de Gemeentelijke ombudsman Postbus 14, 6640 AA, Beuningen
RAPPORT MET OORDEEL als bedoeld in artikel 9:36 Algemene wet bestuursrecht Kenmerk: datum : inzake:
B.L.07 14 april 2011 Verzoek dd. 18 juli 2010 van de heer A. te Beuningen, met een klacht over gedragingen van het college van burgemeester en wethouders.
DE KLACHT 1. De heer A. (hierna ook wel verzoeker genoemd) klaagt er over dat de gemeente al meer dan tien jaar onvoldoende optreedt tegen de geluidsoverlast die een airco van de buren hem bezorgt. De geluidsnormen die de gemeente hanteert zijn te ruim. De handhaving ervan is niet effectief. Volgens verzoeker duren de gemeentelijk procedures te lang en lossen ze het probleem niet op. Hij krijgt niet op al zijn telefoontjes, brieven en mails antwoord. Vanwege de ondervonden overlast moet hij zijn huis in de zomermaanden regelmatig verlaten, wat hem verlies aan woongenot en extra kosten oplevert. Door de geluidsoverlast en het onvoldoende optreden van de gemeente daartegen is volgens verzoeker zijn huis zowel voor de onroerende-zaakbelasting als voor de verkoop minder waard geworden. De heer A. is van oordeel dat de gemeente hem de geleden schade moet vergoeden.
ONDERZOEK GEMEENTELIJKE OMBUDSMAN 2. Het verzoek, gedateerd 18 juli 2010, was oorspronkelijk gericht aan de Nationale ombudsman maar werd door deze doorgestuurd naar de Gemeentelijke ombudsman. De klacht werd in onderzoek genomen door de plaatsvervangende Gemeentelijke ombudsman mr. G.F.J. Krol. Hij heeft mondeling en schriftelijk informatie bij de gemeente opgevraagd over de voorgeschiedenis van de klacht, over het gemeentelijk beleid inzake geluidsoverlast en over de lopende handhavingsprocedure. De plaatsvervangende Gemeentelijke ombudsman heeft op 26 augustus 2010 een gesprek gevoerd met enkele verantwoordleijke gemenetemabtenaren. Voorts heeft hij op 16 september 2010 gesproken met de heer A., die daarbij zijn klacht heeft toegelicht. Ook heeft de ombudsman gesproken met de buurman, eigenaar van de airco, de heer B.
1
BEVINDINGEN De feiten 3. In 2000 hebben de heer en mevrouw B., de buren van verzoeker , een systeem voor topkoeling (hierna te noemen airco) geplaatst aan de noordkant van hun woning. Dit systeem is aangesloten op de in het hele huis aangelegde luchtverwarming. Deze airco ziet uit op de zuidkant van de woning van verzoeker. De airco wordt vooral in de zomer gebruikt bij warm weer. Vanaf 2000 klaagt de heer A. gedurende de zomerperioden regelmatig bij de gemeente over geluidsoverlast. Hij baseert zich daarbij op een artikel in de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Beuningen. Dit betreft thans artikel 4:6 van de APV. Volgens deze bepaling is het onder meer behoudens ontheffing verboden toestellen in werking te hebben waarmee voor omwonenden geluidhinder wordt veroorzaakt. 4. Na bezoeken van gemeenteambtenaren in 2000, 2001 en 2002, die aangeven dat sprake is van overlast, verricht de gemeente enkele malen indicatieve metingen. De airco veroorzaakt op de gevel van de dichtstbijzijnde woning een geluidsniveau van ongeveer 50 dB(A). Het college constateert dat hinder of overlast aanwezig is. Het college verzoekt onder meer bij brieven aan de betreffende buren van 19 augustus 2003 en 13 juli 2006 onder verwijzing naar genoemde APV-bepaling deze hinder of overlast zoveel mogelijk te beperken. Volgens de gemeente zou dit bijvoorbeeld kunnen door het aanbrengen van isolatiemateriaal of het verplaatsen van de airco naar een minder geluidsgevoelige plaats. Het college adviseert ook de airco in de avond- en nachtperiode uit te zetten. In een brief aan verzoeker eveneens van 13 juli 2006 laat de gemeente weten al het mogelijke te hebben gedaan om het probleem op te lossen. De gemeente beschouwt daarom de zaak als afgedaan. 5. De buren hebben in de periode tot 2008 enkele geluidreducerende maatregelen getroffen, te weten het draaien van de airco en het aanbrengen van geluidwerend materiaal aan de binnenkant van die omkasting. Deze maatregelen hebben weinig resultaat. In 2009 laten de buren bij een tweetal gelegenheden weten dat de airco niet na 23.00 resp. 22.00 zal worden gebruikt. 6. Op 3 juni 2008 dient de heer A. per mail een nieuwe klacht in. In een daarop volgende mail aan een gemeentelijk medewerker attendeert verzoeker er op dat volgens het RIVM een gemiddeld niveau van 42 dB(A) buiten ernstige hinder betekent, en 35 dB(A) binnen slaapverstoring oplevert. Het college laat eind juli 2008 opnieuw metingen doen. Bij brief van 29 oktober 2008 antwoordt het college op de klacht. De normen voor geluidshinder uit het zogenaamde Activiteitenbesluit worden door de gemeente als richtsnoer genomen. Dit Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer, dat is vastgesteld door het Rijk, geldt voor bedrijven in woonwijken. Maar volgens het college geven de normen ook een indicatie van de toelaatbaarheid van het onderhavige geluidsniveau. Deze normen zijn maximaal 50 dB(A) overdag, 45 dB(A) voor de avonduren en 40 dB(A) voor de nacht. De nieuwe meting (op 1,5 meter uit de gevel op 5 meter hoogte) levert 47,3 dB(A) op. Daarmee is sprake van een overschrijding met 7,55 dB(A) van de norm voor de nachtperiode, welke overschrijding een verstoring van de nachtrust kan opleveren. De familie B. zou daarom in overtreding zijn als zij de airco tussen 23.00 en 07.00 uur zou aanzetten. De familie B. was hiervan op de hoogte gesteld. Verzoeker kon als hij constateerde dat de airco in de genoemde uren aanstond, de dag er na afdeling Veiligheid verwittigen. Deze kon in dat geval de politie vragen bij een volgende melding langs te rijden om vast te stellen of de APV werd overtreden. .
2
Vervolgens heeft verzoeker telefonisch op 3 november, 9 december en 6 januari contact opgenomen met zijn gemeentelijke contactpersoon. Hij had onder meer een vraag naar de motivering over het niet optreden tegen de geconstateerde overschrijding met 2,55 dB(A) in de uren tussen 19.00 en 23.00 uur. Verzoeker kreeg de heer Contactambtenaar niet te pakken en beloften om terug te bellen werden niet nagekomen. 7. Verzoeker heeft vervolgens bij brief van 17 januari 2009 een formele klacht ingediend bij de gemeente. Hierin verwees hij onder meer naar de hiervoor vermelde informatie van het RIVM over de effecten van geluidshinder, op grond waarvan volgens hem de airco überhaupt niet zou mogen worden gebruikt. De normen die de gemeente hanteert zijn daarom naar zijn mening te ruim. Volgens verzoeker is de airco ook een illegaal bouwwerk. Namens het college laat de klachtencoördinator op 22 januari 2009 weten dat de klacht formeel in behandeling wordt genomen. Het college reageert ook op de inhoud van de klachtbrief door bij brief van 5 februari alsnog antwoord te geven op de vragen van verzoeker door bijvoeging twee ambtelijke notities. Uit deze notities blijkt dat op twee meetpunten sprake is van overschrijdingen. Dit betreft ter hoogte van het slaapkamerraam op 1,5 meter uit de gevel op 5 meter hoogte resp. onder het slaapkamerraam in de tuin op 2,5 meter uit de gevel. De overschrijdingen zijn op het eerstbedoeld meetpunt 2,55 en 7,55 dB(A) voor de avond en de nacht. Op het tweede meetpunt bedragen de overschrijdingen 1,37 dB(A) voor de dagperiode en 6,37 en 11,37 dB(A) voor de avond- en nachtperiode. De gemeente neemt het eerstgenoemde meetpunt als maatgevend. Het college vindt dat de daar geconstateerde overschrijding tijdens de uren tussen 19.00 en 23.00 uur met 2,55 dB(A) geen overlast oplevert. Daarbij speelt volgens de gemeente ook mee dat de airco alleen in werking is als de bewoners thuis zijn en het warm weer is. 8. De klacht wordt behandeld door de gemeentesecretaris. In een gesprek tussen klachtbehandelaar en verzoeker wordt geconcludeerd dat de klacht terecht was en afgesproken dat verzoeker zijn visie zou bespreken met een contactambtenaar. Van het gesprek tussen de klachtbehadnelaar en verzoeker bestaat geen verslag. Het daarop volgende gesprek met de contactambtenaar verliep volgens verzoeker hoopgevend, maar resulteerde in een brief van het college van 15 mei 2009 waarin de gemeente liet weten geen aanleiding te zien haar standpunt te wijzigen. Deze brief was overigens formeel geen klachtbeslissing. De familie B. zou alleen in overtreding zijn als de airco tussen 23.00 en 07.00 uur aan stond. Een eventuele overtreding kon verzoeker de volgende dag melden bij de afdeling Veiligheid. Die kon dan de politie en de toezichthouders informeren en vragen bij een nieuwe melding langs te rijden. Dit zou dan mogelijk kunnen resulteren in een proces-verbaal. 9. In een mail van 25 mei 2009 laat verzoeker weten zeer ontevreden te zijn over dit standpunt, omdat zijns inziens de motivering gegeven bijvoorbeeld het oordeel van het RIVM over de effecten van geluidsoverlast nog steeds zeer onvoldoende was, en zijn problemen niet werden opgelost. Het is hem niet duidelijk waarom de uitslagen op het in par. 7 omschreven tweede meetpunt niet als uitgangspunt worden genomen. De voortdurende geluidsoverlast heeft volgens verzoeker negatieve invloed op de waarde van zijn pand. Bij eventuele verkoop zal de geluidsoverlast moeten worden gemeld, wat de koopprijs zal drukken. Dit betekent dat ook de WOZ-waarde naar beneden gaat. Hij verwijst daarbij naar rechterlijke uitspraken. 10. Op 29 mei 2009 schrijft het college aan verzoeker dat de mail van 25 mei 2009 wordt beschouwd als een verzoek om handhaving. Op de opmerkingen over de toegepaste normen en de waardedaling van de woning wordt niet ingegaan.
3
11. In mails van en 2 en 4 juni 2009 schrijft de klachtbehandelaar aan verzoeker dat hij zich zijn teleurstelling over de brief van 15 mei kan voorstellen. Hij heeft opdracht gegeven dat een handhavingsactie waarin alle aspecten (geluid, eventueel vereiste bouwvergunning voor de airco, en eventuele andere aspecten) worden meegenomen. Dit moet vóór het zomerreces uitmonden in een gemotiveerd en voor beroep vatbaar besluit. 12. Op 16 juli 2009 wordt de in par. 10 genoemde mededeling nogmaals gedaan waarbij tevens werd aangekondigd dat bezien zou worden of voor de airco een bouwvergunning nodig was. 13. Het college besluit op 21 juli 2009 een algemeen uitgangspunt bij de toepassing van de APVbepaling vast te leggen. In geval van structurele geluidsoverlast zijn de normen uit het Activiteitenbesluit ook van toepassing op niet bedrijfsgerichte omstandigheden. Bij besluit van 25 augustus 2009 wordt dit besluit gegoten in de vorm van een beleidsregel, die op 16 september wordt gepubliceerd in het huis aan huisblad De Koerier Beuningen. Dit betekent dat deze norm in Beuningen zal worden toegepast in alle vergelijkbare gevallen. Verzoeker wordt over deze twee maatregelen namens het college bij brief van 1 september 2009 geïnformeerd. Verzoeker constateert dat deze informatie anders dan beloofd pas na het zomerreces komt. Tegen het vaststellen van een beleidsregel staat bovendien geen bezwaar en beroep open. 14. Intussen was een nieuwe klachtbehandelaar aangetreden. Deze neemt de behandeling van de in par. 7 genoemde klacht over en voert op 28 juli 2009 een gesprek met verzoeker. Van dit gesprek bestaat geen verslag. Zij oordeelt bij brief van 30 juli 2009 namens het college dat de klacht van verzoeker gegrond is omdat de doorlooptijd van zijn handhavingsverzoek te lang was. Dit was mede te wijten aan het ontbreken van een beleidslijn voor de mate van toelaatbaarheid van geluidsoverlast. Zij biedt namens de gemeente excuses aan. Zij verwijst naar een separate brief waarin het college op de inhoud van het handhavingsverzoek in zou gaan. 15. In een brief van eveneens 30 juli 2009 laat het college als reactie op het handhavingsverzoek weten het eens te zijn met verzoeker dat de airco van de buren te allen tijde aan de geformuleerde normen dient te voldoen. Dit betekent dat ook de overschrijding in de avonduren van 2,55 dB(A) niet meer toegestaan was. Aangekondigd wordt tevens dat nog nader zou worden besloten of en hoe het college tot daadwerkelijke handhaving zou overgaan. Het college deelt tevens mee dat een procedure in werking is gezet om te kunnen bekijken of voor de airco ook een bouwvergunning vereist was. Het college gaat in zijn brief niet in op de stelling van klager dat de gemeentelijke normen te ruim zijn. 16. Bij brief van 19 augustus 2009 krijgt de heer B. van de contactambtenaar namens het college drie weken de tijd om de installatie te laten voldoen aan de normering. Geconstateerd wordt tevens dat voor de airco op grond van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwverguningsplichtige bouwwerken geen bouwvergunning nodig is. Het gaat hierbij om een verandering van niet ingrijpende aard aan een bestaand bouwwerk. De eisen daarbij zijn dan dat de verandering geen betrekking heeft op de draagconstructie van dat bouwwerk, de bebouwde oppervlakte niet wordt uitgebreid en het bestaande niet wederrechtelijke gebruik wordt gehandhaafd. Volgens het college is aan die voorwaarden voldaan. Verzoeker ontvangt een afschrift van de brief aan de heer B.. De familie B. vraagt vervolgens uitstel voor het treffen van geluidsverminderende maatregelen maar dat wordt in een brief van 10 september 2009 afgewezen. Als de airco tussen 19.00 en 7.00 uur aan zou staan zou handhavend kunnen worden opgetreden. 17. De inmiddels door de familie B. ingeschakelde advocaat stelt in een brief aan de gemeente van 25 november 2009 vraagtekens bij de toepasbaarheid van de normen uit het
4
Activiteitenbesluit in het kader van de APV. Hij stelt ook dat het college zonder nadere motivering eerst niet en later wel ook tussen 19.00 en 23.00 uur geluidshinder aanwezig achtte. Volgens hem is de airco als de buren hun deuren en ramen dicht zouden houden niet hoorbaar. Er is volgens de advocaat geen enkele grond om handhavend op te treden. 18. Op 25 juni 2010 klaagt verzoeker wederom bij de gemeente (telefonisch) over geluidsoverlast. Aanvankelijk werd een meting toegezegd op 29 juni. Op een mail van 2 juli over het uitblijven van deze metingen aan de nieuwe klachtbehadelaar en een wethouder komt geen antwoord. Uiteindelijk laat de gemeente op 8 en 9 juli metingen verrichten. Zij constateert dat de normen voor de avond- en nachtperiode worden overtreden en start een handhavingtraject op. 19. In een brief van 12 juli 2010 aan het hoofd van de afdeling Veiligheid schrijft verzoeker dat zijns inziens de voorwaarden voor het vergunningsvrij zijn van de airco in zoverre zijn overtreden dat de omkasting in de loop der jaren twee keer zo groot is geworden. Volgens hem is er bovendien sprake van overtreding van de bebouwingsvoorschriften ter plekke die inhouden dat binnen 3 meter van de erfgrens geen bebouwing mag plaatsvinden. Voorts schrijft verzoeker dat hij de door hem gleden schade zoals kosten voor het tijdelijk huren van een recreatiebungalow om de geluidsoverlast te ontvluchten zal verhalen op de gemeente. Verzoeker heeft op deze brief geen antwoord ontvangen. 20. Bij mail van 18 juli vraagt de heer A. aan de Nationale ombudsman zijn klacht tegen de gemeente te onderzoeken. In de eerste plaats betreft dit het niet adequaat handhavend optreden tegen de ondervonden geluidsoverlast. Hij wil een oordeel van de nationale ombudsman over de redelijkheid en behoorlijkheid van de beleidsregel voor de geluidsnormen. Hij wijst op de Wet geluidhinder en de Handleiding Industrielawaai en Vergunningverlening. Deze mede door het ministerie van VROM opgestelde handleiding hanteert normen die variëren al naargelang de aard van de woonwijk. Voor een stille woonwijk gaat de handleiding uit van 45, 40 en 35 dB(A). Volgens verzoeker is deze norm van toepassing op zijn wijk. Ook vraagt hij of het redelijk is dat de gemeente aansprakelijk is voor de waardedaling van zijn woning, voor het jarenlang wegnemen van zijn woongenot en voor de kosten die hij heeft moeten maken om zijn woning op gezette tijden te ontvluchten. Ten slotte klaagt hij er over dat de gemeente herhaaldelijk niet of onvoldoende reageert op brieven, mails en telefoontjes zijnerzijds. De heer A. stuurt het college een afschrift van genoemde mail aan de Nationale ombudsman, met afschrift aan afdeling Veiligheid en aan de klachtbeahdnelaar. Een antwoord hierop blijft uit. 21. Bij brief van 22 juli 2010 maakt het college aan de familie B. bekend dat het college voornemens is haar een last onder dwangsom op te leggen. Het doel daarvan is het doen naleven van het verbod om de airco tussen 19.00 uur en 07.00 uur aan te zetten. Tegen dit voornemen kan binnen twee weken na de verzending een mondelinge of schriftelijke zienswijze worden ingediend. In deze brief zegt het college dat op 8 juli door een toezichthouder was geconstateerd dat de airco in werking was, waarna op 9 juli om ongeveer 20.00 uur geluidmetingen zijn verricht door een extern bureau. Op dat moment werd een overschrijding van de 3, 5 dB(A) gemeten. Verzoeker heeft een afschrift van deze brief ontvangen. 22. Hierop reageert verzoeker met een brief gedateerd 26 juli 2010. Hij attendeert er op dat zijn klacht al tien jaar bestaat, en verwijst naar zijn recente brieven waarin al zijn bezwaren staan opgesomd. Hij brengt opnieuw naar voren dat zijns inziens een andere normstelling uit de Wet geluidhinder en de Handleiding Industrielawaai voortvloeit dan de gemeente hanteert. Volgens hem kan zijn wijk worden beschouwd als een stille woonwijk met weinig verkeer. De normen bedragen dan 45-40-35 dB(A). Verzoeker wijst in dit verband op een opmerking die het voor de metingen door de gemeente ingeschakelde bedrijf maakt in het meetverslag. Hier wordt gezegd dat voor de wijk van
5
verzoeker de norm voor een stille woonwijk met weinig verkeer (45,40,35 dB(A) prima van toepassing is. 23. Namens de heer en mevrouw B. dient hun advocaat op 4 augustus 2010 een schriftelijke zienswijze in. Hij verwijst daarbij om te beginnen naar de argumenten die hij heeft genoemd in zijn brief van 25 november 2009. Hij bestrijdt dat er sprake is van structurele geluidsoverlast, omdat een airco per definitie alleen op een beperkt aantal dagdelen in de zomer in bedrijf pleegt te zijn. Hij vraagt vanwege het gelijkheidsbeginsel de gemeente aan te tonen dat zij consequent tegen alle particuliere airco’s in de gemeente optreedt. 24. In de hiervoor genoemde brief van 4 augustus maakt de advocaat ook melding van de bereidheid van de heer en mevrouw B. om een tegemoetkoming te doen. Zij willen tussen de beide woningen een geluidsscherm plaatsen van ongeveer 2,25 meter hoog. De gemeente moet daarvoor dan wel toestemming verlenen en verder afzien van handhavingsmaatregelen. Tevens moet verzoeker een verklaring ondertekenen dat ook hij daarmee instemt en voorts zal afzien van alle rechten en aanspraken ten aanzien van de aanwezigheid en het gebruik van de airco. Deze plicht tot dulden moet verzoeker ook aan opvolgende kopers van de woning door te geven via een kettingbeding. De klachten 25. De Gemeentelijke ombudsman constateert dat er sprake is van een viertal klachten. 25 a. In de eerste plaats klaagt verzoeker er over dat de gemeente zijn klachten al ruim 10 jaar kent. De gemeente heeft al die tijd geen effectieve manier gevonden om op te treden tegen de door hem van de airco ondervonden geluidsoverlast. 25 b. De tweede klacht gaat er over dat de geluidsnorm waar de gemeente van uit gaat niet correct is beredeneerd en ook niet streng genoeg is. Zijns inziens dient de gemeente uit te gaan van de in de Handleiding Industrielawaai en Vergunningverlening omschreven typering van zijn woonwijk als stille woonwijk met weinig verkeer en de daarbij horende normering van 45-40-35 dB(A). 25 c. De derde klacht betreft de buitenunit van de airco met omkasting, waartegen zijns inziens de gemeente moet optreden vanwege strijd met eisen die voortvloeien uit het bestemmingsplan. 25 d. Volgens de vierde klacht heeft de gemeente op diverse brieven, mails en telefoontjes van verzoeker (in elk geval op de brief van 3 juni 2008, de telefonische verzoeken eind 2008, de telefonische klacht van 25 juni 2010, de mail van 2 juli 2010, de brief van 12 juli 2010, de mail van 18 juli 2010, en de brief van 26 juli 2010) niet, niet volledig of te laat gereageerd. Zie de paragrafen 6, 13, 17, 18 en 20. Zo heeft de gemeente bijvoorbeeld niet gereageerd op zijn verzoek strengere normen te hanteren, noch op zijn klacht dat zijn huis minder waard is geworden of op zijn stelling dat de gemeente zijn schade vanwege extra kosten en vanwege gederfd woongenot moet vergoeden is geen reactie gekomen.
OVERLEG MET VERZOEKER EN ZIJN BUURMAN 26. De ombudsman heeft, mede gelet op het in par. 24 genoemde aanbod van de heer B. om een geluidsscherm te bouwen, onderzocht of verzoeker en zijn buurman onderling tot een oplossing zouden kunnen komen. Verzoeker gaf op een vraag van de Gemeentelijke ombudsman aan tot een gesprek met zijn buurman bereid te zijn. Met de eigenaar van de airco, de heer B., heeft de ombudsman daarom een gesprek gevoerd op 28 september 2010. Ook deze was bereid tot overleg, waarna de ombudsman met beide buren om de tafel heeft gezeten op 13 oktober.
6
De ombudsman heeft toen de lopende klachtprocedure op een laag pitje gezet. Op zijn verzoek heeft de gemeente hetzelfde gedaan met de in voorbereiding zijnde dwangsombeschikking tegen de heer B.. 27. In het in par. 26 bedoelde overleg van 13 oktober is afgesproken dat de beide buren een onafhankelijk deskundige advies zouden vragen over de meest effectieve maatregelen om de overlast zo veel mogelijk weg te nemen en in elk geval onder de door de gemeente gehanteerde normen te brengen. Ook werd advies gevraagd over de effecten van het al gemelde geluidsscherm en andere in het overleg besproken maatregelen zoals het verplaatsen van de buitenunit en het installeren van een ander type airco. De gemeente was bereid de kosten van het advies voor haar rekening te nemen. Het advies werd door de deskundige aan verzoeker en zijn buurman uitgebracht op 26 november 2010. 28. Met als voornaamste gespreksonderwerp het hiervoor genoemde advies heeft de ombudsman op 12 januari 2011 opnieuw een gesprek gevoerd met verzoeker en zijn buurman de heer B.. De beide buren zijn tot een afspraak gekomen die het materiële probleem, de geluidsoverlast, zal kunnen oplossen. De heer B. volgt het advies van de deskundige en investeert voor de zomer van 2011 in maatregelen in de buitenunit van de airco en een grotere omkasting daarvan. Deze maatregelen zullen de geluidsproductie met minimaal 12 tot 18 dB(A) reduceren. Naar aanleiding van een desbetreffende vraag van de heer B. heeft de deskundige op 22 februari 2011 een nader advies uitgebracht over de vormgeving van de omkasting. Deze wordt nu in iets kleinere vorm gebouwd dan aanvankelijk voorzien. De heer B. zal de eventueel benodigde gemeentelijke toestemming voor de nieuwe omkasting tijdig aanvragen. De heer A. van zijn kant zal, er van uit gaande dat de hiervoor genoemde reductie van de geluidsproductie inderdaad wordt gehaald, bij de gemeente niet meer vragen om handhavingsmaatregelen. Ook zal hij geen bezwaar maken tegen de aanwezigheid van de omkasting. Deze afspraken zijn in een schriftelijke overeenkomst van 9 maart 2011vastgelegd. 29. Het hiervoor genoemde burenakkoord werkt voor de toekomst. De klachtprocedure gaat over het verleden. Daarom kan de ombudsman zijn onderzoek op basis van het verzoek van de heer A. nu een vervolg geven. De gemeente zal van haar kant moeten beslissen over de voortgang van de dwangsomprocedure tegen de heer B.. In en brief van 18 maart 2011 aan de heer B. heeft het college hierover een standpunt ingenomen. Van een definitief besluit tot dwangsomoplegging wordt afgezien. Ook wordt in deze brief medegedeeld dat het Besluit Omgevingsrecht (Bor) bijlage II, artikel 2, lid 21 bepaalt dat voor minimale bouwsels als de buitenunit geen omgevingsvergunning nodig is. De heer A. heeft een afschrift van deze brief van 18 maart 2011 ontvangen.
OVERWEGINGEN 30. Op de eerste klacht, betreffende het 10 jaar lang onvoldoende optreden tegen de geluidsoverlast, is van toepassing het behoorlijkheidsvereiste van voortvarendheid. Dit houdt in dat de gemeente slagvaardig en met voldoende snelheid moet optreden. De ombudsman wijst daarnaast op de beginselplicht tot handhaving die op overheden rust. Deze is in het midden van de negentiger jaren van vorige eeuw in de jurisprudentie ontwikkeld. Deze beginselplicht houdt in dat de gemeente als zij een regel uitvaardigt, gehouden is deze te handhaven, tenzij zich bijzondere omstandigheden voordoen. Verzoeker klaagt vanaf 2000 over geluidsoverlast vanwege de airco van zijn buurman. Gemeenteambtenaren constateren al vrij snel dat inderdaad overtreding plaatsvindt van artikel
7
4:6 van de APV van Beuningen. Dit artikel bepaalt dat het behoudens ontheffing verboden is toestellen in werking te hebben waarmee voor omwonenden geluidhinder wordt veroorzaakt. De norm “geluidhinder” wordt in dat artikel niet verder geconcretiseerd. In een andere bepaling in het hoofdstuk over geluidsoverlast staat wel een concrete norm. Artikel 4:5 van de APV stelt als norm voor onversterkte muziek een grens van 50-45-40 dB(A) op de gevel van een woning gedurende respectievelijk dag, avond en nacht. In de zomer van 2003 krijgt de buurman de eerste brief van de gemeente. Zij laat weten dat uit metingen is gebleken dat de airco een geluidsniveau veroorzaakt van ongeveer 50 dB(A). Dit impliceert een overschrijding van de elders in de APV aangehouden normen voor de avond en de nacht met ongeveer 5 respectievelijk 10 decibel. Een toename van 3 decibel betekent een verdubbeling van het geluid. De gemeente volstaat met een verzoek de overlast zo veel mogelijk te beperken. Ook op 13 juli 2006 verstuurt de gemeente zo’n verzoek aan de buurman. Tegelijk schrijft de gemeente dan aan verzoeker dat zij al het mogelijke heeft gedaan om het probleem op te lossen en dat zij de zaak dan ook als afgedaan beschouwt. Gegeven de beginselplicht tot handhaving die op de gemeente rust acht de ombudsman dit standpunt niet juist. Weliswaar kan worden gesteld dat het hier een probleem betreft dat zich alleen periodiek voordoet, namelijk in de zomermaanden op warmere dagen. En ook acht de ombudsman het terecht dat de gemeente aanvankelijk kiest voor een aanpak waarbij aan de eigenaar van de airco wordt gevraagd om zelf de overlast te beëindigen. In materiële zin gaat het hier immers om een probleem tussen twee buren. Het is niet onredelijk van de gemeente om er in eerste instantie op aan te sturen dat zij er onderling uit komen. Maar na een paar jaar had duidelijk kunnen zijn dat het probleem telkens in de zomermaanden met regelmaat terug komt, en dat de buren er kennelijk zelf niet uitkomen. In zo’n geval dient de gemeente een adequaat handhavingsplan op te stellen. Het gemeentelijk standpunt komt neer op een besluit om niet te handhaven, welk besluit geen blijk geeft van een herkenbare belangenafweging. Pas in het najaar van 2008 wijst de gemeente na nieuwe klachten van verzoeker de eigenaar van de airco er schriftelijk voor het eerst op dat sprake is van overtreding van een verbod waartegen met boete of bestuursdwang kan worden opgetreden. De gemeente constateert daarbij een overtreding gedurende zowel de avond als de nacht, maar schrijft de eigenaar alleen aan om de airco niet ‘s nachts aan te zetten. De argumentatie die hieraan ten grondslag ligt is dat voor die tijd de meeste mensen nog niet gaan slapen. Dit miskent de bedoeling van de norm en gaat er aan voorbij dat kinderen vaak al veel eerder naar bed moeten. Voorts schrijft de gemeente dat verzoeker als hij merkt dat de airco ‘s nachts aan staat de volgende dag de afdeling Veiligheid kan bellen. Die afdeling kan dan de politie op de hoogte stellen en vragen bij een nieuwe melding langs te rijden om vast te stellen of de APV wordt overtreden. Het is de ombudsman niet duidelijk waarom, toen eenmaal was geconstateerd dat de airco te veel geluid produceert, de politie of andere toezichthouders niet van meet af aan gevraagd is om uit zichzelf op warme dagen te gaan controleren en zo nodig op te treden. Een klacht van verzoeker van 20 januari 2009 over het uitblijven van handhaving door de gemeente wordt op 30 juli 2009 gegrond bevonden. Rond dat laatste tijdstip heeft het college ook de tot dan toe in de praktijk gehanteerde normen formeel vastgelegd in een beleidsregel.
8
Tot concrete handhaving leidt een en ander echter opnieuw niet. Het college laat weten dat per geval zal worden bekeken of al dan niet handhavend wordt opgetreden. Op 19 augustus 2009 wordt de eigenaar van de airco aangeschreven om zich aan de norm van 50-45-40 dB(A) te houden. Hij krijgt drie weken te tijd om daartoe maatregelen te treffen. Ook hiem wordt meegedeeld dat van geval tot geval zal worden bekeken of al dan niet handhavend zal worden opgetreden. Pas in de zomer van 2010 neemt de gemeente doeltreffende maatregelen. In een brief van 22 juli 2010 krijgt de eigenaar van de airco een aanzegging van een last onder dwangsom. Zodra die last definitief is zal worden gecontroleerd. Per geconstateerde overtreding wordt een bedrag van 250 euro verbeurd tot een maximum van 3250 euro. Nu de gemeente zoals hiervoor omschreven pas na ruim 10 jaar een effectieve aanpak van geluidsoverlast heeft gevonden concludeert de ombudsman dat zij in ernstige mate tekort is geschoten in het naleven van haar handhavingsplicht. 31. Op de tweede klacht, betreffende de gehanteerde geluidsnormen, is van toepassing het behoorlijkheidsvereiste van redelijkheid. Dit houdt in dat de gemeente alle betrokken belangen afweegt, en dat de uitkomst van deze belangenafweging niet onredelijk mag zijn. De in dit geval betrokken belangen zijn enerzijds het belang van verzoeker bij een rustige woonomgeving, en anderzijds de belangen van derden bij gedragingen of bij het gebruik van installaties die geluid produceren. Verzoeker beroept zich op de Handleiding industrielawaai en vergunningverlening (HILV) die voor een stille woonwijk met weinig verkeer voor overdag, ’s avonds resp. ’s nachts de normen 45-4035 dB(A) aanbeveelt. Hij stelt dat zijn wijk zo een stille woonwijk is. De HILV is geen wettelijk voorschrift maar een product van de gebundelde expertise van onder meer het ministerie van VROM en het bedrijfsleven. Voor de concrete geluidsnormen die bij de toepassing van artikel 4:6 van de APV zullen worden gehanteerd stelt de gemeente op 25 augustus 2009 een beleidsregel vast, die wordt gepubliceerd op 16 september 2009. De gemeente sluit hierbij aan bij de normen in het Activiteitenbesluit. Dit Activiteitenbesluit heet voluit Algemene regels voor inrichtingen milieubeheer. Het betreft hier een wettelijk voorschrift. Zoals gesteld hanteert dit wettelijk voorschrift als algemene norm 50-45-40 dB(A). Deze norm wordt in de APV (zie artikel 4:5) ook gehanteerd voor een andere vorm van geluidsoverlast, te weten onversterkte muziek. Zowel de HILV als het Activiteitenbesluit richten zich op bedrijven in een woonomgeving en gaan dus over min of meer permanente vormen van geluidsoverlast. Geen van beide zijn ze rechtstreeks van toepassing op geluidsoverlast vanwege buren. De gemeente heeft in het kader van de handhaving van artikel 4:6 van de APV de normen uit het Activiteitenbesluit van overeenkomstige toepassing verklaard op geluidsproducerende handelingen en apparaten van particulieren. Dit is gebeurd in de vorm van het uitvaardigen van een beleidsregel. De beleidsregel is ter kennis van de gemeenteraad gebracht. Een beleidsregel geldt algemeen voor alle gevallen in heel Beuningen. De gemeente is verplicht altijd volgens deze beleidsregel te handelen. Dit roept de vraag op of een maatregel die geldt voor alle inwoners van Beuningen, ten opzichte van één bepaalde inwoner onbehoorlijk zou kunnen zijn. De vraag is daarom of de ombudsman bevoegd is te oordelen over een beleidsregel. Ingevolge artikel 9:22 Algemene wet bestuursrecht is de ombudsman niet bevoegd een onderzoek in te stellen als het verzoek betrekking heeft op het algemeen gemeentelijk beleid of een algemeen verbindend voorschrift. Een beleidsregel is formeel geen algemeen verbindend voorschrift. In dit geval concretiseert de beleidsregel echter wel een zodanig algemeen verbindend voorschrift, te weten artikel 4:6 APV. Een beleidsregel kan wel omschreven worden als een vorm van algemeen beleid.
9
De ombudsman meent daarom dat hij niet bevoegd is de inhoud van de beleidsregel te beoordelen. Een andere invalshoek is nog de volgende. Op grond van artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht moet het bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregel handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbendengevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Met andere woorden, de vraag is of de gemeente in het onderhavige geval zou moeten afzien van het hanteren van de beleidsregel vanwege de hier eventueel spelende bijzondere omstandigheden. Volgens vaste jurisprudentie is van een bijzonder omstandigheid alleen sprake als het gaat om een omstandigheid die niet reeds in de beleidsregel is verdisconteerd en waarin strikte navolging van de beleidsregel zou leiden tot een uitkomst die de gemeente niet zou hebben gewild. Omdat het geval van verzoeker juist de aanleiding was voor de beleidsregel en de toepassing ervan leidt tot precies de door de gemeente gewenste uitkomst, is naar de mening van de ombudsman in het geval van verzoeker geen sprake van bijzondere omstandigheden. De gemeente is verplicht de beleidsregel in het onderhavige geval onverkort te handhaven. 32. Op de derde klacht, betreffende de strijdigheid van de buitenunit met het bestemmingsplan, zijn van toepassing het behoorlijkheidsvereiste van correcte wetstoepassing en het behoorlijkheidsvereiste van correcte motivering. De gemeente moet de wet correct toepassen en haar besluiten baseren op een herkenbare draagkrachtige motivering. Volgens verzoeker is er sprake van overtreding van de bebouwingsvoorschriften die behoren bij het ter plekke geldende bestemmingsplan. Deze voorschriften houden in dat binnen 3 meter van de erfgrens geen bebouwing mag plaatsvinden. Bij brief van 19 augustus 2009 heeft de gemeente, met afschrift aan verzoeker, laten weten dat op grond van het toenmalige Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningsplichtige bouwwerken een bouwvergunning voor (het veranderen van) de buitenunit niet vereist was. Thans geldt het Besluit Omgevingsrecht (Bor) bijlage II, artikel 2, lid 21. Dat bepaalt dat voor minimale bouwsels als hier aan de orde geen omgevingsvergunning nodig is. Dit Besluit omgevingsrecht is vastgesteld door een rijkswetgever, en gaat daarom boven daarmee strijdige bepalingen uit een gemeentelijk bestemmingsplan. 33. Op de vierde klacht, betreffende het niet, niet volledig of te laat reageren op telefoontjes, mails en brieven zijn van toepassing het behoorlijkheidsvereiste van administratieve nauwkeurigheid en het behoorlijkheidsvereiste van correcte bejegening. De gemeente moet secuur werken en zij moet haar als mens respecteren en hen beleefd behandelen. De gemeente heeft diverse malen niet gereageerd op telefoontjes, mails en brieven van de heer A.. Deels betrof verzoeken om snel op te treden in een warme periode, soms principiële vragen zoals betreffende de gemeentelijke aansprakelijkheid voor schade. Niet altijd zal een inhoudelijk antwoord meteen mogelijk zijn. Maar een bericht van ontvangst met informatie over de manier en de termijn waarop zal worden gereageerd is altijd mogelijk. De ombudsman acht het zowel slordig als niet beleefd dat de gemeente in de hier bedoelde gevallen op geen enkele manier heeft gereageerd.
OORDEEL De Gemeentelijke ombudsman komt tot de volgende oordelen. De eerste klacht, over het 10 jaar lang niet of onvoldoende optreden tegen geluidsoverlast is gegrond wegens strijd met het behoorlijkheidsvereiste van voortvarendheid. Inzake de tweede klacht, voor zover het betreft de gehanteerde geluidsnormen, acht de ombudsman zich niet bevoegd.
10
Voor zover de tweede klacht betreft het niet afwijken van de vastgestelde geluidsnormen, is de klacht niet gegrond. De derde klacht, over het niet optreden tegen de buitenunit op grond van strijd met het bestemmingsplan, is niet gegrond. De vierde klacht, over het niet, niet tijdig of niet volledig antwoorden op telefoontjes, mails en brieven, is gegrond wegens strijd met het behoorlijkheidsvereiste van administratieve nauwkeurigheid en het behoorlijkheidsvereiste van correcte bejegening.
AANBEVELING als bedoeld in artikel 9:27, derde lid en 9:36, vierde lid van de Algemene wet bestuursrecht. Aan het slot van par. 30 constateert de ombudsman dat de gemeente in ernstige mate is tekort geschoten in het naleven van de beginselplicht tot handhaving van het verbod in de APV om geluidsoverlast te veroorzaken. Het college zal daarom aan de heer A. op gepaste wijze in een gesprek excuses aan willen bieden. Met het oog daarop beveelt de Gemeentelijke ombudsman aan dat de gemeente de onderhavige handhavingskwestie evalueert met het oogmerk daaruit lering te trekken. Het college kan de heer A. in het voorgenomen gesprek voorstellen hem te betrekken bij de opzet van deze evaluatie. Ook zal zij hem te zijner tijd te informeren over de uitkomsten daarvan. In genoemd gesprek kan het college ook ingaan op openstaande vragen voor zover deze na afhandeling van de klacht door de ombudsman en de overeenkomst tussen de buren nog relevant zijn. Dit betreft in elk geval de stelling van verzoeker dat de gemeente gelet op het karakter van de betreffende woonwijk strengere normen moet hanteren, en zijn opvatting dat de gemeente aansprakelijk is voor de ondervonden schade. DE PLAATSVERVANGENDE GEMEENTELIJKE OMBUDSMAN
Mr. G.F.J. Krol
11
