MCA
4
Organisatie
De inbedding van P&C: beleving als KSF Maatregelen en ervaringen bij Waterschap De Dommel Anne-Marie van Heertum, Ron Dijkmans, Ruud Viergever Werkzaam bij Waterschap De Dommel als respectievelijk directiesecretaris, controller en secretaris-directeur Herman van der Meulen Werkzaam als senior adviseur bij KPMG en als docent aan de Universiteit Nijenrode Eind jaren ’90 is Waterschap De Dommel gestart met een organisatieontwikkelingsproces. In de eerste fase van dit proces is een besturingsfilosofie geformuleerd, die uitgaat van het (be)sturen op hoofdlijnen en resultaten en het neerleggen van integrale1 verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie. De inbedding van planning en control (P&C) is één van de activiteiten die in de tweede fase van het ontwikkelingsproces zijn opgepakt. Bij de tussentijdse evaluatie van de inbedding van P&C in 2001 bleek dat de tot dat moment gekozen (algemene en vooral taakgerichte en instrumentele) aanpak naar verwachting niet zou leiden tot een door de organisatie gedragen P&C-cyclus en besturingsfilosofie. In dit artikel gaan we in op maatregelen die Waterschap De Dommel vervolgens nam om P&C en de daarbij behorende besturingsfilosofie bij managers tot leven te brengen.
van Waterschap De Dommel of een waterschapsorganisatie in het algemeen; naar onze mening is deze aanpak bij verschillende soorten organisaties op een succesvolle wijze toepasbaar. De door De Dommel na de evaluatie in 2001 ingezette koers heeft als einddoel “het realiseren van een professionele sturing en beheersing van het waterschap in 2003, waarbij het sturingsprincipe van resultaatgericht management ‘tot in de haarvaten’ vertaald is van de lijn- en staforganisatie.” In deze aanpak staat de beleving van de P&C-instrumenten (afdelings- en sectorplannen, beleidsplan, budgetbrief, beleidsbegroting, project-, management- en bestuursrapportages) en de daarbij behorende besturingsfilosofie door de gebruikers centraal. Op basis hiervan wordt gewerkt aan het verkrijgen van commitment en draagvlak voor P&C in de organisatie.
”
Het succes is te danken aan de wijze waarop P&C is geïntroduceerd
Inleiding We richten ons bij de bespreking van de maatregelen die Waterschap De Dommel nam vooral op het proces, omdat dit naar onze mening de sleutel tot succes is. In de praktijk wordt de verbetering van P&C echter vrijwel altijd vanuit de instrumentele kant benaderd. Wij zijn van mening dat het succes van de door ons gekozen aanpak niet wordt bepaald door organisatiekenmerken
1
20
Onder integrale verantwoordelijkheid wordt verstaan de verantwoordelijkheid voor personeel, informatie, organisatie, financiën, automatisering en huisvesting (‘piofah’).
Het succes van de tot nu toe gevolgde aanpak is naar onze mening te danken aan de wijze waarop P&C is geïntroduceerd en niet aan de P&C-systematiek zelf. De wijze waarop we P&C hebben geïntroduceerd kenmerkt zich door: 1. de bundeling van krachten in de inrichting van de organisatie rond P&C; 2. het proces waarlangs de inbedding van de P&Cinstrumenten plaatsvindt; 3. coaching/opleiding die is afgestemd op de beleving van de P&C-instrumenten door de gebruikers.
”
Organisatie
Karakterisering Waterschap De Dommel Waterschap De Dommel zorgt voor schoon en voldoende oppervlaktewater in het gebied dat zich uitstrekt van de Belgische grens tot aan ’s-Hertogenbosch. De omvang van dit gebied is ca. 155.000 ha en er wonen, werken en recreëren ca. 900.000 inwoners. Waterschap De Dommel besteedt dit jaar ruim 56 miljoen euro aan de kwaliteit van het oppervlaktewater. 70% hiervan is bestemd voor het zuiveren van afvalwater, wat gebeurt in de negen rioolwaterzuiveringen van het waterschap. Aan de zorg voor voldoende oppervlaktewater besteedt De Dommel 21 miljoen. Hierdoor worden dorpen en steden beschermd voor hoogwater en hebben landbouwgronden en natuurgebieden voldoende water tot hun beschikking. Het waterschap behoort tot de lagere overheden en kent een functioneel bestuur. Dit houdt in dat degenen die belang hebben bij de taken van het waterschap, hiervoor betalen en tevens zeggenschap krijgen in het waterschapsbestuur. In het waterschapsbestuur zijn vier belangencategorieën vertegenwoordigd: ingezetenen (burgers), gebouwd (huiseigenaren), ongebouwd (grondeigenaren) en bedrijfsgebouwd (bedrijfseigenaren). De ambtelijke organisatie van Waterschap De Dommel bestaat uit 350 medewerkers en is ingericht rond de sectoren Waterbeheer, Ketenbeheer en Middelen en een aantal stafdiensten.
Bovenstaande punten lichten we hierna, aan de hand van onze ervaringen met de in eerste instantie gekozen aanpak, toe. Daarna gaan we in op de doorvertaling van het P&C-instrumentarium naar de medewerkers, waarmee op korte termijn zal worden gestart.
1. Bundeling van krachten De inbedding van de P&C-instrumenten bleek aan kracht in te boeten door de versnippering van de voor P&C relevante ondersteunende functies (de bedrijfskundigen voor de procesmatige benadering en de (sector)controllers voor de benadering vanuit de administratieve organisatie) over de verschillende organisatieonderdelen. Daarnaast bleek dat de projectleider in de praktijk naast zijn andere taken onvoldoende tijd kon vrijmaken om voldoende trekkracht voor het project te ontwikkelen. In de gewijzigde aanpak zijn de krachten gebundeld (zie figuur 1). Bedrijfskundigen en sectorcontrollers zijn ondergebracht in een zogenaamd ‘P&C-platform’. Dit platform evalueert de P&C-instrumenten, doet verbetervoorstellen en draagt zorg voor de implementatie hiervan. Daarnaast ondersteunt het de leidinggevenden bij de toepassing van genoemde producten. De continue aandacht voor P&C is geborgd door naast de projectleider de (concern-) controller aan te stellen als ‘P&C-coach’. Deze ondersteunt de projectleider en geeft leiding aan het P&C-platform.
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
2003
Organisatieontwikkelingsproces Waterschap De Dommel In de eerste fase van het organisatieontwikkelingsproces is naast de besturingsfilosofie ook een visie op de ontwikkeling van de organisatie geformuleerd. Deze visie richt zich op de realisatie van een ‘organische organisatie’. In dit organisatiebeeld wordt de organisatie gezien als een levend systeem dat in wisselwerking met zijn omgeving voortdurend verandert. Na de afronding van het P&C-traject heeft het organisatieontwikkelingsproces in 2003 een nieuwe impuls gekregen. Er is een begin gemaakt met de inbedding van het kwaliteitsdenken in de organisatie. Het Masterplan Organisatieontwikkeling 2004-2008 helpt hierbij. In dit plan worden aan de hand van de binnen het Kwaliteitsmodel Overheidsorganisaties (KO) onderscheiden aandachtsgebieden het huidige en toekomstige organisatiebeeld van Waterschap De Dommel geschetst. Uitgangspunt hierbij is het streven om te groeien naar een ‘regionale waterautoriteit’ en een ‘inspirerende organisatie’ in 2008. Het voor 2008 geschetste beeld en de in dit kader uit te voeren activiteiten worden terugvertaald in de sector- en afdelingsplannen. Hiermee wordt het Masterplan geïntegreerd in de P&C-cyclus.
2. Inbedding van de P&Cinstrumenten Naast de versnippering van de relevante ondersteunende P&C-functies, leek de voortgang van de inbedding van P&C te stagneren door het streven naar perfectie. Producten werden te volledig opgeleverd en met een zodanige stelligheid gepresenteerd, dat verbetervoorstellen vanuit de gebruikers van de P&C-instrumenten niet welkom leken. Daarbij kwam dat de toepassing van deze
secretaris-directeur (tevens BBP-projectleider) Stafafdelingen Sector Waterbeheer (WB)
Sector Zuiveringsbeheer (ZB)
Sector Middelen
Bedrijfskundige
Bedrijfskundige
Controller (tevens P&C-coach) Sectorcontrollers WB, ZB, Middelen en Staf Bedrijfskundige
P&C-platform
Figuur 1. Organisatie ‘P&C-functies’.
21
MCA
4
Organisatie
producten door middel van uitgebreide draaiboeken breed in de organisatie werd geïntroduceerd en geïmplementeerd. Er vond onvoldoende communicatie plaats. Door dit alles werd de inbedding van P&C vooral door het middenkader ervaren als ‘op afstand’ en ‘top down’ en ontstond er een zekere mate van weerstand. Bovendien zagen de gebruikers onvoldoende wat de meerwaarde was van P&C en de daaraan ten grondslag liggende filosofie. De nieuw gekozen aanpak kenmerkt zich door: a. de tussentijdse evaluatie en verbetering van de P&Cinstrumenten; b. de betrokkenheid van gebruikers bij de ontwikkeling van de P&C-instrumenten; c. de ‘gelaagde structuur’ waarlangs de inbedding van de P&C-instrumenten plaatsvindt; d. de introductie van het ‘procesdenken’: richting geven, ‘beweging’ en ‘verbinding’. Bovenstaande punten lichten we hierna kort toe. a. De tussentijdse evaluatie en verbetering van de P&C-instrumenten Ieder gereedgekomen P&C-instrument wordt na afloop met de gebruikers geëvalueerd. Hierbij worden verbetervoorstellen gedaan voor de volgende cyclus. Zo zijn de formats waarmee de voor de P&C-instrumenten benodigde informatie moet worden aangeleverd, aangepast aan de wensen van de gebruikers. Het tussentijds evalueren en verbeteren van de P&C-instrumenten draagt bij aan het verkrijgen van meer commitment en draagvlak bij de gebruikers. b. De betrokkenheid van gebruikers bij de ontwikkeling van P&C-instrumenten Onder externe begeleiding én onder begeleiding van de P&C-coach is met bestuur, management en ondersteunende afdelingen bekeken waar zij op willen sturen en welke informatie daarvoor nodig is. Vervolgens is gezamenlijk bepaald hoe dit in de praktijk het beste kan worden ingevuld. Dit heeft geleid tot meer concrete doelstellingen en benoemde kritische succesfactoren en prestatieindicatoren. c. De ‘gelaagde structuur’ waarlangs de inbedding van de P&C-instrumenten plaatsvindt De inbedding van P&C is langs drie niveaus ingezet. Het eerste niveau betrof het bestuur en het Managementteam (MT). Ieder MT-lid is vervolgens, ondersteund door onder andere zijn sectorcontroller, aan de slag gegaan met de leidinggevenden uit zijn sector. De volgende stap is de
2
3
22
Managementteam Waterschap De Dommel (maart 2002): ‘Waterschap De Dommel in beweging, visie MT op de ontwikkeling van de organisatie in 2002-2007’. Deze wijze van leidinggeven is kort gezegd gericht op zowel mensen en relaties als op zelf-actualisatie en prestatiemotivatie (bijvoorbeeld sturen op resultaten).
doorvertaling van het middenkader naar de medewerkers. Met deze aanpak wordt de relatie tussen de doelen, prestaties en sturingsbehoefte op de verschillende niveaus inzichtelijk gemaakt. d. De introductie van ‘procesdenken’: ‘beweging’ en ‘verbinding’ Bij de voorbereiding van het Beleidsplan 2003-2007 heeft het MT een andere wijze van sturing en/of leiding geven geïntroduceerd. Het MT kwam tot de conclusie dat het niet mogelijk, maar vooral ook niet wenselijk was om een uitgekristalliseerd toekomstbeeld te geven van onze organisatie. Dit zou immers geen recht doen aan de wens om snel te in te spelen op veranderingen in de omgeving, en aan het streven naar een grote betrokkenheid van de organisatie en een optimaal gebruik van de hierbinnen aanwezige kennis en kunde. Deze aanpak heeft geleid tot een strategische MT-visie op de ontwikkeling van de organisatie,2 waarin alleen de gewenste richting is aangegeven. Vervolgens is het middenkader gevraagd om hier samen met hun medewerkers nadere invulling aan te geven.
”
Het MT moet verbinding houden met het proces en degenen die daarbij betrokken zijn Het gehele planvormingsproces vindt dus ‘top down’ én ‘bottom up’ plaats. Deze lijn past in de filosofie om de organisatie zoveel mogelijk zelf te laten veranderen (transformeren) in plaats van veranderingen bewust te sturen. Bovenstaande nieuwe aanpak vraagt om een andere wijze van sturing en/of leidinggeven3 dan het MT tot nu toe gewend was. Een wijze van sturing die enerzijds gekenmerkt wordt door het in beweging brengen van zaken (met het oog op de gewenste richting), maar anderzijds door het incalculeren en managen van de risico’s die zich ‘tijdens de rit’ kunnen voordoen. Hierbij is het wel van belang dat het MT verbinding blijft houden met het proces en degenen die daarbij betrokken zijn. Middenkader en medewerkers worden gestimuleerd en gemotiveerd om mee te denken. Tevens worden de hiervoor benodigde instrumenten aan hen ter beschikking gesteld. Door dit ‘procesdenken’ wordt niet alleen invulling gegeven aan het streven om verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie neer te leggen, maar is het ook mogelijk om mee te bewegen met en te anticiperen op voor ons relevante ontwikkelingen. Met het oog hierop is de strategische MT-visie inmiddels geactualiseerd.4
”
Organisatie
MCA Tijdschrift voor Organisaties in Control
3. Coaching/opleiding afgestemd op de beleving van de P&C-instrumenten In nauwe samenwerking met de gebruikers (bestuur, leidinggevenden en P&C-platform) is een op maat gesneden coachings-/opleidingsplan opgesteld. Door deze maatwerkaanpak is nadrukkelijk aansluiting gezocht bij de wijze waarop P&C en de daarbij behorende besturingsfilosofie door de gebruikers wordt beleefd en zijn de begrippen commitment en draagvlak (h)erkend als de kritische succesfactoren.
”
De training van het P&C-platform is gebaseerd op het principe ‘train-de-trainer’
”
De training van de leden van het P&C-platform is gebaseerd op het principe ‘train-de-trainer’. De gedachte hierbij is dat zij op termijn het coachen en opleiden van afdelingshoofden en medewerkers op het gebied van P&C kunnen overnemen. Bestuur, leidinggevenden, sectoren en afdelingen zijn ieder geconfronteerd met hun eigen vraagstukken en problemen, zowel vakinhoudelijk (ontwikkeling kritische succes- of prestatiefactoren) als op het gebied van houding, gedrag en rollen behorende bij resultaatgericht managen. De vragen en problemen hangen nauw samen met de ontwikkeling van de desbetreffende personen en organisatieonderdelen. In het coachings-/opleidingstraject wordt nadrukkelijk aangesloten op de logische momenten uit de P&C-cyclus (planningsmomenten als beleidsplan en beleidsbegroting en verantwoordingsmomenten als management- en bestuursrapportage). Op deze wijze zijn training (theorie) en praktijk gecombineerd en konden de logische momenten uit de P&C-cyclus nadrukkelijk met elkaar in verband worden gebracht. Ook zijn rollen, houding en gedrag van de betrokken personen en de consequenties hiervan bespreekbaar gemaakt en besproken.
Wat heeft de gevolgde aanpak opgeleverd? Het succes van de gevolgde aanpak is merkbaar. Zowel leidinggevenden als medewerkers worden zich steeds meer bewust van de meerwaarde die P&C en de daarbij behorende besturingsfilosofie voor hen oplevert. Met
4
Managementteam Waterschap De Dommel (januari 2003): ‘Samen werken aan verdere groei, visie MT op de ontwikkeling van de organisatie in 2003-2008’.
2003
andere woorden: ze beseffen dat P&C van en voor hen is en niet alleen van en voor de afdeling Control. Dit heeft niet alleen geleid tot een verandering in houding en gedrag, maar ook tot een verbetering van de P&C-instrumenten. Deze verbetering blijkt uit de concrete instrumenten die tot nu toe zijn opgeleverd. Deze geven meer inzicht in de bedrijfsvoering en vormen de eerste stap naar een meer resultaat- en actiegerichte benadering, waarbij management en bestuur ook daadwerkelijk worden aangesproken op de geleverde prestaties. In tabel 1 worden de verschillende P&C-instrumenten gekarakteriseerd op basis van de huidige stand van zaken. De verandering in houding en gedrag blijkt uit de initiatieven die leidinggevenden en medewerkers zelf hebben genomen om processen en activiteiten transparanter en beter meetbaar te maken. Dit vanuit de rollen en taken die aan hen zijn toegekend. Op basis van de gemaakte afspraken over de te bereiken resultaten wordt vervolgens sturing gegeven aan proces of activiteit. Hierna enkele voorbeelden. Ten eerste de optimalisatie van het onderhoudsproces binnen de sector Waterbeheer. Door middel van kostprijsberekeningen, financiële kengetallen en verhoudingscijfers is inzicht Tabel 1. Gerealiseerde verbeteringen P&C-instrumenten. P&C-instrument
Beslisser
Gerealiseerde verbeteringen
Beleidsplan
Bestuur
Het beleidsplan wordt in nauwe interactie tussen MT en dagelijks bestuur opgesteld. Bestuurlijke beslispunten worden (indien nodig met alternatieve mogelijkheden) in een vroeg stadium aan het bestuur voorgelegd, zodat zij sturing kan geven aan het te realiseren ambitieniveau en de tariefsontwikkeling. In het beleidsplan wordt in hoofdlijnen aangegeven wat de te realiseren doelen zijn voor de komende jaren en wat de hieraan verbonden financiële consequenties zijn. De voorbereiding van het beleidsplan vindt in nauwe interactie tussen MT en het middenkader plaats binnen de door het MT en het bestuur uitgezette kaders.
Managementteam (MT)
Sector- en afdelingsplan
Sectormanagers en middenkader MT
Bestuur
Management- en bestuursrapportage (Marap en Burap)
Afdelingshoofd
MT
Bestuur
In de sector- en afdelingsplannen wordt concreet aangegeven welke activiteiten worden opgepakt en wat hun relatie is met de in het beleidsplan opgenomen resultaten. De gebundelde sector- en afdelingsplannen geven een helder beeld van de totaal uit te voeren activiteiten, hun onderlinge samenhang, de bijdrage die wordt geleverd aan de beoogde resultaten en de consequenties voor de tariefsontwikkeling. Op basis van de door het MT gepresenteerde alternatieven kan het bestuur definitieve keuzes maken m.b.t. de tariefsontwikkeling en de realisatie van het ambitieniveau. In een concrete rapportage aan de direct leidinggevende worden de verschillen tussen planning en realisatie zichtbaar gemaakt. De oorzaken en gevolgen van afwijkingen worden besproken en er worden vervolgafspraken gemaakt. Op sectorniveau worden de verschillen tussen planning en realisatie zichtbaar worden gemaakt (oorzaken, afwijkingen en vervolgstappen). Het sectorhoofd wordt desgewenst gevraagd om stappen te zetten die niet door de afdelingshoofden kunnen of mogen worden genomen. Vervolgens wordt bepaald welke zaken uit de Maraps worden opgenomen in de Burap. In de Burap worden bestuurlijke beslispunten helder gemaakt. Het bestuur wordt desgewenst gevraagd om stappen te zetten die niet door het MT kunnen of mogen worden genomen.
23
MCA
4
Organisatie
gekregen in de meest effectieve en efficiënte werkwijze. Om aan het onderhoudsproces ook daadwerkelijk sturing te kunnen geven, zijn prestatie-indicatoren ontwikkeld en is de basisregistratie van gegevens verbeterd. Dit alles heeft geleid tot een kwaliteitsverbetering en een besparing in kosten. Ten tweede is de uitvoering van onderhoudswerkzaamheden op de rioolwaterzuiveringen onlangs geoptimaliseerd door de invoering van een onderhoudsbesturingssysteem. Ten derde zijn er projectrapportages (‘proraps’) ontwikkeld. Deze rapportages geven inzicht in de voortgang van projecten en zorgen er voor dat er tijdig kan worden bijgestuurd. De mogelijkheid die de binnen de organisatie geldende bevoegdhedenregelingen bieden voor het zo laag mogelijk in de organisatie neerleggen van verantwoordelijkheden, wordt nog slechts in beperkte mate gebruikt. De ontwikkelingen in houding en gedrag richten zich dan ook in toenemende mate op het kunnen en willen nemen van verantwoordelijkheid door leidinggevenden en medewerkers.
Samenvatting en vervolgaanpak Een extern bureau heeft onlangs een evaluatie gehouden onder de medewerkers over de ontwikkelingen met betrekking tot P&C. Uit deze evaluatie is gebleken dat de hiervoor beschreven aanpak voor Waterschap De Dommel tot nu toe succesvol is geweest: het draagvlak voor de P&C-instrumenten en de daarbij behorende besturingsfilosofie is vergroot. Op dit moment is de inbedding van de instrumenten via bestuur, Managementteam en middenkader nagenoeg afgerond. De stap waar wij nu voor staan is de doorvertaling naar de medewerkers en de verdere uitwerking van het sturen op prestaties. Hierbij volgen we een methodische aanpak waarbij, in navolging op de eerdere aanpak, de beleving van P&C en de daarbij behorende besturingsfilosofie centraal staan. De met de doorvertaling naar de medewerkers beoogde ambitie is dat de P&C-instrumenten zichtbaar en voelbaar worden ‘tot in de haarvaten’ van de organisatie. Om structureel draagvlak voor P&C te realiseren en te houden, is het van belang dat medewerkers zich herkennen in en betrokken voelen bij de P&C-instrumenten en zich verantwoordelijk voelen voor hun bijdrage in de realisa-
24
tie van de prestaties. Voorkomen moet worden dat P&C door medewerkers wordt gezien als ‘een noodzakelijk kwaad dat bedacht is door het centrale concern’ of als ‘iets waar verplicht aan meegedaan moet worden omdat het management dit heeft afgesproken’. Ook de actieve participatie van medewerkers is van belang. Leidinggevenden dienen hun medewerkers actief te betrekken in het P&C-proces en feedback te geven over de in dit kader geleverde bijdragen. Zo krijgen medewerkers het gevoel dat er daadwerkelijk iets gebeurt met hun bijdragen en wordt P&C voor hen merkbaar in de sturing en beheersing van het dagelijkse werk.
”
Leidinggevenden dienen hun medewerkers actief te betrekken in het P&C-proces
Om P&C ook voelbaar te maken in de organisatie, is een directe relatie gelegd met het personeelsbeleid en de beschikbare personeelsinstrumenten (zoals de resultaaten ontwikkelingsgesprekken) om medewerkers te prikkelen tot het uiterste te gaan in het nastreven van efficiency en effectiviteit in de praktijk. In dit kader dienen leidinggevenden: 1. concreet en meetbaar te maken welke prestaties van de medewerkers worden verwacht; 2. zichtbaar te maken wat is gepresteerd en medewerkers hierop aan te spreken; 3. behaalde resultaten en prestaties door te vertalen naar acties richting medewerkers. Een actieve houding van de leidinggevenden die aansluit bij de aanwezige instrumenten om daadwerkelijk actie te kunnen ondernemen, maakt P&C concreet en voelbaar en vormt één van de basiselementen om P&C interessant te houden voor de medewerkers en te sturen op prestaties. Hiermee wordt het einddoel van de in 2001 met P&C ingezette koers gehaald: “het realiseren van een professionele sturing en beheersing van het waterschap in 2003, waarbij het sturingsprincipe van resultaatgericht management ‘tot in de haarvaten’ vertaald is van de lijn- en staforganisatie”. MCA
”
