DE JURIDISCHE CONTROL IN DE GEMEENTE SLUIS

Eindrapportage

DE JURIDISCHE CONTROL IN DE GEMEENTE SLUIS ‘QUICK-SCAN ONDERZOEK NAAR DE JURIDISCHE CONTROL’

Aan Rekenkamercommissie van de gemeente Sluis Postbus 27 4500 AA OOSTBURG

Referentiecode 000412.001.01

Van drs. Govert Schermers (Partners+Pröpper) Mw. mr. Lotte van Meerendonk MSc (Haute Equipe)

Vught, 24 februari 2010

Inhoudsopgave Kern van bevindingen ...............................................................................1 1

Inleiding ....................................................................................... 2

2

Doel- en vraagstelling, onderzoeksvragen ...................................... 2 2.1 2.2

3

Doelstelling .................................................................................... 2 Vraagstelling en onderzoeksvragen, leeswijzer ................................. 2

Onderzoeksaanpak, -model, normenkader en context .................... 3 3.1 3.2

Aanpak ........................................................................................... 3 Onderzoeksmodel en normenkader, kernbegrippen en context ......... 4

4

Juridisch beleid en kwaliteitszorg ................................................... 6

5

Risicobeheersing en processen ...................................................... 8 5.1 5.2

Standaardisatie van werkwijzen en processen met risicocomponent ............................................................................. 8 Voorkomen juridisering ................................................................... 9

6

Juridische infrastructuur ............................................................... 14

7

Juridische functies ........................................................................ 16 7.1 7.2 7.3 7.4

8

Juridische functies......................................................................... 16 De juridische capaciteit ................................................................. 20 Bevoegdheden .............................................................................. 22 Overeenkomsten .......................................................................... 23

Conclusies en aanbevelingen ....................................................... 25 8.1 8.2

Conclusies .................................................................................... 25 Aanbevelingen .............................................................................. 27

BIJLAGE 1: Bronnen ................................................................................ 30 BIJLAGE 2: Normenkader ........................................................................ 31 BIJLAGE 3: Begrippenlijst ....................................................................... 34

Kern van bevindingen Na de herindeling (waaruit huidige gemeente Sluis is ontstaan) is de gemeente door verschillende oorzaken ‘uit control’ geraakt voor wat betreft de aanpak van juridische kwaliteitszorg en voorkomen van juridische risico’s. Binnen Sluis kan op dit moment nog niet worden gesproken van een systematische borging en verbetering van de juridische kwaliteit. Er zijn nog te veel producten en processen die juridisch van aard zijn of waaraan juridische aspecten zijn verbonden, die niet zijn ingebed in enige vorm van structureel kwaliteitsbeheer. De juridische risico’s die de organisatie loopt, zijn weliswaar in beeld, maar niet altijd expliciet gemaakt. Daarom is er nog geen sprake van de voor kwaliteitszorg noodzakelijke systematische beheersing (= control). Het belangrijkste verbeterpunt ligt daarom bij de tweede norm uit het toetsingsmodel: het aanwezig zijn van een goede juridische structuur en het structureel aandacht geven aan kwaliteitsbeheer (Plan – Do – Check – Act). Er wordt onderkend dat er noodzaak is om de bedrijfsvoering voor wat betreft de juridische risico´s te professionaliseren om zo te komen tot de gewenste kwaliteitsgroei. Met de reorganisatie die per 1 november 2009 staat en de bijbehorende structuur en functieinvullingen zijn veel wijzigingen doorgevoerd die onder andere op de interne beheersing (en juridische control) in positieve zin moeten en zullen doorwerken. In het functieboek is voor de (juridische) functies een eerste blauwdruk ontworpen. De praktische uitwerking moet echter zowel bij de organisatie als bij individuele medewerkers nog indalen. Wel is uit de quickscan gebleken dat op de verschillende niveaus binnen de organisatie het vertrouwen is gebleken in de opzet van de nieuwe structuur om de beheersing te verbeteren.

-------

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 1

1

Inleiding

In opdracht van de Rekenkamercommissie Sluis hebben Partners+Pröpper en Haute Equipe in gezamenlijkheid een onderzoek uitgevoerd naar de juridische control in de gemeente Sluis. Aanleiding van het onderzoek is tweeledig: – De huidige (lage) omvang van het weerstandsvermogen is een extra stimulans de juridische risico’s als gemeente adequaat en doelmatig te beheersen. – Juridische control biedt de raad transparantie voorafgaand aan te nemen raadsbesluiten.

2

Doel- en vraagstelling, onderzoeksvragen

2.1

Doelstelling

De quickscan heeft als doelstelling: – Inzicht verkrijgen in de mate waarin de juridische control-functie met betrekking tot de primaire besluitvorming binnen de ambtelijke organisatie adequaat en doelmatig georganiseerd is; – Inzicht verkrijgen in de vraag of deze functie naar behoren wordt uitgevoerd; – Krijgen van praktische adviezen om het bestuurlijk handelen van de gemeente Sluis te verbeteren.

2.2

Vraagstelling en onderzoeksvragen, leeswijzer

Vraagstelling De vraagstelling van de Rekenkamercommissie luidt: Hoe is de juridische control door het gemeentebestuur en door de gemeentelijke diensten georganiseerd, en hoe effectief is dit belangrijke beheersinstrument? Onderzoeksvragen De onderzoeksvragen luiden: 1 Hoe is de bestuurlijke aansturing van de juridische control geregeld? 2 Hoe is juridische control in de ambtelijke organisatie geregeld? 3 Welke factoren bepalen de juridische kwaliteit? 4 Hoe wordt de juridische kwaliteit gewaarborgd? (en hoe verhoudt zich dit tot: a. de taakstellende bezuiniging op kosten juridische advisering van ¤ 10.000 per jaar over 2009 t/m 2012; b. de reorganisatie van twee leidinggevende niveaus (sectoren en afdelingen) naar het model met zeven afdelingen (één leidinggevend niveau).

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 2

Leeswijzer Hoofdstuk 2

Onderdeel onderzoeksmodel Vraagstelling en onderzoeksvragen

3

Aanpak, onderzoeksmodel en normenkader, uitleg kernbegrippen en context van het onderzoek

4 5

Juridisch beleid en kwaliteitszorg Risicobeheersing en processen

6

Juridische infrastructuur

7

Juridische functies

8 Bijlage 2

Conclusies en aanbevelingen Normenkader

Onderzoeksvragen 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen worden aangegeven door onderzoeksmodel en normenkader; de ‘staat’ er van komen in hoofdstukken 4 t/m 7 aan de orde) 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen) 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen) 2 (ambtelijke organisatie) 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen) 1 (bestuurlijke aansturing): §7.1.1. 2 (ambtelijke organisatie) 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen) 4a (bezuiniging op juridische functies): §7.2. 4b (consequenties reorganisatie) 3 (factoren die juridische kwaliteit bepalen)

In tekstkaders geven wij toelichtingen op elementen uit de hoofdtekst of geven wij illustratieve citaten uit de interviews die in het kader van deze evaluatie zijn gehouden.

3

Onderzoeksaanpak, -model, normenkader en context

3.1

Aanpak

Het onderzoek is uitgevoerd in de samenwerking tussen Partners+Pröpper en Haute Equipe, in de periode van 19 augustus 2009 (startgesprek met de voorzitter van de Rekenkamercommissie) tot en met december 2009. Het onderzoek bestond uit drie fasen: I Voorbereiding - start van het onderzoek en eerste oriëntatie. II Onderzoek juridische control. III Rapportage en afronding. Tijdens de eerste fase zijn de doelstellingen, de reikwijdte, planning en andere relevante aspecten als communicatie over het onderzoek besproken en uitgelijnd. Tijdens de tweede fase heeft het feitelijke onderzoek plaatsgevonden via dossierstudie, waarvan bevindingen in een gesprek met de Rekenkamercommissie op 21 oktober 2009 zijn besproken. Daarna zijn in de derde week van november 2009 interviews met portefeuillehouder algemene juridische zaken en portefeuillehouder juridische zaken, waarnemend secretaris, controller, hoofd afdeling Bestuursondersteuning en medewerkers juridische zaken (zie bijlage 1).

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 3

In de laatste fase heeft interpretatie en analyse plaatsgevonden en is de rapportage opgesteld. Begin tweede week december is door ons een concept van het rapport aan de opdrachtgever voorgelegd. Vervolgens is op 11 december 2009 overleg gevoerd over de conclusies en aanbevelingen en zijn nog redactionele wijzigingen aangebracht. Op 1 februari 2010 is de Nota van Aanbevelingen besproken met de waarnemend gemeentesecretaris, het hoofd Bestuursondersteuning en de concerncontroller, in aanwezigheid van de ambtelijk adviseur van de Rekenkamercommissie. Tenslotte is in februari 2010 het definitieve rapport afgerond, met een actualisering van de bevindingen zoals die er toen lagen. Het onderzoeksteam bestond uit drs. Govert Schermers (Partners+Pröpper) en mw. mr. Lotte van Meerendonk MSc (Haute Equipe).

3.2

Onderzoeksmodel en normenkader, kernbegrippen en context

Onderzoeksmodel

A. Beleid als basis

B. Juridische kwaliteitszorg

C. Risicobeheersing en pro-actieve kwaliteitsbewaking

D. Voorkomen juridisering

Het onderzoek heeft op verzoek van de Rekenkamercommissie het karakter van een quickscan, waarin onmiskenbare verbeterpunten verkend en benoemd zijn via ons expertoordeel, interviews en dossierstudie. Het normenkader is gehanteerd als richtsnoer voor inzet van het expertoordeel indien zich verbeterpunten aandienden.

E. Juridische infrastructuur

F. Juridische functie

G. Bevoegdheid

H. Systematiek overeenkomsten

Figuur 3.1: Onderzoeksmodel

Normenkader Als richtsnoer om de verschillende factoren van de juridische kwaliteit te bepalen, is gebruik gemaakt van een normenkader gebaseerd op het zogenaamde ‘Groningse model’. Dit model hanteert een aantal kwaliteitsnormen als uitgangspunt. Deze zijn onder te verdelen in twee soorten, enerzijds de procesmatige en de organisatiekundige normen. Deze zeggen iets over hoe de gemeente Sluis de kwaliteit van haar juridische proces en organisatie inricht en bewaakt. Anderzijds betreffen het inhoudelijke normen. Deze zeggen iets over hoe de gemeente Sluis kwalitatief haar juridische werkzaamheden of juridische aspecten van de dagelijkse werkzaamheden internaliseert en in kaders en/of regels inbedt. Deze kwaliteitsnormen vormen de ‘ideaaltypische’ uitgangspunten voor juridische kwaliteitszorg. In het normenkader in bijlage 2 zijn deze uitgangspunten nader uitgewerkt binnen het onderzoeksmodel. Wanneer gemeente Sluis haar juridische kwaliteitszorgsysteem zo vorm

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 4

geeft dat ze aan alle criteria zou voldoen, kan op basis van het ‘Gronings model’ van een optimale juridische kwaliteitszorg worden gesproken. Wij hanteren in de aanbevelingen een basisniveau voor juridische kwaliteitszorg en extra maatregelen om te komen tot dit optimale niveau. Kernbegrippen juridische kwaliteitszorg en control Juridische kwaliteitszorg is het overkoepelende begrip voor alle activiteiten en maatregelen die een bijdrage leveren aan het verhogen en borgen van de juridische kwaliteit van producten en diensten in een gemeente. Juridische kwaliteitszorg bestaat uit een aantal onderling samenhangende elementen: Het juridisch beleid en juridische kwaliteitszorg; De periodieke beoordeling van de juridische kwaliteit en de juridische risico’s (risicoanalyse); De juridische infrastructuur, bestaande uit de organisatie en bevoegdheden van de juridische functie (omvang, kennis, taken en bevoegdheden, eerste en tweede lijn), inclusief de inrichting van werkprocessen (dossierbeheer, systeem van voortgangsbewaking, standaardisering van besluitvorming, draaiboeken/protocollen voor complexe zaken) en overeenkomsten. Juridische control houdt in dat ’risico´s zijn gebaseerd op een systeem of mechanisme waarbij de risico’s bewust worden afgewogen door degenen die daarvoor verantwoordelijk zijn. Juridische kwaliteitszorg is zoals eerder gezegd het overkoepelende begrip voor alle activiteiten en maatregelen die een bijdrage leveren aan het verhogen en borgen van de juridische kwaliteit van de producten en diensten. Juridische kwaliteitszorg is het systeem dat zorg draagt voor de (juridische) kwaliteitsbeheersing van de gemeentelijke producten en diensten. Het gaat hierbij om het scheppen en borgen van de organisatorische voorwaarden voor het kunnen leveren van de gewenste juridische kwaliteit. De kwaliteitsbenadering staat daarom voorop. Inzicht in juridische risico’s is echter wel een belangrijk gevolg van juridische kwaliteitszorg. Het is daarom zowel van belang om de juridische control als de juridische kwaliteitszorg in te bedden in het denken en doen van de gehele bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Om de risico’s met betrekking tot het juridisch kwaliteitszorgsysteem tijdig in kaart te brengen is het noodzakelijk om de gemeentelijke organisatie of onderdelen daarvan op de juridische kwaliteit en de juridische risico’s (periodiek) door te lichten. Op deze wijze kunnen de mogelijk eventuele (schadelijke) gevolgen daarvan op tijd worden voorkomen. De context van het onderzoek: reorganisatie per 1 november 2009 De juridische kwaliteitszorg en control moet in de gemeente Sluis worden bezien in het licht van het ontwikkelingsstadium van de organisatie en de wijze waarop de reorganisatie is ingezet: Per 1 november 2009 is de organisatiestructuur gewijzigd. Voorheen was de gemeentelijke organisatie verdeeld in drie sectoren met daaronder elf afdelingen. Per 1 november 2009 zijn er zes afdelingen en een stafbureau. De gemeente is bij de reorganisatie terug gegaan van 226 fte naar 189,7 fte. Daarbij is ¤ 2 miljoen bezuinigd én tegelijkertijd is ingezet op het maken van een kwaliteitsslag met het bestaande personeelsbestand (dus zonder gedwongen ontslagen). Door de reorganisatie zijn rollen, taken, verantwoordelijkheden én medewerkers herschikt.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 5

De reorganisatie zou aanvankelijk al plaatsvinden na de gemeentelijke herindeling in 2003, maar dat is niet gebeurd. Er was wel sprake van ‘doorontwikkeling’. Gesprekspartners geven dan ook aan dat de gemeente tot in het recente verleden onvoldoende in control was en dat de recentelijk uitgevoerde reorganisatie noodzakelijk was.

Respondent in interview: “De beheersing van de gemeente was onder de maat. Er was totaal geen beheersing.”

Wij wijzen er dan ook op voorhand op dat veel zaken als gevolg van de reorganisatie nog moeten worden geregeld op concernniveau (systemen, opleiding, processen e.d.) en nog moeten worden ingeregeld op het nieuwe afdelingsniveau (processen, afdelingsplannen et cetera). Dit geldt ook in sterke mate voor juridische kwaliteitszorg en control.

4

Juridisch beleid en kwaliteitszorg

In dit hoofdstuk gaan wij in op de juridische aspecten bij het beleid en juridische kwaliteitszorg daarbij. Beleid en regelgeving Voor het opstellen van gemeentelijke regels (verordeningen) maakt de gemeente Sluis gebruik van landelijke Aanwijzingen voor de decentrale regeling van de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en VNG-modellen (zoals voor de Financiële verordening 2007). Daarnaast wordt in enigerlei mate regionaal afgestemd (bijvoorbeeld de Verordening Wet Investeren in Jongeren Wij en de Verordening betreffende het leerlingenvervoer is op regionaal niveau afgestemd). We zien dat de gemeente inspeelt op wetgeving en de juridische ‘vertaling’ vastlegt in eigen lokale verordeningen, beleidsregels en dergelijke. Zo biedt de Wro (Wet op de ruimtelijke ordening) een juridisch kader voor het kostenverhaal onder andere bij grondexploitaties. In verband daarmee zal de gemeente in 2010 een integrale nota Grondbeleid opstellen, als kader voor het gemeentelijk grondbeleid. De taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot het ontwerpen, actueel houden en beheer van verordeningen en beleidsregels zijn niet beschreven. Wel is de verantwoordelijkheid voor kwaliteit van beleid in het functieboek1 beschreven; dit is gelegd bij de afdelingshoofden. In de programmabegroting is bij elk programma een overzicht van bestaand beleid (nota’s, beleidsplannen, verordeningen) opgenomen. Door het ontbreken van het jaartal bij de verordeningen is niet duidelijk hoe actueel het verordeningenbestand is. Op de website staat overigens ook een aantal verordeningen en beleidsregels, waarbij het jaartal wel is aangegeven. Alle verordeningen zijn fysiek (in mappen) aanwezig bij de secretaris van de Commissie Bezwaarschriften. De verordeningen zijn niet digitaal op een eenvoudig te raadplegen wijze (zoals per organisatieonderdeel/afdeling) in een bestand gerangschikt en de mate waarin alle verordeningen actueel en compleet zijn, is niet op basis van digitale informatie vast te stellen. Enkele verordeningen zijn van minder recente datum en/of zullen op korte termijn aangepast 1

Het functieboek is per 1 november 2009 van kracht.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 6

dienen te worden. Consequentie van verouderde verordeningen is dat deze van rechtswege niet afdwingbaar zijn. In de interviews wordt aangetekend dat de verordeningen niet systematisch worden geëvalueerd; de verantwoordelijkheid voor actualisatie ligt bij de vakafdelingen maar gezien de reorganisatie heeft dit nog geen prioriteit bij de afdelingen. Voorbeelden van wenselijke actualisatie van verordeningen Door aanpassing van de Wet milieubeheer en veranderingen in de inzamelsystematiek van de kunststofinzameling bij inwoners per 1 januari 2010 –ook op basis van de Wet milieubeheer- moet de Afvalstoffenverordening gemeente Sluis uit 2004 worden gewijzigd. De Wet op de ruimtelijke ordening is herzien (in de Inspraakverordening kan verwijzing naar de oude WRO worden gewijzigd in een verwijzing naar de nieuwe Wro) en verder staan er op de website veel verordeningen voor 2009 van toepassing. Ten slotte is ook bijvoorbeeld de Financiële verordening te actualiseren n.a.v. besluiten van de commissie voor het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (commissie BBV)en besluiten van het Platform Rechtmatigheid Provincies en Gemeenten (PRPG); zie notitie ‘verkrijging/ vervaardiging en onderhoud van kapitaalgoederen’ en de notitie ‘resultaatbestemmen’.

Juridische kwaliteitszorg Er zijn geen handboeken waarin is vastgelegd hoe de administratieve organisatie en de interne controle (AO/IC2) ingericht dient te worden, met uitzondering van de financiële verordening waarin wel een kader geschetst is hoe de financiële administratie en interne controle er uit zou moeten zien. Een operationele vertaling hiervan in de vorm van bijvoorbeeld een procesbeschrijving ontbreekt. De gemeente beschikt niet over een systeem van juridische kwaliteitszorg en control. Er zijn noch documenten waarin de juridische kwaliteitsnormen van de gemeentelijke organisatie zijn vastgelegd. Noch per (voormalige) sector en/of afdeling zijn kwaliteits- en/of verbeterplannen voor juridische kwaliteitszorg opgesteld. Er is dus ook geen regelmatige toetsing van doeltreffendheid van de juridische kwaliteitszorg. Uit de documentatie en interviews blijkt niet dat er systematisch wordt gemonitord op de kwaliteit en actualiteit van het juridisch instrumentarium. Overigens wordt binnen de organisatie niet uitgesloten dat een juridisch kwaliteitshandboek kan voortvloeien uit de aandacht die er nu is voor juridische control. Het accent ligt in de huidige organisatie vooralsnog op het cultuuraspect, namelijk dat medewerkers zich verantwoordelijk voelen voor kwaliteit. Uit de interviews blijkt dat er geen behoefte is aan ‘dikke handboeken’ maar dat de organisatie behoefte heeft aan een pragmatische invulling van kwaliteitszorg met bijvoorbeeld korte en zakelijke werkinstructies. Gewezen wordt op het gegeven dat door ‘iets op papier te zetten, er niets verandert’. Het moet gaan om een manier van denken en doen. 2

AO/IC (=administratieve organisatie/interne controle): AO: Alle activiteiten/documenten die betrekking hebben op het verzamelen, vastleggen en verwerken van gegevens, het verstrekken van gerichte informatie ten behoeve van het besturen, het doen functioneren en beheersen van een organisatie evenals het afleggen van verantwoording. IC: Het meten, bewaken en intern controleren op de naleving en zonodig bijsturen van de administratieve organisatie.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 7

Kwaliteits- en verbeterplannen vormen geen onderdeel van de 3 afdelingsplannen. Die zijn er nog niet . Ook voor het jaar 2010 zullen deze plannen nog wachten tot het verschijnen van een nieuw coalitieakkoord (na 3 maart 2010). Na de verkiezingen, als de consequenties duidelijk zijn voor de prioriteiten en wat er binnen de afdelingen moet gebeuren, wordt dat gezien als het moment om afdelingsplannen op te stellen.

Respondent in interview: “Weliswaar zijn de afdelingsplannen nog niet opgetekend, maar bij iedereen zit het wel tussen de oren. De weg waar men naar toe wil is duidelijk. De basis in de vorm van de begroting 2010 is wel door de raad vastgesteld. Daarnaast is in beeld gebracht welke raadsbesluiten er nog voor de verkiezingen genomen moeten worden, zodat de afdelingen ook in die zin de voorbereiding ter hand kunnen nemen of hebben opgestart. Als er een nieuw college en een nieuwe raad zit, zal dat consequenties kunnen hebben voor de taken en wat er binnen de afdelingen moet gebeuren. Dan is het moment afdelingsplannen te maken”.

5

Risicobeheersing en processen

5.1

Standaardisatie van werkwijzen en processen met risicocomponent

Besluitvormingsprocessen De gemeente Sluis kent een standaard procesbeschrijving voor de besluitvorming door het college en de raad4 en heeft een aantal werkprocessen beschreven5, wat een waarborg voor het zorgvuldigheids- en gelijkheidsbeginsel (bestuursrechtelijk) biedt6. Er is echter geen sprake van afdelingsgewijs (of voorheen, per sector) opgezette procesbeschrijvingen voor risicovolle processen. Het is overigens (gezien de reorganisatie) te vroeg om nu al te mogen verwachten. Ook de procesbeschrijving besluitvorming door het college en de raad zal nog geactualiseerd moeten worden omdat het nog uitgaat van de sectoren en nog niet ingaat op de nieuwe wijze van toetsing zoals die via integraal management en plenair overleg van afdelingshoofden plaatsvindt (zie §7.1). Ook toetst thans de concerncontroller namens de gemeentesecretaris alle stukken die naar het college gaan. Uit de programmabegroting 2010-2013 maken we op: intentie voor 2010 is dat “de medewerkers zich verder zullen toeleggen op het meten of werkprocessen intern goed verlopen. In dit kader zal in 2010 de controlcyclus worden geoptimaliseerd”. De intentie in de

3 4 5 6

Afdeling Bevolking heeft wel in het verleden een jaarverslag uitgebracht. Bron: het betreffende document Werkprocessen ‘incheckdatum’ 1 oktober 2008. Vastgesteld door het college op 10 juni 2008. Het biedt ook andere voordelen. Standaardisatie komt de kwaliteit van het proces en daarmee het product van dat proces ten goede. Standaardisatie van werkwijzen en processen voorkomt vertraging: werk dat ‘in de wacht staat’ betekent dat de informatie veroudert en de kennis van de betreffende medewerker ten aanzien van het betreffende dossier niet meer ‘top of mind’ is.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 8

programmabegroting gaat overigens verder dan nu al mogelijk is: het meten of werkprocessen goed verlopen veronderstelt de aanwezigheid van volledige procesbeschrijvingen. Dit is echter nog niet het geval. Het onderdeel ‘risicobeheersing’ heeft overigens wel aandacht: overeenkomstig de wensen van de raad zullen vanaf 2010 de risico’s in de raadsvoorstellen worden vermeld, indien de 7 risicoanalyse daartoe aanleiding geeft . Risicoanalyse zal dus daartoe ingericht moeten worden. In de programmabegroting (2010-2013) zijn “de tien bekende risico’s gepresenteerd die de hoogste bijdrage hebben aan de berekening van de benodigde weerstandscapaciteit”8. De 10 risico’s zijn gepresenteerd naar kans van voorkomen (tussen de 10% en 90%), maximaal financieel risico en invloed op de simulatieberekening (1,23% tot 33,71%). Deze vorm van weergeven van risico’s is overigens al een stuk verder dan menige gemeente kan laten zien. Van deze risico’s is er één die directe juridische risico’s met zich meebrengt, namelijk de ‘schadeclaims Sluis aan Zee’ wat tot juridische procedures kan leiden9. Ondanks de kanttekeningen ten aanzien van risicobeheersing, wordt in interviews wel aangegeven dat (financiële) risico’s door de raad niet altijd bewust en weloverwogen worden genomen. Bij het voorstel van Sluis aan Zee zou wel sprake zijn van bewust en weloverwogen besluitvorming.

5.2

Voorkomen juridisering

Aan het einde van de huidige Kabinetsperiode dient de gemeente invulling gegeven te hebben aan het Bestuursakkoord Samen aan de Slag. In de Monitor Bestuursakkoord, waaraan de gemeente Sluis overigens niet heeft meegewerkt, is aantal activiteiten opgenomen die een gemeente kan ondernemen met betrekking tot vermindering regeldruk. Gemeenten hebben per activiteit aangegeven of zij deze activiteit sinds 2006 ondernemen of hebben ondernomen:

7 8

Programmabegroting 2010-2013. Het betreft iets meer dan 50% van de invloed op de simulatie in de berekening voor de benodigde weerstandscapaciteit en 29% van de financiële omvang van de risico’s (afgerond € 5,5 miljoen op de € 19,1 miljoen), zie pagina 89 van de programmabegroting 2010.

9

Kans 10%, maximaal gevolg ¤ 813.000, invloed op simulatie 1,46%.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 9

Verkleinen van doelgroep waarop één of meer vergunning(en) van toepassing zijn Bundelen van vergunningen (meerdere aanvragen op één formulier)

48% 52%

Percentage dat betreffende activiteit heeft ondernomen/onderneemt.

In kaart brengen van lasteneffecten van verordeningen en voorstellen

53%

Terugdringen van aantal indieningsvereisten Stimuleren van tijdig beslissen Verlengen geldigheidsduur vergunning(en)

60% 63% 70%

Afschaffen van één of meer vergunningen

83%

Dereguleren van vergunningen

88%

Figuur 5.1: Activiteiten gericht op het verminderen van administratieve lasten

De grafiek laat zien dat 88% van de Nederlandse gemeenten in de afgelopen periode heeft gedereguleerd. De verschillende wijzen waarop dat kan, zijn in kaart gebracht in de grafiek. Dereguleren kan op verschillende wijzen. Het meest merkbaar voor de burger is: Afschaffen van vergunningen. Dat heeft 83% gedaan. Verlengen geldigheidsduur vergunningen. Tijdig beslissen. Terugdringen van het aantal indieningsvereisten. Verkleinen van de doelgroep waarop een vergunning van toepassing is. Om lastenverzwaring in de toekomst te voorkomen, stimuleert de VNG gemeenten om bij nieuwe regelgeving (zoals verordeningen) de effecten op de administratieve lasten in kaart te brengen. 52% van de gemeenten geeft aan dit te doen. Sluis behoort niet tot deze groep en brengt lasteneffecten van nieuwe verordeningen en lokale regelgeving (nog) niet in beeld. De gemeente werkt nog aan standaardformats voor aanvragen. Om regeldruk in de toekomst te voorkomen, is het essentieel dat een gemeente bij het ontwerpen van nieuwe regelgeving een bedrijfseffectentoets toepast en/of de regelgeving doorrekent op basis van het standaard kostenmodel. Gemeenten die hebben aangegeven de lasteneffecten van verordeningen en voorstellen in kaart te brengen, is gevraagd of zij het standaard kostenmodel en/ of de bedrijfseffectentoets toepassen. Meer dan de helft van deze gemeenten (56%) past het standaard kostenmodel toe. Sluis behoort niet die groep.

Het is hiermee echter niet zo dat Sluis niet inzet op deregulering. De gemeente heeft deelgenomen aan het project Vereenvoudiging gemeentelijke regelgeving van de KvK. Hieruit is een aantal aanbevelingen voortgevloeid, opgenomen in een dereguleringsadvies. In juli 2008 heeft het college besloten een deel van die aanbevelingen over te nemen en onder andere de producten ontheffing geluidshinde, innemen gemeentegrond en ventvergunning om te zetten in algemene regels met meldingsplicht en daartoe de APV aan te passen en een aantal vereenvoudigingsmaatregelen in te voeren. Ook heeft het college besloten géén producten (zoals de reclamevergunning) af te schaffen. Ten slotte heeft het college besloten om één jaar

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 10

na invoering van de reductiemaatregelen onderzoek te doen naar de gevolgen daarvan en het vernieuwen van de hoogte van de leges afhankelijk te stellen van dat onderzoek. Het college heeft hier echter geen gevolg aangegeven. Dit is mede het gevolg geweest van de algehele ambtelijke reorganisatie die per november 2009 is afgerond. 10

Een middel om te helpen dereguleren is verder het gebruik van DigiD , de gemeente werkt hier nog niet mee. Behandeling bezwaarschriften De gemeente (op verschillende niveaus) is er zoveel mogelijk op gefocust via goed overleg en uitleg de klanten van de gemeente helderheid te verschaffen en daarmee de facto ook bezwaarschriften te voorkomen. Dit gebeurt dus ook in de praktijk. Er is in de gemeente echter geen beleid geformuleerd (of geoperationaliseerd via checklists of beslisbomen) om bezwaarschriften en gerechtelijke procedures te voorkomen (bijvoorbeeld via inzet van schikking of mediation). Dit laatste vindt alleen op ad-hoc basis plaats. Over de behandeling van bezwaarschriften is geen recente (openbare) en geen transparante informatie voorhanden: Het Burgerjaarverslag (waar dit normaliter te vinden is) van 2008 niet op de website van de gemeente. Over 2007 is wel (zie Burgerjaarverslag 2007) informatie voorhanden, maar hierin is beperkte informatie opgenomen over de afhandeling binnen de (wettelijke) termijnen, wijze van afhandeling en ontwikkeling van de cijfers ten opzichte van voorgaand(e) ja(a)r(en), zie tabel 5.1. Er is dus geen informatie over bijvoorbeeld het aantal dat gegrond is verklaard dan wel over de uitkomsten van juridische procedures. Er ontbreekt op deze manier een indicator voor de kwaliteit van processen. Wel zien we bij het aantal bezwaarschriften een “forse toename” in 2007 ten opzichte van 2006. Aangezien de burgemeester voornemens is het nieuwe Burgerjaarverslag te beperken tot een minimale invulling (alleen dat beschrijven wat wettelijk voorgeschreven is), is het kunnen volgen van de kwaliteit van dienstverlening een aandachtspunt. Het Burgerjaarverslag wordt niet als management-instrument gezien voor verbetering van de kwaliteit van dienstverlening (dus ook niet voor vermindering juridische risico’s ten aanzien van termijnafhandeling). Het wordt ook niet gebruikt als een bestuurlijk breekijzer richting de organisatie om termijn- en kwaliteitsafhandeling te verbeteren.

10

Met een persoonlijke DigiD kan elke burger inloggen op websites van de overheid om zaken te regelen, zoals bijvoorbeeld een vergunning of uittreksel. Bij inmiddels meer dan 80% van de gemeenten staat de website open voor DigiD.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 11

Output/outcome bezwaarschriften 2007

Termijnafwikkeling

Afhandeling Ja

“In totaal 150 bezwaarschriften [..}, ten opzichte van 2006 een forse

(Niet gekwantifi-

Geen informatie

ceerd is wat ‘fors’

toename”.

“Tegen besluiten op grond van de Wet WOZ werden: 530 bezwaarschriften ingediend”.

behelst) Geen informatie (alleen impliciet)

Ja (Genoemd zijn % gehandhaafd, verminderd, vernietigd, nog in

objecten. In vergelijking met 2006 is ook dit een aanmerkelijke toename”.

niet-woningen).

Geen

(Aangegeven is aantal objecten

informatie

(2) waarvoor beroep is

(alleen

ingetrokken, aantal compromis

impliciet)

(1) en aantal waarbij zitting nog niet heeft plaatsgevonden (6)).

“Aantal bezwaarschriften tegen

meer dan in 2006, maar toen zijn

gekwantifieerd is wat ‘aanmerkelijk’ behelst)

ficeerd is wat ‘aanzienlijk’ behelst)

in de telling meegenomen”. parkeerbelastingen: 291”.

(Niet

(Niet gekwantiGeen informatie

bezwaren tegen aanslagen OZB niet “Aantal bezwaarschriften tegen

Ja

Ja

besluiten o.g.v. wettelijk voorschrift inzake belasting: 226. [..] aanzienlijk

Geen informatie

behandeling voor woningen en Ja

“Beroep tegen de waarde van 9 WOZ-

Ontwikkeling

Geen informatie

Tabel 5.1: Overzicht bezwaren en klachten op basis van Burgerjaarverslag over 2007.

In tabel 5.2 hebben wij opgevraagde aanvullende informatie opgenomen. Uit deze informatie blijkt het aantal klachten en Awb-bezwaren in 2008 ten opzichte van het jaar er voor gelijk gebleven resp. met een derde afgenomen. In totaal werden in 2008 108 bezwaarschriften ingediend, in 2007 waren dit er weliswaar meer maar toen was één bezwaarschrift gericht tegen 40 individuele beschikkingen. Dit leidt tot de conclusie, dat in 2008 een vergelijkbaar aantal bezwaarschriften aan de orde is geweest in de commissie bezwaarschriften als in 2007. In 2008 werden 22 bezwaarschriften ingetrokken, 21 aangehouden en daardoor netto 65 adviezen uitgebracht door de commissie bezwaarschriften. Het aantal overige bezwaarschriften is (tussen de 6 en 22 procent) toegenomen (zie onderstaande tabel). Wij tekenen hierbij aan dat deze cijfers nog geen zeggingskracht hebben (en alleen een ‘schatter’ vormen) zonder het totaal aantal genomen besluiten te kennen waartegen bezwaren en klachten mogelijk waren; een eventuele verdieping om ook trends te kunnen signaleren zou op dit aspect dan ook wenselijk zijn.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 12

De gemeente beschikt over een verordening op de behandeling van klachten (de Klachtenregeling gemeente Sluis; 2 januari 2003). Het aantal klachten dat door de klachtencommissie behandeld wordt, is minimaal. Bezwaren en klachten

149

108

(-28%)

530

647

(+22%)

Inzake belastingen

226

252

(+12%)

291

309

(+6%)

Parkeerbelastingen

16

Klachten (1)

2008

WOZ

Awb-bezwaren (bezwaarschriften) Bezwaarschriften:

2007

(1)

16

(1)

-

: 2007 alle ambtelijk afgehandeld; 2008 2 door klachtencommissie behandeld, rest ambtelijk afgehandeld. Ook in 2006 waren er 16 klachten ingediend.

Tabel 5.2: Overzicht bezwaren en klachten 2007 en 2008.

De gemeente beschikt niet over een kwaliteitshandvest dienstverlening (waarin normaliter servicenormen met aspecten als afhandelingstermijn vergunningen, klachten, e-mails en brieven, (telefonische) bereikbaarheid, gedragsregels over wijze van antwoorden e.d. zijn vastgelegd), zodat er geen normen (anders dan de wettelijke) ten aanzien van de dienstverlening zijn vastgesteld11. De gemeente werkt overigens wel aan een dienstverleningsconcept, maar dit is nog niet door het college vastgesteld12. Gezien het inwerking treden van de nieuwe ‘Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen’ 13 per 1 oktober 2009 is termijnafwikkeling een (juridisch en financieel) aandachtspunt. De gemeente beschikt over een postregistratiesysteem en systeem voor afhandeling van bouwvergunningen, maar afdelingshoofden zijn zelf verantwoordelijk voor het bewaken van termijnen. Zij zijn zich –zo wordt in een interview aangegeven- “bewust dat zij termijnen moeten halen”. Recentelijk (24 september 2009) heeft de Rekenkamercommissie hierover een rekenkamerbrief uitgebracht waaruit eveneens de aanbeveling blijkt aandacht te blijven besteden aan het (tijdig) beantwoorden van brieven van burgers (en raadsleden)14.

11

Zie bijvoorbeeld de gemeente Eindhoven met het Kwaliteitshandvest ‘Dienstverlenen doen we zo!’ (tweede editie januari 2009), te vinden op de gemeentelijke website.

12 13

De inhoud hiervan en of hier kwaliteitsnormen in zijn opgenomen, is de onderzoekers dus niet bekend. Waarmee het ‘niet tijdig’ beschikken door de gemeente een dwangsom met zich kan brengen van tussen de ¤ 20 en ¤ 40 per dag.

14

Uit de rekenkamerbrief blijkt dat 8% van de brieven langer open staat dan 21 dagen en 2% langer dan 54 dagen open staat. Er is niet gekeken naar de kwaliteit van afhandeling.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 13

6

Juridische infrastructuur

Verordeningen- en contactenbestand Zoals al in hoofdstuk 4 aangegeven beschikt de gemeente over een verordeningenbestand waarvan onduidelijk is of het actueel en volledig is. Op de website staat een overzicht van geldende verordeningen in de gemeente Sluis maar dit overzicht is (nog) niet compleet (alleen de verordeningen zijn geselecteerd waarover de meeste vragen binnenkomen). De gemeente Sluis heeft een financiële verordening opgesteld die het mogelijk maakt invloed uit te oefenen op het financieel proces. Deze legt de uitgangspunten vast voor het financieel beleid, beheer en de inrichting van de financiële organisatie van de gemeente Sluis. Hierin wordt ook de treasuryfunctie beschreven (risicodekking verbonden aan de financieringsfunctie). De treasuryfunctie ligt bij de adviseur Financiën (afdeling Bedrijfsvoering). Deze is verantwoordelijk voor beleidsresultaten, gericht op het financieel beheer van de gemeente (waaronder treasury, risicomanagement, risicoaansprakelijkheid, verzekeringen en onderdelen van de P&C-cyclus). Het nieuwe Treasurystatuut is in week 47 van 2009 vastgesteld. Het statuut is een standaard statuut volgens de VNG-normen. Wij hebben in het kader van deze quickscan geen inzicht gekregen in de manier waarop wordt omgegaan met het contractenbeheer. Modellen/standaarden De gemeente beschikt nog niet voor elke afdeling over actuele kaders, modellen, standaarden, e.d. voor veel voorkomende juridische besluiten en handelingen (gebundeld tot juridische handboeken). Gezien het ontwikkelstadium waarin de organisatie nu verkeert is het logisch dat modellen en standaarden (opnieuw) ontwikkeld moeten worden, maar dit is nu wel een aandachtspunt. Er zijn nu wel al standaarden maar die dienen nog geactualiseerd te worden naar de situatie ná de reorganisatie, in ieder geval voor wat betreft de ondertekening (bijvoorbeeld standaardbrief ‘toestemming sloopvoornemen’ uit 2006, ‘uitoefenen van een Bed en Breakfastvoorziening’). Momenteel wordt gewerkt aan het standaardiseren van bijvoorbeeld de briefafhandelingen en vergunningen via ontwerp en beschikbaar stellen van uniforme formats. De taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot het ontwerpen, actueel houden, intrekken, bekendmaken, openbaar publiceren en beheren van verordeningen en beleidsregels dienen tevens vastgelegd te worden. Bij het ontwerpen van verordeningen en beleidsregels kan in principe gebruik gemaakt worden van de modellen van de VNG, zoals Sluis ook reeds doet. De gemeente kent een standaard format voor de ‘Nota voor Burgemeester en Wethouders’. Sinds kort kent deze naast een aantal algemene verplichte velden (samenvatting, gevraagd besluit, bijlagen), velden die de medewerker dwingen op bepaalde aspecten (risico’s, financiële consequenties, personele consequenties en overige consequenties) meer alert te zijn en daarover nagedacht te hebben. Daarnaast is er een format voor een voorstel aan de raad. Hierin is wel bij sommige raadsvoorstellen al een veld ‘Financiële en risicoparagraaf’ opgenomen,

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 14

15

andere voorstellen zijn meer summier van aard en toelichting . Zoals aangegeven zal dit vanaf 2010 in de raadsvoorstellen worden vermeld, indien de risicoanalyse daartoe aanleiding geeft. Een nieuwe format voor voorstellen aan de raad, is in voorbereiding. Tot slot hanteert de gemeente een aantal standaarden voor aanvragen voor vergunningen: – Aanvraag vergunning Wet milieubeheer gemeente Sluis (volgens standaardmodel 34291 Samsom); – Aanvraag vergunning Agrarische sector gemeente Sluis (volgens standaardmodel 34292 Samsom); – Algemeen Vragenformulier op grond van artikel 30 Wet BIBOB inclusief bijlagenvel (mei 2009); – Aanvraag om vergunning voor het organiseren van een kansspel als bedoeld in de Wet op de kansspelen (VUGA systemen; 49.30.01). Dit formulier is overigens sterk verouderd en gaat nog over guldens (ƒ) in plaats van euro’s (¤). Juridische bronnen Het is van belang naast een opleiding en/of cursusaanbod als gemeente te beschikken over de actuele stand van zaken over het recht. Dat kan door geabonneerd te zijn op juridische tijdschriften en (digitale) jurisprudentie-kennisbanken. Ten aanzien van juridische bronnen (databanken, abonnementen vakbladen, etc.), bestaat voor medewerkers de mogelijkheid aan te geven waaraan behoefte is, daarnaast wordt gemeentebreed een aantal bronnen aangeboden. Jurisprudentie –zo blijkt uit interviews- zal op consequenties voor de gemeente gescreend gaan worden vanuit de ‘centrale juristen’ (zie hoofdstuk 6) die wordt doorgegeven aan de vakafdelingen. Ook dienen de juridische medewerkers (op basis van het functieboek) zelf de ontwikkelingen binnen hun vakgebied bij te houden. Het opzetten van een juridische bibliotheek wordt gezien als een toekomstige uitdaging evenals een punt voor centrale instroom en verdeling binnen de organisatie van juridische kennis. Dossiervorming Het opnemen van relevante documenten in dossiers is raadzaam, gelet op mogelijke (juridische) vervolgprocedures. Door onder andere de interne en externe correspondentie (inclusief telefoonnotities) op te nemen, kan een volledig beeld (inhoudelijk en procedureel) van een gelopen traject worden gegeven. Hetzelfde geldt voor de advisering door deskundigen. Uit de documentanalyse en interviews blijkt dat Sluis niet over checklists en/of protocollen beschikt die leiden tot een ordelijk systeem van dossierbeheer. Er zijn ook geen procesbeschrijvingen of procedurehandelingen met betrekking tot het vastleggen en/of 15

De raad heeft hiertoe op 24 september 2009 een motie aangenomen (de zogenaamde ‘motie Basting’) maar deze wordt dus nog niet consequent uitgevoerd. Strekking van de motie was (onder andere) voor elk raadsvoorstel een expliciete risicoafweging te laten opstellen ten aanzien van tijd, geld en kwaliteit en dit –indien een risico zich voordoet- te vermelden in het raadsvoorstel.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 15

archiveren van relevante besprekingen, hoorzittingen, toezeggingen en andere belangrijke gebeurtenissen. Het is dus afhankelijk van de invulling die een individuele medewerker geeft aan dossiervorming.

7

Juridische functies

7.1

Juridische functies

7.1.1

De bestuurlijke aansturing van de juridische functie

Binnen Sluis wordt de portefeuille juridische zaken verdeeld over twee portefeuillehouders: de portefeuille Algemene Juridische Zaken is toebedeeld aan de burgemeester. Hier vallen de grote projecten en over het algemeen de meer complexe (juridische) zaken onder. De portefeuille Juridische Zaken behelst de overige juridische aspecten. Voor de portefeuillehouders en organisatie levert deze verdeling –zo blijkt uit de interviews- geen spanning of onduidelijkheid op. Kanttekening bij het toedelen van ‘juridische portefeuilles’ is dat feitelijk onder alle portefeuilles de juridische aspecten bezien, betrokken en gewogen moeten worden. De juridische portefeuillehouder kan immers niet verantwoordelijk zijn voor het wegen van álle juridische risico´s. Verder is in het kader van deze quickscan onduidelijk hoe de juridische portefeuillehouder in stelling wordt gebracht, hoe deze dit waar kan maken en in hoeverre dit feitelijk ook gebeurt. In deze quickscan is niet onderzocht in hoeverre de raad bij amendementen, moties en initiatiefvoorstellen aandacht heeft voor juridische consequenties daarvan. Amendementen en moties worden via de griffier, mits tijdig aangeleverd, wel getoetst, maar dit is niet immer het geval. Dit is wel wenselijk om in algemene zin ‘onvoldoende bezonnen besluitvorming’ te voorkomen.

7.1.2

De juridische functies

Voor adequaat juridisch kwaliteitsbeheer is voldoende juridische capaciteit, zowel kwalitatief als kwantitatief, nodig. In het primaire proces moet voldoende kennis aanwezig zijn om de daarvoor benodigde juridische kennis uit wet- en regelgeving te kunnen aanwenden. Daarnaast moet er een juridische ‘terugval-optie’ zijn bij complexe problemen. Dat kan intern zijn, door de aanwezigheid van een juridisch specialist of extern door de beschikbaarheid van budget voor inhuur van een ondersteuning. In het verleden (voor de reorganisatie) was de juridische control verenigd in één persoon. In de nieuwe situatie is een opdeling gemaakt (via de functieboeken) waarin helder is wat van wie verwacht mag worden en welke competenties daarbij horen.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 16

In deze rapportage onderscheiden we op basis van de functieboeken de juridische functies op 4 niveaus: 1 De lijnfunctie. 2 De decentrale juridische adviesfunctie. 3 De centrale juridische adviesfunctie. 4 De juridische controlfunctie. Naast deze functies zijn de afdelingshoofden als integraal manager verantwoordelijk voor juridische zaken binnen hun afdeling. Verder speelt de commissie bezwaarschriften een rol (beide komen aan de orde in 7.1.3). We lichten de juridische functies hieronder toe. 1. De lijnfunctie Deze functie zit in het primaire proces bij medewerkers die dagelijks de producten van de afdeling maken. Medewerkers die bijvoorbeeld subsidies verstrekken en daarvoor subsidiebeschikkingen opstellen, zijn niet noodzakelijkerwijs jurist. Toch hebben deze medewerkers juridische kennis en vaardigheden nodig, toegespitst op deze functie van de desbetreffende afdeling om de producten te maken (en bijvoorbeeld subsidie te verstrekken conform subsidieverordening en Awb). Het is van belang dat er juridische basiskennis is, vastgelegd in juridische kaders en processen om de werkzaamheden uit te voeren. De medewerkers dienen te beschikken over basisnoties van de juridische aspecten en implicaties van hun dagelijkse doen en laten. In functiebeschrijvingen komt terug wat men van de betreffende medewerker in zijn of haar rol binnen de afdeling en organisatie verwacht. De afdelingsfunctieboeken zij uitgebreid in hun beschrijvingen. De functieboeken geven helder aan wat voor kennis en opleiding er van de werknemers verwacht wordt. Van de medewerkers die aan het primaire proces deelnemen en die geen jurist zijn, maar wel juridische handelingen in hun werkzaamheden verrichten, is vermeld wat voor juridische kennis er verwacht wordt (ter illustratie: de Strategisch Adviseur Recreatie & Economie dient kennis te hebben van onder andere beleidsuitvoering en van ontwikkelingen binnen de recreatieve/economische sector) of welke juridische taken zij dienen uit te voeren (ter illustratie: de Beleidsadviseur Milieu toetst aanvragen aan juridische voorwaarden). De lijnfuncties dienen overigens ook voldoende risicobesef te hebben voor de gemeente als geheel. Het besef dat de gemeente Sluis juridisch ‘in control’ moet zijn, dient overal in de organisatie te worden geïnternaliseerd. Het gaat er om dat medewerkers er zich voldoende van bewust zijn dat er juridische risico’s aan hun werk kleven. In het kader van deze quickscan zijn geen medewerkers gesproken. Daarmee is niet in beeld of medewerkers zich hiervan bewust zijn, er adequaat mee omgaan en weten hoe te handelen wanneer zij de risico’s signaleren. Tot slot wordt van de lijn- en andere functies ook in algemene zin een meer klantgerichte, integere en proactieve houding verwacht en dat er kwaliteit, integraliteit en professionaliteit

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 17

16

geboden wordt . In de interviews wordt benadrukt dat het kwaliteitsniveau ook “vooral tussen de oren moeten komen” en niet alleen een aspect is van het “optekenen op papier”. 2. De decentrale juridische (advies)functie Uit het functieboek blijkt dat er bij de afdeling Omgeving, Economie & Vastgoed, Publiekszaken en de afdeling Maatschappelijke & Sociale zaken specifiek een aantal fte’s is ingeruimd voor juridisch advies. Daarnaast is er formatie voor (juridische) ondersteuning. Bij de overige afdelingen is er geen formatie voor vrijgemaakt. Uit het functieboek blijkt dat deze adviseurs bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor effectieve handhaving van gemeentelijke regelgeving en vergunningen, in samenhang met andere beleidsterreinen. De adviseurs signaleren ontwikkelingen en dienen op de hoogte te blijven van nieuwe regelgeving. Zij vertalen dit naar juridische procedures om deze regelgeving te kunnen handhaven en schatten de uitwerking van deze procedures in voor de verschillende betrokken afdelingen. Op gebied van juridische deskundigheid, beoordelingen, vertegenwoordiging en advies zijn taken en benodigde kennis omschreven. Zo wordt van een Senior Adviseur Vergunningen verwacht dat hij kennis heeft van bestuurlijk recht op HBO/WO-niveau en heeft hij als taak onder andere het behandelen van bezwaar- of beroepszaken en waarborgen van de tijdigheid en kwaliteit er van. Een Medewerker Vergunningen heeft kennis van bestuurlijk recht op MBO/HBO-niveau. 3. De centrale juridische adviesfunctie In veel gemeenten bestaat er een centrale juridische afdeling. De juridische adviesfunctie is binnen een dergelijke afdeling ondergebracht en is een adviserende en faciliterende functie die wordt aangeboden aan het primaire proces. Respondent in interview: “Het moet een automatisme worden dat vakafdelingen het advies van de juridisch adviseurs, vragen maar dat is nu nog niet het geval als gevolg van de reorganisatie. Dat is nog geen gewoonte. De lijnen moeten nog ‘ontdekt’ worden. Vooralsnog is deze gang van zaken ook niet vastgelegd in processen”.

Deze adviesfunctie is bij de gemeente Sluis ondergebracht bij de afdeling Bestuurondersteuning. Het team van Juridische Zaken bestaat uit 1 fte juridisch specialist en 2 fte senior adviseur juridische zaken. Het team pakt ‘niet reguliere’ juridische zaken op, oftewel de zaken die niet binnen het primaire proces vallen. Het ‘inregelen’ van deze taken moet nog zijn beslag krijgen, al is er een tweedeling gemaakt wat ‘regulier werk’ is en wat juridische functiespecialisme vraagt. Het team voert (onder andere hiertoe) wekelijks werkoverleg over zaken binnen het team en tweewekelijks met onder andere de afdeling Handhaving en Openbare Werken, Publiekszaken.

De functie van juridisch specialist is momenteel nog vacant. Hij is nu intern opengesteld, wanneer er geen geschikte kandidaat wordt gevonden zal er ook extern worden geworven. De juridische specialist moet onder andere zowel de kwaliteit van de bedrijfsvoering als de juridische kwaliteit van de samenwerkingsstructuren (PPS-contructies) bewaken. Tot zijn takenpakket hoort bijvoorbeeld het uitvoeren van juridische risicoanalyses, ontwikkelen en

16

De organisatie is doende een strategiedocument op te stellen over waar de organisatie en fysieke omgeving in de gemeente ‘naar toe zou moeten’.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 18

borgen van processen en instrumentarium, bevorderen van de juridische kwaliteit binnen de gemeente, onderkennen van de risico's die de gemeente loopt bij samenwerking. Daarnaast dient hij te adviseren bij (rechts)handelingen ter voorkoming van c.q. beperking van risico's. 4. De juridische controlfunctie De juridische controlfunctie is belast met de bewaking en beheersing van de juridische kwaliteit van producten en diensten en het zichtbaar maken van juridische risico’s. De functie rapporteert en adviseert daarover. Ook heeft de juridische controlfunctie een taak om juridische kwaliteit van producten en diensten niet alleen te borgen maar ook te verbeteren. Een concretisering van deze taken is het opstellen van juridische kaders. De juridische kaders worden in afstemming met de vakafdelingen opgesteld en na vaststelling op bestuurlijk niveau van toepassing verklaard voor de gehele ambtelijke organisatie. Deze functie controleert of en op welke manier er binnen de lijnafdelingen gebruik wordt gemaakt van de vastgestelde juridische kaders. Deze juridische controlfunctie is volgens het functieboek belegd bij de juridische specialist, zie de beschrijving bij de juridische adviesfunctie. Er is ten slotte een onafhankelijk Stafbureau gemeentesecretaris dat de gemeentesecretaris adviseert, ‘boven’ de organisatie hangt en toeziet op het verloop en kwaliteit van de processen. Het stafbureau zal ook instrumenten hiertoe ontwikkelen en aandragen. Het bureau wordt bemenst door de financieel controller, kwaliteitsadviseur en concerncontroller. Het beschrijven van AO/IC’s (die zoals gezegd er nu nog niet zijn) zal bijvoorbeeld via de kwaliteitsadviseur moeten gaan verlopen. Kwaliteit van de juridische functies Consequentie van de reorganisatie is dat de juridische functies en verantwoordelijkheden helder belegd zijn. Filosofie hierbij is dat medewerkers eerst bij hun eigen afdeling bij twijfel voor juridische consequenties de ‘eigen’ vakjuristen inschakelen, daarna het team Juridische zaken en dan pas bij twijfel extern ondersteuning vragen. In die zin werkt de reorganisatie positief door op de juridische control. Ook valt op dat een aantal elementen waar deze quickscan zich op richt, nu benoemd en belegd zijn onder verantwoordelijkheid van bepaalde functies. Bijvoorbeeld, de juridisch specialist is “verantwoordelijk voor contractbeheer”, of “borgt processen en instrumentarium (o.a. standaardcontracten) om risico's te minimaliseren”, de senior adviseur juridische zaken “verkrijgt inzicht [..] in de mogelijke risico's omtrent af te sluiten overeenkomsten en contracten met externen” en “stelt formats op [..]”. Of met het beleggen van deze juridische functies de kwaliteit voldoende is voor de uitvoering van de werkzaamheden, moet nog blijken uit de praktijk. Wel geven gesprekspartners aan dat medewerkers op de vitale posities (zoals toerisme en recreatie) zijn berekend op hun taak. Ook het afgeven van horecavergunningen en vergunningen van evenementen is op orde. Ook het terrein van Sociale Zaken wordt hierbij genoemd. Tegelijkertijd worden kanttekeningen geplaatst: Niet op alle posities binnen de organisatie is het personeelsbestand al versterkt, daarnaast is bij de reorganisatie het personeelsbestand hetzelfde gebleven. Ook

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 19

wordt aandacht gevraagd voor het feit dat medewerkers vóórdat zij zaken aan burgers, bedrijven of organisaties toezeggen of vóórdat zij een B&W-voorstel opstellen, eerst de juridische consequenties moeten laten toetsen. Met de nieuwe opzet van de organisatie moet hier verandering in komen.

7.1.3

Overige relevante functies

Tot slot gaan wij nog in op twee relevante ‘functies’, de afdelingshoofden en de behandeling van bezwaarschriften. Naast genoemde functies, zijn de afdelingshoofden als integraal managers verantwoordelijk voor alle PIOF-taken, waarvan expliciet zijn genoemd de “personele, informatie-, juridische, organisatorische, financiële en communicatieaspecten”.

Respondent in interview: “Het Projectenbureau (grote fysieke projecten) stond eerst buiten de lijn, wat tot een ‘vrijgevochten’ werkwijze heeft geleid. Nu na de reorganisatie, is het afdelingshoofd weer verantwoordelijk, dus als afdelingsmanager ook voor de projecten. De organisatie was –zeker bij dit onderdeel- minder in control. Het is nu te vroeg om te zeggen of het beter gaat”.

Het afdelingshoofd tekent voorstellen voor kwaliteit en integraliteit. Als het afdelingshoofd twijfelt over juridische aspecten, dient hij het team Juridische zaken op te zoeken. Het is inherent aan de besturingsfilosofie van integraal management dat óf het ook daadwerkelijk gebeurt, de verantwoordelijkheid is van de afdelingsmanager. Verder wordt de integraliteit en kwaliteit bewaakt via het overleg met alle afdelingshoofden (op de woensdag voor de B&Wvergadering) waarin alle collegestukken plenair aan de orde komen. Binnen de gemeente Sluis behandelt een externe (onafhankelijke) commissie eventuele bezwaarschriften op door Juridische zaken (in mandaat) genomen (of voorbereide) besluiten. De commissie stelt de indieners van een bezwaarschrift en andere belanghebbenden in de gelegenheid hun standpunt toe te lichten tijdens een hoorzitting. Vervolgens brengt zij een advies uit aan het college of de gemeenteraad. Het bestuursorgaan kan dit advies overnemen of (gemotiveerd) naast zich neer leggen.

7.2

De juridische capaciteit

Positie juridische functie Binnen de gemeente moet voldoende (centrale) capaciteit zijn om de juridische kwaliteit van de producten en processen van de organisatie te beoordelen en te waarborgen. Het gaat bij de juridische capaciteit niet alleen om de fysieke aanwezigheid in fte’s in de zin van juristen of juridische medewerkers binnen de organisatie. In het primaire proces (bijvoorbeeld bij vergunningverlening) is het vooral ook van belang dat medewerkers een stukje juridische kennis hebben omtrent een specifiek onderdeel betrekking hebbend op hun werkzaamheden, zover juridisch van aard. Het is ook van belang dat deze capaciteit adequaat wordt ingezet. Hiervoor is de positie en rol van de juridisch medewerkers in de organisatiestructuur van belang. Enerzijds gaat het om de vraag of advies op juridisch terrein voldoende toegankelijk is voor

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 20

medewerkers (niet-specialisten) en ook voldoende ‘gevonden’ wordt. Dit is al aan de orde geweest. Anderzijds gaat het om de vraag of juridisch medewerkers een zodanige positie hebben dat ze op tijd kunnen ingrijpen of waarschuwen en adviseren als dat noodzakelijk is. Zoals is aangegeven, is dit in ieder geval voor het besluitvormingsproces richting college/raad afdoende geregeld via de juridisch controller, die de positie (en bevoegdheid) heeft nota's die niet rijp zijn voor besluitvorming terug te sturen. Het functieboek van Sluis geeft een transparant overzicht van het aantal fte’s (zie ook 7.1.1.) op gebied van juridisch advies of specialismen. De bezetting is nagenoeg conform formatie: Afdeling

Functie

Formatie/bezetting

Juridisch specialist

1,0

Senior adviseur Juridische Zaken

2,0

Fte

Senior adviseur Vergunningen

2,0

Fte

Adviseur Vergunningen

2,1

Fte

Medewerker Vergunningen

4,o

Fte

(vacature)

Bestuursondersteuning

Publiekszaken

Fte

Omgeving, Economie &

Senior juridisch adviseur Handhaving

1,0

Fte

Vastgoed

Juridisch adviseur Handhaving

2,0

Fte

Maatschappelijke &

Senior adviseur Juridische Zaken

1,0

Fte

3,0

Fte

18,1

Fte

M&SZ

sociale zaken Stafbureau

Financieel controller, kwaliteitsadviseur en concerncontroller Totaal

Tabel 7.1: (Juridische) functies, formatie en bezetting anno medio november 2009.

De formatie gegeven in tabel 7.1 omvat niet alleen ‘puur inhoudelijke juridische taken’, maar ook procedurele taken (met een juridische invalshoek), zoals het ‘verkrijgen van draagvlak’. Of er hiermee voldoende capaciteit is voor de betreffende uitvoering van de werkzaamheden, moet nog blijken uit de praktijk. Daar is het, ook voor respondenten betrokken bij deze quickscan, nog te vroeg voor om nu al uitspraken over te kunnen doen. Afgezien van de eigen capaciteit, wordt er ook ingehuurd (zie hierna) of kan juridische kennisontwikkeling nog de gemeente versterken. Externe inhuur juridische kennis De gemeente Sluis huurt extern juridisch advies in bij een ‘huisadvocaat’17, met uitzondering van planschadeadviezen en (in 2008) enkele specifieke zaken. In 2007 ging het om (afgerond) ¤ 138.000 voor 18 adviezen en in 2008 om ¤ 125.000 voor 23 adviezen. Inhuur vindt plaats bij complexe zaken, ‘spoedklussen’ of als er specifieke kennis nodig is. Het al dan niet inhuren van externe expertise is volgens respondenten het “juridisch gevoel of het goed zit of niet (expert judgement)”, waarbij de lijn is dat eerst intern second opinion wordt gevraagd en dan pas 17

Adriaanse & Van der Weel.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 21

wordt uitbesteed. De taakstellende bezuiniging op kosten juridische advisering van ¤ 10.000 per jaar over 2009 t/m 2012 is ‘ingeboekt’ om dit mechanisme te versterken (eerst interne second opinion, dan pas extern). Bij privaatrechtelijke zaken wordt doorgaans extern ingehuurd als op voorhand duidelijk is dat een zaak leidt tot een procedure. Met de externe huisadvocaat die de gemeente adviseert is, aldus respondenten, al vele jaren een goede relatie. Overigens worden deze opdrachten niet uitgevoerd op basis van aanbesteding, wel zijn afspraken gemaakt over de te hanteren tarieven. Juridische kennisontwikkeling De gemeente Sluis acht mede in relatie tot de doorgevoerde reorganisatie kennisontwikkeling van groot belang. De gemeente heeft het budget voor opleidingen verhoogd van ¤ 300.000 naar ¤ 600.000 euro18. De gemeente Sluis heeft een opleidingsplan en cursusaanbod voor kennisontwikkeling. Op kennisontwikkeling voert de gemeente geen concreet beleid om juridische kennis te bevorderen. Wanneer medewerkers hun kennis op het juridische vlak willen verbreden moeten zij hiervoor een aanvraag indienen bij hun leidinggevende of de leidinggevende kan de medewerker hiertoe adviseren. Het ligt in de bedoeling de benodigde prestaties en ontwikkeling aan de orde te laten komen in de start, voortgangs- en beoordelingsgesprekken met medewerkers19. Alsdan zal ook opleiding en kennisontwikkeling aan bod moeten komen en zal gericht op kennisontwikkeling gestuurd moeten worden – het verhogen van het opleidingsbudget alleen is niet voldoende.

7.3

Bevoegdheden

Om als gemeente juridisch in control te zijn is het van belang dat besluiten en handelingen die worden verricht, bevoegd te laten plaatsvinden, conform publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regels. Binnen de gemeente Sluis is er recentelijk een gezien de reorganisatie aangepaste mandaatlijst beschikbaar.

18 19

Bron: interviews. De basis ligt in de Rechtspositieregeling Sluis (RPS). Het RPS is in het verleden niet volledig gehanteerd en zal nu alsnog moeten worden uitgevoerd. De afdelingshoofden moeten dit gaan operationaliseren met hulp van P&O.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 22

7.4

Overeenkomsten

Inkoop De gemeente heeft een gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid (2003). Over 2006 constateert de accountant medio 2007 dat bij inkoopopdrachten voor een bedrag van meer dan ¤ 1,6 miljoen de Europese aanbestedingsrichtlijnen nog niet waren nageleefd en bij inkoopopdrachten van bijna ¤ 8 ton niet kon worden aangetoond of deze al dan niet Europees aanbesteed hadden moeten worden. Eind 2007 constateert de accountant over het jaar 2007 wederom dat de interne beheersing nog van onvoldoende niveau is, vooral de interne beheersing van het proces inkoop en aanbesteding en het proces subsidieverstrekking is nog niet toereikend. Ook uit de accountantscontrole 2008 blijkt dat uitgaven van circa ¤ 1,5 miljoen niet in overeenstemming zijn met relevante regelgeving (vooral in het bijzonder Europese aanbestedingsrichtlijnen; inkoopopdrachten worden niet getoetst aan het inkoopbeleid en externe wetgeving). Ook uit de accountantscontrole 2008 blijkt dat de interne beheersing nog “sterk verbeterd kan worden”. De accountant verstrekt dan ook een ‘accountantsverklaring met beperking’ op het aspect rechtmatigheid. De gemeente heeft vanaf 2010 de inkoop geregeld via het Inkoopbureau West-Brabant, waarmee het proces van inkoop en aanbesteding wordt uitbesteed en gebruik kan maken van specialistische expertise. De gemeente zal op dit aspect naar aller waarschijnlijkheid hierdoor meer ‘in control’ komen. Of de gemeente systematisch de algemene inkoopvoorwaarden van toepassing verklaart, is in het kader van deze quickscan niet in beeld gebracht. Wel is duidelijk dat de gemeente inkoopvoorwaarden moet herijken. Contractbesprekingen Wij hebben uit de interviews meegekregen dat er al in een vroeg stadium bij gesprekken met organisaties of burgers aandacht moet zijn voor (juridische) consequenties van uitspraken of toezeggingen, een punt waarover nog zorg aanwezig is. Risicobeheer en verzekeringen Sluis beschikt over een overzicht (Excel) met alle verzekeringen op gebied van ongevallen. Het gaat om meer dan 30 brandverzekeringen (met aanvullingen), glasverzekeringen, WA-, ongevallen-, eigendommen-, wagenpark-, rechtsbijstands-, fraudeverzekeringen, een vrijwilligersverzekering en een collegebeschermingspolis20. De totale premie is bijna een kwart miljoen euro, waarvan de jaarlijkse Europees aanbestede brandverzekering van bijna alle gebouwen en inventaris bijna ¤ 1,5 ton omvat. Op vier brandverzekeringen na hebben al deze verzekeringen een automatische verlening na 1, 2, 3, 5 of 10 jaar. Er wordt gebruik gemaakt van meer dan 10 maatschappijen. De verzekerde waarde is voor een deel der verzekeringen niet

20

Het overzicht geeft inzage in de maatschappijk, tussenpersoon, einddatum, premiedatum, verlenging, verzekerde waarde, premieopbouw, totaal premie, eigen risico, functienummer en opmerkingen.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 23

aangegeven (overigens met name voor de lagere verzekeringen), maar de totaal verzekerde 21 waarde is niet berekend/bekend . De gemeente (i.e. de eerder genoemde adviseur Financiën) is thans bezig alle verzekeringen na te kijken, met ondersteuning van Rabobank Nederland. De invulling van verzekeringen kan dus de komende tijd wijzigen. Sluis heeft geen schriftelijke procedures omtrent omgaan met betrekking tot risico’s over aansprakelijkheidstellingen.

21

Het ligt op ten minste ¤ 173 miljoen, waarvan de gebouwen ¤ 140 miljoen beslaan.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 24

8

Conclusies en aanbevelingen

Aan de hand van deze quickscan trekken wij conclusies op hoofdlijnen met betrekking tot het juridisch ‘in control zijn’ in de gemeente Sluis. Wij merken hierbij op dat het beeld van de juridische control geplaatst moeten worden in de context van de reorganisatie die pas sinds 1 november jl. zijn beslag heeft gekregen. Veel aspecten die van invloed zijn op juridische control zullen nog ontwikkeld of ingeregeld moeten worden, zodat de momentopname die deze quickscan biedt in de komende maanden tot jaar naar verwachting sterk zal veranderen.

8.1 1

2

3

4

5

22

Conclusies Er is omtrent het juridisch beleid en de juridische kwaliteitszorg (nog) geen systematische borging; de gemeente Sluis is (nog) niet juridisch in control. Er is geen sprake van het opstellen van normstelling op het gebied van juridisch kwaliteit en er wordt niet aan evaluatie gedaan. Van een apart juridisch handboek is (nog) geen sprake. De gemeente Sluis kent nog geen adequaat beheer van verordeningen en beleidsregels per afdeling. De taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot het ontwerpen, actueel houden en beheer van verordeningen en beleidsregels zijn niet beschreven en de verordeningen worden niet systematisch geëvalueerd. Er is geen: – handboek waarin is vastgelegd hoe de administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) ingericht dient te worden; – systeem van juridische kwaliteitszorg en control; – document waarin de juridische kwaliteitsnormen van de gemeentelijke organisatie zijn vastgelegd; – afdelingsplan waarin kwaliteitsverbetering een plek kan krijgen; – toepassing van DigiD22; – toepassing van het standaardkostenmodel toe; – ordelijk systeem van dossierbeheer aan de hand van checklists en/of protocollen. De gemeente Sluis heeft een aantal werkprocessen beschreven. Er is echter geen sprake van afdelingsgewijs opgezette procesbeschrijvingen voor risicovolle processen. ‘Risicobeheersing’ zal vanaf 2010 in ieder geval meer aandacht krijgen in de besluitvorming, indien de risicoanalyse daartoe aanleiding geeft. Bij een deel der raadsvoorstellen is nu een risicoparagraaf opgenomen. Er is in de gemeente geen actief beleid om bezwaarschriften en gerechtelijke procedures te voorkomen, bijvoorbeeld via inzet van schikking of mediation. In de praktijk is men echter wel gefocust via goed overleg en uitleg de klanten van de gemeente helderheid te verschaffen en daarmee de facto ook bezwaarschriften te voorkomen. Voor het signaleren van trends in aantallen bezwaarschriften en procedures is verdieping noodzakelijk.

Met een persoonlijke DigiD kan elke burger inloggen op websites van de overheid om zaken te regelen, zoals bijvoorbeeld een vergunning of uittreksel. Bij inmiddels meer dan 80% van de gemeenten staat de website open voor DigiD.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 25

6

7

8

9

De gemeente zet in op deregulering en heeft in juli 2008 besloten daartoe een aantal maatregelen te nemen. Over een aantal maatregelen is besloten deze nog niet of op termijn in te voeren. Het na een jaar bezien van consequenties van deregulering, voorzien medio 2009, heeft (mede door de reorganisatie) nog niet plaatsgevonden. Lasteneffecten van nieuwe verordeningen en lokale regelgeving worden (nog) niet in beeld gebracht. De gemeente beschikt niet over een kwaliteitshandvest dienstverlening (waarin bijvoorbeeld afhandelingstermijn op mails en brieven is aangegeven). Afdelingshoofden zijn zelf verantwoordelijk voor tijdige afhandeling van (wettelijke) termijnen, er is geen proces voor controle daarop ingericht. De gemeente beschikt nog niet voor elke afdeling over kaders, modellen, standaarden, leidraden e.d. voor veel voorkomende (juridische) besluiten en handelingen (juridische handboeken). Dit zal nu de reorganisatie is afgerond, verder ook zijn beslag kunnen krijgen. Sluis beschikt over een geactualiseerde mandaatregeling. De gemeente hanteert een aantal standaarden voor vergunningen; één daarvan is verouderd. Het standaard format voor de Nota voor Burgemeester en Wethouders heeft sinds kort verplichte velden die de medewerker ‘dwingen’ op bepaalde aspecten (zoals financiële consequenties, juridische consequenties en dergelijke) meer alert te zijn en daarover nagedacht te hebben. Bij het format voor een voorstel aan de raad is niet immer een veld ‘Financiële en risicoparagraaf’ opgenomen. Dit format wordt aangepast om ook hier meer inzicht te geven in diverse consequenties van een besluit. Juridische bronnen zijn nog niet centraal vastgelegd (databanken, abonnementen, etc.). Wel is vastgelegd dat de ‘centrale juristen’ de jurisprudentie zullen gaan bewaken. Het opzetten van een juridische bibliotheek wordt gezien als een toekomstige uitdaging evenals een punt voor centrale instroom en verdeling binnen de organisatie van juridische kennis. De juridische functies zijn helder belegd en beschreven in het functieboek. Voorzover uit de quickscan op te maken is met betrekking tot de juridische functies de gemeente Sluis in redelijke mate juridisch in control. De gemeente heeft inzichtelijk gemaakt hoe zij haar juridische medewerkers kwantitatief en kwalitatief in haar organisatie wenst te positioneren. Ook heeft de gemeente duidelijke functieomschrijvingen gemaakt, waarmee ook hiaten met betrekking tot de juridische control gedicht worden. Of deze kwantitatieve en kwalitatieve informatie volstaat, moet uit de praktijk blijken. De verschillende functionarissen uit de lijn zullen nog de weg naar de centrale juristen moeten vinden. Of met het beleggen van deze juridische functies de kwaliteit voldoende is voor de uitvoering van de werkzaamheden, moet nog blijken uit de praktijk. De bestuurlijke aansturing vindt plaats door twee portefeuillehouders (Algemene Juridische Zaken en Juridische Zaken), maar deze verdeling is in de praktijk geen belemmering. Kanttekening bij het toedelen van ‘juridische portefeuilles’ is dat feitelijk onder alle portefeuilles de juridische aspecten bezien, betrokken en gewogen moeten worden. Externe inhuur van juridische expertise vindt mogelijk in strijd plaats met aanbestedingsregels aangezien het ‘perceel juridisch advies’ niet openbaar is aanbesteed. Ten aanzien van de naleving van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid zal de interne beheersing nog verbeterd moeten worden. Daarnaast zal het inkoopbeleid

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 26

geactualiseerd moeten worden naar onder andere het Besluit aanbestedingsregels bij overheidsopdrachten (Bao). Sluis ziet mede in relatie tot de doorgevoerde reorganisatie kennisontwikkeling van groot belang en daartoe het opleidingsbudget (tijdelijk) verhoogd. Opleidingsbehoefte is in de jaarcyclus van gesprekken met medewerkers als onderwerp gemarkeerd. Sluis actualiseert momenteel het verzekeringenbestand en zal daarmee hiaten in verzekeringen in beeld brengen. Het beeld is dat de gemeenteraad van Sluis niet altijd bewust en niet altijd weloverwogen (financiële) risico’s neemt.

10

11 12

8.2

Aanbevelingen

De quickscan toont aan dat er veel mogelijkheden zijn de juridische control in de gemeente Sluis te verbeteren. De conclusies en het normenkader bieden daartoe veel handvatten. Er wordt een aantal aanbevelingen gedaan die met prioriteit kunnen worden opgepakt of waarbij er nu een ‘natuurlijk moment’ moment ligt om met juridische control aan de slag te gaan. De aanbevelingen vormen een basisniveau voor juridische kwaliteitszorg. Wij merken hierbij op dat het regelen van juridische aspecten alleen op papier nog geen soelaas biedt. Uiteindelijk zullen medewerkers, college en ook de raad een hierop aansluitende manier van denken en doen zich eigen moeten maken. 1

2

23

In algemene zin adviseren wij naar aanleiding van de uitkomsten van deze quickscan een apart project in te richten (bijvoorbeeld vanuit het stafbureau gemeentesecretaris) dat ten doel heeft de juridische control in den brede te verbeteren en daarop te sturen. Onderdelen van dit project zijn om te beginnen een plan van aanpak (eventueel aan de hand van verdieping van deze quickscan op onderdelen die nog niet voldoende zijn belicht23 of waarover discussie is) met een tijdpad en toedeling van verantwoordelijken. Voor een deel zullen verbeteringen voortvloeien uit de taken die in het nieuwe functieboek zijn belegd, maar het project heeft ook ten doel deze in samenhang en ten volle tot laten uitvoeren en implementeren. Het ligt in de rede bij de portefeuillehouder Juridische Zaken de verantwoordelijkheid te leggen voor dit project en het daaruit volgend juridisch kwaliteitssysteem en de verantwoordelijkheid ten aanzien van inhoudelijk juridische risico’s te leggen bij de primaire vakportefeuillehouders. In beginsel is er in de gemeente Sluis als geheel in kwalitatief opzicht wel juridische kennis aanwezig via juridisch specialisme binnen de vakafdelingen en de experts van team Juridische Zaken, waar het gaat om specifieke kennis buiten het primaire proces. Medewerkers moeten nu –gezien de reorganisatie- meer bewust worden de juridische expertise ook te raadplegen. Aangezien cultuurverandering niet vanzelf komt, bevelen wij aan om meer structuur en ondersteuning te bieden in juridische kennisontwikkeling en – benutting binnen de organisatie en het management hier ook actief op te laten sturen.

Zoals contractenbeheer.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 27

3

4

5

24

Zoals aangegeven zullen risico’s vanaf 2010 in de raadsvoorstellen worden vermeld, indien de risicoanalyse daartoe aanleiding geeft. Wij bevelen daarnaast aan voor het komende jaar te beginnen met modellen (zoals voorlopers, standaardbrieven), procesbeschrijvingen 24 of beslisbomen en checklists op te stellen (als pragmatische eerste stappen naar een juridisch kwaliteitshandboek). Verder adviseren wij voorlopers zodanig in te richten dat altijd een antwoord gegeven moet worden op de vraag of juridische (en financiële) risico’s zich voordoen (en dus niet alleen als “risicoanalyse daar aanleiding toe geeft”). Op die manier worden medewerkers geholpen hier aan te denken. Wij bevelen daarnaast aan, zeker in de eerst komende jaren, alert te zijn op aanwezigheid van juridische basiskennis binnen de afdelingen van ten minste de Algemene wet bestuursrecht (waaronder procedures, inspraak, totstandkoming beschikking, rechtsbescherming en bestuursrechtelijke handhaving) en specifieke vakinhoudelijke juridische kennis. Het instrument voor het vastleggen hiervan zijn de afdelingsplannen. Wij adviseren om zo snel als mogelijk afdelingsplannen op te tekenen en het afdelingsplan in te zetten als sturingsinstrument voor juridische zaken (sturen op formatie, sturen op kwaliteit, afstemming tussen afdelingen sturen op kennis). Het in de afdelingsplannen structureel opnemen van een juridische paragraaf -inclusief de voor het betreffende jaar benodigde juridische capaciteit- waarin de geprioriteerde juridische verbeterpunten (en risico’s) van de betreffende afdeling zijn opgenomen, biedt zowel de afdeling zelf áls team Juridische Zaken de mogelijkheid eenvoudiger de benodigde adviescapaciteit te calculeren en uiteindelijk tijdig en goed te kunnen voldoen aan de vraag van de vakafdelingen. Wij hebben geconstateerd dat de afstemming van de activiteiten tussen team Juridische Zaken en de vakafdelingen nog beter moet worden ‘ingeregeld’. Daarnaast kan dit een plaats krijgen in de persoonlijke jaarplannen van de medewerkers. Om de integrale verantwoordelijkheid op afdelingsniveau (waarbij de afdelingshoofden als integraal manager verantwoordelijk zijn voor juridische zaken binnen hun afdeling) te kunnen waarmaken, dient de juridische ondersteuning binnen de organisatie te worden verstevigd. Het gaat daarnaast om goed communiceren en coördineren binnen een afdeling of verschillende afdelingen. Om de juridische kwaliteit te borgen kunnen de instrumenten uit de beleidscyclus een waardevolle bijdrage leveren. Juist ook omdat dan door de jaarcyclus de juridische kwaliteit en optimaliseren daarvan continu in beeld blijft. Gezien de doelstellingen ten aanzien van inhuur van externen, adviseren wij inhuur alleen in overleg met het team Juridische Zaken te laten plaatsvinden. Naast duidelijkheid richting de organisatie, heeft de tussenkomst van Juridische Zaken als voordeel dat de adviesaanvragen getoetst worden en zonodig geherformuleerd worden zodat geen onnodige inhuur plaatsvindt respectievelijk geen ongewenste of onbruikbare adviezen door de externen worden uitgebracht. Een ander voordeel is dat betere kostenbeheersing in de zin van tariefafspraken mogelijk zijn. Daarnaast kan in het kader van juridisch kennismanagement een bestand aangelegd worden van extern uitgebrachte adviezen. Ten slotte is het opstellen van gemeentelijke inkoopvoorwaarden en het van toepassing verklaren daarvan, wenselijk.

Inclusief checklists en procesbeschrijvingen die dossiervorming en archiefbeheer aangaan.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 28

6

7

Het werken binnen kaders waarborgt noodzakelijke kwaliteit. Deze kaderstellende rol dient door de juridische controlfunctie, samen met de juridische adviesfunctie en na afstemming met de betreffende afdelingen, te worden ingevuld. De onderstaande kaders kunnen gebundeld worden in een ‘juridisch kwaliteitshandboek’. Het gaat dan om bijvoorbeeld kaders ten aanzien van: – Risicoanalyses:
Juridische risicoanalyse per afdeling en monitoring voortgang aanpak. – Checklists, protocollen, beslisbomen en formats:
inhuren juridisch advies (intern en extern);
opstellen van een beschikking (‘Awb-proof’);
vergunningen. – Juridische procedures:
inspraak/zienswijzen (randvoorwaarden Awb);
bekendmaken/publiceren;
optimalisering kwaliteit en snelheid procedures. – Aangaan van overeenkomsten:
protocol totstandkoming en formats overeenkomsten. Structuur voor het up-to-date houden is een randvoorwaarde. Het verdient aanbeveling de actualiteit en juistheid van protocollen, draaiboeken, modellen, standaarden, checklists, leidraden periodiek te controleren. Laat Juridische Zaken organisatiebreed hier haar rol als juridische controlfunctie duidelijk uitoefenen. De gemeenteraad van Sluis zal zich -zeker als het in voorbereiding zijnde nieuwe formulier voor besluitvorming door de gemeenteraad gereed is- sterk(er) rekenschap moeten nemen van adviezen ten aanzien van risico’s en bij amendering of indienen van moties en initiatiefvoorstellen advisering hierover via de griffier moeten organiseren.

Als extra maatregelen (naast het basisniveau) is op basis van deze quickscan te onderscheiden: 8 Termijnafhandeling beter in beeld te brengen en binnen niet al te lange tijd (< 1 jaar) te evalueren en alsdan indien noodzakelijk een proces voor termijnafhandeling in te richten op basis van een rappel richting afdelingshoofden. 9 Als gemeente in den brede te zoeken naar mogelijkheden van ‘pooling’ oftewel het delen van kennis en kwaliteiten met andere gemeenten. Juist het delen van juridisch specialisme kan leiden tot wederzijds voordeel, bijvoorbeeld om de gemeente ook ‘Europaproof’ te maken. 10 Maatregelen te nemen ter voorkoming van juridisering c.q. ter vermindering van regeldruk (deregulering), zoals beschreven in paragraaf 5.2. Hierbij zal tevens alsnog gekeken moeten worden (zoals het college in 2008 heeft besloten) naar de reeds ingezette reductiemaatregelen en te kijken naar de gevolgen daarvan (mede in relatie tot de hoogte van de leges).

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 29

BIJLAGE 1: Bronnen Geïnterviewde

Functie

Organisatie(onderdeel)

Datum (2009)

Portefeuillehouder algemene J. Sala

juridische zaken, burgemeester

Mw. C. Bolijn-Hertzberger M.M.M.F. de Schwartz

Wnd. gemeentesecretaris

A.M. van Gessel

Controller tot 1 juli 2009

Mw. J.G.M. Vleugels

(1)

zaken

Afdelingshoofd

M. Bonnewel

23 november

Portefeuillehouder juridische

Mw. S.I. de Kievit-Minnaert

Mw. P.V. Overmeire

College van B&W

Senior adviseur Juridische zaken

Afdeling Bestuursondersteuning

23 november (1)

Afdeling Bestuursondersteuning

(1)

: In gezamenlijk gesprek.

Bij dit onderzoek zijn onder andere de volgende documenten geanalyseerd: – Nota reserves en voorzieningen – Nota weerstandsvermogen/risicomanagement – 1e financiële wijziging verordening 2007 – Rapport van bevindingen 2006 voor de gemeenteraad van de gemeente Sluis (PwC, 29 mei 2007) – Rapport van bevindingen 2007 voor de gemeenteraad van de gemeente Sluis (PwC, 31 december 2007) – Jaarrekening 06/07/08 – Mandaatregeling 17 juli 2007 – Alle sectoren, stafafdelingen en projectorganisaties d.d. 17 juli 2007
Sector bestuur d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdelingen, Vergunningen en Ontwikkelingen d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdelingen Beheer, Onderhoud &Ondersteuning en Kernen d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdeling WIZ d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdeling Bevolking d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdelingen Vergunningen en Ontwikkeling d.d. 17 juli 2007
Sector Publiek, afdelingen Vergunningen en Ontwikkeling d.d. 9 december 2008 – Leeg formulier collegevoorstellen (Nota voor Burgemeester en Wethouders) – Nota voor Burgemeester en Wethouders 458 (Voorstel om kennis te nemen van Dereguleringsadvies gemeente Sluis van SIRA Consulting en de in dat kader uitgewerkte maatregelen uit te voeren); B&W-besluit 15 juli 2008. www.gemeentesluis.nl

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 30

BIJLAGE 2: Normenkader Bij het onderzoek is gebruik gemaakt van een normenkader. Het normenkader schept focus én levert de beoordelingscriteria aan de hand waarvan naar de feitelijke praktijk is gekeken. Het normenkader is afgeleid van het zogenaamde Gronings model (Groningen startte reeds in 1993 met de introductie van juridische kwaliteitszorg in de gemeentelijke bedrijfsvoering). Onderzoeksvragen 1 en 2 maken onderdeel uit van blokken E en G, maar vormen elementen van feitelijke de belangrijkste vraag, zijnde vragen 3 en 4 (welke factoren bepalen de juridische kwaliteit en hoe worden deze geborgd), waarvoor we met de blokken A t/m D, F en H een aanzet doen. A. Beleid als basis 1 Elke sector beschikt over adequate verordeningen en beleidsregels. a Bij het ontwerpen van verordeningen en beleidsregels wordt gebruik gemaakt van de landelijke Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving en van de modellen van de VNG. b De taken en verantwoordelijkheden met betrekking tot het ontwerpen, actueel houden, intrekken, bekendmaken, openbaar publiceren en beheren van verordeningen en beleidsregels zijn vastgelegd (in een AO). c Voor het ontwerpen van verordeningen en beleidsregels waarvoor geen VNGmodellen beschikbaar zijn, wordt gebruik gemaakt van eigen modellen. d Elke sector beschikt over een actueel, eenvoudig te raadplegen en adequaat bestand van verordeningen en beleidsregels. B. Juridische kwaliteitszorg 1 De gemeente beschikt over een systeem van juridische kwaliteitszorg en control. a Voor de gemeentelijke organisatie zijn juridische kwaliteitsnormen vastgesteld. b Elke sector heeft geïnventariseerd in hoeverre de bestaande praktijk in overeenstemming is met de geldende kwaliteitsnormen. c Waar de bestaande praktijk niet in overeenstemming is met de geldende kwaliteitsnormen worden door de sectoren kwaliteits- en verbeterplannen opgesteld. d De kwaliteits- en verbeterplannen zijn onderdeel van de sectorplannen en waar nodig, de afdelingsplannen. e Regelmatig wordt de doeltreffendheid van het systeem van juridische kwaliteitszorg getoetst (systeem-audit). 2 Er wordt systematisch gemonitord op de kwaliteit en actualiteit van het juridische instrumentarium, zoals verordeningen, beleidsregels, vergunningen, contracten, algemene voorwaarden, bestemmingsplannen, mandaten e.d. (proces- en productaudits). C. Risicobeheersing en pro-actieve kwaliteitsbewaking 1 Er is sprake van risicobeheersing en pro-actieve kwaliteitsbewaking. a Elke sector beschikt over adequate en actuele procesbeschrijvingen voor risicovolle processen, waarbij nadrukkelijk aandacht wordt geschonken aan de juridische aspecten en risico’s.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 31

b

Relevante besprekingen, hoorzittingen, onderhandelingen, afspraken, toezeggingen en andere relevante procedurehandelingen of gebeurtenissen worden vastgelegd en gearchiveerd.

D. Juridisering wordt voorkomen en beperkt 1 Juridisering wordt voorkomen en beperkt. a De gemeente voert een actief beleid om overbodige, onnodig ingewikkelde en bureaucratische regelgeving, voorschriften en procedures te beperken. b Bezwaarschrift- en gerechtelijke procedures, klachten en schadeclaims worden waar mogelijk voorkomen, hetgeen met voorbeelden kan gelardeerd. c Lopende juridische procedures worden waar mogelijk beëindigd, onder andere door het nemen van weloverwogen procesbesluiten, schikken of toegeven, of door de mogelijkheden van alternatieve geschilbeslechting, zoals mediation. d Uit de uitkomsten van juridische procedures, klachten en schadeclaims wordt organisatiebreed lering getrokken. E. De juridische infrastructuur 1 De juridische voorwaarden voor een goed functionerende organisatie zijn aanwezig. a De gemeente beschikt over een goede en toegankelijke juridische infrastructuur, bestaande uit onder andere een deugdelijk en actueel verordeningenbestand, een mandaat- en delegatiebestand (bestuurlijk
ambtelijk
doormandatering), een contractenbank, databanken e.d. b De gemeente beschikt over kaders, richtlijnen, protocollen, draaiboeken, modellen, standaarden, checklists, leidraden e.d. voor veel voorkomende juridische besluiten en handelingen (juridische handboeken). Dit geldt in elk geval voor besluiten en handelingen met een groot risico. c Relevante ontwikkelingen op het terrein van wetgeving en jurisprudentie worden tijdig gesignaleerd en geïmplementeerd. F. De juridische functie 1 De juridische functie is kwalitatief en kwantitatief adequaat gewaarborgd. a De gemeente heeft inzicht in de benodigde en aanwezige kwaliteit en kwantiteit van de te onderscheiden juridische functies, te weten de juridische lijn-, advies- en controlfunctie. b De juridische functie is vastgelegd in de betreffende functiebeschrijving. c De gemeente beschikt over een juridische adviesfunctie (al dan niet binnen de eigen sector) die bekend is bij de medewerkers. d Afspraken over interne en externe juridische advisering zijn vastgelegd. e De gemeente schenkt aandacht aan juridische scholing en training. G. Bevoegdheid 1 Besluiten en handelingen worden bevoegd genomen en verricht, conform publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regels

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 32

a

b c d

De gemeente beschikt over een actueel, eenvoudig te raadplegen overzicht van bevoegdheden op grond van attributie, delegatie, mandaat en volmacht en houdt zich daaraan. De wijze waarop bevoegdheden worden toegekend en de voorwaarden waaronder bevoegdheden worden uitgeoefend zijn vastgelegd. Voor het nemen van besluiten tot toekenning van bevoegdheden zijn modellen en richtlijnen beschikbaar. Besluiten worden genomen conform publiekrechtelijke en privaatrechtelijke regelgeving.

H. Systematiek overeenkomsten 1 Overeenkomsten met de gemeente komen tot stand en worden beheerd volgens een adequate systematiek. a Medewerkers die contractbesprekingen en onderhandelingen voeren beschikken over voldoende ervaring en deskundigheid of laten zich bijstaan door een jurist/inkoopcoördinator met privaatrechtelijke kennis. b Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van standaardcontracten. Voor nietstandaardcontracten zijn modelbepalingen, checklists, leidraden e.d. beschikbaar. c De algemene voorwaarden van de gemeente worden waar mogelijk van toepassing verklaard. d Van elke overeenkomst met de gemeente wordt het originele exemplaar centraal gearchiveerd. e De gemeente beschikt over een geautomatiseerde contractenbank. Fatale termijnen en privaatrechtelijke verplichtingen worden adequaat bewaakt.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 33

BIJLAGE 3: Begrippenlijst Awb

Algemene wet bestuursrecht.

Bedrijfseffectentoets

Toets op de effecten van regelgeving voor het bedrijfsleven zodat tijdige heroverweging van het beleid mogelijk is en voorkoming dat later in het wetgevingsproces alsnog moet worden teruggekomen op eerder gemaakte keuzes. Toetspunten zijn onder andere administratieve lasten, nalevingkosten, nut en noodzaak van vergunningverlening als onderdeel van voorgenomen regelgeving en gevolgen voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven in Nederland.

Juridische control

Risico’s zijn gebaseerd op een systeem/mechanisme waarbij risico’s bewust worden afgewogen door verantwoordelijken.

Juridische kwaliteitszorg

Overkoepelend begrip voor alle activiteiten/maatregelen die een bijdrage leveren aan het verhogen van de juridische kwaliteit van producten en diensten.

Plan – do – check - act

De kwaliteitscirkel van Deming is een hulpmiddel voor kwaliteitsmanagement en probleemoplossen ontwikkeld door William Edwards Deming. De cirkel beschrijft vier activiteiten die op alle verbeteringen in organisaties van toepassing zijn. De vier activiteiten zijn: –

PLAN: De huidige werkzaamheden worden bekeken en een plan voor de verbetering van deze werkzaamheden wordt opgestekd. Stel voor deze verbetering doelstellingen vast.

–

DO: Voer de geplande verbetering uit in een gecontroleerde proefopstelling.

–

CHECK: Meet het resultaat van de verbetering en vergelijk deze met de oorspronkelijke situatie en toets deze aan de vastgestelde doelstellingen.

–

ACT: Evalueer deze analyse en neem een besluit: voer de verbetering door in het gehele proces of besluit de verbetering niet door te voeren.

Standaardkostenmodel

Instrument waarmee de administratieve lasten voor een beleidsterrein op een bepaalde peildatum kunnen worden berekend, inzichtelijk kunnen worden gemaakt en vergelijkbaar kunnen worden gepresenteerd. Hiermee kunnen de administratieve lasten van huidige en voorgenomen regelgeving worden berekend, maar ook de gevolgen van lastenreductievoorstellen (voor bestaande wetgeving) of alternatieve acties (bijvoorbeeld voor nieuwe wetgeving) worden gekwantificeerd.

Treasury

Het beheren van de 'treasures' (de schatten), oftewel het geld (aandelen, middelen) van de gemeente.

••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 34