DE GBA: EEN WEG ZONDER EINDE OF EEN EINDE ZONDER WEG?
-
Het hangen en wurgen van een automatiseringsproject –
Doctoraalscriptie van René IJpelaar
Vakgroep BBW Katholieke Universiteit Nijmen Oktober 1989
Pagina 2 van 173
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1 INTRODUCTIE ................................................................ 8 §1 Wat is de GBA? ......................................................................... 8 §1.1 De conversie ....................................................................... 8 §2 Relevantie van de scriptie......................................................... 10 §2.1 Maatschappelijke relevantie ................................................ 10 §2.2 Wetenschappelijke relevantie .............................................. 10 §3 Waarom juist de GBA? ............................................................. 10 §4 Onderzoeksmethode ................................................................ 11 §5 De verzameling van de gegevens .............................................. 13 §6 Opbouw van deze scriptie ......................................................... 14 §7 Tenslotte ................................................................................ 14 Hoofdstuk 2 BESLUITVORMING ...................................................... 17 §1 Het automatiseringsproject ....................................................... 17 §2 De besluitvorming ................................................................... 17 §3 Kern- en perifere actors ........................................................... 18 §4 De actors in de GBA ................................................................ 18 §5 Macht .................................................................................... 20 §6 Tenslotte ................................................................................ 22 Hoofdstuk 3 ................................................................................... 25 Van persoonskaart naar persoonslijst ................................................ 25 §1 De uitgangspositie ................................................................... 25 §2 De periode 1968-1975 ............................................................. 27 §3 Het voorontwerp CPA: 1976-'81 ................................................ 29 §4 SOAG .................................................................................... 30 §5 De BOCO................................................................................ 32 §6 Het Rijk bewijst zichzelf een dienst ............................................ 33 §7 De gemeenten in het geweer .................................................... 35 §8 De commissie Zoutendijk ......................................................... 36 §9 Binnenlandse Zaken weer aan zet: de L.B.A. (1983) .................... 37 §10 De Landelijke Personen Administratie ....................................... 38 §11 De resterende verschillen ....................................................... 39 §12 Tot slot ................................................................................ 41 Hoofdstuk 4 De GBA, een spel tussen twee spelers ............................. 46 §1 De structuurschets .................................................................. 46 §2 De onderzoeken ...................................................................... 48 §3 De GBA-brief (nov. 1984) ......................................................... 48 §4 Volder & Co wordt van stal gehaald ........................................... 50 §5 De nummerproblematiek .......................................................... 51 §6 Het "groene licht" .................................................................... 52 §6.1 De VNG aan het woord ....................................................... 52 §6.2 De VBM aan het woord ....................................................... 54 §6.3 De U.C.V. ......................................................................... 54 §7 Tenslotte ................................................................................ 57 Hoofdstuk 5 De definitiefase ......................................................... 61 Pagina 3 van 173
§1 De projectopdracht GBA ........................................................... 61 §2 De projectorganisatie ............................................................... 61 §3 Opnieuw het GFO Personen ...................................................... 62 §4 De drie fasen van de GBA ......................................................... 64 §5 Het eindrapport....................................................................... 65 §6 De produkten.......................................................................... 65 §7 Instelling van de VRP ............................................................... 66 §8 Advies van de sectie GBA ......................................................... 67 §9 De Voortgangsnota GBA ........................................................... 67 Hoofdstuk 6: het Logisch Ontwerp .................................................... 71 §1 Inleiding................................................................................. 71 §2 Het wetsontwerp GBA .............................................................. 72 §2.1 De privacybescherming ...................................................... 73 §2.2 Decentraal? ...................................................................... 74 §2.3 De verplichting .................................................................. 74 §2.4 Resterende problemen ....................................................... 75 §3 Het electronisch netwerk .......................................................... 75 Het X-400 protocol: .................................................................. 77 §3.1 De beveiliging ................................................................... 78 §4 Administratieve omslag ............................................................ 79 §4.1 De soorten GBA-gemeenten ................................................ 79 §4.2 Problemen met de gegevens ............................................... 80 §5 De brief van 20-12-1986 .......................................................... 82 §6 Reacties uit het veld ................................................................ 82 §7 De 2e Kamer aan zet................................................................ 84 §8 Tenslotte ................................................................................ 86 Hoofdstuk 7: de bouwfase ............................................................... 90 §1 Loslaten van de omslagdatum ................................................... 90 § 1.1 Een stapje terug: .............................................................. 90 §1.2 Samenvatting: .................................................................. 91 §1.3 De kostenkwestie in het kort: .............................................. 91 §1.4 Het conflict tussen VNG en BiZa: ......................................... 92 §1.5 De BOCO biedt een oplossing: ............................................. 92 §1.6 Het antwoord van de VNG: ................................................. 93 §1.7 De VNG en BiZa komen tot zaken: ....................................... 94 §1.8 De andere departementen in het geweer: ............................. 94 §1.9 De commissie Pelger: ......................................................... 94 §1.10 Een beslissing geforceerd: ................................................ 95 §1.11 Samenvatting: ................................................................. 95 §2 De contra-expertise ................................................................. 95 §2.1 De GBA mocht geen miskleun worden: ................................. 95 §2.2 De commissie Toppen geïntroduceerd: ................................. 96 §2.3 De conclusie van de contra-expertise: .................................. 96 §2.4 Toppen kost koppen ........................................................... 97 §2.5 De Ministerraad neemt een besluit ....................................... 97 §2.6 Samenvatting .................................................................... 97 §3 Twijfels bij de 2e Kamer ........................................................... 98 §3.1 Tegen het interbestuurlijk netwerk? ..................................... 98 Pagina 4 van 173
§3.2 'Tarzan de Roekeloze' opnieuw met de Kamer in debat ........... 98 §3.3 Van Dijk redt de GBA opnieuw ............................................. 98 §3.4 Samenvatting .................................................................... 99 §4 Intermezzo ........................................................................... 100 §5 De wetgeving rond de GBA ..................................................... 100 §5.1 Het wetsontwerp GBA ...................................................... 100 §5. 2 Opnieuw de WPR ............................................................ 100 §5.3 Een novum in de parlementaire geschiedenis ...................... 101 §5.4 Notitie Persoonsinformatiebeleid in de openbare sector ........ 101 §5.5 Samenvatting .................................................................. 101 §6 De technische bouw ............................................................... 102 §6.1 Het Prestatiedocument ..................................................... 102 §6.2 De leveranciers maken problemen ..................................... 102 §6.3 Samenvatting ................................................................. 102 §7 De administratieve bouw ........................................................ 103 §7.1 Het berichtenverkeer ....................................................... 103 §7.2 De vangnetconstructie ...................................................... 103 §7.3 Invoerings- en opleidingsplannen....................................... 104 §7.4 Samenvatting .................................................................. 104 §8 De Praktijkproef GBA ............................................................. 105 §8.1 Selectie van de deelnemers: ............................................. 106 §8.2 De technische proefneming ............................................... 106 §8.3 Voorbereiding kwalitatieve praktijkproef ............................. 107 §8.4 De kwalitatieve praktijkproef ............................................. 107 §8.5 De evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef ..................... 107 §8.6 De kwantitatieve praktijkproef: ......................................... 108 §8.7 Besluit ............................................................................ 108 §8.7.1 Samenvatting ............................................................... 108 §9 Resterende taken .................................................................. 108 §10 Tenslotte ............................................................................ 110 Hoofdstuk 8 Conclusies ................................................................. 117 §1 Inleiding............................................................................... 117 §2 De actors in de GBA .............................................................. 117 §3 De belangen van de kernactors ............................................... 117 §3.1 De wet ........................................................................... 118 §3.2 De techniek .................................................................... 118 §3.3 De administratie .............................................................. 118 §3.4 Samenvatting .................................................................. 119 §4 Reconstructie ........................................................................ 119 §4.1 Systematiek .................................................................... 119 §4.2 Wie is het sterkst? ........................................................... 119 §4.3 Samenvatting .................................................................. 120 §5 Interbestuurlijk netwerk? ....................................................... 120 §5.1 Een informatie-intensieve organisatie: ................................ 120 §6 Loopt de GBA uit de hand? ..................................................... 121 §6.1 Kanttekeningen bij de proef: ............................................. 122 §6.2 De toekomst heeft altijd gelijk:......................................... 122 §7 Aanbevelingen ...................................................................... 122 Pagina 5 van 173
§7.1 §7.2 §7.3 §7.4 §7.5 §7.6
De wet ........................................................................... 123 De techniek .................................................................... 123 De administratie .............................................................. 123 Projectopzet: .................................................................. 123 Voortgangsbewaking: ....................................................... 123 Invoering van het informatiesysteem: ................................ 124
Pagina 6 van 173
Voorwoord Mijn scriptie is afgerond. Daarmee is de tijd aangebroken om het voorwoord te schrijven. Hoewel het schrijven van deze scriptie een proces van jaren is geweest, kan ik toch niet zeggen dat het me ook maar een ogenblik heeft tegengestaan. Ik ben blij met deze afsluiting van mijn studie. De GBA is een werkelijk uitstekend onderwerp voor me geweest. Hierbij wil ik een uiteraard een dankwoord uitspreken aan prof.dr. A.J.G.M. Bekke voor de snelle en vakkundige begeleiding, aan Marcel Grote voor het meelezen van de eerdere 7 versies van deze scriptie, aan Marcel Staring voor zijn enorm tijdsbesparende adviezen. Zonder deze mensen was ik anno 1999 nog bezig geweest. Een woord van dank past tevens aan Bernard Riesewijk en Hans Doorewaard voor een aantal verhelderende sessies over de automatiseringsproblematiek. Inez Wolthers en vooral Jan Steenbakker wil ik verder nog bedanken voor o.a. hun DTP-adviezen. Voor het mede vergaren van het materiaal wil ik graag een woord van dank uitspreken aan Victor Willems voor het door worstelen van de bibliotheek van Twijnstra Gudde n.v., aan Joke van der Drift (VNG-afdeling IBA), Jan-Willem van der Meer en mevrouw Hartkamp van het projectbureau GBA in Gouda cq. Den Haag. Speciaal de Bestuursacademie Zeeland wil ik nog memoreren voor het ter beschikking stellen van hun computerapparatuur. Rest me nog de hoop uit te spreken dat een eventuele lezer het net zo plezierig vindt deze scriptie te lezen, als ik het vond om hem te schrijven. Rene IJpelaar
Pagina 7 van 173
Hoofdstuk 1 INTRODUCTIE
In dit eerste hoofdstuk van deze doctoraalscriptie, zal ik in grote lijnen aangeven wat het Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) project is. En waarom juist dit automatiseringsproject werd gekozen om meer te weten te komen over hoe het openbaar bestuur omgaat met automatisering. Voorbeschouwing: De GBA is namelijk niet zomaar een automatiseringsproject. Ze heeft een aantal specifieke kenmerken: in paragraaf 1 zullen deze karaktertrekken uit de doeken worden gedaan. Verder zullen de volgende paragrafen van dit hoofdstuk aandacht besteden aan achtereenvolgens de probleemstelling, de gekozen methode van onderzoek en tenslotte de manier waarop de gegevens zijn verzameld. In paragraaf 6 wordt de opbouw van de voor u liggende doctoraalscriptie verhelderd. Het hoofdstuk besluit met een terugblik op het voorafgaande. Deze terugblikprocedure herhaal ik bij elk hoofdstuk.
§1 Wat is de GBA? We zullen in deze paragraaf even stil staan bij de kernpunten van de GBA. In de hoofdstukken 3 en 4 kom ik uitgebreid op de kenmerken van de GBA terug. Binnen Europa is de GBA het eerste electronische netwerk dat voor de uitwisseling van persoonsgegevens wordt opgezet en aan internationale standaards moet gaan voldoen. Persoonsgegevens worden gedefinieerd als die gegevens, die herleidbaar zijn tot individuele natuurlijke personen dan wel hiervan afgeleide gegevens in geaggregeerde vorm" 1. Deze herleidbare dan wel afleidbare gegevens worden verzameld en beheerd in een persoonsregistratie als de GBA 2. Wil Gooren c.s. geven de volgende definitie van een persoonsregistratie: "een persoonsregistratie is een samenhangende verzameling van op verschillende personen betrekking hebbende persoonsgegevens, die langs automatische weg wordt gevoerd, of met het oog op een doeltreffende raadpleging van die gegevens systematisch is aangelegd" 3.
§1.1 De conversie Op dit moment zijn alle gemeenten verplicht een papieren bevolkingsadministratie in de vorm van persoonskaarten bij te houden. Deze verplichting komt bij het in gebruik nemen van het GBA netwerk te vervallen. In de praktijk betekent dat de huidige papieren persoonskaarten worden vervangen door electronische persoonslijsten. Deze omzetting van een papieren administratie in een electronisch netwerk heeft heel wat voeten in de aarde. De omzetting -of in de GBA terminologie "conversieslag"- binnen de gemeenten moet een einde maken aan de enorme formulierenstroom tussen enerzijds de gemeenten onderling en anderzijds andere gemeenten en de landelijke afnemers. Landelijke afnemers zijn o.a. alle ministeries en het Centraal Bureau Pagina 8 van 173
voor de Statistiek. Elke gemeente krijgt een bevolkingsdatabank en alle 714 van deze databanken samen vormen het GBA netwerk. In dit netwerk zal de uitwisseling van gegevens met behulp van electronische standaardberichten plaatsvinden. Het GBA netwerk is dus beslist nièt interactief; dat wil zeggen dat er géén sprake is van een directe communicatie tussen de gebruikers. De directe gebruikers van het netwerk kunnen slechts met elkaar communiceren via een klein aantal voorgeprogrammeerde boodschappen, die in een soort electronische postbus worden gedropt. Maar hierover later meer in hoofdstuk 3 t/m 7. Figuur 1.1: de huidige papierwinkel
Het ligt in de bedoeling van de regering, dat de geautomatiseerde bevolkingsadministraties van de gemeenten rond 1993-1994 een decentrale basisadministratie gaan vormen: de GBA. Deze basisadministratie zal dan persoonsgegevens bevatten, die door de afnemers van het systeem als wettelijk correct moeten worden gezien. De hoofdcategorieën waaruit deze persoonsgegevens concreet bestaan zijn: identificatie-, naams-, geboorte-, burgerlijke staat-, adres-, ouder- en verwijzingsgegevens. Kerkelijke gezindte cq. levensbeschouwing en "samenlevingsvorm" werden -na ellenlange discussies in de Tweede Kamer- niet in het GBA pakket opgenomen. De hooggespannen verwachtingen rond de GBA: Men verwacht op het departement van Binnenlandse Zaken, dat de gemeentelijke bevolkingsafdelingen in de jaren '90 zullen uitgroeien tot de centrale informatieknooppunten van het openbaar bestuur. Persoonsgegevens zullen in de jaren '90 de basisgegevens gaan worden waarop het totale overheidsbeleid zal worden gebaseerd. Het GBA project heeft om deze reden de naam Gemeentelijke Basis Administratie meegekregen. Door Binnenlandse Zaken is voor de uitvoering van het project een projectbureau ingesteld. De GBA moet, zo pretendeert dit GBA projectbureau, de voorbode zijn van een papierloze overheid. Een citaat uit een artikel van Eduard Voorn, dat deze boude bewering illustreert: "de bouwers van het systeem zien de GBA namelijk als de voorloper van het interbestuurlijk netwerk, ook al heeft de personenadministratie de hoogste prioriteit. Binnenlandse Zaken hoopt dat zonder de beruchte memostroom gemeenten, provincies en rijksoverheid over een aantal jaren op bestuurlijk niveau met elkaar over alles en nog wat kunnen communiceren" 4. Samenvatting: Deze paragraaf kunnen we het beste samenvatten door het Gemeentelijke Basis Pagina 9 van 173
Administratie project nog eens kort te omschrijven: de GBA is een ambitieus en langlopend automatiseringsproject, dat het netwerkkarakter van de overheidsorganisatie goed weerspiegelt 5.
§2 Relevantie van de scriptie Ambtelijk Den Haag, in casu het ministerie van Binnenlandse Zaken 6, ziet in automatisering een vooraanstaand hulpmiddel om de interne organisatie op orde te stellen en te verbeteren 7. De GBA is het eerste grootschalige automatiseringsproject, dat BiZa ter hand neemt. Hiervan uitgaande, zal ik in deze paragraaf de maatschappelijk en wetenschappelijk relevantie van deze scriptie bespreken.
§2.1 Maatschappelijke relevantie In deze scriptie wordt de besluitvorming met betrekking tot een grootschalig automatiseringsproject nader geanalyseerd. De scriptie is daarmee m.i. maatschappelijk relevant. Ik wil nog verder gaan; het GBA-project zal de informatische relaties in het Nederlandse openbaar bestuur op haar grondvesten laten schudden. De gemeentelijke afdelingen Bevolkingszaken zullen in de negentiger haren uitgroeien tot de informatieknooppunten in het openbaar bestuur. Het hele overheidsbeleid zal voortaan worden gegrondvest op de persoonsgegevens uit de GBA. De bestudering van een dergelijk project is m.i. daarmee zelfs buitengewoon van belang.
§2.2 Wetenschappelijke relevantie Volgens Brasz wil de bestuurskunde een bijdrage wil leveren aan de verbetering van de werking en het functioneren van het openbaar bestuur 8. Uitgaande van deze visie, is de verwezenlijking van een ambitieus automatiseringsproject als de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) een bestuurskundig object en daarmee wetenschappelijk relevant. In de volgende paragraaf zal deze laatste stelling nader worden onderbouwd.
§3 Waarom juist de GBA? In de inleiding van dit hoofdstuk werd al gezegd, dat de GBA niet zomaar een automatiseringsproject is. Hieronder zal ik proberen om mijn keuze voor de GBA als onderzoeksobject van meer doorslaggevende argumenten te voorzien: - de verwachte betekenis van de GBA-persoonsregistratie voor het functioneren voor het openbaar bestuur is erg groot. Van het GBA project gaat niet alleen een voorbeeldwerking uit voor wat betreft hoe de overheid automatisering aan wil pakken. Bovendien is het project het eerste en belangwekkendste basisregistratieproject dat zal wordt aangepakt; - het project is -voor bestuurskundige thema's- erg actueel. Het project loopt anno 1989 nog steeds en haalt bij voortduring de krant. Positief dan wel negatief; - de projectaanpak kent een uitgesproken netwerkkarakter. Niet alleen de systeemontwikkeling wordt door BiZa gezamenlijk met de gemeenten ter hand genomen, maar ook eenmaal geïmplementeerd zal het GBA- systeem grote invloed hebben op de informatiestromen tussen Rijk, provincies en gemeenten. Met de invoering van de GBA worden voor het eerst directe communicatielijnen aangebracht tussen Rijk, provincie en Pagina 10 van 173
gemeente. De informatiestromen tussen de drie bestuurslagen worden als het ware op een belangrijk facet (de persoonsregistratie) met elkaar verbonden; - de grootschaligheid en omvang zijn eveneens een aantrekkelijke factor geweest bij mijn keuze voor het GBA-project. De GBA zal het grootste informatiesysteem in Europa zijn (zie bijlage 1); - het grote aantal betrokken handelende personen en partijen (actors) binnen het project geven een aardige indruk van de complexiteit van een dergelijk overheidsproject (zie bijlage 2); - de kwaliteitseisen die aan de output van de GBA basisadministratie worden gesteld zijn in het algemeen veel hoger dan bij de kleinere projecten in het bedrijfsleven. De output van dit informatiesysteem geldt namelijk als het wettelijke enig juiste persoons- en verblijfsgegeven (zie hiervoor bijlage 3). Fouten mogen dus niet worden gemaakt; - de enorme financiële en organisatorische consequenties van het GBA informatiesysteem voor het openbaar bestuur geven een indicatie van het belang van het GBA-project. Invoering van de geautomatiseerde gegevensverwerking brengt zowel voor het Rijk en de gemeenten enorme kosten met zich mee. Maar ook zijn er stevige organisatorische veranderingen te verwachten op de gemeentelijke afdelingen Bevolkings- of Burgerzaken; - de verwachte organisatorische en technische spin-off van het GBA project is de laatste attractie. Vanwege de hierboven geformuleerde argumenten, is het te verwachten dat het GBAproject een indringend beeld kan geven van de manier waarop het openbaar bestuur omgaat met automatisering. De probleemstelling: De bedoeling van deze scriptie is een beschrijving te geven van het besluitvormingsproces met betrekking tot het GBA informatiesysteem. Meer specifiek, wil ik me richten op de onderstaande 4 onderzoeksvragen: 1) het onderscheiden van de verschillende actors in het project; 2) het analyseren van de specifieke belangen van de belangrijkste actors; 3) de reconstructie van het besluitvormingsproces met betrekking tot het GBA project. Aan de hand van de doorslaggevende beslissingen plus de posities van de actors, zou de machtsstrijd via een besluitvormingsanalyse gereconstrueerd kunnen worden; 4) het analyseren van dit besluitvormingsproces om vast te stellen of er de GBA een bijdrage vormt en betekenis heeft voor een interbestuurlijk netwerk; Het uiteindelijk doel van deze doctoraalscriptie is een antwoord te geven op de vraag of en in hoeverre de GBA de voorbode vormt van een interbestuurlijk netwerk. Samenvatting: In deze paragraaf wordt uitvoerig aangegeven waarom ik überhaupt de GBA tot het onderwerp van mijn scriptie heb gebombardeerd. Vervolgens worden de onderzoeksvragen geformuleerd, die uitmonden in deze probleemstelling: wat was de invloed van de actors op de besluitvorming binnen het GBA project m.b.t. de vorming van een interbestuurlijk netwerk?
§4 Onderzoeksmethode Er zal in deze scriptie een complexe en weerbarstige bestuurlijke werkelijkheid worden geschetst. Het besluitvormingsproces rond GBA zal zich af blijken te spelen in een wereld van medespelers met uiteenlopende doelen en belangen. Onzekerheid en labiliteit zijn in de Pagina 11 van 173
GBA-wereld troef. En overeenstemming tussen de actors in het besluitvormingsproces lijkt haast per definitie een illusie. Feitelijk is dus aan de orde of er tussen de actors een dominante coalitie kan worden gevormd, die in staat is bepaalde beslissingen gewoonweg door te drukken. Ik zal daarom veel aandacht besteden aan de analyse van de rol van de verschillende partijen, die invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming. De besluitvormingsmethode: De methode die ik heb gekozen om het gewicht van de diverse deelnemers aan de GBAbesluitvorming vast te stellen, heet wel de besluitvormingsmethode. Volgens van Schendelen zijn er vijf methoden om invloed te meten, te weten: a) formele positie methode Bij deze methode wordt aan actor A een invloed op actor B toegeschreven, wanneer A een formele positie bekleedt die hem/haar potentiële invloed verschaft over B. De methode gaat er dus van uit dat een formele positie invloedsmiddelen verschaft. De nadelen van deze methode zijn evident. Ze meet geen feitelijke invloed, maar slechts mogelijke invloed. Of deze invloed gebruikt wordt, weten we niet. Gezien het feitelijke karakter van mijn probleemstelling moet ik deze methode als irrelevant voor de beantwoording van mijn onderzoeksvraag terzijde schuiven; b) netwerk methode De onderzoekers kijken bij deze methode als het ware naar 'wie met wie omgaat'. Het is een methode à la Henk van der Meijden. Interactie en communicatie zijn meetobjecten om een 'kliek' vast te kunnen stellen. Deze methode heeft ook aandacht voor het feitelijk rolgedrag van een dergelijk 'kliek'. De geldigheid van de benadering is volgens van Schendelen echter beperkt. Zijn argument daarvoor is dat "het opsporen van een netwerk en dit opvatten als een actor nog niet betekent dat deze actor ook inderdaad invloed heeft op de omgeving" 9. Een bijkomend nadeel van deze methode als onderzoeksbenadering voor deze scriptie ligt in het feit, dat de methode de strijdpunten definieert op individueel niveau. En dat terwijl de probleemstelling juist op institutionele actors als Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten mikt; c) participatiemethode Hier wordt er van uit gegaan dat wie deelneemt aan een besluitvormingsproces ipso facto invloed heeft. Deelname is niet alleen een noodzakelijke maar ook een voldoende voorwaarde voor invloed. Bij een overheidsproject als de GBA is het natuurlijk duidelijk wie de actors zijn, welke organisaties deelnemen aan het besluitvormingsproces. Alles is immers op schrift gesteld. Het gaat er juist om om vast te stellen wie feitelijk het meeste invloed heeft kunnen uitoefenen. Ik wijs deze benadering dan ook van de hand; d) reputatiemethode Deze benadering wordt het meest gehanteerd, maar is waarschijnlijk ook het meest omstreden. De methode houdt -volgens van Schendelen- in, dat de onderzoeker aan de respondenten in het veld vraagt wie naar hun mening het meeste invloed heeft. De vooronderstelling daarbij is dat deze mensen het best bekend zijn met de situatie en dat hun mening dus voldoende betrouwbaar en geldig is. De zwakte van deze methode is gelegen in het feit dat de percepties van de waarnemers best vertekend kunnen zijn. En de selectie van respondenten kan net zo goed vertekenend werken; e) besluitvormingsmethode Deze laatste methode let niet alleen op wie deelneemt aan het besluitvormingsproces, maar ook op het invloedsgewicht dat de actors op de uitkomsten van het Pagina 12 van 173
besluitvormingsproces hebben. De strijdpunten worden geïsoleerd, de beleidsvoorkeuren van de actors worden geïnventariseerd en vergeleken met de uitkomsten van de besluitvorming. Deze onderzoeksmethode is op te vatten als een simpele input-output analyse: de meeste invloed wordt achteraf toegewezen aan die actor, wiens eisen het dichtst bij de uiteindelijke beslissing lagen. Hoewel deze benadering goed werkbaar is, heeft ze wel degelijk nadelen. De methode levert zelden voer voor generalisaties. Soms zijn inputs van een besluitvormingsproces moeilijk op te sporen. Soms ontbreekt de output. Een fundamenteel probleem is dat van de non-decisions. Bachrach en Baratz stellen, dat zelfs wanneer een onderzoeker de voorstadia van een besluitvormingsproces bij zijn onderzoek betrekt, hij zich bij een besluitvormingsonderzoek toch slechts bezig houdt met problemen die voldoende politiek gewicht hebben gekregen om überhaupt een beslispunt te zijn. De problemen die niet op de agenda van de beslissers zijn gekomen, blijven buiten de agenda 10. Een strijdpunt wordt in deze situatie niet omgezet in een beslissing, maar bereikt de fase van de besluitvorming gewoon niet; De keuze voor de besluitvormingsmethode: Voor mijn onderzoeksdoel, beschouw ik de besluitvormingsmethode niettemin als de meest geëigende. De eerste drie methodes meten nauwelijks feitelijk rolgedrag. Terwijl ik juist daarin ben geïnteresseerd. Bovendien is het GBA-project nog steeds gaande. De machtsposities en de 'kliek' kunnen dus nog steeds van samenstelling veranderen. Voor de reputatiemethode ontbreken me de tijd en zeker de middelen om alle belanghebbenden aan diepte-interviews te onderwerpen. Bovendien werken de gevestigde reputaties uit de 'moederorganisaties' niet altijd zo sterk door in projecten. Zeker in een uniek project als van de GBA kunnen reputaties geschokt en gebroken worden. De besluitvormingsmethode heeft kortom mijn voorkeur. Ze is helder, goed te documenteren en gaat uit van feitelijk gedrag. Het GBA-project is m.i. dermate uniek dat het probleem van de niet-generaliseerbaarheid wegvalt 11. De uitkomsten van mijn analyse zijn sowieso niet helemaal te veralgemeniseren. De in-en output van het besluitvormingstraject is -zoals het in een overheidsproject betaamt- grotendeels op schrift gesteld en door mij terug te vinden. Een probleem waar ik meteen op zou stoten wanneer ik de andere methodes zou gebruiken, is het feit dat het project nog loopt. De besluitvormingsmethode geeft me namelijk de mogelijkheid de besluitvorming op de voet te volgen. Voor het probleem van de non-decisions kan ik helaas geen kant-en-klare oplossing bedenken: ik zal me noodgedwongen moeten beperken tot die beslissingen, die inderdaad op de agenda zijn verschenen. Ik wil er nog wel op wijzen dat m.i. de belangentegenstelling zeker in het begin van het project tussen BiZa en de VNG zo groot was, dat het me weinig waarschijnlijk lijkt dat er veel pijnpunten onder de tafel zijn geveegd. De strijd werd dermate op het scherpst van de snede uitgevochten -zonder dat de scherprechter (= de politiek) optrad- dat noch BiZa noch de VNG er belang bij had mogelijke agendapunten niet onder de aandacht te brengen. Samenvatting: Via de besluitvormingsmethode zal in het vijfde en laatste hoofdstuk worden vastgesteld welke actor het meest van zijn prioriteiten in de GBA-machtsstrijd heeft gerealiseerd. De besluitvormingsanalyse bestaat feitelijk uit een input-output vergelijking. De meeste invloed wordt dan toegeschreven aan degene, waarvan achteraf blijkt dat hij het meest heeft 'binnengehaald'.
§5 De verzameling van de gegevens De voor het onderzoeksdoel benodigde gegevens zijn via literatuuronderzoek en een gerichte documentenanalyse verzameld. Pagina 13 van 173
Literatuuronderzoek: Er is voor dit literatuuronderzoek dankbaar gebruik gemaakt van de faciliteiten die ter beschikking werden gesteld door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (literatuurbron Openbaar Bestuur), het departement Binnenlandse Zaken (centrale afdeling Documentatie), het archief van het Projectbureau GBA, de bibliotheek van de Nijmeegse universiteit, de bibliotheken van de Bestuursacademies Zeeland Noord-Brabant & Limburg en tenslotte de bibliotheek van Twijnstra Gudde n.v. Op deze manier zijn vrijwel alle artikelen, die sinds 1982 zijn verschenen over de GBA uitputtend verzameld en -voorzover relevant- in deze doctoraalscriptie verwerkt. Documentenanalyse: Voor de documentenanalyse is er gebruik gemaakt van door de Zuidelijke Bestuursacademies, de afdeling IBA van de VNG en het GBA projectbureau afgestane stukken. Voorts is er door mij gebruik gemaakt van relevante Tweede Kamer stukken uit het archief van de vakgroep Beleids- en Bestuurswetenschappen van de Katholieke Universiteit Nijmegen.
§6 Opbouw van deze scriptie Na dit eerste inleidende hoofdstuk komt in het tweede hoofdstuk, de gekozen theorie rond de besluitvorming in automatiseringsprojecten aan bod. Hierover is al een en ander gezegd in paragraaf 4 van dit hoofdstuk. In hoofdstuk 3 volgt dan een historisch ingekleurde schets van de besluitvorming in de voorfasen van de GBA. In hoofdstuk 4 komt de casus, het GBA project, zelf aan bod. In deze projectbeschrijving zal de nadruk komen te liggen bij die beslissingen die, vanuit de probleemstelling bezien het belangrijkst zijn geweest. In het vijfde en laatste hoofdstuk wordt het theoretisch raamwerk over de projectbeschrijving van hoofdstuk 3 en 4 gelegd. In het licht van de geformuleerde probleemstelling, zal dan worden getracht een verklaring te geven van de door de actors ingenomen posities en genomen beslissingen. In een laatste paragraaf, zullen een aantal beleidsaanbevelingen worden gedaan.
§7 Tenslotte In dit inleidende hoofdstuk werd geprobeerd aan te geven waarom nu juist het GBA project tot onderwerp van deze scriptie werd gemaakt. Eerst werd duidelijk gemaakt hoe de GBA de nieuwe bevolkingsregistratie zal uitvoeren. De huidige papieren bevolkingsadministratie zal ná 1993 vervangen worden door electronische persoonslijsten. De belangrijkste reden voor mij om juist de GBA te selecteren is, dat het genoemde project een voorbeeldwerking kent: hoe zou de overheid automatisering over meerdere bestuurslagen aan moeten pakken? De GBA weerspiegelt m.i. het netwerkkarakter van het Nederlandse openbaar bestuur. Mocht er nog een reden nodig zijn om u te overtuigen, dan is de laatste reden om de GBA als onderwerp van mijn scriptie te nemen het gegeven dat de GBA één van de meest grootschalige automatiseringsprojecten van Europa is. Vervolgens werd in voorliggend hoofdstuk de probleemstelling ontvouwd: wat hebben de actors bijgedragen aan de vorming met de GBA aan een interbestuurlijk netwerk? Tenslotte werd globaal aangegeven, hoe het opgeroepen vraagstuk zal worden onderzocht en uiteindelijk opgelost. De gekozen onderzoeksmethode is de besluitvormingsmethode. De belangrijkste strijdpunten tussen de actors worden geïnventariseerd en vergeleken met de uitkomsten van de besluitvorming. Degene die het meest zijn zin heeft gekregen, was ook de meest invloedrijke. Het hoofdstuk besloot met de opbouw van de scriptie en een Pagina 14 van 173
samenvatting.
Pagina 15 van 173
Eindnoten hoofdstuk 1: Eindnoten van hoofdstuk 1: 1 Zie: Eduard Voorn, GBA netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz.8. 2. Zie voor de gegevenscategorisering: nieuw wetsontwerp personenadministratie, Computable, 17(1984)46(16-11), blz. 5. 3. Zie voor deze definitie: Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, In enkelvoud invullen svp, Adviesnota voor een persoonsinformatiebeleid in de openbare sector, V.R.P., Den Haag, juni 1988, blz. 12. 4 Zie voor dit citaat: Eduard Voorn, GBA netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz. 8 (kolom 5, onderaan).Zie Jelle Wijkstra, IBA kijkt verder dan invoering GBA -verkokerde automatisering is niet te vermijden, in: AG Report, februari 1988, blz. 21-23. 5. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken zal in het vervolg met de gebruikelijke afkorting BiZa worden aangeduid. 6. Zie Prof.dr. H.A. Brasz, Een kleine methodologie van de bestuurskunde, VU uitgeverij, Amsterdam, 1986, blz. 5-6. 7. Zie Prof.dr. H.A. Brasz, Een kleine methodologie van de bestuurskunde, VU uitgeverij, Amsterdam, 1986, blz. 5-6. 8. Voor citaat zie: M.P.C.M. van Schendelen, 5 Politieke Invloed, in: M.P.C.M. van Schendelen (redactie), Kernthema's van de politicologie, uitgeverij Boom, Meppel/Amsterdam, 1976, blz. 131. 9. Zie P. Bachrach en M.S. Baratz, Power and poverty, New York, 1970, blz. 39-51. 10. "Op de vraag: is de GBA uniek in de wereld? luidt het eenvoudige antwoord: voorzover ons bekend is de GBA uniek in de wereld. Onze bevolkingsadministratie is op zichzelf al uniek. 11. Citaat uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken GBA-project tot bestuurlijke twistappel, Binnenlands bestuur -bijlage Beheer & Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 20-23.
Pagina 16 van 173
Hoofdstuk 2
BESLUITVORMING
In dit tweede hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet -en de bijbehorende theoretische noties- van deze doctoraalscriptie ontvouwd. De GBA is, zoals in het eerste hoofdstuk al werd vastgesteld, een automatiseringsproject. Voorbeschouwing: In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de specifieke kenmerken van de besluitvorming in automatiseringsprojecten. In paragraaf 2 zal nog wat dieper op de besluitvormingsproblematiek worden ingegaan. Daarna introduceer ik het begrippenpaar kern- en perifere actors.
§1 Het automatiseringsproject Het GBA-project is iets nieuws. Er is geen voorganger. En er is geen referentiekader. Bovendien is de bevolkingsregistratie een erg ingewikkelde zaak geworden. De ontwikkeling van het GBA informatiesysteem moest om deze 2 redenen wel een multi-disciplinair gebeuren worden. De oplossing van de problemen in de bevolkingsregistratie moest worden gevonden door samenwerking van participanten afkomstig uit verschillende organisaties en disciplines.
§2 De besluitvorming Vanwege de in de vorige paragraaf beschreven multi-disciplininariteit van het GBAproject, kan de besluitvorming binnen een dergelijke project nooit eenvoudig zijn. Kooiman noemt zo'n besluitvorming een groepsproces 12. De bestuurskundige Menting zet de zaak m.i. pas echt op scherp. Volgens hem is er een wezenlijk verschil tussen de besluitvorming in een complex, dynamisch project en de routineprocessen in de moederorganisatie 13. Volgens Menting ligt de procedure, de manier waarop de besluitvorming verloopt, in de complexe automatiseringsprojecten niet vast. De definitie van het automatiseringsprobleem en de aanpak ervan is zelfs vooraf nauwelijks te regelen. Mijn ideeën sluiten hierbij volledig aan. We zullen in het hiernavolgende hoofdstuk zien, dat in het GBA-project ook pas halfweg het project de werkelijk aanpak van het automatiseringsprobleem zich uitkristalliseerde. Volgens Menting worden in de meeste automatiseringsprojecten de relaties tussen de moederorganisatie en de projectorganisatie niet vastgelegd; deze verhouding wordt feitelijk pas tijdens het automatiseringsproject ontwikkeld. Dat is, volgens Menting, ook Pagina 17 van 173
met de onderlinge relaties tussen de actors in de besluitvorming het geval. Samenvatting: We hebben in deze paragraaf gezien, dat de besluitvorming in een automatiseringsproject om een opener en flexibeler aanpak vraagt, dan de routine-aanpak die in de moederorganisatie doorgaans wordt gehanteerd. Coördinatiemechanismen die in een gewone overheidsorganisatie toereikend blijken te zijn, zijn dat niet in de organisatie van een automatiseringsproject.
§3 Kern- en perifere actors In navolging van Jansen en Van Asch 14 en In 't Veld 15 maak ik onderscheid in kern- en perifere actors. Kernactors zijn uiteraard het sterkst bij het automatiseringsgebeuren betrokken. Perifere actors hebben daarentegen een beduidend grotere afstand tot het automatiseringsproces; zij kijken van een afstand nieuwsgierig toe. Wat zijn kernactors? Er zijn in het algemeen drie kernpartijen te onderscheiden, te weten: het management, de informatici cq. de systeemontwikkelaars en ten derde de gebruikers. Het management is bij alle fasen van het proces betrokken en is dus te bestempelen als een kernpartij. Deze kernpartij heeft een formele beslissingsbevoegdheid -managers kunnen belonen maar tevens straffen- en daarmee veel macht. De informatici zijn ook bij het gehele automatiseringsproces betrokken; zij bezitten in ieder geval een stevige portie deskundigheidsmacht. De gebruikers tenslotte, hebben in het algemeen een fase- en projectspecifieke invloed 16. Wat zijn perifere actors? Naast de partijen of personen, die in het brandpunt van het automatiseringsgebeuren staan, kunnen er actors worden onderscheiden die op een wat grotere afstand staan. Bij deze perifere actors in overheidsprojecten denken we onmiddellijk aan de politieke bestuurders en medezeggenschapscommissies. Eveneens valt te denken aan systeemen softwarehuizen, vakbonden etcetera. Samenvatting: In deze korte paragraaf hebben we kennis gemaakt met kern- en perifere actors. De laatsten staan wat verder van de besluitvorming af. De eersten staan er met hun neus bovenop.
§4 De actors in de GBA De kernactors, die in de besluitvorming van de GBA en haar voorlopers de hoofdrol spelen zijn de volgende twee 17: Binnenlandse Zaken. Dit ministerie (in het vervolg afgekort tot BiZa) treedt als coördinerend departement voor de overheidsautomatisering sterk op de voorgrond. Zijn directe betrokkenheid is eveneens groot: de bevolkingsregistratie is een wettelijke taak voor BiZa. Hoewel de GBA niet alleen een zaak is van Binnenlandse Zaken, wordt het project wel binnen de muren van dit departement ontworpen en uitgewerkt ten behoeve van de toekomstige eindgebruikers. Samengevat: de betrokkenheid van kernactor BiZa bij de GBA is vierledig: Pagina 18 van 173
a) betrokken als hoofdbeleidsbepaler voor de besluitvorming binnen het project. Het senior-management van het project is in handen van BiZa; b) betrokken als deskundige uitvoerder van het project. Deze deskundigheid valt uiteen in een administratieve, bestuurlijk-politieke en een informatietechnische poot; c) betrokken als de belangrijkste landelijke afnemer van de gegevens-output van de GBA; d) betrokken als coördinerend departement voor de overheidsautomatisering. de gemeenten. Deze spelen een driedubbele rol: a) ze leveren persoonsgegevens en b) nemen ze tevens weer af voor eigen gebruik 18. De gemeenten zijn dus de functionele gebruikers van het GBA-netwerk. Het is hun organisatiefunctie die voorwerp is van automatisering. Dit vormt de machtsbasis van de gemeenten. Om deze reden kunnen we de gemeenten ook zien als; c) medebeleidsbepaler. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (als belangenorganisatie van de gemeenten) zie ik als een gebruikersvereniging en daarmee als de 2e kernactor. Ik zie er van af om de individuele gemeenten als actors binnen het GBA-project te beschouwen. Ook het ADRAU, het automatiseringsoverleg tussen de vier grote gemeenten wil ik buiten beschouwing laten. De analyse van de besluitvorming zou dan nodeloos ingewikkeld worden. Bovendien loopt vrijwel alle communicatie tussen de gemeenten en het GBAprojectbureau via de VNG-schijf. De VNG kent de verschillende overlegstructuren, waarin het persoonsinformatiebeleid op de een of andere manier aan de orde komt. We zullen de volgende groepen in deze scriptie tegenkomen: a) Commissie Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (IBA) b) Overleggroep Persoonsinformatie van de IBA c) Commissie Bevolkingsaangelegenheden 19; Op de achtergrond van het besluitvormingsproces figureren de perifere actors: de politiek. De politiek zie ik vooral als de Tweede Kamer. Deze stelt op voorstel van Binnenlandse Zaken de beleidskaders vast en hakt eventuele knopen door. De politiek is een actor die vanuit de periferie af en toe sterk op de voorgrond treedt; nauw betrokken gegevensafnemende departementen als Financiën (belastinggegevens) en Defensie (dienstplichtzaken). Deze departementen spelen op de achtergrond mee als actieve gebruikers; de binnen de Stichting Interkerkelijke Leden Administratie verbonden religieuze afnemers van persoonsgegevens (SILA) 20. De SILA speelt als specifieke gegevensafnemer uiteraard een perifere rol; de directe gebruikers verenigd in de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire Zaken (VBM) 21. Ook de VBM doet mee in het GBA-spel als perifere actor; de Computer Service Industrie (de systeem- en softwarehuizen). Deze bedrijven leveren de soft- en hardware voor het computernetwerk. Hun rol speelt zich vooral op het uitvoeringsniveau af. Met name de koppeling van de gemeentelijke computers op het GBAnetwerk is hun terrein. De rol van de Computer Service Industrie is dan ook slechts binnengemeentelijk van belang. Landelijk gezien vervult de CSI een miniem bijrolletje Pagina 19 van 173
als technisch uitvoerder van het door BiZa (GBA-projectbureau) en de VNG uitgewerkte systeemontwerp; de belangenverenigingen voor de geregistreerden (= de burgers cq. de passieve gebruikers van de GBA): de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de Consumentenbond. We kunnen deze beide groeperingen zien als "waakhonden", die weliswaar géén beleidsbepalende maar wel een beleidsadviserende rol vervullen. Dit type belangenorganisaties wordt ook wel aangeduid als referentie-adviesgroepen. Vooral de invloed van de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie mag niet onderschat worden; Samenvatting: In deze vierde paragraaf hebben we kennis gemaakt met de actors in het GBA-project. Er zijn twee zogenaamde kernactors, BiZa en de VNG. Gezien de probleemstelling zal vooral de rol van deze twee door mij benadrukt worden. Verder kwamen we nog een rits 'perifere' actors tegen. §5 Macht Wil een automatiseringsproject werkelijk kans van slagen hebben, dan moet er sprake zijn van enige coördinatie, van afstemming van de projectdelen op elkaar. Deze coördinatie moet voortdurend in het besluitvormingsproces tot stand worden gebracht. Beslissingen dienen elkaar in een logische reeks op te volgen en zo besluitvormingsketens te vormen. Hoewel ik erken, dat macht niet de enige coördinatiefactor is, maar er eentje is uit een heel scala van organisatieculturele en -structurele factoren, wil ik de besluitvorming rond het GBA-project toch vooral zien vanuit een machtsoptiek. Het verschijnsel macht: Weber omschrijft macht als de mogelijkheid dat men instructies tegen zijn zin aanvaardt 22 . De ondergeschikten wijzigen dus hun gedrag in de door de gezaghebbenden gewenste richting. "Macht" wordt door Weber dus gekoppeld aan "gezag". Macht beperkt dus het aantal handelingsalternatieven in een organisatieproces. Om deze reden speelt de factor macht altijd een belangrijke rol bij de coördinatie in organisaties. Macht beïnvloedt de beslissingen in een project door de uitsluiting van potenties, door het aangeven van sancties. Het verloop en het resultaat van een automatiseringsproject als de GBA moet dan wel sterk afhankelijk van de machtsverhoudingen tussen de actors. Macht is m.i. de primaire conditie waaronder zich de uitkomsten van een besluitvormingsproces kristalliseren 23. Macht en automatisering: Macht is een bepalende factor in elke sociale relatie. Voor een goed begrip van het besluitvormingsproces, moeten we ons dus concentreren op de machtsrelaties binnen de organisatie 24. In de eerste paragrafen van dit hoofdstuk is aangetoond, dat een automatiseringsproces te beschouwen is als een gewoon organisatieproces met een aantal specifieke kenmerken. Machtsprocessen zullen dus ook het verloop -en daarmee de besluitvormingvan automatiseringsprojecten sterk beïnvloeden. Door het effect van 'neuzen gelijk zetten', beoordelen de sociologen Riesewijk, Warmerdam en Martens het effect van de factor 'macht' doorgaans als gunstig. Maar in een ernstig geval kunnen machtsprocessen ook afbreuk doen aan het resultaat van projecten. De sociologen Riesewijk en Warmerdam hebben dit effect empirisch in meerdere cases geconstateerd.
Pagina 20 van 173
Machtsprocessen bij automatiseringsprojecten: Hoewel de onderzoekingen van Riesewijk c.s. betrekking hebben op automatiseringsprojecten in het bedrijfsleven, ben ik van mening dat ik hun typologie van machtsprocessen in de I&A wereld toch naar voren moet brengen. Als richtinggevend kader wel te verstaan. Welnu, op basis van empirisch onderzoek, onderscheiden Riesewijk en Warmerdam eigenlijk vier duidelijke soorten machtsprocessen 25: 1. De strijd op het gebied van de locatie van de automatiseringsfunctie (centraal versus decentraal). Men wil de automatisering in "eigen hand houden". Het automatiseringsproject wordt een "tijdelijk vehikel van de al langer bestaande machtsstrijd tussen organisatiedelen" 26. In principe is de arena van deze strijd het totale openbaar bestuur, maar de strijd verplaatst zich tijdelijk naar de beperkte en meer overzichtelijke arena van de projectorganisatie. De (de)centralisatiestrijd om autonomie of medebewind tussen het Rijk en de gemeenten is al heel oud. Het GBA-project zou inderdaad best wel eens een voertuig kunnen worden van deze al veel langer bestaande latente machtsstrijd; 2. Problemen, die voortkomen uit weerstanden van bepaalde groepen gebruikers. Men wil informatie niet gebruiken, omdat men geen vertrouwen heeft in de betrouwbaarheid ervan. Of men wil informatie niet verschaffen, uit vrees dat het nieuwe informatiesysteem fraudegevoelig zou kunnen zijn. Volgens Riesewijk c.s., zijn dit soort problemen vrijwel altijd van voorbijgaande aard 27. De persoonsregistratie is een erg privacygevoelige registratie. Problemen op dit vlak kunnen we dus verwachten met de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie. Conflicten door onbekendheid cq. angst voor moderniteiten zijn te verwachten met de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken; 3. Competentiegeschillen. Dit type moeilijkheden ligt in de taken- en bevoegdhedensfeer. Onduidelijke of onvolledige taak- en bevoegdhedenomschrijvingen zijn de veroorzakers van dit type conflicten. Ook deze problemen zijn -volgens Riesewijk c.s.- niet van structurele aard 28: de Gordiaanse knopen worden uiteindelijk doorgehakt. Volgens het adagium "waar ambtenaren zijn, zijn competentieconflicten" kunnen we dit type geschillen eveneens in deze scriptie tegenkomen. We zullen wel zien of ze al dan niet structureel van aard zijn; 4. Conflicten op basis van deskundigheidsvragen. "Kennis is macht" luidt een bekend gezegde. Op basis van hun deskundigheid kunnen actors sleutelposities in de projectorganisatie gaan innemen. Sleutelposities, die ze niet meer af zullen staan. Soms kunnen andere partijen hun geen tegenspel meer bieden; de leken komen of in gijzelaarsposities terecht (= men durft geen domme vragen meer te stellen) of gaan allengs meedenken in de trant van de 'deskundige' 29. Ook deze conflicten zijn, volgens Riesewijk cum suis, meestal niet van structurele aard. Zeker bij kleine gemeenten doet het gezegde "in het land der blinden is eenoog koning" de waarheid eer aan; In hoofdstuk 3 tot en met 7 zullen we kennis gaan maken met bovenstaande conflicttypen met betrekking tot de automatisering van de bevolkingsadministratie. De vier typen komen dan weer terug. Samenvatting: Macht bleek in deze vijfde paragraaf de belangrijkste samenbrengende factor in een Pagina 21 van 173
automatiseringsproject. "Macht" beperkt het aantal besluitvormingsalternatieven sterk en kan daardoor een zekere mate van samenhang in een project aanbrengen. Maar macht brengt ook problemen met zich mee. Op basis van machtsverschillen kunnen er allerlei conflicten ontstaan rond de thema's (de)centralisatie of autonomie, onbekendheid met het fenomeen automatisering, competentiegeschillen en deskundigheid.
§6 Tenslotte In dit hoofdstuk is zijn de onderliggende gedachten van deze scriptie ontvouwd. Eerst werden de specifieke kenmerken van automatiseringsprojecten op de voorgrond geplaatst. Zo bleek een automatiseringsproject dynamische, multidisciplinair en complex te zijn. Bovendien moet in het project naar de oplossing van een probleem nog worden gezocht. Dat vraagt om een flexibele en open projectorganisatie. Verder is in dit hoofdstuk naar voren gebracht, dat er in automatiseringsprojecten sprake is van specifieke belangenstructuren; de besluitvorming is een groepsproces hebben we gezegd. De factor macht brengt echter samenhang aan in dit groepsproces. Macht zie ik als een belangrijk sturend element in een automatiseringsproject. Macht beperkt het aantal alternatieven, die de actors elkaar willen opleggen. Dat wil niet zeggen, dat er geen conflicten tussen de actors in de besluitvorming kunnen ontstaan.
Pagina 22 van 173
Eindnoten hoofdstuk 2: Eindnoten van hoofdstuk 2: 1. Zie J. Kooiman, Besturen is beslissen: analyse van besluitvorming bij de overheid, Meppel, 1970, blz. 4. Zie tevens: H.A. Simon, The new science of management decision, Free Press, New York, 1960, blz. 17; 2. Zie: prof.dr. C.L. Menting, Waarnemen van besluitvormingsprocessen, in: Beleidswetenschap 2(1988)3(september), blz. 256-279. Menting behandelt in dit artikel globaal de analyse van alle incidentele niet programmatische besluitvormingsprocessen. En sluit hiermee aan bij de terminologie van Simon. Zie vorige noot. 3. Zie T. Jansen & A. van Asch, Gebruikersparticipatie bij automatisering. Negen richtlijnen, in het tijdschrift: Informatie 28(1986)6 (juni), blz 593. 4. Zie voor deze bewering: In 't Veld, Manager en informatie -Informatiesystemen met of zonder computer, Elsevier, Amsterdam/Brussel, 1986. 5. Cf. Bernard Riesewijk, Automatisering: contingentie, macht en semantiek, Intern paper, Vakgroep BBW, K.U.N., Nijmegen, 16-91986, blz. 25-26. Dit paper is te verkrijgen via de genoemde vakgroep. 6. Naast de hier genoemde actors zijn er nog ± 300 andere gegevensafnemende actors. Te denken bij dit cluster van afnemers is o.a. aan gedeconcentreerde Rijksdiensten maar ook zelfstandige bestuursorganen als het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Sociaal Cultureel Plan Bureau. Deze groep van 300 actors staat in de GBA-wereld wel bekend als de "landelijke afnemers". Deze term zal dan ook in deze scriptie bij voortduring worden gehanteerd. 7. De VNG geeft hierbij het volgende uitputtende overzicht van binnengemeentelijke informatiebehoeften: verkiezingen, reisdocumenten, dienstplichtregistratie, decoraties, leerplichtregistratie, politie, vreemdelingendienst, rampenbestrijding, brandweer, vuurwapenreglement, rijtijdenbesluit, parkeervergunningen, rijbewijzen, statistisch gemeentelijk onderzoek, administratie nutsbedrijven, culturele registraties (bibliotheekabonnementen etc.), recreatie (zwembad etc.), de gemeentelijke sociale dienst, maatschappelijk werk, Gemeentelijke Gezondheidsdienst, jeugdgezondheidszorg, onderzoek ruimtelijke ordening, woonruimtecartotheek, woonruimteverdeling, gemeentelijke hypotheekgaranties, huursubsidies, subsidies eigen woningbezit, onroerend-goed belasting en de andere gemeentelijke belastingen. Bron: VNG, GBA en binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks no. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, 1987, blz. 27-31. 8. Bron: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 23. 9. Zie hiervoor onder andere: Vincent Vreeken, Nog niet alle hindernissen van het GBA project zijn opgelost - merkonafhankelijkheid blijkt groot struikelblok te zijn, in: Computable 21(1988)7 (19 februari), blz 27 + Jan Holvast, Geloofsregistratie heilig verklaard, in: Privacy & Registratie 13(1988)2 (juni), blz. 19 -20. 10. Voor een goed begrip: dit is een belangenvereniging van gemeente-ambtenaren, welke werkzaam zijn bij de Afdeling Bevolking cq. Burgerzaken. De VBM is dus een vereniging van directe gebruikers. Directe gebruikers zijn met andere woorden de mensen die werkelijk werken met de bevolkingscomputer. 11. Zie voor deze definitie: Max Weber, The theory of social and economic organization (translation of Parsons and Henderson), New York, 1947, bladzijde 152. Zie ook J.H. Nagel, The descriptive analysis of power, New Haven, 1975. 12. Zie hiervoor o.a.: Prof.dr. B. de Brabander en prof.dr. G. Thiers, Een onderzoek naar de succesfactoren van automatisering, Informatie 25(1983)12(december), blz. 13-21; 13. Zie hiervoor ook het bestuurskundige handboek: U. Rosenthal, M.P.C.M. van Schendelen en A.B. Ringeling, Openbaar bestuur, 3e druk, H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan/den Rijn, 1982, blz. 92-95. Pagina 23 van 173
14. Zie voor dit empirisch onderscheid: Bernard Riesewijk & John Warmerdam, Het slagen van automatiseringsprojecten, ITS/BBW, Nijmegen, augustus 1988, blz. 226. 15. Idem. 16. Idem. 17. Ibidem. 18. T. Jansen en A. van Asch, blz. 593 (zie noot 3 van dit hoofdstuk). Zie verder ook Bernard Riesewijk & Wil Martens, Belangen in de systeemontwikkeling, in: M&O, (1989)1(januari), blz 18-34.
Pagina 24 van 173
Hoofdstuk 3 Van persoonskaart naar persoonslijst
In het vorige hoofdstuk is de concrete onderzoeksopzet van deze scriptie aan de orde geweest. Tevens is er een idee gegeven van wat ik onder besluitvorming versta en wat kern- en perifere actors zijn in de besluitvorming van het project Gemeentelijke Basis Administratie. Verder kwam naar voren dat de factor 'macht' een belangrijk sturend element is in een automatiseringsproject. In dit hoofdstuk zal ik een beschrijving geven van de directe voorganger van het project "Gemeentelijke Basis Administratie", de "Centrale Personen Administratie" (in het vervolg afgekort tot CPA) en de andere voorlopers van de GBA. De GBA zelf, zal pas in hoofdstuk 4 aan de orde komen. Voorbeschouwing: Wat kunt u in dit hoofdstuk verwachten? In de eerste paragraaf besteden we aandacht aan het fenomeen bevolkingsadministratie. Bevolkingsgegevens zijn voor bijna elke overheidstaak nodig. Daarna komt het voortraject van het belangrijke wetsontwerp CPA aan de orde. We spreken dan over het tijdvak 1967 tot circa 1976. Het Rijk vindt dat de ouderwetse manier van persoonsgegevens registreren in toenemende mate te foutgevoelig, te star en te langzaam wordt. De persoonsregistratie moet met andere woorden worden geautomatiseerd. De adviezen van de hiervoor ingestelde commissies culmineren uiteindelijk in het voorontwerp CPA.
§1 De uitgangspositie De in deze scriptie tot onderwerp gekozen GBA, is het resultaat van een lang ontwikkelingsproces. In dit hoofdstuk komen de voorgangers van de GBA aan de orde. En in deze paragraaf wordt met name de uitgangspositie beschreven: dat is de periode 1887 tot en met 1967. Elke gemeente verzamelt en registreert persoonsgegevens in de bevolkingsadministratie of -registratie. Beide begrippen zullen door elkaar heen worden gebruikt. Het doel van een dergelijke persoonsregistratie 30 is, om deze gegevens aan die instanties te verstrekken voor wie de persoonsinformatie noodzakelijk is voor de uitvoering van hun (wettelijke) taak. Vrijwel alle overheidsadministraties leunen sterk op de bevolkingsadministratie voor hun persoonsgegevens. Sommige administraties krijgen hun informatie zelfs helemaal van de bevolkingsregistratie. De dienstplicht, de leerplicht, de belastingen en de overheidspensioenen (AOW/AWW) konden niet worden uitgevoerd zonder de bevolkingsadministratie. Maar ook de uitvoering van een groot aantal sociale verzekeringswetten (WW, WWV, ZW etc.) zou niet goed mogelijk zijn zonder de bevolkingsgegevens. De rol van de bevolkingsregistratie: Pagina 25 van 173
De bevolkingsregistratie speelt een belangrijke rol in de vele persoonsregistraties, die de overheid bijhoudt. De bevolkingsregistratie is de belangrijkste toetssteen voor de juistheid van de andere bestanden. Dat komt omdat er zoveel procedures in het leven zijn geroepen om de persoonsgegevens actueel en betrouwbaar te houden. Burgers komen zelf hun veranderingen bij de gemeentelijke afdeling Bevolking aangeven. Ze hebben daar zelf ook belang bij. Voor de uitkering, de kinderbijslag, het paspoort, het rijbewijs, en de verkiezingsoproep moeten de gegevens in de bevolkingsboekhouding kloppen. Het belang van de gemeente bij accurate gegevens is minstens net zo groot. Het efficiënt verstrekken van allerlei uitkeringen, woonvergunningen en het richten van het huisvestingsbeleid op de bevolkingsontwikkeling zijn allemaal zaken die staan of vallen met een goede bevolkingsregistratie. Daarbij mag een gemeente natuurlijk niet helemaal afgaan op de mededelingen van de burgerij. In de praktijk blijkt dat sommigen het in bepaalde situaties juist in hun belang achten om onjuiste informatie op te geven voor het krijgen van een uitkering over allerlei reisdocumenten. Iedereen kent wel zogenaamd "zelfstandig wonende" studerende kinderen. Het opgegeven woonadres heeft dan een 'postbusfunctie' 31. Hoe gaat de bevolkingsregistratie in zijn werk? De gegevens van iedere inwoner van Nederland worden sinds 1938 vastgelegd op een persoonskaart. De kaart voor een man is geel gekleurd, die voor een vrouw is (licht)grijs van tint. De voorzijde van zo'n persoonskaart wordt gebruikt om gegevens van de persoon zelf en zijn huwelijkspartner vast te leggen. De achterzijde biedt ruimte voor gegevens betreffende de kinderen en eventuele stiefkinderen. Soms worden hier allerlei verklarende aantekeningen (vak 35) op gemaakt. De persoonskaart, die bij de geboorte van iemand wordt aangelegd, volgt hem of haar als het ware gedurende het hele leven. Van gemeente tot gemeente. Bij het overlijden wordt de persoonskaart uit de circulatie genomen en opgenomen in het Persoonskaartenarchief van Binnenlandse Zaken. Personen, die met geen enkele gemeente een band hebben, worden opgenomen in het Centraal Persoonsregister onder beheer van Binnenlandse Zaken. Figuur 3.1 Het transport van persoonskaarten
Pagina 26 van 173
Bron: Van PK naar GBA, BiZA, 1987, blz. 10 Korte geschiedenis: De huidige bevolkingsboekhouding is ruim 100 jaar oud. Hij vindt zijn grondslag in de Wet Bevolkings- en Verblijfregisters van 17 april 1887 (Staatsblad 1887, no. 67) en in een Algemene Maatregel van Bestuur, bij Koninklijk Besluit van 29 augustus 1967 (Staatsblad 1967, no. 442) vastgesteld. De Wet en het Besluit Bevolkingsboekhouding bevatten een reeks van voorschriften over het aanleggen, inrichten, bijhouden en bewaren van bevolkings- en verblijfsregisters. Het Besluit Bevolkingsboekhouding is trouwens in de loop van de jaren een aantal keren gewijzigd. Krachtens het huidige Besluit mag de minister van Binnenlandse Zaken voorschriften geven over de uitvoering van de bevolkingsadministratie. Dit is met andere woorden de juridische grondslag, waarop deze minister maatregelen kan nemen om de bevolkingsregistratie te veranderen. Krachtens het geldende Besluit is de uitvoering van de registratie opgedragen aan de gemeenten. De gemeenten zijn daarbij verantwoordelijk voor het aanleggen, inrichten en bijhouden van de persoonsgegevens in de vorm van papieren persoonskaarten. Genoemde Rijksinspectie -ressorterend onder Binnenlandse Zaken- houdt toezicht op een juiste naleving door de gemeenten van de bepalingen van het Besluit 32. Samenvatting: Als afsluiting kunnen we stellen dat de bevolkingsboekhouding in het tijdvak 1887-1967 een decentrale opzet kende. Binnenlandse Zaken heeft de competentie beslissingen te nemen ten aanzien van de uitvoering van de bevolkingsboekhouding. De uitvoering en het beheer van de persoonskaartregisters was echter in gemeentelijke schoot gelegd. In deze paragraaf kwam verder de werking van de huidige 'persoonskaartenregistratie' naar voren.
§2 De periode 1968-1975 De in deze scriptie tot onderwerp gekozen Gemeentelijke Bevolkings Administratie, is het resultaat van een lang ontwikkelingsproces. Nadat in de vorige paragraaf de uitgangspositie van het project werd beschreven, komt nu het voortraject aan de orde. Dit voortraject leidde in 1976 tot de voorloper van de GBA, de Centrale Personen Administratie (in het vervolg afgekort tot CPA). De commissie Simons: Door het Rijk werd langzaam maar zeker onderkend, dat de in §1 behandelde manier van persoonsgegevens registreren te foutgevoelig, te langzaam en vooral ook te star was opgezet. Kortom, het ministerie van Binnenlandse Zaken vond, dat de ouderwetse manier van persoonsgegevens bijhouden op de helling moest. Nu kwamen de CPA-plannen van de regering niet zomaar uit de lucht vallen, maar waren gebaseerd op de conclusies van een groot aantal studiecommissies. Deze ad-hoc commissies werden door Binnenlandse Zaken ingesteld. De eerste uit de reeks studieclubjes was de zogeheten Commissie Simons, die in 1967 haar rapport rond de automatisering van de bevolkingsregisters uitbracht. Simons c.s. concludeerden, dat: a) uit oogpunt van doeltreffendheid een geautomatiseerde centrale personen administratie de functie van de gemeenten als verstrekker van persoonsgegevens aan Pagina 27 van 173
het Rijk zou moeten overnemen. Door de enorme groei van de overheidsbemoeienis met de samenleving is er een "run" ontstaan op bevolkingsgegevens. De aanlevering van deze -op papieren persoonskaarten geformuleerde- gegevens door de gemeenten aan verschillende Rijksinstanties nam niet alleen teveel tijd in beslag, maar gebeurde ook veel te versnipperd; b) uit oogpunt van doelmatigheid de communicatie tussen de CPA en de gemeenten via een eenduidig administratienummer op de persoonskaarten zou moeten verlopen. Dit A-nummer zou als sleutel in de electronische databases moeten gaan fungeren. Het rapport van de commissie Simons leidde er toe, dat in 1967 per circulaire Binnenlandse Zaken op punt B voorgoed haar beleid wijzigde: voortaan mocht er van BiZa een administratienummer worden toegekend aan elke burger 33.
De commissie Westerhout: BiZa wilde een nadere uitwerking van de conclusies van de commissie Simons. De volgende stap in de besluitvorming is de commissie Westerhout. In 1968 werd door BiZa de commissie Westerhout ingesteld, die de volgende opdracht meekreeg: een onderzoek in te stellen naar de mogelijke gevolgen van het invoeren van een centrale personenadministratie en het A-nummer. In 1970 verscheen het eindrapport van deze commissie. Haar gevolgtrekking was, dat zowel de CPA als het administratienummer positief beoordeeld moeten worden. De CPA en het A-nummer konden het beste tegelijkertijd ingevoerd worden. Een gezamenlijke wettelijke basis voor èn de Centrale Personen Administratie èn het privacygevoelige Administratienummer zou een hoop rompslomp kunnen besparen. Al in hetzelfde jaar nam de regering beide conclusies over. Zowel op de punten A als B van de commissie Simons was Binnenlandse Zaken nu om. Beide verregaande beleidswijzigingen, maakten veel reacties los. Reactie van de VNG: De gemeenten leken de komst van de Centrale Personen Administratie te beschouwen als een bedreiging van hun autonomie. Bovendien vormde de CPA een doorkruising van de in 1968 binnen de Stichting tot Ontwikkeling van de Automatisering van de Gemeenten (SOAG) afgesproken gemeenschappelijke beleidslijn van een gezamenlijke door SOAG begeleidde- gemeentelijke aanpak van de informatievoorziening. SOAG was een koepelorganisatie van voor de gemeenten werkende rekencentra. De gemeenten probeerden binnen SOAG te komen tot gemeentelijke afspraken in het kader van de binnengemeentelijke informatiesystemen. Het boterde overigens niet best tussen de in SOAG verband opererende gemeenten en rekencentra, zodat de gemeenten moeilijk tot een eensluidend oordeel over de rapporten van de commissies Simons en Westerhout konden komen. Over het SOAG-debâcle zullen we in paragraaf 4 nog meer vernemen. Reactie van de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie: Het Comité Waakzaamheid Persoonsregistratie zag met het A-nummer een donker schrikbeeld opdoemen: burgers zouden in de nabije toekomst weleens kunnen degraderen tot nummers. Vooral de -via het A-nummer mogelijk gemaakte- koppeling van databanken speelde een grote rol in dit schrikbeeld. De bescherming van de burgers vereiste een aparte en goed uitgebalanceerde Privacywet. Het werd volgens deze belangenorganisatie hoog tijd dat zo'n wet er eindelijk eens kwam. Ondanks de hier geuite kritiek, ging Binnenlandse Zaken onverdroten verder op de ingeslagen Westerhoutse-weg. Bij de behandeling in de 2e Kamer van de begroting van het ministerie in 1971 werd er aangekondigd, dat er een raamwet voorbereid werd om Pagina 28 van 173
de CPA en het A-nummer van een gezamenlijke wettelijke basis te voorzien 34. Net zoals de commissie Westerhout wilde. Echter, de Kamer vond de in voorbereiding zijnde raamwet nogal magertjes vanwege het ontbreken van een privacyregeling. De Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie kreeg dus bijval uit de 2e Kamer. Samenvatting: In deze paragraaf zijn twee commissies aan het woord geweest. De commissie Simons stelde dat de bevolkingsregistratie geautomatiseerd moest worden en dat daarvoor o.a. een uniek Administratienummer aan iedere Nederlander moest worden toegekend. Op basis van dit zogenaamde A-nummer zou een centraal personenregister toegankelijk gemaakt kunnen worden voor de landelijke afnemers van de (gemeentelijke) bevolkingsgegevens. De 2e commissie -de commissie Westerhout- gaf een praktische invulling aan de conclusie van Simons & Co. De VNG had nog geen afgerond oordeel over de bevindingen van de beide commissies. Dat kon ze ook niet meteen klaar hebben, aangezien het gemeentelijke automatiseringsplatform -de SOAG-juist in deze periode aan het ontploffen was. De VNG leek automatisering vooralsnog best te vinden, zolang de autonomie van de gemeenten maar niet bedreigd wordt. De Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie had een scherpere tong: zij is beducht voor een "Big Brother is watching you!"-effect.
§3 Het voorontwerp CPA: 1976-'81 In deze paragraaf zullen we zien dat BiZa -ondanks kleine concessies aan de tegenspelers- de CPA wenst door te zetten. Het "Westerhoutse" idee van de overkoepelende raamwet laat BiZa vallen. De besluitvorming rond de Privacywet en de CPA-wet wordt namelijk in tweeën gesplitst. De stevige kritiek van de gemeenten op een centraal opgezette persoonsregistratie komt eveneens aan de orde. Van raamwet naar Privacywet: Onder druk van VNG, de Tweede Kamer en de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie neigde een aantal jaren later Binnenlandse Zaken er naar om het idee van een raamwet alsnog te laten vallen. Men wilde alsnog plaats inruimen voor de rechten van de burger in de vorm van een aparte Privacywet. De commissie Bescherming Persoonlijke Levenssfeer (in de wandelgangen naar haar voorzitter, de commissie Koopmans genoemd), kreeg de taak mee de zaak uit te zoeken. Koopmans c.s. adviseerden positief. De taak van de commissie werd veranderd in het voorbereiden van een wetsvoorstel voor een Privacywet. De proefballon CPA: Nu de Privacywet en de CPA van elkaar werden gescheiden, moest de CPA een aparte wettelijke status krijgen. De ambtenaren van BiZa togen aan het werk. En het resultaat van hun arbeid was het voorontwerp van de Centrale Personen Administratie. BiZa was vooraf al wantrouwend over de reacties uit het veld. Men introduceerde het voorontwerp dan ook als een proefballon. Het voorontwerp van wet werd in 1976 -in Haagse termen"om de discussie rond de CPA te bevorderen" gepubliceerd. Binnenlandse Zaken bleek met dit voorontwerp vast te willen houden aan de conclusies van de commissie Westerhout. De belangrijkste punten uit het voorontwerp van wet CPA van 1976 waren voor ons onderzoeksdoel: a) het feit dat BiZa bleef porteren voor een Centrale Personen Administratie en b) een landelijk uniek A-nummer voor elke burger; c) het gegeven dat BiZa het idee van een raamwet had laten vallen.
Pagina 29 van 173
BiZa wilde de reacties van het veld over deze drie issues vernemen. Het voorontwerp CPA werd daarom, samen met het interimrapport van de staatscommissie Koopmans 35 aangeboden aan de belanghebbenden. Reactie van de commissie Koopmans: De commissie vond dat het voorontwerp nog steeds tè weinig garanties bood om misbruik van de persoonsgegevens tegen te gaan. Koopmans c.s. zouden vooral de privacyregeling van het privacygevoelige A-nummer beter uitgewerkt willen zien. Dit ondanks het feit dat er een aparte Privacywet zou komen. Reactie van de VNG: Maar niet alleen de commissie Koopmans reageerde afwijzend op de plannen van Binnenlandse Zaken. De VNG had de erfenis van SOAG opgeëist. De VNG was nu op automatiseringsgebied weer de enige spreekbuis van gemeentelijk Nederland. De gemeenten bleken furieus op BiZa. Bij monde van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, betreurde men het "dat aan de huidige opzet van de gemeentelijke bevolkingsadministraties wordt voorbijgegaan en dat niet de gelegenheid wordt aangegrepen om de bevolkingsboekhouding fundamenteel aan de eisen van deze tijd aan te passen" 36 . De VNG was des duivels over het feit dat sinds jaar en dag de persoonsgegevens gratis door de gemeenten aan de rijksafnemers werden geleverd. En dat op een vooroorlogse manier: met behulp van via persoonskaarten ingevulde formulieren. De angel zit hem -volgens de VNG- in het gegeven dat veel gemeenten voor de eigen informatievoorziening hun bevolkingsadministratie automatiseerden. En zulks houdt een dubbele bevolkingsboekhouding in. Gezien de penibele financile situatie van veel gemeenten wordt deze gedwongen dubbele bijhouding van persoonsgegevens (geautomatiseerd voor binnengemeentelijk gebruik en handmatig op persoonskaarten voor de gegevensuitwisseling met het Rijk) in toenemende mate onbetaalbaar 37. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten voerde bovendien als tegenargument tegen de CPA aan, "dat de CPA een extra registratie is en als zodanig per definitie een nadelige factor is voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer" 38. Een centrale registratie op rijksniveau moet immers noodzakelijk uitgaan van de gemeentelijke gegevens. En BiZa's plannen zouden beide registratievormen, de geautomatiseerde CPA en het gemeentelijke persoonskaartensysteem, inderdaad naast elkaar laten opereren. Samenvatting: Samengevat kunnen we stellen, dat gedurende de periode 1976 tot 1982 BiZa bleef porteren voor een Centrale Personen Administratie die zijn gegevens zou putten uit de ouderwetse gemeentelijke persoonskaartenregisters. Dat zou dus betekenen, dat er twee bestanden naast elkaar zouden gaan opereren. Een parasitair centraal bevolkingsbestand, dat alle persoongegevens via de gemeentelijke persoonskaartenregisters aangeleverd zou krijgen. BiZa wenste tevens een landelijk uniek A-nummer voor elke burger. De enige concessie die Binnenlandse Zaken in deze periode deed aan de VNG plus de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie, was het laten vallen van het idee van een raamwet voor de CPA èn de bescherming van de privacy. In de volgende paragraaf maken we kennis -zoals beloofd- met de Stichting tot Ontwikkeling van Automatisering bij de Gemeenten.
§4 SOAG In deze paragraaf maken we opnieuw kennis met de Stichting tot Ontwikkeling van Pagina 30 van 173
Automatisering bij de Gemeenten (hierna SOAG te noemen). Wat was SOAG eigenlijk? SOAG was -zoals we in paragraaf 2 al hebben gezien- een gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten, die tot taak kreeg voor de grote rekencentra computerprogramma's te ontwikkelen, die bruikbaar moesten zijn voor alle gemeenten. SOAG heeft een tijdje gefunctioneerd als een soortement koepelorganisatie van gemeenten en rekencentra op het terrein van de geautomatiseerde informatievoorziening. De gemeenten probeerden binnen SOAG te komen tot feitelijke afspraken in het kader van de binnengemeentelijke informatiesystemen. SOAG in een vogelvlucht: R.A.M. Meijer zegt over SOAG: "de technici van SOAG gingen echter met het bestuur op de loop. De afstand tussen de techniek en het bestuur van deze gemeenschappelijke regeling was in die tijd nog heel groot. Programma's kwamen of niet af, of kregen veel te dure toeters en bellen voor de kleinere gemeenten" 39. Ton van der Wiel, een politicoloog die na het hoofd van de VNG-afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (R.A.M. Meijer) het woord mag doen, werkt eveneens bij de IBA. Van der Wiel geeft het volgende resumé van het SOAG-gebeuren: "In het begin van de jaren '70 waren er namelijk een twintigtal regionale rekencentra opgericht ten behoeve van de gemeenten. Het idee dat vooral kleinere gemeenten een eigen computer konden installeren voor hun financiële en personele administratie was onwezenlijk. Dat was gewoon veel te duur. Wie kon er in die tijd trouwens met een computer omgaan? Deze 20 regionale rekencentra gingen in SOAG-verband de gemeenten bedienen. Weliswaar stond er niet één centrale computer voor de Nederlandse gemeenten te draaien, maar toch vormde SOAG het klapstuk van de centralistische tendens in het gemeentelijk automatiseringsdenken ... Sinds het eind van de jaren zeventig dalen echter de prijzen van computers in sterke mate ... en deze ontwikkeling maakte het mogelijk voor kleine organisaties om in toenemende mate zelf rekenwonders aan te schaffen: decentralisatie dus" 40. Centralisatie versus decentralisatie: Hoewel de stelling dat SOAG sterk centraliserend werkte, zeker verdedigd kan worden, moet dit niet verward worden met centralisatie in de zin waarin het begrip doorlopend in deze scriptie wordt gebruikt. Deze scriptie behandelt namelijk de machtsstrijd tussen BiZa en VNG op het GBA-front. 'Centraal' staat dus voor BiZa, 'decentraal' staat voor de gemeentelijke periferie. In SOAG-verband hebben de begrippen "centraal" en "decentraal" een wat andere betekenis: "centraal" staat dan voor SOAG als belangenorganisatie op automatiseringsgebied van de gemeenten en de 20 regionale rekencentra. Decentraal heeft dan meer de lading van 'elke gemeente is koning over haar eigen automatisering. Het begrip (de)centralisering heeft op deze manier een andere lading. Het ontploffen van SOAG en haar betekenis: Het uiteenspatten van SOAG in 1981 betekende dat de poging om vanuit de gezamenlijke gemeentelijke rekencentra een gezamenlijk informatie- en automatiseringsbeleid te formuleren mislukte. Vanwege het desastreuze einde van SOAG duurde het een hele tijd voordat de gemeenten met een afgerond oordeel konden komen over de automatisering van de bevolkingsadministratie. Een aantal rekencentra en gemeenten waren zelfs een hele tijd niet meer "on speaking terms". Ná SOAG was er in ieder geval even geen gespreksplatform meer, waarop de gemeenten konden praten over hun informatiebeleid; in het algemeen gold dat veel gemeenten de verbetering van hun informatievoorziening een tijd lang liever individueel dan gezamenlijk aanpakten. Dat duurde totdat de VNG-afdeling IBA in het door SOAG ontstane gat Pagina 31 van 173
sprong.
§5 De BOCO In deze paragraaf gaan we kennis maken met de Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsautomatisering. De voorlopers CAO en ACA: Het vele overleg tussen Rijk, provincies en gemeenten ten tijde van de commissies Simons en Westerhout had geresulteerd in een informeel overleg tussen de sleutelfiguren van deze 3 bestuurslagen. Deze mensen hadden begin zeventiger jaren een informele Contactgroep Automatisering Overheid (= CAO) in het leven geroepen. Deze brede club van hobbyisten praatte over samenwerking met betrekking tot het werken met computers. Om greep te krijgen op dit overleg, formaliseerde de minister van Binnenlandse Zaken in october 1973 het overleg: de Ambtelijke Commissie Automatisering (= ACA) werd ingesteld. Dezelfde sleutelfiguren hadden er zitting in. De ACA kreeg van BiZa de taak mee om advies uit te brengen over de organisatie van een samenwerking tussen de bestuurslagen bij de overheidsautomatisering. De ACA was een erg fanatieke club. In januari 1974 bracht de ACA al advies uit. Ze beval de instelling van de Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering aan. De ACA introduceert de BOCO: Deze BOCO zou in de plaats moeten komen van de eerder genoemde CAO. Onder de BOCO zouden studiegroepen moeten gaan ressorteren, die zich bezig hielden met specifieke automatiseringsonderwerpen 41. In 1975 werd door BiZa inderdaad de BOCO ingesteld onder voorzitterschap van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. De adviezen van de ACA werden voor 100% opgevolgd door Binnenlandse Zaken. De BOCO werd belast met de coördinatie van de openbare informatievoorziening 42. In tegenstelling tot de eerder behandelde commissies werden alle 3 de bestuurslagen via een bepaalde verdeelsleutel in de BOCO vertegenwoordigd. De BOCO kan gevraagd of ongevraagd advies over de overheidsautomatisering uitbrengen aan het departement, die het aangaat. In de BOCO worden dus nooit besluiten genomen. Wel mag de BOCO allerhande overleggroepen instellen op deelterreinen. Bevolkingsinformatie: Zo heeft de BOCO meteen al -op 18 augustus 1975- de overleggroep Bevolkingsinformatie ingesteld (BOCO-BI). De overleggroep BI kreeg tot taak om de informatische relaties tussen de drie bestuurslagen op het gebied van de bevolkingsgegevens te inventariseren en voorstellen te doen ter verbetering van deze betrekkingen. In het BOCO-rapport nummer 11 van 1980 kwam de overleggroep met haar voorlopige conclusies. De BOCO-BI bracht uitgaande van de huidige bevolkingsadministratie de persoonsgegevens in kaart. De BOCO beklemtoonde voorts het belang van een uitbreiding van de automatisering op bevolkingsgebied tussen de bestuurslagen, een betere coördinatie bijvoorbeeld in de vorm van een Centrale Personen Administratie en een standaardisatie van de informatiekenmerken van de -in de bevolkingsboekhouding opgenomen- natuurlijke personen. Let wel de BOCO spreekt zich niet uit over het 'heikele' thema van een centrale of een decentrale opzet. Nader onderzoek was gewenst 43 . In het tweede rapport van de BOCO-BI werden de voorlopige conclusies van het eerste rapport bevestigd: eigen bouw van informatiesystemen door de gemeenten is te duur, Pagina 32 van 173
het is moeilijk de eigen systemen aan te sluiten op die van anderen, een ongecoördineerde bouw houdt geen rekening met de toekomst, de overheid presenteert zich door een versnipperde informatievoorziening weinig klantvriendelijk aan de burgers. Om tot een betere afstemming van de persoonsgegevensstromen tussen de bestuurslagen te komen, ging de BOCO zich bezig houden met een structuurschets van de gewenste informatievoorziening m.b.t. natuurlijke personen. Het vraagstuk van de (de)centralisatie zou dan niet langer uit de weg worden gegaan 44. Al met al, waren beide BOCO-rapporten toch een aardige steun in de rug voor Binnenlandse Zaken. BiZa zat immers (bijna) op dezelfde koers. De vier kristallisatiepunten: De BOCO stelde al snel vast, dat de gemeente te beschouwen is als één informatiesysteem. Dit ene informatiesysteem beweegt zich rond een viertal zogenaamde kristallisatiepunten: personen, vastgoed, maatschappelijke objecten en middelen. Rond deze punten zouden subinformatiesystemen gebouwd moeten worden. Vrijwel alle taken van een gemeentelijke overheid hebben immers betrekking op personen, vastgoedobjecten, verenigingen stichtingen bedrijven beoefenaren van vrije beroepen, personeel financiën de organisatie en de informatie. Dit hield tevens de mogelijkheid van een multi-functioneel gebruik van deze gemeentelijke informatie in. Kristallisatiepunten zouden zo een analytisch instrument kunnen gaan vormen waarmee de gemeentelijke informatievoorziening mee in kaart kon worden gebracht. De informatietechnologie -zo vond de BOCO- bood de mogelijkheid om deze basisgegevens voor vele doeleinden toegankelijk te maken. Zo ontstond langzaam het idee om de ruwe gegevens, waaruit de basisinformatie is opgebouwd vast te leggen in een registratie, de basisregistratie! 45 Wat deed de BOCO dus vrijwel onmiddellijk na het installeren van een overleggroep BI? Natuurlijk, het installeren van overleggroepen op de andere kristallisatiepunten op het terrein van de vastgoed, maatschappelijke objecten (verenigingen, stichtingen enzovoorts) en de middelen (geld, personeel) 46. Samenvatting: Verder werd in 1975 de Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering ingesteld, die de openbare informatievoorziening zou moeten gaan coördineren. De BOCO inventariseerde de gemeentelijk informatiestromen en kwam tot de conclusie dat er vier zogenaamde kristallisatiepunten waren te onderscheiden, namelijk: personen, vastgoed, maatschappelijke objecten (stichtingen, bedrijven) en middelen (geld, personeel). Afijn, we zullen deze BOCO nog veel tegen komen in deze scriptie.
§6 Het Rijk bewijst zichzelf een dienst Ondanks de in paragraaf 5 verwoorde kritiek, werd het ontwerp van de Wet Centrale Personenadministratie (CPA) vrijwel ongewijzigd door de regering op 21 januari 1982 bij de 2e Kamer ingediend. Het wetsontwerp betrof in het kort de regeling van een centrale personen-administratie en het gebruik van een algemeen administratienummer (A-nummer) door alle overheidsinstanties. Het wetsontwerp bouwde dus grotendeels voort op het in 1976 bij de Kamer ingediende voorontwerp. De aap kwam daarmee uit de mouw. Nu bleek immers, dat BiZa met het voorontwerp van wet -dat in 1976 de inspraak inging- helemaal geen proefballon op had gelaten, maar dat men zich wel degelijk vierkant achter de centralistische CPA opstelde. De argumentatie: Het belangrijkste argument om de CPA plannen toch door te zetten, was volgens BiZa het onvermogen van de gemeenten om binnen het SOAG tot centrale Pagina 33 van 173
automatiseringsafspraken te komen. In 1981, was -zoals we inmiddels weten- namelijk door de gemeenten besloten tot opheffing van het in 1977 door de gemeenten ingestelde Samenwerkingsverband Overkoepeling van de Automatisering van Gemeenten (= SOAG) 47 . Het SOAG debâcle veroorzaakte een gigantische heisa in gemeentelijk automatiseringsland. De consequentie ervan was dat de gemeenten ná het SOAG-fiasco een centrale gemeentelijke systeemontwikkeling niet langer meer als doelmatig zagen. Vanaf 1982 werkten de gemeenten naar een decentraal concept toe 48. De coördinatie daarvan werd in handen gelegd van de VNG-afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering. Bij de provincies was een zelfde ontwikkeling waar te nemen. De coördinatie van het provinciale informatie- en automatiseringsbeleid was in handen van het Interprovinciaal Overleg Informatievoorziening (= IPO-Info) 49. De kenmerken van de CPA: Maar wat kenmerkte de CPA nu precies? Welnu, het departement van Binnenlandse Zaken wilde bijvoorbeeld een nieuwe afzonderlijke Rijksdienst instellen: de CPA Dienst. Deze dienst zou een centraal persoonsregister moeten gaan beheren, dat hoofdzakelijk zou gaan bestaan uit de optelsom van de gegevens uit de gemeentelijke bevolkingsregisters. Deze persoonsgegevens zouden in het bijzonder worden verzameld ten behoeve van een betere bedrijfsvoering van de Rijksoverheid. De centrale CPA-computer zou de informatie leveren aan de afnemers. Deze afnemers zouden bestaan uit het Rijk, maar ook uit de gemeenten. De CPA bevatte eveneens een uitgewerkte regeling met betrekking tot de rol van het A-nummer in de persoonsregistratie. Dit administratienummer zou moeten toegevoegd aan de gemeentelijke persoonsgegevens. Het nummer bevatte op zich geen informatie over de bijbehorende persoon. Het A-nummer diende slechts als een administratief hulpmiddel om het verkeer van persoonsgegevens binnen en tussen overheidsinstanties effectief en foutloos te laten verlopen. De regeling van het A-nummer in de CPA bood een wettelijke basis voor de invoering ervan; plaatsing op de electronische persoonslijst werd -zoals we in de vorige paragrafen hebben gezien- uitdrukkelijk door de Minister van Binnenlandse Zaken toegestaan krachtens de circulaire van 13 december 1967. Het regeringsstandpunt: Naast BiZa en de gemeenten, nam de regering eveneens positie in de discussie rond de verhouding tussen de Wet op de Persoonsregistraties en de Wet op de Centrale Personen Administratie. Het ontbreken van een eigen wettelijke regiem voor de CPA zou betekenen dat de CPA geheel onder de werking van het WPR regiem zou vallen. Dit achtte de politiek onwenselijk. Een citaat van de zijde van het kabinet Van Agt II: "wegens de grote betekenis van de CPA voor het gegevensverkeer binnen de overheidsdienst, vanuit het oogpunt van privacybescherming en in verband met de uitdrukkelijke wens voorschriften over het gebruik van het administratienummer wettelijk vast te leggen, staan wij op het standpunt, dat een eigen afzonderlijke wettelijke regeling omtrent de CPA op haar plaats is" 50. De regering wenste met andere woorden een apart privacyreglement voor de CPA. En dat los van de privacy-wetgeving. Een dergelijk standpunt zou onvermijdelijk problemen op gaan leveren met de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten! Samenvatting: Deze zesde paragraaf samenvattend, bevat de Centrale Personen Administratie de volgende hoofdpunten: 1) een centraal bestand (naast 714 gemeentelijke persoonskaartenregisters) met persoonsgegevens gevoerd door een centrale onder Binnenlandse Zaken ressorterende dienst; 2) een beoogde verbetering van de persoonsinformatievoorziening van de Rijksoverheid; Pagina 34 van 173
3) een eigen wettelijke basis voor de invoering van een administratienummer; De betrokken instanties en overheden (Rijk, provincies en gemeenten) kregen de gelegenheid te reageren op deze beleidsvoornemens van Binnenlandse Zaken. In paragraaf 7 leggen we de antwoorden onder de loep.
§7 De gemeenten in het geweer In deze zevende paragraaf komt de felle kritiek van de gemeenten -bij monde van hun woordvoerder, de VNG- in het voorjaar van 1982 hadden op het wetsontwerp CPA voor het voetlicht. Het meningsverschil, spitste zich met name toe op de in de vorige paragraaf geformuleerde drie hoofdpunten 51: 1) het in het leven roepen van een centrale Rijksdienst CPA stuitte bij de gemeenten op grote bezwaren, omdat op centraal niveau gegevens worden beheerd die slechts een duplicaat zijn van de gemeentelijke bevolkingsregisters. Dit zou een oorzaak kunnen zijn van extra grote foutmarges en zou slechts kostenverhogend werken. De VNG meent, dat persoonsgegevens zo dicht mogelijk bij de bron -de burger- moeten worden verzameld en beheerd . Aangezien de gemeenten de bestuurslaag vormen, die het dichtst bij de burger staan vindt de VNG -vanuit het gezichtspunt van democratische controle- dat de gemeenten de uitvoering van de persoonsregistratie ter hand zouden moeten nemen. Men vindt met andere woorden dat Binnenlandse Zaken haar eigen decentralisatievoornemens serieus zou moeten nemen en niet moet proberen een taak -die krachtens het huidige Besluit Bevolkingsboekhouding nu al bij de gemeenten ligt- af te snoepen 52. Uiteraard erkenden de gemeenten dat de informatievoorziening van het Rijk verbeterd moest worden. Dat wil echter geenszins zeggen, dat een modernisering van de gemeentelijke informatievoorziening dan achterwege kan blijven; 2) de CPA werd tenslotte door de gemeenten afgewezen, omdat de CPA geen oog blijkt te hebben voor de problemen van de gemeenten op het registratiefront. Deze problemen liggen op het vlak van de verplichting tot het aloude handmatig bijhouden van de bevolkingsregisters naast het geautomatiseerde CPA bestand. De VNG beschuldigt Binnenlandse Zaken ervan "enigszins neerbuigend te doen over die gemeenten met hun handmatige formulieren. Het invullen van deze formulieren wordt namelijk door dezelfde centrale overheid verordonneerd!" 53. Simpel gezegd heeft de Centrale Personen Administratie volgens de gemeenten slechts de verbetering van de informatievoorziening van het Rijk tot doel. En dit ten koste van de gemeenten; 3) een derde kritiekpunt van de kant van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten was de onduidelijke relatie van het wetsontwerp CPA met het ontwerp van de Wet op de Personenregistraties 54. Binnenlandse Zaken wilde een uitzonderingsstatus voor de CPA; men was van plan een aparte privacyregeling vast te leggen in de Wet CPA. Dus los van de Wet op de Personenregistraties. Door de gemeenten en de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie werd gewezen op de gevaren van het centrale bestand en de mogelijke koppelingen via het A-nummer voor de privacy. Het dubbel bijhouden van de persoonsgegevens, veroorzaakte volgens de VNG een meer dan dubbel risico voor de privacy. De centrale CPA-dienst zou immers "gigantische aantallen persoonsgegevens moeten gaan beheren ... en juist omdat het om een centrale dienst gaat, zijn de kansen op vergissingen en onzorgvuldig gebruik veel groter!" 55. Tevens wilde men vasthouden aan de koppeling van de bevolkingsadministratie aan de Wet op de Persoonsregistraties. De -door BiZa- als adviesorgaan ingestelde commissie Koopmans veroorloofde zich op dit Pagina 35 van 173
derde punt overigens dezelfde kritiek
56
.
Samenvatting: Deze paragraaf samenvattend, kan ik stellen dat de kritiek van de VNG op het wetsvoorstel CPA zich rond drie aangrijpingspunten beweegt. Ten eerste is de VNG faliekant tegen een apart organisatie-onderdeel van BiZa, dat zich met de uitvoering en het beheer van het centrale personenregister zou moeten gaan bezighouden. Ten tweede vinden de gemeenten dat de BiZa meer rekening zou moeten houden met de gemeentelijke automatiseringsbehoeften. Een systeem, dat alleen maar wordt gebouwd voor de informatievraag van het Rijk, wijzen de gemeenten voor 100% af. Ten derde maken de gemeenten zich, bij monde van de VNG, zorgen over de wens van het Rijk om een apart (toeschietelijker) privacyreglement voor de CPA in het leven te roepen. Los van de afgekondigde Wet op de Personenregistraties.
§8 De commissie Zoutendijk De Vereniging van Nederlandse Gemeenten heeft zich -zoals in de vorige paragrafen bleek- steeds nadrukkelijk verzet tegen een centrale opzet voor de persoonsinformatievoorziening. De VNG pleitte voor een decentrale opzet. In de loop van 1982 vond er over deze scherpe tegenstelling koortsachtig overleg plaats tussen Binnenlandse Zaken en de VNG. En langzaam gebeurde het bijna onmogelijke: op dit departement verschoof de voorkeur naar een decentrale opzet. Zoutendijk speelt de eerste viool: De op 18 maart 1981 ingestelde Commissie Automatisering Bevolkingsboekhouding (naar haar voorzitter prof.dr. G. Zoutendijk, de Commissie Zoutendijk genoemd), speelde in deze ommezwaai een eerste viool. De commissie kreeg als taak mee om een uitspraak te doen in het (de)centralisatievraagstuk. Een taak, die de BOCO had laten liggen. De commissie Zoutendijk kwam op 1 october 1982 met een rapportage 57. De conclusies waren alsvolgt: a) stringent voorgeschreven regelingen van BiZa hoe de gemeenten hun persoonsregistratie moesten automatiseren en een onmiddellijke automatisering van de bevolkingsboekhouding konden beter vooraf al naar de vergaarbak van de geschiedenis verwezen worden; b) ook zou Binnenlandse Zaken er volgens de Commissie Zoutendijk er beter aan doen eens wat meer aandacht te besteden aan de reële gemeentelijke problemen op het terrein van de afschaffing van de persoonskaarten 58; c) Zoutendijk c.s. constateerden voorts een geweldig versnipperde advisering op het terrein van de overheidsautomatisering. Het aantal adviesorganen rees de pan uit. De Commissie pleitte daarom voor een beter gecoördineerde advisering. De commissie gaf daarna een -in Haagse kringen uiterst ongebruikelijk- goed voorbeeld: ze gaf haar opdracht terug aan de minister van Binnenlandse Zaken en hief zichzelf daarmee op. Samenvatting: De commissie Zoutendijk nuanceerde in deze achtste paragraaf met andere woorden de harde centralistische inzet van Binnenlandse Zaken, maar durfde zich slechts heel voorzichtig uit te spreken over het ingewikkelde decentralisatievraagstuk.
Pagina 36 van 173
§9 Binnenlandse Zaken weer aan zet: de L.B.A. (1983)
Het rapport Zoutendijk had nogal wat voeten in de aarde. Zoutendijk c.s. maakten de weg vrij voor een nieuwe wending in de discussie tussen Binnenlandse Zaken en de VNG: op 19 september 1983 verscheen een namelijk ambtelijke discussiestuk, de nota Landelijke Bevolkings Administratie (LBA), uit de kring van de Rijksinspectie van de Bevolkingsregisters 59. De inhoud van de LBA: De inhoud van dit ambtelijk gedachtenspinsel is alsvolgt samen te vatten: 1) de Rijksinspectie dacht aan een gegevenspakket, dat niet langer uitsluitend was toegesneden op de informatiebehoeften van het Rijk, maar dat tevens recht doet aan die van de gemeenten. Dat impliceert dat er een nieuw gegevenspakket gezamenlijk met de gemeenten moet worden geformuleerd; 2) de persoonskaart moest van de baan. De samenstellers van de LBA wilden in tegenstelling tot eerdere BiZa ideeën de persoonskaart zo snel mogelijk afschaffen; 3) de verantwoordelijkheid voor het systeem werd verschoven naar de beheerder. Het centrale bestand was in de ogen van Binnenlandse Zaken niet langer nodig omdat men de indruk kreeg dat de gemeenten de automatisering van de persoonsgegevens wel aankunnen. Het SOAG-gif leek bij de BiZa-ambtenaren te zijn uitgewerkt. De decentralisatie zou met de acceptatie van de LBA een feit worden; 4) afdoende privacybeschermende maatregelen moesten in een overgangsregeling worden getroffen zolang de WPR niet in het Staatsblad was verschenen. Aan welke overgangsmaatregelen de Rijksinspectie dacht, werd overigens in het LBA-stuk met geen woord verhelderd; 5) de LBA ging uit van een centrale systeemontwikkeling van het nieuwe geautomatiseerde systeem, die waar mogelijk aansloot bij reeds functionerende gemeentelijke informatiesystemen. Waar dat onmogelijk bleek, zouden de gemeenten verplicht zijn hun systeem 'compatible' te maken. De geautomatiseerde bevolkingsadministratie zou een landelijk netwerk moeten gaan worden, waarop alle gemeenten zouden moeten kunnen worden aangesloten. Zoiets vereist 'uitwisselbaarheid' van de onderlinge informatiesystemen; 6) de auteurs van de Landelijke Bevolkings Administratie streefden een verplichting voor de gemeenten na om hun bevolkingsregisters te automatiseren. Het in de LBA voorgestelde tijdpad was behoorlijk streng: het beginpunt werd op 1-1-1987 gelegd en de implementatie van het systeem zou volledig moeten zijn op 1-1-1989!; 7) in tegenstelling tot de CPA-wetsvoorstel ging de Landelijke Bevolkings Administratie uit van een gezamenlijke financiering van de voorgestelde automatisering door het Rijk en de gemeenten. De LBA-opzet leverde de gemeenten in de ogen van Binnenlandse Zaken immers aanzienlijke besparingen op. Uit de discussienota Landelijke Bevolkings Administratie kwam naar voren, dat de positie van het Rijk op een groot aantal twistpunten 180 graden was gedraaid. Binnenlandse Zaken leek nu bereid een fundamenteel andere aanpak van de bevolkingsadministratie niet uit de weg te willen gaan. De politiek grijpt in: De wijziging in aanpak kwam grotendeels tot stand onder druk van de Tweede Kamer. Door actief lobbywerk bleek de VNG er in geslaagd haar kritiek over te laten nemen door de Tweede Kamer. Vooral de fracties van de PvdA, PPR en de VVD bleken bij de behandeling van de CPA in 1983 gevoelig voor de door de VNG aangedragen argumenten 60 . Deze fracties vroegen zich af of -gezien de mogelijkheden van de techniek- een Pagina 37 van 173
centralistische opzet inderdaad wel wenselijk was. Het CDA bleek minder gecharmeerd van de gemeentelijke kritiek. In ieder geval liet de 2e Kamer weinig heel van het wetsvoorstel CPA van 1982. Alleen ten aanzien van de invoering van het Administratienummer bestond er voldoende consensus 61. Dit leidde er toe dat het centrale pad van de CPA niet verder werd bewandeld. Het wetsontwerp werd, bij gebrek aan alternatief, voorlopig aangehouden 62. Samenvatting: De Landelijke Bevolkings Administratie was een knieval van Binnenlandse Zaken voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Decentralisatie was nu ook in Haagse kringen troef. BiZa erkende met de LBA, dat de gemeenten evenzo een belang hadden bij een automatisering van de persoonsregistratie. De oubollige persoonskaarten zouden in samenspraak met de gemeenten centraal worden vervangen door persoonslijsten. Aan de andere kant vond Binnenlandse Zaken, dat de gemeenten moesten gaan betalen voor de geautomatiseerde bevolkingsregistratie. Het netwerk was immers niet langer uitsluitend opgezet voor rijksdoeleinden, maar de gemeenten kwamen nu ook aan hun trekken.
§10 De Landelijke Personen Administratie Naast de -in de vorige paragraaf uitvoerig geschetste- ontwikkelingen bij BiZa, was de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ook op drift geraakt. Op 20 october 1983 kwam de VNG met een eigen landelijk alternatief voor de CPA: de LPA. De notitie kreeg de naam "Van nummer tot burger" mee 63. De VNG had hierin -overigens onafhankelijk van de in paragraaf 8 behandelde LBA nota- haar eigen Landelijke Personen Administratie (LPA) uitgewerkt. Nu Binnenlandse Zaken het CPA wetsvoorstel wilde intrekken, achtte de VNG de kans schoon om te proberen haar eigen ideeën op de onderhandelingstafel te brengen. De LPA nota is des te belangrijker omdat dit stuk het gemeentelijk denken lange tijd heeft gestructureerd. Van nummer tot burger: De notitie "Van nummer tot burger" is voor mijn onderzoeksdoel alsvolgt samen te vatten: 1) de VNG ging uit van de huidige bevolkingsgegevens. De VNG wilde in overleg met de andere deelnemers tot een geleidelijk sanering komen van dit gegevenspakket. Men wilde dus een beperkt pakket gegevens dat recht doet aan de informatiebehoeften van Rijk en gemeenten. Een nieuw gegevenspakket moest geleidelijk aan worden geformuleerd; 2) men wenste de persoonskaart geleidelijk af te schaffen; 3) de verantwoordelijkheid voor de bevolkingsregistratie moest worden verschoven naar de gemeenten. Het centrale bestand was niet langer nodig. De decentralisatie is daarvan het gevolg: "het Big Brother-gevaar is daarmee geweken" 64; 4) de relatie LPA-WPR moest worden gehandhaafd om te komen tot één landelijke privacyregeling. De consequentie van deze stellingname was dat de VNG een LPA afwijst zolang de WPR niet in het Staatsblad is verschenen. Tevens werd in het VNG-alternatief aandacht gevraagd voor ontwikkelingen rond het sociale zekerheidsnummer en fiscale nummer (= SOFI nummer). In de ogen van de VNG konden deze ontwikkelingen niet goed worden beoordeeld zonder een privacywet; 5) de CPA kwam volgens de VNG "mede voort uit ongeloof (van Binnenlandse Zaken; red.) in de bereidwilligheid en het vermogen van de gemeenten om samen te werken. Het landelijke SOAG is weggevallen en de onderlinge verschillen tussen de gemeenten zouden zo groot zijn dat elk streven naar uniformiteit gedoemd zou zijn te falen, zelfs als Pagina 38 van 173
er bereidheid voor zou zijn. Binnenlandse Zaken gaat hiermee wel al te gemakkelijk aan het feit voorbij dat ondertussen de technische basis is versterkt om het gemeenten mogelijk te maken gezamenlijk een informatiestroom te verzorgen. Dit ondanks de individuele gemeentelijke verschillen. Het verzorgen van persoonsinformatie à la LPA vergt helemaal geen alomvattend samenwerkingsverband mits voldaan is aan (a) een aantal technische eisen per deelnemer en (b) een zekere coördinatie" 65. Om deze reden moet de LPA een aantal inhoudelijke richtlijnen geven ten aanzien van de gegevens(uitwisseling). Regels die zoveel mogelijk aansluiten bij de gemeentelijke praktijk; 6) de VNG maakte zich sterk voor een gematigd tempo van automatisering. Nieuw was dat de VNG accoord ging met een automatiseringsplicht voor de gemeenten. Dit op voorwaarde dat er een ruime overgangstermijn door BiZa wordt vastgesteld van circa 10 jaar. In concreto betekent dit dat de LPA in 1993 volledig door de gemeenten geïmplementeerd zou moeten zijn; 7) in tegenstelling tot de LBA discussienota van Binnenlandse Zaken, gaat de VNG uit van een volledige financiering van de voorgestelde automatisering door het Rijk en de afnemers. De LPA-opzet levert in de ogen van de gemeenten het Rijk en de gemeenten (op termijn) inderdaad aanzienlijke besparingen op. Maar het zijn de gemeenten, die de kosten moeten maken. Zij moeten hun systemen aanpassen dan wel aanschaffen. De VNG vindt een financiële compensatie hiervoor van Rijkszijde dan ook geen gek idee. Samenvatting: Het besluitvormingsproces laat hiermee een toenadering zien tussen de standpunten van de ambtenaren van Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. De VNG krijgt op een aantal zeer belangrijke punten van de ambtenaren van BiZa haar zin. Zo wordt het laatste oordeel over de persoonskaart tenslotte toch nog geveld. De decentrale (lees: gemeentelijke) opzet van de persoonsinformatievoorziening lijkt eveneens aan de winnende hand. Zelfs het door Binnenlandse Zaken zo innig omstrengelde idee van een centraal bestand hoefde niet meer zo nodig.
§11 De resterende verschillen Ondanks de langzamerhand ontstane consensus, resteren er niettemin verschilpunten tussen de twee belangrijkste actors in de besluitvorming rondom de Nederlandse persoonsinformatievoorziening. De geschillen: In deze voorlaatste paragraaf zullen we de achterblijvende geschillen tussen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Binnenlandse Zaken toelichten: -de VNG kiest bij de formulering van het nieuwe gegevenspakket en de afschaffing van de aloude persoonskaart de weg van de geleidelijkheid. Dit vloeit voort uit de overweging van de VNG, dat "de verplichting tot aansluiting voor met name de kleinere gemeenten per 1-1-1989 niet altijd haalbaar zal zijn" 66; -de Vereniging van Nederlandse Gemeenten blijft de relatie tussen de persoonsinformatievoorziening en de Wet Privacy Regeling koesteren. Ze ziet niets in vage 'overgangsregelingen'. De VNG neemt een enigszins ambigu standpunt in waar ze stelt dat "het Rijk moet voorkomen dat de gemeenten met een uitgebreide protocol- en registratieplicht worden opgescheept" 67. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten werpt hiermee m.i. de verdenking op zich dat ze het argument van de relatie tussen de bevolkingsregistratie en de privacywetgeving heeft gebruikt om de 'uitgebreide protocol- en registratieplicht' gewoon een tijdje uit te stellen; Pagina 39 van 173
-de VNG vindt dat het Rijk domweg voor alle kosten moet opdraaien. BiZa heeft daar een wat andere mening over. In de LBA opzet wordt m.i. te weinig rekening gehouden met de kosten, die de gemeenten moeten maken voor: * de eigen gemeentelijke bevolkingsapplicaties die de gemeenten nodig zullen hebben om -in aanvulling op het basissysteem- in de eigen informatiebehoeften te voorzien * de kosten van opleidingen * en de rente op de reeds gedane gemeentelijke investeringen in de sfeer van de bevolkingsadministratie 68; Het is voor de gemeenten zelfs nog maar de vraag of de kosten van het informatiesysteem überhaupt wel op zullen wegen tegen de baten. Samenvatting: De geschillen tussen de gemeenten en BiZa liggen op het vlak van het tempo waarin de geautomatiseerde bevolkingsregistratie ingevoerd moet gaan worden, de verzekering die het Rijk moet geven dat ze de gemeenten niet opzadelt met kostbare privacyregelingen en tenslotte vindt de VNG dat het Rijk op moet draaien voor het miljoenenverslindende automatiseringsproject.
Pagina 40 van 173
§12 Tot slot De in deze scriptie tot onderwerp gekozen GBA, is het resultaat van een lang ontwikkelingsproces. In dit hoofdstuk komen met name de voorgangers van de GBA aan de orde. Paragraaf 1: In de 1e paragraaf werd met name de uitgangspositie van het project beschreven. De persoonskaart werd geïntroduceerd. De huidige bevolkingsboekhouding -die werkt met persoonskaarten-is ruim 100 jaar oud. Hij vindt zijn grondslag in de Wet Bevolkings- en Verblijfregisters (1887) en in een Algemene Maatregel van Bestuur (1967). In het tijdvak 1887-1967 kende de bevolkingsboekhouding een decentrale opzet. De uitvoering en het beheer van de persoonskaartregisters was in gemeentelijke schoot gelegd. Wel had BiZA had -krachtens het besluit Bevolkingsboekhouding van 1967- de competentie beslissingen te nemen ten aanzien van de uitvoering van de bevolkingsboekhouding. Deze bevoegdheid is de machtsbron, op grond waarvan BiZa de veranderingen in de persoonsregistratie wil doordrukken. Paragraaf 2: In §2 werd het tijdvak 1968-1975 onder de loep genomen. Dit voortraject leidde in 1976 tot de voorloper van de GBA, de Centrale Personen Administratie. Van tevoren waren er twee belangrijke commissies actief: de commissie Simons èn de commissie Westerhout. De eerste commissie stelde dat de bevolkingsregistratie geautomatiseerd moest worden en dat daarvoor o.a. een uniek Administratienummer aan iedere Nederlander moest worden toegekend. De 2e commissie -de commissie Westerhout- gaf een praktische invulling aan de conclusies van Simons & Co. De opinievorming bij de (latere) tegenspelers van BiZa blijkt nog niet afgerond. De VNG heeft zeker nog geen afgerond oordeel over de bevindingen van de commissies Simons en Westerhout. Ze lijkt automatisering best te vinden, zolang het de autonomie van de gemeenten maar niet bedreigt. En de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie is beducht voor een "Big Brother is watching you!"-effect. Paragraaf 3: In deze paragraaf werd de val van de Stichting tot Ontwikkeling van Automatisering bij de Gemeenten en haar betekenis voor het gezamenlijke opereren van de gemeenten uit de doeken gedaan. BiZa had even een adempauze. Paragraaf 4: In §4 zagen we dat BiZa -ondanks kleine concessies aan de tegenspelers- de CPA door wenste te zetten. Het idee van de overkoepelende raamwet laat BiZa vallen. De besluitvorming rond de Privacywet en de CPA-wet wordt in deze fase opgesplitst. Gedurende de periode 1976 tot 1982 bleef BiZa porteren voor een Centrale Personen Administratie die zijn gegevens zou putten uit de ouderwetse gemeentelijke persoonskaartenregisters. BiZa wenste tevens een landelijk uniek A-nummer voor elke burger. Paragraaf 5: De BOCO werd in deze fase dermate belangrijk dat ik aan deze commissie paragraaf 5 wijdde. De BOCO stelde niet alleen globaal het gegevenspakket vast van de latere GBA, maar deelde BiZa ook een stevige decentraliserende stoot uit. Belangrijk in dit verband is dat de BOCO een inventarisatie maakt van de gemeentelijke informatiestromen en tot de conclusie kwam, dat deze zich bewoog rond vier kristallisatiepunten: personen (GBA), vastgoed, maatschappelijke objecten en middelen. Rond de vier clusters van basisgegevens konden basisregistraties gebouwd worden om de informatie optimaal Pagina 41 van 173
toegankelijk te maken. Paragraaf 6: Blijkens §6 bewees het Rijk zichzelf met de CPA een dienst. Want ondanks de kritiek, werd door de regering het ontwerp van Wet CPA bij de 2e Kamer ingediend. Het wetsontwerp betrof in het kort de regeling van een centrale personen-administratie en het gebruik van een algemeen administratienummer (A-nummer) door alle overheidsinstanties. Het wetsontwerp bouwde dus grotendeels voort op het in 1976 bij de Kamer ingediende voorontwerp. Paragraaf 7: In de zevende paragraaf kwamen de gemeenten in het geweer. Het meningsverschil, spitste zich met name toe op de in de vorige paragraaf geformuleerde drie hoofdpunten. Paragraaf 8: In §8 nuanceerde de commissie Zoutendijk de harde centralistische inzet van Binnenlandse Zaken, maar durfde zich nog niet uit te spreken over het ingewikkelde decentralisatievraagstuk. Paragraaf 9: In deze paragraaf wordt beweerd, dat Binnenlandse Zaken met de Landelijke Bevolkings Administratie een goede tegenzet doet. De LBA lijkt -vanuit besluitsvormingsoogpunt bezien- een knieval van Binnenlandse Zaken voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Decentralisatie was nu aan de Schedelhoeksehaven troef. BiZa erkende dat de gemeenten evenzo een belang hadden bij een automatisering van de persoonsregistratie. De persoonskaarten zouden in samenspraak met de gemeenten centraal worden vervangen door persoonslijsten. Aan de andere kant vond Binnenlandse Zaken nu wel, dat de gemeenten moesten gaan betalen voor de geautomatiseerde bevolkingsregistratie. Het netwerk was - zo bleek in §8- niet langer uitsluitend opgezet voor rijksdoeleinden.
Paragraaf 10: In §10 blijkt de Vereniging van Nederlandse Gemeenten intussen niet stil gezeten te hebben. Haar Landelijke Personen Administratie (1983) laat een toenadering zien tussen de standpunten van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de ambtenaren van Binnenlandse Zaken. De VNG krijgt op een aantal zeer belangrijke punten van BiZa haar zin. Zo wordt het laatste oordeel over de persoonskaart tenslotte toch nog geveld. De decentrale (lees: gemeentelijke) opzet van de persoonsinformatievoorziening lijkt aan de winnende hand. Zelfs het door Binnenlandse Zaken zo innig omstrengelde idee van een centraal bestand hoefde niet meer zo nodig. Paragraaf 11: Hier komen de resterende verschillen tussen de VNG en BiZa aan bod. Deze geschillen liggen op het vlak van het tempo waarin de geautomatiseerde bevolkingsregistratie ingevoerd moet gaan worden, de verzekering die het Rijk moet geven dat het de gemeenten niet opzadelt met kostbare privacyregelingen en tenslotte vindt de VNG dat het Rijk op moet draaien voor het miljoenenverslindende automatiseringsproject.
Pagina 42 van 173
Eindnoten hoofdstuk 3: Eindnoten van hoofdstuk 3: 1. De bevolkingsregistratie is dus een soort persoonsregistratie. Persoonsregistratie is dus het 'bredere' begrip. 2. Zie hiervoor: Een persoonlijke raad, een publicatie van en over de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, 1 september 1986, blz. 13. 3. Zie: van PK naar GBA, Op weg naar een geautomatiseerde Gemeentelijke Bevolkingsadministratie, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directoraat Generaal Openbaar Bestuur, GBA-project, Den Haag, februari 1987, blz. 7. 4. Zie hiervoor: R.J.I. Dielemans, Naar een wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, doctoraalscriptie, Vakgroep Staatsrecht Bestuursrecht en Bestuurskunde, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Katholieke Universiteit Brabant, Tilburg, juni 1987, blz. 7. Zie voor de exacte tekst van de circulaire van de Minister van Binnenlandse Zaken van 13 december 1967, no. CG 67/U 2079 betreffende de invoering van het administratienummer, aan de gemeentebesturen: C. Schrotenboer, Wet Bevolkings- en verblijfregisters, Editie Schuurman & Jordens no. 48, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1982, blz. 260-261. Het betreft een wijziging van artikel 28, lid twee, van het Besluit Bevolkingsboekhouding. 5. Bron: R.J.I. Dielemans, blz. 7 (noot 4 van dit hoofdstuk). 6. Deze -in 1972 ingestelde- commissie heeft met haar adviezen de aanzet gegeven tot een ontwerp van wet op de Persoonsregistraties (W.P.R.). Dit wetsontwerp (Kamerstuk 17207) is, n de adviezen van genoemde commissie in 1974 en 1976, eind 1981 ingediend bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kon zich overigens niet vinden in dit wetsvoorstel. 7. Citaat uit: VNG, Reactie van de VNG/SOAG op het voorontwerp van wet op de Centrale Personen Administratie d.d. 10 september 1976, blz. 20 onder rubriek 1. Deze reactie is opgenomen in: BiZa, Reacties op het voorontwerp CPA en conclusies, Binnenlandse Zaken, Afdeling Voorlichting, Den Haag, 1977. 8. Zie voor deze knelpunten: Henk Bos & Jan van Arkel, Van nummer naar burger, in: De Nederlandse Gemeente, 37(1983)42(21 october), blz. 621. 9. VNG, Reactie van de VNG/SOAG op het voorontwerp van wet op de Centrale Personen Administratie d.d. 10 september 1976, blz. 21 onder rubriek 10. Deze reactie is opgenomen in: BiZa, Reacties op het voorontwerp CPA en conclusies, Binnenlandse Zaken, Afdeling Voorlichting, Den Haag, 1977. 10. R.A.M. Meijer, Gemeentelijke automatisering in de komende jaren, Financieel Overheidsbeheer, (1986)10(october), blz. 303-306. 11. Ton van der Wiel, Het slagveld van de gemeentelijke automatisering, Studieselectie, 15(1986)4(november), blz 64-66. 12. Zie Ambtelijke Commissie Automatisering ingesteld door de Contactgroep Automatisering Overheid (CAO), Rapport over de organisatie van de samenwerking op het gebied van de overheidsautomatisering, BiZa stuk Directoraat Organisatie & Automatisering, nr. 3724/3056, 3 januari 1974. 13. Bron: BOCO, rapport 1 Coördinatiecriteria voor Overheidsautomatisering, Den Haag, januari 1978, blz 5-9 + BOCO rapport 15 Bestuurlijke organisatie van de informatievoorziening, Den Haag, september 1984, blz. 11. De BOCO kreeg overigens medio 1986 een wat ruimere taakstelling van de minister mee. Ze mocht zich vanaf juni 1986 ook bezig gaan houden met de niet geautomatiseerde informatievoorziening. De naam 'Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering' veranderde mee in: 'Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsinformatievoorziening'. Zie Koninklijk Besluit van 16 mei 1986, nr. 17. Bron: Staatscourant, nr. 109 d.d. 11 juni 1986, blz. 4. 14. Bron: BOCO, Informatievoorziening en automatisering in de openbare sector met betrekking tot natuurlijke personen, BOCO-rapport nr. 5, Staatsuitgeverij, Den Haag, december 1980, blz. 22-23. Pagina 43 van 173
15. Bron: BOCO, Knelpunten bij de informatievoorziening over natuurlijke personen, BOCO-rapport nr. 6, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1 september 1981 blz. 28. 16. VNG, Gemeentelijke basisregistraties, VNG Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 10-11. 17. Zie de BOCO-rapporten 9, 10 en 13. 18. Zie voor de opheffing van SOAG: eindrapport van de projectgroep ingesteld door de besturen van SOAG en VNG, Gemeentelijke Informatievoorziening, Den Haag, juni 1981. 19. Bron: Van PK naar GBA, Projectbureau GBA, Binnenlandse Zaken, Den Haag, februari 1987, blz. 16. 20. Zie BOCO-rapport nr. 15, blz. 11. 21. Zie voor dit citaat: Ontwerp van Wet CPA, Tweede Kamer, Zittingsjaar 1981-1982, nr. 17298, nr. 3, blz. 3. 22. Zie voor deze kritiekpunten de brief van de VNG aan de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 1 juni 1982. De VNG kritiekpunten werden geformuleerd tijdens de VNG Studiedag over informatiebeleid d.d. 18 maart 1982. 23. Ibid §2, blz. 2. 24. Zie voor het geciteerde. Ibid, blz. 4. Men doelt overigens op het Besluit Bevolkingsboekhouding, waarin inderdaad de inhoud en de wijze van bijhouding van de bevolkingsboekhouding in de vorm van uniforme persoonskaarten wordt geregeld. 25. Dit wetsontwerp liep diverse malen averij op en circuleert gedurende het hele jaar 1988 in de Eerste Kamer. Medio juli 1989 werd de wet eindelijk van kracht. Zie o.a.: Wet Persoonsregistraties, nader gewijzigd voorstel van wet d.d. 17 september 1987, Eerste Kamer der Staten Generaal no. 19.095 nr.2. 26. Citaat ibid, blz 5. 27. Deze -in 1972 ingestelde- commissie heeft met haar adviezen de aanzet gegeven tot een ontwerp van wet op de Persoonsregistraties (W.P.R.). Dit wetsontwerp (Kamerstuk 17207) is, na de adviezen van genoemde commissie in 1974 en 1976, eind 1981 ingediend bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kon zich niet in het voorstel vinden. Het voorstel bracht het niet verder dan een Voorlopig Verslag. De Kamer vond het door het grote aantal privacybeschermende bepalingen onuitvoerbaar. Bij koninklijk besluit van 24 october 1985 (Staatsblad 1985, nr. 569) werd een Voorlopige Raad voor de persoonsinformatievoorziening ingesteld. Bij Koninklijk Besluit 11 februari 1988 (Staatsblad 1988, nr. 158) werd de instelling van deze voorlopige Raad voor vier jaar verlengd. In 1985 volgde -ter vervanging van het voorstel uit 1981- de indiening van een nieuw wetsontwerp (Kamerstuk 19095), uitgaande van een moderner regelingsprincipe. Het principe van preventieve toetsing van de toelaatbaarheid van de afzonderlijke persoonsregistratie werd als uitgangspunt vervangen door regulering van de toelaatbaarheid in algemeen verbindende voorschriften in de wet in samenhang met repressieve toetsing via een beroep op de gewone rechter of de Registratiekamer cq. beide. Hoewel de verwachting was dat de W.P.R. in de loop van 1988 nog in het Staatsblad zou verschijnen, werd het juli 1989 voordat dit werkelijk gebeurde. Meer hierover vindt u bij: drs. G. Overkleeft-Verburg, Privacy-aspecten van de persoonsinformatievoorziening door de overheid, Faculteit Rechtsgeleerdheid, vakgroep Staats- en bestuursrecht en bestuurskunde, K.U.B., maart 1988, blz. 1. 28. Bron: de Instellingsbeschikking van 9 februari 1981, Ministerie van Binnenlandse Zaken nr. B80/3370. 29. Bron: het interimrapport van de werkgroep Inventarisatie van de cie. Zoutendijk, Inventarisatie-onderzoek bij de gemeenten uitgevoerd door het secretariaat van de Commissie Automatisering Bevolkingsboekhouding, Binnenlandse Zaken, OA82-3366/1109 CABI82-28. Het rapport van deze werkgroep kreeg overigens de status van eindrapport van de commissie door de opheffing ervan. De belangrijkste conclusie van de cie. was dat de advisering op het terrein van de overheidsautomatisering beter gecoördineerd kon geschieden. 30. Bron: van PK naar GBA, GBA Projectbureau, Binnenlandse Zaken, Den Haag, februari Pagina 44 van 173
1987, blz. 16. 31. Bron: Henk Bos en Jan van Arkel, Van nummer tot burger in: De Nederlandse Gemeente 37 (1983)42 (21 october), blz. 621-623. 32. Bron: Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zittingsjaar 1981-1982, nr. 17298, nr. 5. 33. Bron o.a.: redactie Binnenlands Bestuur, Nieuw overleg rond gemeentelijke automatisering, in: Binnenlands Bestuur, 3(1982)49 (10 december), blz. 1-2 + redactie B.B., Persoonskaart mag weg uit bevolkingsregister, in: Binnenlands Bestuur, 3(1982)52 (31 december), blz. 3. 34. Bron: VNG, notitie Van Nummer tot Burger, Bestuur 83/305, 20 october 1983, Den Haag. 35. Ibid, blz. 9. 36. Ibid, blz. 16 37. Citaat uit: VNG, Reactie op de ambtelijke discussienota LBA, Bestuur 83/376, 22 december 1983, blz. 4. 38. Ibid., blz. 2. 39. Ibid., blz.5; zie verder ook de bijlage bij deze reactienota.
Pagina 45 van 173
Hoofdstuk 4 De GBA, een spel tussen twee spelers
In het vorige hoofdstuk hebben we geconstateerd dat BiZa besloot om zowel de eigen nota LBA als de VNG-nota LPA als uitgangspunt te hanteren voor een nieuwe aanpak van de bevolkingsadministratie. Over de 3 twistpunten (een geleidelijke conversie van persoonskaart naar persoonslijst, de privacy en de kostenverdeling tussen de gemeenten en het Rijk) die overbleven, zou men later wel een beslissing nemen. In dit hoofdstuk worden de knopen pas echt doorgehakt, zodat in hoofdstuk 5 het GBAproject kan beginnen. Als naam voor het nieuwe project koos Binnenlandse Zaken voor de naam Gemeentelijke Bevolkingsadministratie. Daarmee werd duidelijk aangegeven dat de bevolkingsadministratie in de 1e plaats een gemeentelijke aangelegenheid was 69. Het project wordt dus anders genoemd dan het produkt dat de projectgroep uiteindelijk op moet gaan leveren: de Gemeentelijke Basisadministratie. Voorbeschouwing: In de eerste paragraaf zullen de vijf uitgangspunten van de Structuurschets Persoonsinformatie van de BOCO worden genoemd. We zien BiZa de gemeentelijke standpunten gestaag naderen. BiZa liet namelijk naar aanleiding van de Structuurschets twee onderzoeken verrichten: het Computercentrum Limburg en het adviesbureau Volder & Co kregen opdracht na te gaan wat de kansen waren voor de verwezenlijking van een bevolkingsadministratie à la LBA/LPA.
§1 De structuurschets De in het vorige hoofdstuk geïntroduceerde Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering pikte de draad op, die de commissie Zoutendijk achter zich had laten liggen. Zoutendijk c.s. hadden immers gepleit voor een gecoördineerde aanpak van de automatiserings-activiteiten van het openbaar bestuur. De BOCO zou hier voor zorgen. Als resultante hiervan publiceerde de BOCO in januari 1984 de Structuurschets voor de Persoonsinformatievoorziening 70. In het vorige hoofdstuk werd het al duidelijk, dat een centrale aanpak op teveel bezwaren stuitte om kans van slagen te hebben. Met de structuurschets stapte de BOCO in de boksring en deelde een stevig decentraliserende mokerslag uit. De BOCO adviseerde BiZa namelijk een decentrale persoonsinformatievoorziening in te stellen. De nieuwe uitgangspunten voor het GBA-informatiesysteem moesten volgens de BOCO zijn:
Pagina 46 van 173
1) de GBA vormt een basisregistratie Verzameling, opslag en verwerking van persoonsgegevens moeten in principe maar een keer gebeuren om duplicatie te voorkomen. Vanuit het oogpunt van lage kosten, ondubbelzinnigheid van gegevens en een betere communicatie is dit gewenst. De bevolkingsboekhouding moet zo'n basisregistratie gaan vormen. Dit brengt met zich mee dat het onderling relateren van gegevens over natuurlijke personen op een laag mogelijk niveau plaats moeten vinden. Ergo: de gemeenten; 2) informatiebeheer op locaal niveau Locaal beheer is wenselijk omdat dan de registratie van feiten en het beheer zo dicht mogelijk bij de burgers plaatsvindt; 3) systeembeheer op centraal niveau In de visie van de BOCO blijven de gemeenten verantwoordelijk voor de inhoud van de persoonsgegevens, maar Binnenlandse Zaken zou de overall- regels moeten stellen. BiZa is tevens verantwoordelijk voor het beheer van het systeem waarmee informatie wordt uitgewisseld tussen de gemeenten onderling en tussen gemeenten en andere overheidsinstanties; 4) samenhang en flexibiliteit De structuur van een goede persoonsinformatievoorziening moet volgens de BOCO zo worden ingericht, dat er een goede samenhang ontstaat tussen de verschillende bestuurslagen. De eigen verantwoordelijkheid van gemeenten, departementen en anderen sluit niet uit dat er volgens duidelijke richtlijnen informatie moet kunnen worden uitgewisseld. Dit is tevens belangrijk om het informatiesysteem flexibel te houden. Immers, in de toekomst kunnen taken tussen overheden anders komen te liggen, en het informatiesysteem moet daarop kunnen inspelen; 5) bestuurlijke afspraken en wettelijke regelingen De voorgaande uitgangspunten vragen om bestuurlijke afspraken en wettelijke regels om een en ander goed te regelen 71. Men kon met de door de BOCO uitgezette 5 lijnen bij BiZa en de VNG in ieder geval aan de slag. Niettemin moet ik concluderen, dat geen van de drie overblijvende werkelijke fricties tussen de gemeenten en Binnenlandse Zaken (conversie, privacy en de kosten) met dit BOCO-advies tot een oplossing zijn gekomen. Vooral de kwestie van "wie zal dat betalen" zal nog tot veel geruzie over en weer gaan leiden. Status van de BOCO: Ik denk dat het belangrijk is in dit verband, om te beseffen dat in de BOCO zowel vertegenwoordigers van de gemeenten als het Rijk zitting hadden. Adviezen van de BOCO dragen dan ook een algemeen, haast harmoniserend karakter; alle betrokkenen moeten het wel met de hoofdlijnen van een dergelijk rapport eens, want anders verscheen er geen rapport! Wanneer de BOCO -geen 'lichte' commissie- met een advies de publiciteit in ging, kunnen we er gif op innemen, dat zowel de gemeenten als het Rijk achter de conclusies van het betreffende rapport stonden. De rol van de BOCO moeten we aan de andere kant ook niet overdrijven; de BOCO was tenslotte maar een adviesclub. BiZa had de (in)formele macht adviezen van de BOCO naast zich neer te leggen. Samenvatting: De vijf uitgangspunten van de Structuurschets overziende, kunnen we niet anders concluderen dan dat BiZa -wanneer ze tenminste de BOCO-ideeën zou overnemen- de gemeentelijke standpunten steeds dichter naderde. De BOCO-structuurschets gaf vooral een uitwerking van het decentralisatiebeginsel. Pagina 47 van 173
§2 De onderzoeken BiZa liet naar aanleiding van de Structuurschets twee onderzoeken verrichten. Het Computercentrum Limburg onderzocht de technische haalbaarheid van een volledig geautomatiseerde bevolkingsadministratie à la LBA/LPA. En het adviesbureau Volder & Co kreeg van BiZa opdracht om na te gaan welke bestuurlijke en politieke stappen gezet moesten worden voor de verwezenlijking van een LBA/LPA. BiZa gaf Volder & Co als randvoorwaarde mee, dat men moest uitgaan van een computersysteem, zoals door de BOCO in haar Structuurschets omschreven. Beide onderzoeken hebben de basis gevormd voor twee belangwekkende documenten, namelijk de brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de Voorzitter van de 2e Kamer van 1 november 72 en de projectopdracht GBA. Deze zal ik hierna behandelen. De conclusies van het rapport van Volder & Co behandel ik niet apart. U vindt deze namelijk vrijwel integraal terug in de volgende paragraaf. Voor wat betreft het onderzoek van het Rijkscomputercentrum in Heerlen kan ik volstaan met de opmerking, dat een bevolkingsadministratie à la LBA/LPA volgens de Limburgers inderdaad technisch mogelijk was.
§3 De GBA-brief (nov. 1984) De brief van staatssecretaris van Amelsvoort aan de 2e Kamer is -voor de oplossing van de geschillen tussen VNG en BiZa- van eminent belang. Vandaar deze aparte paragraaf. In deze brief kwamen voor het eerst de beleidswijzigingen -waarmee het vorige hoofdstuk afsloot- officieel naar voren. Het doel van de brief was min of meer het 'groene licht' aan de Kamer te vragen over de door Volder & Co voorgestelde aanpak. Globaal behelsde de GBA-brief de volgende drie kernpunten: - een verplichte automatisering van de gemeentelijke bevolkingsregistraties in een laag tempo van 8 à 10 jaar. Het meningsverschil tussen BiZa en VNG over het tempo waarin de GBA zou moeten ingevoerd is hiermee van de baan. De VNG wint hier -volgens mijopnieuw; De systeemontwikkeling zou tot stand moeten komen in goed overleg met de betrokken actors. Van Amelsvoort schrijft in de brief dat hij eigenlijk onder druk van diverse Tweede Kamerfracties, de VNG en de aanbevelingen van de cie. Zoutendijk afstand neemt van de CPA 73; - de bescherming van de privacy in het GBA-netwerk zou geregeld worden in de Wet op de Personenregistraties. De GBA zou dus gaan vallen onder het WPR-regiem. De staatssecretaris beloofde de Kamer spoedig met een notitie te komen waarin hij een aantal nadere privacyknopen zou doorhakken (zie volgende paragraaf). De VNG lijkt ook op dit front een slag te winnen; - BiZa verwachtte dat de GBA op den duur tot financiële besparing zou gaan leidden. De inverdien-effecten voor het Rijk bestaan vooral uit de efficiëncywinst. Deze winst ontstaat doordat de persoonsgegevens zonder handbewerking direct in de eigen departementale administratie kunnen worden verwerkt. Maar er staan kosten tegenover. De kosten voor het Rijk bestaan vooral uit de arbeidskosten van het GBA-projectbureau. BiZa beseft, dat de gemeenten extra kosten moeten maken voor de 'conversie' om gegevens in geautomatiseerde bestanden toe te voegen. Eventueel kan er zelfs sprake Pagina 48 van 173
zijn van extra apparatuurkosten. Maar: volgens BiZa liggen er echter zoveel inverdieneffecten in de personele sfeer in het verschiet dat BiZa niet voor de gemeentelijke conversie wenst op te draaien. De trage invoering van de GBA in circa 10 jaar (zie punt 1) bood de gemeenten genoeg tijd om via natuurlijk verloop de werkgelegenheidseffecten te verzachten 74. Op dit punt lijkt BiZa dus haar rug fier overeind te willen houden. Men houdt op dit punt vast aan de in het vorige hoofdstuk behandelde Landelijke Bevolkings Administratie. De woorden van BiZa's staatssecretaris, de heer Van Amelsvoort, laten hier geen enkele twijfel over bestaan: "Okay, de gemeenten moeten natuurlijk heel wat kosten opbrengen. Maar ze hebben zelf ook de voordelen van de GBA. Het systeem gaat natuurlijk ook wel bij het Rijk besparingen opleveren, maar de meeste besparingen zullen toch bij de gemeenten terecht komen ... De invoeringskosten van de GBA liggen nu boven de 100 miljoen [waarvan 60 miljoen voor de gemeenten - redactie] ... Maar ik ben er van overtuigd dat we straks met de GBA een uniek beleidsinstrument in handen krijgen ... Terwijl het voorheen een registratie was van wat er voorgevallen was, wordt het dan een beleidsinstrument om te bepalen wat er gebeuren moet!" 75. Figuur 4.1 Staatssecretaris Van Amelsvoort:
Van Amelsvoort klapt uit de school: Van Amelsvoort had over de werkgelegenheidseffecten een uitgesproken mening: "Mijn officiële [onderstreping van mij - redactie] verwachting is dat invoering van de GBA werkgelegenheid zal gaan kosten. In de bevolkingssector werken 3000 mensen en die zullen straks niet meer hetzelfde werk doen. Het werk dat ze nu doen [met de persoonskaarten - red.] vervalt dan. Daar komt nog bij dat de mensen die dat werk nu doen voor een groot deel niet in aanmerking komen om ander werk te gaan doen. Zeker een aantal ouderen niet. De jongeren kunnen best ander werk gaan doen bij de gemeenten. Ik verwacht echter dat de gemeenten gebruik zullen maken van het natuurlijk verloop om dit probleem op te vangen. In de praktijk verwacht ik dan ook niet dat er ontslagen zullen gaan vallen. De maatregelen zullen immers met grote geleidelijkheid worden ingevoerd. ... Mijn ervaring in het bedrijfsleven heeft me bovendien geleerd dat door automatisering in de dienstverlening die dienstverlening juist fors wordt uitgebreid ... Er is dan ook geen personeel ontslagen... En ik denk dat de overheid een dienstverlenend bedrijf is en dat daar hetzelfde zal gebeuren" 76. Samenvatting: In de GBA-brief legde BiZa zich op de drie conflictpunten met de VNG vast:
Pagina 49 van 173
1) BiZa koos bij de conversie van de persoonskaart naar de persoonslijst -evenals de VNG- voor de weg van de geleidelijkheid; 2) De GBA moest gaan voldoen aan de waarborgen van de Wet op de Personenregistraties; 3) De financiële kant van de zaak had bij BiZa geen prioriteit. De gemeenten moesten ook maar meebetalen. De BOCO kreeg de opdracht deze zaak eens wat beter te bekijken.
§4 Volder & Co wordt van stal gehaald Om deze plannen van BiZa helemaal te realiseren, moest er een hoop gebeuren. Om alles eens op een rijtje te zetten, had BiZa het adviesbureau Volder & Co -zoals in de aanhef van de vorige paragraaf al aangekondigd- in de arm genomen. De opdracht van BiZa aan dit adviesbureau was een tweeledige. Ten eerste moest men een advies uitbrengen over de drie struikelblokken tussen VNG en BiZa. Ten tweede moest Volder & Co de te nemen stappen hiervoor omschrijven 77. De nog te nemen stappen volgens Volder & Co: Voordat een landelijke bevolkingsnetwerk werkte, moesten er de volgende stappen nog worden gezet: - de instelling van een Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening op grond van de BOCO-adviezen. Voor de voortgang van het GBA was het absoluut noodzakelijk, dat er helderheid kwam in de A-nummerproblematiek. Bovendien verdiende de relatie tussen de Wet op de Personenregistraties en de GBA nog enige bijsturing; - er moest de Tweede Kamer een nieuw ontwerp van Wet voorgelegd worden, dat de Centrale Personen Administratie zou gaan vervangen. De nieuwe GBA-wet zou dan in de plaats komen van de bestaande wetgeving (zie §2 van het vorige hoofdstuk). Van Amelsvoort stelt in de GBA-brief, dat hij de CPA pas intrekt op het moment dat de GBAwet bij de Kamer wordt ingediend 78; - het gegevenspakket van de GBA zou centraal moeten worden vastgesteld in een Definitiestudie. BiZa trekt hiermee het centrale systeembeheer naar zich toe. De verantwoordelijkheid voor het gegevensbeheer bleef bij de gemeenten liggen, maar "de vaststelling van een gegevenspakket naar inhoud en vorm is noodzakelijk om tot een intergemeentelijke uitwisseling van gegevens te komen ... Wanneer een gemeente dit vastgestelde gegevenspakket volledig in haar bestand heeft opgenomen, kan zij pas worden ontheven van de verplichting tot bijhouding van de persoonskaarten" 79; - het logische systeemontwerp van het informatiesysteem zou moeten worden geschetst; - dit logisch ontwerp zou moeten uitmonden in de bouw van het GBA-netwerk; - de GBA moest uiteindelijk ingevoerd worden; Het belangrijkste pijnpunt vergeten?: Het m.i. belangrijkste pijnpunt -de verrekening van de kosten- bleek door Volder & Co (en dus BiZa) niet te worden opgepikt. Hoewel de kostenproblematiek al als controversieel naar voren komt in een vergelijking tussen de LPA (VNG) en LBA-nota (BiZa), beschouw ik de opstelling van BiZa toch niet als eigenaardig. De pijn zat immers vooral bij de gemeenten. BiZa wilde niet voor de conversie betalen en de gemeenten dus met een miljoenen schadepost opzadelen. En zolang de gemeenten niets van zich lieten horen, beschouwde BiZa deze zaak als een studie-object voor de BOCO. De BOCO was immers opgericht om dit soort problemen tot een oplossing te brengen. Pagina 50 van 173
In haar vergadering van 17 september 1984 besloot de BOCO een Overleggroep Automatiseringskosten (opnieuw) in te stellen met de opdracht over de kostenverrekeningsproblematiek een advies uit te brengen 80. Pas in januari 1988 komt de BOCO met een eindadvies ter zake. Samenvatting: In het in de GBA-brief (zie vorige paragraaf) integraal overgenomen rapport van de firma Volder & Co wordt geconcludeerd, dat er nog heel wat moet gebeuren voordat de GBA uiteindelijk kan worden ingevoerd.
§5 De nummerproblematiek Zoals in de GBA-brief al beloofd werd, stuurde op 23 januari 1984 de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de zogenaamde Nummernotitie naar de Tweede Kamer 81. Deze notitie gaf een overzicht van persoonsadministraties bij de Rijksoverheid en bepleitte de invoering van een algemeen administratienummer. De overwegingen voor dit standpunt waren de volgende. Door BiZa werd -na een grondig ambtelijk onderzoek- geconstateerd, dat bij vrijwel alle registraties een ander registratienummer werd gebruikt. Vreemd genoeg, werden bij de uitwisseling van gegevens tussen verschillende departementen alleen naam-adres-woonplaats gegevens vermeld. Geen onderling gebruik van nummers: Volgens de Nummernotitie waren er eigenlijk nog geen pogingen binnen de Rijksoverheid in het werk gesteld om te komen tot een onderling gebruik van dezelfde nummers. In het licht van het feit dat vrijwel geen enkele overheidsclub alle 14 miljoen Nederlanders als cliënt kent en uitgaande van een niet-geïntegreerde informatievoorziening, is zulks gezien de toenmalige stand van integratie- weinig verwonderlijk. De enige uitzondering hierop vormt overigens de Belastingdienst 82. Motivatie voor de invoering van een A-nummer: BiZa postuleerde in de Nummernotitie, dat het om redenen van doeltreffendheid en doelmatigheid goed zou zijn dat er in Nederland een algemeen administratienummer zou worden ingevoerd. Verder zou een A-nummer een einde maken aan de ongebreidelde groei van allerlei administratienummers bij het openbaar bestuur 83. BiZa dacht verder, dat het aantal koppelingen tussen persoonsregistraties niet flink zou gaan toenemen door de invoering van een algemeen geldend nummer. Bepalend voor de koppeling tussen persoonsregistraties was in BiZa's ogen slechts de vraag welke gegevens een organisatie voor een goede uitvoering van zijn taken nodig had. Het antwoord op deze vraag, zou door invoering van de GBA nauwelijks veranderen. De notitie stond voorts uitgebreid stil bij de privacybescherming. BiZa vond dat burgers geen nummer worden, wanneer ze een nummer krijgen. De contacten met de cliënten zou ook na invoering van het GBA-systeem nog altijd op naam verlopen. De vijf voornemens van BiZa: De bovenstaande overpeinzingen van BiZa leidden tot vijf voornemens. Deze voornemens werden geuit in de Nummernotitie: 1) een landelijk GBA-nummer moest zo spoedig mogelijk worden ingevoerd; 2) het Rijk moest er voor zorg dragen dat die registraties die een nummersysteem willen gaan gebruiken of willen overstappen naar een ander nummersysteem, het GBA-nummer zouden gaan gebruiken; 3) de Wet op de Personenregistraties moest worden ingevoerd voordat het GBA-nummer Pagina 51 van 173
-en dus de GBA- verwezenlijkt werd; 4) de invoering van het fiscale nummer (= FI-nummer) zou coûte que coûte door Financiën worden doorgezet. Per 1-1-1986 zou het FI-nummer ingevoerd zijn; 5) het FI-nummer zou in de nabije toekomst ook worden gebruikt als registratienummer voor de sociale verzekeringen (SOFI-nummer). BiZa beloofde in de Nummernotitie, dat men zou proberen om te verhinderen dat dit SOFI-nummer in plaats van het GBAnummer uit zou groeien tot het algemene administratienummer 84;
Integratie tussen de departementale gegevensstromen: Het feit dat er in de ambtelijke praktijk tot dusver slechts latente behoefte was aan een A-nummer, betekende dat het met de integratie bij de Rijksoverheid nog slecht gesteld was. Departementen maakten nog weinig gebruik van elkaars gegevensstromen. Anno 1984 was er beslist nog geen sprake van enige vorm van 'werkplekautomatisering'. Tenminste in die zin dat ambtenaren van het ene ministerie gebruik maakten van gegevens die door anderen waren opgesteld. De overheid liet hiermee een enorm potentieel van de informatie-technologie links liggen. Het werd tijd dat de eerste basisregistratie -de GBA- gebouwd zou gaan worden. Samenvatting: Deze vijfde paragraaf bespreekt de zogenaamde Nummernotitie. De Nummernotitie bevatte een inventarisatie van de persoonsadministraties bij het Rijk. Bovendien bepleitte de notitie vanuit effectiviteits- en efficiency-overwegingen de invoering van een algemeen administratienummer. Dit A-nummer kon blijkbaar door de ambtelijke praktijk niet afgedwongen worden. En moest dus van bovenaf worden opgelegd. Maar ik keer terug naar de Nummernotitie. Met dit BiZa-stuk werd de eerste knoop van het rapport van Volder en Co zo half en half doorgehakt. BiZa had een standpunt ingenomen in de nummerproblematiek. Een Raad voor de Persoonsinformatievoorziening was echter nog steeds niet ingesteld. En de helderheid in de relatie GBA-WPR was nog ver te zoeken.
§6 Het "groene licht" Zoals het in een parlementaire democratie hoort, is het laatste woord steeds aan het parlement. Na ontvangst van de GBA-brief en de Nummernotitie werden beide stukken behandeld door de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken. Hiervan verhaal ik in deze zesde paragraaf. Allereerst werd door de commissie een hoorzitting georganiseerd op 7 februari 1985. Vertegenwoordigers van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken werden hier gehoord. Voor de reactie van eerstgenoemde zie subparagraaf 6.1. Voor de kritiek van de VBM moeten we naar §6.2. Na de hoorzitting werd er door de Kamercommissie een Uitgebreide Commissie Vergadering gepland (zie §6.3), alwaar de Kamer haar reactie zou geven op de beide BiZa-documenten en het commentaar van de belangengroepen VNG en VBM.
§6.1 De VNG aan het woord Op de hoorzitting van 7 februari 1985 bleek dat de VNG het in hoofdlijnen eens was met de aanpak van de GBA. De VNG zwaaide BiZa zelfs lof toe voor de manier waarop er tijdens de totstandkoming van de GBA-brief en de Nummernotitie overleg met de VNG Pagina 52 van 173
werd gevoerd. Toch was het niet helemaal koek en ei tussen VNG en BiZa. De reactie van de VNG balde zich samen rond de inmiddels bekende kernpunten: 1. de gegevens: Koppeling van persoonsbestanden binnen de gemeente moest via de GBA mogelijk zijn. Dat was natuurlijk juist de crux voor de gemeenten. De gemeenten moesten de mogelijkheid hebben om voor eigen gebruik allerlei gegevens toe te voegen aan de GBAdatabank. De gemeenten wilden de GBA aangrijpen om de gemeentelijke informatievoorziening bij de tijd te brengen. En wanneer BiZa dit zou verhinderen, bood de GBA de gemeenten feitelijk maar weinig voordelen. De VNG was het overigens wel met Van Amelsvoort eens dat het basispakket GBAgegevens om redenen van privacybescherming zo beperkt mogelijk moest worden gehouden. Wat de gemeenten voor het eigen binnengemeentelijk gebruik aan het GBAgegevenspakket toevoegden, was echter hun eigen zaak, vond de VNG 85. Ten aanzien van het gegeven 'kerkelijke gezindte' zei de VNG geen principiële bezwaren te hebben tegen het wegvallen van dit gegeven uit de bevolkingsregisters. De VNG bleek bovendien te vinden dat de kerken (lees: SILA) zich niet zo druk hierover moesten maken, omdat de actualiteitswaarde van het gegeven 'kerkelijke gezindte' erg gering zou zijn 86. Door de bank genomen, kon de VNG zich redelijk vinden in het door BiZa gedefinieerde GBA-gegevenspakket. 2. de privacy: De VNG hechtte sterk aan de officiële instelling van een Raad voor de Persoonsinformatievoorziening. Dit overlegorgaan was nog steeds maar niet ingesteld door BiZa. Terwijl regulier overleg tussen o.a. de GBA-actors via een dergelijke raad zou kunnen betekenen, dat de wetgever vooraf minder streng de privacy hoeft te reglementeren. Gezien de weinig inspirerende rol die BiZa als coördinerend ministerie voor de overheidsautomatisering tot dusver speelde, was de kwestie van het A-nummer volgens de reactie van de VNG steeds complexer geworden. BiZa had haar stellingen veel te laat betrokken. Het 'nummerfront' had zich namelijk langzaam verplaatst naar Financiën. Volgens de door BiZa zelf geproduceerde Nummernotitie, bleek BiZa niet in staat om af te dwingen dat het A-nummer door andere ministeries gebruikt zou gaan worden. Volgens de VNG was het dan ook weinig verwonderlijk, dat de anderen verder gegaan waren met hun eigen nummers. Zo zou op 1-1-1986 het fiscaal nummer ingevoerd gaan worden door Financiën. De VNG was op voorhand niet tegen het gebruik van andere nummers, maar prefereerde één nummer en wel het A-nummer. De VNG zou op dit punt dus graag wat meer de tandjes van Binnenlandse Zaken willen zien. 3. de kosten: De financiële kant had bij de gemeenten natuurlijk alle aandacht. De door BiZa begrote inverdien-effecten van de op handen automatisering, zouden volgens de VNG veel kleiner uit gaan vallen. De kosten van de bevolkingsadministratie werden door de automatisering nièt automatisch verlaagd. Het Rijk rekende zich rijk, aldus de VNG. Veel overleg zou nog noodzakelijk zijn om tot een vereffening van de kosten te komen tussen Rijk en gemeenten. Kosten zowel in de investeringsfase (conversie, systeembouw, afschrijving van al aangeschafte apparatuur, etcetera) als in de exploitatiefase (kostenverrekening bij informatieverstrekking, onderhoud, enzovoorts). De VNG vond, bij monde van Van Arkel, plaatsvervangend hoofd van de afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering (= IBA) van de VNG: "Er zullen ... investeringen nodig zijn in apparatuur. Voor een deel is die apparatuur aanwezig, maar er zal toch nog wat aangeschaft moeten worden. En verder zal er ook nog een conversie moeten plaatsvinden. Er komen gegevens bij, er gaan gegevens af en de gegevens moeten op een andere manier worden vastgelegd. Wij stellen ons op het standpunt dat Pagina 53 van 173
een deel van die kosten, die de gemeenten eigenlijk gedwongen worden om te maken, dat die door het Rijk gecompenseerd moeten worden ... Zo kan ik me ook voorstellen dat de rijksafnemers die informatie van de gemeenten willen hebben, voor die informatie gaan betalen!" 87. Het probleem van de kostenverrekening werd door BiZa genegeerd en door de VNG meteen al erg hoog gespeeld. We zullen later zien wie deze nieuwe variant van het eeuwige machtsspel zou gaan winnen. Intermezzo, het Gemeentelijk Functioneel Ontwerp Personen: De VNG was op dat moment zelf druk bezig om een zogenaamd Gemeentelijk Functioneel Ontwerp Persoonsinformatie te ontwikkelen, dat als een model zou kunnen dienen voor het binnengemeentelijk gebruik van de basisregistratie GBA. Teneinde de gemeentelijke inbreng in de GBA zo groot mogelijk te laten zijn, hadden de gemeenten zelfs een eigen projectorganisatie ingesteld: de GFO-projectgroep. Het GFO Personen had vanaf de eerste minuut al een dubbele doelstelling, een politiekbestuurlijke (de vinger aan de pols te houden) en een technische (gebruik maken van het concept van de basisregistraties om de gemeentelijke informatievoorziening te moderniseren). Ook op het GFO zullen we nog terugkomen in het volgende hoofdstuk.
§6.2 De VBM aan het woord Net als de VNG was de VBM het in grote lijnen eens met de inhoud van de GBA-brief. De Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken was en is een club van directe gebruikers. Dat wil zeggen de ambtenaren die bij de gemeentelijke afdelingen Bevolkings- of Burgerzaken werken. Het belang van deze groep praktijkmensen is dan ook primair een inzichtelijk en flexibel GBA-systeem. Een systeem, dat gebruikersvriendelijk werkt en bovendien qua gegevensstructuur breed is opgezet. Nu waren de inzichtelijkheid, de flexibiliteit en gebruiksvriendelijkheid nog niet aan de orde. Die zouden pas bij de bouw van het systeem aan het daglicht treden. Een heel ander verhaal is het gegevenspakket. Dat was al wel in grote lijnen vastgesteld. De VBM zette vooral kanttekeningen bij het minimale gegevenspakket. Een gegevenspakket, dat zoals we hebben gelezen om privacyredenen zo beperkt was gehouden. De VBM wenste op grond van de huidige registratiepraktijk een restvak in de GBA. Net als 'vak 35' op de huidige persoonskaarten.
§6.3 De U.C.V. Nadat ik in de vorige twee subparagrafen de gemeenten en de directe gebruikers het woord heb gegeven, laat ik nu de politieke partijen hun mening naar buiten brengen. De hoorzitting: Uit het verslag van de hoorzitting bleek, dat over de kostenproblematiek nog geen beslissing kon worden genomen. De ingenomen posities van zowel de gemeenten als het Rijk waren nog niet voldoende uitgekristalliseerd, vond de Kamer. Een beslissing werd dus uitgesteld. De BOCO moest de zaak maar eens gaan uitzoeken. Over de privacy deed de Kamer wel wat uitspraken. Zo stelde de PvdA dat het onwenselijk was om de nummerproblematiek op te hangen aan een GBA, die op z'n vroegst pas over 8 jaar operationeel was. Verstandiger leek het deze partij om het fiscale nummer tot bottleneck te bestempelen. Dit lijkt me niet onterecht. Immers, het bevolkingsnummer dreigde aan de privacywetgeving te worden gerelateerd, terwijl het fiscaal nummer geen strobreed in de weg Pagina 54 van 173
werd en zou worden gelegd 88. De belastingdienst was op dat ogenblik druk bezig met het invoeren van dit nummer, terwijl nog niet eens duidelijk was hoe de inspraak en de privacy geregeld was 89. Een ander punt was de 'kerkelijke gezindte'. Van de politieke partijen bleken alleen het CDA en gereformeerd rechts zich op te stellen achter de wens van de kerken om 'kerkelijke gezindte' op te nemen in het gegevenspakket. VVD, D66 en de Partij van de Arbeid stelden dat dit een particuliere zaak betrof. Iets waar de overheid beter niets mee te maken kon hebben 90. De commissievergadering: De Kamercommissie wees het verzoek van de VBM -verwoord in §6.2- eendrachtig af. De Kamer is het met BiZa eens dat om privacy redenen het gegevenspakket van de GBA zo weinig mogelijk gegevens zou moeten bevatten. Daar kwam volgens de Kamercommissie nog bij, dat uitbreiding van het systeem stukken duurder zou gaan uitvallen. De VBM kreeg dus geen gelijk. De Kamer walste over haar argumenten heen. De confessionele fracties probeerde het gegeven 'kerkelijke gezindte' in het gegevenspakket te houden. Vooral de SGP en het GPV staken hun nek hiervoor ver uit. De Kamercommissie wees evenwel hun minderheidsstandpunt af. 'Kerkelijke gezindte' verviel hiermee als gegevensgroep in de GBA. En het CDA ging evenzo om. En wel door de belofte, dat de kerken de mogelijkheid van een goede overgangsregeling zouden krijgen. De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken beloofde mondeling deze overgangsregeling uit zijn begroting te financieren. De Kamer geeft haar fiat: In de Uitgebreide Commissie Vergadering van 25 maart 1985 gaf de Kamer BiZa fiat om door te gaan met de GBA 91. De Kamer sprak uit dat: - het project GBA kon doorgang vinden langs de door BiZa in de GBA-brief en de Nummernotitie uitgezette grote lijnen; -een ontwerp van wet GBA zou pas in behandeling genomen worden door de Kamer wanneer het ontwerp van de Wet op de Personenregistraties was behandeld; -het gebruik van het Administratienummer door derden zou pas worden toegestaan op basis van adequate wetgeving. De koppeling van persoonsbestanden -anders dan beoogd- moest technisch onmogelijk worden gemaakt 92; De politieke maakte met deze beslissingen de weg vrij voor een geautomatiseerde bevolkingsadministratie. Samenvatting van paragraaf 6: In deze voorlaatste paragraaf gaf de Tweede Kamer het groene licht aan het GBAproject. Op een vooraf georganiseerde hoorzitting lanceerden de VNG en de VBM hun argumenten. De VNG kon zich vinden in het door BiZa geformuleerde gegevenspakket. Wel vond men in gemeentekring, dat de GBA ook mogelijkheden moest bieden voor binnengemeentelijk gebruik van de persoonsgegevens. BiZa is en was het hier trouwens helemaal niet mee oneens. De VNG hechtte verder sterk aan de instelling van Raad voor de Persoonsinformatievoorziening. Toch ook een van de beloften, die BiZa had gedaan in de GBA-brief. De gemeenten prefereerden een GBA-nummer boven een SOFI-nummer. Ze riepen BiZa op wat harder voor de GBA te vechten in de ministerraad. Last but not least zag de VNG graag een open BiZa-portemonnee in plaats van de gesloten LBA-beurs. De aanstaande directe gebruikers van de GBA, verenigd in de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken, plaatsten vooral kanttekeningen bij het schrale gegevenspakket van de GBA. De Kamer gaf BiZa vervolgens 'backing' op dit punt. Om privacyredenen was het het beste dat de GBA zo weinig mogelijk gegevensgroepen bevatte. De Kamer maakte BiZa verder duidelijk, dat ze weigerde een GBA-wet in behandeling te nemen zonder dat de Pagina 55 van 173
WPR al in het Staatsblad heeft gestaan. Een A-nummer was okee wat de Kamer betreft, mits de GBA en WPR-wet er duidelijkheid over schiepen. En de BOCO werd als laatste redmiddel ingezet om een uitweg te vinden uit het kostendilemma.
Pagina 56 van 173
§7 Tenslotte In deze laatste paragraaf wordt dit vierde hoofdstuk samengevat. Paragraaf 1: In de eerste paragraaf worden de vijf uitgangspunten van de Structuurschets Persoonsinformatie van de BOCO genoemd. Met de acceptatie ervan naderde BiZa de gemeentelijke standpunten steeds dichter. De BOCO-structuurschets gaf vooral een uitwerking van het decentralisatiebeginsel. Iets waar zowel de VNG als BiZa het over eens waren. Het vorige hoofdstuk besloot overigens al met dit -toen nog- informele compromis. Paragraaf 2: BiZa liet naar aanleiding van de Structuurschets twee onderzoeken verrichten. Het Computercentrum Limburg onderzocht de technische haalbaarheid van een volledig geautomatiseerde bevolkingsadministratie à la LBA/LPA. En het weinig bekende adviesbureau Volder & Co kreeg van BiZa opdracht om na te gaan welke bestuurlijke en politieke stappen gezet moesten worden voor de verwezenlijking van een LBA/LPA. Paragraaf 3: In de GBA-brief van 1 november 1984 legde BiZa zich op de drie conflictpunten met de VNG vast: 1) BiZa koos bij de conversie van de persoonskaart naar de persoonslijst -evenals de VNG- voor de weg van de geleidelijkheid; 2) De GBA moest gaan voldoen aan de waarborgen van de Wet op de Personenregistraties; 3) De financiële kant van de zaak had bij BiZa geen prioriteit. De gemeenten moesten ook maar meebetalen. De BOCO kreeg de opdracht deze zaak eens wat beter te bekijken. Paragraaf 4: In het in de GBA-brief (zie vorige paragraaf) integraal overgenomen rapport van de firma Volder & Co wordt geconcludeerd, dat er een Raad voor de Persoonsinformatievoorziening moest worden geïnstalleerd, een wet GBA het wetsontwerp CPA moest vervangen, een gegevenspakket GBA moest worden gedefinieerd in een aparte studie van het Projectbureau GBA, het (functionele) logische systeemontwerp van het informatiesysteem moest nog worden opgeleverd, het GBAnetwerk zou moeten worden gebouwd, de bouw van dit GBA-netwerk zou moeten culmineren in een proef en de GBA moest uiteindelijk ingevoerd worden. Paragraaf 5: Deze vijfde paragraaf besprak de zogenaamde Nummernotitie. De Nummernotitie bevatte een inventarisatie van de persoonsadministraties bij het Rijk. Bovendien bepleitte de notitie vanuit effectiviteits- en efficiency-overwegingen de invoering van een algemeen administratienummer. Dit A-nummer moest volgens de Nummernotitie van BiZa van bovenaf worden opgelegd. Deze top-down benadering vertelt ons dat de automatiseringsgraad bij het openbaar bestuur nog niet bijster hoog kon zijn. Anders was immers de noodzaak van één overall administratienummer al veel eerder vanzelf aan het licht getreden. Paragraaf 6: In deze voorlaatste paragraaf gaf de Tweede Kamer het groene licht aan het GBAproject. Op een vooraf georganiseerde hoorzitting lanceerden de VNG en de VBM hun argumenten. Pagina 57 van 173
De VNG kon zich vinden in het door BiZa geformuleerde gegevenspakket. Wel vond men in gemeentekring, dat de GBA ook mogelijkheden moest bieden voor binnengemeentelijk gebruik van de persoonsgegevens. De VNG hechtte verder sterk aan de instelling van Raad voor de Persoonsinformatievoorziening. Last but not least zag de VNG graag BiZa de conversie van het aloude persoonskaartenstelsel betalen in plaats van zichzelf. De VBM plaatste vooral kanttekeningen bij het schrale gegevenspakket van de GBA. De Kamer mocht vervolgens ook haar zegje doen. Ze gaf BiZa 'backing' op het geschilpunt met de VBM. Om privacyredenen was het inderdaad het beste dat de GBA zo weinig mogelijk gegevensgroepen bevatte. De Kamer maakte BiZa verder duidelijk, dat ze weigerde een GBA-wet in behandeling te nemen zonder dat de WPR al in het Staatsblad heeft gestaan. Maar in grote lijnen steunde de Kamer toch de gezamenlijke ideeën van de VNG en BiZa; daarmee was de weg voor de GBA open.
Pagina 58 van 173
Eindnoten hoofdstuk 4: Eindnoten hoofdstuk 4: 1. Deze naam geeft wellicht enige reden tot verwarring omdat later in de Wet GBA werd gekozen voor een andere naam, namelijk: de Gemeentelijke Basis Administratie Persoonsgegevens. Dit gezien het karakter van de basisadministratie. 2. BOCO, Structuurschets voor de Persoonsinformatievoorziening, BOCO-rapport nr. 11, Staatsuitgeverij. Den Haag, januari 1984. 3. BOCO, Structuurschets voor de persoonsinformatievoorziening, BOCO-rapport nr. 11, Staatsuitgeverij, Den Haag, januari 1984, blz. 23-26. 4. Deze brief staat in de GBA-literatuur wel bekend als de eerste GBA brief. Bron: Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zittingsjaar 1984-1985, Kamerstuk 18.600 (begroting van BiZa) nr. 23, blz 1 tot en met 11. 5. Ibid, blz 2-3. 6. Ibid, blz. 5. 7. Geciteerd uit: Wim van Amerongen, GBA wordt een uniek beleidsinstrument (interview met Van Amelsvoort), AG Report 19(1985)27(28 juli), blz. 40-41. 8. Ibid. 9. Zie voor het rapport van Volder & Co: Burgerzaken, maandblad van de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken (VBM), december 1985, nr. 510A. 10. Zie GBA-brief (noot 4), blz. 23. 11. Ibidem, blz. 4. Confer: het in augustus 1984 vrijgekomen BOCO-rapport "Beleidsvrijheid vanwege of ondanks informatievoorziening". Dit rapport zal aan dit BiZa standpunt niet vreemd aan zijn. De BOCO ventileerde hierin haar opvattingen over 'autonomie' en 'medebewind'. Autonomie en medebewind zijn volgens de BOCO "te beschouwen als gradaties in beleidsvrijheid ... Kenmerk van een democratie is een zekere mate van beleidsvrijheid voor de lagere publiekrechterlijke lichamen. Provincies en vooral gemeenten kunnen beter rekening houden met regionale en locale behoeften en verlangens. Ook maakt decentralisatie het overheidshandelen doorzichtiger, waardoor een betere democratische controle mogelijk is ... centralisatie biedt ook voordelen. Zo is alleen bij een zekere mate van centralisatie het behoud van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor een groter gebied te garanderen" De BOCO vond dus dat BiZa het centrale systeembeheer moest krijgen (GBAdatacommunicatie netwerk, gegevenspakket van de GBA-persoonslijst). Maar de gemeenten krijgen al het andere. De gemeenten moeten niet alleen verantwoordelijk zijn voor het informatiebeheer, maar ook voor het eigen 'binnengemeentelijke' systeembeheer. BiZa is het hiermee niet oneens, blijkens het volgende citaat uit de GBA-brief van 1 november 1984: "de verantwoordelijkheid voor het verzamelen, het beheer en de verstrekking van de bevolkingsgegevens blijft in de eerste plaats bij de gemeenten". Bron: brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Zittingsjaar 1984-1985, Kamerstuk 18600 nr. 23, blz. 4. Zie eveneens: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 24. 12. Bij besluit van 26 maart 1979 heeft de Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsautomatisering een Overleggroep Automatiseringskosten ingesteld. Per 20 october 1981 komt deze overleggroep met haar rapport "Verrekening van kosten van geautomatiseerde informatievoorziening binnen de openbare sector" (BiZa nr. OA 812921/2597) naar de BOCO. Het bleek niet mogelijk voor de BOCO om tot een eensluidend eindadvies aan de Minister van Binnenlandse Zaken te komen. Een advies bleef dan ook achterwege. De Overleggroep werd opgeheven. 13. Tweede Kamer, Notitie inzake het gebruik van administratieve nummers bij de Rijksoverheid, Zittingsjaar 1984-1985, 18838, nrs. 1-2. 14. Deze was destijds haar 'klantenbestand' aan het uitbouwen tot de gehele Nederlandse bevolking. De Belastingdienst was medio 1984 al ver gevorderd met haar fiscaal nummer. Pagina 59 van 173
Per 1 januari 1986 prijkte op alle 14 miljoen loonbelastingskaarten uiteindelijk een fiscaal nummer. 15. De doeltreffendheid was in het geding wanneer we kijken naar het informatieverkeer tussen de verschillende overheidsinstanties. De koppeling met andere organisaties cq. andere bestanden zou via een A-nummer als sleutel veel gemakkelijker kunnen verlopen. Door één A-nummer zou daarenboven persoonsverwisseling vrijwel uitgesloten kunnen worden. Het overheidsapparaat zou hierdoor minder fouten gaan maken. De doelmatigheid van een algemeen nummer lag vooral in de contacten, de communicatie met andere organisaties opgesloten. Voor het interne gebruik van de persoonsgegevens zou een (veel) korter nummer kunnen worden gebruikt. 16. Zie D. Ravestijn, Administratienummers bij de rijksoverheid, in: Bestuur, 4(1985)6(juni), blz. 2-5. De Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening brengt in mei 1987 het advies uit, dat het SOFI-nummer nooit gebruikt mag worden in het contact met de burger in de sociale sector. Dit standpunt wordt later overgenomen door de betrokken ministeries. Bron: BiZa, Sofi-nummer mag niet worden gebruikt door particuliere instellingen, Staatscourant nr. 83 d.d. 1 mei 1987, blz. 5. Het betrekkelijk geringe juridisch kader van het SoFi-nummer werd inderdaad gerelateerd aan de WPR. Bron: mr. V.A. de Pous, Teleurstelling over verloop privacywet, Computable, 21(1988)25(3 juni), blz. 37. 17. Zie o.a. Alfred Zebregs, VNG wijst gemeenten de weg in het GBA-doolhof, Computable, 18(1985)12(1 maart), blz. 17. 18. Zie Gemeenten vinden voorstel Rijk werkbaar compromis, de Automatiseringsgids 20(1985)6(13 februari), blz. 7-16. 19. Voor citaat zie: Wim Amerongen, GBA eerste aanzet tot landelijk netwerk, in: AG Report 19(1985) (28 juli), blz. 14-17. 20. Bron: Henk Bos (hoofd IBA VNG), Privacy: parlement voor voldongen feiten, NRC Handelsblad, 26 maart 1985, blz 2. 21. Bron: Redactie Automatiseringsgids, Automatiseren mag -maar persoonsnummer nog niet, in: de Automatiseringsgids 19(1985)13(3 april), blz. 3. 22. VBM, Burgerzaken (speciale GBA editie), 504 mei 1985, blz. 192-233. 23. Zie voor het verslag van de UCV over de GBA-brief, Handelingen UCV 1985, nr 64. 24. Bron: Overheid wil nummers voor bevolkingsadministratie, in: Computable 19(1985)13(5 april), blz. 5.
Pagina 60 van 173
Hoofdstuk 5
De definitiefase
Nadat we in de twee vorige hoofdstukken een wat lange inleiding op het eigenlijke GBAproject hebben gelezen, is het nu dan zover. Op 1 april 1985 start het GBA-project formeel. Volgens de GBA-brief uit november 1984, die werd behandeld in het vorige hoofdstuk viel het GBA-project globaal gezien uiteen in een drietal fasen, te weten: a) de definitiefase b) de ontwerpfase c) de bouw- en testfase In dit hoofdstuk zullen we de eerste fase van het project behandelen: de Definitiefase. In hoofdstuk 6 komt het Logisch Ontwerp aan de orde, terwijl in hoofdstuk 7 de bouw van het informatiesysteem GBA besproken gaat worden ... Voorbespreking: In de hierna volgende paragraaf ga ik het hebben over de Projectopdracht GBA. Met de Projectopdracht start het GBA-project officieel op 1 april 1985 en wordt de projectorganisatie ingesteld.
§1 De projectopdracht GBA Nu BiZa de goedkeuring had gekregen van de Kamer -zoals in het vorige hoofdstuk werd gezegd- kon men aan de Schedeldoeksehaven een aanvang maken met het GBA-project. De staatssecretaris was daartoe door de Kamer gemandateerd. De projectopdracht GBA gaf als het ware een uitwerking van de GBA-brief van november 1984. Met deze opdracht begon de eigenlijke GBA. De projectopdracht gaf namelijk een beschrijving van het resultaten die het project zou moeten bereiken. De projectopdracht GBA had de status van een intern BiZa-stuk; het project GBA zou binnen de poorten van het ministerie worden uitgevoerd. Belangrijker was echter, dat het stuk de stappen die BiZa daarvoor moest nemen netjes op een rij zette 93. In dit opzicht kunnen we de projectopdracht dus zien als een bijstelling van het vertrouwde rapport van Volder & Co. Formele start van de GBA: De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken nam in het stuk de positie in van politiek opdrachtgever van het automatiseringsproject. Hiermee vond op 1 april 1985 de formele start plaats van het GBA-project. Met het aanzoeken van een projectleider en projectleden kon nu meteen worden begonnen.
§2 De projectorganisatie Een van de belangrijkste zaken die in de projectopdracht GBA werd geregeld is de vorming van de projectorganisatie GBA. Door wie werd de projectorganisatie bemensd? Welnu, ambtenaren van Binnenlandse Zaken en externe adviseurs vormden samen deze Pagina 61 van 173
projectorganisatie. De gemeenten doen niet mee: De gemeenten zijn dus -gek genoeg gezien de gemeenschappelijke aard van het projectniet in de projectorganisatie vertegenwoordigd. De inmiddels aangezochte projectleider John Loose schetste de verhoudingen alsvolgt: "Ik ben zelf ook altijd voor een jointventure aanpak geweest. Maar voor de VNG zou dat helemaal nieuw zijn geweest. Men wilde er niet aan! Er vindt echter wel een maandelijks overleg plaats met de VNGwerkgroep Persoonsinformatievoorziening, de werkgroep Verbree. Verder heeft de VNG Joke van der Drift volledig vrijgemaakt. Die loopt regelmatig bij ons binnen" 94. Bemensing van het projectbureau: Het projectbureau zou voor de duur van het project beschikken over een eigen behuizing bij het departement van Binnenlandse Zaken in Den Haag. Gedurende de latere bouwfase van het project zou men daarnaast nog over een locatie bij het systeemhuis Multihouse in Gouda gaan beschikken. Inclusief alle deelprojectgroepen etcetera telde het projectbureau in haar hoogtijdagen ruim 100 medewerkers. Met de vaststelling van de projectopdracht GBA werd dus de onderstaande projectorganisatie ingesteld: Figuur 5.1 De projectorganisatie GBA:
Samenvatting: Met de projectopdracht GBA startte op 1 april 1985 het GBA-project formeel. Voor de invoering van de GBA-wet werd een grote projectorganisatie opgetuigd. Allerlei vakmensen maakten er deel van uit. Slechts de VNG vormde een buitenbeentje.
§3 Opnieuw het GFO Personen In de periode dat men bij het Projectbureau GBA nog bezig was te beginnen met het eigenlijke GBA-project, ging men bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten onverdroten verder met het Gemeentelijk Functioneel Ontwerp voor de eerste basisregistratie, de GBA. Dit specifieke GFO kwam trouwens al eerder ter sprake in het vorige hoofdstuk. De VNG baseerde haar GFO-persoonsinformatie grotendeels op de in het hoofdstuk 3 aangehaalde LPA-nota. Pagina 62 van 173
De dubbele bodem van het GFO: Het GFO feitelijk een dubbele doelstelling, een politieke en een technische. We zullen deze bewering staven: 1. De politieke doelstelling: Op basis van een grondige inventarisatie van de gemeentelijke eisen aan een minimumgegevenspakket, kon de VNG beter de onderhandelingen met BiZa in over de GBA-wetgeving. Omdat het gemeentelijk denken over de mogelijke koppelingen tussen de eigen basisregistratie met persoonsgegevens en allerlei andere gemeentelijke persoonsbestanden nog niet afgerond was, wilde de VNG gewoon 'de vinger aan de pols houden'. Bovendien was de ontwikkeling van de GBA niet bepaald in een eindfase beland; de VNG moest dus blijven meedenken om de gemeentelijke autonomie te beschermen. Verder is het decentralisatie-argument nog niet van tafel. Het GFO trachtte volgens de VNG "een middenweg te bewandelen tussen de centrale behoefte aan uniformiteit en de decentrale behoefte aan vrijheid ... Het gaat er met andere woorden om dat we pogen aan te geven wat Binnenlandse Zaken o.i. zou moeten regelen" 95. De VNG schreef in het Groene boekje nr. 86 deze visie kernachtig op: "een gezamenlijk optreden van de gemeenten onderling (voortzetting van de GFO-lijn) en waar mogelijk van de gemeenten (VNG) en Binnenlandse Zaken (projectorganisatie GBA) verdient aanbeveling. Een geslaagde GBA zal een belangrijke impuls kunnen geven aan de verdere decentralisatie. Een mislukte GBA zal niet alleen alsnog tot een CPA-achtige oplossing leiden, maar tevens een zware wissel trekken op de verdere decentralisatie-ontwikkelingen" 96. De GBA was daarmee zonder enige twijfel een voertuig voor de (de)centralisatiestrijd tussen BiZa en de gemeenten. 2) De technische doelstelling: Maar er is evenzo een technische kant aan het GFO. In het GFO-Personen werd namelijk uitgegaan van een gemeentelijke verplichting tot automatiseren, van een wettelijk Anummer, van een niet-interactief datacommunicatienetwerk. Allemaal bepalingen à la GBA. Belangrijk in dit opzicht was dat de VNG vasthield aan een gemeentelijke vrijheid wat betreft de inrichting van het eigen gemeentelijk bevolkingssysteem 97. Het Gemeentelijk Functioneel Ontwerp moest namelijk bruikbaar zijn als logische stap in de richting van een operationeel binnengemeentelijk bevolkingssysteem in de vorm van basisregistraties. De GBA zou de eerste van een reeks van vier basisregistraties gaan worden: GBA, vastgoed, maatschappelijke objecten (=niet-natuurlijke personen) en middelen (personeel, geld, informatie). Een dergelijke basisregistratie bevat multi-functionele gegevens, die op meer dan één plaats in de gemeentelijke organisatie gebruikt kunnen worden en die uniform zijn gedefinieerd. Het opzetten van dergelijke basisregistraties moest -volgens de VNG- plaatshebben vanuit een overkoepelend gemeentelijk informatiebeleid, dat het beste kon worden vastgelegd in een informatieplan 98. De gemeenten erkenden hiermee niet alleen politiek-bestuurlijk belang van de GBA voor hun positie (bewaken van de gemeentelijke autonomie), maar eveneens een informatiekundig belang. De aanbieding van het GFO Personen: Het gemeentelijk functioneel ontwerp werd al op 1 juli 1985 aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aangeboden. Dit GFO was niet alleen een technisch, maar -zoals we gezien hebben- vooral een bestuurlijk-politiek systeemontwerp. Buitengemeentelijk bezien, week het GFO-model nauwelijks af van de GBA-plannen. Binnengemeentelijk was het GFO uiteraard veel meer uitgewerkt. Deze ontwikkeling pleit voor de stelling dat de belangendiscrepantie tussen de gemeenten en BiZa voor het Pagina 63 van 173
grootste deel tot het verleden behoorde. Een illustratie daarvan, kan ik geven door hetgeen Van Amelsvoort stelde bij de ontvangst van het GFO naar voren te brengen. Hij zei namelijk, dat dit VNG-stuk een belangrijke toetssteen zou zijn bij zijn beoordeling van het GBA-ontwerp. De VNG beschouwde hiermee deze GFO-klus als geklaard. De VNG projectorganisatie ging wel door met het ontwikkelen van nieuwe GFO's voor de drie basisregistraties, die inmiddels al op stapel stonden (de vastgoedregistratie, maatschappelijke objecten en de middelenregistratie) 99. Samenvatting: In dezelfde periode dat men bij het ministerie van Binnenlandse Zaken druk doende was het GBA-project in de steigers te zetten, was men een paar straten verder in Den Haag bezig met het ontwikkelen van een GFO-Personen. De VNG presenteerde het zeer sterk bestuurlijk-politiek ingekleurde GFO op 1 juli 1985 aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken.
§4 De drie fasen van de GBA Dit hoofdstuk heet de definitiefase. We zullen in deze paragraaf gaan zien waarom het hoofdstuk zo heet. Elke fase van de drie fasen van het GBA-project zou worden afgesloten met een deelrapport en een voortgangsrapportage aan de Tweede Kamer. In de deelrapportages zal steeds een verantwoording worden gegeven van de projectactiviteiten van het Projectbureau GBA. Met deze voortgangsrapportages zal de bestuurlijke omgeving geïnformeerd worden over het reilen en zeilen van het GBA-project. Ik heb er voor gekozen om de bedoelde deelrapporten in het bijbehorende hoofdstuk te behandelen. Bijvoorbeeld het eindrapport van de Definitiefase neem ik in het voor u liggende hoofdstuk onder de loep. De voortgangsrapportages van BiZa zullen steeds in het hoofdstuk daarna worden behandeld. Dit omdat vanuit project bezien een ontwikkelingsfase wordt afgesloten met een eindrapport. Daarna begint in feite dus al de volgende fase. De System Development Methodology: De hierboven gekozen opzet voor het GBA-project, lijkt in grote trekken op de in overheidskringen erg populaire System Development Methodology (= SDM). Deze methode voor de beheersing van de ontwikkeling van informatiesystemen werd vroeg in de jaren zeventig ontwikkeld voor de PTT, AKZO en Nationale Nederlanden door het Arnhemse softwarebedrijf Pandata. SDM is een zogenaamde lineaire methode, omdat ze de werkzaamheden in het kader van de bouw van een informatiesysteem in de tijd uitzet. De activiteiten worden in fasen opgedeeld en in principe na elkaar doorlopen en met een formele beslissing afgesloten. Deze 'strenge' methode maakt een automatiseringsproject dus beheersbaar door na elke fase een beslissingsmoment in te lassen 100. Samenvatting: Op basis van de in de overheidssfeer erg populaire SDM- systeem ontwikkelingsmethode wordt de ontwikkeling van het GBA-informatiesysteem in drie stukken gehakt. Deze parten zijn A) de definitiefase, B) de ontwerpfase en C) de bouw- en testfase.
Pagina 64 van 173
§5 Het eindrapport Het eindrapport Definitiefase sloot de definitiefase van het GBA-project af. De definitiefase moest uitsluitsel geven of hetgeen dat in de GBA-brief van 1984 was neergelegd wel kon worden gerealiseerd. Op 4 december 1985 werd dit eerste eindrapport door het projectbureau GBA aangeboden aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. In het Eindrapport werden de volgende concrete doelstellingen van het GBA informatiesysteem neergelegd: - met inachtneming van de Wet op de Persoonsregistraties, - op basis van nieuwe regelgeving, - aan de hand van een nieuw gegevenspakket. de bevolkingsadministratie in Nederland inrichten tot een basisadministratie voor de persoonsgegevens, waarbij de volgende randvoorwaarden gelden: a) een verplichte automatisering van deze administratie in alle gemeenten; b) het op geautomatiseerde wijze via een datacommunicatienetwerk uitwisselen van persoonsgegevens tussen gemeenten onderling en afnemers; c) een volledige vervanging van de huidige handadministratie; d) het behoud van de autonome bevoegdheden van de gemeentebesturen om zelf inhoud te geven aan de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de wettelijke bepalingen. Samenvatting: In paragraaf 5 werden een aantal concrete doelstellingen uit het Eindrapport Definitiefase naar voren gehaald. In feite zijn deze doelstellingen al terug te vinden in de aloude GBA-brief van november 1984.
§6 De produkten In het Eindrapport werden in het licht van bovenstaande doelstellingen maar liefst 14 produkten gedefinieerd, die na afronding van het project opgeleverd moesten worden. We kunnen deze produkten zien als bijstellingen van wat Volder & Co. veel eerder al als produkten hadden omschreven. Deze nieuwe produkten zijn: 1) een plan voor de nadere uitwerking van de betekenis van de GBA voor het decentrale informatiebeheer bij zowel de gemeenten als de landelijke afnemers van informatie; 2) een plan voor de nadere uitwerking van het centrale systeembeheer van de GBA door of namens de rijksoverheid. Bovendien moesten de consequenties van een dergelijk systeembeheer worden overwogen; 3) het ontwerpen van een nieuwe GBA-wet; 4) een kostenverrekeningsinstrument voor de informatieverstrekking door de gemeenten aan de landelijke afnemers; 5) een opleidingsplan voor de directe gebruikers (i.s.m. met het CIVOB en de Bestuursacademies); 6) een voorlichtingsplan; 7) een onderhoudsplan voor de GBA; 8) het ontwerp van een overgangsregiem voor de conversie van persoonskaarten naar persoonslijsten; 9) een GBA-invoeringsplan; 10) een logisch en eventueel een eigen technisch ontwerp; 11) een operationeel GBA datacommunicatienetwerk; Pagina 65 van 173
12) een overzicht van de GBA-berichten; 13) een aantal test- en schouwingsprocedures voor de toetsing van het netwerk; 14) een in een proefopstelling uitgeteste GBA. Figuur 5.2 Taakverdeling gemeenten en Rijk:
Toelichting: De donkere gebieden waren de taken die het Projectbureau GBA in het Logisch Ontwerp op zich zal nemen. De lichte gebieden zijn de taken die de gemeenten autonoom kunnen uitvoeren. De aanbieding van het definitierapport: Met de aanbieding van het Eindrapport Definitiefase, begon vanaf 4 december 1985 het Projectbureau te werken aan het logische ontwerp van de GBA. In het Eindrapport stond een zogenaamde 'plaatsbepaling' van deze volgende fase: het Logisch Ontwerp. Deze plaatsbepaling gaf aan welke taken door het Rijk en welke taken door de gemeenten autonoom kunnen worden uitgevoerd. Zoals we nog zullen zien in hoofdstuk 6 van deze scriptie. Zie voor de plaatsbepaling figuur 5.2 Samenvatting: De definitiefase werd het in ontwikkeling genomen GBA-systeem qua taakverdeling tussen Rijk en gemeente, reikwijdte, begroting, technische en sociale haalbaarheid e.d. beschreven. Nadat in de vorige paragraaf de doelstellingen van de GBA werden verwoord, worden in paragraaf 6 de op te leveren produkten eveneens vastgesteld.
§7 Instelling van de VRP In deze zevende paragraaf van dit hoofdstuk zal ik de instelling van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening eind october 1985 behandelen. De Raad installeerde meteen een sectie, die zich moest gaan bezig houden met de GBA. De Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening: En BiZa loste deze belofte in. Op 24 october 1985 werd per Koninklijk Besluit de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening ingesteld. In de Raad werden verschillende ministeries, de gemeenten (VNG), de provincies (IPO), de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de Consumentenbond vertegenwoordigd 101. Deze raad had -zoals eerder al bepleit door de BOCO- de macht secties in te stellen, die een deel van het brede terrein van de persoonsinformatievoorziening voor hun rekening zouden kunnen nemen. Een van de eerste dingen, die de Raad oppikte was natuurlijk het GBA-project. Vrijwel onmiddellijk stelde de Raad een subcommissie in, die zich bezig zou moeten gaan houden met het GBA-project: de sectie GBA 102. Samenvatting: Met de instelling van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening loste BiZa een van de laatste concrete beloften in uit het rapport van Volder & Co. De VRP installeerde vrijwel onmiddellijk een sectie, die zich zou moeten gaan bezighouden met de privacy-ontwikkelingen rond de GBA.
Pagina 66 van 173
§8 Advies van de sectie GBA De sectie GBA van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening heeft in haar advies van 7 februari 1986 een reactie gegeven op het Eindrapport Definitiefase. De sectie kon zich grotendeels vinden in dit eindrapport. Twee punten van kritiek: Niettemin had de sectie twee punten van kritiek op de GBA-opzet. Ten eerste wilde de sectie de administratienummers van eventuele kinderen toevoegen aan de gegevenspakketten van de ouders. Ten tweede adviseerde de sectie BiZa om alle gemeenten op één moment over te laten stappen van het oude systeem naar het nieuwe. BiZa nam beide opmerkingen niet over. BiZa wilde de GBA individueel van inslag houden. Naar kindergegevens mocht dus hooguit worden verwezen. Voor wat betreft het 2e punt, BiZa achtte gelijktijdige invoering van de GBA over geheel Nederland onmogelijk. Toch wilde Binnenlandse Zaken de sectie GBA niet helemaal afvallen: BiZa sprak uit, deze overgangsproblematiek nader te zullen bestuderen. Samenvatting: Begin februari 1986 komt de sectie GBA van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening naar buiten met haar advies over de GBA. De sectie betuigde haar instemming met de GBA-plannen van BiZa.
§9 De Voortgangsnota GBA In de GBA-brief van 1 november 1984 kondigde de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken al aan, de Kamer steeds tijdig in kennis te stellen van de voortgang van het GBAproject. De afsluiting van de Definitiefase was zo'n moment om de Kamer te informeren. Op 25 april 1986 stuurde BiZa de Voortgangsnota GBA naar de Kamer. BiZa -voorzichtig geworden door de vele bestuurlijke nederlagen- wenste een constante politieke dekking te krijgen vanuit de Kamer. Biza wilde graag van de 2e Kamer weten of men het eens kon zijn met de voorlopige uitwerking van de uitgangspunten uit de GBAbrief van 1984. Inhoud van de Voortgangsnota: Volgens de Voortgangsnota is het doel van het GBA-project het komen tot een bij wet ingestelde geautomatiseerde bevolkingsadministratie waarbij het berichtenverkeer via een electronisch netwerk loopt 103. De bevolkingsadministratie zal tevens worden omgebouwd tot een basisadministratie van persoonsgegevens ten behoeve van het overheidsbeleid. Kenmerkend is verder voor de GBA dat deze decentraal van opzet is. Bij wet zal het daarom niet worden toegestaan, dat iemand vanuit één plaats toegang heeft tot alle gegevens uit deze basisregistratie. De bescherming op de persoonlijke levenssfeer speelt hier natuurlijk ook een rol 104. De Kamer stelt uit: In het overleg met de Kamer bleek al snel, dat de Kamer liever de Definitiefase en het Logisch Ontwerp ineens behandelde in een U.C.V. De Definitiefase was ook teveel een harmonieuze uitwerking van de al behandelde GBA-brief (1984) om er apart aandacht aan te schenken. In paragraaf 7 van het volgende hoofdstuk komt de U.C.V. aan de orde. Daarmee eindigt dit korte vijfde hoofdstuk en kan de fase van het Logisch Ontwerp beginnen. Pagina 67 van 173
Samenvatting: De vele bestuurlijke nederlagen van BiZa, vormden de achterliggende reden voor Staatssecretaris van Amelsvoort om zo omzichtig mogelijk te opereren op het GBA-slagveld. Hij deed dat door steeds wanneer er weer een ontwikkelingsfase in de systeembouw van de GBA werd afgesloten fiat van de Kamer te vragen. §10 Tenslotte In deze allerlaatste paragraaf van hoofdstuk 5 zal ik een korte samenvatting geven van het voorafgaande. Paragraaf 1: In deze eerste paragraaf, begin ik met de projectopdracht GBA gaf als het ware een uitwerking van de GBA-brief van november 1984. Met deze opdracht begon de eigenlijke GBA. De projectopdracht gaf namelijk een beschrijving van het resultaten die het project zou moeten bereiken. Paragraaf 2: Met de projectopdracht GBA startte op 1 april 1985 het GBA-project formeel. Voor de invoering van de GBA-wet werd een grote projectorganisatie opgetuigd. Allerlei vakmensen maakten er deel van uit. Meestal waren het (vrijgestelde) ambtenaren van Binnenlandse Zaken. Hoewel de ontwikkeling van het GBA-informatiesysteem behoorlijke gemeenschappelijke tinten heeft tussen BiZa en de VNG doet de laatste niet mee in de projectorganisatie. Paragraaf 3: In dezelfde periode dat men bij het ministerie van Binnenlandse Zaken druk doende was het GBA-project in de steigers te zetten, was men een paar straten verder in Den Haag bezig met het ontwikkelen van een GFO-Personen. De VNG presenteerde het zeer sterk bestuurlijk-politiek ingekleurde GFO op 1 juli 1985 aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Paragraaf 4: Op basis van de in de overheidssfeer erg populaire SDM-methode wordt de ontwikkeling van het GBA-informatiesysteem in drie stukken gehakt. Deze parten zijn A) de definitiefase, B) de ontwerpfase en C) de bouw- en testfase. Paragraaf 5: Het eindrapport Definitiefase sloot de definitiefase van het GBA-project op 4 december 1985 af. De definitiefase moest uitsluitsel geven of hetgeen dat in de GBA-brief van 1984 was neergelegd wel kon worden gerealiseerd. Paragraaf 6: Nadat in de vorige paragraaf de doelstellingen van de GBA werden verwoord, worden hier de op te leveren produkten eveneens vastgesteld. Op 4 december 1985 wordt dit eerste eindrapport door het projectbureau GBA aangeboden aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Paragraaf 7: Met de instelling van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening loste BiZa een van de laatste concrete beloften in uit het rapport van Volder & Co. De VRP installeerde vrijwel onmiddellijk een sectie, die zich zou moeten gaan bezighouden met de privacy-ontwikkelingen rond de GBA.
Pagina 68 van 173
Paragraaf 8: Begin februari 1986 komt deze sectie naar buiten met haar advies over de GBA. De sectie betuigde op hoofdlijnen haar instemming met de GBA-plannen van BiZa. Paragraaf 9: De vele bestuurlijke nederlagen van BiZa, vormden de achterliggende reden voor Staatssecretaris van Amelsvoort om zo omzichtig mogelijk te opereren op het GBA-slagveld. Hij deed dat door steeds wanneer er weer een ontwikkelingsfase in de systeembouw van de GBA werd afgesloten fiat van de Kamer te vragen. De Kamer vond de beleidsbeslissingen in deze Definitiefase te weinig ingrijpend om er met BiZa apart van gedachten over te wisselen. Afgesproken werd de Definitiefase en het Logisch Ontwerp later gezamenlijk in een U.C.V. te behandelen. Daarmee eindigt dit korte vijfde hoofdstuk en kan de fase van het Logisch Ontwerp beginnen.
Pagina 69 van 173
Eindnoten hoofdstuk 5: Eindnoten van hoofdstuk 5: 1. Projectopdracht Gemeentelijke Bevolkings Administratie d.d. 1 november 1984. BiZastuk BR 84/990-U. Dit is dus louter en alleen een intern BiZa-stuk. 2. Bron van dit citaat: Menno Bosma, Projectleider John Loose: Met het GBA-project schrijven we geschiedenis, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 16-19. 3. Bron van dit citaat is: Gemeentelijk Functioneel Ontwerp bevolkingsadministratie in: Wegwijzer Gemeentelijke Automatisering nr. 4a, Uitgeverij VNG, Den Haag, 1985, blz. 7-8. 4. Ibid, blz. 22 (citaat). 5. Vrij naar: VNG, GBA en de binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks nr. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1987, blz. 18. 6. Bron: VNG, GBA en de binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks nr. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1987, blz. 6-7. 7. Bron: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 11-15. 8. Vrij naar: Henk Bos, Informatiebeleid tussen vraag en aanbod, VUGA bv, Den Haag, 1989, blz. 28-31. Zie voor de echte SDM-fasering bijlage 4. 9. Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), 41-48. 10. Jan Timmermans (SWP-vertegenwoordiger VRP), Een jaar raad voor de Persoonsinformatievoorziening, Privacy & Registratie 12(1987)1(maart), blz. 21-23 11. Zie paragraaf 5 van dit hoofdstuk. 12. Bron: Staatscourant d.d. 21 april 1986, blz. 5
Pagina 70 van 173
Hoofdstuk 6: het Logisch Ontwerp
Nadat in het vorige hoofdstuk de contouren van het nieuwe GBA-informatiesysteem zijn gedefinieerd, schenk ik in dit hoofdstuk aan de tweede ontwikkelfase de nodige aandacht. In de fase van het Logisch Ontwerp krijgt de GBA haar wettelijke, technische en administratief-bestuurlijke gedaante. We zullen in dit hoofdstuk zien dat Binnenlandse Zaken -door een heel voorzichtig opereren- steeds verder naar de VNG kruipt. Bijna alle moeilijkheden tussen VNG en BiZa zullen worden opgelost, op één na: de kwestie van de kostenverdeling. Zoals in beide voorgaande hoofdstukken uitvoerig werd vermeld, was het projectbureau verdeeld in drie teams. Deze teams klaarden de volgende klussen: 1) De juristen bereidden het wetsontwerp GBA nauwgezet voor (zie paragraaf 2); 2) De technici bouwden de contouren van een landelijk electronisch netwerk (zie paragraaf 3); 3) En het administratieve team richtte zich op de 'omslag op één moment', de opleiding van de directe gebruikers etcetera (zie paragraaf 4) Voorbeschouwing: In de eerste paragraaf van dit 6e hoofdstuk, beschrijf ik de ontwikkelingen rond de politieke verantwoordelijkheid rond de GBA.
§1 Inleiding Met het aantreden van het tweede kabinet Lubbers werd namelijk in de formatie geregeld dat niet langer de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken verantwoordelijk zou zijn voor de cordinatie van de overheidsinformatievoorziening, maar de minister zelf. In rond Nederlands: van Amelsvoort werd opgevolgd door minister Van Dijk. Van Amelsvoort keerde trouwens ook helemaal niet terug als bewindsman. Hij vond een nieuwe baan als CDA-Kamerlid. Mevrouw De Graaff-Nauta werd de nieuwe staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Figuur 6.1 Minister van Dijk en de GBA:
Pagina 71 van 173
In de door schade en schande beïnvloede voorzichtige strategie van BiZa zou er echter niet veel veranderen. Van Dijk's optreden zal zo mogelijk nog voorzichtiger zijn dan dat van zijn staatssecretaris. In Van Dijk's eigen woorden: "Tot nu toe heeft de besluitvorming [van de GBA -redactie] zich hoofdzakelijk binnenskamers afgespeeld, in het ambtelijk circuit. Het Parlement heeft zich slechts fragmentarisch over de GBA kunnen uitspreken. Alleen op deelaspecten is het Parlement gehoord ... Het proces van beleidsontwikkeling verloopt verbrokkeld over de verschillende sectoren [Van Dijk bedoeld de 2e Kamer, BiZa, de VNG en de 'landelijke afnemers' redactie]". En wat te denken van de volgende uitspraak: "Een geïntegreerd beleid, waarin zowel organisatorische als privacy-aspecten zijn verwerkt over de volle breedte van de overheidsinformatievoorziening is nooit aan het Parlement voorgelegd!" 105.
Met andere woorden: BiZa heeft er een potje van gemaakt. Zonder nu teveel op de conclusies van deze scriptie vooruit te lopen, kan moeilijk ontkend worden dat Van Dijk's ideeën ver bezijden de waarheid zijn. Niemand is hier echter m.i. zo verantwoordelijk voor als Binnenlandse Zaken. Samenvatting: Het aantreden van het kabinet Lubbers II wordt staatssecretaris Van Amelsvoort noodlottig: hij verdwijnt in de Kamerbankjes. Minister van Dijk wordt de nieuwe verantwoordelijke bewindsman voor het GBA-project.
§2 Het wetsontwerp GBA Zoals in de aanhef van dit hoofdstuk werd aangegeven, zal ik in deze paragraaf de wettelijke ontwikkelingen van het GBA-project schetsen. De huidige uit 1887 daterende Wet Bevolkings- en Verblijfsregisters bevat in artikel 1 een zogenaamde blanketbepaling voor de materiële regeling van de bevolkingsadministratie 106. Dit artikel zegt dus dat ze er zijn, maar niet hoe ze er uit zien. In het Besluit Pagina 72 van 173
Bevolkingsboekhouding (1967) wordt dit wel geregeld. Het eerste deelproject van de GBA bestond uit het geven van een wettelijke basis aan het nieuwe netwerk. Allerlei gedetailleerde bepalingen m.b.t. de GBA zouden later via een Algemene Maatregel van Bestuur alsnog kunnen worden geregeld. Regelingen in het wetsontwerp GBA: De Wet GBA moest natuurlijk een wettelijke grondslag gaan bieden aan het GBAinformatiesysteem. In concreto regelde het wetsontwerp het volgende: 1) het wetsontwerp gaf een uitwerking van het begrip 'Basisadministratie" en aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer; 2) het wetsontwerp maakte het begrip 'decentralisatie' eindelijk concreet (informatiebeheer op gemeentelijk niveau, binnengemeentelijk gebruik, verstrekking aan derden en tenslotte het systeembeheer op rijksniveau); 3) heel belangrijk is ook, dat het wetsontwerp de gemeenten een automatiseringsverplichting oplegde 107. Deze drie facetten van de wet GBA zijn voor ons van bijzonder belang: de privacybescherming, de decentrale persoonsinformatievoorziening en de verplichte automatisering. Ik zal ze daarom alledrie afzonderlijk hier toelichten.
§2.1 De privacybescherming De GBA-basisadministratie raakt uiteraard de persoonlijke levenssfeer van iedereen die in Nederland ingezeten is. De wettelijke relatie tussen de GBA en de eveneens in voorbereiding zijnde Wet op de Personenregistraties was daarom van groot belang. De laatste zal de rechten en plichten van de geregistreerden en de registraties gaan regelen. In het ontwerp van de Wet op de Personenregistraties zijn een aantal normen vastgelegd, waaraan vrijwel elke persoonsregistratie -dus ook de GBA- moest voldoen. Ik doel hierbij op verplichtingen als het aanstellen van een informatiebeheerder, een protocolplicht, een gemeentelijke privacyverordening etcetera. De geregistreerden -de burgerskrijgen het recht van kennisneming, inzage en verbetering van hun persoonlijke gegevens in de registratie 108. Artikel 2 van het wetsontwerp WPR sluit de GBA duidelijk formeel niet uit. De normen van de WPR hebben betrekking op de zorgvuldigheid waarmee de gegevens worden bewaard en gebruikt, de openbaarheid van de persoonsgegevens, de rechten van de geregistreerde en het toezicht op het naleven van deze regels. Spanningen tussen de GBA en de WPR: Maar zo simpel als het hierboven staat, zo simpel is het natuurlijk niet. Er bestaat namelijk wat spanning tussen de privacybescherming en het functioneren van de GBA als basisregistratie. Voor de duidelijkheid, kan ik wel een aantal voorbeelden van deze spanning geven: - het bewaren van (foute) gegevens tegenover het recht op verbetering en verwijdering van gegevens van de geregistreerde (denk aan adoptie en geslachtsverandering bij transsexualiteit); - de ware vermelding van het adres tegenover de garantie aan de geregistreerde dat allerlei gevoelige adresgegevens geheim zouden moeten blijven (gevangenis, psychiatrische inrichting of een blijf-van-mijn-lijf huis); - de verplichting van de afnemers om gebleken onjuistheid van gegevens aan de gemeenten terug te melden t.o.v. de mogelijkheid tot geheimhouding van het feit dat een burger geregistreerd staat bij een 'gevoelige' instantie Een oplossing?: Pagina 73 van 173
In het wetsontwerp GBA werd geprobeerd deze onderhuidse conflicten af te vangen. De WPR gaat uit van het principe van 'zelfregulering'. In de ogen van de het Projectbureau GBA is dit echter niet genoeg. In de woorden van de bij het Projectbureau GBA werkzame jurist Jan-Willem van der Meer: "Uit oogpunt van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer is het wenselijk om de GBA een 'maatkostuum' met betrekking tot de bescherming van de persoonlijke levenssfeer aan te laten trekken ... In de wet GBA is daarom uitdrukking gegeven aan de materiële normen gesteld in de WPR. De wet GBA verhoudt zich tot de WPR als een bijzondere tot een algemene wet. De WPR is daarom materieel van toepassing op het voorstel van Wet GBA, maar formeel niet. In de nog op te stellen aanpassingswet voor de WPR zal daarom naar alle waarschijnlijkheid de GBA wel worden opgenomen als uitzondering in artikel 2 van de WPR" 109. Dat betekende dat er volgens het GBA-Projectbureau in de GBA-wet aanvullende eisen zouden moeten worden gesteld aan de privacybescherming van de burgers. Over de precieze privacybeschermende maatregelen kon men geen duidelijkheid verschaffen, aangezien de exacte tekst van de WPR nog niet bekend was. We zullen daarom tot de volgende ontwikkelfase van de GBA moeten wachten voor een echte oplossing voor de spanningen tussen de GBA en de WPR.
§2.2 Decentraal? Vanuit dit oogpunt bekeken gaat het bij de GBA om een geautomatiseerd stelsel van door gemeenten beheerde basisadministraties met persoonsgegevens. Zo'n basisadministratie van persoonsgegevens is bestemd voor een breed veld van gebruikers in het openbaar bestuur. Vandaar dat de (de)centraliteitsvraag al snel werd gesteld in de loop van het GBA-project. Nadat in de GBA-brief van 1984 de (de)centrale knoop al werd doorgehakt, komt het Logisch Ontwerp met de uiteindelijke uitwerking van de decentrale basisregistratie Personen. De GBA is een decentraal informatiestelsel, want: - de inhoud en de betrouwbaarheid van de gegevens worden door de gemeenten gegarandeerd (= decentraal informatiebeheer); - het recht van de gegevensafnemers om de gegevens als juist te beschouwen; - de verplichting voor de gemeenten om nalatige burgers er toe aan te zetten alsnog de juiste gegevens te verschaffen; - de plicht van de gebruikers om de geconstateerde verschillen te melden aan de beheerder van de gegevens (= de desbetreffende gemeente). - de beschikbaarheid van de gegevens voor de publieke sector worden door BiZa gegarandeerd (= centraal netwerkbeheer; zie §2.3);
§2.3 De verplichting Het laatste onderdeel van het wetsontwerp GBA is de verplichting -volgens artikel 2 van het ontwerp- voor een gemeentebestuur "houder te zijn van een geautomatiseerde basisadministratie met persoonsgegevens over de bevolking" 110. Daarnaast wordt aan de minister van Binnenlandse Zaken de zorg opgedragen voor een electronisch netwerk voor de verzending en ontvangst van persoonsgegevens en andere berichten in verband met de uitvoering van de GBA-wet 111.
Pagina 74 van 173
§2.4 Resterende problemen In feite was de GBA-wet nu gereed voor verzending naar de Tweede Kamer. Het wachten was echter op de Wet op de Personenregistraties (de Kamer had immers uitgesproken de GBA niet te behandelen zonder dat er een WPR was) en iets wat in deze paragraaf niet ter sprake is gekomen: een goede financiële regeling van de kostenverdeling tussen de bestuurslagen. Samenvatting van de 2e paragraaf: In deze paragraaf lazen we over het wetgevingswerk van het Projectbureau GBA. Dit werk bestond in feite uit drie onderdelen: *het wetsontwerp gaf een uitwerking van het begrip 'Basisadministratie" en aan de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Het wetsontwerp regelde op hoofdlijnen de relatie GBA en WPR; *het wetsontwerp maakte het begrip 'decentralisatie' concreet. Het Rijk kreeg het centrale systeembeheer over het netwerk. De gemeenten krijgen het autonome technische systeembeheer en gegevensbeheer over de basisregistratie; *het wetsontwerp legde tenslotte de gemeenten een automatiseringsverplichting op. In de 3e paragraaf komt de arbeid van het technische team van het GBA-projectbureau ter sprake. We kunnen zeggen, dat het Logisch Ontwerp in zekere zin de techniek achter het GBA-netwerk beschrijft.
§3 Het electronisch netwerk Hoewel ik met deze scriptie geen informatie-technische bedoelingen heb -en zeker niet met technische kennis zou willen koketteren- zijn een klein aantal technische beslissingen van onmiddellijk belang voor de beantwoording van de probleemstelling. In de toekomstige Gemeentelijke Basis Administratie GBA moeten namelijk alle geautomatiseerde toepassingssystemen aan een aantal gemeenschappelijke functionele eisen voldoen. Dat geldt overigens zowel voor de geautomatiseerde bevolkingssystemen van de gemeenten als wel voor de op het GBA-netwerk aangesloten landelijke afnemers. Deze -door BiZa centraal voorgeschreven- eisen staan beschreven in het Logisch Ontwerp GBA. De gemeentelijke autonomie: Bij de vastsstelling van de functionele specificaties, werd er door het Projectbureau nauwlettend op toegezien dat de gemeentelijke autonomie niet werd geschaad. Op een ledenvergadering van de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken d.d. 30 mei 1986 -waar hij als gastspreker werd uitgenodigd- zei de toen nog verantwoordelijke bewindsman Van Amelsvoort het zo: "Het Logisch Ontwerp werd ontwikkeld in een gemeentelijke omgeving en in samenwerking met mensen van de gemeenten. De inhoud van het Logisch Ontwerp moet immers kunnen functioneren in de gemeentelijke praktijk en daarbij aansluiten" 112. En over de eisen die aan de gemeentelijke bevolkingssystemen door BiZa worden gesteld, zei Van Amelsvoort het volgende:
Pagina 75 van 173
"In het kader van het Logisch Ontwerp zullen ook procedures worden ontwikkeld om te kunnen controleren of elk (gemeentelijk) bevolkingssysteem dat wordt aangesloten, wel voldoet aan de algemene technische voorwaarden en uitgangspunten. Dit is noodzakelijk om het GBA-systeem in volle omvang landelijk te kunnen laten werken. De procedures zijn als het ware te beschouwen als een soort KEMA-keur ..." 113. De technische vereisten van de GBA: Het Projectbureau komt tot de volgende technische aanbevelingen, die uiteen vallen in twee delen, te weten: 1) uniformiteit in de netwerkstructuur. Het gaat hier min of meer om voor het systeembeheer van de (landelijke) gegevensafnemers noodzakelijke eisen van uniformiteit. Het netwerk moet immers geschikt zijn voor het vervoer van de electronische persoonslijsten. Maar ook de capaciteit van het netwerk moet groot genoeg zijn; 2) optimale aansluitbaarheid van de deelsystemen. De datacommunicatie tussen gemeenten onderling en gemeenten en landelijke afnemers moet uiteraard optimaal mogelijk zijn en vooral ook blijven. Daarvoor is het noodzakelijk dat het GBA-netwerk voldoet aan allerlei internationaal gemaakte afspraken zoals het X-400 OSI-protocol [zie de bijlagen bij deze scriptie -redactie] en het nationale DATANET 1 van de PTT 114. Het GBA-datacommunicatienetwerk vormt het meest essentiële onderdeel van de GBA. Zoals nu de persoonskaarten in een enveloppe wordt verstuurd van de ene gemeente naar de andere, zal in de nabije toekomst de persoonslijst langs electronische weg worden verzonden. Het GBA-netwerk zal slechts gebruikt worden voor berichtenverkeer. Het netwerk zal lijken op de manier waarop de Ptt-post werkt en niet op de Ptt-telefoon. Directe interactie tussen de gebruikers van het systeem zal -op verzoek van de Tweede Kamerworden verhinderd. Dit vanwege de privacygevoeligheid van de betrokken gegevens. In de figuur op de volgende bladzijde is het berichtenverkeer van de GBA in beeld gebracht:
Pagina 76 van 173
Figuur 6.2 het berichtenverkeer van het GBA-netwerk:
Het X-400 protocol: Het datacommunicatienetwerk van de GBA zal gaan werken via het X-400 protocol. Dit protocol is, zelfs anno 1989, een heel nieuwe internationale datacommunicatiestandaard. X-400 is gebaseerd op het zogenaamde OSI-model. Zeker in 1986 was dit nieuwe model van electronische communicatie nog niet uitgekristalliseerd. Waarom werd er dan toch voor deze riskante netwerkvorm gekozen? De plaatsvervangend directeur-generaal Openbaar Bestuur van BiZa, drs. J Kapsenberg geeft het antwoord. Dit antwoord is van eminent belang voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, die aan deze scriptie ten grondslag ligt. Kapsenberg repliceert namelijk: "Er zijn goede redenen toch dit riskante pad te bewandelen. Ten eerste omdat we gekozen hebben voor een computermerk-onafhankelijk netwerk. Zouden we dat niet doen, dan zouden we de gemeenten verplichten tot de aanschaf van een bepaald soort hardware. Dat kunnen we niet maken ... En ten tweede willen we een netwerk dat niet alleen de bevolkingstoepassing verdraagt, maar dat ook meerdere toepassingen kan herbergen. Dat heeft dan weer te maken met het verwijt dat de gemeenten terecht uitspreken naar het Rijk, dat ze bij iedere toepassing van het Rijk weer andere hardware moeten aanpassen. Dat willen we vermijden. Bovendien zijn we door het kiezen van het X-400 protocol de markt een stap voor". Over de meerdere toepassingen, die via het netwerk zouden moeten gaan lopen zegt onze BiZa-topambtenaar het volgende: "We willen bij BiZa laten zien dat de GBA een begin kan zijn van een interbestuurlijk netwerk. BiZa is lange tijd wat uit de lucht geweest als het gaat om het informatiebeleid. Als de GBA zou lukken zouden we daarmee een eerste praktische aanzet hebben geleverd voor een interbestuurlijk netwerk. Het is dus niet onze bedoeling anderen te zeggen hoe het allemaal moet, maar om een voorbeeld te geven hoe het zou kunnen!" 115. Pagina 77 van 173
§3.1 De beveiliging Zeker op het aspect van de beveiliging is goed gelet. Het berichtentransport is beveiligd door gebruik te maken van een vercijfering via het DES algoritme. Om te vercijferen moeten de gebruikers van het netwerk over een 'sleutel' beschikken. In het netwerk zal naast een beveiliging door vercijfering ook beveiligd worden door 'vernietiging'. Elke gemeente heeft in de computer van het GBA-netwerk een 'brievenbus'. Als daar een bericht langer dan 48 uur in blijft liggen, dan zal het automatisch worden vernietigd. 'Inbrekers' in het systeem zijn echter niet het enige gevaar, er kunnen zich tevens problemen voordoen door een lijnstoring. Hoe weet de ontvanger zeker dat hij alle berichten heeft gekregen? Ton Glass, binnen het Projectbureau verantwoordelijk voor de technische bouw van het electronische netwerk, zei hierover: "Het wegraken van berichten is inderdaad een meer dan theoretische mogelijkheid. Storingen in het net zijn nooit te voorkomen. Naar technische oplossingen zoeken is zinloos ... Daarvoor hebben we naar een procedurele aanpak gekeken. Ieder bericht krijgt een volgnummer, zodat de ontvanger meteen kan zien of een bericht 'verdwenen' is. De verzender op z'n beurt werkt met een 'brievenboek'. Elk verzonden bericht moet minstens drie dagen bewaard worden" 116. Ook in het geval van calamiteiten en rampen heeft het GBA-projectbureau een veiligheidsprocedure in het leven groepen. Om te voorkomen dat in tijden van sociale onrust onbevoegden toegang krijgen tot de uiterst gevoelige persoonsgegevens van het netwerk, kunnen de gemeentelijke 'sleutels' door de minister van Binnenlandse Zaken in één keer worden vernietigd. De PTT kan ook worden gevraagd om Datanet 1 -de carrier van het netwerk- af te sluiten. Verder is het voor de minister van Binnenlandse Zaken mogelijk om een plaatselijke 'brievenbus' af te sluiten 117. Beveiligingsproblemen tussen BiZa en de gemeenten: Het GBA-Projectbureau stelde zich echter niet tevreden met bovenstaande beveiligingsprocedures. Men had in het Logisch Ontwerp willen regelen hoe de gemeenten de interne beveiliging van de basisregistratie zouden moeten bewaken. Bevolkingsambtenaren zouden moeten worden uitgerust met 'passwords'. Een gemeente moet een centrale informatiebeheerder aanstellen voor het geval er zich technische problemen voordoen. En in de discussie die hierover natuurlijk ontstaat met de gemeenten, grapt Glass' collega Cees Dicke nog: "En we willen ook voorschrijven wat voor soort slot er op de deur van de computerkamer moet!" 118. De gemeenten vinden dit allemaal niet zo nodig. Het Projectbureau heeft zich niet te bemoeien met hun interne aangelegenheden. Prof.drs. B.K. Brussaard, de automatiseringsgoeroe van BiZa, gooit nog eens wat extra olie op het vuur, door te stellen dat het best denkbaar is dat de GBA alsnog interactief wordt gemaakt: "Je zult dan alleen een voorziening moeten inbouwen dat de bevolkingsadministratie niet toegankelijk is voor derden". Wanneer dit aan Rob Meijer, het nieuwe afdelingshoofd van de VNG-IBA, wordt voorgelegd is het volgens de betrokken journalist -Menno Bosma- langdurig stil in diens werkkamer. Dan met een bleek gezicht waarvan de verbijstering is af te lezen:
Pagina 78 van 173
"Daar zouden wij van de VNG ernstig bezwaren tegen hebben!"
119
.
Samenvatting van deze derde paragraaf: We kunnen zeggen, dat het Logisch Ontwerp in zekere zin ook de techniek achter het GBA-netwerk beschrijft. Deze -door BiZa centraal voorgeschreven- eisen staan beschreven in het Logisch Ontwerp GBA. Bij de formulering van deze eisen, werd er -ondanks de nodige fricties- nauwlettend op toegezien dat de gemeentelijke autonomie niet werd geschaad. Het Projectbureau komt tot de volgende technische aanbevelingen: A) Uniformiteit in de netwerkstructuur, B) Optimale aansluitbaarheid van de deelsystemen. Deze beide eisen worden o.a. bereikt door de keuze van een mogelijke internationale standaard, het X-400 protocol. Deze standaard brengt -doordat er meerdere toepassingen dan alleen de GBA over kunnen lopen- een interbestuurlijk netwerk volgens BiZa dichterbij. Het GBA-netwerk zal gaan lijken op de manier waarop de Ptt-post werkt en niet op de Ptt-telefoon. Directe interactie tussen de gebruikers van het systeem wordt onmogelijk gemaakt vanwege het beveiligingsaspect.
§4 Administratieve omslag Het administratieve deelproject behelsde vooral de conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Het GBA-gegevenspakket dat in de plaats moet komen van de aloude persoonskaart. Dit is de verantwoordelijkheid van het administratieve team. Het GBA-project heeft gekozen voor een omslag op één moment van het oude naar het nieuwe stelsel. Er zal dus geen sprake zijn van een geleidelijke overgang. Op 1-1-1989 zullen -zoals het zich nu laat aanzien- alle gemeenten moeten gaan werken met de persoonslijsten. Omdat lang niet alle gemeenten dan al geautomatiseerd zullen zijn, koos het Projectbureau voor een tussenoplossing in de vorm van papieren persoonslijsten. Deze mogelijkheid is met name voor de kleinere gemeenten opengehouden. Dit betekent dat er in de bouwfase van de GBA verschillende soorten gemeenten te zullen onderkennen zijn 120. In de hierna volgende subparagraaf ga ik dieper in op dit verschijnsel.
§4.1 De soorten GBA-gemeenten In de periode 1989-1993 zal de bouw van de GBA plaatsvinden. Per 1-3-1993 zal het GBA-netwerk helemaal operationeel moeten zijn. Aangezien vanaf 1-1-1989 -onder voorbehoud want deze omslagdatum zal later nog worden gewijzigd- alle gemeenten persoonslijsten moeten hebben, terwijl er gedurende de periode 1989-1993 geen automatiseringsverplichting bestaat, zullen er in deze periode gemeenten zijn die wel en die niet geautomatiseerd zijn. Bovendien krijgen de wel geautomatiseerde gemeenten niet zomaar het predikaat 'geautomatiseerd'. Pas na een grondige proef worden 'geautomatiseerde gemeenten' tot het GBA-netwerk toegelaten. Resumerend: in de periode 1989-1993 zullen we drie soorten gemeenten tegenkomen: a) gemeenten met papieren persoonslijsten; b) gemeenten met electronische persoonslijsten, die nog niet zijn aangesloten op het GBA-netwerk; c) gemeenten met electronische persoonslijsten, die wel zijn aangesloten op het netwerk.
Pagina 79 van 173
Een soortgelijke verdeling is te maken tussen de gegevensafnemers. Om toch tot een berichtenuitwisseling te komen tussen gemeenten en afnemers is er gekozen voor de opzet van zogenaamde Berichtconcentratiepunten (= BCP's). Deze zullen als een soort schakelcentra het berichtenverkeer tussen niet- en wel geautomatiseerde instanties mogelijk moeten maken. De exacte kenmerken van deze BCP's zullen pas later in de Bouwfase worden ingevuld.
§4.2 Problemen met de gegevens In paragraaf 3 heb ik het gehad over de diverse berichten, die via de GBA overgeseind kunnen worden. In deze paragraaf wil ik het hebben over de gegevens van de GBApersoonslijst. Voor een uitgebreide behandeling van het gegevenspakket van de GBA verwijs ik naar de bijlagen bij deze scriptie. Politiek-bestuurlijk des te interessanter zijn trubbels bij de definitie van de gegevensgroepen van de persoonslijst. Deze trubbels liggen vooral bij de Rijbewijsgegevens en de Paspoortgegevens. De rijbewijsgegevens: Om met het eerste gegevenscluster te beginnen, merk ik op dat de Rijbewijsgegevens niet in de GBA zijn opgenomen. Toch werd met ingang van 1 october 1986 de bevoegdheid tot het afgeven van rijbewijzen gedecentraliseerd van de provincie naar de gemeenten. De provinciale bestanden met de gegevens over de rijbewijshouders zullen echter niet door de desbetreffende gemeenten worden overgenomen. Deze gegevens blijven bij de provincie en worden -zoals boven vermeld- niet ingebracht bij de GBA. BiZa vond, dat de gemeentelijke afdelingen bevolkingszaken toch al 'veel hooi op hun vork moesten nemen' in het kader van de GBA. Het opnemen en converteren van de Rijbewijsgegevens zou de gemeenten onnodig overbelasten. Als oplossing van dit probleem, werd er een centraal landelijk bestand opgezet door de Rijksdienst voor het Wegverkeer. De gemeenten zullen uiteraard via de GBA de basisgegevens voor dit landelijke bestand aanleveren. Wanneer de GBA in 1993 helemaal ingevoerd zal zijn, zal opnieuw door BiZa worden bekeken of de rijbewijsgegevens geïntegreerd kunnen worden met de GBA 121. De reispapiergegevens: Een tweede cluster van gegevens waar moeilijkheden met te verwachten zijn, wordt gevormd door de reispapiergegevens. Deze gegevens zijn -op voordracht van BiZa- wel toegevoegd aan de GBA. Het ministerie van Buitenlandse Zaken (voortaan: BuZa) bereidde een Paspoortwet voor. De bevoegdheid tot het uitgeven van reispapieren wordt hier ook gedecentraliseerd van de provincie naar de gemeente. Nu ligt deze bevoegdheid nog bij de provincies en een 80-tal grotere gemeenten. De nieuwe fraudebestendige paspoorten zullen -naar het zich anno 1987 liet aanzien- naar Europees model worden geproduceerd door een consortium van Kodak, drukkerij Elba en Philips: het inmiddels ter ziele gegane KEP. Met name ter wille van de Nederlanders in het buitenland ging de voorkeur van BuZa uit naar een centraal bestand voor de registratie van de gegevens van de paspoorthouders. Een centraal bestand onder beheer van Buitenlandse Zaken wel te verstaan. BiZa had grote bezwaren tegen een dergelijk centraal bestand omdat dit het decentrale uitgangspunt van de GBA zou doorkruisen: de gegevens van de burger zo dicht mogelijk bij diezelfde burger. In de woorden van de al eerder ter sprake gekomen prof. Brussaard: "Een informatie-analyse is door BuZa nooit gemaakt. Van Eekelen heeft gewoon op grond van wetten en bevoegdheden gezegd dat de paspoorten bij hem hoorden. Kijk, je mag van mij best na een gedegen informatie-analyse op politieke gronden toch een Pagina 80 van 173
andersluidend besluit nemen. We leven tenslotte in een democratie. Maar je moet niet op basis van ficties en oude wetten systemen gaan bouwen. Dat is althans mijn opvatting als informaticus ... als ambtenaar doe ik natuurlijk wat de minister zegt!" 122. Het door BuZa opgestelde voorontwerp van Paspoortwet ging -inderdaad zonder enige informatie-analyse- naar de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening ter advisering over deze kwestie 123. Het transport van de gegevens: In de oude handadministratie met de persoonskaarten was er dagelijks een enorme kaartenstroom per post van de ene gemeente naar de andere. De persoonskaart volgde de bijbehorende persoon als het ware. In de nieuwe opzet wordt dat toch wat anders. Nu wordt de persoonslijst steeds weer opgeslagen bij de gemeente van inwoning. Hoe dit proces in zijn werk gaat, zien we in de onderstaande figuur. Figuur 6.3 Transport van de persoonslijsten:
Samenvatting: Het administratieve deelproject in het kader van het Logisch Ontwerp behelsde vooral de conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Het GBA-gegevenspakket dat in de plaats moet komen van de aloude persoonskaart. Dit is de verantwoordelijkheid van het administratieve team. Dit team vormde een onderdeel van het Projectbureau GBA. Het GBA-projectbureau heeft gekozen voor een omslag op één moment van het oude naar het nieuwe stelsel. Er zal dus geen sprake zijn van een geleidelijke overgang. Het is daarom denkbaar dat ten behoeve van de conversie van gegevens gebruik gemaakt moet worden van een tussenoplossing in de vorm van papieren persoonslijsten. Dat geldt ook voor het intergemeentelijk berichtenverkeer tussen 1989 en 1993 wanneer nog niet alle gemeenten beschikken over een goedgekeurd GBA-toepassingssysteem en dus nog niet op het GBA-netwerk zijn aangesloten. Resumerend: in de periode 1989-1993 zullen we drie soorten gemeenten tegenkomen: a) gemeenten met papieren persoonslijsten; b) gemeenten met electronische persoonslijsten, die nog niet zijn aangesloten op het GBA-netwerk; Pagina 81 van 173
c) gemeenten met electronische persoonslijsten, die wel zijn aangesloten op het netwerk. Problemen waren er met de provinciale bestanden met de gegevens over de rijbewijshouders. Deze zullen niet door de gemeenten worden overgenomen. Deze gegevens blijven bij de provincie en worden -zoals boven vermeld- niet ingebracht bij de GBA. Een tweede cluster van gegevens waar moeilijkheden met te verwachten zijn, wordt gevormd door de reispapiergegevens. Deze gegevens zijn -op voordracht van BiZa- wel toegevoegd aan de GBA. Het ministerie van Buitenlandse Zaken bereidde echter een eigen Paspoortwet voor. En dat los van de GBA. Dat betekent dat de gemeenten straks worden geconfronteerd met GBA-terminals van BiZa en Paspoort-terminals van BuZa.
§5 De brief van 20-12-1986 In de voorgaande vier paragrafen werden de activiteiten in het kader van het Logisch Ontwerp beschreven. De Minister van Binnenlandse Zaken sloot de ontwerpfase van het GBA-systeem af met een brief naar de Kamer. Deze brief is gedateerd 20 december 1986. In deze Voortgangsbrief was een beschrijving opgenomen van de tweede fase in het project; hierin werd het GBA-systeem feitelijk opgezet. Tevens werd de Tweede Kamer een verrekeningsmodel voorgelegd voor de kosten van de GBA. De Kamer werd eveneens gevraagd om het uiteindelijke gegevenspakket vast te leggen.
§6 Reacties uit het veld Van verschillende kanten werd er naar aanleiding van de in de vorige paragraaf behandelde brief kritiek uitgeoefend op het Logisch Ontwerp. Ik zal de kritiek van de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de VNG in deze zesde paragraaf uit de doeken doen. Reactie v.d. Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie : De reactie van deze belangengroep op het Logisch Ontwerp kristalliseert zich rond twee hoofdpunten. Ten eerste denkt de stichting, dat er grote problemen gaan ontstaan rond de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Ten tweede ziet de stichting in de nabije toekomst problemen met betrekking tot de foutgevoeligheid van het electronisch systeem. Om op het eerste probleemcluster terug te komen, de stichting is blij dat er voor een decentrale opzet is gekozen. Geciteerd: "De persoonsgegevens moeten zo dicht mogelijk bij de burger worden opgeslagen en gebruikt. Minder gelukkig zijn wij echter met het leggen van de bewijslast bij de burger t.a.v. de juistheid van diens gegevens in de basisadministratie ... De burger kan immers niet bepalen welke gegevens hij wil aanleveren. En in het gegevensverkeer kunnen menselijke fouten voorkomen, waarvan de burger mogelijk de dupe wordt" 124. De stichting is verder weinig content met de invulling van de koppeling tussen de GBA en de Wet op de Personenregistraties: "Ook vinden wij het op zijn minst twijfelachtig of de in het kader van de WPR op te richten Registratiekamer in staat zal zijn om afdoende controle uit te oefenen op de naleving van de GBA-wet ten aanzien van de bescherming op de persoonlijke levenssfeer ... Controle zou simpelweg beter bij 'plaatselijke Pagina 82 van 173
registratiecommissies' of de gemeenteraad kunnen plaatsvinden" 125. Een laatste privacyprobleem ligt volgens de Stichting "in het steeds opnieuw opduiken van het onderscheid tussen gevoelige en niet-gevoelige gegevens ... Ieder persoonsgegeven kan in bepaalde context gevoelig zijn!" 126. Figuur 6.4 De relatie tussen WPR en GBA:
Het tweede cluster van door de Stichting gesignaleerde moeilijkheden heeft te maken met de foutgevoeligheid van het systeem. Een citaat: "Laten we de proef met de CPA van 1976 nog even in herinnering roepen. Bij deze proef bleek dat in 1,4% van de gevallen een fout in het berichtenverkeer optrad. Voornamelijk vanwege menselijke fouten van de datatypistes. De consequenties van een dergelijk foutenpercentage bij een berichtenverkeer, dat in de miljarden loopt, zijn niet te overzien" 127. BiZa reageerde, dat de GBA-wet aanvullende privacy-eisen zou stellen bovenop de toch als zware WPR-eisen. Verder zouden de systeemhuizen, die betrokken zouden worden bij de concrete bouw van het GBA-informatiesysteem wel degelijk garanderen dat het informatietransport via het netwerk foutloos kon verlopen. De Ptt zou voor een foutloze datacommunicatie via Datanet 1 garant staan. Reactie van de VNG: Naast de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie kan de VNG eveneens in hoofdlijnen instemmen met de huidige GBA-ontwikkelingen. In haar eigen woorden zegt de VNG: " Wij willen vooropstellen dat wij positief staan tegenover het GBA-concept. Niet in het minst, omdat wij bij de uitwerking daarvan een bijdrage hebben geleverd in de vorm van een Gemeentelijk Functioneel Ontwerp (GFO) voor de bevolkingsadministratie" 128. De VNG constateerde echter, dat de financiële gevolgen van de GBA nog steeds niet geregeld waren. Volgens de VNG brengt de GBA aanzienlijke kosten voor de gemeenten met zich mee 129. De VNG denkt, dat er door de gemeenten in veel gevallen voor nieuwe apparatuur en aangepaste programmatuur moeten worden gezorgd. De conversie van persoonskaarten naar electronische persoonslijsten kost in ieder geval veel geld. En last but not least verplicht de GBA-wet die gemeenten die nog niet hebben geautomatiseerd Pagina 83 van 173
tot automatisering. De VNG becijferde dat de conversiekosten alleen al f 5,- per inwoner zouden bedragen. De VNG maakt volkomen duidelijk, dat ze van mening is dat het Rijk alle kosten van invoering van de GBA die uitgaan boven de eigen gemeentelijke eisen moet betalen door tijdelijke toevoegingen aan het Gemeentefonds. De kosten van de 'variabele informatievoorziening' moeten worden voldaan door de informatievrager. Van een gratis verstrekking van gegevens door de gemeenten aan de landelijke afnemers kan geen sprake meer zijn 130. De geschillen tussen BiZa en de VNG over de kostenkwestie bleven bestaan. Ik zal in hoofdstuk 7 nog terug komen op de financiële gevolgen van de Gemeentelijke Basisadministratie. Het is tenslotte het laatste resterende geschilpunt in de besluitvorming rond de GBA. Samenvatting: In deze zesde paragraaf komen de reacties van twee belangenverenigingen op het Logisch Ontwerp aan bod: de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de VNG. De reactie van de eerste belangengroep kristalliseert zich rond twee hoofdpunten. Ten eerste denkt de stichting, dat er grote problemen gaan ontstaan rond de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De invulling van de koppeling tussen de GBA en de Wet op de Personenregistraties zinde de Stichting niet. Een ander privacyprobleem ligt volgens de Stichting in het gekunstelde onderscheid tussen gevoelige en niet-gevoelige gegevens. Ieder persoonsgegeven kan in bepaalde context namelijk gevoelig zijn! Ten tweede ziet de stichting in de nabije toekomst problemen met betrekking tot de foutgevoeligheid van het electronisch systeem. BiZa wuift beide bezwaren weg. De VNG kan in hoofdlijnen instemmen met de huidige GBA-ontwikkelingen. De VNG constateerde echter, dat de financiële gevolgen van de GBA nog steeds niet geregeld waren. Dit klinkt ons natuurlijk bekend is de oren. Dit zesde hoofdstuk startte immers met dit probleem, terwijl het niet werd opgelost. In de volgende paragraaf zullen we zien dat de 2e Kamer dit probleem niet tackelde, omdat BiZa niet in staat was een eensluidend advies over deze kwestie te formuleren. Voor een antwoord op de kostenkwestie zullen we moeten uitwijken naar hoofdstuk 7.
§7 De 2e Kamer aan zet De Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken heeft de Voortgangsnota van 25 april 1986 (afsluiting Definitiefase) -samen met de voortgangsbrief naar aanleiding van de afsluiting van de fase van het Logisch Ontwerp d.d. 20 december 1986- ten lange leste behandeld in Uitgebreide Commissie Vergadering nr. 42 d.d. 26 januari 1987. Wegens ziekte van minister van Dijk was secretaris De Graaff-Nauta aanwezig om het beleid van haar minister te verdedigen. Alle fracties spraken hun waardering uit voor de voortgangsnota GBA. De huidige goed verlopende joint-venture tussen BiZa en de gemeenten leek de meeste fracties zelfs een garantie voor de goede afloop van het kostbare GBA-project. De fracties spreken er eenstemmig hun verontrusting over uit dat BiZa er niet in geslaagd is overeenstemming te bereiken met de VNG over de kostenkwestie. De relatie met de paspoortwet: De VVD -bij monde van de heer Nijhuis- wenste haar bijdrage aan de discussie erg kort te houden. De VVD merkte op dat: ".. wij deze UCV volstrekt overbodig vinden. Wij waren dan ook tegen het houden ervan!". Pagina 84 van 173
De Partij van de Arbeid sprak haar waardering uit over de voortgangsnota GBA. Woordvoerder De Visser sprak verder zijn zorg uit over de relatie van de GBA met het Paspoortproject van Buitenlandse Zaken. Geciteerd: "We zien dat er apparatuur en systemen worden gekocht, we zien dat er programmatuur wordt aangeschaft en dit alles wordt als een fremdkörper in de gemeentelijke organisatie gedropt." De Visser's woorden kregen zelfs profetische kracht: "Zou het zo zijn dat Buitenlandse Zaken om, los van elke andere automatisering, een eigen systeem gaat doordrukken, dan voorspel ik dat er over een jaar of tien een rapport van een deskundige instelling ligt, waarin moet worden geconstateerd dat de gemeentelijke administratie een kostbare puinhoop is geworden" 131 . Ook het CDA bleek weinig ingenomen met het Voorontwerp van de Paspoortwet van BuZa. Ik citeer woordvoerder Krajenbrink: ".. de GBA is nadrukkelijk bedoeld als een gedecentraliseerde administratie ... Het voorontwerp van de Paspoort bevat toch weer het idee van een centraal bestand. Hoe zit het met de consistentie van beleid?" Staatssecretaris De Graaff-Nauta antwoordde, dat "Binnenlandse Zaken en Buitenlandse Zaken op dit ogenblik zakelijk overleggen over de vraag hoe de paspoortregistratie het beste kan worden ingericht ... Het lijkt mij beter in een andere bijeenkomst dieper op de relatie tussen BiZa en BuZa in te gaan ... Er is niet in de paspoorten voorzien in de GBA. Opname van de paspoorten in de GBA zal echter niet tot extra kosten leiden" 132. Kerkelijke gezindte: Fractie-specialist Van den Berg (SGP) betreurde, dat 'kerkelijke gezindte' is weggelaten. "Nu dat echter helaas eenmaal zo is, vinden wij wel dat de kerken alle ruimte en medewerking moet worden gegeven om een eigen kerkelijke administratie te kunnen opzetten". Nijhuis, die nu ineens wel weer mee wil doen aan de discussie, attaqueerde Van den Berg fel. Nijhuis zei dat deze kwestie in feite al in de UCV van 1985 werd afgedaan. Hij vroeg of de SGP soms met nieuwe argumenten op de proppen kan komen. Van den Berg's antwoord luidde: "Het gaat nu om dezelfde argumenten". Het CDA beschouwde de kwestie van de 'kerkelijke gezindte' m.i. terecht als een afgesloten hoofdstuk. Van Krajenbrink: "De fractie van het CDA wil graag een bevestiging van onze indruk dat er inzake het gegeven van de kerkelijke gezindten ... goede afspraken zijn gemaakt". Op het gebied van de kerkelijke gezindte waren volgens de staatssecretaris afspraken gemaakt met de Stichting Interkerkelijke Leden Administratie. De SILA had een begroting ingediend bij BiZa. BiZa wou geld in haar begroting vrij gaan maken voor de opbouw van de kerkelijke ledenadministratie van SILA. Hierover is overleg gaande met SILA 133. Persoonsnummer versus administratienummer: De UCV had als staartje nog wat vuurwerk tussen de regeringsfracties VVD en CDA. De VVD-er Nijhuis bespeurde namelijk in het betoog van Krajenbrink een verkapt pleidooi voor de invoering van een persoonsnummer. Nijhuis stelde dat "er een fundamenteel verschil zit tussen registratienummers, die boekhoudkundige hulpmiddelen zijn en persoonsnummers waarover de heer Krajenbrink spreekt ... daarmee zou de deur weer open gaan naar de discussie over de legitimatieplicht!". De confessioneel Krajenbrink ontkende overigens in vrijwel alle toonaarden dat hij de invoering van een persoonsnummer voor zou staan 134. Samenvatting: In feite keurde de Kamer de Voortgangsnota van 25 april 1986 en de Voortgangsbrief van 20 december 1986 ongewijzigd goed. Zowel de Definitiefase als de fase van het Logisch Ontwerp waren hiermee politiek gelegitimeerd. De kwestie van de kostenverdeling tussen het Rijk en de gemeenten werd Pagina 85 van 173
niet geregeld. Van een in behandeling nemen van de GBA-wet kon geen sprake zijn, aangezien een financiële paragraaf ontbrak. §8 Tenslotte
In deze laatste paragraaf wordt dit zesde hoofdstuk per paragraaf samengevat. Paragraaf 1: Het aantreden van het kabinet Lubbers II wordt staatssecretaris Van Amelsvoort noodlottig: hij verdwijnt in de Kamerbankjes. Minister van Dijk wordt de verantwoordelijke bewindsman voor het GBA-project. Van Dijk wordt tevens belast met de cordinatie van de overheidsinformatisering. Paragraaf 2: In deze paragraaf lazen we over het wetgevingswerk van het Projectbureau GBA. Dit werk bestond in feite uit drie onderdelen: *het wetsontwerp regelde op hoofdlijnen de relatie GBA en WPR; *het Rijk kreeg het centrale systeembeheer over het netwerk. De gemeenten krijgen het autonome technische systeembeheer en gegevensbeheer over de basisregistratie; *het wetsontwerp legde tenslotte de gemeenten een automatiseringsverplichting op. Paragraaf 3: We kunnen zeggen, dat het Logisch Ontwerp in zekere zin ook de techniek achter het GBA-netwerk beschrijft. De technische eisen die door BiZa centraal worden voorgeschreven zijn: A) Uniformiteit in de netwerkstructuur, en B) Optimale aansluitbaarheid van de deelsystemen. Door de keuze van het X-400 protocol komt een mogelijk interbestuurlijk netwerk in BiZa's ogen technisch dichterbij. Het GBA-netwerk zal gaan lijken op de manier waarop de Ptt-post werkt en niet op de Ptt-telefoon. Directe interactie tussen de gebruikers van het systeem wordt onmogelijk gemaakt vanwege het beveiligingsaspect. Het berichtentransport is verder beveiligd door gebruik te maken van een vercijfering. Paragraaf 4: Het administratieve deelproject in het kader van het Logisch Ontwerp behelsde vooral de conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Dit is de verantwoordelijkheid van het administratieve team. Het GBA-projectbureau heeft gekozen voor een omslag op één moment van het oude naar het nieuwe stelsel. Er zal dus geen sprake zijn van een geleidelijke overgang. In de periode 1989-1993 zullen we drie soorten gemeenten tegenkomen: a) gemeenten met papieren persoonslijsten; b) gemeenten met electronische persoonslijsten, die nog niet zijn aangesloten op het GBA-netwerk; c) gemeenten met electronische persoonslijsten, die wel zijn aangesloten op het netwerk. Paragraaf 5: De Minister van Binnenlandse Zaken sloot de ontwerpfase van het GBA-systeem af met een brief naar de Kamer. Deze brief is gedateerd 20 december 1986. Paragraaf 6: Pagina 86 van 173
In deze paragraaf komen de reacties van twee belangenverenigingen op het Logisch Ontwerp aan bod: de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie en de VNG. De reactie van de eerste belangengroep kristalliseert zich rond twee hoofdpunten. Ten eerste denkt de stichting, dat er grote problemen gaan ontstaan rond de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De invulling van de koppeling tussen de GBA en de Wet op de Personenregistraties zinde de Stichting niet. Ten tweede ziet de stichting in de nabije toekomst problemen met betrekking tot de foutgevoeligheid van het electronisch systeem. Bij de CPA-proef van 1976 bleek dat in 1,4% van de gevallen een fout in het berichtenverkeer optrad. De VNG kan in hoofdlijnen instemmen met de huidige GBA-ontwikkelingen. De VNG constateerde echter, dat de financiële gevolgen van de GBA nog steeds niet geregeld waren. Volgens de VNG brengt de GBA aanzienlijke kosten voor de gemeenten met zich mee, die door BiZa gecompenseerd moesten worden. Paragraaf 7: In feite keurde de Kamer de Voortgangsnota van 25 april 1986 en de Voortgangsbrief van 20 december 1986 ongewijzigd goed. Zowel de Definitiefase als het Logisch Ontwerp waren hiermee politiek gelegitimeerd. De kwestie van de kostenverdeling tussen het Rijk en de gemeenten werd niet geregeld. Hoofdstuk 7 zal hier wel de nodige aandacht aan besteden.
Pagina 87 van 173
Eindnoten: Eindnoten van hoofdstuk 6: 1. Beide citaten stammen uit de toespraak van Minister van Dijk op de -door BiZa georganiseerde- conferentie Persoonsinformatiebeleid bij de overheid op 23 october 1986 in Den Haag. Bron: Staatscourant, nr. 208, d.d. 28 october 1986, blz. 1-3. 2. C. Schrotenboer, Bewerking Wet bevolkings- en verblijfsregisters, 18e druk, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1982, blz. 3-4. 3. Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), blz. 41-48. 4. Bron: Marten Dijkstra, Uw buurman weet iets van u, PCM, 7(1989)10(october), blz. 4449. 5. Citaat uit: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), blz 45. 6. Bron: Voorontwerp Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, artikel 2, blz. 4. 7. Zie eveneens: R.J.I. Dielemans, Naar een wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, Katholieke Universiteit Tilburg, 14 juni 1987, blz. 18-19. 8. Bron: Staatscourant nr. 107 d.d. 9 juni 1986, blz 2-3: staatssecretaris van Amelsvoort, Automatisering van de bevolkingsadministratie zal in fasen geschieden. 9. Ibidem. 10. Menno Bosma & Jos Dumont, Automatiseren bij de overheid is jagen op een doel dat zelf ook in beweging is, Binnenlands Bestuur (bijlage Beheer en Bedrijf), 8(1987)48(27 november), blz. 12-13. 11. Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 16-19. 12. Zie voor dit citaat: Menno Bosma, Beveiliging GBA zorgt nog voor fikse discussies, Binnenlands Bestuur -bijlage beheer en bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 29-32. 13. Bron: Eduard Voorn, GBA-netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz. 8 14. Ibid. 15. Ibidem. 16. Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), 41-48. 17. Bron: Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, Een persoonlijke raad, Den Haag, 1 september 1986, blz. 49. 18. Bron: Menno Bosma, Kunnen netwerken het functioneren van het openbaar bestuur wezenlijk veranderen?, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en bedrijf. 8(1987)48(27 november). blz.9. 19. Ibid. Vergelijk de aanpak van BuZa met de GBA-aanpak van BiZa. 20. Bron: Ruud Ketelaar en Jan Timmermans, Een netwerktoepassing in Nederland: de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie, Privacy en Registratie 11(1986)4(december), blz 8-10. 21. Ibid. 22. Ibid. 23. Ibidem. 24. Bron van dit citaat: brief van de VNG aan de leden van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken, d.d. 13 januari 1987, nr. IBA/539 Bestuur 87/8, blz. 1. Met deze brief wordt de Nota Gemeentelijke Bevolkingsadministratie aan de Tweede Kamer aangeboden. 25. Zie ook de laatste paragrafen van het vorige hoofdstuk van deze doctoraalscriptie. 26. Bron: VNG, VNG legt rekening voor GBA bij het Rijk neer, De Nederlandse Gemeente, 41(1987)4(23 januari), blz 50. Zie verder ook: Joke van der Drift, De GBA vraagt de aandacht, De Nederlandse Gemeente, 41(1987)8(20 februari), blz.150-151. 27. Bron: Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken, 42e uitgebreide commissievergadering d.d. 26 januari, 1986-1987, blz. 42-45. Pagina 88 van 173
28. Ibid, blz. 34. 29. Ibid, blz. 27. Zie ook het vorige hoofdstuk van deze scriptie. 30 Ibid.
Pagina 89 van 173
Hoofdstuk 7: de bouwfase
De omschakeling van de bestaande bevolkingsboekhouding naar een systeem van gemeentelijke basisadministraties zou heel wat voeten in de aarde hebben. De ruim 3000 medewerkers van de afdelingen Burgerzaken in de ruim 700 Nederlandse gemeenten zullen immers heel anders moeten gaan werken. Dit geldt uiteraard ook voor de landelijke afnemers van de persoonsgegevens. Een goede voorbereiding om de omslag van de handadministratie naar de electronische administratie is dan ook noodzakelijk. Voorbeschouwing: Nadat in het zesde hoofdstuk het GBA-systeem werd ontworpen, moet het in deze 3e fase worden gebouwd. Eerst moest echter de financiële knoop worden doorgehakt, die de voortgang van het project ernstig had vertraagd. Door de ontstane vertraging kon de omslagdatum van 1 januari 1989 niet meer worden gehaald zoals paragraaf 1 zal laten zien. Door deze tegenslag raakte BiZa zo ontdaan, dat de minister zelfs een onafhankelijke contra-expertise voor het project nodig achtte ...
§1 Loslaten van de omslagdatum Aanvankelijk was het de bedoeling dat de overgang van de persoonskaarten naar het nieuwe systeem geleidelijk aan zou plaatsvinden. Door de voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening is echter duidelijk gevraagd om een omschakeling in één keer voor heel Nederland. Een dergelijke omslag heeft als belangrijkste voordeel dat er door de gemeenten en afnemers niet gedurende lange tijd met twee systemen naast elkaar heen hoeft te worden gewerkt 135. Minister en Kamer zijn -zoals we in het vorige hoofdstuk hebben gezien- dan ook tegemoet gekomen aan deze wens. Als datum voor de omslag was oorspronkelijk gekozen voor 1 januari 1989. Echter doordat het de VNG bleek, dat een aantal hardware-leveranciers de netwerkaansluitingen niet op tijd konden leveren 136 en vooral door de voortdurende onduidelijkheid over de financiële compensatie van het Rijk, stuurde de VNG op 24 november 1987 een brief naar de minister van Binnenlandse Zaken: de VNG wilde de invoeringsdatum van de conversie liever uitstellen 137. De gemeenten wilden met andere woorden een zwevende invoeringsdatum. Vooral de drie grote steden Amsterdam, Den Haag en Rotterdam zouden nooit op tijd klaar zijn met de conversie van de persoonskaarten 138. § 1.1 Een stapje terug: BiZa begreep dat het succes van het GBA-project in het geding was en nam de gemeentelijke kritiek serieus. Een succesvolle conversie van persoonskaarten naar persoonslijsten was immers volstrekt afhankelijk van het gemeentelijk enthousiasme. De optimistische invoeringsdatum van de GBA -oorspronkelijk 1 januari 1989- werd daarom door BiZa zwevend gemaakt. Medio februari 1988 stuurde minister Van Dijk een Pagina 90 van 173
brief aan de VNG, waarin hij zulks mededeelde. De minister in zijn brief: "Het ziet er namelijk naar uit dat op die datum [1-1-1989 - redactie] lang niet alle juridische, technische en bestuurlijke condities zijn vervuld om deze omslag te doen plaatsvinden" 139. BiZa werd zelfs zo voorzichtig, dat ze weigerde -bij monde van drs Kapsenberg (ambtelijk opdrachtgever van de GBA)- een exacte datum vast te stellen. In de wandelgangen was echter vast te stellen, dat men aan de Schedeldoeksehaven dacht aan een uitstel van minimaal één jaar. Kapsenberg verwoordde deze beleidswijziging in een interview zo: "de exacte omslagdatum zal gaan afhangen van een aantal condities. Het eerste wat we gaan doen is het netwerk beproeven. Daarna gaan we samen met de leveranciers de besturingssystemen beproeven; de connectivity met andere woorden. Dat gaan we met dummy-gegevens doen. In de derde plaats zijn we bij BiZa bezig met een schouwingsen toetsingscomputer. Een eigen toepassing dus van BiZa, waarmee we de toepassing bevolking 'droog' kunnen doormeten. Dat betekent dat de leverancier die het eerste klaar is, wel al z'n connectivity zal hebben getest en ook z'n aansluiting op het netwerk zal hebben gerealiseerd, maar dat allemaal nog zonder feitelijke bevolkingsgegevens. Wanneer de toepassing klaar is, gaan we met een aantal gemeenten de toepassing die het eerst geschouwd en getoetst is op het netwerk beproeven. Dan krijg je het overseinen van de bevolkingsgegevens in feitelijke zijn met een aantal afnemers. Wanneer deze praktijkproef slaagt ... gaan we de zaak eerst eens heel goed evalueren. Zeker een aantal maanden, want we moeten niet alleen de juistheid, maar ook de omvang van het berichtenverkeer kunnen toetsen ... Afijn, ik noem dus gewoon geen datum, ik formuleer alleen condities" 140. §1.2 Samenvatting: Het met veel bombarie van wal gestoken GBA-project deed een forse stap terug in haar pretenties. De omslagdatum van 1 januari 1989 werd door BiZa losgelaten, zonder dat men een nieuwe datum durfde te noemen. In het volgende onderdeel komt de kostenverdeling m.b.t. de GBA tussen de bestuurslagen opnieuw aan de orde. §2 De kostenverrekening Het grote pijnpunt in het project -het zorgde zelfs voor een flinke vertraging zoals we in de vorige rubriek hebben gezien- was de kostenverdeling tussen de gemeenten en het Rijk. De GBA zou aanzienlijke kosten met zich mee brengen 141. Omdat de verdeling van de lasten rond de GBA maar niet goed geregeld werd, was het voor BiZa onmogelijk om het wetsontwerp GBA aan te bieden aan de Kamer. En daarmee werd de invoering van de GBA dubbel vertraagd 142. In deze paragraaf zullen we zien hoe het precies zit met de kostenkwestie. §1.3 De kostenkwestie in het kort: Voor een deel zijn de kosten van de invoering van de GBA tijdelijk (de conversiekosten), maar voor een groter deel zijn ze structureel. Alle gemeenten zullen voor de communicatie via het netwerk aanvullende hard- en software moeten gaan aanschaffen en onderhouden. Verder zullen ze vanwege het GBA-berichtenverkeer naar de landelijke afnemers een kostbaar abonnement op Datanet-1 moeten nemen.
Pagina 91 van 173
§1.4 Het conflict tussen VNG en BiZa: Al sinds het begin van de automatisering van de bevolkingsadministratie in 1972 ruzieden de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Binnenlandse Zaken over de kwestie van kosten. Misschien is het goed de argumenten over en weer nog eens op een rij te zetten. Het werd namelijk echt tijd, dat er over deze kwestie eens duidelijkheid werd verschaft door Binnenlandse Zaken. Veel gemeenten waren op dat moment [eind 1987] immers druk doende met het opstellen van hun begroting voor 1988. En deze gemeenten hebben natuurlijk weinig behoefte om te investeren in een onzeker GBAproject. De gemeenten beriepen zich in eerste instantie op het Bestuursaccoord, dat bij het aantreden van het 2e kabinet Lubbers tussen het Rijk en de VNG werd gesloten. Dit accoord zei, dat extra kosten voor de gemeenten als gevolg van nieuw Rijksbeleid aan de gemeenten moeten worden gecompenseerd. Een neveneffect van een dergelijk bestuursaccoord was uiteraard, dat de VNG haar leden aan zich bond. Daarnaast beriep de VNG zich op het hierna te bespreken BOCO-rapport. De VNG vond dat er snel duidelijkheid moet komen. Zo werd in de wandelgangen van de jaarlijkse VNG-conferentie al verwezen naar de financiële problemen van de automatisering van de studiefinanciering. VNG-directeur Bestuursmiddelen C. van Tilborg liet er geen twijfel over bestaan dat "de gemeenten niet van plan zijn zich zulke toestanden op de hals te halen" 143. BiZa stelde hier tegenover dat de gemeenten als gevolg van de GBA veel geld zouden besparen. BiZa berekende het gemiddelde legestarief voor de individuele burgers vermenigvuldigd met het totale aantal informatieverstrekkingen aan de landelijke afnemers. Bovendien had BiZa gewoonweg geen geld om voor al deze meerkosten op te draaien. Hoofdverantwoordelijke bij BiZa voor het GBA-project was destijds drs. Kapsenberg (plaatsvervangend directeur-generaal bij het Directoraat Generaal Openbaar Bestuur). Deze liet weten, dat "BiZa niet op extra kosten heeft gerekend. Per slot van rekening is al met de pet rond gegaan bij de andere departementen om het GBA-project te bekostigen en tezamen met een subsidie van Economische Zaken is zo door het Rijk al een slordige 55,7 miljoen beschikbaar gesteld. Vooralsnog lijkt Financiën niet bereid om verder te gaan" 144. De VNG vond deze redenering uiteraard volstrekt onjuist. Ten eerste moesten de gemeenten grote investeringen doen voor de conversie. Ten tweede sloeg de berekening van BiZa van het besparingsbedrag nergens op. BiZa's berekening zou er immers op neer komen, dat -en nu citeer ik-: "alle rijksafnemers de informatie handmatig en individueel bij de gemeenten komen ophalen. Zo inefficiënt werkt zelfs de Rijksdienst gelukkig niet!" 145. En als BiZa geldproblemen had, -zo vond de VNG- moest men die aan de Schedeldoeksehaven zelf maar oplossen, in plaats van ze af te wentelen op de toch al armlastige Nederlandse gemeenten 146. §1.5 De BOCO biedt een oplossing: Naast het Bestuursaccoord gaf ook de BOCO een aantal principes aan die van belang zijn voor de kostenverrekening. - de middelentoedeling voor de kosten van de exploitatie van het GBA-informatiesysteem vindt plaats via de algemene middelen; - bij variabele informatieverstrekking uit de basisadministraties vindt een verrekening plaats op basis van de differentile kosten. Dit zijn de 'extra' kosten die nodig zijn om de gevraagde informatie te leveren (bv. een extra uitdraai). De afnemers moeten dus aan Pagina 92 van 173
de gemeenten een zeker bedrag per informatieverstrekking betalen; - de kosten van een incidentele informatieverstrekking worden slechts verrekend wanneer er aantoonbaar sprake is van een inspanning van de informatiegever. Slechts de differentiële kosten mogen dan in rekening worden gebracht; De BOCO koos dus ietwat voorzichtig voor een kostenverrekeningsstructuur op bedrijfseconomische gronden in plaats van het door Zoutendijk c.s. in hoofdstuk 3 geïntroduceerde besparingscriterium. Hier past een punt van kritiek. De BOCO bracht m.i. een halfslachtig criterium naar voren: de exploitatielasten en de conversiekosten behoren m.i. evenzo bedrijfseconomisch te worden verdeeld onder de deelnemers van het project. De bedrijfseconomische verdeling zou -in de visie van de BOCO- niet alleen moeten gaan gelden voor de GBA maar tevens voor de andere drie basisadministraties (vastgoed, middelen en maatschappelijke objecten). De GBA was tenslotte de eerste toepassing waarbij voor de informatie-uitwisseling tussen de bestuurslagen gebruik gemaakt ging worden van datacommunicatie 147.
§1.6 Het antwoord van de VNG: De VNG stond -zoals gezegd- niet afkerig van deze BOCO-ideeën. Maar de VNG zou de VNG niet zijn als ze het BOCO-advies niet tegen eigen faveure in zou vullen. Voor wat betreft de exploitatie ging het VNG-standpunt ietwat verder dan de BOCOrapportage. Zo vond de VNG bij monde van Joke van der Drift, dat het Rijk eenmalig fl. 5,- per inwoner zou moeten bijdragen aan de conversie van persoonskaarten naar persoonslijsten. Het hoofd van de VNG-afdeling Informatiebeleid, Beleidsanalyse en Automatisering drs. R.A.M. Meijer, koos zijn woorden ietwat scherper. Hij zei hierover: "De conversiekosten zijn een van de weinige dingen waarvan we denken redelijk te weten wat de kosten zijn. We denken eigenlijk aan fl. 8,- , maar die fl. 5,- zijn een voorlopig onderhandelingsresultaat met BiZa". De woordvoerder van de Adviesgroep Automatisering van VB zei het zo: "technisch is het misschien mogelijk voor 1 of 2 gulden [per persoonskaart -redactie] te converteren, maar daar komt inderdaad nog een paar gulden ellende bovenop!" De kosten van de variabele en incidentele informatievoorziening uit de basisadministraties moesten rechtstreeks aan de informatievrager kunnen worden toegerekend. Hierover waren de BOCO en de VNG het dus roerend eens. Er zat echter nog een VNG-addertje onder het gras: de kosten van het gegevenstransport via Datanet1 moesten volgens de VNG ook ten laste komen van de informatievrager 148. Meijer: "Datanet 1 is hartstikke duur, dat roep ik al twee jaar ... Het overzenden van een GBAbericht kost ongeveer 70 cent!" 149. Over de berekening van BiZa van de gemeentelijke besparingen, ontstak de VNG in toorn: "De besparingen zullen alleen maar optreden als de rijksafnemers voor individuele verstrekkingen persoonlijk aan de gemeenteloketten zouden verschijnen". De VNG noemde BiZa's berekening allegoriserend: "drijfzand vermenigvuldigd met lucht". De al eerder genoemde Meijer, duidelijk een van de hoofdrolspelers in het GBA-project, bracht naar voren dat: "als de totale kosten van de GBA rond de driehonderd miljoen liggen, dan zou volgens BiZa een-derde van deze kosten te maken hebben met rijksafnemers. Kom nou ... Een afdeling Burgerzaken is daar echt niet een-derde van haar tijd mee bezig! ... Het is op dit moment gewoon nog niet duidelijk welke besparingen de gemeenten met de GBA zullen halen. Iedereen die op dit moment [27-11-1987; redactie] mij daarover cijfers Pagina 93 van 173
geeft, nou die cijfers kan ik meteen ontkrachten. Tenzij er echt integraal onderzoek bij de gemeenten wordt gedaan, weten we niet wat de besparingen van de GBA zullen zijn ... Het beeld is zeer gedifferentieerd. De echte inverdien-effecten kunnen we pas zien na invoering van de GBA! De kostenkwestie is nu nog een vergelijking met zes onbekenden". Meijer poneerde, dat de meeste efficiencywinst en inverdieneffecten voor de gemeenten op zullen treden bij het binnengemeentelijk gebruik van de basisgegevens. En dus helemaal niet bij de communicatie met de landelijke afnemers! De VNG trapte daarmee het Rijk stevig tegen de schenen: "Want het systeem dat volgens de GBA-wet berichtenuitwisseling via een netwerk mogelijk maakt, is voor alles een systeem dat vooral die 300 Rijksafnemers moet bedienen" 150 . §1.7 De VNG en BiZa komen tot zaken: In de Kerstvacantie van 1987 bereikten de VNG en BiZa een compromis over de kostenkwestie. Afgesproken werd -Rob Meijer vertelde het eigenlijk al- dat de landelijke afnemers samen fl. 5,- voor de conversie per persoonskaart aan de gemeenten zouden betalen. Dit is een bedrag van ruim 80 miljoen gulden. De standaardinformatievoorziening via de GBA zal worden bekostigd via een speciaal op te richten stichting Netwerk Exploitatie. Deze stichting zal tevens voorlopig verantwoordelijk zijn voor het beheer van het netwerk. BiZa en de VNG kwamen verder in het principe-accoord overeen, dat de exploitatielasten van circa 21 miljoen per jaar zullen worden bekostigd via de sleutel 1/3 voor de gemeenten en 2/3 voor de landelijke afnemers. Het grootste deel van deze structurele lasten zal voor rekening komen van het berichtentransport, namelijk 15 miljoen 151. §1.8 De andere departementen in het geweer: Later bleek dat BiZa voor haar beurt sprak. Niet alle landelijke afnemers bleken namelijk bereid de kosten voor hun rekening te nemen. Met name Financiën, Defensie, Onderwijs en Economische Zaken [lees: Belastingdienst, Dienstplicht, Studiefinanciering en CBS redactie] hebben 'principieel' bezwaar tegen het door Binnenlandse Zaken gehanteerde uitgangspunt dat de gebruiker [de afnemer - redactie] betaalt. Op deze manier zouden BiZa en de VNG een precedent van niet-kosteloze informatieverstrekking scheppen 152. Henk Bos, projectleider van het Gemeentelijke Functioneel Ontwerp Personen, hierover: "Het is me vooral opgevallen dat Binnenlandse Zaken vooral de gemeenten is gaan coördineren, terwijl ze haar eigenlijke taak, het coördineren van de departementen bij gebrek aan macht laat liggen" 153. Minister Van Dijk gooide echter zijn volle gewicht tegen dit precedent en bracht de kwestie zelfs op de tafel van de Ministerraad. Een citaat: "Ik ben het niet volstrekt niet eens met degenen, die menen dat de verstrekker van informatie maar moet betalen. Ik ben van mening dat het niet zo kan dat door de gemeenten de grootste inspanning wordt geleverd om de GBA te realiseren en dat dan ook de kosten op het gemeentebordje komen te liggen" 154. §1.9 De commissie Pelger: Van Dijk refereerde hier aan de resultaten van de commissie Pelger, die op 31 maart 1988 door hemzelf werd ingesteld om nog eens uit te zoeken wie het meeste met de GBA zou besparen. Pelger c.s. baseerden hun onderzoekingen op de door de commissie Pagina 94 van 173
Zoutendijk ontwikkelde methodiek [zie hiervoor hoofdstuk 3 -redactie]. Deze commissie kwam tot de simpele conclusie dat wanneer een bestuurlijke oplossing niet voorhanden was, slechts een bedrijfseconomische zou volstaan: "de kostenveroorzaker betaalt voor het gebruik van het netwerk, in casu dat de afnemer als gebruiker van de informatie betaalt ... De commissie wijst dan ook een verdeling van de conversiekosten op basis van de besparingsverdeelsleutel af!" 155. De VNG was uiteraard geen tegenstander van deze voor de gemeenten bijzonder gunstige rapportage! §1.10 Een beslissing geforceerd: Het rapport van de cie. Pelger gaf eindelijk eens een eenduidig standpunt weer over de al sinds 1984 slepende kostenkwestie. En de eenduidigheid bleek succesvol. Dat Van Dijk het voorstel van de commissie Pelger hartstochtelijk moet hebben verdedigd in de Ministerraad bleek na 29 juli 1988. Het kabinet stemde namelijk in met de plannen van minister Van Dijk. BiZa won het financiële gevecht tegen ambtelijke kolossen als Financiën, Defensie, Onderwijs en Economische Zaken 156. Wat was de inhoud van het kabinetsbesluit? Wel, de Stichting Netwerk Exploitatie zou het beheer van het netwerk op zich nemen. De VNG zou een lening van ruim 80 miljoen sluiten voor de conversie. De kosten van rente en aflossing van deze lening ten bedrage van 7 miljoen per jaar worden verdeeld tussen Rijk (65 procent) en de gemeenten (35 procent). De kosten van het berichtenverkeer -afhankelijk van het gebruik oplopend van 3 tot 6 miljoen gulden per jaar- worden onder de ministeries omgeslagen naar rato van het gebruik. Andere afnemers dan de ministeries betalen een nog vast te stellen bedrag per bericht 157. Het kabinet kan echter wel wat beslissen, de Kamer heeft altijd het laatste woord zoals we nog zullen in onderdeel 4.
§1.11 Samenvatting: Al sedert 17 jaar werd er tussen de gemeenten, BiZa en de andere departementen gekibbeld over de verdeling van de lasten voor wat betreft de automatisering van de bevolkingsboekhouding. Nadat de BOCO te hulp werd geroepen en een wat halfslachtige bedrijfseconomische visie te berde brengt, ging BiZa overstag. De VNG en BiZa sloten een bondgenootschap onder leiding van minister Van Dijk. Deze sloot de campagne succesvol af met een klinkende zege in de ministerraad: de informatievrager gaat betalen voor zowel het gebruik van het netwerk, de conversie als de informatievraag.
§2 De contra-expertise Voordat ik de Kamer het laatste woord laat geven, spreek ik in deze derde voorbereidende sectie over de contra-expertise. Vanwege de voortdurende problemen tussen de departementen over de financiële consequenties van het GBA-project, het loslaten van de omslagdatum, de problemen van de drie grote gemeenten met de GBA en neiging van BiZa met de GBA op 'safe te spelen', besloot minister van Dijk namelijk op 14 april 1988 een commissie in te stellen "om een contra-expertise te geven op de kwaliteit en haalbaarheid van het project Gemeentelijke Basisadministratie" 158. §2.1 De GBA mocht geen miskleun worden: BiZa had inmiddels zoveel reclame gemaakt voor de GBA als voorbeeldproject, dat een Pagina 95 van 173
miskleun enorm gezichtsverlies zou betekenen voor BiZa en haar minister. Vandaar dat men bij BiZa een bestuurseffectrapportage nodig achtte. Deze opvatting wordt ondersteund door een redactioneel commentaar uit Binnenlands Bestuur, toch het 'huisblad' van BiZa. Een citaat: "... BiZa wil met de GBA aan andere departementen laten zien hoe je met dergelijke grootschalige projecten omgaat, van te voren toetsen en niet later bijpoetsen!" 159. En op het jaarlijkse congres van de VNG de dato 1 juni 1988, sprak de grote man zelf, minister van Dijk: "Overheden worden door netwerken letterlijk aan elkaar verbonden. Daardoor wordt samenwerken nog belangrijker ... Laat ik dat illustreren met de GBA ... een GBA zonder draagvlak op beide bestuursniveaus zou de kans op mislukking bijzonder groot maken. We staan met de GBA op het point of no return. Ik wil niet verder gaan met de GBA zonder dat ik signalen van instemming heb ontvangen vanuit gemeentelijke en rijkskring. De signalen van de commissie brengen mij er nu al toe om in mijn GBA-voorstellen een slag voorzichtiger te zijn" 160. §2.2 De commissie Toppen geïntroduceerd: De commissie moest haar bestuurseffectrapportage al medio juni 1988 gereed hebben. De commissie van 'wijze mannen' werd naar haar voorzitter, de heer Toppen van Moret & Limperg Registeraccountants, de cie. Toppen genoemd. Een opmerkelijk noot werd gevormd door de samenstelling van de cie. Toppen. Het waren uitsluitend mensen uit de niet-ambtelijke wereld, onafhankelijke deskundigen uit de universitaire wereld en het bedrijfsleven. Dit roept bij mij de vraag op of Van Dijk werkelijk geen bekwame ambtenaren kon vinden voor een contra-expertise van het project? §2.3 De conclusie van de contra-expertise: De commissie trad op 2 juni 1988 met haar uiterst kritische contra-expertise op de voorgrond. Ze vond dat: "de GBA in principe wel haalbaar was, maar niet op grond van de oorspronkelijke opzet ... bij de aanvang van het project was er globaal inzicht in het te bereiken resultaat, maar inzicht in de benodigde middelen (bestuurlijk, juridisch, personeel, financieel en tijd) was ... in geringe mate aanwezig. Ondanks deze beperkingen is het Projectteam er in geslaagd een breed draagvlak te creëren bij de gemeenten en de afnemers ... Het team stond echter voor een onmogelijke opdracht, omdat veel van de eindprodukten buiten de invloedssfeer van de projectorganisatie liggen! ... Het grote aantal met het project verbonden wettelijke, technische en organisatorische maatregelen zorgen voor een onbeheersbare complexiteit" 161. De enige redding voor het project was -volgens Toppen c.s.- het uit elkaar rafelen van de verschillende project-activiteiten. De commissie stelt zich de volgende fasering voor: 1. De voorbereidingsfase In deze fase behoren drie voorbereidende activiteiten te worden uitgevoerd. Ten eerste het wetgevingswerk. De GBA-wet zou vooral een wettelijke basis moeten geven aan het project. Ten tweede het schouwen en toetsen van het netwerk en het na deze praktijkproef formeel goedkeuren van de bevolkingssystemen, opdat die kunnen worden aangesloten op het netwerk. Ten derde de administratieve conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Deze periode zal van 1988 duren tot ongeveer 1990;
Pagina 96 van 173
2. De overgangsfase Deze fase begint met de invoering van de nieuwe GBA-wet. Naar verwachting zal dat in 1990 zijn. In deze fase, die tot 1993/1994 zal duren, zullen de gemeenten al werken met de gegevens van de persoonslijst. De gemeenten zullen echter nog niet verplicht zijn hun bevolkingsboekhouding te automatiseren. Ze zijn dus ook niet verplicht gebruik te maken van het GBA-netwerk. De mogelijkheid is er echter wel: het netwerk is beschikbaar voor de uitwisseling van GBA-berichten. De afnemers zullen hun persoonsbestanden actualiseren aan de hand van de gemeentelijke gegevens; 3. De definitieve fase Alle gemeenten beschikken in deze fase over een geautomatiseerd bevolkingssysteem. Alle afnemers zijn in staat de berichten via het GBA-netwerk te ontvangen. Het berichtenverkeer tussen gemeenten en afnemers zal in deze laatste fase dus vrijwel geheel over het netwerk lopen 162. De commissie meende verder dat de GBA-wet los gekoppeld zou moeten worden van de Wet op de Personenregistraties. Een erg omstreden en weinig doordachte visie zoals in de paragraaf 5 zal blijken.
§2.4 Toppen kost koppen Toppen c.s. pleitten verder voor een overall-stuurgroep. Minister Van Dijk nam hierover al vrij vroeg de beslissing op deze suggestie in te gaan. Waarschijnlijk naar aanleiding hiervan, neemt in deze periode de projectleider van het GBA-project - John Loose, de beslissing op te stappen. In zijn afscheidsbrief, laat hij tussen de regels blijken de: "zeer onorthodoxe aanpak van BiZa, waarbij de grote ruimte die de opdrachtgevers zowel politiek als ambtelijk in de periode 1985 tot en met 1988 aan de GBA-projectorganisatie hebben gelaten centraal stond ... zeer te hebben gewaardeerd" 163. In december 1988 werd Loose's plaats als projectleider GBA ingenomen door ir. M.J. Struijk.
§2.5 De Ministerraad neemt een besluit Minister van Dijk accepteerde het gros van de kritiek van Toppen c.s. en volgde hun adviezen voor 100% op 164. Men had immers zelf om hun contra-expertise gevraagd 165. De bouw van het GBA-informatiesysteem werd dus opgedeeld in drie duidelijk fasen. De ministerraad bekrachtigde dit standpunt nog eens de dato 15 juli 1988 166. In de volgende paragraaf attendeer ik de lezer op de Tweede Kamer, die bij zulke ingrijpende beslissingen als de commissies Pelger en Toppen beogen natuurlijk geraadpleegd moet worden. §2.6 Samenvatting Vanwege de financiële en conversie perikelen en de voorbeeldwerking van het project werd er in door de commissie Toppen een contra-expertise uitgevoerd op het verloop van het GBA-project. De commissie kwam tot de slotsom, dat de GBA weliswaar mogelijk is, maar niet volgens de oorspronkelijke opzet. Ze stelde een driedeling van het project voor in de volgende fasen: voorbereidingsfase, overgangsfase en tenslotte de definitieve fase. Pagina 97 van 173
§3 Twijfels bij de 2e Kamer
In deze vierde paragraaf laat ik de Tweede Kamer aan het woord over de ingrijpende wijzigingen die BiZa voorstaat met betrekking tot het GBA-project. Hierover werd eind october 1988 een Uitgebreide Commissie Vergadering georganiseerd. §3.1 Tegen het interbestuurlijk netwerk? Hoewel men zich in grote getale achter het GBA-project opstelde, bleek de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken gerede twijfels te hebben over de voortgang van het GBA-project. Vooral de langzaam duidelijk wordende enorme omvang van het project stond de Kamer tegen. Een Kamermeerderheid van PvdA, VVD en D66 vond dat minister Van Dijk het project voorlopig beter zou kunnen beperken tot een intergemeentelijk in plaats van een interbestuurlijk netwerk. Het interbestuurlijk netwerk moest er wel komen, maar de integratie van de bestuurslagen zou nog meer tijd vergen dan de commissie Toppen voorstond. Volgens PvdA, VVD en D66 was het een teken aan de wand dat ministeries als Financiën (belastingen) en Sociale Zaken en Werkgelegenheid (volksverzekerden) niet mee wilden doen aan Van Dijk's 'verticale' interbestuurlijk netwerk. Deze instellingen namen blijkbaar liever de gegevens over van de belastingdienst in plaats van deel te nemen aan het Verificerend en Identificerend Bestand. Ondanks de soms felle kritiek van de drie Kamerfracties, bleef minister Van Dijk echter halsstarrig vasthouden aan een 'verticaal' interbestuurlijk netwerk. Het CDA -dat bij monde van woordvoerder Krajenbrink haar eigen minister bleef steunen- vond dat de Kamer medeverantwoordelijkheid droeg voor het welslagen van het GBA-project. De Kamer had haar bezwaren immers slechts mondeling geuit, maar verzuimd deze in moties of amendementen schriftelijk vast te leggen. Afijn, Van Dijk wilde geen stap terug doen en de Kamer geen stapje vooruit. Men kwam er dus niet uit. §3.2 'Tarzan de Roekeloze' opnieuw met de Kamer in debat Op verzoek van de Kamerleden Wiebenga (VVD) en Kohnstamm (D66) werd er de dato 18 januari 1989 opnieuw kort gedebatteerd in een U.C.V. over het GBA-project. Kohnstamm waarschuwde minister Van Dijk -die hij terloops de bijnaam 'Tarzan de Roekeloze' verleende, met de GBA niet te hard van stapel te lopen. §3.3 Van Dijk redt de GBA opnieuw Een Tarzan was minister Van Dijk zeker. Hij sleepte het project beide malen door de Kamer. De minister verhaalde hoe zijn enthousiasme eerder was vermeerderd dan verminderd. Van Dijk gaf toe dat: "het een project is met grote risico's, maar op termijn zijn grote voordelen te behalen. Bovendien is het project van innovatieve waarde ... Het is inderdaad geen project voor halfhartigen en risicomijdenden!" 167. Uiteindelijk vonden de partijen elkaar: met een tweede contra-expertise na de Pagina 98 van 173
praktijkproef stelt de Kamer zich tevreden. Het GBA kreeg opnieuw politieke dekking 168. Half augustus 1989 verstrekte minister Van Dijk aan het bureau Berenschot de opdracht tot een tweede contra-expertise. Net als bij de commissie Toppen zal de tweede contraexpertise zich richten op de kwaliteit, uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de GBAplannen 169. Het valt buiten het bestek van deze scriptie de resultaten van deze tweede contra-expertise te behandelen. Terugkomend op het verkeer tussen de Kamer en minister Van Dijk: in feite moeten we constateren, dat de Kamer qua machtsmiddelen machteloos stond tegenover minister Van Dijk. Deze had immers nog steeds geen wetsontwerp GBA ingediend. De Kamer kon de 'verticale poot' van de GBA dus gewoon niet afblazen 170. §3.4 Samenvatting Ondanks stevige kritiek van de Kamer, sleepte minister Van Dijk het GBA-project volgens de nieuwe Toppiaanse opzet- in twee U.C.V.'s ongeschonden door de Kamer
Pagina 99 van 173
§4 Intermezzo In dit hoofdstuk zal ik slechts aandacht kunnen besteden aan de voorbereidingsfase van de GBA. De beide andere fasen liggen immers nog ver in de toekomst. De voorbereidingsfase is systematisch op te delen -volgens Toppen c.s.- in drie deelprojecten, namelijk: * de wetgeving; * de technische bouw; * en de administratieve bouw van de GBA. Ik zal deze drie projectactiviteiten -analoog aan de hoofdstukken 5 en 6- apart tegemoet treden. In paragraaf 6 komt de GBA-wet aan de orde. In paragraaf 7 leg ik de techniek achter de GBA opnieuw onder de loep en in paragraaf 8 komt de administratieve bouw van het GBA-informatiesysteem nog eenmaal aan de orde.
§5 De wetgeving rond de GBA In deze zesde paragraaf is dus de wetgevende arbeid van de GBA-Projectorganisatie aan de beurt. §5.1 Het wetsontwerp GBA In het vorige hoofdstuk hebben we gezien dat hoewel de GBA-wet in concept vrijwel gereed was, de wet nog steeds niet kon worden doorgezonden aan de Tweede Kamer. Dit omdat een financiële verantwoording ontbrak. Welnu, in paragraaf 2 hebben we geconstateerd dat de financiën nu wel geregeld zijn 171. Het werk was eigenlijk gedaan; de doorgeleiding van de GBA-wet naar de Kamer was nu een zaak van een paar maanden meer. Volgens de planning zou de wet voor de vastlegging van de conversieverplichting voor het oorspronkelijk op 1 januari 1989 voorziene omslagmoment uiterlijk in mei 1988 gereed zijn. De commissie Toppen lanceerde het idee om het GBA-wetsontwerp los te koppelen van de WPR. Dat zou de GBA-wet zou vereenvoudigen dat het wetsontwerp versneld aan de Kamer zou kunnen worden aangeboden 172. De VNG verwaardigde zich niet te reageren op dit standpunt, dat vier jaar wetgevingswerk van het juridische team van het GBA-projectbureau waardeloos zou maken. Van Dijk deed dat wel: "Ten aanzien van de GBA-wet is bepaald dat vastlegging en gebruik van de gegevens van personen moeten zijn gebaseerd op een wettelijke regeling die pas tot stand kan komen als de WPR in werking is getreden" 173. Loskoppeling van GBA en WPR was -m.i. volledig terecht- geheel onbespreekbaar. Wat had een privacybescherming ook voor zin wanneer de belangrijkste persoonsbestanden daarvan werden uitgezonderd? §5. 2 Opnieuw de WPR De WPR bleef dus van belang voor de afhandeling van het wetsontwerp GBA. De behandeling van de inderdaad nauw met de GBA-wet verwante Wet op de Personenregistraties vorderde gestaag. Nadat in september 1987 de Tweede Kamer het Pagina 100 van 173
wetsontwerp geruisloos had doorgesproken, was het wetsontwerp blijven steken bij de Eerste Kamer. Op 9 september stuurden de minister Van Dijk en Korthals Altes (Justitie) gezamenlijk de Memorie van Toelichting naar de Vaste Commissie voor Justitie en Binnenlandse Zaken van de 1e Kamer. Het meest in het oog springende van deze toelichting, was dat het SoFi-nummer in de WPR zou worden ingebed. Hiermee lijken de laatste privacyproblemen opgelost 174. §5.3 Een novum in de parlementaire geschiedenis De Eerste Kamer was namelijk bereid om op 24 januari 1989 plenair over de SoFiproblematiek en de WPR te vergaderen. Maar al gauw trad er een kentering op. De regeringsfracties in de Eerste Kamer kwamen onder druk van staatssecretaris De Graaff van Sociale Zaken al snel op de vergaderdatum terug. Deze bewindsman was op zijn beurt weer geïmponeerd geraakt van de argumenten van de Sociale Verzekeringsraad. Deze argumenten kwamen er op neer dat als het wetsvoorstel 'Invoering SoFi-nummer' niet in december werd aangenomen, de invoering van het SoFi-nummer door de sociale verzekeringsorganen per 1 januari 1989 niet te behappen zou zijn. Op 27 december 1988 was het dan zover. De volledige linkse oppositie PvdA, D66, PPR, PSP en CPN vonden het echter onverantwoord om het wetgevende proces zo haastig af te ronden. Uit protest bleven deze fracties weg van het plenaire debat. Beide wetsvoorstellen konden daarom met algemene stemmen -die van de regeringsfracties plus klein rechts- worden aangenomen. Per 1 januari 1989 werd het SoFi-nummer van kracht en per 1 juli 1989 zou de Wet op de Personenregistraties in werking treden 175. §5.4 Notitie Persoonsinformatiebeleid in de openbare sector Op 21 mei 1989 werd de notitie 'Persoonsinformatiebeleid in de openbare sector' gepresenteerd door BiZa en Justitie ter gelegenheid van de gezamenlijke presentatie van de voorlichtingscampagne voor de WPR. In deze notitie -met de status van een Algemene Maatregel van Bestuur- bepleitte "het kabinet een doorzichtige structuur voor het verzamelen, vastleggen, opslaan en verstrekken van persoonsgegevens in de openbare sector ... De algemene persoonsgegevens dienen in de toekomst te worden verzameld en beheerd door de Gemeentelijke Basis Administratie. Van daaruit kunnen de gegevens worden verstrekt aan andere instanties binnen het openbaar bestuur" 176. Om misverstanden te voorkomen, werd hiermee het enorme belang van de GBA opnieuw bevestigd door het kabinet Lubbers II. Bovendien werd in deze notitie bepaald dat de bevolkingsboekhouding Oude Stijl niet onder de WPR zou gaan vallen, evenals de geautomatiseerde bestanden die in het kader van de GBA werden ingericht 177. Hiermee was het wetgevingswerk van het Projectbureau GBA in feite af. Op 2 mei stuurde minister Van Dijk het wetsontwerp GBA naar de Tweede Kamer. Op 14 juli stuurde hij het 'Ontwerpbesluit GBA' voor advies naar de Raad van State. Deze Algemene Maatregel van Bestuur bood de juridische basis voor een zorgvuldige invoering van de GBA. De A.M.v.B. gaf met andere woorden de conversie een Toppiaanse fasering 178 . Hiermee is het juridische werk in het kader van het GBA-Project -tegenvallers uitgezonderd- grotendeels verleden tijd. §5.5 Samenvatting In deze paragraaf sloeg minister Van Dijk de aanval van de commissie Toppen op de GBA-WPR constructie finaal af. De koppeling tussen beide wetten bleef gehandhaafd. Via een novum in de Nederlandse parlementaire geschiedenis -de oppositieleden in de eerbiedwaardige Eerste Kamer bleven weg bij het plenaire debat- werd op 27 december 1988 de Wet op de Personenregistraties aangenomen. Dit maakte de weg vrij voor het Pagina 101 van 173
nauwelijks omstreden GBA-wetsontwerp. Op 2 mei 1989 werd het Ontwerp van Wet GBA naar de Tweede Kamer gestuurd ter behandeling.
§6 De technische bouw Nadat in de vorige paragraaf de wetgevingsarbeid van de GBA-projectorganisatie tot een einde kwam, spreek ik hier over de technische bouw van het GBA-informatiesysteem. Nogmaals attendeer ik de lezer er op dat de drie deelprojecten (wetgeving, technische bouw en conversie) chronologisch naast elkaar plaats vonden. §6.1 Het Prestatiedocument Ingevolge de door de VNG afgedwongen decentralisatie zijn alle gemeenten elk voor zich verantwoordelijk voor de conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Het GBAprojectbureau heeft de betrokken systeemhuizen van tevoren geïnformeerd over deze conversie. Het projectbureau leverde de specificaties waaraan het uiteindelijke produkt van de conversie (= de persoonslijst) aan moet gaan voldoen. Deze specificaties werden samengevat in het Prestatiedocument, dat per 1 april 1987 beschikbaar kwam. Op grond van deze specificatie konden persoonslijsten worden getoetst op volledigheid en correctheid, op de juiste vorm etcetera 179. Henk Brons is projectleider Ontwikkeling GBA bij Wang Nederland en hij verwoordde als zodanig het standpunt van deze leverancier. Brons verwachtte niet dat de GBA een nieuwe affaire wordt met spannende parlementaire enquêtes: "Ik sta natuurlijk buiten het politieke circuit, maar op technische gronden is het GBAproject goed opgezet en degelijk onderbouwd!" 180.
§6.2 De leveranciers maken problemen Al snel bleek volgens de systeemhuizen, dat deze specificaties niet voldoende waren uitgewerkt door het Projectbureau. Door het zwevend verklaren van de invoeringsdatum werd het hele proces van schouwing en toetsing [dat in paragraaf 9 aan de orde zal komen -redactie] ook nog eens een keer ernstig vertraagd. De leveranciers van bevolkingssystemen kwamen hierdoor in de problemen. Ze konden gewoonweg geen bevolkingssysteem ontwikkelen zolang niet exact bekend was aan welke specificaties een dergelijk systeem moest voldoen. Tevens betekende het uitstel voor de leveranciers ook een uitstel van GBA-inkomsten 181. Welke partij er ook gelijk had, het uitstel van de invoering bracht een verlichting aan in de deadlines. Tot schadeclaims van leveranciers, vanwege de gederfde inkomsten, is het nooit gekomen... In paragraaf 9 zullen we de proef op de som zien nemen. Ik neem dan het hele proces van technische en administratieve schouwing en toetsing voor het vizier. Maar eerst zal ik de administratieve bouw van de GBA voor het voetlicht brengen. §6.3 Samenvatting In deze zevende paragraaf hebben we het weinig vlekkeloze verloop van de technische ontwikkeling kunnen bekijken. Via het Prestatiedocument was het voor de leveranciers enigszins mogelijk om na te gaan aan welke technische specificaties het door hen ontwikkelde bevolkingssysteem zou moeten voldoen.
Pagina 102 van 173
§7 De administratieve bouw In deze achtste paragraaf zal ik aandacht schenken aan de administratieve bouw van de GBA. Met name het punt van de conversie van de persoonskaarten naar persoonslijsten zal centraal komen te staan. Aanvankelijk was het het idee van het Projectbureau elke gemeente op een bepaalde omslagdatum de bestaande persoonskaarten te laten vervangen door GBA-persoonslijsten. Projectmedewerker Ton Glass hierover: "De commissie Toppen stak hier echter een stokje voor. De commissie had immers voorgesteld iedere gemeente de overgang in zijn eigen tempo te laten bepalen. Dat geeft uiteraard een heel ander overgangsscenario" 182. Vanaf het individuele gemeentelijke omslagmoment moet van iedere ingeschrevene een persoonslijst aanwezig zijn. Terwijl van iedere nieuw ingeschrevene geen persoonskaart, maar een persoonslijst moet worden aangelegd. Op zo'n persoonslijst worden de persoonsgegevens vermeld overeenkomstig de voor de GBA -door BiZa- opgestelde specificaties. Zowel inhoudelijk als technisch verschilt de persoonslijst dus van de persoonskaart. Voorbeelden van inhoudelijke wijzigingen zijn o.a.: de kerkelijke gezindte verdwijnt, een administratienummer wordt toegevoegd. Ik kan ook voorbeelden van technische aard noemen: data wordt anders geschreven, gegevens worden electronisch opgeslagen, voorvoegsels worden ontkoppeld van de geslachtsnaam 183. §7.1 Het berichtenverkeer Het verkeer tussen de gemeenten onderling zou na invoering van de GBA uitsluitend nog plaatsvinden met persoonslijsten. In principe hebben deze lijsten tot 1993-1994 nog een papieren verschijningsvorm. Optische leesbaarheid van deze formulieren moest voorkomen dat de latere omzetting van deze papieren persoonslijst in een electronische persoonslijst opnieuw een tijd- en energievretende handmatige conversie vereist. In niet-geautomatiseerde gemeenten moesten de nieuwe persoonslijsten in de oude bakken van de persoonskaart worden geplaatst. Daardoor werden grootte en dikte van de papieren persoonslijst in grote mate bepaald. Het dataverkeer tussen de gemeenten en de (landelijke) afnemers zal na invoering van de GBA tevens behoorlijk veranderen. Om deze afnemers in staat te stellen hun systeem aan de GBA aan te passen, zullen door het GBA-projectbureau zogenaamde 'vulberichten' worden verstrekt. Dat zijn papieren uittreksels uit de persoonslijsten, met behulp waarvan de afnemers hun persoonsregistraties kunnen inrichten volgens de GBAnormen. Een informatievrager bij het GBA-systeem was trouwens niet zo maar een 'afnemer'. Om 'afnemer' van de GBA te kunnen worden, moest een instelling kunnen beschikken over een 'wettelijke titel'. Met andere woorden: bij of krachtens wet moet de desbetreffende instelling bevoegd zijn om van de GBA-gegevens gebruik te maken. Om deze wettelijke titel te toetsen, zou de afnemer bij het inloggen bij het GBA-netwerk onderworpen worden aan een autorisatieprocedure. §7.2 De vangnetconstructie Nu duikt er een probleem op, dat het projectbureau koste wat koste moest voorkomen. Namelijk dat er naast een stroom van papieren persoonslijsten en vulberichten een steeds toenemende stroom electronische berichten tussen gemeenten en afnemers via het netwerk zou gaat ontstaan. Men moest vaststellen dat de omslag op één moment Pagina 103 van 173
technisch, financieel en zeker organisatorisch onmogelijk was. Bij monde van de oud GBA-projectleider John Loose: "In sommige gemeenten worden er hooguit tweehonderd berichten per jaar verstuurd. Dat is een bericht per dag. De bevolkingsambtenaar kent het hele bestand uit zijn hoofd. Toch moet daar een informatiebeheerder komen, een protocolplicht, een privacyverordening en ga zo maar door. Die ambtenaren zijn helemaal wanhopig door de 1000 pagina's technische informatie die we ze hebben gestuurd" 184 De oplossing werd in de fase van het Logisch Ontwerp al gevonden in de oprichting van een aantal (tijdelijke) regionale Berichtconcentratiepunten (= BCP's). Via deze BCP's zou het geautomatiseerde berichtenverkeer kunnen lopen van die gemeenten en afnemers, die nog niet op het GBA-netwerk waren aangesloten. In de overgangsfase van de GBA was er immers geen verplichting voor de gemeenten en afnemers om hun berichtenverkeer via het GBA-netwerk te laten lopen. De informatiestromen van alle regionaal gebonden gemeenten zouden in een BCP worden gebundeld en voor afnemersondersteuning geschikt gemaakt. Want net als de gemeenten zullen ook de afnemers 'omslaggereed' moeten zijn op een bepaald punt in de nabije toekomst. Voorlopig kunnen de circa 300 afnemers de gemeentelijke bevolkingsinfo betrekken via deze Berichtconcentratiepunten. De BCP's zullen tevens worden ingezet om de persoonskaarteninformatie om te zetten naar in eerste instantie papieren persoonslijsten. In tweede instantie zullen de BCP's de papieren persoonslijsten 'converteren' naar de uiteindelijke electronische persoonslijsten. Op advies van de commissie Toppen zal daarnaast een tijdelijk centraal Verwijs en Identificatie Bestand (VIB) worden gebouwd, waaraan de afnemers hun huidige gegevensbestanden kunnen toetsen op actualiteit en betrouwbaarheid. Dit VIB zal de centrale optelsom vormen van alle gemeentelijke bevolkingsadministratie. Dit bestand gaat circa 30 miljoen kosten. Aangezien de voordelen van dit tijdelijke centrale bestand geheel voor rekening zijn van de afnemers zullen zij met de nodige middelen op de proppen komen. Het project krijgt er dus met het VIB geen extra probleem bij 185. De BCP's en het VIB vielen onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten als informatiebeheerders 186. De Berichtconcentratiepunten en het VIB zullen blijven bestaan tot de definitieve fase van de GBA. Dan moet de GBA immers definitief gaan draaien. De BCP's zullen daarna worden vernietigd. §7.3 Invoerings- en opleidingsplannen Het succes van de GBA hing voor een groot deel af van het succes van de BCP's. Een goede samenwerking van de betrokken gemeenten zou het succes van de BCP's moeten kunnen garanderen. Om een dergelijke samenwerking te bevorderen en tevens een behoorlijke ondersteuning te geven aan de conversie-activiteiten werden door het Projectbureau een invoeringsplan en een opleidingsplan op tafel gelegd. De projectleiding koos om o.a. financiële redenen voor een zelfhulpplan bij de invoering van de GBA. Op regionaal en provinciaal niveau zouden gemeentelijke steunpunten moeten worden ontwikkeld in samenspraak met de VNG, de VBM. In samenspraak met de gemeentelijke opleidingsinstituten, het Centraal Instituut Vorming en Opleiding Bestuursdienst (= het CIVOB) en de Bestuursacademies werden speciale GBA-cursussen georganiseerd om de invoering van de GBA te begeleiden 187. §7.4 Samenvatting Op advies van de commissie Toppen had BiZa gekozen voor een conversie-opzet waarbij de individuele gemeenten c.q. afnemers zelf het tempo bepaalden van de conversie. De organisatorische problemen, die ontstonden door het feit dat de ene gemeente wel en de Pagina 104 van 173
andere afnemer niet op het GBA-netwerk waren aangesloten, werden ondervangen door zogenaamde Berichtconcentratiepunten. Hiermee wordt de administratieve bouw van het GBA-informatiesysteem afgesloten.
§8 De Praktijkproef GBA Voordat ik het empirische deel van deze doctoraalscriptie met deze negende paragraaf ga afsluiten, moet ik duidelijk maken dat er in het GBA-project onderscheid wordt gemaakt tussen vijf testfasen: a) in de eerste plaats gaat het om een technische test van een proefnetwerk. Dit is de fase van de technische proefneming. De GBA-toepassingssystemen van de leveranciers worden onderworpen aan de schouwing en toetsing van het GBAaansluitprotocol en het GBA-berichtenuitwisselingsprotocol. Vervolgens stuurt men 'dummygegevens' over het GBA-proefnetwerk over; b) in de tweede plaats gaat het om de voorbereiding op de kwalitatieve praktijkproef. Zodra een leverancier de technische proefneming met goed gevolg heeft doorstaan, kan het systeem worden geïnstalleerd binnen de proefgemeenten. Als de volledige conversie, schouwing en toetsing binnen de gemeenten is afgerond kunnen ze gaan deelnemen aan het GBA-berichtenverkeer; c) in de derde plaats gaat het de kwalitatieve praktijkproef. Hier gaat het om een SDM-achtige 'acceptatietest'. Dit is de fase van de concrete 'beproeving'. Het Projectbureau mikt op een aantal gemeenten die via het GBA-systeem papierloos met elkaar met behulp van hun goedgekeurde bevolkingssystemen zouden moeten gaan communiceren. In deze acceptatietest zal dus worden gewerkt met echte bevolkingsambtenaren, met echte bevolkingsgegevens, met echte GBAberichtenautomaten, met echte GBA-postbussen, met echte persoonslijsten en met echte Berichtconcentratiepunten; d) in de vierde plaats gaat het om een evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef. In feite wordt in deze fase nagegaan of het GBA-concept in de praktijk uitvoerbaar is; aan het eind van deze belangrijke proefperiode kan worden vastgesteld of de uitgangspunten van de GBA zoals vastgelegd in het Logisch Ontwerp en het Prestatiedocument wel uitvoerbaar zijn of moet worden heroverwogen. De door de leveranciers ontwikkelde bevolkingssystemen zullen in deze vierde testfase opnieuw aan een Schouwing en Toetsing worden onderworpen. Gedurende deze proeffase zal bij elke proefparticipant ter plaatse twee-wekelijks een tussenevaluatie worden opgesteld; e) in de vijfde en laatste plaats gaat het om de zogenaamde kwantitatieve praktijkproef. In deze fase zullen langzaam maar zeker alle gemeenten worden aangesloten op het GBA-netwerk. De gemeenten moeten uiteraard eerst de beschikking krijgen over goedgekeurde hard- en software en kunnen daarna individuele Schouwing en Toetsing aanvragen bij het GBA-Projectbureau. Deze testperiode moet op een zo kort mogelijke termijn, zoveel mogelijk GBA-aansluitingen bewerkstelligen. Het einde van deze testperiode zou tevens de fase van de invoering inluiden. We spreken dan over 1993, wellicht 1994. Minister Van Dijk stelde meteen al op 1 januari 1989 een onafhankelijke commissie in die toezicht moest houden op de GBA-proeven. De uit drie personen bestaande commissie zal dit doen onder voorzitterschap van prof.mw. M.E. van Biene-Hershey Pagina 105 van 173
(hoogleraar informatica V.U.) 188. Voordat er echter getest kan worden, moest er eerst duidelijkheid zijn over welke gemeenten aan de test mee mogen doen, welke (landelijke) afnemers en welke leveranciers de netwerkkoppelingen kunnen leveren. §8.1 Selectie van de deelnemers: Via een ingewikkelde procedure -die zoveel mogelijk invloed bood aan de gemeentenzijn er uit de populatie van 714 Nederlandse gemeenten een twintigtal proefgemeenten naar voren gekomen die mee konden doen aan de GBA-proef. Het ondanks alle tegenslagen grote gemeentelijke enthousiasme voor de GBA, blijkt uit het feit dat er zich 180 gemeenten hadden aangemeld voor de proef. Dit naar alle tevredenheid van de betrokken gemeenten 189. Bij de afnemers was de selectie een veel complexere zaak. Het gaat hier ook niet zoals bij de gemeenten om een duidelijke groep met een gelijksoortige achtergrond. Het bleek voor het GBA-projectbureau onmogelijk de afnemers als groep aan te spreken en deze 'groep' te laten bepalen wie als eerste zou gaan deelnemen aan de proef. Het projectbureau heeft hiervoor een alternatief gevonden in het zelf uitnodigen van een aantal grote afnemers. Men liet zich hierbij leiden door de bereidwilligheid of zelfs de uitgesproken wens van sommige (landelijke) afnemers om deel te mogen nemen aan de proef. De uiteindelijk geselecteerde afnemers waren in eerste instantie: het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, de afdeling Dienstplichtzaken van het departement van Defensie, het Centrale Registratiesysteem van de Belastingdienst van het Ministerie van Financiën, het Centraal Testamentregister en het Naturalisatieregister van Justitie. Naarmate de invoeringsdatum van de GBA naderde, nam het aantal leveranciers van bevolkingspakketten gestadig toe. Het aantal verschillende bevolkingspakketten nam in dezelfde periode echter af, doordat steeds meer leveranciers vanwege de hoge investeringen er voor kozen om samen te gaan werken. Zo ontstonden er intergemeentelijke samenverwerkingsverbanden met een eigen ontwikkeling van bevolkingssystemen, te weten CEVAN (Groningen), CIOB (Eindhoven), CON (Arnhem; later overgenomen door RAET). Er zijn ook grote gemeentelijke takken van dienst, die in eigen beheer programmatuur ontwikkelen: CBT (Tilburg), ICI (Haarlem), GCEI (Amsterdam), GDI ('s Gravenhage) en het GRC (Rotterdam). De volgende particuliere systeemhuizen bliezen een aardige GBA-partij mee: ACE Europe bv (Eindhoven), Datapoint bv (Gouda), L + T Informatica bv (Eindhoven), Procura (Heerhugowaard), WANG Nederland bv (Culemborg), H. Kramers & Zoon (Rotterdam) + Texas Instruments, Philips Telecommunicatie en informatiesystemen bv (Den Haag), Unisys (Alphen a/d Rijn) en tenslotte VUGA Automatisering bv (Meppel) 190. Door deze veelvuldigheid, dreigden de gemeenten door de bomen het bos kwijt te raken. Ik citeer E.E. van Belder, informatiebeheerder bij de gemeente Almere: "De ene leverancier doet nog mooiere beloften dan de anderen. Je wordt vooral gewezen op de -wat ik maar noem- kerstboomattributen van het systeem, of op de leuke extraatjes" 191. §8.2 De technische proefneming Maart 1988 startte de technische proefneming. Voor de keuze van het bedrijf dat de netwerksoft- en hardware mocht leveren voor het proefnetwerk, had het projectbureau een speciale selectiecommissie in het leven geroepen. Na een aantal kwalificatie- en informatierondes viel de keus van deze commissie op General Electric Information Services. Op 25 november 1988 werd de eerste electronische verhuizing via het GBA-netwerk gerealiseerd. Bij de demonstratie ging het om de verhuizing en adreswijziging van een Pagina 106 van 173
fictief persoon van Amstelveen naar Wehl 192. De proef was zeer succesvol: het proefnetwerk werkte vrijwel vlekkeloos. §8.3 Voorbereiding kwalitatieve praktijkproef Via een ingewikkelde procedure werden er uit de populatie van 714 Nederlandse gemeenten een 14-tal proefgemeenten naar voren gekomen die mee konden doen aan het proefnetwerk 193. Op 1 januari 1989 startte deze tweede proeffase. Op het proefnetwerk werden in eerste instantie vier afnemers aangesloten, die via het net de gegevens kregen van 850.000 Nederlanders 194. Ook deze proef werd gunstig doorstaan: op basis van dummybestanden werd er tussen de GBA-systemen onderling informatie uitgewisseld. Het systeem bleek overigens niet erg snel te werken. §8.4 De kwalitatieve praktijkproef Op 1 april 1989 startte de netwerkproef. Nog eens 16 gemeenten en Defensie en Financiën als afnemers werden toegevoegd aan de deelnemers 195. De bedoeling van deze proef was gedurende minimaal 8 weken onafgebroken berichtenverkeer te laten lopen via het GBA-netwerk. Elke twee weken werd een rapportage gemaakt ten behoeve van 27 opdrachtgevende gemeenten en de projectleiding, welke in staat waren de kwalitatieve praktijkproef eventueel nog bij te sturen. Op dit moment zijn de testresultaten slechts op beperkte basis voor derden beschikbaar omdat het Evaluatierapport moet worden afgewacht. §8.5 De evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef Dit is de fase waarin het GBA-project op dit moment (october 1989) verkeerd. Er wordt gekeken welke technisch en organisatorische problemen de praktijktest in feite opleverde. Op basis hiervan zal in november 1989 een Evaluatierapport verschijnen. Op basis hiervan kunnen dan nog wijzigingen aangebracht worden in het Logisch Ontwerp en het Prestatiedocument. Er zijn op dit moment (eind october 1989) slechts voorlopige gegevens beschikbaar: we kunnen in ieder geval zeggen dat het technische concept op enkele kleiner missers na werkte. Slechts een bericht in de hele proefperiode bleek verminkt. In het netwerk van de brievenbussem kwam een probleem aan het licht toen met carnaval de gemeentesecretaris in het Zuid-Limburgse Wehl een paar dagen dicht was en de brievenbus dus niet werd geleegd. Het GBA-systeem deed wat hem was opgedragen en vernietigde de boodschappen na 48 uur. Dit probleem werd later opgelost. DG Openbaar bestuur Kapsenberg in een zeer recent interview over het welslagen van de kwalitatieve praktijproef: "Het is namelijk gelukt om 27 gemeenten, zeven afnemers en acht systeembouwers met echte persoonsgegevens van 1,4 miljoen inwoners te laten communiceren ... Techniek is echter maar een kant van het verhaal. We hebben vastgesteld dat ... de uitvoerenden behoorlijk moeten worden voorgelicht en opgeleid. DE computers staan er wel, maar de handboeken liggen er nog niet. Daarnaast moet de bekendheid van de GBA als zodanig bij de burgers en overheid worden vergroot ... De GBA moet beter verkocht worden". Assistent GBA-projectleider Rien Hekman is het daarmee volmondig eens, getuige de volgende uitspraak: "De invoering van de GBA is een gigantisch leerproces. We moeten samen met de gemeenten een invoeringsbegeleiding starten ... Daarnaast moeten we zo snel mogelijk met het CIVOB en de Bestuursacademies een opleidingstraject beginnen om organisatorische risico's te beperken" 196. Pagina 107 van 173
Deze voorlopige positieve evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef, markeert vanuit de projectorganisatie gezien de stap van de Toppiaanse voorbereidingsfase naar de overgangsfase. §8.6 De kwantitatieve praktijkproef: Tijdens deze periode blijven de gemeenten werken met het door hun onderhouden GBAsysteem en persoonsbestanden op basis van de persoonslijst. Gemeenten die in deze kwantitatieve praktijkproef willen gaan participeren moeten A) alle persoonskaartgegevens naar het GBA-systeem hebben geconverteerd, B) een bevolkingsapplicatie hebben die het mogelijk maakt onder het GBA-regiem te functioneren. Deze gemeenten mogen het bijhouden van de persoonskaart opschorten. Bij een intergemeentelijke verhuizing naar een niet GBA-gemeente moet de persoonskaart toch worden geactualiseerd voordat hij wordt verzonden 197. In deze overgangsfase die naar verwachting tot 1993-1994 zal gaan duren zullen de projectactiviteiten sterk worden afgebouwd. Projectmedewerker Glass hierover: "Als we eenmaal beginnen met de kwantitatieve praktijkproef en de GBA-wet er eenmaal is, dan moeten onze taken worden overgedragen aan een nablijvende organisatie .. De gedachten gaan uit naar een stichting waarin de afnemers en de gemeenten zijn vertegenwoordigd. Deze stichting kan dan zorgdragen voor het beheer van het netwerk en het uitvoeren van tests. Daarnaast blijft er een taak voor het ministerie van Binnenlandse Zaken op het gebied van autorisatie van afnemers en de Wet GBA" 198. §8.7 Besluit Na deze Overgangsfase zal de GBA de Definitieve fase ingaan. De wet GBA zal van kracht zijn en met behulp van overgangsmaatregelen als de BCP's zal het GBAinformatiesysteem functioneren. De systematische verstrekking van persoonsgegevens zal in Nederland uitsluitend nog via het GBA-netwerk plaatsvinden. De Stichting Netwerk Exploitatie zal als opvolger van het GBA-Projectbureau het technische beheer houden over het eerste interbestuurlijke netwerk 199. §8.7.1 Samenvatting In deze laatste empirische paragraaf werd mijn behandeling van het GBA-project afgesloten met een beschrijving van de vijf type testen die het GBA-informatiesysteem zou moeten doorlopen wil het definitief ingevoerd worden.
§9 Resterende taken In deze voorlaatste paragraaf zal ik schetsen wat de resterende taken zijn voor de GBAProjectorganisatie. Wat blijft er de dato 17 october 1989 aan taken over voor het GBAprojectbureau of beter gezegd haar opvolger, de Stichting Netwerk Exploitatie? * afstemming en integratie van de administratieve bouw van de GBA op de technische bouw. Ook de ontwikkeling rond de andere basisregistraties en de Gemeentelijk Functioneel Ontwerpen moeten in de gaten worden gehouden 200; * het inrichten van de genoemde berichtenconcentratiepunten en later de liquidatie ervan; * het evalueren van de kwalitatieve praktijkproef en het begeleiden van de kwantitatieve praktijkproef (Schouwing en Toetsing van het zowel de gemeentelijke bevolkingssysPagina 108 van 173
temen als wel de GBA-netwerkcomponenten) en de invoering van het GBA-systeem; * bemensing van de centrale GBA-Informatietelefoon en doorverwijzing naar relevante adviseurs binnen het projectteam; * het blijvend publiceren van GBA-documenten; * het openbaar maken van de GBA-instructiebladen; * het verzorgen van actuele berichten via het netwerk; * het organiseren van GBA-conferenties voor alle betrokkenen; * het begeleiden van de invoering van de GBA in de definitieve fase; * het ondersteunen van het CIVOB, de Bestuursacademies en de gemeentelijke opleidingsinstituten bij een nog nader vorm te geven GBA-opleidingstraject;
Pagina 109 van 173
§10 Tenslotte
In deze laatste paragraaf van hoofdstuk 7 zal ik het hoofdstuk proberen paragraafsgewijs samen te vatten. Paragraaf 1: Het met veel bombarie van wal gestoken GBA-project deed een forse stap terug: de omslagdatum van 1 januari 1989 werd door BiZa losgelaten, zonder dat men een nieuwe datum durfde te noemen. Paragraaf 2: Al sedert 17 jaar werd er tussen de gemeenten, BiZa en de andere departementen gekibbeld over de verdeling van de lasten voor wat betreft de automatisering van de bevolkingsboekhouding. Nadat de BOCO te hulp werd geroepen en de commissie Pelger werd ingesteld kwam men eindelijk tot de volgende afspraak: de informatievrager gaat betalen voor zowel het gebruik van het netwerk, de conversie als de informatievraag. Paragraaf 3: Vanwege de financiële en conversie perikelen en de voorbeeldwerking van het project werd er in door de commissie Toppen een contra-expertise uitgevoerd op het verloop van het GBA-project. De commissie kwam tot de slotsom, dat de GBA weliswaar mogelijk is, maar niet volgens de oorspronkelijke opzet. Ze stelde een driedeling van het project voor in de volgende fasen: voorbereidingsfase, overgangsfase en tenslotte de definitieve fase. Paragraaf 4: Ondanks stevige kritiek van de Kamer, sleepte minister Van Dijk het GBA-project volgens de nieuwe Toppiaanse opzet- in twee U.C.V.'s ongeschonden door de Kamer. Paragraaf 5: Gezien de tijdstermijn verbonden aan deze scriptie, kon ik slechts aandacht besteden aan de voorbereidingsfase van de GBA. Ik zal de drie projectactiviteiten (wetgeving, techniek en administratie) apart tegemoet treden. Paragraaf 6: In deze paragraaf sloeg minister Van Dijk de aanval van de commissie Toppen op de GBA-WPR constructie finaal af. De koppeling tussen beide wetten bleef gehandhaafd. Op 2 mei 1989 werd het Ontwerp van Wet GBA naar de Tweede Kamer gestuurd ter behandeling. Paragraaf 7: In deze paragraaf bekeken we het weinig vlekkeloze verloop van de technische ontwikkeling. Via het Prestatiedocument was het voor de leveranciers enigszins mogelijk om na te gaan aan welke technische specificaties het door hen ontwikkelde bevolkingssysteem zou moeten voldoen. Paragraaf 8: Op advies van de commissie Toppen had BiZa gekozen voor een conversie-opzet waarbij de individuele gemeenten c.q. afnemers zelf het tempo bepaalden van de conversie. De administratieve bouw van het GBA-informatiesysteem wordt afgesloten. Paragraaf 9: In deze laatste empirische paragraaf werd mijn behandeling van het GBA-project afgesloten met een beschrijving van de vijf type testen die het GBA-informatiesysteem zou moeten doorlopen wil het definitief ingevoerd worden. Pagina 110 van 173
Paragraaf 10: Paragraaf verhaalde van de resterende taken van het GBA-Projectbureau cq. de Stichting Netwerk Exploitatie.
Pagina 111 van 173
Eindnoten bij hoofdstuk 7: Eindnoten van hoofdstuk 7 1. Bron o.a.: mr. T. Nijenkamp, Van persoonskaart naar GBA: een dubbele salto-mortale, Bank & Gemeente, december 1987, blz. 325-327. 2. Bron: Redactie Automatiseringsgids, Kennis persoonskaart tekent de GBA-leveranciers, De Automatiseringsgids, 21(1987)51(16 december), blz. 13-22. 3. VNG, Invoering GBA, de Nederlandse gemeente, 41(1987)50(11 december), blz. 10821083. 4. Bron: G. van Beusekom, Drie grote gemeenten optimistisch over de invoering van de GBA, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 1(1988)2(april), blz. 5-6. 5. Bron: N. Kreuwels, GBA-project niet in gevaar -een interview met Ton Glass, Bestuur en Belang 1988, nr. 8, blz. 11-12. 6. Geciteerd uit: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG Report, 22(1988)2(februari), blz. 17. Zie eveneens: Vincent Vreeken, Nog niet alle hindernissen van het GBA-project zijn opgelost, Computable, 21(1988)7(19 februari), blz. 27. 7. Redactie Binnenlands Bestuur, GBA-project loopt vertraging op door financiële problemen, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 1-2. 8. Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 16-19. 9. Citaat uit: Redactie Binnenlands Bestuur, GBA-project loopt vertraging op door financiële problemen, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 1-2. 10. Geciteerd uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken het GBA-project tot een bestuurlijke twistappel", Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 20-23. 11. Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering, Bank en Gemeente, october 1987, blz. 250-253. Zie ook: Margriet Overkleeft-Verburg, Bestuurlijke en Juridische gevolgen van invoering GBA zijn nog niet te overzien, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz 16-16. 12. Opvallend in dit verband is het volgende: de uitslag van een door het marktonderzoeksbureau Heliview in opdracht van het vakblad 'de Automatiseringsgids' onder maar liefst 368 gemeenten, liet zien dat circa 90% van hen wel verwachtte klaar te zijn met de conversie voor 1 januari 1989. Ook de keuze voor een leverancier bleek in december 1987 al gemaakt. Het Eindhovense systeemhuis L&T Informatica blijkt het meest populair, op de voet gevolgd door Philips, Samsom, Unisys en VUGA. De gemeenten verwachten op grond van dit onderzoek gemiddeld fl 67.000,- aan conversiekosten te moeten ophoesten. Bron: Jan Brogt, Meerderheid gemeenten koos al leverancier, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 11-14. 13. Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsinformatievoorziening, Op Waarde Geschat, Den Haag, februari 1988, blz. 16-19. Zie ook Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering (II), Bank en Gemeente, november 1987, blz. 288-290. 14. Ibid voor wat betreft het artikel van Joke van der Drift. 15. Ibid. 16. Geciteerd uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken het GBA-project tot een bestuurlijke twistappel", Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 20-23. 17. Bron: Redactie Automatiseringsgids, Kennis persoonskaart tekent GBA-leverancier, Automatiseringsgids, 21(1987)51(16 december), blz. 13-22. Zie eveneens: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 16-19 en: Yvette Cramer, Technische problemen GBA sterk onderschat, Computable, 21(1988)22(29 april), blz. 3 18. Zie hiervoor: Redactie Binnenlands Bestuur, Na 1990 volledige invoering van de nieuwe bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 2-3. Zie Pagina 112 van 173
verder: Hans Lehr, Ondanks problemen doet men optimistisch over de gemeentelijke bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 17 + Redactie Binnenlands Bestuur, Invoering GBA van agenda afgevoerd, Binnenlands Bestuur, 24(1988)24(17 juni), blz. 1-2. 19. Bron: Alfred Zebregs, Is doorgaan met het ingewikkelde prestige-project GBA nog wel zinvol?, Binnenlands Bestuur, 9(1988)42(21 october), blz. 11-13. 20. Bron: Alfred Zebregs, Minister van Dijk: vertraging bij invoering GBA-project kan tot mislukking leiden, Binnenlands Bestuur, 24(1989)24(17 juni), blz. 11. 21. Bron: Commissie Pelger, Evaluatienotitie GBA-exploitatievoorstel, Binnenlandse Zaken, Den Haag, 18 april, blz. 3-5. 22. In dit verband is het belangrijk om er om te wijzen dat er Financiën van plan was hun belastingenadministratie buiten de GBA te houden. Sociale Zaken hadden insgelijke plannen voor wat betreft hun volksverzekerdenadministratie. Bron: Yvette Cramer, Twijfels bij de Kamer over voortgang GBA, Computable, 21(1988)44(4 november), blz. 1. 23. Bron: Redactie Computable, Contra-expertise GBA leidt tot kamervragen, Computable, 21(1988)24(17 juni), blz. 1-2. Zie eveneens: Redactie Binnenlands Bestuur, Van Dijk: geen verstrengeling van belangen bij GBA-project, Binnenlands Bestuur, 9(1988)27(8 juli), blz. 3 + Redactie Computable, Opnieuw vragen over GBA-project?, Computable, 21(1988)27(8 juli), blz. 1 + Jan Lepeltak, Kabinet kiest voor GBA-aanpak Van Dijk, Computable, 21(1988)29(29 juli), blz. 1. 24. Citaat: Staatscourant nr. 72, 14 april 1988, blz. 6. Voor de instelling van cie. Toppen zie: Instellingsbesluit d.d. 31 maart 1988, nr. GBA 88/1066/DGOB. 25. Bron van dit citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, Van Dijk wil onderzoek haalbaarheid GBA, Binnenlands Bestuur, 9(1988)20(15 april), blz. 3. 26. Bron: Binnenlandse Zaken, Overleven in openbaar bestuur vergt steeds meer beweeglijkheid, Staatscourant, nr. 105, 3 juni 1988, blz. 3. 27. Bron: Cie. Toppen, Rapport Commissie Contra-expertise GBA, Binnenlandse Zaken, Den Haag, GBA 88.1116, 2 juni 1988. 28. Bron: Yvette Cramer, GBA-project wordt in drie fasen ingevoerd, Computable, 21(1988)23(10 juni), blz. 1-2. 29. Bron: redactie Binnenlands Bestuur, Financiering bevolkingsadministratie in de overgangsfase nog erg onduidelijk -projectleider GBA stapt op, Binnenlands Bestuur, 9(198836(9 september), blz. 2. 30. Ibid. Zie ook: BiZa, Minister van Dijk wil basisadministratie Persoonsgegevens gefaseerd invoeren, Staatscourant, nr. 109, 9 juni 1988, blz. 3. Zie ook: Folkert Jensma, Van Dijk stelt automatiseren persoonsregisters tot 1993 uit, NRC Handelsblad, 7 juni 1988, blz. 2. + redactie Volkskrant, Administraties voor persoonsgegevens voorlopig opgeschort, Volkskrant, 8 juni 1988, blz. 3. 31. Wellicht is het in dit verband goed om even stil te staan bij de bestuurskundige betekenis. In een interview naar aanleiding van een ander -overigens vele malen kleineroverheidsproject, het paspoortproject, merkt prof. Rosenthal op dat het "de essentie van een bestuurlijk proces is dat je probeert om de foutenmarge naar beneden te brengen. Dat doe je bijvoorbeeld met een contra-expertise of een bestuurseffectrapportage. Je inventariseert van tevoren wat de te verwachten effecten van je plannen zijn en aan de hand daarvan, beslis je of het zo wel moet, of anders..." Overgenomen uit: Folkert Jensma, Malaise paspoortproject kan zich makkelijk anders herhalen, NRC Handelsblad, 18(1988)289(8 september), blz. 2. Zie hiervoor ook: Jose Jamin, Paspoortmisere kan zich herhalen, Quod Novum (Erasmus Universiteit), 22(1988)2(7 september), blz.7-8. 32. BiZa, Alle gemeenten hebben na 1994 een geautomatiseerd personenbestand, Staatscourant, nr. 136, 18 juli 1988, blz. 3. 33. Bron van dit citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, Opnieuw groen licht Tweede Kamer voortgang GBA-project, Binnenlands Bestuur, 9(1988)44(4 november), blz. 5. 34. Bron: Redactie Automatiseringsgids, Tweede Kamer wil nog eens kijken naar de GBA, de Automatiseringsgids, 23(1989)4(25 januari), blz. 5 en blz. 21. Pagina 113 van 173
Zie ook: Redactie Automatiseringsgids, Bedenkingen tegen de derde fase van de GBA, de Automatiseringsgids, 23(1989)3(18 januari), blz. 1 Ook het artikel: Redactie Binnenlands Bestuur, Expertise GBA, Binnenlands Bestuur, 10(1989)5(3 februari), blz. 5 is hier van belang. 35. Bron: Redactie Computable, Computable, 22(1989)31/32(11 augustus), blz.5j 36. Bron: Yvette Cramer, Twijfels bij de Kamer over voortgang van de GBA, Computable, 21(1988)44(4 november), blz. 1-18. 37. Auteur dezes is J. Kapsenberg, Er is duidelijkheid -we hebben met de gemeenten tot zaken kunnen komen, Binnenlands Bestuur, 9(1988)28(22 juli), blz. 9. 38. Herkomst: Commissie Toppen, Rapport Commissie Contra-expertise GBA, BiZa, Den Haag, 2 juni 1988, GBA 88.1116, blz. 8. 39. Bron: Jolande Bijl & Peter F.M. Grondman, Complexiteit staat de GBA in de weg, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 2(1988)4(augustus), blz. 13-20. 40. Bron: mr. V.A. de Pous, Privacy-wetgeving nu forse stap dichterbij, Computable, 21(1988)36(9 september), blz. 1-2. Zie tevens: mr. V.A. de Pous, Nederland lijkt toch nog een privacywet te krijgen, Computable, 21(1988)46(18 november), blz. 29-31. 41. Bronnen: Redactie Automatiseringsgids, Senaat stemt in met de invoering van het SoFi-nummer, de Automatiseringsgids, 23(1989)1(4 januari), blz. 5. + mr. V.A. de Pous, Groen licht voor SoFi en Privacywet, Computable, 21(1989)1(6 januari), blz. 9 + Kirsten Emous, Wet op de Privacy is niet meer dan een rampenplan, Volkskrant, 14 januari 1989, blz. 13-14. 42. Bron citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, GBA moet beheerder zijn van de algemene persoonsinformatie, Binnenlands Bestuur, 10(1989)21(26 mei), blz. 2. 43. Bron: David Neuteboom, Stichting Waakzaamheid wil regionale controle op kwart miljoen gemeentebestanden, Binnenlands Bestuur, 10(1989)26/27(7 juli), blz. 9. 44. Overgenomen uit: Redactie Computable, GBA-wet naar de Raad van State, Computable, 22(1989)28/29(14 juli), blz. 1. 45. Het in de Definitiefase overeengekomen uitgangspunt hierbij was, dat de gemeenten de conversie zoveel mogelijk autonoom (laten) uitvoeren. Dus zonder hulp van het landelijke GBA-projectbureau. 46. Bron: Jolande Bijl & Peter F.M. Grondman, Complexiteit staat de GBA in de weg, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 2(1988)4(augustus), blz. 20. 47. Volgens M. Keijers -marketing manager bij L + T Informatica b.v.- zijn de verwachte inkomsten niet gering: "Als de ontwikkeling van GBA bevolkingsprogrammatuur drie miljoen gulden kost en een acceptabele marktprijs van een bevolkingssysteem bedraagt 50.000 gulden, dan is het eenvoudige rekensom om te bepalen dat een leverancier minstens 60 gemeenten als klant moet krijgen om de investering te dekken". Bron van dit citaat: M. Keijers, Is de GBA nog een uitdaging?, Bestuur & Belang, nr. 8, blz. 24-25. VUGA-automatiseringsdirecteur J.B. Riksen ondersteunde het betoog van de concurrentie: "Door het uitstel van de invoering van de GBA gaan de gemeenten ook uitstellen. Daardoor blijven opdrachten en dus inkomsten achter ... met name kleine leveranciers kunnen dat financieel niet dragen ...". Zie hiervoor: N. Kreuwels, Naast GBA, gentegreerd systeem erg belangrijk, Bestuur en Belang, nr. 8, blz. 17-19. 48. Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23. 49. Bron: Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering, Bank en Gemeente, october 1987, blz. 250-253. 50. Herkomst van dit citaat: Menno Bosma, Projectleider John Loose: Met het GBA-project schrijven we geschiedenis, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 16-19. 51. Bron: Redactie Binnenlands Bestuur, Na 1990 volledig invoering van de nieuwe bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 2-3. 52. De taken van deze BCP's zijn: - het mogelijk maken van een tijdelijke opslag van GBA-persoonslijsten en Vulberichten Pagina 114 van 173
ten behoeve van het GBA-berichtenverkeer van de niet-geautomatiseerde gemeenten; - het converteren van papieren persoonslijsten en papieren Vulberichten in geautomatiseerde GBA-persoonslijsten en Vulberichten; - het kunnen verzenden van GBA-berichten aan de afnemers volgens de afnemersindicaties in de GBA-persoonslijsten; - het zorg dragen voor de verbinding tussen het geautomatiseerde berichtenverkeer van de gemeenten en de afnemers, die al op het GBA-netwerk zijn aangesloten en de overige gemeenten en afnemers die tijdelijk via de BCP's werken. 53. Het invoeringsplan behelsde globaal het volgende: - aan elk gemeentebestuur zal worden gevraagd een GBA-contactpersoon aan te wijzen. Dit zal meestal het hoofd van de afdeling Burgerzaken zijn; - het vaststellen van een zestigtal regio's, waarin vanuit een van de grotere gemeenten een regio-consulent als materiedeskundige adviezen verstrekt aan de gemeentelijke contactpersonen. De regioconsulent stelt het projectbureau ook op de hoogte van de door hem/haar geconstateerde knelpunten; - per provincie (= het werkterrein van een bestuursacademie) wordt een provinciaal coördinator aangesteld die zorg draagt voor: * afstemming en integratie van de activiteiten van de VBM in de desbetreffende provincie met die van de bestuursacademie en de GBA-regioconsulent. De bestuursacademies organiseren een Projectleergang GBA voor alle bevolkingsambtenaren; * afstemming en integratie van de activiteiten van de VNG in de desbetreffende provincie met die van de bestuursacademies en de regioconsulenten; Deze provinciale coördinator is een directielid van de desbetreffende bestuursacademie. Bron: N. Kreuwels, GBA-project in volle gang, Bondsblad Nederlandse bond van Gemeenteambtenaren, 84(1987)16(19 september), blz. 6-8. 54. Bron: Redactie Automatiseringsgids, Drie specialisten controleren GBA, de Automatiseringsgids, 23(1989)2(11 januari), blz. 3. 55. Zie voor een staaltje van deze tevredenheid: BiZa, Directoraat Generaal Openbaar Bestuur, GBA-project, Van PK naar GBA -op weg maar een geautomatiseerde Bevolkingsadministratie, februari 1987, blz. 50. 56. Frans Smit & Joke van der Drift, Nieuwe geautomatiseerde bevolkingssystemen en de GBA, De Nederlandse Gemeente 41(1987)42(16 october), blz 878-879. 57. Bron: Redactie G.A.M., De keuze van de hard- en software leverancier, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 1(1988)1(maart), blz. 35-37. 58. Bron: Redactie Binnenlands Bestuur, Fictief persoon via de GBA electronisch 'verhuisd', Binnenlands Bestuur, 9(1988)47(25 november), blz. 2. 59. De gemeenten zijn: Amersfoort, Amstelveen, Eindhoven, Geleen, Helmond, Hengelo, 's Hertogenbosch, Hilvarenbeek, Nieuw-Ginneken, Rosmalen, Rijnwaarden, Utrecht, Vessem en Wehl. Bron: Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23. 60. Deze afnemers zijn: het ABP, het ministerie van Justitie, het GAK en de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Bron: Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23. 61. Deze 16 gemeenten zijn: Bakel en Milheze, Breda, Bunnik, Diessen, Dordrecht, Drunen, Heumen, Langendijk, Oisterwijk, Ouder-Amstel, Papendrecht, Roghel, Roosendaal, Nispen en Zaandam. Herkomst: Arjen Broekhuizen, Praktijkproeg GBA legt informatietekort bloot bij gemeenten ambtenaren en bevolking, Binnenlands Bestuur, 10(1989)42(20 october), blz. 14-15j 62. Oorsprong: Arjen Broekhuizen, Praktijkproeg GBA legt informatietekort bloot bij gemeenten ambtenaren en bevolking, Binnenlands Bestuur, 10(1989)42(20 october), blz. 14-15. 63. Bron: GBA-Projectbureau, De partners in de proef -draaiboek praktijkproef, 22 maart 1988, GBA 88/311, blz. 42-46. Pagina 115 van 173
64. Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23. 65. Bron: GBA-Projectbureau, De partners in de proef -draaiboek praktijkproef, 22 maart 1988, GBA 88/311, blz. 42-58. 66. Zie hiervoor o.a.: Redactie Binnenlands Bestuur, Gemeentelijke vastgoed-informatie nog dit jaar in kaart gebracht, Binnenlands Bestuur, 10(1989)40(6 october), blz. 3.
Pagina 116 van 173
Hoofdstuk 8 Conclusies
In dit laatste hoofdstuk wordt aan de hand van de voorgaande vijf hoofdstukken getracht een antwoord te formuleren op de in hoofdstuk 2 naar voren gebrachte probleemstelling.
§1 Inleiding In hoofdstuk 2 werd de volgende vierledige probleemstelling geformuleerd ten aanzien van het GBA-project: 1) het onderscheiden van de verschillende actors; 2) het analyseren van de specifieke belangen van de belangrijkste actors; 3) de reconstructie van het besluitvormingsproces. Aan de hand van de doorslaggevende beslissingen plus de posities van de actors, zou de machtsstrijd via een besluitvormingsanalyse gereconstrueerd kunnen worden; 4) het analyseren van dit besluitvormingsproces om vast te stellen of er de GBA een bijdrage vormt en betekenis heeft voor een interbestuurlijk netwerk; Mijn eigenlijke doel van deze doctoraalscriptie was een antwoord te geven op de vraag of en in hoeverre de GBA de voorbode vormt van een interbestuurlijk netwerk. Aan de vierde onderzoeksvraag zal ik daarom extra aandacht besteden. Ik zal bovenstaande onderzoeksvragen paragraafsgewijs van een antwoord voorzien.
§2 De actors in de GBA In de vierde paragraaf van hoofdstuk 2 werd deze onderzoeksvraag feitelijk meteen al beantwoord: er zijn door mij twee zogenaamde kernactors onderscheiden, te weten BiZa en de VNG. Verder zijn we in de besluitvorming de volgende trits 'perifere' actors tegengekomen: de politiek, andere departementen, de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie, de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire Zaken, de harden software-leveranciers (= de Computer Service Industrie), de Consumentenbond en tenslotte de Stichting Interkerkelijke Leden Administratie.
§3 De belangen van de kernactors Op basis van de empirische hoofdstukken 3 t/m 7 is het mogelijk de belangen van BiZa en de VNG terug te brengen tot machtsprocessen op verschillende terreinen. Het GBA-Projectbureau was verdeeld in drie verschillende teams: het juridische, het informatie-technische en het bestuurlijk-administratieve team. Vanuit deze systematiek bekeken heb ik de hoofdstukken 5 tot en met 7 ingericht. Ik wil dat ook nu doen. De belangen van de twee Pagina 117 van 173
kernactors zijn m.i. uiteen te rafelen naar drie beleidsaspecten: de wet, de techniek en de administratie. §3.1 De wet De machtsstrijd tussen BiZa kristalliseert zich hier rond een punt: een aparte privacyregeling voor de GBA zoals BiZa wilde, of een koppeling tussen WPR en GBA zoals de VNG voorstond. Hier speelde echter ook een derde partij, de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie een viooltje mee. Over de noodzaak van een landelijk uniek Administratienummer werd er tussen BiZa en de VNG weliswaar gekissebist, maar dat betrof m.i. slechts het uitvoeringstraject. Over de noodzaak van een A-nummer waren beide partijen volledig overtuigd.Het A-nummer was dan ook zeker geen strijdpunt. §3.2 De techniek Hier staat het informatiesysteem zelf centraal. De bestuurlijke machtsstrijd tussen BiZa en de VNG ging op dit terrein jaren lang vrijwel uitsluitend over de plaats van de automatiseringsfunctie: centraal bij BiZa of decentraal bij de gemeenten. Hoewel terugbladeren naar de hoofdstukken 3 en 4 voldoende bewijzen voor deze stelling zou opleveren, toch nog een citaat van Enschede's burgemeester Wierenga -tevens voorzitter van de commissie IBA van de VNG- ter illustratie: "Alleen al over de opzet van de nieuwe bevolkingsadministratie is al ruim tien jaar gestreden. Wel is daarmee met de huidige GBA een voor de gemeenten alleszins acceptabele opzet uitgerold. Zeker in vergelijking met de daarvoor voorgenomen plannen met betrekking tot de Centrale Personen Administratie. De gemeenten hebben met BiZa zaken kunnen doen, al is het maar omdat BiZa zowel het informatiebeleid als de gemeenten kent. Dat geldt echter minder voor andere departementen. De paspoortaffaire is voor wat betreft de automatiseringscomponent gunstig afgelopen ... Wat betreft de interbestuurlijke informatievoorziening kunnen de gemeenten niet veel meer departementale solo-acties hebben ... Door veel departementen wordt niet ingezien, dat de bestuurlijke autonomie van de gemeenten betekent dat zij ook een afzonderlijk informatiedomein zijn en niet een verlengstuk van de departementale informatiesystemen" 201. In feite gaat het hier om een centrale of een decentrale bevolkingsadministratie. BiZa had belang bij een centrale personenadministratie omdat het in eerste instantie dacht dat de gemeenten niet in staat zouden zijn tot een automatisering. Bovendien kon BiZa dan zelf het toezicht houden over de persoonsbestanden en had het controle over de persoonsgegevensstromen van gemeenten richting Rijk. Aan de andere kant hadden de gemeenten veel belang bij een decentrale persoonsadministratie. Decentraliteit zou hun de gelegenheid geven de eigen gemeentelijke automatisering goed aan te pakken. Bovendien raakten de gemeenten met een CPA hun grip over de eigen persoonsgegevens kwijt. In feite spelen in de autonomiestrijd vooral twee dingen: A) systeembeheer over het netwerk in die zin dat de netwerkbeheerder ook de connectivity van de gemeentelijke systemen kon bepalen en B) het informatiebeheer over de gegevens in die zin dat de gegevensbeheerder verantwoordelijkheid draagt voor de betrouwbaarheid en juiste vorm van de gegevens. §3.3 De administratie Hier spelen vooral twee strijdpunten, namelijk A) het conversietempo en B) de kostenkwestie. De gemeenten stonden een geleidelijke conversie voor met een omslag van persoonskaart naar persoonslijst in een individueel gemeentelijk tempo. BiZa stond een gedwongen snelle Pagina 118 van 173
conversie voor met een omslag op een moment voor alle gemeenten. Hier moet me overigens nog van het hart, dat ten tijde van de Centrale Personen Administratie BiZa zelfs helemaal niet van plan was de gemeenten te ontheffen van hun verplichte bijhouding van de persoonskaarten ten behoeve van het Rijk. De CPA was namelijk louter en alleen opgezet ten behoeve van een betere informatieverstrekking van het Rijk. De gemeenten stelden zich in de kostenkwestie op het standpunt dat de informatievrager moest betalen. Het Rijk vond dat de gemeenten door de afschaffing van de handadministratie zoveel zou besparen dat ze best een steentje aan de GBA konden bijdragen. §3.4 Samenvatting De strijdpunten tussen BiZa en de VNG zijn systematisch onder te verdelen op drie beleidsaspecten, te weten: de wet, de techniek en het bestuurlijk-administratie aspect. Op wettelijk terrein speelde slechts de koppeling tussen WPR en GBA. Op het technischinformatiekundig vlak speelde vooral de plaats van het systeembeheer over het netwerk en het informatiebeheer. Tenslotte was het conversie-tempo en de verdeling van de lasten een 'hot issue' op bestuurlijk-administratief terrein.
§4 Reconstructie Nadat ik in de vorige paragraaf de strijdpunten heb geïnventariseerd, kan ik in deze paragraaf verder gaan met een reconstructie van de besluitvorming. In hoofdstuk 2 werd al betoogd, dat de besluitvormingsmethode mijn voorkeur draagt als analyse-model. Ze is helder, goed te documenteren en gaat uit van feitelijk gedrag. De inen output van het besluitvormingstraject is -zoals het in een overheidsproject betaamtgrotendeels op schrift gesteld en door mij teruggevonden cq. gereconstrueerd. In een besluitvormingsanalyse worden de uitgangspunten van de verschillende actors vergeleken met de uitkomsten van het besluitvormingsproces om dan achteraf vast te stellen welke actor het meest zijn zin heeft gehad. §4.1 Systematiek In deze paragraaf wil ik de volgende systematiek volgen. Ik wil op de in de vorige paragraaf geïnventariseerde strijdpunten de ontwikkelingen van de stellingnames van de VNG en BiZa vergelijken met GBA-opzet ná aanvaarding door minister Van Dijk van de conclusies van de commissie Toppen (zie hiervoor hoofdstuk 7). Hierbij moet ik de volgende kanttekening maken: het GBA-project is nog niet in de Definitieve fase beland. Toch meen ik te mogen opmerken, dat het uiterst onwaarschijnlijk is dat nu de dato 24 october 1989 nog wijzigingen aangebracht zullen worden. Het GBAProjectbureau is inmiddels al aan het afbouwen. §4.2 Wie is het sterkst? Uit het bovenstaande schema blijkt dat in de sfeer van de projectdoelstelling de VNG al vroeg een overwinning boekt in die zin dat de oorspronkelijk slechts op het Rijk gerichte automatisering van de bevolkingsadministratie na het verschijnen van de LBA-nota al wordt omgebogen in een gemeentevriendelijke automatisering. Over de juridische vorm en de noodzaak van invoering van een Administratienummer is nauwelijks verschil van mening. Wat de privacy-regeling moest BiZa opnieuw een veer laten, de VNG krijgt met ingang van Pagina 119 van 173
de oorspronkelijke GBA-opzet haar zin: de GBA wordt volledig gekoppeld aan de WPR. Ook wat betreft het centrale systeembeheer leidt BiZa een kleine nederlaag. Op aandrang van de VNG wordt er gekozen voor een open model op basis van een nieuwe internationale standaard, het X.400 protocol; hierop kunnen zoveel mogelijk gemeentelijke systemen worden aangesloten. Voor wat betreft het informatiebeheer boeken de gemeenten hun grootste overwinning, ze slaan de centralistische aanval van BiZa op de gemeentelijke autonomie volledig af. Het conversietempo wordt uiteindelijk na lange wikken en wegen laag gehouden. Elke gemeente mag in haar eigen tempo de persoonskaarten naar persoonslijsten converteren. Op sterke aandrang van de Commissie Toppen gebeurd dit sterk gefaseerd. Na een lange gevecht wint hier de VNG. Door de ingewikkelde hulpconstructies, die nodig zijn om de diffuse conversie op te vangen, wordt het overall-succes van het project wel enigszins bedreigd. Op dit zeker niet onbelangrijke front wint m.i. BiZa. Maar niet van de VNG. In een zenuwslopende 'stammenoorlog' lukt het BiZa de andere departementen met de grootste kosten van de exploitatie van het GBA-netwerk op te zadelen. Alles bij elkaar opgeteld kunnen we niet anders dan tot de conclusie komen dan dat de VNG veel meer van haar beleidsuitgangspunten -zoals verwoord in haar LPA-notabinnenhaalt dan Binnenlandse Zaken dat doet. De VNG wist het maximale uit haar inhoudelijk sterke positie te behalen. De VNG maakte goed gebruik van lobby-lijntjes naar de politiek. Vooral echter een argument telde echter: een automatisering van de bevolkingsadministratie had geen enkele kans van welslagen zonder de medewerking van de informatieleveranciers, de gemeenten. Het Rijk en de gemeenten blijken op ook op dit punt met handen en voeten aan elkaar gebonden. De VNG heeft het argument echter beter weten te hanteren. §4.3 Samenvatting De VNG is een sterkere partij dan BiZa. De VNG weet veel meer van haar beleidsuitgangspunten binnen te halen dan BiZa dat doet.
§5 Interbestuurlijk netwerk? Het laatste en in mijn ogen tevens het belangrijkste onderdeel van de probleemstelling was achteraf gezien het gemakkelijkst te beantwoorden. Vormt de GBA een aanzet tot een interbestuurlijk netwerk? was de vierde onderzoeksvraag die ik in hoofdstuk 2 kernachtig formuleerde. §5.1 Een informatie-intensieve organisatie: Het openbaar bestuur is een zeer informatie-intensieve bedrijfstak waarin informatie zowel grondstof, halffabrikaat, eindprodukt als produktiemiddel is. In deze zin lijkt de overheid sterk op de verzekeringssector of het bankwezen. Nu vindt een belangrijk deel van de informatieverwerking binnen de geledingen van het openbaar bestuur. Een belangrijk ander deel is echter interbestuurlijk van aard. Zoals bijvoorbeeld tussen Rijk en gemeenten talloze plannen, circulaires, brieven, declaraties, accountantsverklaringen, enquêtes enzovoorts onderling uitgewisseld worden. Hoewel dit alles nooit in begrotingen zichtbaar wordt, kost het veel geld. Bestuurlijk gezien is het beste recept voor een financiële afvalkuur op dit punt een stevige decentralisatie en deregulering. Daarnaast zijn er ook maatregelen mogelijk, die de automatisering van informatievoorziening in de openbare sector betreffen: we spreken dan al gauw over een 'verticaal' interbestuurlijk netwerk. Een dergelijk netwerk zou een nieuwe Pagina 120 van 173
informatieverhouding in het openbaar bestuur scheppen. Tot een papierloze overheid zal het natuurlijk nooit komen. Wel is zeker waar, dat veel communicatie tussen de bestuurslagen efficinter en effectiever zou verlopen via een datacommunicatienetwerk. De geschiedenis van de relatie tussen technologische ontwikkelingen en die van de maatschappij heeft ons geleerd dat de techniek een zelfstandige drijvende factor is en vaak niet zo zeer een zaak van een bewuste maatschappelijke of politieke keuze. Door deze 'technology push' zal ook het interbestuurlijk netwerk in het openbaar bestuur er onontkoombaar komen. Het goed doordachte GBA-systeem heeft diverse proeven doorstaan en wat ligt er meer voor de hand dan het GBA-protocol tot standaard voor de interbestuurlijke informatievoorziening te verklaren? Zeker voor zover het om nietinteractieve 'message-handling' systemen gaat. Een citaat van de plaatsvervangend directeur-generaal Openbaar Bestuur van Binnenlandse Zaken -de ambtelijk opdrachtgever van het GBA-project- de heer Kapsenberg, illustreert dit aardig. Gevraagd naar de geavanceerde GBA-standaard, antwoordde hij: "Wat wij doen is natuurlijk erg risicovol. We willen een netwerk op basis van de X-400 standaard, een geheel nieuwe standaard die in internationaal verband nog niet eens helemaal uitgeprocedeerd is. Toch zijn er goede redenen om dit pad te bewandelen. Ten eerste omdat we een computermerk-onafhankelijk netwerk als uitgangspunt hebben genomen. Zouden we dat niet doen, dan zouden we de gemeenten verplichten tot een keuze van bepaalde soorten computers. Dat kunnen we niet maken, naar de gemeenten niet en waarschijnlijk ook naar de leveranciers niet. Op grond daarvan alleen al is de keuze voor het X400 protocol te rechtvaardigen. En ten tweede willen we een netwerk dat niet alleen de bevolkingstoepassing mogelijk maakt, maar dat ook meerdere toepassingen kan verdragen. Dat heeft te maken met het verwijt dat de gemeenten terecht uitspreken naar het Rijk, dat ze bij iedere toepassing van het Rijk weer andere hardware moeten aanschaffen. Dat willen we vermijden ... het kiezen van standaards betekent dat je de markt eigenlijk een stap vooruit brengt ... In deze zin schept de GBA z'n eigen feit. De keuze is al gemaakt!" 202. En de bij Van Dien & Co werkzame organisatie-adviseur W. de Vries zei over de relatie tussen de GBA en het vermeende interbestuurlijke netwerk het volgende: "Er is ook binnen de overheid sprake van communicatie met andere organisaties. Te denken valt hierbij aan het GBA-project, waarbij gegevens vanuit het bevolkingsregister via een netwerk van de ene plaats naar de andere worden overgezonden. Er ontstaat hierdoor een netwerk tussen de gemeenten in Nederland. Evenzo zal er op den duur een netwerk ontstaan tussen de provincies onderling. Dit netwerk zal ongetwijfeld uitlopen op een landelijk netwerk tussen alle overheden, waarbij vanuit Den Haag alle relevante gegevens, waaronder circulaires kunnen worden verzonden" 203. Het verheffen van de GBA tot standaard -zoals BiZa en de gemeenten overigens ook wensen- zou voor de drie bestuurslagen een enorme duidelijkheid scheppen. Het interbestuurlijk netwerk komt er en de GBA is het begin ...
§6 Loopt de GBA uit de hand? Bij de conclusie uit de vorige paragraaf past toch nog wel een kanttekening. Hoewel wettelijk en administratief-bestuurlijk alles pais en vree lijkt aan het GBA-front, zou een te groot geloof in de techniek het succes van de GBA nog kunnen bedreigen. Hoewel de GBAproefnemingen anno 24 october 1989 lijken te zijn geslaagd, moet nog steeds blijken of het technisch concept van de GBA goed werkt. In november 1987 waarschuwde de -in Pagina 121 van 173
gemeentekringen niet onbekende Tilburgse hoogleraar Nielen al, dat: "mijn ervaring me zegt dat die kans erg groot is. 't Kan volledig uit de hand lopen met de GBA. Dat zit 'm in het feit dat wanneer je iets exponentieels groots aanpakt het exponentieel moeilijker wordt" 204. Op de jaarvergadering van de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken in Apeldoorn op 3 juni 1988 bleek dezelfde Nielen zeker niet van mening veranderd: "De GBA lijkt mij te behoren tot die klasse van informatiesystemen die te groot zijn opgezet. we moeten niet gaan koppelen ... Eigenlijk hebben we nog steeds niet begrepen wat we wel en niet kunnen met een computer. Maar we wagen wel een poging. En dat gaat dan mis .. Ik heb ontdekt dat een systeem boven een bepaalde omvang niet valt te maken en niet valt te beheersen. De reden is dat we het geldigheidsgebied overschrijden. Hoe groter een systeem, hoe meer de computer bezig is zichzelf te organiseren: wie zit er aan mij, wie mag er eerst en hoe wijs ik dat toe! Dat noemen we overhead. De overhead neemt niet toe met de omvang van het systeem, maar in het kwadraat. Er zijn computers gebouwd met een overhead van meer dan 100%. Die deden dus helemaal niks meer ... Met de GBA zit we tegen hetzelfde aan te hikken. Geen kwestie van verkeerd inschatten, maar simpel een kwestie van onmacht!" 205. §6.1 Kanttekeningen bij de proef: Volgens de voorlopige evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef moet de proef als een onverdeeld succes worden beschouwd. Althans dat is het officiële standpunt dat wordt ingenomen door Binnenlandse Zaken. Deze stellingname is in hoofdstuk 7 uitgebreid aan de orde gekomen. Uit mijn eigen bescheiden praktijkervaring is me gebleken dat in ieder geval in twee gemeenten de proef helemaal geen succes was. In de gemeenten Amersfoort en Maastricht was de proef als zo'n fiasco dat ze voortijdig hebben afgehaakt in de proefnemingen. Het lijkt er op dat de gegevens van de voorlopige kwalitatieve evaluatie wat 'gekleurd' zijn. De gemeenten die slechte resultaten dreigden te boeken zijn er uitgehaald; ze mochten niet mee doen. §6.2 De toekomst heeft altijd gelijk: Hoe het ook zij, het technische succes of falen van de GBA kan op dit moment nog niet werkelijk beoordeeld worden, aangezien het informatiesysteem pas rond 1993-1994 -en waarschijnlijk nog later- pas in werking treedt. Een en ander valt buiten het tijdsbestek van deze doctoraalscriptie, die op 24 october 1989 werd afgesloten.
§7 Aanbevelingen In deze laatste paragraaf formuleer ik mijn tweeledige aanbevelingen. Ten eerste leg ik de nadruk op de vorming van een zogenaamde interbestuurlijk netwerk. En ten tweede zou ik graag de leermomenten voor het openbaar bestuur van het GBA-project willen benadrukken. Wil er werkelijk een interbestuurlijk netwerk ontstaan, dan moeten er goede spelregels komen voor het informatieverkeer tussen de drie bestuurslagen. Ik formuleer hier op basis van mijn literatuuronderzoek en documentenanalyse de volgende vijf aanbevelingen gegroepeerd naar de kenmerken: wet, techniek en gegevens. Pagina 122 van 173
§7.1 De wet elke bestuurslaag vormt een apart informatiedomein. Interbestuurlijke netwerken houden dus op bij de grens van de departementale, provinciale en gemeentelijke organisatie. Aansluiting van de verschillende systemen op het interbestuurlijke netwerk kan m.i. slechts plaatsvinden op basis van wederzijdse voordelen: vrijwilligheid en betrokkenheid zijn dus belangrijke elementen; alle veranderingen van het interbestuurlijk netwerk moeten tijdig worden aangemeld bij het coördinerend ministerie, Binnenlandse Zaken. §7.2 De techniek binnen het openbaar bestuur vindt het informatiebeheer in beginsel zo laag mogelijk plaats. Het systeembeheer is daarentegen in principe een gezamenlijke verantwoordelijkheid van de bestuurslagen; *voor de datacommunicatie over het interbestuurlijke netwerk geldt het X.400 protocol en het OSI-model als standaard. Aanpassingen hiervan lopen via het coördinerend ministerie. §7.3 De administratie voor de kostenverrekening moet worden uitgegaan van het door de commissie Pelger geïntroduceerde bedrijfseconomische principe 'de informatievrager betaalt'.
Naast bovenstaande inhoudelijke aanbevelingen heb ik nog aanbevelingen geformuleerd die te maken hebben met de manier waarop door BiZa het enorme GBA-project werd beheerst. Ik realiseer me hierbij, dat ik in hoofdstuk 1 van deze scriptie heb beweerd dat de GBA door haar omvang en impact op het openbaar bestuur uniek zou zijn. Hoewel ik deze uitspraak geenszins betreur en hem zelfs nog eens zou willen herhalen, kunnen we veel leren van de door BiZa aangedragen instrumenten ter beheersing van dit immense project. Dat Binnenlandse Zaken het GBA-project nog steeds profileert als een voorbeeldproject is hier uiteraard niet vreemd aan. Afijn, hier volgen de aanbevelingen: §7.4 Projectopzet: duidelijke projectopdracht, waarin het doel van het project, de middelen (bemensing van de projectorganisatie), de kostenbegroting en budgetbewaking en de tijdsplanning globaal worden geformuleerd; de projectorganisatie zelf moet uiteengelegd worden naar project-interne werksoorten om deze tot beheersbare componenten terug te brengen. Bij het GBAproject werden er drie van deze werksoorten onderscheiden, namelijk het juridische, het informatietechnische en het administratief-bestuurlijke werk. Navolging van deze driedeling verdient m.i. aanbeveling. §7.5 Voortgangsbewaking: het opdelen van het project in duidelijke projectspecifieke fasen met daarna steeds een voortgangsbewakingselement zowel voor het ambtelijke topmanagement (de opdrachtgevers), de gebruikers cq de belangenorganisaties als de politiek. De laatste actor kan haar rol als breekijzer, als knopendoorhakker slechts waarmaken als ze als laatste in het besluitvormingstraject wordt geplaatst. De fasen worden vanuit het project gezien steeds afgesloten met een Eindrapport. Voor het management, de belangengroepen en de politiek wordt dezelfde fase pas later afgesloten: namelijk op het moment dat een ambtelijke voortgangsrapportage Pagina 123 van 173
wordt goedgekeurd. De projectleiding moet gemachtigd zijn met haar voelhorens uitgestrekt intussen door te gaan met het project. Het verdient aanbeveling om wanneer het project een nieuwe fase ingaat een contra-expertise uit te laten door onafhankelijke deskundigen. Dit om zowel de uitgangspunten als de uitwerking ervan door de projectorganisatie te laten herijken. Voortgangsbewaking, budgetbewaking en kwaliteitsbewaking moeten hier dus centraal staan. Zowel het management als de politiek kunnen hierdoor vooraf ingrijpen; een maximale inbreng van de gebruikers in het project is van groot belang voor het welslagen van het project. Dit komt de relevantie van het gebouwde informatiesysteem ten goede en tevens de sociale acceptatie ervan. Grote automatiseringsprojecten zullen voor hun succes altijd afhankelijk zijn van de medewerking van andere organisaties, ja zelfs andere bestuurslagen. Naar mijn mening is het daarom aanbevelenswaardig om deze organisaties deel te laten nemen aan de projectorganisatie. Wanneer dat niet mogelijk is zoals bij het GBAproject, is een volledige en tijdige terugkoppeling een vereiste. §7.6 Invoering van het informatiesysteem: een duidelijk invoerings- en opleidingsplan worden vaak vergeten, maar moeten niettemin topprioriteiten zijn. Het gebruik van het informatiesysteem zijn er van afhankelijk. De GBA-opzet met haar regionale steunpunten bij de Bestuursacademies en haar gemeentelijke steunpilaar de coördinator I & A verdient navolging. Maar ook de landelijke projectorganisatie heeft hier natuurlijk een ondersteunende rol. Ik refereer aan de GBA-conferenties, de GBA-documenten, de GBAinstructiebladen, de GBA-projectleergang.
Pagina 124 van 173
Eindnoten van hoofdstuk 8: Eindnoten van hoofdstuk 8:
Pagina 125 van 173
==================================================== === Bijlage 1: infrastructuur ==================================================== ===
Alle 714 gemeenten en de circa 300 buitengemeentelijke afnemers gaan de verzending van de papieren persoonskaarten per post staken en daarvoor het GBA systeem gaan gebruiken. In feite betekent het dat circa 14,5 miljoen persoonskaarten omgezet moeten worden naar de GBA standaard en dat naar schatting ± 1 miljard berichten per jaar verzonden moeten worden naar honderden afnemers 206. Om de gemeenten hieraan te laten wennen, is besloten tot een overgangsperiode van ruim vijf jaar. Deze periode eindigt in 1993. Vanaf 1993 zal op geautomatiseerde wijze ongeveer 1 miljard berichten per jaar via het netwerk foutloos (!) verwerkt moeten worden.
Het transmissiemedium Datanet1 Het informatietransport van de Gemeentelijke Basis Administratie zal langs electronische weg plaatsvinden via een landelijke datacommunicatienetwerk. Een dergelijk computernetwerk is "een voorziening om electronische apparatuur gegevens uit te laten wisselen" 207 . Het computernetwerk dat men voor de GBA gaat gebruiken, is Datanet 1 van de Nederlandse PTT. Datanet 1 is dus de carrier van de GBA gegevens. Een carrier is een transmissiemedium, oftewel hardware welke speciaal is vervaardigd om gegevens electronisch te verzenden. Een carrier verzendt in feite signalen, en in het geval van de GBA bevatten deze signalen de specifieke persoonsgegevens. De carrier Datanet 1, is eigenlijk niet het belangrijkste van een netwerk. Of de carrier nu het telefoonnet (= een gewone koperkabel), een coaxkabel, een voor het versturen van digitale informatie geschikte glasvezelkabel of zelfs een rechtstreekse satellietverbinding is, het is niet de essentie van een modern netwerk; de ondersteunende software is namelijk van veel groter belang.
De software: X.25 en X.400 Internationale standaardisatie-organen als het CCITT (een samenwerkingsverband van de PTT's) hebben leverancier onafhankelijke softwareprotocollen voor de datacommunicatie ontwikkeld. Het eerste protocol, dat de CCITT ontwikkelde was X.25. Vandaag de dag werken vrijwel alle openbare netwerken volgens de X.25 specificatie. Datanet 1 ondersteunt het X.25 protocol en biedt dus een gestandaardiseerde manier om computersystemen van verschillende leveranciers desnoods over de gehele wereld aan elkaar te koppelen. Er zijn echter ook nog wat haken en ogen: X.25 zorgt er inderdaad voor dat een pakketje gegevens via het netwerk foutloos van A naar B (en eventueel naar C en D) kan reizen. Maar daar houdt het ook mee op. Zender en ontvanger moeten met elkaar afspraken maken over die stroom enen en nullen die uit Datanet 1 komt rollen. Is de stroom tekst? Of is het een technische tekening? Voor wie is het bestemd? Moeten de gegevens beveiligd Pagina 126 van 173
worden? Om dit soort zaken vast te leggen, zijn vanzelfsprekend afspraken of in het jargon: protocollen nodig. Maar dan wel op een hoger niveau. Deze hogere protocollen zijn anno 1988 nog steeds leverancier-gebonden. Zo gebruikt Digital Equipment in DECNet een volstrekt andere manier om gebruikers te adresseren dan IBM in SNA (= Systems Networking Architecture) of Philips in Sophomation. Toch is er ook op dit gebied een internationaal gedragen streven naar standaardisatie en leverancier-onafhankelijkheid. De Internationale Organisatie voor Standaardisatie (ISO) speelt hierin een vitale rol. Dit resulteerde in 1978 in voorstel voor een zevenlaags model. In 1980 was dit voorstel uitgewerkt in een voorstel voor een "Reference Model for Open Systems Interconnection" (OSI). De meeste computerleveranciers, waaronder Big Blue IBM, hebben zich bekeerd tot dit communicatie-evangelie 208. Het referentiemodel is een abstract zevenlaags model waarin de verschillende communicatiefuncties van elementair tot complex hiërarchisch bijeen zijn gebracht. Dit OSI model is echter slechts een raamwerk voor de ontwikkeling van verdere protocollen. Het lagere X.25 protocol -van de openbare netwerken- kon naadloos in de onderste drie lagen van het OSI model worden ingepast. Het werk van OSI resulteerde verder in ontwerp van het zogenaamde X.400 protocol voor electronisch berichtenverkeer. Dit hoge X.400 protocol wordt ondersteund door IBM, DEC, Unisys, en de grootste Europese computerfabrikanten.
Technische uitgangspunten van de GBA Vanuit de Tweede Kamer werd een aantal eisen aangegeven waar de ontwikkeling van het project rekening mee moest houden. Deze -door het GBA Projectbureau in het Logisch Ontwerp GBA gespecificeerde- eisen zijn achtereenvolgens: 1) de centrale eis van decentralisatie moet bij de uitwerking van de GBA recht gedaan worden. De verantwoordelijkheid voor het verzamelen, het beheer en de verstrekking van de persoonsgegevens werd bij de gemeenten gelegd. Het beleid werd er door de Tweede Kamer daarom met name op gericht die functies van de GBA, die decentraal kunnen worden uitgevoerd ook decentraal uit te voeren. Binnenlandse Zaken draagt in dit verband in het geheel de verantwoordelijkheid voor het netwerk dat "buiten" de gemeenten ligt. Het zijn dus de gemeenten, die het leeuwendeel van de uitvoering van de GBA voor hun rekening nemen. Hoewel alle gemeenten voor deze GBA krachtproef staan, hebben de gemeenten natuurlijk al veel geautomatiseerd. Zo blijkt uit een survey van het onderzoeksbureau Heliview 97% van alle gemeenten in meer of mindere mate te hebben geautomatiseerd. Slechts 3% heeft dus nog niet geautomatiseerd. Hierbij gaat het dan om kleinere gemeenten 209. Men houdt er vaak al een binnengemeentelijke geautomatiseerde bevolkingsregistratie op na. Dat betekent dat hard- en software voor de bevolkingsregistratie en haar binnengemeentelijke verwerking veelal reeds zijn aangeschaft door de gemeenten 210. De decentralisatie-eis van de Tweede Kamer, houdt dus voor de systeemontwikkelaars van het GBA Projectbureau de verplichting in een informatiesysteem te bouwen dat aansluit bij de gemeentelijke informatiesystemen. De volgende -door de Tweede Kamer gespecificeerde eis- sluit hierbij nauw aan; 2) de datacommunicatieprocedures moeten verlopen via internationale standaarden. Om niet een communicatie eiland te worden in Pagina 127 van 173
Europa, moet het GBA systeem opgebouwd worden volgens twee specifieke internationale standaarden namelijk X.400 en OSI (= Open Systems Interconnection 211). In de inleiding is hierover al een en ander gezegd. De twee belangrijkste op het IS0-OSI model gebaseerde mogelijkheden zijn teletex en het Message Handling System (MHS). Het GBA Projectbureau kwam tot de conclusie dat de 309 karakters bevattende tekenset van Teletex ruimschoots voldoende is om de GBA berichten aan te maken. De standaarden van MHS zijn gebaseerd op de X.400 richtlijnen van de CCITT en strekken zich uit tot de gebruikers. Het X.400 protocol beschrijft onder meer de structuur van de electronische berichten. De inhoud van zo'n bericht kan volgens X.400 van alles zijn: data, tekst maar ook beelden, figuren en spraak. Op deze manier wordt de kans, dat X.400 toekomstige ontwikkelingen uitsluit sterk verminderd. X.400 heeft betrekking op de 7e laag van het uit zeven, in niveau van communicatie toenemende, lagen bestaande OSI-model. Deze laag is de applicatielaag. In een sublaag van deze laag, laag 7a, vindt de feitelijke GBA applicatie pas plaats. De drie onderliggende lagen worden gebruikt via de lagere X.224 en X. 225 protocollen. Deze drie lagen vormen de zogenaamde berichtenautomaat. De bovenste van deze OSI-lagen heeft een brievenbusfunctie en zorgt voor de netwerkkoppeling. De laag daaronder vormt het berichtenafhandelingssysteem en de kern zorgt voor de authorisatie en de routering van de berichten. De kern zorgt er bijvoorbeeld dat er geen "collision" optreedt. Deze treedt op, wanneer twee of meer stations binnen een electronisch netwerk tegelijk een poging doen gegevens te verzenden op hetzelfde kanaal. De onderste drie lagen van het GBA netwerk worden ingevuld door de X.25 protocollen, die het Datanet 1 van de PTT hanteert. 3) zowel de hard- als software moet veilig en foutloos werken. Gezien de juridische bewijskracht 212 van de GBA berichten na 1993 moet het systeem zelfs vlekkeloos werken. De overheid draagt hier de verantwoordelijkheid voor. Vanwege deze reden werd er voor een niet-interactief netwerk gekozen. Gebruikers kunnen met andere woorden niet in elkaars databanken kijken. Het berichtenverkeer wordt beveiligd door het te vercijferen volgens het DES algoritme. Om te kunnen vercijferen moet men over een sleutel kunnen beschikken. Elke gemeente heeft een dergelijke sleutel. In tijden van grote onrust kunnen deze sleutels door de minister van Binnenlandse Zaken vernietigd worden. Naast deze rigoreuze maatregel kan eventueel ook de carrier van de datacommunicatie, Datanet 1 van de PTT, worden geblokkeerd. Men kan er ook voor zorgen dat de "brievenbus" geen berichten van gebruikers meer accepteert. Naast deze beveiligingsmaatregelen is er ook sprake van vernietiging van gegevens. Elke gemeente heeft in de computer van het GBA netwerk een eigen "brievenbus". Als een bericht langer dan tweemaal 24 uur in een dergelijke brievenbus blijft zitten, wordt dit spontaan vernietigd. 4) de computer-computer communicatie vereist software die aan bovenstaande eisen voldoet. De software, die nu wordt gehanteerd voldoet Pagina 128 van 173
niet aan deze zware eisen en moet dus voor de GBA ontwikkeld worden. Allereerst moet er OSI programmatuur worden ontwikkeld om de GBA applicatie op Datanet 1 uberhaupt mogelijk te maken. En in de tweede plaats moet er een zogenaamde mailbox-cliënt (m.c.) worden ontwikkeld. Dit is een interactief programma dat de communicatie tussen het GBA netwerk en de binnengemeentelijke berichtenafhandeling moet gaan verzorgen. Technische specificaties van de GBA: Zonder nu diep op de technische specificaties in te willen gaan, wil ik wel kwijt dat het Logisch Ontwerp een aantal specifieke technische regelingen bevat. Deze concrete specificaties zijn gebaseerd op de vier genoemde uitgangspunten. Het betreft o.a.: -het GBA gegevenspakket (zie de GBA-brief van 1984); -de vorm waarin het GBA-gegevenspakket als bericht via het GBA-netwerk kan worden getransporteerd van gemeente naar gemeente (het GBAberichtenverkeer); -de vorm waarin delen van het GBA-gegevenspakket als berichten via het GBAnetwerk kunnen worden getransporteerd vanuit de gemeenten naar de buitengemeentelijke afnemers; -de vormgeving van het GBA-netwerk (= het X-400 protocol); -de technische eisen aan de informatieverstrekking door de gemeenten aan de burgers in het kader van de GBA (volgens de wet GBA en de WPR); -de technische eisen die gesteld moeten worden aan de binnengemeentelijke toepassingssystemen en die van de landelijke afnemers (o.a. besturingssystemen, SQL-zoektaal).
De werking van het GBA-netwerk Het GBA-datacommunicatienetwerk vormt het meest essentiële onderdeel van de GBA. De belangrijkste reden hiervoor is het wegvallen van de handadministratie op basis van de anachronistische persoonskaart. De persoonskaart wordt vervangen door zogenaamde electronische persoonslijsten. Er zal na 1993 -het geplande invoeringsjaar van de GBAgeen sprake meer zijn van het meeverhuizen van gemeente naar gemeente van de papieren persoonskaart. In plaats daarvan worden de geautomatiseerde gemeentelijke bevolkingssystemen (= GBS) met elkaar verbonden via een electronisch netwerk: de GBA. Zoals nu de persoonskaarten in een enveloppe wordt verstuurd van de ene gemeente naar de andere, zal in de nabije toekomst de persoonslijst langs electronische weg worden verzonden. Het GBA-netwerk zal slechts gebruikt worden voor berichtenverkeer. Het netwerk zal lijken op de manier waarop de Ptt-post werkt en niet op de Ptt-telefoon. Directe interactie tussen de gebruikers van het systeem zal -op verzoek van de Tweede Kamer- worden verhinderd. Dit vanwege de privacygevoeligheid van de betrokken gegevens. Ik zei al dat de GBA zal gaan werken als de Ptt-post. Biza zal optreden als een soortement postkantoor en elke gemeente krijgt een electronische brievenbus. In de onderstaande figuur is het berichtenverkeer van de GBA in beeld gebracht: Figuur 1: het berichtenverkeer van het GBA-netwerk:
Pagina 129 van 173
Pagina 130 van 173
Eindnoten bij deze bijlage:
1. Bron: Jan Brogt, Spelregels nodig voor Rijk en Gemeenten, AG Report, 4(1989)2(februari), blz. 13-15. 2. Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-Report, februari 1988, blz. 16-19. 3. Bron: drs. J.W. de Vries, Gebruik van geautomatiseerde hulpmiddelen, Bestuur en Belang, nr. 8, 1988, blz. 13-16. 4. Bron: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken GBA-project tot een bestuurlijke twistappel, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 20. 5. Bron: Hans Lehr, Ondanks problemen doet men optimistisch over de gemeentelijke bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 17.
Pagina 131 van 173
==================================================== ===== Bijlage 2: landelijke afnemers ==================================================== ===== Departement Departement Departement Departement
van van van van
Binnenlands Zaken persoonsgegevens Defensie dienstplichtigen Financiën persoonsgegevens Justitie kiesrechtregister, voog-dijregister, nationaliteit, naamswijzigingen Departement van Sociale Zaken en Werkgelegenheid persoonsgegevens Departement van O.&W. studiefinanciering Departement van Verkeer & Waterstaat persoonsgegevens Departement van WVC register (para)medische beroepen Kanselarij van Nederlandse Orden decoraties Spoorwegpensioenfonds registratie pensioengerechtigden Bedrijfsverenigingen registratie pensioengerechtigden Alle pensioenfondsen registratie pensioengerechtigden Intramurale instellingen persoonsgegevens Rijksbelastingdienst centraal kaartregister Raad voor de Kinderbescherming persoonsgegevens C.B.S. geaggregeerde bevolkingsgegevens Sociale Verzekeringsbanken persoonsgegevens (KBW, AOW, AWW, WAO en ZW persoonsgegevens PTT persoonsgegevens Postbank persoonsgegevens Rijks Post Spaarbank persoonsgegevens Provincies persoonsgegevens, paspoortgevens, entadministratieve gegevens Waterschappen adresgegevens Zuiveringsschappen adresgegevens Kruisverenigingen entgegevens Organen Vreemde Mogendheden persoonsgegevens Banken geboortegegevens Dagbladen geboorte-, huwelijks en overlijdensgegevens Kerkelijke instellingen mutaties t.b.v. het eigen ledenbestand ═════════════════════════════════════════════════════════════ Bron: VNG, Besturen met automatisering, VNG Groene Reeks deeltje 70, 1984, blz. 9097.
Pagina 132 van 173
=================================================== Bijlage 3: beleidsplan informatievoorziening ===================================================
Het concept-beleidsplan Persoonsinformatievoorziening van augustus 1987 heeft tot doel een optimale informatievoorziening binnen de overheid te bereiken. Deze doelstelling denkt men te kunnen bereiken, door een zodanige coördinatie en afstemming van de informatiestroom en dat een onbelemmerde uitwisseling van persoonsinformatie tussen de bestuurslagen en andere overheidsinstanties mogelijk wordt 213. De gewenste persoonsinformatievoorziening voldoet aan de volgende criteria: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
alleen instanties, die voor de uitoefening van hun taak rechtstreeks in contact staan met de burger mogen persoonsgegevens verzamelen. Voor alle duidelijkheid: bedoelde instanties zijn de gemeenten; tot personen herleidbare gegevens mogen alleen worden opgeslagen door instanties, die in rechtstreeks contact met de burger staan; er mogen niet meer gegevens worden verzameld en opgeslagen dan strikt noodzakelijk is voor het uitoefenen van de (wettelijke) taak; er wordt toestemming verleend om informatie ten behoeve van de beleidsvorming periodiek en in "geanonimiseerde" vorm te onttrekken aan de uitvoerende gemeentelijke registraties; instanties, die voor de uitoefening van hun taak in overwegende mate gebruik maken van de gemeentelijke basisregistraties, mogen deze uitdrukkelijk nièt zelf aan gaan leggen; structurele verstrekkingen van persoonsgegevens moeten bij of krachtens wet worden voorgeschreven; daar waar een eigen wettelijk (lees: gemeentelijk verordenings-) regiem in het leven wordt geroepen, moet dit imperatief voorschrijven welke verstrekkingen plaats mogen vinden;
Om zo'n persoonsinformatiesysteem te bouwen, moeten naar mijn idee drie barrières worden geslecht: 1) 2)
3)
allereerst bestaat er de technische belemmering. Met de invoering van de GBA standaard, moet er een eind komen aan de thans nog bestaande lappendeken van in het openbaar bestuur gebruikte computersystemen; de tweede hindernis -en zeker niet de minste- is van meer institutionele aard. Door het Nederlandse stelsel van bestuursrechterlijke decentralisatie heeft de Rijksoverheid geen (onbeperkte) zeggenschap over de zelfstandige bestuursorganen, instanties met een publiekrechterlijke taak en tenslotte de non-profitsector de derde en laatste randvoorwaarde vloeit voort uit de rechtspositie van de gewone burger. In het bijzonder de aan de grondrechten ontleende afspraken inzake de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (zie artikel 10, eerste tweede en derde lid herziene Grondwet; artikel 120 G.W.). Het telefoon- en telegraafgeheim, het recht op de eerbiediging van de lichamelijke integriteit in combinatie met het in meer algemene zin gegarandeerde recht op privacy bescherming 214. In dit verband moet ook aan artikel 8 Europees Verdrag van de Rechten van de Mens -dat eveneens handelt over de eerbiediging van het privéleven worden gerefereerd 215.
Pagina 133 van 173
De juriste Overkleeft-Verburg vat deze rechtmatigheden uitstekend samen:"de GBA is verdedigbaar, mits berustend op een deugdelijke wettelijke grondslag. Dat wil zeggen een specifieke GBA wet waarin de wetgever zich heeft uitgesproken over doel en strekking van het informatiesysteem, alsmede de bijbehorende rechtsbescherming voor de individuele burger ... Tevens mogen de institutionele checks and balances niet wegvallen. Voordelen uit het oogpunt van efficiency en dienstbetoon aan de burger zullen dan immers niet opwegen tegen gevaren als ongrijpbaarheid en oncontroleerbaarheid alsmede het ontstaan van een te zware greep van de overheid op de burger door mogelijkheden van persoonsprofilering en etikettering" 216.
Pagina 134 van 173
Eindnoten bij deze bijlage: ==================================================== ===== Bijlage 4: de System Development Methodology ==================================================== =====
SDM is een methode voor de ontwikkeling van informatiesystemen. De ruggegraat van SDM wordt gevormd door een fasering van de werkzaamheden. Kenmerk van een dergelijke fasering is, moet zelfs zijn, dat de fasen qua vereiste deskundigheid en in de tijd af te zonderen zijn. Bovendien moet het bereikte per fase formeel en gedocumenteerd over te dragen zijn naar de volgende fase. Het laatste heeft onder meer tot resultaat, dat er na elke fase een beslissingsmoment is, zodat voor het ingaan van een nieuwe fase steeds formeel een beslissing kan worden genomen. Afgezien van de vele andere voordelen van SDM, maakt dit alleen een automatiseringsproject al een beetje beheersbaar. SDM onderscheidde oorspronkelijk de volgende acht fasen, traditioneel -omdat computerconstructeurs daar ooit eens mee begonnen zijn- genummerd van 0 tot 7: 0
Informatieplanning Gezien vanuit één project, vormt deze fase inderdaad een echte fase. Vanuit de staande organisatie gezien, is deze fase niet als zodanig herkenbaar. Het vooronderzoek is vanuit deze optiek ingebed in de permanente activiteiten, en wel: het informatiebeleid en daaruit voortvloeiende informatieplanning.
1
Definitiestudie De fase waarin het in ontwikkeling genomen systeem qua reikwijdte, begroting, technische en sociale haalbaarheid e.d. wordt beschreven. Een belangrijke fase in die zin dat er bij de afsluiting ervan nog voldoende ruimte is om 'nee' te zeggen tegen een eventueel verder vervolg van het automatiseringsproject. De definitiestudie zelf kan dan toch zeer vruchtbaar zijn geweest, terwijl de gemaakte kosten op dat moment nog tamelijk gering zijn. De activiteiten in de definitiestudie richten zich op het verder verfijnen en begrenzen van de interessegebieden en het vaststellen van de relaties van het toekomstige informatiesysteem en haar omgeving. Deze toekomstige informatievoorziening wordt nader gedefinieerd. De doeleinden worden vastgesteld en de grenzen tussen het informatiesysteem en haar omgeving worden bepaald. De hoofdfuncties van de organisatie, de gegevenstypen en de interacties worden beschreven. Vervolgens worden vanuit de bestaande organisatie geredeneerd de gewenste veranderingen vastgesteld en de systeemontwikkelingseisen bepaald. Deze eisen hebben betrekking op de vormgeving van de informatiefunctie in de toekomstige situatie, de methode waarmee de ontwikkeling ter hand wordt genomen, wat er gedaan moet worden met bestaande informatiesystemen en wat de consequenties zullen zijn van aanpassing, ombouw of opheffing van de bestaande informatiesystemen. Vervolgens worden verschillende systeemconcepten onder de loupe genomen en worden de verschillende alternatieven voor realisatie Pagina 135 van 173
bekeken. Daarna wordt de gewenste systeemontwikkeling gekozen. 2
Basisontwerp In het basisontwerp wordt op papier gezet welke functies door het nieuwe systeem moeten worden verricht en wat daarvoor (aan gegevens) nodig is. Op basis van dit functionele deel van het basisontwerp kan worden begonnen met de technische specificering. Dat laatste houdt in dat op basis van het functionele ontwerp met de voorbereiding van de organisatie van het systeem kan worden begonnen. De bedoeling van het basisontwerp is duidelijk te maken welke technische consequenties voortvloeien uit de functionele specificaties van het te bouwen informatiesysteem. In het basisontwerp moeten de ontwerpers een compromis vinden tussen wat je zou willen (het functionele WAT) en wat binnen het project technisch kan. Van belang daarbij is het maken van een realistische inschatting van de tijd en benodigde mogelijkheden voor de realisatie van (onderdelen van) het informatiesysteem. In het project gaat het merendeels om tijd, in de praktijk meestal om geld. Het basisontwerp levert de globale functionele en technische specificaties van het informatiesysteem op. Deze specificaties gaan een niveau dieper dan in de definitiestudie, maar blijven grotendeels beperkt tot het WAT (welke functies) van het nieuwe informatiesysteem.
3.
Detailontwerp In de fase 'detailontwerp' zijn we aangekomen op een punt waar verder gegaan kan worden met de ontwikkeling van de afzonderlijke onderdelen van het te realiseren systeem. Hierdoor kan een beter gebruik van personeel en hulpmiddelen bereikt worden. Als sprake mocht zijn van een erg klein informatiesysteem, waarin geen afzonderlijk onderdelen kunnen worden onderscheiden, dan heeft het detailontwerp betrekking op het hele informatiesysteem. De onderdelen kunnen afzonderlijk worden ontwikkeld door verschillende teams. De invoering zal echter wel na elkaar of (bijna) parallel gebeuren. Het detailontwerp is het laatste produkt waarin nog wijzigingen kunnen worden aangebracht zonder dat dit enorme kostenstijgingen met zich mee zal brengen. In het detailontwerp worden de gewenste prestaties van het toekomstige informatiesysteem afgewogen tegen wat daadwerkelijk realiseerbaar is. Dit betekent meestal een compromis tussen het organisatorisch wenselijk, het technisch mogelijke en het financieel haalbare. Belangrijk is de betrokkenheid van de gebruikers bij het detailleren van de functies en het beoordelen van de kwaliteit van de te vervaardigen produkten. In het detailontwerp hebben we een onderverdeling in een functioneel en een technisch deel. Functioneel deel: In het functioneel deel wordt het volgende uitgewerkt: -de functies van het informatiesysteem; -de interacties van het informatiesysteem (vooral de interacties met de gebruikers; de dialogen) - het gegevensmodel van het informatiesysteem (het conceptueel model) Gezamenlijk moeten deze drie onderdelen een beeld geven van het gedetailleerde systeemconcept. Dit is een blauwdruk van WAT het systeem straks zal moeten kunnen en HOE dat op gebruikersniveau zal worden aangepakt. Technisch deel: Pagina 136 van 173
Het basisontwerp wordt in deze fase geconfronteerd met de technische mogelijkheden en alternatieven, in termen van wat in de organisatie al beschikbaar is, wat voor hardware moet worden aangeschaft en welke software nog moet worden ontwikkeld. In dit deel wordt de tabelstructuur van de gegevens vastgelegd, dat wil zeggen HOE de gegevens in de gegevensbank zullen worden opgeslagen. Dit gebeurt via allerlei zogenaamde beperkingsregels (zoals: de totaliteitsregels, aantallenregels, waarderegels, afleidbaarheidsregels, gelijkheidsregels, uitsluitingsregels, deelverzamelingsregels en tenslotte de overgangsregels) 4.
Realisatie In de realisatiefase worden de onderdelen uit het voltooide detailontwerp voorzover het de geautomatiseerde delen van het informatiesysteem betreftomgezet in werkende subprogramma's. De werking van deze programma's wordt getest en de documentatie zal worden vervaardigd. Voor de handmatige delen van het informatiesysteem worden procedures vervaardigd en eveneens getest. De gegevensbank wordt gevuld met gegevens. Testen: Het testen is een belangrijke activiteit in deze vijfde fase. Nagegaan moet worden of de onderdelen van het informatiesysteem -zowel de geautomatiseerde als de handmatige- naar behoren functioneren. Er is een systeemtest en een acceptatietest. De systeemtest is gericht op het ontdekken en herstellen van fouten. De acceptatietest moet duidelijk maken of het ontwikkelde produkt daadwerkelijk de verwachtingen waarmaakt en aan de in de definitiestudie gestelde gebruikerseisen voldoet.
5.
Invoering In deze fase wordt het ontwikkelde informatiesysteem ingevoerd. Op basis van een invoeringsplan wordt voorlichting gegeven, instructies gegeven voor de conversie en invoering van de gegevens, de gegevens geconverteerd, opleidingen verzorgd, de documentatie geperfectioneerd. De werkomgeving en de organisatie worden kortom in gereedheid gebracht voor de invoering van het nieuwe informatiesysteem. Uiteindelijk wordt in deze fase het systeem ook daadwerkelijk ingevoerd.
6.
Gebruik en beheer Het project mondt uit in een fase, die in feite niet in de tijd af te zonderen is. Gebruik en beheer zullen immers voor de levensduur van het systeem gecontinueerd moeten worden. De activiteiten in deze fase zijn o.a.: het maken van een gebruiks- en beheersplan voor het systeem , onderhouden van het systeem, toetsen van onderhouds- en gebruikerscriteria, updaten van systeem en documentatie, backuppen, rapporteren over gebruik, toegangscontroles en veiligheid bewaken, aanvullende trainingen verzorgen, en een rampenplan maken.
Pagina 137 van 173
======================================================== == Bronnen: Henk Bos, Informatiebeleid tussen vraag en aanbod, VUGA uitgeverij bv., Den Haag, 1989, blz. 28-29. A.A.
Uijttenbroek, SDM -een samenvatting Methodology, Pandata, 1985
van
de
System
Development
T.J. van Weert & H. Nieboer, Systematisch bouwen van informatiesystemen, syllabus, Sectie Informatica, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1988
Pagina 138 van 173
==================================================== ===== Bijlage 5:
Stappenschema in de ontwikkelen van een basisregistratie Personen:
==================================================== ===== Stap 1. Keuze De beslissing tot het opzetten van een basisregistratie personen moet worden geplaatst in een breder kader. Het ontwikkelen van een dergelijke basisregistratie kan de stap zijn naar een nieuwe structuur van de gemeentelijke informatiehuishouding, waarin in de toekomst ook basisregistraties worden ontwikkeld op het gebied van vastgoed, maatschappelijke objecten en middelen. Vanwege deze meer algemene belangen en vanwege de betrokkenheid van de hele gemeentelijke organisatie moet het besluit tot het instellen van een basisregistratie personen in het gemeentelijk informatieplan worden vastgelegd. Stap 2. Inventarisatie persoonsregistraties Door middel van een inventarisatie van de gemeentelijke persoonsregistraties kan inzicht worden verkregen in het huidige gebruik en beheer van persoonsgegevens binnen de gemeentelijke organisatie. Langs deze weg kan ook zichtbaar gemaakt worden dat een aantal van de bestaande persoonsregistraties overbodig is of volledig kan worden samengevoegd in de basisregistratie. Vanuit deze inventarisatie kan vervolgens worden vastgesteld hoe de persoonsinformatievoorziening binnen de gemeenten er in de toekomst zal moeten uitzien en welke veranderingen daarvoor binnen de gemeentelijke organisatie nodig zijn. Deze beide zaken moeten in het gemeentelijke informatieplan worden omschreven. Stap 3. Welke koppelingen? Op langere termijn bezien kan worden gesteld dat in principe alle bestanden die redelijk omvangrijk zijn en veel persoonsgegevens bevatten voor koppeling met de basisregistratie in aanmerking komen. Kleine, specifieke bestanden waarin een beperkt aantal persoonsgegevens zijn opgeslagen, kunnen soms beter in afzonderlijke vorm blijven voortbestaan. Het zal in ieder geval vrijwel onmogelijk zijn om alle koppelingen op één moment te realiseren. Veel toepassingen die op dit moment in gemeenten in gebruik zijn, kunnen niet of (nauwelijks) worden gekoppeld aan een basisregistratie, omdat de harden software niet op elkaar aansluiten of de bestandsstructuren sterk verschillen. Het ligt daarom voor de hand om de koppelingen die al mogelijk zijn direct te realiseren. In de loop van de tijd kunnen dan nieuwe koppelingen tot stand worden gebracht. Stap 4. Hoe wordt gekoppeld? De wijze waarop bestanden worden gekoppeld aan de basisregistratie personen kan verschillen. Een eerste mogelijkheid is dat ieder bestand een zelfstandig functionerend geheel blijft dat direct in verbinding staat met de basisregistratie personen. Vanuit de basisregistratie wordt ieder bestand dan op de hoogte gesteld van eventuele mutaties. De beheerder van ieder bestand bepaalt vervolgens zelf of een mutatie in Pagina 139 van 173
het eigen bestand wordt doorgevoerd en wanneer. Een eenduidige vaststelling van de gegevens wordt dus op deze manier niet gegarandeerd. Een tweede mogelijkheid is dat ieder bestand weliswaar een zelfstandig functionerend geheel blijft, maar dat elke mutatie die vanuit de basisregistratie wordt doorgegeven automatisch (= zonder menselijke tussenkomst) in het betreffende bestand wordt doorgevoerd. Een derde mogelijkheid zorgt niet alleen voor een eenduidige vastlegging van de persoonsgegevens, maar voorkomt tevens een dubbele opslag van persoonsgegevens. Dit is de meest eenvoudige opzet van de basisregistratie: een centrale basisregistratie personen waarin persoonsgegevens worden opgeslagen en bijgehouden, waaraan een aantal decentrale informatiesystemen is aangehangen. Deze bevatten zelf geen persoonsgegevens, maar maken gebruik van de basisregistratie personen. Stap 5: Eigen gegevens in de basisregistratie? Wettelijk gezien heeft de gemeente de mogelijkheid om eigen persoonsgegevens naast het door de Wet GBA voorgeschreven gegevenspakket- in de eigen basisregistratie op te nemen. Indien wordt gesproken over het opnemen van extra gegevens gaat het om persoonsgegevens voor binnengemeentelijk gebruik, die op meer plaatsen in de gemeentelijke organisatie nodig zijn. Specifieke persoonsgegevens, die slechts voor één gemeentelijke taak nodig zijn, horen niet thuis in de basisregistratie. Deze horen thuis in de desbetreffende decentrale systemen. Het kan gemakkelijk zijn om in de basisregistratie ook gegevens op te nemen van personen die niet woonachtig zijn in de desbetreffende gemeente, maar waar de gemeente in 'haar' taakuitoefening wel mee te maken heeft. Een voorbeeld hiervan zijn de eigenaren van vastgoed, buiten-gemeentelijke leerlingen van scholen). Ook hier moet het principe gelden dat alleen de personen waarvan de persoonsgegevens op meer dan één plaats in de gemeentelijke organisatie nodig zijn in de basisregistratie voorkomen. De gegevens voor binnen-gemeentelijk gebruik blijven onder verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur vallen en kunnen nooit via het landelijke datacommunicatienetwerk met anderen worden uitgewisseld. Bovendien geldt voor de toegevoegde gegevensverzameling dat het door de wet wordt opgevat als een aparte registratie, waarop de Wet op de Persoonsregistraties van toepassing is. Er is dus een aparte privayverordening voor nodig.
Pagina 140 van 173
==================================================== ===== Bijlage 6: de fasen van Nolan ==================================================== =====
In 1979 heeft de Nolan, een bekende Amerikaanse automatiseringsdeskundige, een geruchtmakend artikel gepubliceerd. In dit artikel heeft hij op basis van empirisch onderzoek een aantal fasen getypeerd, die elke organisatie zou moeten doorlopen bij de invoering van automatisering. De fasen van Nolan kunnen worden beschouwd als een wetmatigheid. Men kan niet één fase overslaan, ook niet steunend op de ervaringen van anderen. Ervaring moet vooral aan den lijve ondervonden worden en kan slechts zeer beperkt door middel van kennis worden overgedragen. Kennis is in dezen een randvoorwaarde voor het opdoen van ervaring; onontbeerlijk, maar zonder een aanvulling met ervaring toch wat onvoldoende. Nolan's analyse is in grote lijnen goed bruikbaar voor de gemeentelijke wereld. De indeling, die Nolan geeft, kan door de gemeenten worden gebruikt om hun eigen positie te bepalen en geeft tevens een beeld van wat hun nog te wachten staat. De belangrijkste les is dat automatisering zeker niet iets statisch is, maar een dynamisch proces met indringende organisatorische aspecten. Fase 1: introductie In de eerste fase, de fase van de introductie, ligt het zwaartepunt op de kostenbesparing. In deze fase zijn o.a. de automatisering van de salarisadministratie en de boekhouding gerealiseerd. De 'echte' automatiseringsdeskundigen doen het werk en de gebruikers worden nauwelijks of in het geheel niet bij de ontwikkeling van een informatiesysteem betrokken. Met name grote gemeentelijke administraties als bevolking, de OGB en financiën worden in deze fase geautomatiseerd. Er bestaat in deze fase weinig belangstelling bij het management voor informatieplanning en gegevensbeheer. In deze periode is de SOAG (= Stichting tot Ontwikkeling van Automatisering bij de Gemeenten) tot stand gekomen en zijn de regionale en grootstedelijke centra opgericht. Dit was immers de fase van de grote computers. De systemen waren meestal te groot en te ingewikkeld voor de individuele gemeenten en zijn daarom in deze periode doorgaans opgesteld in grote rekencentra. De gedachte die aan de gemeentelijke centra ten grondslag lag, was om op één punt alle nodige kennis en capaciteit voor systeemontwikkeling, technische verwerking en andere dienstverlening te concentreren, zodat de gemeenten hierin niet ieder voor zich behoefden te voorzien. Fase 2: enthousiasme De tweede fase van Nolan kan gekarakteriseerd worden als de fase van het enthousiasme. De mogelijkheden van automatisering worden steeds meer ingezien. Automatisering gaat in eigen huis plaatsvinden. Er vindt een verschuiving plaats van het rekencentrum naar de mini-computer en de PC. De automatisering is naast de bestaande toepassingen gericht op o.a. tekstverwerking, postregistratie, beheerspaketten, personeelsprogramma's en allerlei persoonlijke toepassingen met behulp van kaartenbak- en spreadsheetprogrammatuur. Pagina 141 van 173
In deze fase zijn planning en beheersing afwezig. In de organisatie gaan automatiseringseilandjes ontstaan. Afdelingen en individuele ambtenaren maken eigen bestanden en programma's die ontoegankelijk zijn voor derden. Dit is de fase waarin de meeste kleinere gemeenten in verkeren. Fase 3: beheersing De derde fase wordt door Nolan omschreven als de fase van de beheersing. De gevolgen van de automatisering worden steeds sterker voelbaar in de gemeentelijke portemonnee, met name als gevolg van het ontbreken van controle. Het bestuur en ambtelijk management willen daarom langzamerhand grip krijgen op de ontwikkelingen. Dit leidt er toe dat informatieplanning en controle worden ingevoerd. Er wordt een bestuurlijke portefeuillehouder aangewezen voor het gemeentelijk informatiebeleid. Ambtelijk ontstaat de functie van automatiseringscoördinator (naast de reeds bestaande functie van systeembeheerder). Er wordt een informatiebeleid ontwikkeld en in veel gevallen een informatieplan opgesteld. Er begint een vage behoefte te ontstaan aan centraal gegevensbeheer. Tot concrete actie wordt nog niet overgegaan. Deze situatie is op dit moment (1989) terug te vinden in de meeste grote gemeenten en een aantal kleinere gemeenten. Fase 4: integratie De vierde fase, die Nolan onderscheidt, wordt wel de fase van de integratie genoemd. In deze fase neemt de ervaring op het gebied van de automatisering toe en de rol van de gebruikers wordt van groot belang. Het accent op informatievoorziening verschuift naar de gegevens zelf. Er ontstaat een scheiding van gegevensbeheer en toepassingen. In deze fase vindt de introductie van netwerken plaats. Er wordt binnen de dataverwerking geïntegreerd met telecommunicatie (= datacommunicatie of telematica). De netwerken kunnen onderverdeeld worden in interne netwerken en externe netwerken. De interne netwerken worden gevormd door koppelingen van PC's, mini's en eventueel mainframes, met name in de sfeer van kantoorautomatisering (tekstverwerking en postregistratie). De externe netwerken zijn gericht op informatie-uitwisseling met andere organisaties. Belangrijke voorbeelden hiervan zijn de ontwikkelingen rond de GBA, de rijbewijzen en de AKR (Automatisering Kadastrale Registratie). Met name de allergrootste gemeenten zijn in de vierde fase aangeland. Op onderdelen worden in de nabije toekomst echter alle gemeenten met deze fase geconfronteerd, bijvoorbeeld via de GBA. In deze fase krijgen de gemeenten te maken met een snelle uitbreiding van toepassingen en derhalve met een stijging van de kosten van automatisering. Fase 5: gegevensbeheer De vijfde fase karakteriseerde Nolan als de fase van het gegevensbeheer. Ingezien wordt dat de gegevens een essentiële rol spelen bij de totstandkoming van beleid, met name het strategische beleid van een gemeentelijke organisatie. Centraal in het informatieplan van deze fase, staat de rol van de gegevens voor de gehele organisatie. Een en ander komt tot stand via een grote betrokkenheid van de gebruikers. In deze fase vindt invoering plaats van de basisregistraties. Bovendien krijgt de integratie van de middelenfuncties doorgang. Er ontstaan nieuwe functies, die betrekking hebben op het beheer van de gegevens. Zo zal onder invloed van de GBA, het hoofd van de afdeling Bevolking naast zijn/haar huidige werkzaamheden een taak krijgen op het terrein van het beheer van de gegevens in de Basisregistratie Personen. Pagina 142 van 173
Fase 6: volwassenheid De zesde fase, ten slotte, is de fase van de volwassenheid. De informatie-analyse en het opstellen van de gegevensverzamelingen binnen de gehele organisatie is afgerond en ingevoerd. Voor de meeste gemeenten zal dit op basis van uitgekristalliseerde standaardpakketten gaan plaatsvinden. Netwerken worden optimaal toegepast, zowel intern in de vorm van een volledige 'werkplekautomatisering', als extern in de vorm van een interbestuurlijk netwerk. Tevens zullen deze twee netwerken gekoppeld zijn onder het motto de gebruikers staan centraal. 'Informatie' is nu net zo'n bestuursmiddel geworden als 'financiën' of 'personeel'. Overigens wil fase 6 'Volwassenheid' niet zeggen, dat de informatievoorziening niet verder verbeterd kan worden. Immers, ook rond de financiën en het personeel is nog genoeg te doen.
Pagina 143 van 173
==================================================== ===== Bijlage 7: de GBA-handelingen van de afdeling Bevolking ==================================================== =====
Wanneer vinden er eigenlijk handelingen plaats bij de gemeentelijke afdeling Bevolkingszaken cq. Burgerzaken, die berichtenverkeer over het GBA-netwerk nodig maken? Welnu deze handelingen vinden plaats wanneer: -een burger wordt in- of uitgeschreven bij een gemeente; -wanneer een afnemer om de persoonsgegevens van een burger vraagt. In de GBA-persoonslijst wordt dan een afnemersindicatie geplaatst; -bij de automatische verstrekking van (gewijzigde) gegevens aan landelijke afnemers volgens de afnemersindicatie in de GBA-persoonslijst (autorisatietabel); -bij de individuele raadpleging van de GBA door de landelijke afnemers volgens vastgelegde selectiecriteria (ten bate van statistieken); -bij berichtgeving door leveranciers van brondocumenten (b.v. de Burgerlijke Stand) aan de GBA.
Pagina 144 van 173
==================================================== ===== Bijlage 8: Type berichten ==================================================== =====
In feite zijn er verschillende typen berichten te onderkennen, die via het veelbesproken GBA-netwerk verzonden kunnen worden. Deze zijn: A. H. I. K. M. R. S. U. V.
Annuleringsberichten Berichten waarin ook de historische gegevens uit de GBA zijn opgenomen Inschrijvingen Kennisgevingen Mutaties van afnemersspecificaties Raadplegingen Service- en statusberichten Uitschrijvingen Vrije berichten
Deze 9 typen berichten kunnen volgens het Logisch Ontwerp gegroepeerd worden tot vier soorten GBA-berichten, te weten: -Het GBA-bericht een verzoek tot raadpleging van de GBA-gegevens en een antwoordbericht met de gevraagde GBA-gegevens; -Het GBA-servicebericht een antwoordbericht dat naast GBA-gegevens ook berichtgegevens bevat met specifieke netwerkinformatie; -Het Servicebericht een bericht dat uitsluitend concrete netwerkinfo bevat; -Het vrije bericht een bericht waarvan de opmaak niet is voorgeschreven en dat niet automatisch mag en kan worden afgehandeld via het netwerk. Daar waar het maar enigszins mogelijk is, wordt er gestreefd naar een standaardisatie om het aantal handelingen en 'vrije' berichten die het netwerk extra belasten, zo klein mogelijk te houden. In alle GBA-berichten wordt een antwoordtijd opgenomen. Alle berichtenafhandelingen dienen in principe binnen 2 werkdagen (= 2 x 24 uur) te worden afgedaan. In deze paragraaf wil ik het hebben over de gegevens van de GBA-persoonslijst. De veelbesproken GBA-persoonslijst is ingedeeld in: - categorieën; - groepen; - rubrieken. De gegevenscategorieën zijn:
Pagina 145 van 173
10 11 12 13 14 15 16 17
1 Opnamegegevens (opname GBA, geheimhouding) 2 Adresgegevens 3 Nationaliteitsgegevens 4 Naamgegevens 5 Geboortegegevens 6 Vadergegevens 7 Moedergegevens 8 Huwelijkse staat 9 Partnergegevens Overlijdengegevens Reispapiergegevens Verkiezingsgegevens Gezagsgegevens (voogdij, curatele-register) Afnemersgegevens (indicatie v.d. landelijke afnemers) CBS-Service gegevens (gegevens voor CBS) Verwijsgegevens (de afgelegde van de persoonslijst) Berichtgegevens (voor de GBA-service berichten)
Pagina 146 van 173
Bijlage 9: organigram van de GBA-projectorganisatie
──────────────────────────────────────────────────────────── Bron: Rapport commissie Contra-expertise GBA (v.z. Toppen), BiZa, Den Haag, 2 juni 1988, GBA 88.1116, blz. Bijlage 1.
Pagina 147 van 173
Veranderingen in de bevolkingsadministratie naar jaartal
Jaartal: 1887 1938 1967 1967 1968 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1975 1976 1976 1977 1981 1981 1982 1982 1982 1983 1983 1983 1984 1984 1984 1984 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1985 1985
Gebeurtenis:
Afkondiging Wet Bevolkings- en Verblijfsregisters; Start vastlegging van de persoonsgegevens in de bevolkingsadministratie met persoonskaarten; Opzet van de bevolkingsadministratie voor de GBA wordt vastgelegd in het Besluit Bevolkingsboekhouding; Instelling Commissie Simons: de bevolkingsregisters moeten worden geautomatiseerd; Instelling van de Commissie Westerhout: wat zijn de gevolgen van een centrale automatisering van de bevolkingsadministratie en een algemeen Administratienummer? Eindrapport van de Commissie Westerhout; BiZa kondigt aan de Centrale Personen Administratie en het A-nummer van een Raamwet te voorzien; BiZa laat het idee van een Raamwet vallen. De commissie Koopmans wordt aan het werk gezet om een aparte Privacywet voor te bereiden; Instelling van de Ambtelijke Commissie Automatisering. De ACA was de directe voorloper van de latere BOCO; Eerste advies van de Commissie Koopmans; Instelling van de BOCO; Instelling door de BOCO van de overleggroep Bevolkingsinformatie (de BOCO-BI); Eindadvies van de Commissie Koopmans; Publicatie van het Voorontwerp van Wet CPA als 'discussiestuk'; Start van het Samenwerkingsverband tot Overkoepeling van de Automatisering van Gemeenten (= SOAG); Opheffing SOAG door de gemeenten; Instelling van de Commissie Automatisering Bevolkingsboekhouding (= de Commissie Zoutendijk); Eindrapportage van de Commissie Zoutendijk; De VNG-afdeling IBA gaat de gemeentelijke informatievoorziening voortaan coordineren; Indiening van het Wetsontwerp CPA bij de Tweede Kamer; De VNG reageert op de CPA-plannen van BiZA; Publicatie van de ambtelijke discussienota van BiZa, de Landelijke Bevolkings Administratie (= LBA-nota); Publicatie van de discussienota van de VNG, de Landelijke Personen (= de LPA); Publicatie van de zogenaamde Nummernotitie; Publicatie van de Structuurschets voor de Persoonsinformatievoorziening van de BOCO; Volder en Co brengt haar advies uit; Staatssecretaris Van Amelsvoort stuurt de GBA-brief naar de Tweede Kamer; De VNG stuurt een Reactienota naar de Kamer; De VBM reageert op de GBA-brief; De Tweede Kamer gaat in een Uitgebreide Commissie Vergadering accoord met de opzet van het GBA-project volgens de GBA-brief; Start van het GBA-project met de Projectopdracht van BiZA; Start van de Definitiefase; Instelling van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening; Gereedkomen van het Gemeentelijk Functioneel Ontwerp voor de GBA van de VNG; Aanbieding van het Definitierapport aan BiZA; Pagina 148 van 173
1986 1986 1986 1986 1986 1986 1986 1986 1987 1987 1987 1987 1987 1987 1987 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1988 1989 1989 1989 1989 1989 1989
1990 1994
Minister Van Dijk neemt de GBA op in zijn eigen portefeuille; Advies van de sectie GBA van de Voorlopige Taad voor de Persoonsinformatievoorziening over de definitiefase; Aanbieding door BiZa van de Voortgangsnota GBA aan de Tweede Kamer; Start van het Logisch Ontwerp; Gereedkomen van het Logisch Ontwerp GBA; Gereedkomen van het wetsontwerp GBA; Aanbesteding van het netwerk GBA; Afsluiting van de fase van het Logisch Ontwerp door het verzenden van de GBAbrief door BiZA naar de Tweede Kamer; De VNG reageert op het Logisch Ontwerp; De VBM reageert op het Logisch Ontwerp; De Stichting Waakzaamheid Persoonsregistraties reageert op het Logisch Ontwerp; De Tweede Kamer gaat in een Uitgebreide Commissie Vergadering accoord met zowel de Definitiefase als wel het Logisch Ontwerp; Publicatie van het Prestatiedocument; De VNG vraagt BiZa om het loslaten van de omslagdatum van 1 januari 1989; De BOCO komt met haar rapport "Op Waarde Geschat"; BiZa en de VNG komen tot een vergelijk in de kostenkwestie; Ontstaan van een interdepartementale strijd over de kostenkwestie; Minister Van Dijk laat de VNG weten de omslagdatum inderdaad vrij te geven; Start van de netwerkproef GBA. Begin van de voorbereidingsfase GBA; Instelling van de Commissie Pelger; De Commissie Pelger het marktprincipe in de interbestuurlijke informatieverstrekkingen; Instelling van de Commissie Toppen. Deze commissie moet een contra-expertise geven over de voortgang van het GBA-project en tevens extrapoleren naar de toekomst; De ministerraad gaat accoord met de conclusies van de Commissie Pelger; De Commissie Toppen publiceert haar conclusies; Minister Van Dijk accepteert de conclusies: het project wordt in drieën gedeeld en naar achteren geschoven; Hernieuwde instelling van de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening; Afkondiging van de Wet op de Persoonsregistraties; De Tweede Kamer bespreekt in een Uitgebreide Commissie Vergadering de voortgang van de GBA; Start van de voorbereiding voor de kwalitatieve praktijkproef; De Tweede Kamer geeft in een speciale Uitgebreide Commissie Vergadering haar fiat aan de GBA; Het wetsontwerp GBA wordt naar de Tweede Kamer gestuurd; Het ontwerp invoeringsbesluit GBA wordt naar de Raad van Staten verzonden; Start van de kwalitatieve praktijkproef; Evaluatie van de kwalitatieve praktijkproef. Begin van de overgangsfase. Inwerkingtreding Wet op de GBA met het langzaam buiten werking stellen van de persoonskaart en de complete invoering van de GBApersoonslijst; Start van de kwantitatieve praktijkproef; Einde van de overgangsfase. Start van de definitieve fase van de GBA. Operationele GBA.
Pagina 149 van 173
Samenvatting
De scriptie begint met aan te geven waarom nu juist het GBA project tot onderwerp van deze scriptie werd gemaakt. De belangrijkste reden om juist de GBA te selecteren is, dat het genoemde project een voorbeeldwerking kent: hoe zou de overheid automatisering over meerdere bestuurslagen aan moeten pakken? De GBA weerspiegelt m.i. het netwerkkarakter van het Nederlandse openbaar bestuur uitstekend. Mocht er nog een reden nodig zijn om u te overtuigen, dan volstaat hopelijk het gegeven dat de GBA één van de meest grootschalige automatiseringsprojecten van Europa is. Vervolgens werd in het eerste hoofdstuk de probleemstelling ontvouwd: wat hebben de actors bijgedragen aan de vorming met de GBA aan een interbestuurlijk netwerk? De GBA is een automatiseringsproject. In automatiseringsprojecten is er sprake van specifieke belangenstructuren; de besluitvorming binnen een dergelijk project is m.i. een groepsproces. Dit geldt zeker voor overheidsprojecten, waarin meerdere gelijke partners in functioneren (departementen en gemeenten). Zoiets kan natuurlijk heel gemakkelijk leiden tot versnippering en vertraging in de voortgang van de bouw van het informatiesysteem. De factor macht brengt echter samenhang aan in dit groepsproces. Macht zie ik dan ook als een belangrijk sturend element in een automatiseringsproject. Macht beperkt het aantal alternatieven, die de actors elkaar willen opleggen. Dat hoeft echter niet te betekenen, dat er geen conflicten tussen de actors kunnen ontstaan. De in deze scriptie tot onderwerp gekozen GBA, is het resultaat van een lang ontwikkelingsproces. In het 3e hoofdstuk komen de directe voorgangers van de GBA aan de orde. Door een aantal onderzoekingen was Binnenlandse Zaken ervan overtuigd geraakt, dat de bevolkingsregistratie geautomatiseerd moest worden. Daarvoor moest o.a. een uniek Administratienummer aan iedere Nederlander worden toegekend. BiZa had -krachtens het besluit Bevolkingsboekhouding van 1967- de competentie beslissingen te nemen ten aanzien van de uitvoering van de bevolkingsboekhouding. Deze wettelijke bevoegdheid is de machtsbron, op grond waarvan BiZa de veranderingen in de persoonsregistratie wil doordrukken. De andere actors in het nog van de grond te komen automatiseringsproject worden overrompeld door BiZa. De opinievorming bij deze tegenspelers van BiZa blijkt nog niet afgerond. De VNG heeft zeker nog geen afgewogen oordeel. Ze lijkt automatisering best te vinden, zolang het de autonomie van de gemeenten maar niet bedreigt. En de Stichting Waakzaamheid Persoonsregistratie vreest voor een "Big Brother is watching you!"-effect. BiZa porteert in het tijdspad tot circa 1982 voor een Centrale Personen Administratie. Deze CPA zou zijn gegevens gaan putten uit de ouderwetse gemeentelijke persoonskaartenregisters. BiZa vond tevens dat er een landelijk uniek A-nummer voor elke burger moest komen. Een door BiZa en de andere partijen te hulp geroepen adviescollege werd in deze fase belangrijk: de BOCO. Deze afkorting staat voor Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering. Deze club stelde niet alleen globaal het gegevenspakket van de latere GBA vast, maar deelde BiZa ook een stevige decentraliserende stoot uit. De BOCO vond namelijk dat de gemeentelijke administraties ook geautomatiseerd moesten worden. Belangrijk in dit verband is dat de BOCO een inventarisatie maakt van de gemeentelijke informatiestromen. De BOCO kwam tot de conclusie, dat deze zich bewogen rond vier kristallisatiepunten: personen (GBA), vastgoed, maatschappelijke objecten en middelen. Rond de vier clusters van basisgegevens zouden door de gemeenten basisregistraties gebouwd moeten worden om de informatie optimaal toegankelijk te maken. Ondanks deze kritiek, werd door de regering het ontwerp van Wet CPA in 1982 bij de 2e Pagina 150 van 173
Kamer ingediend. Het wetsontwerp betrof in het kort de regeling van een centrale personen-administratie en het gebruik van een algemeen administratienummer (A-nummer) door alle overheidsinstanties. De Tweede Kamer is weinig verheugd met de CPA. BiZa red zich uit haar netelige situatie door net te doen alsof de CPA slechts bedoeld was om de tongen los te maken. Later doet Binnenlandse Zaken met de Landelijke Bevolkings Administratie een echte goede tegenzet. De LBA lijkt -vanuit besluitsvormingsoogpunt bezien- een knieval van Binnenlandse Zaken voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Decentralisatie was nu aan de Schedelhoeksehaven eveneens de troefkleur. BiZa erkende dat de gemeenten evenzo een belang hadden bij een automatisering van de persoonsregistratie. De persoonskaarten zouden in samenspraak met de gemeenten centraal worden vervangen door persoonslijsten. Als tegenprestatie verlangde Binnenlandse Zaken, dat de gemeenten zouden betalen voor de geautomatiseerde bevolkingsregistratie. Het netwerk was immers niet langer uitsluitend opgezet voor rijksdoeleinden. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten blijkt intussen niet stil gezeten te hebben. Haar Landelijke Personen Administratie (1983) laat een toenadering zien tussen de standpunten van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de ambtenaren van Binnenlandse Zaken. De VNG krijgt op een aantal zeer belangrijke punten van BiZa haar zin. Zo wordt het laatste oordeel over de persoonskaart tenslotte toch nog geveld. De decentrale (lees: gemeentelijke) opzet van de persoonsinformatievoorziening is definitief aan de winnende hand. De volgende belangrijke stap in de besluitvorming rond de automatisering van de bevolkingsadministratie is het uitkomen van de Structuurschets Persoonsinformatie van de BOCO. Deze schets gaf vooral een uitwerking van het decentralisatiebeginsel. Met de acceptatie ervan naderde BiZa de gemeentelijke standpunten steeds dichter. Na een scala van voorbereidende onderzoeken word in de GBA-brief van 1 november 1984 de GBA verwekt. BiZa legt zich hier op de drie conflictpunten met de VNG vast: * BiZa koos bij de conversie van de persoonskaart naar de persoonslijst -evenals de VNGvoor de weg van de geleidelijkheid; * de GBA moest gaan voldoen aan de waarborgen van de Wet op de Personenregistraties; * de gemeenten moesten ook maar meebetalen. De BOCO kreeg de opdracht deze zaak eens wat beter te bekijken. Naar aanleiding van de GBA-brief, gaf de Tweede Kamer het groene licht aan het GBAproject. En ook de VNG kon zich vinden in het door BiZa geformuleerde gegevenspakket. Wel vond men in gemeentekring, dat de GBA ook mogelijkheden moest bieden voor binnengemeentelijk gebruik van de persoonsgegevens. De VNG hechtte verder sterk aan de instelling van Raad voor de Persoonsinformatievoorziening. Last but not least zag de VNG graag BiZa de conversie van het aloude persoonskaartenstelsel betalen in plaats van zichzelf. De projectopdracht GBA van 1 april 1985 gaf als het ware een uitwerking van de GBA-brief van november 1984. Met deze opdracht begint de eigenlijke GBA. Voor de invoering van de GBA-wet werd een grote projectorganisatie opgetuigd. Deze projectgroep bestaat voor het merendeel uit vrijgestelde ambtenaren van BiZa; de VNG doet niet mee in de projectorganisatie. De VNG was namelijk druk doende met het ontwikkelen van een GFO-Personen. En voor degenen, die niet weten wat een GFO is: een GFO is een soort modelverordening op automatiseringsgebied. De VNG presenteerde het zeer sterk bestuurlijk-politiek ingekleurde GFO op midden 1985 aan de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken. Maar terug naar de GBA. Op basis van de in de overheidssfeer erg populaire SDM-methode wordt de ontwikkeling van het GBA-informatiesysteem in drie stukken gehakt. Deze parten zijn A) de definitiefase, B) de ontwerpfase en C) de bouw- en testfase. De vele bestuurlijke nederlagen van BiZa in het nabije verleden noopte BiZa om zo omzichtig mogelijk te opereren op het GBA-slagveld. BiZa deed dat door steeds wanneer er weer een ontwikkelingsfase in de systeembouw van de GBA werd afgesloten fiat van de Kamer te Pagina 151 van 173
vragen. Het eindrapport Definitiefase sloot de definitiefase van het GBA-project eind 1985 af. De inhoud van dit rapport kwam er op neer, dat hetgeen dat in de GBA-brief van 1984 was neergelegd kon worden gerealiseerd. De Kamer vond de beleidsbeslissingen in deze Definitiefase te weinig ingrijpend om er met BiZa apart van gedachten over te wisselen. Afgesproken werd de Definitiefase en het Logisch Ontwerp later gezamenlijk in een U.C.V. te behandelen. Minister van Dijk wordt de nieuwe verantwoordelijke bewindsman voor het GBA-project. Van Dijk wordt tevens belast met de cordinatie van de overheidsinformatisering. De arbeid die het Projectbureau GBA verrichtte kunnen we onderscheiden naar functie: wetgeving, techniek en te de regelen administratieve rompslomp. Voor wat betreft het wetgevingswerk kunnen we zeggen, dat A)het wetsontwerp op hoofdlijnen de relatie GBA en WPR regelde, B) het Rijk het centrale systeembeheer over het netwerk. in de schoot geworpen krijgt. De gemeenten krijgen het systeembeheer en gegevensbeheer over de basisregistratie Personen, B) het wetsontwerp legde tenslotte de gemeenten een automatiseringsverplichting op. We kunnen zeggen, dat het Logisch Ontwerp in zekere zin ook de techniek achter het GBAnetwerk beschrijft. De technische eisen die door BiZa centraal worden voorgeschreven zijn: A) Uniformiteit in de netwerkstructuur, en B) Optimale aansluitbaarheid van de deelsystemen. Door de keuze van het X-400 protocol komt een mogelijk interbestuurlijk netwerk in BiZa's ogen in ieder geval technisch een stukje dichterbij. Het GBA-netwerk zal gaan lijken op de manier waarop de Ptt-post werkt en niet op de Ptttelefoon. Directe interactie tussen de gebruikers van het systeem wordt onmogelijk gemaakt vanwege het beveiligingsaspect. Het berichtentransport is verder beveiligd door gebruik te maken van een vercijfering. Het administratieve deelproject in het kader van het Logisch Ontwerp behelsde vooral de conversie van persoonskaart naar persoonslijst. Dit is de verantwoordelijkheid van het administratieve team. Het GBA-projectbureau heeft gekozen voor een omslag op één moment van het oude naar het nieuwe stelsel. Er zal dus geen sprake zijn van een geleidelijke overgang. In de periode 1989-1993 zullen we drie soorten gemeenten tegenkomen: a) gemeenten met papieren persoonslijsten; b) gemeenten met electronische persoonslijsten, die nog niet zijn aangesloten op het GBAnetwerk; c) gemeenten met electronische persoonslijsten, die wel zijn aangesloten op het netwerk. De Minister van Binnenlandse Zaken sloot de ontwerpfase van het GBA-systeem af met een brief naar de Kamer. Deze brief is gedateerd 20 december 1986. De VNG kan in hoofdlijnen instemmen met de huidige GBA-ontwikkelingen. De VNG constateerde echter, dat de financiële gevolgen van de GBA nog steeds niet geregeld waren. Volgens de VNG brengt de GBA aanzienlijke kosten voor de gemeenten met zich mee, die door BiZa gecompenseerd moesten worden. In feite keurde de Kamer de Voortgangsnota van 25 april 1986 en de Voortgangsbrief van 20 december 1986 ongewijzigd goed. Zowel de Definitiefase als het Logisch Ontwerp werden hiermee politiek gelegitimeerd. De kwestie van de kostenverdeling tussen het Rijk en de gemeenten werd niet geregeld. Het niet regelen van deze zaak zal het project nog danig parten gaan spelen. Al sedert 17 jaar werd er immers al tussen de gemeenten, BiZa en de andere Pagina 152 van 173
departementen gekibbeld over de verdeling van de lasten voor wat betreft de automatisering van de bevolkingsboekhouding. Nadat de BOCO te hulp werd geroepen en de commissie Pelger werd ingesteld kwam men eindelijk tot de volgende simpele en doeltreffende afspraak: de informatievrager gaat betalen voor zowel het gebruik van het netwerk, de conversie als de informatievraag. Vanwege deze en conversie-perikelen werd er door de commissie Toppen een contraexpertise uitgevoerd op het verloop van het GBA-project. De commissie kwam tot de slotsom, dat de GBA weliswaar mogelijk was, maar niet volgens de oorspronkelijke opzet. Ze stelde een driedeling van het project voor in de volgende fasen: voorbereidingsfase, overgangsfase en tenslotte de definitieve fase. Het met veel bombarie van wal gestoken GBA-project deed hiermee een forse stap terug: de omslagdatum van 1 januari 1989 werd door BiZa losgelaten, zonder dat men een nieuwe datum durfde te noemen. Ondanks stevige kritiek van de Kamer, sleepte minister Van Dijk het GBA-project ongeschonden door de Kamer. Gezien de tijdstermijn verbonden aan deze scriptie, kon ik slechts aandacht besteden aan de voorbereidingsfase van de GBA. Ik zal de drie projectactiviteiten (wetgeving, techniek en administratie) apart tegemoet treden. juridische verloop: Aangeland in de na-Toppiaanse fase, sloeg minister Van Dijk de aanval van de commissie Toppen op de -door de VNG nagestreefde- strenge koppeling van de GBA met de WPR finaal af. Toppen c.s. waren tegen een dergelijke koppeling, vanwege het omstreden karakter van het wetsontwerp WPR. De GBA zou daardoor nodeloos vertraging oplopen. De koppeling tussen beide wetten bleef gehandhaafd. Op 2 mei 1989 werd het Ontwerp van Wet GBA naar de Tweede Kamer gestuurd ter behandeling. technische ontwikkeling: Via het Prestatiedocument was het voor de leveranciers enigszins mogelijk om na te gaan aan welke technische specificaties het door hen ontwikkelde bevolkingssysteem zou moeten voldoen. Op dit document was nogal veel kritiek vanwege het vermeende ondoorzichtige karakter ervan. administratieve ontwikkeling: Op advies van de commissie Toppen had BiZa gekozen voor een conversie-opzet waarbij de individuele gemeenten c.q. afnemers zelf het tempo bepaalden van de conversie. De administratieve bouw van het GBA-informatiesysteem wordt afgesloten. Ik sluit mijn behandeling van het GBA-project af met een beschrijving van de vijf type testen die het GBA-informatiesysteem moet doorlopen wil het definitief ingevoerd worden. Alles bij elkaar opgeteld kunnen we niet anders dan tot de conclusie komen dan dat de VNG veel meer van haar beleidsuitgangspunten -zoals verwoord in haar LPA-notabinnenhaalt dan Binnenlandse Zaken dat doet. De VNG wist het maximale uit haar inhoudelijk sterke positie te behalen. De VNG maakte aantoonbaar goed gebruik van lobby-lijntjes naar de politiek. Het verheffen van de GBA (zowel in juridisch, technisch als bestuurlijk-administratief opzicht) tot standaard -zoals BiZa en de gemeenten wensen- zou voor de drie bestuurslagen een enorme duidelijkheid scheppen. Mocht dit slagen, dan komt er in de verre toekomst een interbestuurlijk netwerk. En vormde de GBA wel degelijk het begin ...
Pagina 153 van 173
Eindnoten 1. Zie: Eduard Voorn, GBA netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz.8. 2. Zie voor de gegevenscategorisering: nieuw wetsontwerp personenadministratie, Computable, 17(1984)46(16-11), blz. 5. 3. Zie voor deze definitie: Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, In enkelvoud invullen svp, Adviesnota voor een persoonsinformatiebeleid in de openbare sector, V.R.P., Den Haag, juni 1988, blz. 12. 4. Zie voor dit citaat: Eduard Voorn, GBA netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz. 8 (kolom 5, onderaan). 5. Zie Jelle Wijkstra, IBA kijkt verder dan invoering GBA -verkokerde automatisering is niet te vermijden, in: AG Report, februari 1988, blz. 21-23. 6. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken zal in het vervolg met de gebruikelijke afkorting BiZa worden aangeduid. 7. Zie Prof.dr. H.A. Brasz, Een kleine methodologie van de bestuurskunde, VU uitgeverij, Amsterdam, 1986, blz. 5-6. 8. Zie Prof.dr. H.A. Brasz, Een kleine methodologie van de bestuurskunde, VU uitgeverij, Amsterdam, 1986, blz. 5-6. 9. Voor citaat zie: M.P.C.M. van Schendelen, 5 Politieke Invloed, in: M.P.C.M. van Schendelen (redactie), Kernthema's van de politicologie, uitgeverij Boom, Meppel/Amsterdam, 1976, blz. 131. 10.
Zie P. Bachrach en M.S. Baratz, Power and poverty, New York, 1970, blz. 39-51.
11. "Op de vraag: is de GBA uniek in de wereld? luidt het eenvoudige antwoord: voorzover ons bekend is de GBA uniek in de wereld. Onze bevolkingsadministratie is op zichzelf al uniek" Citaat uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken GBA-project tot bestuurlijke twistappel, Binnenlands bestuur -bijlage Beheer & Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 20-23. 12. Zie J. Kooiman, Besturen is beslissen: analyse van besluitvorming bij de overheid, Meppel, 1970, blz. 4. Zie tevens: H.A. Simon, The new science of management decision, Free Press, New York, 1960, blz. 17; 13. Zie: prof.dr. C.L. Menting, Waarnemen van besluitvormingsprocessen, in: Beleidswetenschap 2(1988)3(september), blz. 256-279. Menting behandelt in dit artikel globaal de analyse van alle incidentele niet programmatische besluitvormingsprocessen. En sluit hiermee aan bij de terminologie van Simon. Zie vorige noot.
Pagina 154 van 173
14. Zie T. Jansen & A. van Asch, Gebruikersparticipatie bij automatisering. Negen richtlijnen, in het tijdschrift: Informatie 28(1986)6 (juni), blz 593. 15. Zie voor deze bewering: In 't Veld, Manager en informatie -Informatiesystemen met of zonder computer, Elsevier, Amsterdam/Brussel, 1986. 16. Cf. Bernard Riesewijk, Automatisering: contingentie, macht en semantiek, Intern paper, Vakgroep BBW, K.U.N., Nijmegen, 16-91986, blz. 25-26. Dit paper is te verkrijgen via de genoemde vakgroep. 17. Naast de hier genoemde actors zijn er nog ± 300 andere gegevensafnemende actors. Te denken bij dit cluster van afnemers is o.a. aan gedeconcentreerde Rijksdiensten maar ook zelfstandige bestuursorganen als het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Sociaal Cultureel Plan Bureau. Deze groep van 300 actors staat in de GBA-wereld wel bekend als de "landelijke afnemers". Deze term zal dan ook in deze scriptie bij voortduring worden gehanteerd. 18. De VNG geeft hierbij het volgende uitputtende overzicht van binnengemeentelijke informatiebehoeften: verkiezingen, reisdocumenten, dienstplichtregistratie, decoraties, leerplichtregistratie, politie, vreemdelingendienst, rampenbestrijding, brandweer, vuurwapenreglement, rijtijdenbesluit, parkeervergunningen, rijbewijzen, statistisch gemeentelijk onderzoek, administratie nutsbedrijven, culturele registraties (bibliotheekabonnementen etc.), recreatie (zwembad etc.), de gemeentelijke sociale dienst, maatschappelijk werk, Gemeentelijke Gezondheidsdienst, jeugdgezondheidszorg, onderzoek ruimtelijke ordening, woonruimtecartotheek, woonruimteverdeling, gemeentelijke hypotheekgaranties, huursubsidies, subsidies eigen woningbezit, onroerend-goed belasting en de andere gemeentelijke belastingen. Bron: VNG, GBA en binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks no. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, 1987, blz. 27-31. 19. Bron: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 23. 20. Zie hiervoor onder andere: Vincent Vreeken, Nog niet alle hindernissen van het GBA project zijn opgelost - merkonafhankelijkheid blijkt groot struikelblok te zijn, in: Computable 21(1988)7 (19 februari), blz 27 + Jan Holvast, Geloofsregistratie heilig verklaard, in: Privacy & Registratie 13(1988)2 (juni), blz. 19 -20. 21. Voor een goed begrip: dit is een belangenvereniging van gemeente-ambtenaren, welke werkzaam zijn bij de Afdeling Bevolking cq. Burgerzaken. De VBM is dus een vereniging van directe gebruikers. Directe gebruikers zijn met andere woorden de mensen die werkelijk werken met de bevolkingscomputer. 22. Zie voor deze definitie: Max Weber, The theory of social and economic organization (translation of Parsons and Henderson), New York, 1947, bladzijde 152. Zie ook J.H. Nagel, The descriptive analysis of power, New Haven, 1975.
Pagina 155 van 173
23. Zie hiervoor o.a.: Prof.dr. B. de Brabander en prof.dr. G. Thiers, Een onderzoek naar de succesfactoren van automatisering, Informatie 25(1983)12(december), blz. 13-21; 24. Zie hiervoor ook het bestuurskundige handboek: U. Rosenthal, M.P.C.M. van Schendelen en A.B. Ringeling, Openbaar bestuur, 3e druk, H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan/den Rijn, 1982, blz. 92-95. 25. Zie voor dit empirisch onderscheid: Bernard Riesewijk & John Warmerdam, Het slagen van automatiseringsprojecten, ITS/BBW, Nijmegen, augustus 1988, blz. 226. 26.
Idem.
27.
Idem.
28.
Ibidem.
29. T. Jansen en A. van Asch, blz. 593 (zie noot 3 van dit hoofdstuk). Zie verder ook Bernard Riesewijk & Wil Martens, Belangen in de systeemontwikkeling, in: M&O, (1989)1(januari), blz 18-34. j30. De bevolkingsregistratie is dus een soort persoonsregistratie. Persoonsregistratie is dus het 'bredere' begrip. 31. Zie hiervoor: Een persoonlijke raad, een publicatie van en over de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, 1 september 1986, blz. 13. 32. Zie: van PK naar GBA, Op weg naar een geautomatiseerde Gemeentelijke Bevolkingsadministratie, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directoraat Generaal Openbaar Bestuur, GBA-project, Den Haag, februari 1987, blz. 7. 33. Zie hiervoor: R.J.I. Dielemans, Naar een wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, doctoraalscriptie, Vakgroep Staatsrecht Bestuursrecht en Bestuurskunde, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Katholieke Universiteit Brabant, Tilburg, juni 1987, blz. 7. Zie voor de exacte tekst van de circulaire van de Minister van Binnenlandse Zaken van 13 december 1967, no. CG 67/U 2079 betreffende de invoering van het administratienummer, aan de gemeentebesturen: C. Schrotenboer, Wet Bevolkings- en verblijfregisters, Editie Schuurman & Jordens no. 48, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1982, blz. 260-261. Het betreft een wijziging van artikel 28, lid twee, van het Besluit Bevolkingsboekhouding.
Pagina 156 van 173
34.
Bron: R.J.I. Dielemans, blz. 7 (noot 4 van dit hoofdstuk).
35. Deze -in 1972 ingestelde- commissie heeft met haar adviezen de aanzet gegeven tot een ontwerp van wet op de Persoonsregistraties (W.P.R.). Dit wetsontwerp (Kamerstuk 17207) is, n de adviezen van genoemde commissie in 1974 en 1976, eind 1981 ingediend bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kon zich overigens niet vinden in dit wetsvoorstel. 36. Citaat uit: VNG, Reactie van de VNG/SOAG op het voorontwerp van wet op de Centrale Personen Administratie d.d. 10 september 1976, blz. 20 onder rubriek 1. Deze reactie is opgenomen in: BiZa, Reacties op het voorontwerp CPA en conclusies, Binnenlandse Zaken, Afdeling Voorlichting, Den Haag, 1977. 37. Zie voor deze knelpunten: Henk Bos & Jan van Arkel, Van nummer naar burger, in: De Nederlandse Gemeente, 37(1983)42(21 october), blz. 621. 38. VNG, Reactie van de VNG/SOAG op het voorontwerp van wet op de Centrale Personen Administratie d.d. 10 september 1976, blz. 21 onder rubriek 10. Deze reactie is opgenomen in: BiZa, Reacties op het voorontwerp CPA en conclusies, Binnenlandse aken, Afdeling Voorlichting, Den Haag, 1977. 39. R.A.M. Meijer, Gemeentelijke automatisering in de komende jaren, Financieel Overheidsbeheer, (1986)10(october), blz. 303-306. 40. Ton van der Wiel, Het slagveld van de gemeentelijke automatisering, Studieselectie, 15(1986)4(november), blz 64-66. 41. Zie Ambtelijke Commissie Automatisering ingesteld door de Contactgroep Automatisering Overheid (CAO), Rapport over de organisatie van de samenwerking op het gebied van de overheidsautomatisering, BiZa stuk Directoraat Organisatie & Automatisering, nr. 3724/3056, 3 januari 1974. 42. Bron: BOCO, rapport 1 Coördinatiecriteria voor Overheidsautomatisering, Den Haag, januari 1978, blz 5-9 + BOCO rapport 15 Bestuurlijke organisatie van de informatievoorziening, Den Haag, september 1984, blz. 11. De BOCO kreeg overigens medio 1986 een wat ruimere taakstelling van de minister mee. Ze mocht zich vanaf juni 1986 ook bezig gaan houden met de niet geautomatiseerde informatievoorziening. De naam 'Bestuurlijke Overleg Commissie Overheidsautomatisering' veranderde mee in: 'Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsinformatievoorziening'. Zie Koninklijk Besluit van 16 mei 1986, nr. 17. Bron: Staatscourant, nr. 109 d.d. 11 juni 1986, blz. 4. 43. Bron: BOCO, Informatievoorziening en automatisering in de openbare sector met betrekking tot natuurlijke personen, BOCO-rapport nr. 5, Staatsuitgeverij, Den Haag, december 1980, blz. 22-23.
Pagina 157 van 173
44. Bron: BOCO, Knelpunten bij de informatievoorziening over natuurlijke personen, BOCO-rapport nr. 6, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1 september 1981 blz. 28. 45. VNG, Gemeentelijke basisregistraties, VNG Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 10-11. 46.
Zie de BOCO-rapporten 9, 10 en 13.
47. Zie voor de opheffing van SOAG: eindrapport van de projectgroep ingesteld door de besturen van SOAG en VNG, Gemeentelijke Informatievoorziening, Den Haag, juni 1981.
48. Bron: Van PK naar GBA, Projectbureau GBA, Binnenlandse Zaken, Den Haag, februari 1987, blz. 16. 49.
Zie BOCO-rapport nr. 15, blz. 11.
50. Zie voor dit citaat: Ontwerp van Wet CPA, Tweede Kamer, Zittingsjaar 1981-1982, nr. 17298, nr. 3, blz. 3. 51. Zie voor deze kritiekpunten de brief van de VNG aan de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken uit de Tweede Kamer der Staten-Generaal d.d. 1 juni 1982. De VNG kritiekpunten werden geformuleerd tijdens de VNG Studiedag over informatiebeleid d.d. 18 maart 1982. 52.
Ibid §2, blz. 2.
53. Zie voor het geciteerde. Ibid, blz. 4. Men doelt overigens op het Besluit Bevolkingsboekhouding, waarin inderdaad de inhoud en de wijze van bijhouding van de bevolkingsboekhouding in de vorm van uniforme persoonskaarten wordt geregeld. 54. Dit wetsontwerp liep diverse malen averij op en circuleert gedurende het hele jaar 1988 in de Eerste Kamer. Medio juli 1989 werd de wet eindelijk van kracht.Zie o.a.: Wet Persoonsregistraties, nader gewijzigd voorstel van wet d.d. 17 september 1987, Eerste Kamer der Staten Generaal no. 19.095 nr.2. 55.
Citaat ibid, blz 5.
56. Deze -in 1972 ingestelde- commissie heeft met haar adviezen de aanzet gegeven tot een ontwerp van wet op de Persoonsregistraties (W.P.R.). Dit wetsontwerp (Kamerstuk 17207) is, na de adviezen van genoemde commissie in 1974 en 1976, eind 1981 ingediend bij de Tweede Kamer. De Tweede Kamer kon zich niet in het voorstel vinden.
Pagina 158 van 173
Het voorstel bracht het niet verder dan een Voorlopig Verslag. De Kamer vond het door het grote aantal privacybeschermende bepalingen onuitvoerbaar. Bij koninklijk besluit van 24 october 1985 (Staatsblad 1985, nr. 569) werd een Voorlopige Raad voor de persoonsinformatievoorziening ingesteld. Bij Koninklijk Besluit 11 februari 1988 (Staatsblad 1988, nr. 158) werd de instelling van deze voorlopige Raad voor vier jaar verlengd. In 1985 volgde -ter vervanging van het voorstel uit 1981- de indiening van een nieuw wetsontwerp (Kamerstuk 19095), uitgaande van een moderner regelingsprincipe. Het principe van preventieve toetsing van de toelaatbaarheid van de afzonderlijke persoonsregistratie werd als uitgangspunt vervangen door regulering van de toelaatbaarheid in algemeen verbindende voorschriften in de wet in samenhang met repressieve toetsing via een beroep op de gewone rechter of de Registratiekamer cq. beide. Hoewel de verwachting was dat de W.P.R. in de loop van 1988 nog in het Staatsblad zou verschijnen, werd het juli 1989 voordat dit werkelijk gebeurde. Meer hierover vindt u bij: drs. G. Overkleeft-Verburg, Privacy-aspecten van de persoonsinformatievoorziening door de overheid, Faculteit Rechtsgeleerdheid, vakgroep Staats- en bestuursrecht en bestuurskunde, K.U.B., maart 1988, blz. 1. 57. Bron: de Instellingsbeschikking van 9 februari 1981, Ministerie van Binnenlandse Zaken nr. B80/3370. 58. Bron: het interimrapport van de werkgroep Inventarisatie van de cie. Zoutendijk, Inventarisatie-onderzoek bij de gemeenten uitgevoerd door het secretariaat van de Commissie Automatisering Bevolkingsboekhouding, Binnenlandse Zaken, OA82-3366/1109 CABI82-28. Het rapport van deze werkgroep kreeg overigens de status van eindrapport van de commissie door de opheffing ervan. De belangrijkste conclusie van de cie. was dat de advisering op het terrein van de overheidsautomatisering beter gecoördineerd kon geschieden. 59. Bron: van PK naar GBA, GBA Projectbureau, Binnenlandse Zaken, Den Haag, februari 1987, blz. 16. 60. Bron: Henk Bos en Jan van Arkel, Van nummer tot burger De Nederlandse Gemeente 37 (1983)42 (21 october), blz. 621-623. 61.
in:
Bron: Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zittingsjaar 1981-1982, nr. 17298, nr. 5.
62. Bron o.a.: redactie Binnenlands Bestuur, Nieuw overleg rond gemeentelijke automatisering, in: Binnenlands Bestuur, 3(1982)49 (10 december), blz. 1-2 + redactie B.B., Persoonskaart mag weg uit bevolkingsregister, in: Binnenlands Bestuur, 3(1982)52 (31 december), blz. 3. 63. Bron: VNG, notitie Van Nummer tot Burger, Bestuur 83/305, 20 october 1983, Den Haag. 64.
Ibid, blz. 9.
Pagina 159 van 173
65.
Ibid, blz. 16
66. Citaat uit: VNG, Reactie op de ambtelijke discussienota LBA, Bestuur 83/376, 22 december 1983, blz. 4. 67.
Ibid., blz. 2.
68.
Ibid., blz.5; zie verder ook de bijlage bij deze reactienota.
69. Deze naam geeft wellicht enige reden tot verwarring omdat later in de Wet GBA werd gekozen voor een andere naam, namelijk: de Gemeentelijke Basis Administratie Persoonsgegevens. Dit gezien het karakter van de basisadministratie. 70. BOCO, Structuurschets voor de Persoonsinformatievoorziening, BOCO-rapport nr. 11, Staatsuitgeverij. Den Haag, januari 1984. 71. BOCO, Structuurschets voor de persoonsinformatievoorziening, BOCO-rapport nr. 11, Staatsuitgeverij, Den Haag, januari 1984, blz. 23-26. 72.
Deze brief staat in de GBA-literatuur wel bekend als de eerste GBA brief. Bron: Tweede Kamer der Staten-Generaal, Zittingsjaar 1984-1985, Kamerstuk 18.600 (begroting van BiZa) nr. 23, blz 1 tot en met 11.
73.
Ibid, blz 2-3.
74.
Ibid, blz. 5.
75.
Geciteerd uit: Wim van Amerongen, GBA wordt een uniek beleidsinstrument (interview met Van Amelsvoort), AG Report 19(1985)27(28 juli), blz. 40-41.
76.
Ibid.
77.
Zie voor het rapport van Volder & Co: Burgerzaken, maandblad van de Vereniging voor Bevolkingsboekhouding en Militaire zaken (VBM), december 1985, nr. 510A.
78.
Zie GBA-brief (noot 4), blz. 23.
79.
Ibidem, blz. 4. Confer: het in augustus 1984 vrijgekomen BOCO-rapport "Beleidsvrijheid vanwege of ondanks informatievoorziening". Dit rapport zal aan dit BiZa
Pagina 160 van 173
standpunt niet vreemd aan zijn. De BOCO ventileerde hierin haar opvattingen over 'autonomie' en 'medebewind'. Autonomie en medebewind zijn volgens de BOCO "te beschouwen als gradaties in beleidsvrijheid ... Kenmerk van een democratie is een zekere mate van beleidsvrijheid voor de lagere publiekrechterlijke lichamen. Provincies en vooral gemeenten kunnen beter rekening houden met regionale en locale behoeften en verlangens. Ook maakt decentralisatie het overheidshandelen doorzichtiger, waardoor een betere democratische controle mogelijk is ... centralisatie biedt ook voordelen. Zo is alleen bij een zekere mate van centralisatie het behoud van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid voor een groter gebied te garanderen" De BOCO vond dus dat BiZa het centrale systeembeheer moest krijgen (GBAdatacommunicatie netwerk, gegevenspakket van de GBA-persoonslijst). Maar de gemeenten krijgen al het andere. De gemeenten moeten niet alleen verantwoordelijk zijn voor het informatiebeheer, maar ook voor het eigen 'binnengemeentelijke' systeembeheer. BiZa is het hiermee niet oneens, blijkens het volgende citaat uit de GBA-brief van 1 november 1984: "de verantwoordelijkheid voor het verzamelen, het beheer en de verstrekking van de bevolkingsgegevens blijft in de eerste plaats bij de gemeenten". Bron: brief van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Zittingsjaar 19841985, Kamerstuk 18600 nr. 23, blz. 4. Zie eveneens: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 24. 80.
Bij besluit van 26 maart 1979 heeft de Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsautomatisering een Overleggroep Automatiseringskosten ingesteld. Per 20 october 1981 komt deze overleggroep met haar rapport "Verrekening van kosten van geautomatiseerde informatievoorziening binnen de openbare sector" (BiZa nr. OA 81-2921/2597) naar de BOCO. Het bleek niet mogelijk voor de BOCO om tot een eensluidend eindadvies aan de Minister van Binnenlandse Zaken te komen. Een advies bleef dan ook achterwege. De Overleggroep werd opgeheven.
81.
Tweede Kamer, Notitie inzake het gebruik van administratieve nummers bij de Rijksoverheid, Zittingsjaar 1984-1985, 18838, nrs. 1-2.
82.
Deze was destijds haar 'klantenbestand' aan het uitbouwen tot de gehele Nederlandse bevolking. De Belastingdienst was medio 1984 al ver gevorderd met haar fiscaal nummer. Per 1 januari 1986 prijkte op alle 14 miljoen loonbelastingskaarten uiteindelijk een fiscaal nummer.
83.
De doeltreffendheid was in het geding wanneer we kijken naar het informatieverkeer tussen de verschillende overheidsinstanties. De koppeling met andere organisaties cq. andere bestanden zou via een A-nummer als sleutel veel gemakkelijker kunnen verlopen. Door één A-nummer zou daarenboven persoonsverwisseling vrijwel uitgesloten kunnen worden. Het overheidsapparaat zou hierdoor minder fouten gaan maken. De doelmatigheid van een algemeen nummer lag vooral in de contacten, de communicatie met andere organisaties opgesloten. Voor het interne gebruik van de persoonsgegevens zou een (veel) korter nummer kunnen worden gebruikt.
Pagina 161 van 173
84.
Zie D. Ravestijn, Administratienummers bij de rijksoverheid, in: Bestuur, 4(1985)6(juni), blz. 2-5. De Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening brengt in mei 1987 het advies uit, dat het SOFI-nummer nooit gebruikt mag worden in het contact met de burger in de sociale sector. Dit standpunt wordt later overgenomen door de betrokken ministeries. Bron: BiZa, Sofi-nummer mag niet worden gebruikt door particuliere instellingen, Staatscourant nr. 83 d.d. 1 mei 1987, blz. 5. Het betrekkelijk geringe juridisch kader van het SoFi-nummer werd inderdaad gerelateerd aan de WPR. Bron: mr. V.A. de Pous, Teleurstelling over verloop privacywet, Computable, 21(1988)25(3 juni), blz. 37.
85.
Zie o.a. Alfred Zebregs, VNG wijst gemeenten de weg in het GBA-doolhof, Computable, 18(1985)12(1 maart), blz. 17.
86.
Zie Gemeenten vinden voorstel Rijk werkbaar compromis, de Automatiseringsgids 20(1985)6(13 februari), blz. 7-16.
87.
Voor citaat zie: Wim Amerongen, GBA eerste aanzet tot landelijk netwerk, in: AG Report 19(1985) (28 juli), blz. 14-17.
88.
Bron: Henk Bos (hoofd IBA VNG), Privacy: parlement voor voldongen feiten, NRC Handelsblad, 26 maart 1985, blz 2.
89.
Bron: Redactie Automatiseringsgids, Automatiseren mag -maar persoonsnummer nog niet, in: de Automatiseringsgids 19(1985)13(3 april), blz. 3.
90.
VBM, Burgerzaken (speciale GBA editie), 504 mei 1985, blz. 192-233.
91.
Zie voor het verslag van de UCV over de GBA-brief, Handelingen UCV 1985, nr 64.
92.
Bron: Overheid wil nummers voor bevolkingsadministratie, in: Computable 19(1985)13(5 april), blz. 5.
93.
Projectopdracht Gemeentelijke Bevolkings Administratie d.d. 1 november 1984. BiZa-stuk BR 84/990-U. Dit is dus louter en alleen een intern BiZa-stuk.
94.
Bron van dit citaat: Menno Bosma, Projectleider John Loose: Met het GBA-project schrijven we geschiedenis, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 16-19.
95.
Bron van dit citaat is: Gemeentelijk Functioneel Ontwerp bevolkingsadministratie in: Wegwijzer Gemeentelijke Automatisering nr. 4a, Uitgeverij VNG, Den Haag, 1985, blz. 7-8.
Pagina 162 van 173
96.
Ibid, blz. 22 (citaat).
97.
Vrij naar: VNG, GBA en de binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks nr. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1987, blz. 18.
98.
Bron: VNG, GBA en de binnengemeentelijke informatievoorziening, Groene Reeks nr. 96, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1987, blz. 6-7.
99.
Bron: VNG, Gemeentelijke basisregistraties, Groene Reeks nr. 86, Uitgeverij van de VNG, Den Haag, november 1986, blz. 11-15.
100.
Vrij naar: Henk Bos, Informatiebeleid tussen vraag en aanbod, VUGA bv, Den Haag, 1989, blz. 28-31. Zie voor de echte SDM-fasering bijlage 4.
101.
Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), 41-48.
102.
Jan Timmermans (SWP-vertegenwoordiger VRP), Een jaar raad voor de Persoonsinformatievoorziening, Privacy & Registratie 12(1987)1(maart), blz. 21-23
103.
Zie paragraaf 5 van dit hoofdstuk.
104.
Bron: Staatscourant d.d. 21 april 1986, blz. 5
j105. Beide citaten stammen uit de toespraak van Minister van Dijk op de -door BiZa georganiseerde- conferentie Persoonsinformatiebeleid bij de overheid op 23 october 1986 in Den Haag. Bron: Staatscourant, nr. 208, d.d. 28 october 1986, blz. 1-3. 106.
C. Schrotenboer, Bewerking Wet bevolkings- en verblijfsregisters, 18e druk, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle, 1982, blz. 3-4.
107.
Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), blz. 41-48.
108.
Bron: Marten Dijkstra, Uw buurman weet iets van u, PCM, 7(1989)10(october), blz. 44-49.
109.
Citaat uit: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor
Pagina 163 van 173
persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), blz 45. 110.
Bron: Voorontwerp Wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, artikel 2, blz. 4.
111.
Zie eveneens: R.J.I. Dielemans, Naar een wet Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens, Katholieke Universiteit Tilburg, 14 juni 1987, blz. 18-19.
112.
Bron: Staatscourant nr. 107 d.d. 9 juni 1986, blz 2-3: staatssecretaris van Amelsvoort, Automatisering van de bevolkingsadministratie zal in fasen geschieden.
113.
Ibidem.
114.
Menno Bosma & Jos Dumont, Automatiseren bij de overheid is jagen op een doel dat zelf ook in beweging is, Binnenlands Bestuur (bijlage Beheer en Bedrijf), 8(1987)48(27 november), blz. 12-13.
115.
Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum 22(1988)2(februari), blz. 16-19.
116.
Zie voor dit citaat: Menno Bosma, Beveiliging GBA zorgt nog voor fikse discussies, Binnenlands Bestuur -bijlage beheer en bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 2932.
117.
Bron: Eduard Voorn, GBA-netwerk staat model in Den Haag, Automatiseringsgids, 21(1987)4(21 januari), blz. 8
118.
Ibid.
119.
Ibidem.
120.
Bron: Jan Willem van der Meer, De Gemeentelijke Basis Administratie voor persoonsgegevens, Studieselectie, 16(1987)3(october), 41-48.
121.
Bron: Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening, Een persoonlijke raad, Den Haag, 1 september 1986, blz. 49.
122.
Bron: Menno Bosma, Kunnen netwerken het functioneren van het openbaar bestuur wezenlijk veranderen?, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en bedrijf. 8(1987)48(27 november). blz.9.
GBA
zwevend
gemaakt,
AG-report,
Pagina 164 van 173
123.
Ibid. Vergelijk de aanpak van BuZa met de GBA-aanpak van BiZa.
124.
Bron: Ruud Ketelaar en Jan Timmermans, Een netwerktoepassing in Nederland: de Gemeentelijke Bevolkingsadministratie, Privacy en Registratie 11(1986)4(december), blz 8-10.
125.
Ibid.
126.
Ibid.
127.
Ibidem.
128.
Bron van dit citaat: brief van de VNG aan de leden van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken, d.d. 13 januari 1987, nr. IBA/539 Bestuur 87/8, blz. 1. Met deze brief wordt de Nota Gemeentelijke Bevolkingsadministratie aan de Tweede Kamer aangeboden.
129.
Zie ook de laatste paragrafen van het vorige hoofdstuk van deze doctoraalscriptie.
130.
Bron: VNG, VNG legt rekening voor GBA bij het Rijk neer, De Nederlandse Gemeente, 41(1987)4(23 januari), blz 50. Zie verder ook: Joke van der Drift, De GBA vraagt de aandacht, De Nederlandse Gemeente, 41(1987)8(20 februari), blz.150-151.
131.
Bron: Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken, commissievergadering d.d. 26 januari, 1986-1987, blz. 42-45.
132.
Ibid, blz. 34.
133.
Ibid, blz. 27. Zie ook het vorige hoofdstuk van deze scriptie.
134.
Ibid.
135.
Bron o.a.: mr. T. Nijenkamp, Van persoonskaart naar GBA: een dubbele saltomortale, Bank & Gemeente, december 1987, blz. 325-327.
136.
Bron: Redactie Automatiseringsgids, Kennis persoonskaart tekent de GBAleveranciers, De Automatiseringsgids, 21(1987)51(16 december), blz. 13-22.
42e
uitgebreide
Pagina 165 van 173
137.
VNG, Invoering GBA, de Nederlandse gemeente, 41(1987)50(11 december), blz. 1082-1083.
138.
Bron: G. van Beusekom, Drie grote gemeenten optimistisch over de invoering van de GBA, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 1(1988)2(april), blz. 5-6.
139.
Bron: N. Kreuwels, GBA-project niet in gevaar -een interview met Ton Glass, Bestuur en Belang 1988, nr. 8, blz. 11-12.
140.
Geciteerd uit: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG Report, 22(1988)2(februari), blz. 17. Zie eveneens: Vincent Vreeken, Nog niet alle hindernissen van het GBA-project zijn opgelost, Computable, 21(1988)7(19 februari), blz. 27.
141.
Redactie Binnenlands Bestuur, GBA-project loopt vertraging op door financiële problemen, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 1-2.
142.
Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum 22(1988)2(februari), blz. 16-19.
143.
Citaat uit: Redactie Binnenlands Bestuur, GBA-project loopt vertraging op door financiële problemen, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 1-2.
144.
Geciteerd uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken het GBA-project tot een bestuurlijke twistappel", Binnenlands Bestuur, (1987)48(27 november), blz. 20-23.
145.
Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering, Bank en Gemeente, october 1987, blz. 250-253. Zie ook: Margriet Overkleeft-Verburg, Bestuurlijke en Juridische gevolgen van invoering GBA zijn nog niet te overzien, Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz 16-16.
146.
Opvallend in dit verband is het volgende: de uitslag van een door het marktonderzoeksbureau Heliview in opdracht van het vakblad 'de Automatiseringsgids' onder maar liefst 368 gemeenten, liet zien dat circa 90% van hen wel verwachtte klaar te zijn met de conversie voor 1 januari 1989. Ook de keuze voor een leverancier bleek in december 1987 al gemaakt. Het Eindhovense systeemhuis L&T Informatica blijkt het meest populair, op de voet gevolgd door Philips, Samsom, Unisys en VUGA. De gemeenten verwachten op grond van dit onderzoek gemiddeld fl 67.000,- aan conversiekosten te moeten ophoesten. Bron: Jan Brogt, Meerderheid gemeenten koos al leverancier, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 11-14.
GBA
zwevend
gemaakt,
AG-report,
Pagina 166 van 173
147.
Bestuurlijke Overlegcommissie Overheidsinformatievoorziening, Op Waarde Geschat, Den Haag, februari 1988, blz. 16-19. Zie ook Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering (II), Bank en Gemeente, november 1987, blz. 288-290.
148.
Ibid voor wat betreft het artikel van Joke van der Drift.
149.
Ibid.
150.
Geciteerd uit: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken het GBA-project tot een bestuurlijke twistappel", Binnenlands Bestuur, 8(1987)48(27 november), blz. 20-23.
151.
Bron: Redactie Automatiseringsgids, Kennis persoonskaart tekent GBA-leverancier, Automatiseringsgids, 21(1987)51(16 december), blz. 13-22. Zie eveneens: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-report, 22(1988)2(februari), blz. 16-19 en: Yvette Cramer, Technische problemen GBA sterk onderschat, Computable, 21(1988)22(29 april), blz. 3j
152.
Zie hiervoor: Redactie Binnenlands Bestuur, Na 1990 volledige invoering van de nieuwe bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 23. Zie verder: Hans Lehr, Ondanks problemen doet men optimistisch over de gemeentelijke bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 17 + Redactie Binnenlands Bestuur, Invoering GBA van agenda afgevoerd, Binnenlands Bestuur, 24(1988)24(17 juni), blz. 1-2.
153.
Bron: Alfred Zebregs, Is doorgaan met het ingewikkelde prestige-project GBA nog wel zinvol?, Binnenlands Bestuur, 9(1988)42(21 october), blz. 11-13.
154.
Bron: Alfred Zebregs, Minister van Dijk: vertraging bij invoering GBA-project kan tot mislukking leiden, Binnenlands Bestuur, 24(1989)24(17 juni), blz. 11.
155.
Bron: Commissie Pelger, Evaluatienotitie GBA-exploitatievoorstel, Binnenlandse Zaken, Den Haag, 18 april, blz. 3-5.
156.
In dit verband is het belangrijk om er om te wijzen dat er Financiën van plan was hun belastingenadministratie buiten de GBA te houden. Sociale Zaken hadden insgelijke plannen voor wat betreft hun volksverzekerdenadministratie. Bron: Yvette Cramer, Twijfels bij de Kamer over voortgang GBA, Computable, 21(1988)44(4 november), blz. 1.
Pagina 167 van 173
157.
Bron: Redactie Computable, Contra-expertise GBA leidt tot kamervragen, Computable, 21(1988)24(17 juni), blz. 1-2. Zie eveneens: Redactie Binnenlands Bestuur, Van Dijk: geen verstrengeling van belangen bij GBA-project, Binnenlands Bestuur, 9(1988)27(8 juli), blz. 3 + Redactie Computable, Opnieuw vragen over GBA-project?, Computable, 21(1988)27(8 juli), blz. 1 + Jan Lepeltak, Kabinet kiest voor GBA-aanpak Van Dijk, Computable, 21(1988)29(29 juli), blz. 1.
158.
Citaat: Staatscourant nr. 72, 14 april 1988, blz. 6. Voor de instelling van cie. Toppen zie: Instellingsbesluit d.d. 31 maart 1988, nr. GBA 88/1066/DGOB.
159.
Bron van dit citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, Van Dijk wil onderzoek haalbaarheid GBA, Binnenlands Bestuur, 9(1988)20(15 april), blz. 3.
160.
Bron: Binnenlandse Zaken, Overleven in openbaar bestuur vergt steeds meer beweeglijkheid, Staatscourant, nr. 105, 3 juni 1988, blz. 3.
161.
Bron: Cie. Toppen, Rapport Commissie Contra-expertise GBA, Binnenlandse Zaken, Den Haag, GBA 88.1116, 2 juni 1988.
162.
Bron: Yvette Cramer, GBA-project wordt in drie fasen ingevoerd, Computable, 21(1988)23(10 juni), blz. 1-2.
163.
Bron: redactie Binnenlands Bestuur, Financiering bevolkingsadministratie in de overgangsfase nog erg onduidelijk -projectleider GBA stapt op, Binnenlands Bestuur, 9(198836(9 september), blz. 2.
164.
Ibid. Zie ook: BiZa, Minister van Dijk wil basisadministratie Persoonsgegevens gefaseerd invoeren, Staatscourant, nr. 109, 9 juni 1988, blz. 3. Zie ook: Folkert Jensma, Van Dijk stelt automatiseren persoonsregisters tot 1993 uit, NRC Handelsblad, 7 juni 1988, blz. 2. + redactie Volkskrant, Administraties voor persoonsgegevens voorlopig opgeschort, Volkskrant, 8 juni 1988, blz. 3.
165.
Wellicht is het in dit verband goed om even stil te staan bij de bestuurskundige betekenis. In een interview naar aanleiding van een ander -overigens vele malen kleiner- overheidsproject, het paspoortproject, merkt prof. Rosenthal op dat het "de essentie van een bestuurlijk proces is dat je probeert om de foutenmarge naar beneden te brengen. Dat doe je bijvoorbeeld met een contra-expertise of een bestuurseffectrapportage. Je inventariseert van tevoren wat de te verwachten effecten van je plannen zijn en aan de hand daarvan, beslis je of het zo wel moet, of anders..." Bron: Folkert Jensma, Malaise paspoortproject kan zich makkelijk anders herhalen, NRC Handelsblad, 18(1988)289(8 september), blz. 2. Zie hiervoor ook: Jose Jamin, Paspoortmisere kan zich herhalen, Quod Novum (Erasmus Universiteit), 22(1988)2(7 september), blz.7-8.
Pagina 168 van 173
166.
BiZa, Alle gemeenten hebben na 1994 een geautomatiseerd personenbestand, Staatscourant, nr. 136, 18 juli 1988, blz. 3.
167.
Bron van dit citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, Opnieuw groen licht Tweede Kamer voortgang GBA-project, Binnenlands Bestuur, 9(1988)44(4 november), blz. 5.
168.
Bron: Redactie Automatiseringsgids, Tweede Kamer wil nog eens kijken naar de GBA, de Automatiseringsgids, 23(1989)4(25 januari), blz. 5 en blz. 21. Zie ook: Redactie Automatiseringsgids, Bedenkingen tegen de derde fase van de GBA, de Automatiseringsgids, 23(1989)3(18 januari), blz. 1 Ook het artikel: Redactie Binnenlands Bestuur, Expertise GBA, Binnenlands Bestuur, 10(1989)5(3 februari), blz. 5 is hier van belang.
169.
Bron: Redactie Computable, Computable, 22(1989)31/32(11 augustus), blz.5j
170.
Bron: Yvette Cramer, Twijfels bij de Kamer over voortgang van de GBA, Computable, 21(1988)44(4 november), blz. 1-18.
171.
J. Kapsenberg, Er is duidelijkheid -we hebben met de gemeenten tot zaken kunnen komen, Binnenlands Bestuur, 9(1988)28(22 juli), blz. 9.
172.
Bron: Commissie Toppen, Rapport Commissie Contra-expertise GBA, BiZa, Den Haag, 2 juni 1988, GBA 88.1116, blz. 8.
173.
Bron: Jolande Bijl & Peter F.M. Grondman, Complexiteit staat de GBA in de weg, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 2(1988)4(augustus), blz. 13-20.
174.
Bron: mr. V.A. de Pous, Privacy-wetgeving nu forse stap dichterbij, Computable, 21(1988)36(9 september), blz. 1-2. Zie tevens: mr. V.A. de Pous, Nederland lijkt toch nog een privacywet te krijgen, Computable, 21(1988)46(18 november), blz. 29-31.
175.
Bronnen: Redactie Automatiseringsgids, Senaat stemt in met de invoering van het SoFi-nummer, de Automatiseringsgids, 23(1989)1(4 januari), blz. 5. + mr. V.A. de Pous, Groen licht voor SoFi en Privacywet, Computable, 21(1989)1(6 januari), blz. 9 + Kirsten Emous, Wet op de Privacy is niet meer dan een rampenplan, Volkskrant, 14 januari 1989, blz. 13-14.
176.
Bron citaat: Redactie Binnenlands Bestuur, GBA moet beheerder zijn van de algemene persoonsinformatie, Binnenlands Bestuur, 10(1989)21(26 mei), blz. 2.
Pagina 169 van 173
177.
Bron: David Neuteboom, Stichting Waakzaamheid wil regionale controle op kwart miljoen gemeentebestanden, Binnenlands Bestuur, 10(1989)26/27(7 juli), blz. 9.
178.
Redactie Computable, GBA-wet 22(1989)28/29(14 juli), blz. 1.
179.
Het in de Definitiefase overeengekomen uitgangspunt hierbij was, dat de gemeenten de conversie zoveel mogelijk autonoom (laten) uitvoeren. Dus zonder hulp van het landelijke GBA-projectbureau.
180.
Bron: Jolande Bijl & Peter F.M. Grondman, Complexiteit staat de GBA in de weg, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 2(1988)4(augustus), blz. 20.
181.
Volgens M. Keijers -marketing manager bij L + T Informatica b.v.- zijn de verwachte inkomsten niet gering: "Als de ontwikkeling van GBA bevolkingsprogrammatuur drie miljoen gulden kost en een acceptabele marktprijs van een bevolkingssysteem bedraagt 50.000 gulden, dan is het eenvoudige rekensom om te bepalen dat een leverancier minstens 60 gemeenten als klant moet krijgen om de investering te dekken". Bron van dit citaat: M. Keijers, Is de GBA nog een uitdaging?, Bestuur & Belang, nr. 8, blz. 24-25. VUGA-automatiseringsdirecteur J.B. Riksen ondersteunde het betoog van de concurrentie: "Door het uitstel van de invoering van de GBA gaan de gemeenten ook uitstellen. Daardoor blijven opdrachten en dus inkomsten achter ... met name kleine leveranciers kunnen dat financieel niet dragen ...". Zie hiervoor: N. Kreuwels, Naast GBA, gentegreerd systeem erg belangrijk, Bestuur en Belang, nr. 8, blz. 1719.
182.
Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23.
183.
Bron: Joke van der Drift, De GBA: een nieuwe fase in de gemeentelijke automatisering, Bank en Gemeente, october 1987, blz. 250-253.
184.
Bron van dit citaat: Menno Bosma, Projectleider John Loose: Met het GBA-project schrijven we geschiedenis, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf, 8(1987)48(27 november), blz. 16-19.
185.
Bron: Redactie Binnenlands Bestuur, Na 1990 volledig invoering van de nieuwe bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 2-3.
186.
De taken van deze BCP's zijn:
-
naar
de
Raad
van
State,
een
Computable,
noemer,
de
het mogelijk maken van een tijdelijke opslag van GBA-persoonslijsten en Vulberichten ten behoeve van het GBA-berichtenverkeer van de niet-geautomatiseerde
Pagina 170 van 173
-
187. -
-
gemeenten; het converteren van papieren persoonslijsten en papieren Vulberichten in geautomatiseerde GBA-persoonslijsten en Vulberichten; het kunnen verzenden van GBA-berichten aan de afnemers volgens de afnemersindicaties in de GBA-persoonslijsten; het zorg dragen voor de verbinding tussen het geautomatiseerde berichtenverkeer van de gemeenten en de afnemers, die al op het GBA-netwerk zijn aangesloten en de overige gemeenten en afnemers die tijdelijk via de BCP's werken. Het invoeringsplan behelsde globaal het volgende: aan elk gemeentebestuur zal worden gevraagd een GBA-contactpersoon aan te wijzen. Dit zal meestal het hoofd van de afdeling Burgerzaken zijn; het vaststellen van een zestigtal regio's, waarin vanuit een van de grotere gemeenten een regio-consulent als materiedeskundige adviezen verstrekt aan de gemeentelijke contactpersonen. De regioconsulent stelt het projectbureau ook op de hoogte van de door hem/haar geconstateerde knelpunten; per provincie (= het werkterrein van een bestuursacademie) wordt een provinciaal coördinator aangesteld die zorg draagt voor: *afstemming en integratie van de activiteiten van de VBM in de desbetreffende provincie met die van de bestuursacademie en de GBA-regioconsulent. De bestuursacademies organiseren een Projectleergang GBA voor alle bevolkingsambtenaren; *afstemming en integratie van de activiteiten van de VNG in de desbetreffende provincie met die van de bestuursacademies en de regioconsulenten; Deze provinciale coördinator is een directielid van de desbetreffende bestuursacademie. Bron: N. Kreuwels, GBA-project in volle gang, Bondsblad Nederlandse bond van Gemeente-ambtenaren, 84(1987)16(19 september), blz. 6-8.
188.
Bron: Redactie Automatiseringsgids, Drie specialisten Automatiseringsgids, 23(1989)2(11 januari), blz. 3.
controleren
GBA,
de
189.
Zie voor een staaltje van deze tevredenheid: BiZa, Directoraat Generaal Openbaar Bestuur, GBA-project, Van PK naar GBA -op weg maar een geautomatiseerde Bevolkingsadministratie, februari 1987, blz. 50.
190.
Frans Smit & Joke van der Drift, Nieuwe geautomatiseerde bevolkingssystemen en de GBA, De Nederlandse Gemeente 41(1987)42(16 october), blz 878-879.
191.
Bron: Redactie G.A.M., De keuze van de hard- en software leverancier, Gemeentelijk Automatiserings Magazine, 1(1988)1(maart), blz. 35-37.
192.
Bron: Redactie Binnenlands Bestuur, Fictief persoon via de GBA electronisch 'verhuisd', Binnenlands Bestuur, 9(1988)47(25 november), blz. 2.
193.
De gemeenten zijn: Amersfoort, Amstelveen, Eindhoven, Geleen, Helmond, Hengelo, 's Hertogenbosch, Hilvarenbeek, Nieuw-Ginneken, Rosmalen, Rijnwaarden, Utrecht, Vessem en Wehl.
Pagina 171 van 173
Bron: Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989) 6(8 februari), blz. 22-23. 194.
Deze afnemers zijn: het ABP, het ministerie van Justitie, het GAK en de Rijksdienst voor het Wegverkeer. Bron: Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder een noemer, de Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23.
195.
Deze 16 gemeenten zijn: Bakel en Milheze, Breda, Bunnik, Diessen, Dordrecht, Drunen, Heumen, Langendijk, Oisterwijk, Ouder-Amstel, Papendrecht, Roghel, Roosendaal, Nispen en Zaandam. Bron: Arjen Broekhuizen, Praktijkproeg GBA legt informatietekort bloot bij gemeenten ambtenaren en bevolking, Binnenlands Bestuur, 10(1989)42(20 october), blz. 14-15j
196.
Bron: Arjen Broekhuizen, Praktijkproeg GBA legt informatietekort bloot bij gemeenten ambtenaren en bevolking, Binnenlands Bestuur, 10(1989)42(20 october), blz. 14-15.
197.
Bron: GBA-Projectbureau, De partners in de proef -draaiboek praktijkproef, 22 maart 1988, GBA 88/311, blz. 42-46.
198.
Ruud Overdijk, GBA: ruim 700 gemeenten onder Automatiseringsgids, 23(1989)6(8 februari), blz. 22-23.
199.
Bron: GBA-Projectbureau, De partners in de proef -draaiboek praktijkproef, 22 maart 1988, GBA 88/311, blz. 42-58.
200.
Zie hiervoor o.a.: Redactie Binnenlands Bestuur, Gemeentelijke vastgoedinformatie nog dit jaar in kaart gebracht, Binnenlands Bestuur, 10(1989)40(6 october), blz. 3.
201.
Bron: Jan Brogt, Spelregels nodig 4(1989)2(februari), blz. 13-15.
202.
Bron: Jelle Wijkstra, Invoeringsdatum GBA zwevend gemaakt, AG-Report, februari 1988, blz. 16-19.
203.
Bron: drs. J.W. de Vries, Gebruik van geautomatiseerde hulpmiddelen, Bestuur en Belang, nr. 8, 1988, blz. 13-16.
204.
Bron: Alfred Zebregs, Financiële onzekerheden maken GBA-project tot een bestuurlijke twistappel, Binnenlands Bestuur -bijlage Beheer en Bedrijf,
voor Rijk en
een
noemer,
de
Gemeenten, AG Report,
Pagina 172 van 173
8(1987)48(27 november), blz. 20. 205.
Bron: Hans Lehr, Ondanks problemen doet men optimistisch over de gemeentelijke bevolkingsadministratie, Binnenlands Bestuur, 24(1988)23(10 juni), blz. 17.
206.
Zie bijlage 2 voor een globaal overzicht van deze landelijke afnemers.
207.
Citaat uit: Jan Jacobs, Netwerken fundament voor datacommunicatie, Intermediair, 24(1988)10 (11 maart), blz. 19 (eerste kolom onderaan).
208.
Zie hiervoor: Computable, 21(1988)39 (30 september), blz. 5. Zie eveneens: Redactie PC+, X-400 standaard wordt concreet in 400NET, Pc+, 4(1988)14(23 november), blz. 62-63.
209.
Zie Jan Brogt, Meerderheid koos al leverancier voor de GBA, port 3(1988)2(februari), blz 11-14.
210.
Uit de enquête van Heliview (zie noot 3) blijkt, dat in veel gemeenten de salarisadministratie, het huren van accomodatie, de sociale dienst, dienst Gemeentewerken, vastgoedregistratie, gemeentelijke belastingen, dienstplichtzaken en de financiële administratie interactief aan de GBA zullen worden gekoppeld.
211.
OSI is een model van netwerken/communicatie, dat ontwikkeld werd door de International Standard Organization, waarbij de functies van het netwerk in zeven lagen (layers) zijn onderverdeeld. Elke hogere laag maakt gebruik van de daaronder liggende lagen: applicatie, presentatie, sessie, transport, netwerk, data link, fysische link.
212.
De GBA persoonsgegevens zijn na 1993 de enige wettelijk juiste persoonsgegevens!
213.
Zie hiervoor: drs. G. Overkleeft-Verburg, Privacy-aspecten van persoonsinformatievoorziening door de overheid, Vakgroep Staat- en Bestuursrecht en Bestuurskunde, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Katholieke Universiteit Tilburg, maart 1988, blz. 112-114.
214.
Ibid, blz. 74-75. Zie verder ook het Staatsblad 1988, blz. 34 en de op dit punt weinig vage Memorie van Toelichting bij ontwerp van wet W.P.R., Tweede Kamer der Staten-Generaal, zittingsjaar 1975-1976, no. 13872, blz. 39.
215.
Ibid, blz. 113.
216.
Ibid, blz. 114.
AG Re-
Pagina 173 van 173
