De historische evolutie van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010

De historische evolutie van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering

Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de algemene economie

Cedric D’haese onder leiding van Prof. dr. Bart Cockx

I

II

PERMISSION

Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding Cedric D‟haese

III

Woord vooraf Bij deze gelegenheid neem ik mij de vrijheid enkele personen te bedanken die mij doorheen het jaar en specifiek bij het schrijven van deze masterproef hebben gesteund. Ik heb mijn keuze voor een bijkomend jaar universiteit op quasi geen enkel moment beklaagd. Tijdens mijn jaar Master in de Algemene Economie heb ik op enkele gebieden kennis verworven, die mij voorheen zo goed als onbekend waren. In de eerste plaats wil ik mijn ouders bedanken aangezien zij mij de kans gaven om nog een extra jaar aan de universiteit te mogen doorbrengen. Ook mijn promotor prof. dr. Bart Cockx ben ik dankbaar voor het aanreiken van een onderwerp dat mij sterk interesseerde en daarnaast ook goed aansloot bij mijn vorige opleiding, nl. master in de Geschiedenis. In dit dankwoord kan ik ook niet om mijn zus en mijn vriendin heen, die mij op hun eigen wijze motiveerden bij de totstandkoming van dit werk.

Oostende, 12 augustus 2010 IV

Inhoudsopgave Woord vooraf ........................................................................................................................... IV Inhoudsopgave .......................................................................................................................... V Lijst van gebruikte afkortingen ................................................................................................ VI 1 Inleiding .................................................................................................................................. 1 1.1 Context ............................................................................................................................. 1 1.2 Onderzoeksvragen ............................................................................................................ 5 2 Theorie achter de werkloosheidsverzekering .......................................................................... 9 2.1 Principes van de werkloosheidsverzekering .................................................................... 9 2.2 Doelstellingen van de werkloosheidsverzekering .......................................................... 12 2.3 Gevolgen van de werkloosheidsverzekering .................................................................. 15 3 Historische evolutie van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering ................ 18 3.1 Van het ontstaan tot aan het interbellum: een voorbeeld voor de toekomst? ................. 18 3.2 De naoorlogse periode: een tegenstrijdige evolutie(1945-1960) ................................... 25 3.3 De „golden sixties‟: het schorsings-en sanctiebeleid krijgt vorm (1960-1975) ............. 31 3.4 De economische crisis leidt tot aanpassingen (1975-1991) ........................................... 34 3.5 De recente ontwikkelingen (1991-2004) ........................................................................ 37 4 Besluit.................................................................................................................................... 40 Literatuurlijst ............................................................................................................................ 43

V

Lijst van gebruikte afkortingen

(ACV) Algemeen Christelijk Vakverbond (CCI) Comité Central Industriel (KB) Koninklijk Besluit (NCF) Nationaal Crisisfonds (NDAW) Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (RAW) Rijksdienst voor Arbeidbemiddeling en Werkloosheid (RVA) Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening (SC) Syndicale Commissie (VDAB) Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling (WF) Werkloosheidsfondsen

VI

1 Inleiding

1.1 Context De sociale zekerheid is al decennialang één van de meest besproken thema‟s in de wereld van de sociale wetenschappen. De invoering ervan is natuurlijk ook één van de meest in het oog springende gebeurtenissen in de naoorlogse geschiedenis van West-Europa. Zij is een belangrijke component van wat algemeen wordt bestempeld als de verzorgingsstaat of welvaartsstaat. Herman Deleeck definieert deze als „de samenlevingsvorm van sommige rijke geïndustrialiseerde landen waarbij een aantal grondrechten van de burger, met het oog op zijn materiële welvaart en de bevordering van zijn kansen tot ontplooiing, binnen een wettelijk raamwerk, effectief gewaarborgd worden.1 Vaak wordt gesteld dat de sociale zekerheid op dat moment een dubbel doel voor ogen had: het waarborgen van een minimuminkomen en van de reeds verworven levensstandaard. Bij het begin van de 20ste eeuw bestonden er reeds allerlei private beschermingsinitiatieven om aan de financiële gevolgen van bepaalde sociale risico‟s zoals werkloosheid, ouderdom en ziekte het hoofd te kunnen bieden. De werkloosheidsverzekering ontstond aan het eind van de 19de eeuw in de schoot van de vakbonden. In deze periode was alleen nog maar de alsmaar groeiende groep van arbeiders, ontstaan als een gevolg van de industriële revolutie en nodig om een hogere welvaart te creëren, sociaal verzekerd. Deze periode kan worden bestempeld als de eerste fase in de levenscyclus van de welvaartsstaat.2 De (centrale) staat had in de daaropvolgende decennia voorlopig alleen maar een subsidiërende rol. Daar kwam in de jaren ‟30 van de 20ste eeuw al verandering in, wanneer in het licht van de zware economische crisis de consensus groeit dat de sociale verzekeringen best uitgebreid worden tot alle burgers van het land. Daar werd na de Tweede Wereldoorlog in België, net als in quasi alle West-Europese landen, gehoor aan gegeven met de oprichting van een copieus net van verplichte en veralgemeende sociale verzekeringen, waaronder ook de werkloosheidsverzekering zou ressorteren.3 De financiering van deze enorme operatie zou

1

Deleeck, (H.), De architectuur van de welvaartstaat opnieuw bekeken, Leuven, Acco, 2003, p.25 Merrien, (F.-X.), L’Etat-providence, Parijs, Presses Universitaires de France, 1997, p.7 3 De geschiedenis van de werkloosheidsverzekering komt in deze masterproef uitgebreid aan bod. Ik baseer mij daarbij vooral op verschillende publicaties van Guy Vanthemsche 2

1

voor het merendeel gebeuren door zowel werknemers- als werkgeversbijdragen te heffen op arbeid. De Belgische welvaartsstaat kende in het 3de kwart van de 20ste eeuw een spectaculaire groei, waarbij de sociale zekerheid uitgroeide tot één van de meest performante ter wereld. Ze werd financieel ondersteund door een nooit geziene economische groei in gans West-Europa. Na de oorlog werd een nieuw fordistisch productiesysteem geïntroduceerd, gebaseerd op de bekende productiviteitskringloop. Deze zorgde ervoor dat de sterke stijging van de productiviteit in de secundaire sector werd geïnvesteerd in technische vooruitgang en hogere lonen. In dit succesverhaal speelde de staat een zeer voorname rol. De sterke aanwezigheid rol van de staat kan toegeschreven worden aan de invloed van het keynesianisme, toen de economische theorie bij uitstek.4 Het keynesianisme is eigenlijk de rode draad door wat Merrien de tweede fase in de evolutie van de welvaartsstaat noemt. Deze spreidt zich uit van de jaren ‟30 tot en met de jaren ‟70.5 Eén van de belangrijkste doelstellingen van deze theorie en dus van de keynesiaans geïnspireerde beleidsmakers was de volledige tewerkstelling. In de praktijk zorgde de sterke economische groei ervoor dat België tijdens deze periode amper met werkloosheid te maken had. Het merendeel van de beroepsbevolking was mannelijk en zag zich tewerkgesteld in de bloeiende industriële sector. Wanneer ons land, net als de meeste Westerse landen, halfweg de jaren ‟70 hard getroffen wordt door de economische crisis, wordt de financiële draagbaarheid van het systeem door verschillende maatschappelijke actoren in vraag gesteld. Terwijl de productiviteitsgroei stagneerde, zorgde de eerste oliecrisis voor een sterke stijging van de levenskost. Het tegelijk voorkomen van inflatie en een stijging van de werkloosheid was voor de keynesianen een onmogelijke situatie, waar ze dan ook geen antwoord voor hadden.6 Het op het fordisme gebaseerde economisch en sociaal ontwikkelingsmodel verzwakte door de ontwrichting van de productiviteitskringloop. De verzorgingsstaat kwam in een crisis terecht en de roep om hervormingen werd alsmaar luider, niet alleen op financieel-economisch maar ook op cultureel-maatschappelijk vlak. Het typische kostwinnersmodel, dat haar toppunt kende tijdens de economisch voorspoedige naoorlogse jaren, komt onder druk te staan en moet plaats maken voor een (nieuw) twee-inkomensmodel.7 De massale intrede van mannen én 4

Het keynesianisme verwijst naar de grondlegger van de theorie, de Brit John Maynard Keynes die met zijn boek The General Theory of Employment, Interest and Money veel succes oogstte 5 Ibid., p.8 6 Het economisch fenomeen waarbij een stagnerende economie gepaard gaat met een (hoge) inflatie noemt men „stagflatie‟ 7 Van Dongen, (W.), Vanhaute, (E.) en Pauwels (K.), Het kostwinnersmodel voorbij? Naar een nieuw basismodel voor de arbeidsverdeling binnen de gezinnen, Garant, Leuven/ Apeldoorn, 1998, pp.10-12

2

vooral vrouwen tijdens de jaren ‟70 creëerde een sterke spanning op de arbeidsmarkt.8 De nochtans sterke groei van de tertiaire sector slaagde er niet volledig in om het gecreërde arbeidsoverschot te absorberen.9 De neoliberale kritiek, die vooral in de Angelsaksische landen hard weerklonk, op de verzorgingsstaat in het algemeen en de (té vrijgevige?) sociale zekerheid in het bijzonder heeft dan ook een noemenswaardige invloed gehad op het beleid. De alsmaar stijgende sociale uitgaven waren voor de tegenstanders van de welvaartsstaat uiteraard wind in hun zeilen. De welvaartsstaat had geen klaar antwoord voor de nieuwe uitdagingen die met al deze maatschappelijke veranderingen gepaard gingen. De begrotingstekorten stapelden elkaar op waardoor de overheid met een torenhoge schuldenlast te maken kreeg. Daarom trachtten de beleidsvoerders al gedurende tientallen jaren de uitgaven van de sociale zekerheid te beperken. Deze sociale zekerheid had er natuurlijk voor gezorgd dat we in ons land niet alleen een lage inkomensongelijkheid en lage armoede kenden en kennen, maar ook de lage arbeidsparticipatie is een rechtstreeks gevolg van de werking van het uitgebreide sociale vangnet. Sedert de crisis van de jaren ‟70 wordt België immers gekenmerkt door een hoge werkloosheid en dus een zeer hoge uitkeringsafhankelijkheid, niet in het minst van de werkloosheidsverzekering.10 De roep tot hervormingen (en/of besparingen) in de sociale zekerheid klonk luider dan ooit in de jaren ‟80 en ‟90 van de vorige eeuw. In deze periode kende een nieuwe economische theorie, nl. de aanbodeconomie, een sterke aanhang.11 Het grootste deel van deze periode, die bestempeld wordt als de 3de fase in de historische ontwikkeling van de welvaartsstaat, werd gekenmerkt door felle besparingen in de publieke financiën en in de verschillende takken van de sociale zekerheid.12 Het antwoord van de Belgische overheid kwam er in de vroege jaren 2000 met de introductie van een nieuw begrip, nl. de „actieve welvaartsstaat‟. Het was zelfs de kern van het regeerakkoord van paars-groen waarin Frank Vandenbroucke minister van Werk, Pensioenen en Sociale Zaken was. Vandenbroucke kan worden bestempeld als de verpersoonlijking van

8

Tijdens de jaren ‟70 kwamen die mensen op de arbeidsmarkt die deel uitmaakten van de babyboom. Dit begrip doelt op de hoge geboortecijfers gedurende de eerste 10 jaar na het einde van WOII 9 Vooral de „nieuwe‟ groep van werkwillige vrouwen werd in de tertiaire sector tewerkgesteld 10 De Lathouwer, (L.), Schorsingsbeleid in de werkloosheidsverzekering en herintrede op de arbeidsmarkt, UFSIA, Antwerpen, 2000, p.1 11 Deze werd in de VS bekend onder de naam „Reaganomics‟, aangezien het beleid van president Reagan gebaseerd was op deze economische theorie. Reagans beleid van belastingverlaging en deregulering zorgde voor een sterke economische groei tijdens de jaren „80 12 Merrien, (F.-X.), L’Etat providence, p.8

3

het begrip „actieve welvaartsstaat‟ in België.13 Het initiatief kende haar oorsprong in de Scandinavische landen en werd door de meeste Westerse landen overgenomen. In de actieve welvaartsstaat wordt vooral geprobeerd komaf te maken met de passieve sociale zekerheid, die eigenlijk niets meer is dan een vangnet voor de sociaal en economisch zwakkeren, door over te gaan tot de „activering‟ van de uitkeringstrekkers zodanig dat veel minder mensen afhankelijk zouden blijven van de sociale uitkeringen. Het stelsel van sociale zekerheid kreeg er een derde functie bij, namelijk de „actieve participatie‟. Uiteraard is de activering van (langdurige) werklozen hierbij van het grootste belang en speelt het beleid met betrekking tot de werkloosheidsverzekering daarbij een centrale rol. Deze heeft sedert haar invoering in de meeste Westerse landen namelijk een aanzienlijke invloed op de bestrijding van de werkloosheid. De meeste van deze landen trachten al decennialang een actief werkgelegenheidsbeleid te voeren. Met de instelling van de werkloosheidsverzekering is ook deze een krachtig arbeidsmarktinstrument geworden. Via het arbeidsaanbod heeft ze een grote impact op de arbeidsmarkt. Of deze impact dan wel positief of negatief blijkt, hangt af van het delicate karakter van de uitkeringen. Er moet binnen de werkloosheidsverzekering als het ware een evenwicht gevonden worden tussen een activerende, een sanctionerende en een compenserende aanpak.14 Het is dit aspect in de evolutie van het sociaal beleid die eigenlijk het uitgangspunt betekent van deze masterproef. Wat de specifieke onderzoeksvragen zijn die in deze paper trachten opgelost te worden, komt in volgend hoofdstukje dan ook expliciet aan bod.

13

Kesteloot, (S.), Het politieke denken van Anthony Giddens in de Vlaamse sociaal-democratie, onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 2006, p.55 14 De Vos, (K.) en Nicaise (I.), Sociale zekerheid en tewerkstelling, in: Dillemans, (R.), Bouwstenen voor een nieuwe sociale zekerheid, Universitaire Pers, Leuven, 1993, pp.166-183

4

1.2 Onderzoeksvragen De hierboven geschetste evolutie roept bij ons natuurlijk enkele vragen op. Deze zullen zich dus situeren op het vlak van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering. Zeker is het feit dat deze materie nog steeds uiterst actueel is, zowel op academisch als op politiek niveau. Daarvan getuigt bijvoorbeeld de studiedag van 15 december 2008 van de FOD Sociale Zekerheid over de individualisering van de rechten in de sociale zekerheid, waar zowel politieke hoogwaardigheidsbekleders als academische specialisten een bijdrage op leverden.15 Op politiek niveau was de (duur van de) werkloosheidsverzekering één van dé thema‟s die naar voor werd geschoven in de verkiezingscampagne van mei en juni 2010, die voor een groot deel in het teken stond van de nodige besparingen in slechte economische tijden. Zoals hierboven reeds aangekaart, staat het recht op een vervangingsuitkering in een periode van crisis en laagconjunctuur geregeld in het midden van de belangstelling. In deze masterproef zal het weliswaar gaan over de lange termijn ontwikkelingen van die rechten en plichten die zich in één tak van de sociale zekerheid, namelijk deze van de werkloosheidsverzekering, sedert haar ontstaan hebben voorgedaan. Lange termijn ontwikkelingen betekent dat we een studie gaan doen die een bepaalde periode gaat betrekken. We vertrekken van het prille begin en eindigen bij de recentste ontwikkelingen die zich in de werkloosheidsverzekering hebben voltrokken. Deze was namelijk oorspronkelijk in het leven geroepen om de financiële problemen te ondervangen van mensen(in de praktijk voor het merendeel mannen) die met een kortstondige werkloosheid te maken hebben. Zeker is dat de emancipatie van de vrouw en de daarmee gepaard gaande toestroom van vrouwen op de arbeidsmarkt een aanpassing heeft vereist van het opzet en doelgroep van de verplichte verzekering tegen de werkloosheid. Die werkloosheid is volgens Degimbe altijd onderhevig aan invloeden van uiteenlopende aard zoals de huidige en toekomstige conjuncturele situatie, de demografische evolutie, de sociologische evolutie met betrekking tot de houding die tegenover de arbeidsmarkt wordt aangenomen, de macro-economische politiek enzovoort. De meeste van deze invloeden kwamen hierboven reeds kort aan bod. Degimbe meent dan ook dat de werkloosheidsverzekering zich progressief heeft aangepast aan de nieuwe situatie waar de

15

Hiervan werd uitgebreid verslag gegeven in het 2de nummer van het Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid van 2009

5

hoge structurele werkloosheid een inherent kenmerk van is.16 De premisse dat de werkloosheidsverzekering zich in haar levensloop aanpast is ook de mening van Roger Dillemans, die stelt dat de werkloosheidsverzekering voortdurend evolueert en nogal getrouw het verloop van de tijdsgeest en de economische conjunctuur weerspiegelt.17 Veel moeilijker past de werkloosheidsverzekering zich aan de sociologische evolutie van de voorbije decennia, zoals Liliane Babilas aantoont in haar bijdrage over de rechten in de werkloosheidsverzekering. Daarin meent zij dat de „gezinsgerichtheid‟ van de werkloosheidsverzekering sterk achterkomt op de reeds boven vermelde evolutie van een kostwinnersmodel naar een twee-inkomensgezin. Daarom pleit zij, samen met academici zoals Cantillon, voor een individualisering van de rechten in de werkloosheidsverzekering.18 Het lijkt er op dat in de voorbije vijftig jaar niet aan de basisprincipes is geraakt, maar dat er in alle takken van de sociale zekerheid vooral ad hoc aanpassingen zijn ingevoerd. Een van de opvallendste aanpassingen die men op dat vlak kon waarnemen is het feit dat het werkloosheidsstelsel in de laatste decennia meer en meer evolueert van een stelsel waarop men recht heeft naar een stelsel waar men enkel op kan terugvallen indien men eerst aan een aantal plichten heeft voldaan. Het veelvuldig vastgestelde misbruik van de uitkering voor werklozen verplichtte de beleidsvoerders tot het invoeren van strengere regelingen. De nieuwe regeling van 2004 omtrent de begeleiding van werklozen is in dat verband een mijlpaal in deze (historische) evolutie en in het arbeidsmarktbeleid op zich.19 Deze werd voorgegaan door een andere befaamde regeling, namelijk het veelbesproken artikel 80.20 Kort gesteld komt de hervorming neer op een grotere controle van de werkwilligheid van de (langdurige) werklozen. Om het recht op een uitkering te behouden dienen zij aan te tonen dat ze effectief op zoek zijn naar een baan. Deze evolutie, waarbij er meer en meer nadruk op de plichten van een uitkeringsgerechtigde en minder op de rechten, is nog steeds niet ten einde gezien de recente politieke discussies over het beperken in de tijd van de Belgische werkloosheidsuitkeringen.

16

Degimbe, (N.), Van kortstondige werkloosheid naar een toestand van permanent werktekort: aanpassing van de grondbeginselen van het stelsel van werkloosheidsverzekering, in: Vijftig jaar sociale zekerheid… en daarna? Wanneer arbeid schaars wordt, Bruylant, Brussel, 1995, p.51 17 Dillemans, (R.), De uitdagingen voor de werkloosheidsverzekering, in: Alaluf, (M.) ea., De werkloosheidsverzekering in de jaren ’90, Leuven, Universitaire pers, 1992, p.25 18 Babilas, (L.), Individualisering van rechten in de werkloosheidsverzekering, in: Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2009, pp.373-392 19 Is meer ook beter? Een overzicht van de gevolgen van het nieuwe systeem voor de begeleiding en controle van werklozen, in: Over Werk, Steunpunt WSE, Leuven, 2008, p.76 20 Deze maatregelen komen uitgebreid aan bod in het volgende hoofdstuk

6

Men kan de voorbije jaren dus als het ware een verstrenging van de toekenningsvoorwaarden waarnemen. Voor sommigen was dit een zeer wenselijke evolutie aangezien zij het Belgische werkloosheidsstelsel veel te genereus vinden. Het is inderdaad zo dat voor wie aan alle voorwaarden voldoet de uitkeringen in ons land, en dat als het enige land in de OESO, nog steeds onbeperkt zijn in de tijd. Daar probeert men in ons land sedert de jaren ‟80 iets aan te doen door middel van een strenger schorsings-en sanctiebeleid. Naast een verstrenging van de toekenningsvoorwaarden, onderkennen De Vos en Nicaise ook een versoepeling door voor bepaalde categorieën, zoals de oudere werklozen en werklozen die omwille van sociale en familiale redenen tijdelijk niet beschikbaar zijn voor de arbeidsmarkt, een statuut van nietwerkzoekende uitkeringsgerechtigde werklozen in het leven te roepen. Daarom praten zij liever van een „differentiatie‟ , in de plaats van een eenzijdige „verstrenging‟.21 Het wordt dus duidelijk dat de rechten en plichten van de al dan niet uitkeringsgerechtigde werklozen centraal zal staan in deze masterproef. De twee meest belangrijke rechten zijn natuurlijk het uitkeringsniveau en de duur van hun uitkering, de meest opvallende plicht voor een werkloze is de beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt. De recente aanpassing( in se een verruiming) van de plichten doet ons afvragen in hoeverre het stelsel van de werkloosheidsverzekering in het verleden veel minder „strenge‟ voorwaarden had. Ik ga mij dan ook toespitsen op het in kaart brengen van de historische evolutie van de werkloosheidsverzekering als instelling met rechten en plichten. Het is uiteraard niet zo dat in het verleden het stelsel van de werkloosheidsverzekering geen plichten kende. De plicht om een „passende dienstbetrekking‟22 te aanvaarden bestaat reeds lang en ook de mogelijkheid om geschorst te worden indien de werkloosheidsperiode "abnormaal lang" zou duren, bestaat al van bij de start van de verplichte werkloosheidsverzekering na WOII. Kan er werkelijk een duidelijke en geleidelijke „verstrenging‟ waargenomen worden in de geschiedenis van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering? Is deze afhankelijk van de economische conjunctuur ( en/of dus van het werkloosheidscijfer) of kunnen nog andere niet-economische oorzaken ontdekt worden? Het lijkt erop dat, zoals Degimbe stelt, hier ook andere meer onderliggende evoluties zoals deze van het sociaal en economisch denkkader aan de basis kunnen liggen. Deleeck spreekt van een „paradigma-verandering‟ wanneer hij het over de veranderde geestelijke en materiële omstandigheden heeft.23 Weerspiegelt de werkloosheidsverzekering inderdaad het verloop van de tijdsgeest zoals

21

De Vos, (K.), en Nicaise, (I.), p.172 Ook deze notie zal verder in deze masterproef nog uitgebreid behandeld worden 23 Deleeck, (H.), p.105 22

7

Dillemans beweert? Is de onderkende evolutie louter een pragmatische noodzaak om ons systeem van sociale zekerheid financieel leefbaar te houden of is er in de beleidsvoering werkelijk sprake van een inspelen op nieuwe maatschappelijke noden? Bij het beschouwen van een evolutie is de notie van „padafhankelijkheid‟ niet te verwaarlozen. Deze term wordt gebruikt om het belang aan te stippen van de vorige stappen die de beleidsmakers hebben genomen. Deze spelen uiteraard een grote rol bij het nemen van een volgende stap op het „pad‟. Ook zal ik trachten aandacht te hebben voor wat Cantillon de ultieme vraag naar de richting van de causaliteit noemt. Is de selectiviteit en de verhoogde strengheid een gevolg van een minder solidaristische omgeving of is het net omgekeerd? Hoewel dit een zeer delicatie kwestie is, is het zeker dat in de werkloosheidsverzekering het evenwicht tussen verzekering en solidariteit ( zie volgend hoofdstuk) voor een groot deel verbroken is.24 Daarrnaast is het ook belangrijk te kijken welke rol de sociale partners hebben gespeeld in dit debat, waarin zij natuurlijk ook grote belangen vertegenwoordigen. Vooraleer een antwoord op deze vragen te trachten te formuleren, ga ik een kort hoofdstuk wijden aan de theoretische kant van de werkloosheidsverzekering zoals deze tot op de dag van vandaag in elkaar zit. Daarbij lijkt het mij ook opportuun aandacht te besteden aan de gevaren die deze op economisch en moreel vlak met zich meebrengt en hoe men deze gevaren tracht te vermijden. Na de hoofdbrok van deze masterproef, de schets van de historische evolutie, zal ik proberen enkele conclusies te formuleren die een antwoord op de verschillende onderzoeksvragen moeten inhouden.

24

Cantillon, (B.), De welvaartsstaat in de kering, Kapellen, Uitgeverij Pelckmans, 1999, p.223

8

2 Theorie achter de werkloosheidsverzekering 2.1 Principes van de werkloosheidsverzekering Voor we ingaan op de essentie van deze masterproef, gaan we in dit hoofdstuk eens kort in op de principes van de sociale zekerheid en de werkloosheidsverzekering. Ook gaan we daarbij aandacht spenderen aan de gevolgen die de instelling ervan met zich meebrengt. Deze gevolgen spelen uiteraard een grote rol in de praktijk, waarop ik verder uitgebreid op zal ingaan. In dit hoofdstuk baseer ik mij vooral op de invloedrijke bijdrage van Schokkaert en Spinnewyn in het boek „De Sociale Zekerheid verzekerd?‟. Zoals (quasi) alle takken in de sociale zekerheid is de werkloosheidsverzekering gebaseerd op twee fundamentele principes, nl. de verzekering en solidariteit. In beginsel is het sociaal zekerheidssysteem een verzekeringsmechanisme. Elke mens wordt in zijn leven geconfronteerd met bepaalde sociale risico‟s waartegen hij zich zal trachten te beschermen. De twee manieren om op deze risico‟s te reageren is door (individueel) sparen of door een verzekering af te sluiten.25 Het sparen houdt enkele onvolkomenheden met zich mee zoals het ondoelmatig toewijzen van middelen ( als het risico zich niet voordoet) of het ontoereikend zijn van de gespaarde middelen om tegemoet te komen aan de financiële kosten van het sociaal risico. Bij een verzekering, in ons geval dus een sociale verzekering, worden de risico‟s van alle verzekerden samengenomen. Op basis van het betalen van premies krijgt iedereen het recht op een vergoeding als het risico zich zou voordoen. De te betalen premie zal altijd lager zijn dan het te sparen bedrag indien men voor individueel sparen zou opteren en bij het voorkomen van het risico zal de uitkering meestal van een hoger niveau zijn. Daarom is het afsluiten van een verzekering ter bescherming tegen onzekerheden meer opportuun dan individueel sparen.26 Men moet er zich van bewust zijn dat een verzekering afsluiten op zich niets te maken heeft met solidariteit. Mensen zijn risico-averse wezen die bij het afsluiten van een verzekering ( en dus met het betalen van een premie) eigenlijk niet meer doen dan het aankopen van een goed dat men zekerheid noemt. Bij het niet voorkomen van het risico mag men dus niet stellen dat

25

Omey, (E.), Syllabus Arbeid en Tewerkstelling, Gent, 2008, p.45 Schokkaert, (E.) en Spinnewyn, (F.), Fundamenten van Sociale Zekerheid, solidariteit en verzekering, overheid en markten, in: Despontin, (M.) en Jegers, (M.), De Sociale Zekerheid verzekerd?, VUBPRESS, Brussel, 1995, p.227 26

9

men zich voor niks heeft verzekerd. Iedereen die zich verzekerd verhoogt aldus ex ante zijn welvaart doordat het besteedbaar inkomen gestabiliseerd wordt.27 Deze principes gelden uiteraard voor elke vorm van (privé-)verzekering, maar deze verklaren de haalbaarheid nog niet van het systeem van collectieve sociale verzekeringen zoals deze in de meeste West-Europese landen is ingevoerd na WOII. Schokkaert en Spinnewyn halen in hun referaat de economische rationaliteit van dergelijk stelsel aan. Deze vloeit voor uit het (ambivalente) karakter van de sociale risico‟s van werkloosheid, ouderdom en ziekte, die niet aan de door hen opgestelde voorwaarden voldoen om tegelijk efficiënt en rendabel te zijn op de privé-markten. Centraal hierbij staat de notie „concurrentie‟, die op het vlak van een gewone verzekering zowel voor- als nadelen bevat. De nadelen zijn dat concurrentie transfers tussen verschillende risicoklassen moeilijk maakt aangezien het in evenwicht houden van het budget van groot belang is. Dit leidt zonder twijfel tot discriminatie waardoor een collectieve regeling voor gemeenschappelijke risico‟s zich opdringt. Door een minder strenge budgetbeperking laten sociale verzekeringen het toe aan risicodeling te doen. Zo is het in de werkloosheidsverzekering bijvoorbeeld mogelijk en zelfs aan te raden om bepaalde overschotten of tekorten respectievelijk in economische hoog-of laagconjunctuur te transferen zodanig dat er een evenwicht gecreëerd wordt. Dit lijkt niet mogelijk in een private werkloosheidsverzekering waar de kassen zich in hoogconjunctuur zouden wegconcurreren.28 Het andere belangrijke principe waar ons stelsel van sociale zekerheid en dus ook de werkloosheidsverzekering op gebaseerd is, is de solidariteit of de herverdelende component. Het solidariteitsprincipe mildert als het ware het verzekeringsprincipe. Schokkaert en Spinnewyn bestempelen solidariteit als de mogelijkheid om af te wijken van de actuariële principes, waarop een zuiver verzekeringssysteem gebaseerd is. De actuariële premie wordt in zo‟n systeem simpelweg berekend door de verwachte kosten van het individuele risico te berekenen. Daar wordt dus van afgestapt in ons stelsel van sociale zekerheid. Een eerste vorm van (horizontale) solidariteit in de sociale zekerheid is het samenbrengen van heterogene risicogroepen, mensen met een hoog risico (hier: tot werkloosheid) dragen een gelijk percentage van hun loon bij als mensen met een laag risico.29 Daarnaast wordt als gevolg van (verticale) solidariteit ook de band tussen premie en uitkering als het ware losser gemaakt: hoe hoger het loon, hoe hoger de bijdrage maar aan de uitkeringen wordt een plafond 27

Ibid., p.230 Ibid., p.231-234 29 Gezien hooggeschoolden veel minder risico dragen om werkloos te zijn is er in de werkloosheidsverzekering sprake van een solidariteit tussen hooggeschoolden en laaggeschoolden, maar daarover verder in deze masterproef meer 28

10

onderworpen. Ook de gezinsmodalisering en de afgeleide rechten kan men als een vorm van verticale solidariteit omschrijven. Cantillon stelt dat dankzij de solidariteit “ het proportionaliteitsverband tussen bijdrage en uitkering, zoals in de verzekeringslogica gangbaar is, niet strikt gehanteerd kan worden” in onze sociale zekerheid.30 Een systeem van sociale zekerheid wordt vaak getypeerd aan de hand van de aanwezige verhouding van beide bovengenoemde principes. Wanneer de verzekeringscomponent overheerst, spreekt men van een continentaal Bismarck-systeem, terwijl in het Angelsaksische Beveridge-systeem het solidariteitsprincipe een overwicht heeft. Ons land heeft eigenlijk, net als de meeste andere West-Europese landen, een mengvorm, een stelsel gebaseerd op het verzekeringsprincipe maar met een aanzienlijk aantal solidariteitscomponenten. Het evenwicht tussen beide principes is in de voorbije decennia al vaak het onderwerp van discussie geweest gezien de vermindering van het politiek en maatschappelijk draagvlak alsook de economische haalbaarheid van het sociaal zekerheidssysteem. Men stelt vaak dat het evenwicht verbroken werd door enkele maatschappelijke evoluties zoals de vergrijzing, de structuur van de arbeidsmarkt31 en de blijvende armoede.32 Bea Cantillon pleit al enkele jaren voor een herstel van het evenwicht tussen het verzekeringsprincipe en de solidariteit door een voorbeeld te nemen aan het Nederlandse stelsel van werkloosheidsverzekering. Volgens haar is het Belgische stelsel teveel geëvolueerd naar een systeem waarbij het solidariteitsprincipe vooral werkt aan de uitkeringszijde terwijl aan de financieringszijde het verzekeringsprincipe meer geldt.33

30

Cantillon, (B.), De Wilde, (M.), Ghysels, (J.), De individualisering van de sociale zekerheid, tussen utopie en dwaling, in: Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2009, p.242 31 Vooral deze evolutie zal in deze masterproef nog aan bod komen 32 Schokkaert, (E.) en Spinnewyn, (F.), Fundamenten van de Sociale Zekerheid, pp. 240-248 33 Ze doet dat onder andere in een publicatie van de Nederlandstalige Nationale Vrouwenraad, Naar individuele rechten in de sociale zekerheid? De pensioenen en de werkloosheid in de kijker, Acco, Leuven, 1994, p.118

11

2.2 Doelstellingen van de werkloosheidsverzekering Algemeen gezien heeft een werkloosheidsverzekering 2 belangrijke bestaansredenen, die men in de economie met twee bekende Engelse termen aanduid : „equity‟ en „efficiency‟. Deze 2 begrippen staan centraal in de sociale economie, die zich bezighoudt met het bestuderen van het verdelingsvraagstuk. Efficiency slaat hier dan op de technische en economische efficiëntie waar een perfect marktmechanisme mee gepaard gaat. Met „equity‟ wordt een rechtvaardige(re) verdeling van de geproduceerde welvaart bedoeld. In een perfect marktmechanisme, waar evenwel „efficiency‟ kan worden behaald in de zin dat het product beantwoord aan de preferenties van de bevolking als geheel, is van „equity‟ geen sprake. In zo een marktmechanisme zijn de preferenties gebaseerd op een ongelijkmatige verdeling van inkomens waardoor deze niet leidt tot „equity‟.34 Vaak wordt gesteld dat men alleen het ene kan verhogen door de andere te verlagen en omgekeerd.35 De werkloosheidsverzekering, als onderdeel van de sociale zekerheid, zorgt mede voor een secundaire inkomensverdeling of een herverdeling ( van de welvaart). Ze doet dat door inkomen over te brengen van degene die werken naar de werklozen en dat op basis van het solidariteitsprincipe waarop de sociale zekerheid steunt. Door een werkloosheidsvergoeding wordt getracht de werkloze in geval van werkverlies of gedurende de periode waarin een eerste betrekking wordt gezocht, een voldoende inkomen te verschaffen om een waardige levensstandaard te bereiken.36 Risico-averse (lees: alle) mensen proberen over te gaan tot het afsluiten van een verzekering tegen werkloosheid, aangezien dat een veel voorkomend sociaal risico is. Zoals hierboven reeds aangehaald, kunnen deze moeilijk door private verzekeringsmaatschappijen worden voorzien. Hoewel het dus de „efficiency‟ aantast, werd in de meeste ontwikkelde landen overgegaan tot het organiseren van een verzekering tegen werkloosheid vanuit de schoot van de staat.37 Deze opvatting over de doelstellingen van sociale zekerheid stamt reeds uit de 19de eeuw en is gebaseerd op de instelling van „sociale verzekeringen‟ tegen „sociale risico‟s‟ van de werknemers die voor het eerst plaats vond in het verenigde Duitsland van kanselier Bismarck. Daarom wordt deze ook de Bismarck-opvatting genoemd. Werkloosheid was een sociaal risico waar alleen werknemers mee te maken konden krijgen. Naast deze opvatting over

34

Omey, (E.), pp.3-4 Dan heeft men het over de trade-off tussen efficiency en equity 36 Adams, (P.), Invloed van de werkloosheidsuitkering op het arbeidsaanbod en de werkloosheid, onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 1998, pp.4-5 37 Vijlbrief, (J.A.), Equity and Efficiency in Unemployment Insurance, in: De Economist 141, 2, 1993, p.1 35

12

sociale zekerheid ontstond tijdens WOII de Beveridgiaanse opvatting, die als doel had alle burgers te vrijwaren voor armoede in alle levensomstandigheden. Het ziet er naar uit dat deze beide opvattingen langzaam naar elkaar toegegroeid zijn waardoor de sociale zekerheid, waaronder de werkloosheidsverzekering ressorteert, veeleer een dubbele doelstelling heeft, nl. een minimum aan bescherming bieden tegen armoede en het arbeidsinkomen beschermen van al diegene voor wie dat instaat voor hun levensonderhoud.38 De onderzoekers van het CSB benadrukken in hun bijdrage over de impact van het befaamde artikel 80 dat er nog een derde doelstelling is die moeilijk met de andere twee te verzoenen is. Ook tussen deze bestaat er eigenlijk een soort van trade-off. De Lathouwer ea. kaartten naast de armoede- en de verzekeringsdoelstelling ook de bijdrage aan die de werkloosheidsuitkering moet trachten te leveren tot de herintrede van de werkloze op de arbeidsmarkt. Zij menen dat de onbeperkte uitkeringsduur de laatstgenoemde doelstelling dan ook voor een deel afremt en de werkloosheidsval ( zie volgende paragraaf) in stand houdt. Het behoeftebeginsel waarop de armoededoelstelling is gebaseerd houdt rekening met de draagkracht van de werkloze(n) in kwestie waarbij het dus een minimale inkomensbescherming voor gezinnen tracht te voorzien. Ook bij de selectievere regelingen wordt dit beginsel zo goed als mogelijk gerespecteerd. Daarom is onze sociale zekerheid dan ook één van de meest performante op het vlak van armoedebestrijding, al hebben gezinnen met een werkloos gezinshoofd het meestal niet te breed. De verzekeringsdoelstelling van haar kant is gebaseerd op het equivalentiebeginsel, dat neerkomt op een evenredige relatie tussen de betaalde bijdragen en de daardoor verworven uitkeringsrechten.39 Ondertussen is het duidelijk geworden dat deze doelstellingen in de huidige, veranderde maatschappij moeilijk te verwezenlijken zijn. Herman Deleeck ziet halfweg de jaren „70 naast de crisis van de welvaartsstaat op het vlak van de (financiële) middelen ook een crisis op het vlak van de doelstellingen. Deze hadden volgens hem nood aan aanpassing en heroriëntering, welke door de verschillende types van welvaartsstaten dan ook op een verschillende manier ingevuld geweest zijn. In die periode was de Belgische werkloosheidsverzekering meer geëvolueerd van een verzekering naar een vorm van ondersteuning. Dit komt omdat de traditionele welvaartstaat zich teveel inliet met de gevolgen in plaats van met de oorzaken van de werkloosheid. Deze visie kwam ook aan bod bij de opvatting van de sociale zekerheid die binnen de „Leuvense school‟ heerste, die gebaseerd was op het begrip „schade aan de mens‟. 38

Van Langendonck, (J.), Het doel van de sociale zekerheid, in: Vijftig jaar sociale zekerheid… en daarna? Een spiegelbeeld van de maatschappelijke evolutie, Bruylant, Brussel, 1995, pp53-56 39 De Lathouwer, (L.) ea., Schorsingsartikel 80 gewikt en gewogen. Een evaluatie vanuit herintrede, armoede en verzekeringsperspectief, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, april 2003, p.10

13

Schade aan de mens kon het gevolg zijn van verlies aan arbeidsinkomen en verlies aan welzijn. Daarom stond in deze opvatting een beleid van voorkomen en later herstellen centraal vooraleer men aan vergoeden mag denken.40 Thans moet er aan een remedie worden gedacht voor de structurele werkloosheid, die de voorbije decennia een inherent kenmerk van onze maatschappij is geworden. Werkverschaffing staat de laatste tijd dan ook meer en meer bovenaan de lijst van doelstellingen in de sector van de werkloosheid, waarin het aantal langetermijn afhankelijken van een uitkering enorm hoog is opgelopen. Die wederinschakeling in het arbeidsproces moet gepaard gaan met het verhogen van de „incentives‟ en het koppelen van rechten aan plichten. Deleeck benadrukt het nieuwe aan deze samenhangende aanpak van zowel het verschaffen van een uitkering als de poging tot de wederinschakeling in het arbeidsproces.41 Het is de evolutie in die aanpak die centraal zal staan in het verdere verloop van deze masterproef. Het is en blijft specifiek voor de werkloosheidsverzekering en in het algemeen voor de ganse sociale zekerheid een grote uidaging om beide praktijken met elkaar te verzoenen. Vooraleer daar op in te gaan, wordt nog eens de aandacht gevestigd op de gevolgen die de instelling van een werkloosheidsverzekering met zich meebrengt op het vlak van het arbeidsaanbod.

40 41

Van Langendonck, (J.), pp.56-58 Deleeck, (H.), pp.90-91 en 104-107

14

2.3 Gevolgen van de werkloosheidsverzekering De recente uitdagingen voor een (aangepaste) sociale zekerheid komen nog eens bij een aantal andere gevolgen waar een dergelijk stelsel van nature mee te maken krijgt. Deze gevolgen of effecten zijn onvermijdelijk verbonden aan de instelling ervan en kunnen zowel gewenst of ongewenst zijn. Hier zal uiteraard aandacht besteed worden aan de ongewenste gevolgen in functie waarvan de beleidsmakers oplossingen trachtten te vinden. Zo komen we bij een essentieel probleem dat gepaard gaat met elke vorm van verzekering, namelijk het probleem van de „moral hazard‟. Dit begrip kan omschreven worden als het verminderen van de inspanningen om het risico te vermijden waar men zich heeft tegen verzekerd. Uiteraard krijgt ook een collectieve sociale verzekering te maken met dit verschijnsel. In de werkloosheidsverzekering kan er zowel aan werknemers- als aan werkgeverszijde een vorm van moral hazard optreden. Enerzijds kan een werkloze niet actief op zoek zijn of zelf z‟n ontslag nemen, anderzijds is een werkgever ook sneller geneigd een werknemers te ontslaan aangezien deze toch kan terugvallen op een werkloosheidsverzekering. Het bestaan van moral hazard heeft er onrechtstreeks toe geleid dat de sociale verzekeringen in de schoot van de staat zijn terecht gekomen. Deze beschikt namelijk over een uitgebreid instrumentarium om dit probleem aan te pakken. Schokkaert en Spinnewyn halen de twee belangrijkste instrumenten aan: regelgeving en controle op de uitvoering enerzijds en financiële verantwoordelijkheid anderzijds. In de werkloosheidsverzekering komt het eerste beleidsinstrument eigenlijk neer op het nagaan van de werkwilligheid van de werkloze ( of hier beter: werkzoekende), terwijl het tweede instrument zou gaan leiden tot het (in de tijd) beperken of inkrimpen van de werkloosheidsuitkering. Beide hebben natuurlijk hun voor-en nadelen die door de beleidsvoerders met elkaar vergeleken moeten worden. Hierboven is reeds gezegd dat deze masterproef zal gaan focussen op het beleid betreffende de werkloosheidsverzekering en op de evolutie die hierin te ontdekken valt. Bovenvernoemde auteurs stellen dat het voor de overheid moeilijk is om beide instrumenten toe te passen tijdens periodes met grote en structurele werkloosheid. Daarom wordt er actief gezocht naar nieuwe methodes om de band tussen het uitkeren van een vergoeding en de werkwilligheid intact te houden ( zie supra). Naderhand moet toegegeven worden dat de instelling van een door de overheid verplichte werkloosheidsverzekering enkele neveneffecten met zich meebracht. Zij heeft een niet te miskennen invloed gehad op het arbeidsaanbod. Zo is de werkloosheidsverzekering uitgegroeid tot een belangrijke speler op de arbeidsmarkt, iets wat de overheid maar later gaan beseffen is. Dat beweert ook Marc De Vos, directeur van het 15

Itinera instituut, in zijn column in de Tijd van 2 april 2008. Hij stelt dat “ we moeten de gedachte afschudden dat de werkloosheidsverzekering alleen een uitkeringsstelsel is… Het is evenzeer een instrument van arbeidsmarktbeleid, dat dient om werklozen op te vangen en richting de volgende job te begeleiden.”42 Meer en meer is dat het geval, dankzij het groeiende besef dat de werkloosheidsverzekering ingeschakeld kan en moet worden in het kader van een actief werkgelegenheidsbeleid. Die inschakeling zou weliswaar moeten beantwoorden aan de nieuwe structuur van de arbeidsmarkt, van welke hoge werkloosheid sinds halfweg de jaren ‟70 een quasi inherent kenmerk is. Volgens sommigen zou het bestaan van een genereus en in de tijd quasi onbeperkt uitkeringsstelsel zoals het Belgische voor een extra stimulans tot moral hazard zorgen. Vele mensen zouden niet werkwillig zijn door het feit dat men geen financieel voordeel zou doen door te gaan werken. Men noemt dit ook wel de werkloosheidsval, die in België een belangrijke invloed op het arbeidsaanbod heeft uitgeoefend en nog steeds uitoefent. Het fenomeen van de werkloosheidsval staat de herintrededoelstelling uiteraard fel in de weg. Daarom is het ook één van de meest besproken ongewenste gevolgen die de instelling van de sociale zekerheid met zich hebben meegebracht. De neo-klassieke theorie stelt dat de werkloosheidsuitkering een negatief effect heeft op tewerkstelling. Daardoor is men in België ( net zoals in de meeste andere welvaartsstaten) langzaamaan overgegaan tot het beperken van de vergoeding of van de uitkeringsduur in de hoop dat deze maatregel langdurig werklozen zou aanzetten tot werk zoeken en/of aanvaarden. Ook door controle van het zoekgedrag van de werklozen tracht men het probleem van de moral hazard te beperken. Naast het bestaan van moral hazard hebben de sociale verzekeringen af te rekenen met nog een ander probleem, namelijk dat van de asymmetrische informatie. Het gaat hier om risicoverschillen die voortvloeien uit observeerbare kenmerken. In de huidige maatschappij is de kennis daaromtrent zodanig uitgebreid dat het principe van solidariteit ondergraven wordt. Specifiek voor de werkloosheidsverzekering is het vandaag veel meer dan in de beginjaren mogelijk om op een objectieve manier mensen te onderscheiden van elkaar op basis van hun risico om werkloos te worden. Laaggeschoolde mensen zijn daar het belangrijkste voorbeeld van.43 Dit zou bij private verzekeringsmaatschappijen leiden tot discriminatie of „adverse selection‟, waardoor het quasi onmogelijk zou zijn om een privé-verzekering tegen

42

De Tijd, 2 april 2008, p.2 Het probleem van de laaggeschoolden is zodanig opmerkelijk dat bepaalde academici zoals Pierre Rosanvallon spreken van een „nieuwe sociale kwestie‟ 43

16

werkloosheid te onderhouden.44 Rekening houdende met dit probleem is het aan te raden om de sociale zekerheid in het algemeen en dus ook de werkloosheidsverzekering verplicht te maken. Het is, naast het fenomeen van moral hazard, ook mede door het probleem van de asymmetrische informatie dat de overheid zich in een beter positie bevindt om de sociale risico‟s te verzekeren.45 Olivier Blanchard ziet nog andere redenen waarom de werkloosheidsverzekering in de schoot van de overheid georganiseerd wordt. Ten eerste is de overheid meer in staat om het werkloosheidsrisico te spreiden. Daarnaast is ze in de positie om werknemers te begeleiden en te controleren dankzij haar uitgebreide administratieve infrastructuur.46 Naast het beperken van de uitkeringen in de tijd is ook de vorming en begeleiding van werklozen een onderdeel gaan uitmaken van het actief werkgelegenheidsbeleid. De opvolging en begeleiding gebeurt dan ook meer en meer in het kader van een contractfilosofie, die uitkering en activering met elkaar tracht te verzoenen. De werkloze verbindt zich er toe om in ruil voor zijn uitkering begeleiding te ontvangen en mee te werken aan zijn of haar zoektocht naar werk. Degene die niet voldoende meewerken en bij een controle door de mand vallen riskeren gesanctioneerd te worden. De praktijk van controle en sancties is uiteraard een delicate kwestie. De theorie van de asymmetrische informatie leert ons dat bepaalde groepen in onze maatschappij een veel groter risico tot werkloosheid vertonen. Voor bepaalde van die langdurige werklozen is de controle dan ook moeilijk door te voeren, gezien zij zich meestal geconfronteerd zien met een chronisch tekort aan banen, die voor hen een passende dienstbetrekking zijn. Toch lijkt de praktijk van controle van de arbeidsbereidheid van werklozen meer en meer van belang voor het in stand houden van de legitimiteit van langdurige werkloosheidsuitkeringen. Wie zich niet aan zijn (individuele) rechten en plichten houdt, moet volgens de voorstanders van deze praktijk kunnen en worden gestraft.47 Wanneer en in welke context deze rechten en plichten in kader werden gebracht is het onderwerp van het volgende hoofdstuk van deze masterproef.

44

Schokkaert, (E.) en Spinnewyn, (F.), p.237 Omey, (E.), p.47-48 46 Blanchard, (O.), Reforming labor market institutions: Unemployment insurance and employment protection, MIT, Working Paper Series, 04-38, 2004, p.14 47 Deleeck, pp.247-250 45

17

3 Historische evolutie van de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering

3.1 Van het ontstaan tot aan het interbellum: een voorbeeld voor de toekomst? Voor het ontstaan van de werkloosheidsverzekering in België moeten we terug naar het einde van de 19de eeuw. Toen ontstonden er in de schoot van bepaalde lokale vakbewegingen de zogenaamde syndicale werkloosheidskassen. Vooral in het Gentse, waar men kon buigen op een lange vakbondstraditie, slaagden sommige vakorganisaties er in leefbare werkloosheidskassen uit te bouwen. Door het storten van een maandelijkse bijdrage verkregen de leden van die kassen het recht op een minimale en vooral tijdelijke ondersteuning in geval van onvrijwillige werkloosheid. Zeker is dat deze kassen halfweg het laatste decennium van de 19de eeuw nog steeds zeer dun gezaaid waren. Eerdere gelijkaardige initiatieven liepen vaak faliekant af, mede door de zwakke organisatie, te lage bijdragen en gebrekkige vergoedingen. Rond 1895 kon men dankzij de verbeterde economische toestand – tussen 1896 en 1914 profiteerden de meeste West-Europese landen van een opwaartse economische conjunctuursommige syndicale werkloosheidskassen leefbaar te houden. Naast de verbeterde economische omstandigheden stelde Vanthemsche dat er in het Gentse, reeds voor de economische opgang, sprake was van een soort van „sensibilisering‟ rondom het probleem van de werkloosheid. Daarbij komt nog dat de werkloosheidsverzekering, een nieuwe vorm van materieel voordeel voor de vakbondsleden, geïncorporeerd werd binnen de concurrentiestrijd van de christelijke en socialistische vakbewegingen.48 Dit zorgde ervoor dat de voordelen verbonden aan de werkloosheidsverzekering in de hoogte gingen: van een dagelijks brood of 2 tot 3 frank per week bij de stichting van de kassen naar een gemiddelde van 6 frank per week rond de eeuwwisseling. Daarnaast werd ook de duur van de vergoeding verlengd van ongeveer 36 dagen tot vaak 50 of zelfs meer. In de daaropvolgende jaren ontstonden er in de meeste grote steden, naar voorbeeld van het „Gentse systeem‟, werkloosheidsfondsen (WF) dat gemeentelijke subsidies verleende aan de syndicale werkloosheidskassen. De WF betekende het begin van de publieke inmenging in het systeem van de werkloosheidsverzekering. De vakbonden bleven voor hun leden-spaarders 48

Vanthemsche, (G.), De oorsprong van de werkloosheidsverzekering in België: vakbondskassen en gemeentelijke fondsen (1880-1914), in: Tijdschrift voor Sociale Geschiedenis, 11, vol.2, mei 1985, pp.130-132

18

instaan voor het uitkeren en verwierven zo een quasi monopoliepositie. Het patronale wantrouwen had als gevolg dat er zowel van henzelf als van de centrale overheid zo goed als geen inmenging was. Dat wantrouwen was vooral het gevolg van het feit dat dankzij het systeem van de werkloosheidskassen de vakbonden een zekere greep op de arbeidsmarkt verwierven.49 Het is pas tijdens WOI dat er voor het eerst een nationale werkloosheidsregeling is ingevoerd. Binnen de schoot van het NHVK ( Nationaal Hulp- en Voedingskomité), ontstond er een nationale hulpverlening voor alle arbeiders en bedienden die als gevolg van de oorlog werkloos waren geworden. De steun bedroeg 3 frank per week aangevuld met 1,50 frank voor de huisvrouw en 0,50 frank per kind. Aangezien deze steun bekomen werd zonder bijdragen te deponeren, moest men nagaan of de werkloze in aanmerking kwam of „ in staat van behoefte‟ was. Daarvoor ging men het reële inkomen van de gezinnen na. De notie „ staat van behoefte‟ die toen werd ingevoerd zou in de volgende decennia nog voor heel wat ophef zorgen, met verschillende aanpassingen ( van de inkomensgrens) tot gevolg.50 Na WOI trachtte de socialistische minister van Nijverheid en Arbeid Jozef Wauters zoveel mogelijk werknemers aan te zetten zich te verzekeren tegen de werkloosheid door pas aangesloten leden tijdelijk direct te laten genieten van een werkloosheidsuitkering ondanks het feit dat zij nog geen „stage‟ hadden doorlopen. Stage kwam neer op een periode, meestal van een jaar, waarin de arbeider moest bijdragen aan de kas zonder vergoedingsgerechtigd te zijn. Deze stage is natuurlijk gebaseerd op het hierboven behandelde verzekeringsprincipe waarbij een lid eerst moet bijgedragen hebben vooraleer recht te hebben op een uitkering. In tweede instantie ging de minister zelfs over tot het invoeren van de onbepaalde duur in plaats van de eerdere 60 dagen. Daarnaast verhoogde de minister in de directe naoorlogse periode ook de vergoedingen zelf. Het is duidelijk dat de werklozen in de directe naoorlogse periode, ondanks de slechte economische conjunctuur, op alsmaar uitgebreidere rechten konden beroep doen. In afwachting van een definitief model werd eind 1920 beslist tot de oprichting van een Nationaal Crisisfonds (NCF), dat instond voor de verdeling van de overheidsgelden over de verschillende syndicale werkloosheidskassen. Hoewel de vergoedingen vrij mager waren ( 2,5 tot 3 frank per dag), was de verlenging van de vergoedingsduur een belangrijke vooruitgang voor de werklozen, die langer dan 60 dagen werkloos bleven.51

49

Vanthemsche, (G.), De werkloosheid in België tijdens de krisis van de jaren 1930, onuitgegeven doctoraatssverhandeling, Gent, 1987, pp.8-13 50 Ibid., pp.13-23 51 Ibid., pp.25-30

19

In het daaropvolgende decennium veranderde er in de werkloosheidsverzekering maar weinig. De economische crisis maakte in de loop van 1922 plaats voor een gunstige conjunctuur die zowat de ganse jaren 1920, behalve een korte recessie in 1925-1926, zou blijven aanhouden. Daarom was kwestie van de werkloosheid(sverzekering) minder urgent. Van de piek van meer dan 200.000 werklozen in 1921 ging het naar een gemiddeld cijfer van ongeveer 30.000 in de jaren 1927-1928. De kleine kwantitatieve aanpassingen hadden veel meer te maken met de politieke kleur van de regering ( met of zonder socialisten) dan met economische of sociologische fenomeen. Na deze periode van „vrijgevigheid‟, zoals Vanthemsche deze noemt, ontstaat er een soort van „reactionair offensief‟ tegen het beleid van de socialist Wauters. Naast de duur en de hoogte van de uitkering ging de aandacht van de critici vooral naar de misbruiken die toen reeds werden vastgesteld. Daarom werd nog onder Wauters de notie van „staat van behoefte‟ opnieuw ingevoerd, wat betekende dat rekening moest worden gehouden met de inkomens van de gezinnen. Onder de nieuwe minister van Arbeid Moyersoen kwam het reeds vlug tot enkele restrictievere maatregelen zoals het invoeren van een reeks uitsluitingen, het beperken van de uitkeringen ( van 5 naar 4 frank voor het werkloze gezinshoofd en van 1,50 naar 1 frank voor de huisvrouw). Ook de duur van de werkloosheidsuitkering werd drastisch beperkt: in plaats van de onbeperkte duur konden werklozen die al hun kasdagen hadden opgebruikt nog amper 30 dagen genieten van de extra vergoeding van het NCF. Wanneer Wauters halfweg 1925 opnieuw zijn vroegere ministerportefeuille opnam, ging dat opnieuw gepaard met een verruiming van de werkloosheidsvergoedingen naar 8 frank, 2,50 frank en 2 frank voor respectievelijk het gezinshoofd, de huisvrouw en ieder kind van het gezin. De werkloosheidsverzekering was nog steeds geen prioriteit voor de politiek aangezien de werkloosheid in deze periode relatief gering was. Alleen over een eventuele verplichting van de verzekering werd nog enkele malen gedebatteerd. De economische crisis van de jaren ‟30 zouden aan deze situatie snel een einde maken.52 Uit de uitgebreide schets van Vanthemsche haal ik die punten die in het kader van mijn onderwerp, namelijk de rechten en plichten in de werkloosheidsverzekering, van belang zijn. Hij bekijkt de situatie zoals deze bestond aan de vooravond van de grote economische crisis van de jaren dertig. Iemand kwam in aanmerking voor een dergelijke verzekering door ten eerste over een arbeidscontract te beschikken en aangesloten zijn bij één van de werkloosheidskassen. Wie naast de arbeidsongeschikten en gepensioneerden niet in

52

Ibid., pp.44-52

20

aanmerking kwam voor een uitkering waren de vrijwillige werklozen of degene die weigerden „geschikt‟ werk te aanvaarden. Na de stageperiode verkreeg de verzekerde arbeider bij onvrijwillige werkloosheid het recht op een vergoeding voor een periode van 60 dagen ( de statutaire periode). Na deze periode kon een werkloze nog genieten van een post-statutaire periode als hij zich in een staat van behoefte bevond. Deze duurde 30 dagen en kon eventueel nog verlengd worden, dit indien werd bepaald dat de industrietak van de werkloze arbeider in een crisissituatie was ( prorogatie van 25 dagen, die vier keer kon verlengd worden). Daarnaast voorzagen de meeste provincies nog eens een provinciale steunmaand. Zo berekende Vanthemsche dat de maximale steunperiode voor een werkloze, in staat van behoefte en behorende tot een bedrijfstak in crisis, zo‟n 245 dagen kon bedragen. De hoogte van de uitkering verschilden van kas tot kas maar bedroegen in 1930 een 10 à 12 frank tijdens de statutaire periode, terwijl het NCF voor de post-statutaire periode een dagelijks maximum van 9 frank voor een werkloos gezinshoofd ( en 7 frank voor een alleenstaande werkloze man), 3,5 frank voor de huisvrouw en 3 frank per kind oplegde. Daarbij kwamen vaak nog gemeentelijke of provinciale supplementen. De totale vergoeding was nog steeds onderworpen aan een maximumgrens van 2/3 van een gemiddeld ( en dus niet van het eigen verdiende) loon, 3/4 voor een gezinshoofd met minstens drie kinderen. De reden hiervoor ligt bij de hierboven reeds behandelde financiële werkloosheidsval: men wou de prikkel of „incentive‟ tot werken blijven handhaven. Men was zich dus ook in deze vroege periode van de werkloosheidsverzekering reeds bewust van het negatieve effect op de arbeidsparticipatie dat een uitkering met zich mee kan brengen.53 Ook de werkgevers, verenigd in het Comité Central Industriel (CCI) waren niet blind voor de negatieve effecten die de verzekering kon veroorzaken, zeker in tijden van een zwakke economische conjunctuur. Begin jaren dertig werd ook de Belgische economie, sterk gericht op de export van halffabrikaten aan andere industriële landen, zwaar getroffen door de gedaalde vraag als gevolg van de economische crisis. Dit leidde uiteraard tot een enorme stijging van de werkloosheid en dus tot heel wat nieuwe uitkeringstrekkers, die zich daarvoor moesten aansluiten bij de vakbonden . Deze uitbreiding van het aantal uitkeringstrekkenden was een doorn in het oog van de patroons, die ook meermaals het verstorend effect van en de misbruiken in de werkloosheidsverzekering aanklaagden.54

53

Ibid., pp.52-57 Er werd weliswaar getracht patronale werkloosheidskassen op te richten maar de betekenis van deze initiatieven was gering 54

21

De stijgende uitgaven van het NCF waren een spelbreker voor de conservatieve regeringen die met haar deflatiepolitiek alles in het werk trachtten te stellen om tot een budgettair evenwicht te komen. Zeker is dat eind 1930, ondanks aandringen van de socialistische vakbond SK, geen sprake meer was van een uitbreiding van het werkloosheidssysteem. Om de misbruiken weg te werken ging men in oktober 1931, op patronale aanvraag, over tot de oprichting van de zogenaamde paritaire Klachtencommissies. Ze moesten onder andere instaan voor het verwerken van klachten omtrent het al dan niet onvrijwillige karakter van de werkloosheid. Ze had de mogelijkheid over te gaan tot sanctionering of schorsing onrechtmatige uitkeringstrekkers. Verder ging de regering in de eerste jaren van de crisis, onder invloed van patronale druk, enkele kleine beperkende maatregelen.55 Ondanks het feit dat het financieel plaatje er nog zo slecht niet voor stond, zocht minister van Arbeid Heyman naar maatregelen die de werkloosheidsuitgaven zouden kunnen beperken. Hij deed dat door gehuwde werkloze vrouwen het recht op prorogatie te ontnemen. Dit kwam voor deze groep neer op een serieuze beperking van de uitkeringsduur. Terwijl de patroons en het Algemeen Christelijk Vakverbond(ACV) met deze maatregelen akkoord gingen, stond de socialistische Syndicale Commissie(SC) alleen in haar protest. Toch werden ook enkele positieve maatregelen genomen zoals de verlenging van de duur van de ondersteuning tot het ganse jaar en een consolidatie van de hoogte van het bedrag. Dit was mogelijk aangezien ons land in het prille begin van de crisis nog niet met zo‟n zware werkloosheidscijfers te maken had. Pas vanaf 1932 zou de situatie steeds prangender worden: de maandelijkse NCF-uitgaven waren in dat jaar zowat verdubbelt, van een 20 à 25 miljoen in 1931 naar een 50 à 60 miljoen in 1932. De aandacht van de regering vestigde zich eerst en vooral op het beperken van de gemeentelijke en provinciale supplementen, die zich in financiële nood tot de centrale overheid hadden gewend. Later werden deze maatregelen opnieuw versoepeld voor die werklozen die een gezinslast te dragen hadden. Deze maatregel leidde tot een confrontatie tussen de syndicaten enerzijds en de conservatieve krachten anderzijds. Hoewel ook zij voorstander waren van een eenmaking van de supplementen, waarschuwden de vakbonden voor de gevolgen van een bijkomende beperking van de vergoedingen. Deze kwam er uiteindelijk toch nog snel door een restrictieve aanpassing van het principe van de „staat van behoefte‟. Deze aanpassing werd nog verder uitgewerkt binnen een speciale „Kommissie van de staat van behoefte‟ en gefinaliseerd binnen het „Tijdelijk Kommissariaat voor de

55

Ibid., p.287

22

werkloosheid‟. De christelijke vakbond speelde een uitgesproken rol in dit debat en legde de nadruk op de stabiliteit van de hoogte van uitkeringen van de uitkeringsgerechtigden. Zo werd overeengekomen dat de NCF-vergoedingen evenredig werden aangepast aan de hoogte van het inkomen van het ganse gezin(!). Deze laatste mocht, door de toepassing van een „plafondsysteem‟, een bepaalde limiet van de staat van behoefte niet overschrijden. Hoewel ze een aantal besparingen inhielden, konden deze maatregelen niet vermijden dat de maandelijkse NCF-uitgaven bleven stijgen, tot 88 miljoen frank in januari 1933.56 Dit zorgde binnen regeringskringen voor de opvatting dat men stevige en snelle deflatoire politiek moest nastreven. Dit luidde de start in van een periode in de werkloosheidssector waarin de conservatieve regering een ware restrictiepolitiek zou voeren. Op 31 mei 1933 werd een opvallend restrictief KB betreffende de verzekerden tegen de werkloosheid genomen. Om de vaak aangeklaagde misbruiken tegen te gaan werd de toegang tot de verzekering stevig beperkt: men moest kunnen aantonen dat men minstens één jaar „regelmatig‟ gewerkt heeft. Ook werden de bijdragen enorm verhoogd, waarmee men het verzekeringskarakter opnieuw trachtte op te krikken. Werkloze vrouwen werden van alle steun ontnomen, zelfs van hun statutaire rechten. Daarnaast werden ook een drietal nieuwe supplementaire niet-vergoede dagen opgelegd. Deze moesten, volgens de werkgevers, een extra prikkel betekenen voor werklozen om werk te zoeken. Uiteraard gingen dit ook gepaard met een substantiële verlaging van de vergoeding door tal van beperkingen. De werkgevers waren vrij tevreden terwijl de vakbonden met lede ogen moesten toezien hoe de rechten van de werkloze werknemers serieus werden ingeperkt. Ondanks de initiële positieve invloed van de restrictiepolitiek op uitgaven van het NCF, was al snel duidelijk dat nieuwe besparingsmaatregelen zich zouden opdringen. Het aantal werklozen was in 1934 opnieuw toegenomen en er dreigde dat jaar opnieuw een groot deficit in de begroting. Daarom werden eind 1934 opnieuw enkele restrictieve maatregelen genomen met een vermeerdering van de bijdrage en van het aantal niet-vergoede dagen als hoofdbrok. Daarnaast zou de staat van behoefte worden verscherpt en werkweigering strenger bestraft. Het KB voorzag één toegeving: vrouwen die gezinshoofd waren konden voortaan weer rekenen op hun werkloosheidsvergoeding. Ook op organisatorisch vlak zou er in deze periode een belangrijke beslissing genomen worden: het NCF en de WF werden vervangen door een autonoom organisme, de Nationale Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Werkloosheid (NDAW), dat gewestelijke bureaus onder zich had. Dankzij een positieve evolutie van de

56

Ibid., p.327-364

23

werkloosheid na maart 1935 was het voor de nationale regering-Van Zeeland, met de socialist Delattre als minister van Arbeid en Sociale Voorzorg, mogelijk binnen de werkloosheidssector opnieuw enkele toegevingen te doen. Ook na de stakingen van juni 1936 werden opnieuw enkele kleine verbeteringen ingevoerd. Zo werden volgens Vanthemsche ( enkel) de scherpe kantjes van de voorgaande restrictieve maatregelen afgerond.57 Vanaf halfweg het jaar 1936 zou vooral de instelling van de verplichte werkloosheidsverzekering de debatten beheersen. Deze kwestie zou leiden tot hevig oplopende discussies tussen de werkgevers-en werknemersorganisaties en tussen de vakbonden onderling. Hoofdonderwerp van de discussies was de rol van de syndicaten bij een verplichte werkloosheidsverzekering. Tot aan het begin van WOII zou de kwestie blijven aanslepen, waardoor het eigenlijk dus pas na de Bevrijding tot een nieuwe regeling kunnen komen.58 Ondertussen bevond ons land zich in de laatste jaren van het interbellum, naast in acuut oorlogsgevaar, ook in een nieuwe negatieve economische spiraal.

57

Ibid., pp. 364-410 Vanthemsche, (G.), De beginjaren van de sociale zekerheid in België 1944-1963, VUBPress, Brussel, 1994, pp.29-32 58

24

3.2 De naoorlogse periode: een tegenstrijdige evolutie(1945-1960) Als gevolg van de Duitse bezetting kwam de evolutie in de sociale verzekeringen tot een tijdelijke halt. De vakbonden werden afgeschaft, terwijl de werklozen voor een vergoeding moesten terugvallen op de openbare onderstand. Tijdens de bezetting werd weliswaar uitgebreid nagedacht over de toekomst van de sociale verzekeringen. Het zgn. Sociaal Pact, clandestien onderhandeld tussen enkele politieke, patronale en syndicale vertegenwoordigers, legde de basis voor de invoering van een verplichte sociale zekerheid waarvan ook de werkloosheidsverzekering deel zou van gaan uitmaken. De besluitwet betreffende de invoering van de maatschappelijke zekerheid voor werknemers die minister Van Acker invoerde op 28 december 1944 bouwde eigenlijk voor een groot deel verder op hetgeen voor de oorlog reeds bereikt was. Alle werknemers zouden verplicht onderworpen worden aan alle takken van de sociale zekerheid (ziekte-en invaliditeit, kinderbijslag, pensioenen, arbeidsongevallen en uiteraard werkloosheid.). Uniforme bijdragen moesten worden betaald door zowel werknemers als werkgevers. Deze werden geïnd door de Rijksdienst voor Maatschappelijke Zekerheid (RMZ) en verdeeld aan de verschillende parastatale uitvoerende organen. Op het vlak van de werkloosheidsverzekering bleven de vakbonden (ABVV, ACV en ACLVB) bevoegd voor de uitbetaling. De werkloosheidskassen werden niet opnieuw heropgericht. De stempelcontrole zou georganiseerd worden door de gemeentebesturen (vanaf 1952 door de openbare Hulpkas voor Werkloosheidsuitkeringen). De verplichting van de sociale zekerheid bracht zo een welgekomen uniformiteit in de werkloosheidssector met zich mee. De rechten en plichten van de uitkeringsgerechtigden werden in de besluitwet duidelijk omschreven. In het Sociaal Pact werd overeengekomen dat na de Bevrijding een voorlopig steunfonds zou overgaan tot de werkloosheidsuitkering van die 50% zou bedragen van het loon van een ongeschoold arbeider (+ 10% voor inwoners van gemeenten van eerste categorie en -10% voor inwoners van gemeenten van derde categorie). De staat van behoefte moest, op aandringen van de vakbonden, niet bewezen worden, alleen „de wil tot werken‟ moest aanwezig zijn.59 Ook de stageperiode van 1 jaar was tijdelijk geen vereiste meer om recht te hebben op een uitkering. Op 26 mei 1945 werd het Regentbesluit ter oprichting van een Voorlopig Steunfonds voor Onvrijwillige Werklozen afgekondigd. Deze kan worden gezien als de opvolger van de NDAW van voor WOII. Deze parastatale van de RMZ stond in voor de verdeling van de 59

Dambre, (W.), De fundamenten van de verzorgingsstaat: planning en uitvoering van de sociale politiek in België (1942-1950), onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 1986, pp.220-221

25

financiële middelen over de verschillende uitbetalingsorganen en was daarnaast ook verantwoordelijk voor de arbeidsbemiddeling en de beroepsherscholing.60 De uitbouw van een uitgebreide sociale zekerheid paste in het nieuw economisch en sociaal ontwikkelingsmodel dat na WOII in gans West-Europa doorbrak. Dat model was gebaseerd op de principes van het fordisme en het keynesianisme. Eén belangrijke doelstelling van het keynesianisme was uiteraard de volledige tewerkstelling. In die visie zou werkloosheid dan ook eerder een toevallige en tijdelijke gebeurtenis zijn, waartegen men zich verplicht moest verzekeren. Dit zou in het kader van het fordisme de koopkracht van de werkloze op peil houden. Die koopkracht was nodig om de consumentenvraag te doen toenemen en de economie draaiende te houden. Het recht op een vervangingsinkomen zou los staan van de inkomsten van het gezin en toekomen aan iedere loontrekkende werknemers uit de privésector mits hij voldoet aan enkele voorwaarden. Om in aanmerking te komen voor een werkloosheidsvergoeding moest de persoon in kwestie onvrijwillig werkloos zijn en bereid zijn om te gaan werken. In het Sociaal Pact zelf werd reeds vermeld dat een werkloze zich moest gaan melden bij een openbaar plaatsingsbureau. De bereidheid om te gaan werken hield in dat de werkloze elk normaal werk waarvoor hij geschikt is zou aannemen.61 De ambiguïteit van dergelijke omschrijving zou in de loop van de naoorlogse evolutie nog voor vele discussies zorgen. Terwijl de werkgevers de werkloosheidsverzekering nog steeds te vrijgevig vonden, streden de vakbonden net voor een uitbreiding van de voordelen voor de werklozen. De centrale organisatie van de werkgevers, het Verbond der Belgische Nijverheid ( VBN), kon maar moeilijk akkoord gaan met de onbepaalde duur van de uitkering. In het Regentsbesluit van 26 mei 1945 vertrok men duidelijk vanuit de filosofie van armoedebestrijding ( zie supra: armoededoelstelling). Dit kwam neer op een relatief lage uitkering waar men voor onbepaalde duur recht op had. De uitkering moest minstens 50% van het minimumloon van een ongeschoolde arbeider bedragen. Tot 1971 waren de uitkeringen uitsluitend forfaitaire bedragen, die verschilden tussen inwoners van de stad en het platteland en tussen mannen en vrouwen. De Lathouwer verklaart de forfaitaire uitkeringen door te verwijzen naar de ouvrieristische inslag van de werkloosheidsverzekering. Door de homogeniteit van de arbeidende bevolking overwoog het principe van solidariteit op het principe van de

60 61

Ibid., p.274 Degimbe, (N.), pp.52-59

26

verzekering.62 De vakbonden, tevreden met de structuur van de werkloosheidsverzekering, streefden weliswaar de afschaffing van de forfaitaire uitkeringen na. Ze wensten over te gaan tot een berekening van de uitkering als een percentage van het vroeger verdiende loon. De werkgevers van hun kant wilden gaan naar een tweeledig systeem met een in de tijd beperkte verzekeringsperiode met hoge uitkeringen en een in de tijd onbeperkte bijstandsperiode met relatief lage uitkeringen, afhankelijk van de staat van behoefte. Voor de vakbonden was dit onaanvaardbaar, aangezien dit volgens hen leek op een terugkeer naar de crisisjaren dertig. 63 In plaats van een restrictief beleid werd in de werkloosheidssector een relatief vrijgevig beleid gevoerd: de uitkeringen werden meer dan eens substantieel verhoogd. De eerste naoorlogse jaren verging het België economisch goed, maar dit „Belgisch mirakel‟ duurde echter niet zo lang. Naar het einde van de jaren veertig toe steeg de werkloosheid in België opnieuw gestaag, naar een maximum in 1952 van ongeveer 246.000 werklozen op zowat 3,5 miljoen beroepsactieven.64 Vanthemsche en Deleeck65 spreken over een percentage van om en bij de 8% van de beroepsactieve bevolking. Dit leidde de katholieke regering, met minister van Arbeid en Sociale Voorzorg Van den Daele, op kop ertoe enkele besparende maatregelen in te voeren, die net als in de jaren dertig opnieuw en vooral de werkloze vrouwen viseerden.66 Dit gebeurde, eveneens zoals in de jaren dertig, via het uitvaardigen van KB na consultatie van de sociale partners en dus niet parlementaire weg. Het kostwinnersmodel indachtig (zie supra) werd via discriminerende maatregelen in de werkloosheidssector getracht vrouwen te ontmoedigen om zich op de arbeidsmarkt te begeven. Zo ging de katholieke regering in 1949 onder andere ook over tot het invoeren van de premie voor de vrouw aan de haard. Het was niet alleen onder christelijk bewind dat dergelijk beleid gevoerd werd. Ook de naoorlogse linkse regeringen kozen om zulke maatregelen door te voeren. Reeds aan het eind van 1945 werden vrouwen die geen 3 maanden loonarbeid konden voorleggen sinds 1 december 1944 uitgesloten van een werkloosheidsuitkering. De aanhoudende stijging van de werkloosheid lokte nieuwe maatregelen van de regering uit, die opnieuw vooral de getrouwde vrouwen viseerden. In maart 1949 werd bepaald dat gehuwde vrouwen maar recht hadden op een uitkering indien zij elk jaar minstens 75 werkdagen stortingen aan de RMZ hadden gedaan. 62

De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen in de Belgische werkloosheidsverzekering, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, december 1996, pp.1-2 63 Vanthemsche, (G.), De beginjaren van de sociale zekerheid…, pp.188-189 64 Vandebroek, (H.), Gehuwd en werkloos? Opvattingen over vrouwenarbeid en vrouwenwerkloosheid in Belgische katholieke intellectuele kringen (1945-1960), in: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, p.229 65 Zie Deleeck, (H.), De architectuur van de welvaartstaat…, p.234 66 Vanthemsche, (G.), De beginjaren van de sociale zekerheid…, p.189

27

Alhoewel de evolutie van de werkloosheid van mannen (dalend) en vrouwen (stijgend) tegengesteld verliepen, ging men halfweg 1951 de toegangsvoorwaarden zowel voor mannen als voor vrouwen verstrengen. Er werd beslist dat enkel diegene die in de loop van de tien maanden voor hun aanvraag gedurende zes maanden( drie maanden voor wie jonger was dan 18) loonarbeid had verricht, recht had op een werkloosheidsvergoeding. 67 In dezelfde periode werd het Voorlopig Steunfonds vervangen door een Rijksdienst voor Arbeidbemiddeling en Werkloosheid(RAW), die alle bevoegdheden zou overnemen.68 In een KB van 13 december 1951 werden de gehuwde vrouwen opnieuw geviseerd: artikel 77quinquies bepaalde dat zij van een uitkering uitgesloten zouden worden wanneer hun werkloosheid “op abnormale wijze voortduurde of opnieuw intrad”. De werkloosheid werd als abnormaal aanzien als de arbeidsprestaties van voor haar huwelijk dateerden of zij slechts “gelegenheidsprestaties” had gedaan. Ook personen die samenwoonden met een zelfstandige die werk had zouden van een uitkering uitgesloten worden. Dit artikel had als doel de „veelvuldige misbruiken‟ te beperken en leidde tot massale uitsluiting van werkloze vrouwen. Het was de directeur van het gewestelijk bureau die tot de uitsluiting kon overgaan in medewerking met zijn adviescommissie. Deze laatste hield daarbij rekening met het beroepsverleden, de gezinssituatie, de leeftijd, de lichamelijke geschiktheid en de economische toestand. Over de samenwerking tussen de directeur en zijn adviescommissie zouden nog talrijke KB‟s afgekondigd worden. Ook werden de gemeentebesturen ontlast van hun eventuele uitbetalingstaak. Daarnaast voerde artikel 77, ondanks het vakbondsprotest, een soort van bijstand in voor behoeftige mensen. De commotie omtrent de notie van „behoeftigheid‟ in vergelijking met de relatief stille aanvaarding van de discriminerende maatregelen ten opzichte van vrouwen toont volgens Vandebroek zeer mooi aan hoe zeer de sociale zekerheid gebaseerd was op het mannelijke kostwinnersmodel. De forfaitaire uitkering voor een werkloos gezinshoofd bedroeg ondertussen 76 frank per dag. In september 1953 ging de katholieke regering gewoon verder op het elan met een nieuw KB dat de vergoeding van de vrouw in de tijd beperkte. Artikel 77sexies bepaalde dat gehuwde vrouwen alleen vergoed zouden worden voor het aantal dagen loonarbeid dat ze in het voorgaande jaar hadden gepresteerd.69 Naast gehuwde vrouwen zouden ook samenwonenden en minderjarigen het met een lagere werkloosheidsvergoeding moeten doen. In 1955 werd het artikel door de nieuwe minister van Arbeid en Sociale Voorzorg Troclet door middel van een KB van 1 juli opnieuw

67

Vandebroek, (H.), pp.232-236 Vandeputte, (R.), Sociale geschiedenis van België 1944-1985, Lannoo, Tielt, 1987, p.42 69 Vandebroek, (H.), pp.234-235 68

28

afgeschaft. Het had onder andere betrekking op de omschrijving van de rechthebbenden, de gevallen van uitsluiting en de klachtencommissies. 70 Datzelfde KB zorgde evenwel voor een nieuwe opvallende maatregel door te bepalen dat werkloze vrouwen verplicht konden worden een vorming te volgen. Weigering of stopzetting van die vorming kon leiden tot uitsluiting van de werkloosheidsuitkering. Officieel was de bedoeling van artikel 60bis om vrouwen op een arbeidsbetrekking voor te bereiden, daar waar voorheen vrouwen zoveel mogelijk uitgesloten werden. Toch lijkt de manier waarop het artikel werd toegepast en de latere uitbreiding van de criteria voor welke vrouwen in aanmerking kwamen voor dergelijke vorming, dat ook dit artikel als doel had zoveel mogelijk vrouwen van werkloosheidssteun te ontnemen. Het is pas met een KB van 27 december 1961 dat er een einde kwam aan de praktijk waarbij men (gehuwde) vrouwen, die van een werkloosheidsuitkering genoten, expliciet ging discrimineren. Vandebroek vermoed dat het vooral de verbeterde economische toestand die hier verantwoordelijk voor was.71 Halfweg de jaren vijftig was het economisch herstel van België reeds op gang gekomen. Dit zou zorgen voor een substantiële periode waarin de werkloosheid tot het minimum werd beperkt. Van 1955 tot 1974 zou de doelstelling van (quasi) volledige tewerkstelling elk jaar behaald worden. Van deze toestand trachtten de vakbonden gebruik te maken door de verhoging van de sociale voordelen, waaronder de werkloosheidsvergoedingen, te gaan eisen. Vaak met tegenzin ging de socialistische-liberale regering van premier Van Acker, die voor alles een begrotingsevenwicht nastreefde, in op deze eisen. Zo ging men maar zeer geleidelijk over tot de verhoging van de werkloosheidsvergoedingen. In 1957 werden, na de pensioenen, ook de werkloosheidsvergoedingen aan de prijsindex gekoppeld. Dit mechanisme zorgde voor de vastheid van koopkracht voor de sociale uitkeringen. Sinds haar invoering heeft het mechanisme meerdere malen onder vuur gelegen, niet in het minst bij de werkgevers. Een jaar later werd de derde categorie van gemeenten afgeschaft, wat voor werklozen uit de kleinere gemeenten een hogere uitkering betekende. Eind 1959 bedroeg deze uitkering 101 frank per dag. Vanthemsche vergeleek de stijging van de werkloosheidsvergoedingen tussen 1945 en 1960 met deze van andere sociale uitkeringen zoals het pensioen en de kinderbijslag voor dezelfde periode. De respectievelijke cijfers ( x 2,6 in vergelijking met x 3) bevestigen de geleidelijkheid waarmee men de werkloosheidsuitkeringen verhoogde. Deze zouden nog veel

70 71

Vandeputte, (R.), p.49 en p.60 Vandebroek, (H.), pp.235-236

29

sterker verhoogd worden in de loop van de „golden sixties‟ en in het begin van de jaren 1970.72

72

Vanthemsche, (G.), De beginjaren…, p.190

30

3.3 De ‘golden sixties’: het schorsings-en sanctiebeleid krijgt vorm (1960-1975) Wat betreft de rechten in de werkloosheidsverzekering heeft de hierboven behandelde periode eigenlijk twee gezichten. Daar waar de mannelijke werklozen een meestal positieve evolutie konden ervaren (met onder andere verhoogde uitkeringen), kregen de werkloze vrouwen daarentegen het soms zwaar te verduren. Het discriminerende beleid was zowel het gevolg van een minder gunstige economische conjunctuur als van het toen in de hoofden van velen aanwezig traditioneel gedachtegoed waarin het mannelijke kostwinnersmodel nog steeds centraal stond. De combinatie van een opwaartse economie en van de emancipatie van de vrouw zorgde ervoor dat de meeste discriminerende maatregelen aan het eind van de jaren 50 reeds afgeschaft waren. Toch zouden later andere maatregelen volgen die weliswaar eerder impliciet de (gehuwde) vrouwen zouden viseren. Als gevolg van de emancipatie van de vrouw, zouden meer en meer vrouwen zich op de arbeidsmarkt aanmelden. Dankzij de stijgende conjunctuur was het mogelijk om in de loop van de jaren „60 de meeste nieuwe arbeidskrachten aan het werk te krijgen. Deze werden vooral opgeslorpt door de groeiende dienstenverlenende sector. Economisch en sociaal is deze periode het toppunt van het fordistische model dat zich na WOII heeft ontwikkeld. Dit hield onder andere verschillende verhogingen van de lonen en van de sociale uitkeringen in. Dit was te danken aan het prijsindexmechanisme, dat reageerde op de versnelde inflatie waar we in deze economisch voorspoedige periode mee te maken hadden. Bij het begin van de jaren ‟60 was zo‟n positieve evolutie nochtans moeilijk te voorspellen. België had te kampen met een relatief hoge werkloosheid en een stijgende staatsschuld. De regering Eyskens besloot een plan op te stellen dat deze problemen moest aanpakken. De Eenheidswet of voor de economische expansie, de sociale vooruitgang en het financieel herstel zou in de tweede helft van het jaar 1960, gezien de vele onpopulaire maatregelen, voor veel sociale onrust zorgen. Het initiatief had ook betrekking op de werkloosheidsverzekering. In functie van het herstel van de openbare financiën zou men zich onder andere opnieuw meer gaan concentreren op de bestrijding misbruiken die zich in de werkloosheidssector voordoen door een striktere toepassing van de reglementeringen. Als onderdeel van de eenheidswet, die op 14 februari 1961 werd afgekondigd, werd de RAW omgevormd tot de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening(RVA). De RVA en haar regionale tewerkstellingsdiensten zou de controle op het onvrijwillige karakter van de werkloosheid van haar uitkeringsgerechtigden geleidelijk aan opvoeren.

31

In december van datzelfde jaar werd een KB genomen dat naast hogere vergoedingen ook een betere omschrijving van de schorsings-en sanctioneringsmaatregelen omvatte.73 Terwijl de uitkeringen stegen, kreeg het beleid betreffende het recht heeft op een uitkering, wat men moet doen om dat recht te behouden en wie niet in aanmerking zou komen voor dat recht in deze periode meer en meer vorm. Opvallend daarbij was het ontstaan van een goed omlijnd sanctiebeleid bij het begin van de jaren zestig. Er werd een wetgevend kader geschapen om te kunnen overgaan tot de sanctionering van mensen die schuldig waren aan werkverlating, het niet aanvaarden van een passende dienstbetrekking, onbeschikbaar waren voor de arbeidsmarkt of abnormaal langdurig of herhaald werkloos waren( „werkloosheid wegens omstandigheden afhankelijk van zijn wil). Sociale fraude zoals zwart werk was en is in ons land een veel voorkomende plaag, die men door middel van sanctionering(‟administratieve sancties‟) tracht op te lossen. Vaak kwam dit neer op het tijdelijk, van enkele weken tot enkele maanden, verlies van de uitkering. Enkele jaren later werden de taken van de RVA nog eens gebundeld in een KB van 20 december 1963 dat alle KB‟s die voorheen waren genomen bundelde in het zogenaamde Werkloosheidsbesluit dat decennialang het wetgevend kader zou uitmaken betreffende de werkloosheidsverzekering. Het zou wat meer duidelijkheid trachten scheppen in een vaak onduidelijk materie. Het al dan niet misbruiken van de werkloosheidsverzekering was vanaf nu veel minder afhankelijk van de interpretatie van de bevoegde directeur. Ook richtte men zich in dit besluit op de misbruiken waar men sommige langdurige werklozen (in de praktijk opnieuw vooral gehuwde vrouwen) van verdacht. Artikel 143 van het KB staat bekend als een mijlpaal in de evolutie naar een strenger schorsings-en sanctioneringsbeleid ten opzichte van langdurige werklozen. Volgens Van Langendonck is die reglementering de strengste wetgeving wat betreft de sanctionering van de verwezenlijking van het risico door toedoen van de verzekerde.74 De toepassing van het artikel bleef voor een lange periode zeer beperkt tot enkele individuele gevallen. In de daaropvolgende jaren wordt het beleid in de werkloosheidssector vooral gekenmerkt door talrijke verhogingen van de uitkeringen. Zo werden ze door een KB van 24 december 1966 met 10% verhoogt. Een jaar later volgde alweer een nieuwe verhoging. Om deze stijgende uitkeringen te financieren, werd reeds in januari 1967 beslist tot een plafondsverhoging voor de berekening van de bijdragen inzake de werkloosheidsvergoeding.

73

Vandeputte, (R.), pp.76-85 Van Langendonck, (J.), Aanpassingen van het institutioneel en juridisch kader in: Alaluf, (M.) ea., De werkloosheidsverzekering in de jaren negentig, Universitaire Pers, Leuven, 1992 , p.360 74

32

De volgende verhoging van de forfaitaire uitkeringen kwam er bij wet van 20 juli 1968 en zou gefinancierd worden door bijkomende bijdragen van de sociale partners, die deze maatregel maar schoorvoetend aanvaardden. In het jaar 1968 werd de toegang tot de werkloosheidsverzekering voor werknemers van een gesloten onderneming en voor jongeren verbreed. Deze maatregelen kaderen natuurlijk in het positieve economische en sociale klimaat waarvan men in het België aan het einde van de jaren ‟60 kon profiteren. Gezien de economische hoogconjunctuur was de werkloosheid tot een minimum beperkt en waren ook de relaties tussen vakbonden en werkgevers opperbest. De jaren ‟60 waren onder andere ook de hoogdagen van de sociale programmatie.75 Ondertussen werd in 1971 overgegaan tot de hervorming van de forfaitaire vergoedingen. De vakbonden streven al langer naar de berekening van de uitkering op basis van het vroeger verdiende loon. Door de groeiende tertiarisering van de werknemende bevolking en de emancipatorische druk tot afschaffing van de discriminatie tussen mannen en vrouwen kwam het systeem van de forfaitaire uitkeringen onder te hoge druk te staan. Daarom werd gekozen voor een systeem van loongerelateerde uitkeringen waarin geen onderscheid meer bestond tussen mannen en vrouwen. Dat ging gepaard met een eerste gezinsmodalisering van de uitkeringen waarbij een onderscheid werd gemaakt tussen gezinshoofden en nietgezinshoofden. In het volgende decennium zou het pad van de gezinsmodalisering nog vaker opgezocht worden. Voor het overige werden er betreffende de werkloosheidsverzekering in de periode 1970-1975 maar zeer weinig wetgevende initiatieven genomen. Dankzij het koppelingsbeleid gingen de werkloosheidsvergoedingen ook in deze periode in stijgende lijn.76

75 76

Vandeputte, (R.), pp.108-114 De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen …, pp.2-3

33

3.4 De economische crisis leidt tot aanpassingen (1975-1991) Aan deze relatief rustige periode zou in de tweede helft van het decennium weliswaar verandering in komen. In de loop van het jaar 1974 kon men de eerste ongunstige tekenen in de economie waarnemen. De werkloosheid nam geleidelijk toe en dit terwijl de prijzen en lonen als gevolg van de eerste oliecrisis aan een snel tempo bleven stijgen. De economische crisis zou halfweg de jaren ‟70 hard toeslaan in België en dan vooral in de industriële sector. Het fordistisch-keynesiaans ontwikkelingsmodel komt in deze periode zwaar in de problemen. Daar waar in het model werkloosheid nog als toevallig en tijdelijk werd bestempeld, zou de crisis ervoor zorgen dat werkloosheid een permanente factor wordt op de arbeidsmarkt. Deze evolutie zou dan ook gaan leiden tot substantiële veranderingen in het werkloosheidsbeleid. In eerste instantie ging men, nog steeds in functie van een volledig tewerkstellingsbeleid, zelfs over tot een verruiming van de toegang tot de werkloosheidsverzekering. Om iets aan de toegenomen werkloosheid te doen, werd eind 1974 al snel beslist om het brugpensioen in het leven te roepen. Dit liet toe om oudere werknemers af te danken en jonge werklozen een arbeidsbetrekking aan te bieden. De bruggepensioneerden werden vrijgesteld van beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt en ontvingen een uitkering van de RVA tot zij de wettelijke pensioenleeftijd bereikten. Ondanks de benaming hoort het brugpensioen dus onder de noemer van de werkloosheidsverzekering.77 Ook onvrijwillig deeltijds werkenden, loopbaanonderbrekers en vrijgestelden van de arbeidsmarkt konden vanaf nu op een werkloosheidsvergoeding rekenen. Het aantal volledig werklozen steeg ondertussen verder van een 90.000 aan het einde van 1974 naar een 160.000 halfweg 1975 en 215.000 halfweg 1976. Naar het einde van het jaar 1977 telde ons land reeds bijna 300.000 volledig werklozen.78 Deze aangroei was vooral het gevolg van de toestroom van vrouwen op de arbeidsmarkt. Hoewel deze toestroom voor een groot deel werd opgevangen door de sterk groeiende tertiaire sector, waren ongeveer 60% van de werklozen vrouwen. Dit had natuurlijk grote financiële gevolgen. Men had in de sociale zekerheid te kampen met enorme tekorten die eind jaren ‟70 en begin jaren „80 zouden leiden tot een grootscheeps besparingsbeleid, waar ook de werkloosheidsverzekering niet van gespaard zou blijven. Het besparingsbeleid van de jaren ‟80 was dus veel meer gebaseerd op een budgettaire noodzaak dan op ideologische motieven. In deze periode zou dus opnieuw een pakket restrictieve maatregelen getroffen worden in de werkloosheidssector. Het zou in de eerste 77 78

Degimbe, (N.), pp.59-64 Vandeputte, (R.), pp.159-163

34

plaats bestaan uit een selectieve beperking van de uitkeringen gecombineerd met een voortzetting van de praktijk van gezinsmodalisering. Men kan het instrument van de gezinsmodalisering zien als een manier van toetsen van „veronderstelde‟ behoeften in plaats van de praktijk van een middelentoets, die we in het verleden gekend hebben, waarbij de „feitelijke‟ behoeften werden nagegaan. Hierdoor werd het loongelateerde karakter van de uitkeringen opnieuw verlaagd. Er werd, anders dan in andere landen, ook niet gekozen voor een beperking in de tijd van de uitkering. De beperking van de vergoedingen kwam er reeds aan het einde van de jaren ‟70 wanneer de automatische aanpassing van de uitkeringen aan de algemene welvaartsontwikkeling werd afgeschaft. Begin jaren ‟80 ging men verder door de afzwakking van de prijsindexering. Belangrijk is dat de laagste uitkeringen vaak van deze maatregelen gespaard bleven: de armoededoelstelling blijft in deze context centraal staan. Dat bleek ook uit de hervorming van 1981 waarin de indeling in gezinshoofden en nietgezinshoofden vervangen werd door een driedeling in gezinshoofden (kostwinners in eenverdienersgezinnen, alleenstaande ouders), alleenstaanden (werklozen die alleen leven) en samenwonenden (werklozen die samenleven met gezinsleden die over eigen inkomsten beschikken). De percentages voor deze drie categorieën verschilden sterk, ook in relatie met de duur van de werkloosheid. Vooral in de categorie van de langdurig werklozen, die ondertussen sterk was aangegroeid, werden de gezinshoofden bevoordeeld terwijl de samenwonenden fel werden benadeeld. De vergoedingen bedroegen 60% van een gemiddeld loon voor de eerste twee categorieën en initieel 55% tot later 35% voor samenwonenden). Ook schoolverlaters kregen sinds de hervorming, sterk verminderde uitkeringen afhankelijk van hun gezinssituatie.79 Waar men voorheen de vrouwen expliciet viseerde, waren nu de samenwonenden ( in de praktijk natuurlijk ook meestal vrouwen) het slachtoffer van serieuze beperkingen van hun rechten in de werkloosheidsverzekering. Aan het eind van de jaren tachtig werden de rechten op de werkloosheidsverzekering dus opnieuw beperkt. Er was sprake van een ware economische heropleving. De toestand op de arbeidsmarkt was, in navolging van de economie, tussen 1985 en 1990 substantieel verbeterd. Toch hadden eerder genomen maatregelen zoals het brugpensioen ervoor gezorgd dat het aantal personen dat recht had op een werkloosheidsuitkering sterk toegenomen was. Daarnaast was de structurele werkloosheid (10% of meer van de beroepactieve bevolking) een permanent gegeven geworden. De Keynesiaanse economische theorie was niet in staat

79

Andries, (M.) en De Lathouwer, (L.), De politieke houdbaarheid van het selectief sociaal beleid: lessen uit de

jaren tachtig, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, december 1996, pp.19-21

35

gebleken snel een oplossing voor de crisis te bedenken. De neoliberale zienswijze kreeg doorheen de jaren „80 meer aanhang, niet in het minst bij de beleidsmakers. Bij velen van hen had het probleem van de enorme tekorten in de begroting geleid tot een verandering in hun economisch denken. De nieuwe aanbodeconomie pleitte onder andere voor deregulering en flexibiliteit. Dit kwam onder andere neer in de van op meer ruimte voor het individueel initiatief, ook voor de langdurig werklozen aan wie steeds strengere eisen werden gesteld inzake hun werkwilligheid en beschikbaarheid voor de arbeidsmarkt.80 Van Langendonck merkte op dat er in de maatschappij een toenemende wantrouwige houding waar te nemen was ten opzichte van werklozen.81 Terwijl in andere landen( zoals Nederland) de verstrenging in de werkloosheidsector gepaard ging met beperkingen in de duur koos men in ons land in het kader van het besparingsbeleid om de toegang tot de werkloosheidsverzekering voorwaardelijker te maken. Het schorsings-en sanctioneringsbeleid kan daarom gezien worden als complementair ( of voorwaardelijk) aan de in principe onbeperkte duur van de werkloosheidsuitkeringen in België.82 Aan het schorsingsbeleid zou in de komende jaren nog flink wat gesleuteld worden. Het was duidelijk dat de schorsing van een werkloze op grond van de abnormaal lange duur van zijn werkloosheid, zoals in artikel 143 van het KB van 20 december 1963 werd beschreven, in de huidige Belgische maatschappij zeer moeilijk te verdedigen was. Daarom werden in de loop van de jaren ‟80 een aantal wijzigingen in het reglement aangepast. Onder andere in 1986 werden er vastere criteria (zoals de gemiddelde werkloosheidsduur per leeftijdscategorie en per geslacht) vastgelegd.83 De kern van het probleem zou zich nog steeds situeren bij de controle van de beschikbaarheid. Met de oprichting en uitbouw van de Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en Beroepsopleiding(VDAB) in de loop van 1984 werd in Vlaanderen getracht te komen tot een betere koppeling van de werkloosheidsuitkering en arbeidsbemiddeling. Door een betere opvolging van de werkloze in kwestie door de VDAB zou men beter de zoekinspanningen kunnen in beeld brengen en evalueren.

80

Degimbe, (N.), p.66 Van Langendonck, (J.), in: Graulich, (B.), Sancties in de werkloosheid, Kluwer, Antwerpen, 1982 p.4 82 De Lathouwer, (L.) ea., Schorsingsbeleid in de werkloosheidsverzekering en herintrede op de arbeidsmarkt, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, 2000, p.2 83 De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen…, p.10 81

36

3.5 De recente ontwikkelingen (1991-2004) In de jaren ‟90 zou verdergaan op het elan van halfweg de jaren ‟80. Na de besparingen via selectieve verlaging van de uitkeringen en via de gezinsmodulering, zou de nadruk meer komen te liggen op een volumebeleid, dat zich eerst ging concentreren op de uitstroom en daarna ook op de beperking van de instroom in de werkloosheidsverzekering. Op 25 november 1991 zou een nieuw Werkloosheidsbesluit het vorige van 1963 vervangen. Dat nieuwe besluit zou het verstrengde beleid incorporeren met artikels 80(-88) wat betreft schorsing en artikels 153-159 wat betreft sanctionering van sociale fraude.84 Het artikel 80 was eigenlijk de opvolger van het hierboven beschreven artikel 143 dat het mogelijk maakte over te gaan tot schorsing van de langdurig werklozen. Reeds in 1987 werd de basis gelegd voor het eerstgenoemde artikel. Opvallend is dat in dit artikel, geheel in overeenkomst met het beleid van gezinsmodalisering, alleen de rechten van de samenwonende langdurig werklozen werden beperkt. Het kwam er op neer dat de samenwonende werkloze zijn uitkering voor onbepaalde kon verliezen indien zijn werkloosheidsduur de gemiddelde werkloosheidsduur 1,5 maal (tot 1996 was dat nog 2 maal) overschreed. Bij de berekening van de gemiddelde werkloosheidsduur werd rekening gehouden met leeftijd, geslacht en regio. Om de armoededoelstelling niet uit het oog te verliezen, werd een gezinsinkomensgrens ingevoerd waaronder niet tot schorsing kon overgegaan worden. In tegenstelling met het systeem van gezinsmodulering zou artikel 80 leiden tot het in kaart brengen van de feitelijke inkomenssituatie van samenwonenden. In de loop van de jaren ‟90 zou men de toepassing van artikel 80 uitbreiden op andere categorieën uitkeringstrekkers zoals de (onvrijwillig) deeltijdsen en de schoolverlaters. Met deze verruiming ging nog eens een verstrenging van de berekeningswijze van de werkloosheidsduur gepaard.85 Ondanks het feit dat vrouwen in de wet niet meer expliciet werden gediscrimineerd bestond 90% van de geschorste populatie uit vrouwen. Het moet benadrukt dat de rechten van alleenstaanden en werklozen met gezinslast door dit artikel onaangetast bleven. Naast de implementatie van schorsingsartikel 80 werd ook de controle op de werkwilligheid van de uitkeringstrekkers geïntensiveerd door de samenwerking tussen de VDAB en de RVA te versterken. De schorsingsdreiging werd eigenlijk selectief toegepast: wie actief solliciteerde of zich bijschoolde zou buiten schot blijven.86 84

Van Rompaey, (L.) ea., Sancties in de werkloosheid: bestrijding van sociale fraude door de artikelen 153 tot 159 Werkloosheidsbesluit, Mys en Breesch, Gent, 1999, p.143 85 De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen…, p.11 86 Devos, (K.) en Nicaise, (I.), p.170

37

Terwijl de schorsingen leidden tot een verhoogde uitstroom uit de werkloosheidsverzekering zou men ook trachten de instroom in het systeem te beperken. Door een verstrenging van zowel de referte-eis als van de wachtperiode voor schoolverlaters hoopte men de toegang tot de werkloosheidsverzekering te beperken. De Lathouwer concludeerde daaruit dat België daarmee één van de strengste landen geworden is wat betreft de toegang tot de werkloosheidsverzekering. Dit weegt dan weer op tegen het feit dat ons land als enig land in Europa aan schoolverlaters, enkel en alleen op basis van hun studies, een wachtuitkering aanbiedt.87 Door middel van deze maatregelen trachtte de overheid de werkloosheidsverzekering geleidelijk aan in te schakelen in een meer activerend beleid. In het algemeen leidde de enorme uitbreiding van het aantal langdurig afhankelijken van de sociale zekerheid tot de vaststelling dat men zich veel te lang heeft geconcentreerd op het verstrekken van passieve uitkeringen. In de loop van de jaren ‟90 ontstond er in het denken rondom de sociale zekerheid een nieuw paradigma, nl. het activerend sociale zekerheidsmodel of (in het discours van de paarse regering) de actieve welvaartstaat. In het kader van dit activerend beleid is voor ons de nauwere koppeling tussen uitkeringsrechten enerzijds en begeleiding en vorming anderzijds van belang. Werklozen werden, op straffe van schorsing, verplicht om een begeleidingsovereenkomst te sluiten met hun gewestelijke arbeidsbemiddelingdienst ( voor Vlaanderen dus : VDAB). We zien hierin een duidelijk voorbeeld van de „contractfilosofie‟, die de band tussen de rechten en plichten van de werkloze contractueel vastleggen. Dit initiatief ging vaak gepaard met de verschillende tewerkstellingsprogramma‟s die de overheid reeds sedert het einde van de jaren ‟80 had ontwikkeld. Ook de oprichting van de Plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen(PWA) kadert in deze vorm van activerend beleid.88 Over het algemeen werd de plichtenethos aanvaard, maar dit ging weliswaar niet gepaard met een verstrenging van de sancties. Daarvan getuigt bijvoorbeeld het halveringsbesluit van minister van Arbeid Onkelinx dat, ondanks protest van de sociale partners, de maximale sancties voor bepaalde misbruiken in de tijd zou halveren.89 De laatste stap in dit verhaal lijkt voorlopig te zijn genomen in juli 2004 wanneer een plan voor de begeleiding en opvolging van werklozen werd opgemaakt. Ook in dat plan staat de notie „activering‟ centraal, hier in verband met het zoekgedrag naar werk. Naast de 87

Lammertyn, (F.), Aan de rand van de actieve welvaartstaat: een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMW-hulpverlening, Academia Press, Gent, 2003, p.262 88 De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen…, pp.23-29 89 Devos, (C.) ea., De stille revolutie van de globalisering en de Derde Weg. Bedenkingen bij de activering van de Belgische welvaartsstaat, in: Demokritos, 2001, 4, pp.36-37

38

activiteiten van de gewestelijke tewerkstellingsdiensten gaat de RVA zich meer zelf gaan concentreren op de inspanningen van de werklozen via de procedure voor de activering van het zoekgedrag naar werk. Via individuele gesprekken worden de inspanningen van alle categorieën werklozen geëvalueerd. Dit betekent dat niet alleen samenwonenden maar ook de andere twee categorieën in aanmerking komen voor een sanctie of schorsing indien zij negatief geëvalueerd worden.90

90

Cockx, (B.) en Dejemeppe, (M.), Is the notification of monitoring a threat to the unemployed? A regression discontinuity approach, UCL discussion paper, 2007, pp.2-6

39

4 Besluit In dit afsluitende hoofdstuk zal ik de hierboven geschetste evolutie proberen te vatten in enkele samenvattende alinea‟s. Ik heb dus een poging gedaan om via een historische invalshoek op het systeem van de werkloosheidsverzekering in België een betere begrip te krijgen van de rechten en plichten waaraan de uitkeringsgerechtigde personen onderworpen zijn. De historische invalshoek laat mij toe om hierna enkele (zeer) voorzichtige parallellen in de evolutie daaromtrent te trekken. Dankzij de verschillende historische studies van Guy Vanthemsche is het voor mij mogelijk geweest om helemaal terug te gaan naar het ontstaan van de eerste werkloosheidskassen. Tot mijn verbazing was de werkloosheidssector reeds voor de invoering van de verplichte sociale zekerheid onderhevig geweest aan tal van wetgevend werk ter zake. Om in de beginperiode van de werkloosheidsverzekering het recht op een uitkering te bekomen, moest men als werknemer lid zijn van een syndicale werkloosheidskas, daarin een tijd hebben bijgedragen en werkloos zijn. De uitkeringen waren zeer laag en serieus beperkt in de tijd. De beslissing van de overheid, omstreeks het begin van de 20ste eeuw, over te gaan tot subsidiëring van werkloosheidskassen leidde tot serieuze inmenging vanwege de overheid. Een belangrijk keerpunt is natuurlijk het einde van WOI, waarna onder auspiciën van de socialist Wauters zowel het bedrag als de duur van de werkloosheidsuitkering werden verhoogd. De toegang tot het systeem werd verruimd door de voorwaarde van een stageperiode tijdelijk af te schaffen( ook na het einde van WOII werd die voorwaarde tijdelijk afgeschaft). Mijns inziens is deze initiële verruiming van de rechten van de werklozen vooral gebaseerd op ideologische overwegingen. Eenmaal de socialisten opnieuw in de oppositie verdwenen, kon men tijdens de jaren „20 op het vlak van de werkloosheidsverzekering een reactionair tegenoffensief ontwaren. Daarin kwamen de eerste vormen van discriminatie van vrouwen en van gezinsmodulering op het voorplan. Ook deze subtiele aanpassingen kan men volgens mij eerder toeschrijven aan ideologische overtuigingen. Tijdens de crisis van de jaren ‟30, die gepaard ging met een enorme werkloosheid, ontwikkelde er zich in het beleid betreffende de werkloosheidsverzekering een ware restrictiepolitiek. Ondanks syndicaal protest ging men deze maal, vooral uit budgettaire overwegingen, over tot felle beperkingen van de rechten van de werklozen. Dit bevestigt natuurlijk het vermoeden dat het werkloosheidsbeleid ook in grote mate afhangt van de economische conjunctuur.

40

Na WOII werd de werkloosheidsverzekering geïncorporeerd binnen het verplichte systeem van sociale zekerheid, waarin zowel vakbonden als werkgevers werden betrokken. Al wie onvrijwillig werkloos was, kon rekenen op een relatief lage vergoeding voor een onbeperkte duur. Toch werden in de loop van de naoorlogse periode opnieuw enkele discriminerende maatregelen ten opzichte van vrouwen genomen. Het traditionele gezinsmodel indachtig vond de overheid dat men de toelating van vrouwen tot de arbeidsmarkt en daarom ook tot de werkloosheidsverzekering moest inperken. Het merendeel van de misbruiken gebeurde volgens de publieke opinie door vrouwen en daarom werden hun rechten vaak fel beperkt. Het al dan niet (on)vrijwillige karakter van hun werkloosheid was vaak voor interpretatie vatbaar. In de loop van de jaren ‟60 werd een reglementering opgesteld die deze misbruiken moest aanpakken. Vooral de langdurig werklozen konden in hun rechten beperkt worden via sancties of schorsingen, maar in de praktijk waren het maar uitzonderlijke gevallen. Het economisch succes leidde in deze periode vaak tot verhogingen van de uitkeringen. De economische crisis van 1975-1985 zorgde opnieuw voor talrijke aanpassingen in de werkloosheidssector. In eerste instantie werd de toegang tot het systeem zelfs verbreed via de creatie van het brugpensioen en andere nieuwe categorieën uitkeringsgerechtigden. Daarop volgden, in het kader van een grootscheeps besparingsbeleid, verschillende restrictieve maatregelen. Het ging eerst om selectieve verlagingen van de uitkeringen en een doorgedreven gezinsmodulering waarin vrouwen, hoofdbestanddeel van de categorie samenwonenden, opnieuw gediscrimineerd werden. Daarna probeerde men met nieuwe maatregelen betreffende de werkloosheidsverzekering zowel de uitstroom te bevorderen als de instroom te beperken. Aan het eind van de 20ste eeuw ging men de aanpak richten op de activering van de werklozen door onder andere een beter evenwicht te creëren tussen de rechten en de plichten door middel van de contract-filosofie. De focus kwam meer en meer te liggen op voorwaardelijke steun, die onder andere afhing van de zoekinspanningen van de werklozen in kwestie.

Deze samenvatting moet mij in staat stellen om enkele conclusies te maken op basis van de literatuur die ik in het kader van deze masterproef heb gebruikt. Eerst en vooral mag duidelijk zijn dat sinds de invoering van de verplichte verzekering ons land beschikt over één van de meest liberale werkloosheidssytemen in de wereld. Velen benadrukten in de loop van de 2de helft van de 20ste eeuw de generositeit van ons stelsel. Toch mag niet uit het oog verloren worden dat de werkloosheidsreglementering de strengste is van alle takken in de sociale

41

zekerheid. De vele misbruiken en vormen van sociale fraude zorgden ervoor dat de overheid een relatief streng schorsings-en sanctioneringsbeleid op poten moest zetten. Dit was het (onrechtstreeks) gevolg van het veralgemeend van sociale zekerheid, gebaseerd op verzekerings-en solidariteitsprincipes, waaronder de werkloosheidsverzekering ressorteerde. Het werkloosheidssysteem was gebaseerd op de opvatting dat iedere werkzoekende het recht had op een uitkering. Deze filosofie kon in een veranderde economische en socio-demografische context moeilijk staande gehouden worden. De structurele werkloosheid en de opkomst van het tweeverdienerschap, als gevolg van de emancipatie van de vrouw, ondergroef de principes van het werkloosheidsstelsel. Dat stelsel is in de loop van de 20ste eeuw aan talrijke veranderingen onderhevig geweest. Men voerde een sterk incrementeel beleid door gebruik te maken van KB‟s die gemakkelijk te wijzigen waren en dus gemakkelijk aan te passen de veranderende maatschappelijke omstandigheden. Opvallend, maar niet verrassend, is dat zowel tijdens de economische crisis van de jaren ‟30 als die van de jaren ‟80 een verstrenging in het werkloosheidsbeleid kon waargenomen worden. De stelling van Dillemans kan in deze studie dus onderschreven worden. Aanpassingen waren dus ook het gevolg van een sociologische evolutie zoals de sterke toename van het aantal vrouwen op de arbeidsmarkt. Dit leidde onder andere tot een doorgedreven vorm van gezinsmodulering, waarbij de vrouwen opnieuw, maar ditmaal impliciet, werden gediscrimineerd. Het lijkt dat het beleid wat de werkloosheidsverzekering betreft achterkomt op de sociologische evolutie en dat in de komende jaren meer en meer in de richting van individuele rechten zal gegaan worden. Een andere evolutie is dat deze rechten voorwaardelijker zullen worden: de werkloze zal meer en meer zijn oprechte inspanningen van zijn zoektocht naar werk moeten kunnen bewijzen om voor een uitkering in aanmerking te komen.

42

Literatuurlijst Adams, (P.), Invloed van de werkloosheidsuitkering op het arbeidsaanbod en de werkloosheid, onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 1998, p.126

Andries, (M.) en De Lathouwer, (L.), De politieke houdbaarheid van het selectief sociaal beleid: lessen uit de jaren tachtig, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, december 1996, p.35

Babilas, (L.), Individualisering van rechten in de werkloosheidsverzekering, in: Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2009, pp.373-392

Blanchard, (O.), Reforming labor market institutions: Unemployment insurance and employment protection, MIT, Working Paper Series, 04-38, 2004, p.28

Cantillon, (B.), De welvaartsstaat in de kering, Kapellen, Uitgeverij Pelckmans, 1999, p.223

Cantillon, (B.), De Wilde, (M.), Ghysels, (J.), De individualisering van de sociale zekerheid, tussen utopie en dwaling, in: Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2009, pp.241-258

Cockx, (B.) en Dejemeppe, (M.), Is the notification of monitoring a threat to the unemployed? A regression discontinuity approach, UCL discussion paper, 2007, p.40

Dambre, (W.), De fundamenten van de verzorgingsstaat: planning en uitvoering van de sociale politiek in België (1942-1950), onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 1986, p.323

Degimbe, (N.), Van kortstondige werkloosheid naar een toestand van permanent werktekort: aanpassing van de grondbeginselen van het stelsel van werkloosheidsverzekering, in: Vijftig jaar sociale zekerheid… en daarna? Wanneer arbeid schaars wordt, Bruylant, Brussel, 1995, pp.51-80

43

De Lathouwer, (L.), Twintig jaar beleidsontwikkelingen in de Belgische werkloosheidsverzekering, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, december 1996, p.35

De Lathouwer, (L.) ea., Schorsingsbeleid in de werkloosheidsverzekering en herintrede op de arbeidsmarkt, UFSIA, Antwerpen, 2000, p.150

De Lathouwer, (L.), Schorsingsartikel 80 gewikt en gewogen. Een evaluatie vanuit herintrede, armoede en verzekeringsperspectief, Berichten, UFSIA, Centrum voor Sociaal Beleid, Antwerpen, april 2003, p.69

Deleeck, (H.), De architectuur van de welvaartstaat opnieuw bekeken, Leuven, Acco, 2003, p.486

De Vos, (K.) en Nicaise (I.), Sociale zekerheid en tewerkstelling, in: Dillemans, (R.), Bouwstenen voor een nieuwe sociale zekerheid, Universitaire Pers, Leuven, 1993, pp.166-183

Devos, (C.) ea., De stille revolutie van de globalisering en de Derde Weg. Bedenkingen bij de activering van de Belgische welvaartsstaat, in: Demokritos, 2001, 4, p.62

Dillemans, (R.), De uitdagingen voor de werkloosheidsverzekering, in: Alaluf, (M.) ea., De werkloosheidsverzekering in de jaren ’90, Universitaire pers, Leuven, 1992, pp.23-31

Graulich, (B.) ea., Sancties in de werkloosheid, Kluwer, Antwerpen, 1982, p.93 Kesteloot, (S.), Het politieke denken van Anthony Giddens in de Vlaamse sociaal-democratie, onuitgegeven licenciaatsverhandeling, Gent, 2006, p.77

Lammertyn, (F.), Aan de rand van de actieve welvaartstaat: een socio-biografisch onderzoek naar jongeren en OCMW-hulpverlening, Academia Press, Gent, 2003, p.323 Merrien, (F.-X.), L’Etat-providence, Presses Universitaires de France, Parijs, 1997, p.127

Omey, (E.), Syllabus Arbeid en Tewerkstelling, Gent, 2008 44

Schokkaert, (E.) en Spinnewyn, (F.), Fundamenten van Sociale Zekerheid, solidariteit en verzekering, overheid en markten, in: Despontin, (M.) en Jegers, (M.), De Sociale Zekerheid verzekerd?, VUBPRESS, Brussel, 1995, pp.223-266 Vandebroek, (H.), Gehuwd en werkloos? Opvattingen over vrouwenarbeid en vrouwenwerkloosheid in Belgische katholieke intellectuele kringen (1945-1960), in: Belgisch Tijdschrift voor Nieuwste Geschiedenis, pp.215-259

Vandeputte, (R.), Sociale geschiedenis van België 1944-1985, Lannoo, Tielt, 1987, p.208

Van Dongen, (W.), Vanhaute, (E.) en Pauwels (K.), Het kostwinnersmodel voorbij? Naar een nieuw basismodel voor de arbeidsverdeling binnen de gezinnen, Garant, Leuven/ Apeldoorn, 1998, p.224

Van Langendonck, (J.), Aanpassingen van het institutioneel en juridisch kader, in: Alaluf, (M.) ea., De werkloosheidsverzekering in de jaren negentig, Universitaire Pers, Leuven, 1992 , pp.323-430

Van Rompaey, (L.) ea., Sancties in de werkloosheid: bestrijding van sociale fraude door de artikelen 153 tot 159 Werkloosheidsbesluit, Mys en Breesch, Gent, 1999, p.146

Vanthemsche, (G.), De werkloosheid in België tijdens de krisis van jaren 1930, onuitgegeven doctoraatsverhandeling, Gent, 1987

Vanthemsche, (G.), De oorsprong van de werkloosheidsverzekering in België: vakbondskassen en gemeentelijke fondsen (1880-1914), in: Tijdschrift voor Sociale Geschiedenis, 11, vol.2, mei 1985, pp.130-164

Vanthemsche, (G.), De beginjaren van de sociale zekerheid in België 1945-1963, VUB Press, Brussel, 1994, p.206

Vijlbrief, (J.A.), Equity and Efficiency in Unemployment Insurance, in: De Economist 141, 2, 1993, p.30 45

46