eind 2008.


Toekomstige regelgeving? Het Commissievoorstel voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen heeft de vorm van een verordening. De EG-besluiten over de werkzame stoffen zullen daardoor direct doorwerken in het nationale recht. Deze besluiten worden, na een beoordeling door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid, genomen door de Commissie. De instrumenten van richtlijn 91/414 Centrale instrumenten van richtlijn 91/414 zijn de opneming van een werkzame stof en de toelating van een bestrijdingsmiddel. Met behulp van deze instrumenten vindt een preventieve toetsing plaats en worden bestrijdingsmiddelen gereguleerd voorafgaand aan het op de markt komen. Opneming werkzame stoffen door Commissie Voor de opneming – een niet gedefinieerde term – van een werkzame stof op de richtlijnbijlage, bevat art. 5 lid 1 globale voorwaarden, met het oog op neveneffecten, waaronder die met betrekking tot water. Het gaat hier om voorwaarden waaraan middelen op basis van de betreffende stof naar verwachting voldoen, onder meer met het oog op drinkwater en grondwater. Residuen mogen geen schadelijke uitwerking hebben op de gezondheid van mens of dier of op het grondwater en geen onaanvaardbaar milieu-effect. Toxicologisch en uit milieuoogpunt relevante residuen moeten ook met algemeen gebruikte methoden gemeten kunnen worden. Ook mag het gebruik geen schadelijke uitwerking op de gezondheid van mens en dier (bijvoorbeeld via drinkwater) en op het grondwater, of geen onaanvaardbaar milieu-effect hebben, waarbij ook drinkwater en grondwater inbegrepen zijn (art. 5 lid 1). Ook met andere elementen moet bij de opneming worden ‘rekening gehouden’, zoals de ADI voor de mens,167 een aanvaardbaar blootstellingsniveau voor degenen die met de stof omgaan, de verspreiding in het milieu en de uitwerking op niet-doelsoorten (art. 5 lid 2).

De beoordeling dient plaats te vinden op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis. Daarbij wordt uitgegaan van toepassing 167

Acceptable Daily Intake.

191


in overeenstemming met de – niet gedefinieerde – ‘goede gewasbeschermingspraktijken’. Aan een opneming kunnen eisen worden verbonden, bijvoorbeeld over de samenstelling van een stof of de wijze van gebruik (art. 5 lid 4). Een opneming wordt verleend voor ten hoogste tien jaar, en kan worden hernieuwd of – bij bepaalde aanwijzingen – worden herzien (art. 5 lid 1 en 5, art. 6). De Commissiebesluiten tot opneming hebben de vorm van een Commissierichtlijn waarmee bijlage I wordt ingevuld. Een afwijzend Commissiebesluit heeft de vorm van een beschikking. De procedure voor het opnemen van een werkzame stof is in de richtlijn summier geregeld. De lidstaat die de aanvraag voor opneming ontvangt, ziet erop toe dat het dossier voldoet aan de vereisten van de bijlagen II (dossiervereisten stof) en, voor tenminste één preparaat, aan bijlage III (dossiervereisten middel) (art. 6). De evaluaties van de stoffen zijn verdeeld over de lidstaten, die als lidstaatrapporteur optreden. Voor de beoordeling en opneming van bestaande werkzame stoffen zijn, op basis van art. 8 lid 2, van richtlijn 91/414 in Commissieverordeningen speciale werkprogramma’s opgesteld, onder meer voor het notificeren van stoffen, het indienen van dossiers door aanvragers en het door lidstaten evalueren van en rapporteren over dossiers.168 Deze herbeoordelingsoperatie neemt vele jaren in beslag. De beoordeling van de, aanvankelijk ruim 800, bestaande stoffen – in gang sinds 1992 – is nog altijd gaande. Producenten dienen eerst de stof(fen) te notificeren, waarna op basis van aangeleverde dossiers, beoordeling plaatsvindt. Daarnaast worden nieuwe stoffen aangemeld en beoordeeld. In 2006 zijn er in EU-verband 1141 werkzame stoffen, waaronder 966 ‘bestaande’ stoffen, 132 ‘nieuwe’ stoffen en 43 andere stoffen. Van de 966 bestaande stoffen zijn er ruim 70 opgenomen op bijlage I en ruim 470 afgevoerd.169 Ruim 400 bestaande stoffen zijn dus nog in behandeling. Van de

168

169

192

De werkprogramma’s onderscheiden vier fasen. Zie onder meer Commissieverordening 3600/92, PbEG L 366 (eerste fase); Commissieverordening 451/2000, PbEG L 55 (tweede en derde fase) en Commissieverordening 1112/2002, PbEG L 168 (vierde fase). Het vierde werkprogramma is nog in uitvoering (Commissieverordening 1112/2002). De meeste stoffen zijn afgevoerd omdat ze niet genotificeerd zijn of omdat dossiergegevens ontbraken; een beperkt aantal omdat ze bij evaluatie niet aan criteria van richtlijn 91/414 voldeden.


nieuwe stoffen zijn er ruim 70 opgenomen op bijlage I en zijn er 7 na beoordeling niet opgenomen.170

De wetenschappelijke evaluaties (peer review) ten behoeve van de beoordeling en besluitvorming, worden sinds eind 2003 verricht door de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid.171 Na opneming volgt – op aanvraag – de besluitvorming over toelating op nationaal niveau. Toelating gewasbeschermingsmiddelen door lidstaat Richtlijn 91/414 omschrijft een toelating als: ‘Bestuursrechtelijk besluit waarmee de bevoegde instantie van een Lid-Staat, ingevolge een door een aanvrager ingediende aanvraag, toelaat dat een gewasbeschermingsmiddel op zijn grondgebied of een gedeelte daarvan op de markt wordt gebracht’(art. 2 onder 11). De toelatingscriteria voor een gewasbeschermingsmiddel, in art. 4 lid 1 van richtlijn 91/414, hebben kort gezegd betrekking op: • de werkzame stof(fen) in het middel, • de deugdelijkheid van het middel, • de neveneffecten van het middel, voor mens, dier, plant en milieu, • de bepaling van de werkzame stof, onzuiverheden en hulpstoffen, • de bepaling van residuen in het milieu, • de fysisch-chemische eigenschappen van het middel, • de residuen in landbouwproducten. De voorwaarde dat de werkzame stof van het middel is opgenomen in bijlage I van richtlijn 91/414 geldt, ingevolge een overgangsregeling van de richtlijn, niet voor middelen op basis van een bestaande stof, zo lang de betreffende stof nog niet op EG-niveau beoordeeld is. Voor middelen op basis van een nieuwe stof kan, in afwachting van communautaire beoordeling, een – voorlopige – toelating worden verleend. De neveneffecten zijn in art. 4 van de richtlijn ruim omschreven. Ze omvatten de effecten op de gezondheid van mens en dier, milieueffecten, bepaalde effecten of planten of op plantaardige producten en op te bestrijden dieren. Onderscheiden worden schadelijke effecten en onaanvaardbare effec170

171

SANCO DOC 3010, Status of active substances under EU review, versie 17 oktober 2006, <ec.europa.eu/food/plant/protection/evaluation/index_en.htm>. www.efsa.eu.int (PPR Panel en PRAPeR).

193


ten. Op de gezondheid van mens en dier, en op het grondwater, mag het middel, direct of indirect, geen schadelijke uitwerking hebben. Op het milieu mag het middel geen onaanvaardbaar effect hebben. Daarbij dient, aldus art. 4, in het bijzonder te worden rekening gehouden met de volgende aspecten: • de plaats waar het middel in het milieu terechtkomt en wordt verspreid, met name voor wat betreft besmetting van het water, met inbegrip van drinkwater en grondwater, • de gevolgen voor niet-doelsoorten (art. 4 lid 1 (b)). Gevolgen voor het grondwater en het drinkwater kunnen, blijkens art. 4, zowel deel zijn van de schadelijke uitwerking op de gezondheid, als van de onaanvaardbare effecten op het milieu. Om te komen tot een uniforme toepassing door de lidstaten van de toelatingscriteria en zodoende tot een hoge mate van bescherming van bescherming van mens, dier en milieu, bevat de richtlijn in de Uniforme beginselen (Ub) algemene en specifieke bepalingen voor de evaluatie (deel B) en voor de besluitvorming (deel C). De toelatingscriteria verwijzen naar de toepassing van deze beginselen (art. 4 lid 1). Zo moeten bij de evaluatie van de uitspoeling naar het grondwater onder meer in aanmerking genomen worden, waar van toepassing, de gegevens over de drinkwaterwinning en moeten, in voorkomend geval, ‘bewakingsgegevens’ afkomstig van toezicht op het voorkomen van stoffen in het grondwater, worden meegenomen.172 In verband met het oppervlaktewater moeten bij de evaluatie gegevens in aanmerking genomen worden over de wijze waarop het middel in het oppervlaktewater terecht kan komen: drift, afspoeling, ‘overspray’, lozing via de afwater, uitloging, atmosferische neerslag. Waar van toepassing moeten ook hier gegevens over de drinkwaterwinning worden meegenomen.173 Wat de besluitvorming betreft, zijn in beginsel C 2.5 vereisten met betrekking tot milieueffecten getalsmatig uitgewerkt ten aanzien van gedrag en verspreiding in het milieu (onder meer voor de bodem, grondwater, oppervlaktewater en lucht) en ten aanzien van soorten die geen doelsoort zijn. Met het oog op het water zijn van belang: • de norm voor de concentratie in grondwater (beginsel C 2.5.1.2): de concentratie van de werkzame stof of van relevante metabolieten en afbraakproducten in grondwater mag, kort gezegd, bepaalde concentraties niet overschrijden, tenzij op wetenschappelijk verantwoorde wijze wordt 172 173

194

Beginsel B. 2.5.1.2. Beginsel B. 2.5.1.3.


•

•

aangetoond dat, onder relevante veldomstandigheden, de kleinste concentratie niet wordt overschreden. de norm voor oppervlaktewater bestemd voor drinkwater (beginsel C 2.5.1.3): de vastgestelde waarden van de richtlijn oppervlaktewater bestemd voor drinkwater mogen hier, kort gezegd niet worden overschreden. de norm voor niet-doelsoorten en waterorganismen (beginsel C 2.5.1.3 en 2.5.2.2): er mag geen onaanvaardbaar effect zijn op niet-doelsoorten, onder meer voor waterorganismen.Bij overschrijding van een blootstellingscoëfficiënt voor bepaalde dieren (vis, Daphnia, algengroeiremming) en bij een bioconcentratiefactor die groter is dan een bepaalde waarde, mag geen toelating verleend worden, tenzij door adequate risicoevaluatie duidelijk is aangetoond dat er geen onaanvaardbare effecten zijn op de levensvatbaarheid van blootgestelde soorten, rechtstreekse en indirecte (predatoren) na toepassing van het middel volgens de gebruiksaanwijzing.

Ook wordt vereist dat de voorgestelde gebruiksaanwijzing zodanig is dat het risico van accidentele verontreiniging van oppervlaktewater minimaal wordt gehouden (beginsel C 2.5.1.3). Toelatingsprocedure en beoordeling Richtlijn 91/414 regelt in de art. 9 en 13 hoofdpunten van de toelatingsprocedure, met name van de aanvraag. De toelatingaanvrager dient een aanvraag in bij de bevoegde lidstaatinstantie en levert daarbij een dossier voor het middel, dat dient te voldoen aan de vereisten van bijlage III (dossiervereisten bestrijdingsmiddelen) van de richtlijn. Aan de hand van het onderzoek van dit dossier dient toetsing aan de toelatingscriteria plaats te vinden ‘op grond van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis’, aldus art. 4 lid 1 (b). Bij deze beoordeling moet worden uitgegaan van gebruik ‘op juiste wijze’. Een ‘juist gebruik’ wordt als volgt omschreven: ‘(…) dat wordt voldaan aan de voorschriften die overeenkomstig artikel 4 zijn vastgesteld en op het etiket nader zijn aangegeven, en dat de beginselen van goede gewasbeschermingspraktijken alsmede, waar mogelijk, de beginselen van geïntegreerde bestrijding worden toegepast’(art. 3 lid 2).

195


Van de in deze omschrijving genoemde beginselen is dat van de goede gewasbeschermingspraktijken in de richtlijn niet gedefinieerd. Het beginsel van geïntegreerde bestrijding is wel gedefinieerd (art. 2 sub 13). Beide beginselen worden in de ‘Uniforme beginselen’ niet uitgewerkt. Bij beoordeling moet rekening worden gehouden met ‘alle normale omstandigheden waaronder het middel kan worden gebruikt’(art. 4 lid 1 (b) jo. art. 3 lid 3). Ingevolge de Uniforme beginselen moet bij de beoordeling een realistisch ‘worst case’-scenario worden gehanteerd ten aanzien van gebruiksomstandigheden.174 Bij toelating moet ook worden voldaan een etiketteringsvereisten van richtlijn 91/414 (art. 16) en van richtlijn 1999/45.175 Toelatingsbesluit In een toelatingsbesluit moeten de eisen voor het op de markt brengen en het gebruik van het middel worden omschreven. Daarbij gaat het tenminste om de eisen die ervoor zorgen dat het middel voldoet aan de toelatingscriteria (art. 4 lid 2 richtlijn). De omschrijving van het begrip toelating duidt erop dat het op de markt brengen ook betrekking kan hebben op een deel van het grondgebied van een lidstaat.176 Een toelating wordt altijd verleend voor een (of meer) bepaalde toepassing(en). Daartoe bevat een toelatingsbesluit altijd gebruiksvoorschriften (bijvoorbeeld inzake teelten waarin het middel mag worden toegepast). Daarnaast kunnen ook andere voorschriften in het toelatingsbesluit zijn opgenomen, bijvoorbeeld over de wijze van gebruik.177 Een toelating geldt voor een bepaalde periode van ten hoogste tien jaar (art. 4 lid 4). Na toelating zijn vervolgbesluiten mogelijk (en soms vereist), zoals: • een toelatingsverlenging, na verificatie dat nog steeds aan de toelatingsvereisten wordt voldaan, of een voorlopige verlenging ter verificatie van gegevens; • een herziening van een toelating, bij aanwijzingen dat niet langer wordt voldaan aan de toelatingscriteria;

174 175

176

177

196

Uniform beginsel B.1.2 en B.1.4. Art. 1 lid 2 en art. 15 richtlijn 91/414. Richtlijn 1999/45 betreft indeling, verpakking en etikettering. Het voorstel voor een nieuwe verordening bevat in de definitie van ‘toelating’ niet de toevoeging ‘of een gedeelte van het grondgebied’. Dit is niet geregeld in richtlijn 91/414 maar in de Bestrijdingsmiddelenwet, art. 5 lid 2.


•

• •

een wijziging van een toelating, als blijkt dat de wijze van gebruik en de gebruikte hoeveelheid kunnen worden gewijzigd vanwege nieuwe kennis; een uitbreiding van een gebruiksgebied; een intrekking van een toelating, als niet meer wordt voldaan aan toelatingsvereisten of als onjuiste informatie is verstrekt betreffende toelatingsgegevens (art. 4 en art. 9).

Uitzonderingen op, en afwijkingen van, de opneming en de toelating Richtlijn 91/414 bevat diverse uitzonderingen en andere afwijkingen, op basis waarvan opnemings- en toelatingsvereisten niet van toepassing zijn. Zo is er voor niet-toegelaten middelen een tijdelijke regeling voor onvoorziene landbouwkundige noodsituaties (art. 8 lid 3). Voor onderzoek en ontwikkeling is er een ontheffingsregeling voor het, onder bepaalde voorwaarden, in het milieu brengen van niet-toegelaten middelen (art. 22 richtlijn). Ook de ‘voorlopige toelating’ voor een middel op basis van een nieuwe, nog niet beoordeelde stof betekent een afwijking van de criteria. Voor de middelen op basis van de nog niet op EG-niveau beoordeelde bestaande stoffen, bevat art. 8, lid 2 en 3, richtlijn 91/414, een weinig duidelijk geformuleerde overgangsregeling voor toelatingen. De vraag naar de beleidsruimte voor lidstaten, voor het voeren van een eigen beleid, met name gedurende de overgangsperiode voor bestaande stoffen, heeft tot veel jurisprudentie geleid, welke nog niet geheel is uitgekristalliseerd.178 In 2002 is bij Commissieverordening een ‘essential use’-regeling opgenomen voor middelen op basis van bestaande stoffen, op basis waarvan aangewezen lidstaten voor bepaalde stoffen en toepassingen die niet aan de criteria voldoen, de toelating toch nog een periode in stand mogen houden.179 Toekomstige regelgeving? In het voorstel voor een nieuwe verordening zijn de opneming en de toelating eveneens centrale instrumenten. Wel is sprake van differentiatie, onder meer doordat in speciale procedures wordt voorzien voor gewasbescher-

178

179

Bijvoorbeeld HvJ EG 14 september 2006, zaak C-138/05, M en R 2006/9 nr. 84 m.nt. Vogelezang-Stoute. Commissieverordening 2076/2002, PbEG 2002 L 319/3, art. 2 lid 3 en Annex II (Derde werkprogramma).

197


mingsmiddelen met een laag risico en voor gewasbeschermingsmiddelen die in aanmerking komen om te worden vervangen. Het voorstel wijzigt het stelsel van de wederzijdse erkenning door het instellen van drie zones, waarbinnen een verplichting geldt tot wederzijdse erkenning van een toelating door een andere lidstaat binnen die zone. Reikwijdte van richtlijn 91/414; verhouding tot andere richtlijnen De verhouding van richtlijn 91/414 tot andere richtlijnen is weinig duidelijk geregeld. Richtlijn 91/414 maakt op enkele plaatsen melding van het ‘onverminderd’ van toepassing zijn van andere richtlijnen. Enkele van deze richtlijnen geven evenwel ook aan dat ze van toepassing zijn ‘onverminderd’ richtlijn 91/414 of ‘onverminderd andere communautaire voorschriften’. Zo zijn richtlijn 91/414 en de indelings-, verpakkings- en etiketteringsrichtlijn 1999/45 over en weer ‘onverminderd’ van toepassing, waardoor de hiërarchie tussen de richtlijnen niet duidelijk is. Soms is de verhouding wel duidelijk, zoals ten aanzien van de (toenmalige) residurichtlijnen. De residunormen werken door in de toelatingscriteria.180 Verhouding tot waterrichtlijnen Over de verhouding van richtlijn 91/414 tot de (toenmalige) Drinkwaterrichtlijn (80/778), de richtlijn Kwaliteit oppervlaktewater bestemd voor grondwater (75/440) en de (toenmalige) Grondwaterrichtlijn (80/68) is de tekst van de Uniforme beginselen duidelijk. De overwegingen bij de Ub bepalen dat deze beginselen ‘geen afbreuk doen aan de verplichtingen die op de lidstaten rusten uit hoofde van de richtlijnen betreffende de bescherming van het water, met name de richtlijnen 75/440, 80/68 en 80/778’. De normstelling is vervolgens geïntegreerd in de betreffende beginselen. Hierbij wordt geen melding gemaakt van richtlijn 76/464, inzake de verontreiniging van het aquatisch milieu door bepaalde gevaarlijke stoffen. Deze richtlijn bevat zelf ook geen bepalingen over de verhouding tot andere richtlijnen. De afstemming tussen richtlijn 91/414 en 76/464 is daarmee niet duidelijk geregeld. De Ub-overweging duidt, gezien de formulering ‘met name’ er wel op dat beoogd is evenmin aan andere relevante waterrichtlijnen afbreuk te doen. Mede gezien het doel van de Ub – het door een uniforme toepassing bereiken van een hoog beschermingsniveau181 – moet aangenomen worden dat met de beginselen niet beoogd is andere relevante normen bij een beoordeling van ‘onaanvaardbare effecten’ buiten beschouwing te laten. 180 181

198

Richtlijn 91/414, art. 4 lid 1 (f) (oud); inmiddels vervangen door verordening 396/2005. Overweging 2 en beginsel A1.


Beleidsruimte voor lidstaten? Voor de beantwoording van de vraag welke ruimte richtlijn 91/414 aan de lidstaat laat om op het gebied van het op de markt brengen en het gebruik van bestrijdingsmiddelen af te wijken van de richtlijn, zijn niet alleen de rechtsgrondslag, doel en inhoud van de richtlijn, en de harmonisatievorm van belang, maar ook de werkingssfeer van de richtlijn. Gezien de rechtsgrondslag van richtlijn 91/414 (art. 43, thans art. 37 EG), biedt het EG-Verdrag geen specifieke procedure voor het handhaven of treffen van strengere nationale bepalingen dan die van de richtlijn. De richtlijn beoogt onder meer het opheffen van handelsbelemmeringen en eenvormige voorschriften inzake de voorwaarden en procedures voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen, welke een hoge mate van bescherming moeten garanderen.182 Mede gezien de rechtsgrondslag en de doelstellingen moet de richtlijn voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen als een uitputtende regeling worden beschouwd, waar beleidsruimte voor de lidstaat alleen aanwezig is voorzover de richtlijn die toestaat. De beperkingen voor lidstaten komen bijvoorbeeld naar voren in de volgende punten. De besluitvorming over het al of niet opnemen van werkzame stoffen wordt door de richtlijn volledig op Gemeenschapsniveau gecentraliseerd. Ten aanzien van de toelating van de middelen zijn de dossiervereisten gedetailleerd vastgelegd. Met betrekking tot de normstelling voor residuen bevat de richtlijn een ‘vrij-verkeersbepaling’183, op basis waarvan lidstaten geen afwijkende eisen mogen stellen. Met betrekking tot de etikettering van middelen is de discretionaire ruimte voor lidstaten zeer beperkt. Tegelijkertijd duidt de toelatingsbesluitvorming door de lidstaat en de wederzijdse erkenningsregeling op een zekere discretionaire bevoegdheid voor de lidstaat en op ruimte voor het meewegen van lidstaatspecifieke omstandigheden ten aanzien van het gebruik van de middelen. De toelatingsbeoordeling en - besluitvorming door de lidstaat worden overigens door de Uniforme beginselen gestructureerd, met het oog op het bereiken van een hoog beschermingsniveau. De voorlopige toelating, vooruitlopend op communautaire beoordeling, duidt op enige, zij het tijdelijke, beoordelingsruimte op nationaal niveau. De overgangsregeling voor middelen op basis van bestaande, nog niet beoordeelde, stoffen biedt lidstaten eveneens enige discretionaire ruimte, bijvoorbeeld met betrekking tot bestaande dossiervereisten. 182 183

Overwegingen 5, 7 en 9. Art. 4 lid 1 (f) (i).

199


Al met al laat richtlijn 91/414 ten aanzien van het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen slechts beperkt discretionaire bevoegdheden aan de lidstaat. Ten aanzien van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen ligt dat anders. Niet alleen verleent de richtlijn aan een lidstaat met betrekking tot het gebruik van middelen bepaalde discretionaire bevoegdheden (zo kunnen lidstaatspecifieke omstandigheden nopen tot het van toelating uitsluiten van bepaalde gebieden) maar ook regelt de richtlijn het gebruik niet uitputtend. Zoals hiervoor (par. 3) vermeld, zijn er allerlei gebruiksaspecten waarop de richtlijn niet ziet. Deze beperking van de werkingssfeer van de richtlijn brengt vanzelfsprekend mee dat hier sprake is van beleidsruimte voor de lidstaat, binnen de grenzen van art. 28 van het Verdrag en eventuele andere EG-regelgeving. In verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen in arbeidssituaties zal ook EG-regelgeving ter bescherming van werknemers tegen gevaren van bepaalde chemische stoffen van toepassing kunnen zijn. Toekomstige regelgeving? Het voorstel voor een richtlijn ter verwezenlijking van een duurzaam gebruik van pesticiden heeft als werkingssfeer expliciet de gebruiksfase. Het voorstel bevat diverse maatregelen op gebruiksgebied, bijvoorbeeld met het oog op keuring van apparatuur en sproeien vanuit de lucht. Dit voorstel bevat ook specifieke maatregelen ter bescherming van het aquatisch milieu en ter vermindering van het pesticidengebruik in kwetsbare gebieden. De richtlijn heeft art. 175 EG als rechtsbasis. Dat betekent dat lidstaten, binnen de grenzen van het Verdrag en van andere EG-regelgeving, beleidsruimte hebben voor verder gaande nationale maatregelen gericht op een duurzaam gebruik van de middelen.

200

De Kaderrichtlijn Water en Gewasbeschermingsmiddelen

Recommend Documents