DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID: Een toepassing van het external incentives model. aantal woorden: MATTHEW PRIEM

UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID: Een toepassing van het external incentives model.

Wetenschappelijke verhandeling

aantal
woorden:
 24010
 MATTHEW
PRIEM


MASTERPROEF EU-STUDIES

PROMOTOR: DR. ELINE DE RIDDER COMMISSARIS: PROF. DR. AN SCHRIJVERS COMMISSARIS: JOREN VERSCHAEVE

ACADEMIEJAAR 2011 - 2012










ABSTRACT In 1999 kreeg Turkije de status van kandidaat-lid van de EU toegekend. Het jaar voordien publiceerde de Commissie startte haar eerste voortgangsrapport over Turkije. Daarin doet de Commissie aanbevelingen en stelt ze eisen in het Turkse toetredingsproces. Eén van de eisen van de EU is het afsluiten van een readmission agreement tussen de EU en Turkije. Dit akkoord moet zorgen voor een beter beheer van de migratiestromen die de EU via Turkije bereiken. Turkije blokkeerde bijna tien jaar lang de onderhandelingen tot het in 2009 onverwacht de dialoog opnieuw opende. We stellen ons de vraag waarom de EU wel slaagde Turkije aan te zetten tot hervormingen in de domein asiel, migratie, visumbeleid en grenzenbeleid maar er tot 2011 niet in slaagde Turkije het readmission agreement te doen aanvaarden. Deze verhandeling paste daarvoor het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier toe op de verschillende domeinen van het Turkse asiel- en migratiebeleid. Dit model gaat op zoek naar de factoren die zorgen voor een succesvolle of een falende conditionaliteit. De hypothese waar we van uit gingen, luidde dat Turkije het akkoord niet aanvaardde omdat er te grote interne oppositie bestond. Vervolgens vergeleken we het gebruik van conditionaliteit van de EU tussen de verschillende domeinen van het asiel- en migratiebeleid aan de hand van de resultaten van de toepassingen. We kwamen tot de conclusie dat de conditionaliteit van de EU bij asiel, migratie, visum- en grenzenbeleid telkens een combinatie van bevorderende en hinderende factoren kende. Dit stond in schril contrast met de onderhandeling over het readmission agreement waar we met het model geen bevorderende factoren ontdekten. Dit verklaart de falende conditionaliteit van de EU bij de onderhandelingen over het akkoord. Bovendien werd de hypothese ontkracht door de afwezigheid van sterke veto players in Turkije afgezien van de Turkse regering zelf.










INHOUDSOPGAVE 1.
 Inleiding ........................................................................................................................1
 2.
 Literatuur......................................................................................................................3
 2.1.
 Europeanisering.....................................................................................................................3
 2.2.
 Europeanisering: top-down en bottom-up. ...................................................................5
 2.3.
 EU-toetredingsconditionaliteit .........................................................................................6
 2.4.
 Het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier....................9
 3.
 Onderzoeksvragen,
theoretisch
en
conceptueel
model............................. 14
 4.
 Onderzoeksdesign .................................................................................................. 16
 5.
 Resultaten.................................................................................................................. 18
 5.1.
 Asiel ....................................................................................................................................... 20
 5.2.
 Migratie................................................................................................................................. 29
 5.3.
 Visumbeleid......................................................................................................................... 38
 5.4.
 Grenzenbeleid ..................................................................................................................... 45
 5.5.
 Het readmission agreement met de EU ..................................................................... 53
 6.
 Bespreking
en
Conclusie....................................................................................... 59
 7.
 Bibliografie................................................................................................................ 62





GEBRUIKTE AFKORTINGEN AKP

Adalet ve Kalkınma Partisi

CEEC

Centraal- en Oost-Europese landen

CHP

Cumhuriyet Halk Partisi

EU

Europese Unie

IOM

Internationale Organisatie voor Migratie

IPA

Instrument for Pre-accession Assistance

MHP

Milliyetçi Hareket Partisi

NPOA

Nationaal Programma voor de Overname van het Acquis communautaire

UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees




1. Inleiding De integratie van Turkije in de Europese instellingen is een proces dat al decennia loopt. De Turkse drang om deel uit te maken van Europa gaat terug op de Tanzimathervormingen van het Ottomaanse Rijk in de negentiende eeuw. De Ottomanen voerden toen een grondwet in, die deels gestoeld was op Westerse liberale waarden gecombineerd met het Oosterse systeem van de milletler of bevolkingsgroepen (Acun, 1999). Deze moderniseringen waren zogenaamde defensieve moderniseringen omdat de integriteit van het Ottomaanse Rijk bedreigd was door nationalistische opstoten die hun inspiratie haalden bij de verschillende Europese revoluties van die tijd. Verschillende topfunctionarissen van het Ottomaanse Rijk zagen heil in een Westers-geïnspireerde grondwet, waaronder ook de hoofdauteur van de Tanzimathervormingen, de Grote Mustafa Resjid Pasja die jaren als minister van Buitenlandse Zaken en ambassadeur in Europa verbleven had (Kili, 2007). Na het stichten van de Turkse Republiek in 1923 richtte Atatürk zijn nieuwe Turkse staat nog meer op het Westen. Als eerste president van de jonge Turkse republiek voerde hij talloze hervormingen door. Deze gingen van het verbod op het gebruik van het Arabisch alfabet voor het schrijven van de Turkse taal tot het seculariseren van de wetboeken naar Zwitsers en Italiaans model. De hervormingen moesten Turkije weer tot een volwaardige Europese speler herstellen na de catastrofe van de eerste wereldoorlog. Na de dood van Atatürk hebben de Kemalisten via de eenpartijstaat onder leiding van de Cumhuriyet Halk Partisi (CHP) of Republikeinse Volkspartij het op het Westen gerichte beleid van Atatürk voortgezet (Kili, 2007). Dit heeft een sterke weerslag gehad op het lidmaatschap van Turkije in de verschillende Europese internationale instellingen. De EU is zowat de enige internationale Europese organisatie waar Turkije nog geen volwaardig lid van is. Uiteraard hebben de EU en haar voorganger de Europese Economische Gemeenschap (EEG) een impact gehad op tal van domeinen van het Turks binnenlands en buitenlands beleid. In 1963 diende Turkije al een aanvraag in tot associatie met de EEG. Daarna zette zich een lang proces in met in 1987 een officiële aanvraag tot lidmaatschap. Turkije kreeg in 1999 na vele jaren de status van kandidaat-lidstaat. In 2005 bereikten de relaties met de EU een hoogtepunt met het starten van de toetredingsonderhandelingen. Turkije kreeg toen – hoewel de Europeanen Turkije nooit expliciet het lidmaatschap gegarandeerd of ontzegd hadden – uitzicht op volwaardig lidmaatschap. Sommigen deden de onderhandelingen wel af als onderhandelingen met een open einde. Tot dusver zijn nog niet alle onderhandelingshoofdstukken geopend en verloopt de vooruitgang op sommige thema’s met wisselend succes (Balkır & Soyaltın, 2009). Van de 35 hoofdstukken zijn er momenteel 13 geopend, 17 bevroren, 4 ongeopend en 1 afgerond (Europese Commissie, 2012). De vooruitgang op verscheidene thema’s wordt belemmerd

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




1

door zowel het gebrek aan vooruitgang in Turkije als sceptische EU-lidstaten zoals Frankrijk en Cyprus die hoofdstukken blokkeren (Diez, 2007). Enkele lidstaten, waaronder Duitsland en Frankrijk hebben voor Turkije ook een alternatief voorgesteld, namelijk een geprivilegieerd partnerschap. Dit partnerschap zou betekenen dat Turkije in verregaande mate in de EU zou geïntegreerd worden zonder dat Turkije volwaardig lid zou worden (Schäuble & Philips, 2004). Aan het EU-lidmaatschap zijn belangrijke toetredingsvoorwaarden verbonden. De onderhandelingen tussen de EU en het kandidaat-lid zijn een hoofdzakelijk eenzijdig proces waarbij de EU haar eisen stelt en de onderhandelingsmarge voor de kandidaat-lidstaat zich beperkt tot het bedingen van termijnen waarin aan de gestelde voorwaarden voldaan moet worden. Op de top van Kopenhagen van juni 1993 legden de toenmalige lidstaten van de EU de criteria vast waaraan kandidaat-lidstaten moeten voldoen om te mogen toetreden tot de EU. De overname van het acquis communautaire, waaronder ondertussen ook het Europees asiel- en migratiebeleid valt, is één van deze zogenaamde Kopenhagencriteria. In het geval van Turkije rest er op het vlak van het asiel- en migratiebeleid nog veel werk om het acquis volledig over te nemen en te implementeren op het terrein. Het acquis botste in het verleden al meer dan eens met het Turkse buitenlands beleid in de regio rond Turkije. Sinds het aantreden van de Rechtvaardigheids- en Ontwikkelingspartij of Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) van premier Erdoğan hebben de verschillende ministers van buitenlandse zaken zich toegelegd op een “360°-beleid” ten aanzien van de buurlanden van Turkije (Coolsaet, 2010). Een bron van conflict tussen het Europees extern beleid in het Turks buitenlands beleid is bijvoorbeeld het openstellen van de grenzen en het liberaliseren van het visumbeleid voor landen als Rusland, Libië en Turkmenistan. Dit conflict is ontstaan in de schoot van de onderhandelingen over een readmission agreement tussen de EU en Turkije. Het readmission agreement tussen de EU en Turkije is een akkoord dat al sinds 2002 onderhandeld werd om de illegale migratie naar de EU via Turkije in te dammen. Het akkoord is bedoeld om Turkije in de richting van het EU-acquis te doen evolueren en houdt in dat Turkije verplicht wordt om immigranten zonder geldig visum of gegronde reden tot asiel via Turkije de EU binnengekomen zijn, terug toe te laten op Turks grondgebied om ze de Turkse asiel- of uitwijzingsprocedure te doen doorlopen (European Union University, 2010; Europa, 2009a). De onderhandelingen van het readmission agreement tussen de EU en Turkije zijn lange tijd geblokkeerd gebleven door de Turkse regering. Bij dit conflict rijst de vraag waarom het lange tijd voor de Turkse regering onmogelijk was een readmission agreement te aanvaarden.

2




Om deze vraag goed te beantwoorden lijkt een algemenere beschouwing van de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid van Turkije nuttig. De totstandkoming van een Europees asiel- en migratiebeleid is heden namelijk een zeer relevant thema in de Europese politiek. De grenzen van Europa verschuiven met elke uitbreiding verder weg van Brussel en de nood aan een geïntegreerde aanpak neemt meer en meer toe. Turkije – een migratieland bij uitstek – zal hoe dan ook een belangrijke rol spelen in het regelen van de migratie naar Europa, hetzij als lidstaat van de EU hetzij als buitenstaander. Turkije is eveneens een land dat een belangrijke rol speelt in het Europees veiligheidsbeleid, een land waarlangs veel transitmigratie gebeurt vanuit het Midden-Oosten en Centraal-Azië en een land dat zelf voor emigranten naar Europa zorgt (İçduygu & Keyman, 2000). Dit onderzoek zal trachten een bijdrage te leveren aan de literatuur door te focussen op de Turkse kant van de Europeanisering van het Turkse asiel- en migratiebeleid. We vestigen daarbij de aandacht op de Turkse interne dynamiek omtrent de onderhandelingen over het readmission agreement. Eerst wordt ingegaan op de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid van Turkije door te kijken naar het succes van de toetredingsconditionaliteit ter zake. Het theoretisch model dat in deze verhandeling gebruikt zal worden is van Schimmelfennig en Sedelmeier, namelijk het external incentives model. Hierbij focussen we vooral op de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU en de domestic adoption costs van het aannemen van Europese regelgeving en daarbij spelen de verschillende veto players in de Turkse elites een belangrijke rol.

2. Literatuur In het literatuuroverzicht bekijken we eerst de literatuur met betrekking tot Europeanisering. Dit is het theoretisch kader dat voor dit onderzoek het meest geschikt is om de onderzoeksvraag op te lossen. Vervolgens gaan we in op het external incentives model. We gaan ook in op conditionaliteit als instrument bij het toetredingsproces tot de EU en tenslotte bekijken we ook de conditionaliteit in het domein van het Europese asiel- en migratiebeleid.

2.1.

Europeanisering

Europeanisering is een concept dat in de studie van de EU en haar invloed vaak voorkomt. Het is moeilijk om één sluitende definitie te geven voor Europeanisering, omdat de precieze betekenis verschilt naargelang het gebruikte theoretische model (Cini, 2007). Olsen definieert Europeanisering op vijf verschillende manieren. In Olsens eerste definitie is Europeanisering het proces waarbij de buitengrenzen van de EU verschuiven en het continent

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




3

een eengemaakte politieke ruimte wordt. De tweede definitie beschrijft Europeanisering als het oprichten van Europese supranationale instellingen die de capaciteit hebben om coördinerend ofwel coherent beleid te voeren. Het kan hier zowel gaan om formele, legale instellingen als een set van gemeenschappelijke waarden, structuren of praktijken die het nemen van bindende beslissingen en opleggen van sancties kan faciliteren of beperken. De derde definitie bij Olsen slaat op de impact van het Europees beleid op het binnenlands bestuur van een land. Europeanisering wordt hier de verdeling van macht tussen de verschillende politieke niveaus en de aanpassing van het nationaal en subnationaal niveau aan de centrale Europese politieke macht. Olsens vierde definitie ziet Europeanisering als het exporteren van typisch Europese vormen van politieke organisatie en beleid buiten het Europees grondgebied. Hier gaat de aandacht naar de relatie tussen Europa en de nietEuropese actor. Het gaat hier om een relatie waarbij de niet-Europese actor meer importeert uit Europa dan omgekeerd. Bij deze vorm van Europeanisering gaat ook meer invloed uit van Europese beleidsoplossingen op de internationale fora. Tenslotte, kan Europeanisering ook slaan op het vormen van één Europese politieke entiteit en hoe de ontwikkeling van een verenigd Europa beïnvloed wordt door de verschillende nationale politieke systemen en gebeurtenissen buiten Europa (Olsen, 2002). De vorm van Europeanisering waar in dit onderzoek van uitgegaan zal worden, is een mengvorm van de derde en vierde vorm. Die keuze werd gemaakt omdat de conditionaliteit van de EU bij de overname van het acquis precies die zaken nastreeft die Olsen in zijn derde en vierde definitie omschrijft. De EU laat zowel intern als extern een belangrijke mate van invloed gelden wat processen van Europeanisering in gang zet. Intern doet de EU dit door middel van haar verschillende wetgevende procedures, extern is conditionaliteit het machtsmiddel bij uitstek voor de EU (Orbie, 2009). Tot begin de jaren 2000 bleef het onderzoek naar Europeanisering vooral beperkt tot onderzoek in West-Europese landen. Daarbij lag de focus vooral op West-Europese landen die al lid waren van de EU of bij uitbreiding de Europese eengemaakte markt. Enkele zeldzame onderzoeken pasten het concept ook toe op enkele West-Europese landen die geen lid zijn van de EU. In de aanloop naar de big bang uitbreiding naar het oosten toe, ontstond er ook meer en meer wetenschappelijke interesse naar de Europeaniseringsprocessen in de kandidaat-lidstaten in Centraal- en Oost-Europa (Bolukbaşı, Ertugal, & Özcürümez, 2010). De aard van de onderzoeken naar die oostelijke Europeanisering veranderde zich in die mate dat toen de focus verbreedde naar het gehele acquis in plaats van een bepaald dossier. De aandacht ging vanaf dan naar een substantiële overname en de institutionalisering van het acquis. Dit slaat op de mate waarin de kandidaat-lidstaat ook werkelijk het acquis overneemt en toepast. Het kan hier gaan van een overname die louter gepaard gaat met het uitvaardigen 4




van wetgeving, maar waar verder geen enkele verandering komt in het voeren van het beleid tot een evolutie van het binnenlands beleid dat uitgevoerd wordt op een manier die volledig in lijn ligt met de wensen van de EU (Héritier, 2005). Schimmelfennig en Sedelmeier (2005) leverden met hun werken een belangrijke bijdrage aan het verbreden van de geografische focus van het onderzoek naar Europeanisering naar de toen nog niet toegetreden Centraal- en Oost-Europese landen. Daardoor ontstond er een belangrijke literuur die zich toespitst op de Europeaniseringsprocessen die optreden bij de uitbreidingen van de EU.

2.2.

Europeanisering: top-down en bottom-up.

Naast een indeling tussen onderzoek naar Europeanisering in lidstaten en kandidaat-lidstaten kan men ook een onderscheid maken tussen top-down Europeanisering en bottom-up Europeanisering. Börzel en Risse (2002) onderscheiden beide vormen van Europeanisering en zien een evolutie doorheen de tijd waarbij zij meer en meer een top-down benadering gebruikt zien in onderzoek naar Europese integratieprocessen. Een top-down benadering definieert Europeanisering als een katalysator voor binnenlandse veranderingen in een lidstaat of kandidaat-lidstaat. Toegepast op toetredingsonderhandelingen kunnen we deze vorm van Europeanisering terugvinden in de hervormingen die een kandidaat-lidstaat doorvoert om bijvoorbeeld aan de Kopenhagencriteria te voldoen of om de binnenlandse wetgeving te harmoniseren met het acquis. We kunnen verschillende theoretische stromingen onder de noemer van de top-down benadering plaatsen. Börzel en Risse (2003) plaatsen rationele, consequentialistische benaderingen zoals het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier en de sociologische logic of appropriateness die we terugvinden in het social learning model onder de top-down benaderingen. Later komen we in deze masterproef terug op de inhoud van deze theoretische modellen. Bij de bottom-up benaderingen van Europeanisering is Europese integratie het resultaat van binnenlandse processen en hun interactie met de gelijklopende processen in de andere Europese staten. De landen die in dit proces betrokken zijn, trachten door middel van deze interactie vanuit hun eigen belangen en institutionele achtergrond hun invloed maximaal te laten gelden. In de synthese van die verschillende nationale belangen en institutionele achtergronden kunnen Europese instellingen ontstaan in de vorm van fysieke instellingen of nieuwe normen en waarden, regels en praktijken. Europeanisering is dan de afhankelijke variabele

in

het

onderzoek

(Börzel,

2002).

Het

neofunctionalisme,

het

intergouvernementalisme en de multi-level governance benaderingen zijn bottom-up benaderingen van Europeanisering (Orbie, 2009).

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




5

2.3.

EU-toetredingsconditionaliteit

Het voornaamste instrument van het extern beleid van de EU bestaat er in conditionaliteit op te leggen aan haar partners en – indien zij aan de conditionaliteit voldoen – beloningen te geven zoals handelsakkoorden, financiële steun of lidmaatschap (Orbie, 2008). De toetredingsconditionaliteit die de EU toepast ten aanzien van de kandidaat-lidstaten is voornamelijk een conditionality by reward, wat betekent dat de EU geen sancties oplegt bij het in gebreke blijven van een niet-lidstaat. In dat geval komt de EU dus niet op een dwingende noch steunende manier tussen (Schimmelfennig, Engert, & Knobel, 2009). Het gebruikt van conditionaliteit is de EU-strategie bij uitstek om er voor te zorgen dat de kandidaat-lidstaten zich schikken naar de voorwaarden van de EU (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). De toetredingsvoorwaarden van de EU hebben hun oorsprong in drie bronnen. Ten eerste zijn er de voorwaarden die te vinden zijn in artikel 49 van het Verdrag van de Europese Unie (VEU). Dit artikel stelt dat elk Europees land dat de waarden van de EU respecteert lid kan worden van de Unie.1 Ten tweede zijn er de Kopenhagencriteria, die zijn vastgelegd door de raad van juni 1993 in Kopenhagen (Europese Raad, 1993). Na het einde van de Koude Oorlog heeft de EU beslist om de criteria voor lidmaatschap vast te leggen om de toetreding van Finland, Oostenrijk en Zweden – drie EFTA-leden – en de Centraal- en Oost-Europese landen vlot te laten verlopen. Een verdere uitbreiding mocht in geen geval de verwezenlijkingen van de EU in gevaar brengen. De vrees leefde immers dat de Centraal- en Oost-Europese landen omwille van hun communistisch verleden de goede werking van de instellingen van de EU zouden verstoren indien zij nog te weinig hervormd zouden zijn naar West-Europees model (Grabbe, 2001). Daarom legde de raad in 1993 formeel de drie Kopenhagencriteria vast. Het eerste criterium omvat de economische verplichtingen waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen, namelijk een werkende markteconomie. Ten tweede moet de kandidaat-lidstaat het acquis overnemen en ten derde zijn er de politieke criteria waarmee de EU in Centraal- en Oost-Europa de nodige hervormingen wou realiseren. Samengevat stelt de conclusie van de Europese Raad van juni 1993 dat lidmaatschap vereist dat het kandidaat-land de nodige

























































 1
 VEU

Artikel 49: “Elke Europese staat die de in artikel 2 bedoelde waarden eerbiedigt en zich er toe verbindt deze uit te dragen, kan verzoeken lid te worden van de Unie. Het Europees Parlement en de nationale parlementen worden van dit verzoek in kennis gesteld. De verzoekende staat richt zijn verzoek tot de Raad, die zich met eenparigheid van stemmen uitspreekt na de Commissie te hebben geraadpleegd en na goedkeuring van het Europees Parlement, dat zich uitspreekt bij meerderheid van zijn leden. Er wordt rekening gehouden met de door de Europese Raad overeengekomen criteria voor toetreding.” VEU Artikel 2: “De waarden waarop de Unie berust, zijn eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van vrouwen en mannen.

6




institutionele stabiliteit bereikt heeft om de democratie, de rechtstaat, de mensenrechten, het respect voor en de bescherming van minderheden, het bestaan van een werkende markteconomie, de capaciteit om om te gaan met de toegenomen concurrentie en marktkrachten van de Unie te garanderen. Lidmaatschap veronderstelt dat de kandidaat in staat is de verplichtingen van het lidmaatschap te vervullen en ook moet streven naar een politieke, economische en monetaire unie (Europese Raad, 1993). In 1995 werd op de top van Madrid nog een vierde voorwaarde gesteld die geen precedent had in de vorige toetredingsgolven. Deze voorwaarde luidde dat een kandidaat-lidstaat institutioneel in staat moet zijn zich aan het acquis te houden (Dimitrova, 2002). Deze voorwaarde moest er namelijk voor zorgen dat een uitbreiding de goede werking van de instellingen van de EU niet in gevaar brengt. Op die manier staat een verbreding van de EU de verdieping van de Europese integratie niet in de weg. Dit is het zogenaamde ‘administratieve criterium’ (De Ridder, 2010). Later voegde de Raad ook nog de voorwaarde van het goed nabuurschap toe aan de toetredingsvoorwaarden. Dit criterium houdt in dat kandidaat-lidstaten eventuele conflicten met buurlanden op een vreedzame manier moeten oplossen en indien nodig dit via het Internationaal gerechtshof doen (Smith, 2003). Deze criteria vormen de basis van de toetredingsconditionaliteit die de EU toepast op kandidaat-lidstaten. Door de formele basis van de voorwaarden kan de EU haar invloed laten gelden in de kandidaat-lidstaat. De toetredingsconditionaliteit werd al in verschillende onderzoeken geïdentificeerd als een zeer succesvol instrument van het extern beleid van de EU (Schimmelfennig, Engert, & Knobel, 2003) (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004) (De Ridder, Schrijvers, & Vos, 2008). Conditionaliteit is vooral na de Koude Oorlog gebruikt als instrument bij de toetredingsprocessen. Vanaf de jaren 1990 verbond de EU onder meer ook bijstand uit fondsen als PHARE2 en TACIS3 en verschillende andere institutionele banden zoals handelsakkoorden aan het voldoen aan democratische waarden en respect voor mensenrechten (Smith, 2001). In de studie naar welke specifieke factoren leiden tot een succesvolle conditionaliteit kijken verschillende auteurs naar diverse binnenlandse factoren in de kandidaat-lidstaten. Schimmelfennig en Sedelmeier (2005) tonen aan hoe en in welke omstandigheden de toetredingsconditionaliteit van de EU ten aanzien van de kandidaat-lidstaten best functioneert

























































 2

PHARE is een van de instrumenten waarmee de EU de Centraal- en Oost-Europese landen bijstaat bij hun voorbereidingen voor de toetreding tot de EU. Het fonds werd in 1989 opgericht om de economieën van Polen en Hongarije te helpen herstructureren. Later werd het fonds uitgebreid naar alle Centraal- en Oost-Europese landen met als doel hen de toetredingsvoorwaarden te helpen behalen. 3 TACIS is een tweede instrument van de EU dat technische assistentie biedt aan alle ex-Sovjetstaten en Mongolië om hen naar een meer liberale markteconomie te helpen evolueren. DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




7

met betrekking tot verschillende beleidsdomeinen. Ze doen dit door te kijken naar de verschillende groepen in de kandidaat-lidstaten die in het Europeaniseringsproces betrokken zijn alsook naar de politieke moeilijkheden die in de kandidaat-lidstaten kunnen opduiken bij het overnemen van het acquis. Dimitrova (2002) ziet in de sterkte van de instellingen van het kandidaat-land een belangrijke factor voor het succes van de toetredingsconditionaliteit. In haar onderzoek in de Centraal- en Oost-Europese landen zag ze dat het door de transitie van een communistische naar een markteconomie vaak aan sterke instellingen of veto players ontbrak, waardoor de EU er in slaagde haar conditionaliteit met succes toe te passen in Centraal- en Oost-Europa. Ook dit onderzoek zal aan de hand van het concept veto players een analyse maken van het succes van conditionaliteit in Turkije. Dimitrova zag ook nog een tweede voorwaarde voor duurzame hervormingen in de kandidaat-lidstaten, namelijk de eensgezindheid over de door de EU opgelegde hervormingen. Dimitrova stelt dat indien de nodige hervormingen enkel onder dwang van de EU en zonder enige vorm van debat overgenomen worden, het nieuw ingevoerde beleid niet voldoende geïnternaliseerd zal worden. Daardoor zou dit nieuwe beleid makkelijk teruggedraaid of aangevochten kunnen worden na de toetreding. Indien er onder de binnenlandse besluitvormers over de opgelegde hervormingen slechts een beperkte consensus heerst, kan de situatie nog in de twee richtingen evolueren, ofwel naar een geslaagde ofwel naar een gefaalde Europeanisering (Dimitrova, 2002). Zowel Dimitrova als Schimmelfennig en Sedelmeier concluderen dat de EU bij de meeste Centraal- en Oost-Europese landen een ongeziene invloed gehad heeft op het hervormen van hun politieke instellingen en hun beleid (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004; Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Sinds Turkije in 1999 op de top van Helsinki de status van kandidaat-lidstaat kreeg, is het land onderworpen aan dezelfde conditionaliteit als de Centraal- en Oost-Europese landen. Hoewel Turkije al sinds 1964 een associatieakkoord heeft met de EU (toen de Europese Economische Gemeenschap), is het einddoel van lidmaatschap maar op de top van Helsinki geconcretiseerd geworden (Schimmelfennig, Engert, & Knobel, 2003). Nadat Turkije de status van kandidaat-lidstaat bekomen had, kwam er meer en meer zowel Turks als niet-Turks onderzoek naar de Europeanisering van verschillende beleidsdomeinen in de Turkse politiek op gang (Bolukbaşı, Ertugal, & Özcürümez, 2010). Schimmelfennig, Engert en Knobel (2003) zien wel verschillen tussen het Europees extern beleid ten aanzien van de Centraal- en Oost-Europese landen en Turkije. Het succes van de conditionaliteit schommelt namelijk sterker

in

Turkije

dan

in

Centraal-

en

Oost-Europa.

Zij

verwijzen

naar

de

machtsverhoudingen in het land om die schommelingen te verklaren. Ook in Turkije zelf onderzocht men in het verleden al de impact van de EU op het land. Bolukbaşı, Ertugal en 8




Özcürümez herbekijken in The Impact of the EU on Turkey: Toward Streamlining Europeanisation as a Research Programme verschillende van deze voorgaande onderzoeken om ze te kaderen binnen de studie naar Europeaniseringsprocessen. De Turkse studies hadden voornamelijk een normatieve en legalistische inslag. Bolukbaşı, Ertugal en Özcürümez (2010) proberen in hun artikel een aanzet te geven tot meer empirisch onderzoek naar Europeanisering in Turkije door te focussen op het academisch debat over Europeanisering en onderzoeksdesigns om Europeanisering te onderzoeken.

2.4.

Het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier

Schimmelfennig en Sedelmeier hebben een model uitgewerkt om de mate waarin de overdracht van regelgeving van de EU naar een niet-lidstaat succesvol is, te bepalen. Ze onderzoeken de overdracht van Europese regelgeving door te kijken naar de mate van institutionalisering van die regelgeving. Met hun external incentives model creëerden Schimmelfennig en Sedelmeier een analyse-instrument dat de dynamiek van de conditionaliteit van de Europese integratie kan bevatten. In hun model nemen ze het overnemen van Europese regelgeving als afhankelijke variabele. Schimmelfennig en Sedelmeier definiëren Europese regelgeving zeer breed. Het betreft een brede waaier aan onderwerpen en structuren en die kunnen zowel formeel als informeel zijn. Ze onderzoeken het overnemen van de regelgeving in niet-lidstaten op twee dimensies, namelijk de kans op overname van regelgeving door een niet-lidstaat en het effectief invoeren en afdwingen van de overgenomen regelgeving (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Het external incentives model is een rationeel onderhandelingsmodel dat veronderstelt dat de betrokken actoren hun eigen macht en welvaart zo veel mogelijk willen maximaliseren. Afhankelijk van hun relatieve onderhandelingsmacht zullen ze een bepaalde uitkomst bekomen na een proces van uitwisseling van informatie, beloftes en sanctiedreigingen. Het model van Schimmelfennig en Sedelmeier (2004) vertrekt van een bepaald binnenlands status-quo in de niet-lidstaat. Die status-quo weerspiegelt de verdeling van de onderhandelingsmacht en de beleidspreferenties tussen de verschillende actoren op een bepaald punt in de tijd. De EU verstoort dit evenwicht in de niet-lidstaat door conditionaliteit op te leggen. Deze conditionaliteit slaat op de toetredingsvoorwaarden die de EU stelt voor een kandidaat-lidstaat. De actoren uit de politieke arena kunnen vervolgens op twee verschillende manieren op die conditionaliteit reageren. Ofwel formeel via de intergouvernementele onderhandelingen tussen de EU en de regering van die niet-lidstaat, ofwel kunnen binnenlandse actoren reageren op de incentives van de EU waardoor de binnenlandse context in gunstige zin evolueert en hun bargaining power stijgt ten opzichte van afkerige binnenlandse actoren (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004).

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




9

Schimmelfennig en Sedelmeier (2004) werpen de hypothese op dat de regelgeving overgenomen zal worden indien de voordelen van de beloning groter zijn dan de domestic adoption costs. De kosten-batenanalyse die aan een overname van regelgeving voorafgaat, hang volgens Schimmelfennig en Sedelmeier af van vier criteria, namelijk: de gedetermineerdheid van de voorwaarden, de grootte en snelheid van de beloning, de geloofwaardigheid van de conditionaliteit en de grootte van de adoption costs. Gedetermineerdheid van de voorwaarden De gedetermineerdheid van de voorwaarden slaat zowel op de helderheid van de voorwaarden als op de formaliteit ervan. De gedetermineerdheid zal vergroten naarmate de voorwaarden duidelijker opgesteld zijn en ze een sterkere wettelijke basis hebben. Een strak omlijnde voorwaarde zorgt ervoor dat zowel de niet-lidstaat als de EU sterker gebonden zijn aan die voorwaarde. Dit betekent dat de niet-lidstaat precies weet wat de EU verwacht en dat de EU de incentive niet kan ontzeggen als de niet-lidstaat aan de voorwaarden voldoet. De hypothese die Schimmelfennig en Sedelmeier hieruit trekken is dat de kans op overname van regelgeving stijgt naarmate de gedetermineerdheid van de voorwaarden strakker is (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Grootte en snelheid van de beloning of sanctie De grootte en snelheid van de beloning heeft een invloed op de niet-lidstaat inde zin dat hoe groter de beloning is, of hoe sneller de beloning toegekend wordt, hoe groter de stimulans om zich te schikken naar de Europese regelgeving. De beloningshypothese van Schimmelfennig en Sedelmeier luidt als volgt: “the effectiveness of rule transfer increases with the size and speed of rewards.” (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004, p. 665). Geloofwaardigheid van de conditionaliteit De geloofwaardigheid van de conditionaliteit is een criterium dat gekoppeld kan worden aan de gedetermineerdheid van de voorwaarden. Een duidelijke gedetermineerdheid van de voorwaarden kan bijdragen tot de geloofwaardigheid van de conditionaliteit. Dit criterium slaat op de reële kans om de beloningen of sancties te verkrijgen of te verliezen. De geloofwaardigheid van de conditionaliteit hangt af van de mogelijkheden en de kosten van de organisatie die conditionaliteit toepast om een beloning te geven of een sanctie door te drukken. Ook de consequentie waarmee die organisatie die instrumenten gebruikt, speelt een grote rol. Indien die organisatie in het verleden al consequent beloningen of sancties uitgedeeld heeft bij vergelijkbare gevallen waarin conditionaliteit gebruikt werd, dan heeft dit een positief effect op geloofwaardigheid van conditionaliteit van die organisatie. Verder speelt ook cross-conditionality een rol. Cross-conditionality treedt op wanneer een andere organisatie ook aantrekkelijke belonende conditionaliteit inzet in haar beleid ten aanzien van een kandidaat-lidstaat. De geloofwaardigheid van conditionaliteit is hoger als er weinig of 10




geen cross-conditionality is (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Schimmelfennig en Sedelmeier (2005) zien ook een nadeel aan de belonende conditionaliteit die de EU toepast in haar extern beleid. Bij de belonende conditionaliteit moet namelijk ook rekening gehouden worden met de sunk costs van die beloning. Het gebruik van toetredingsconditionaliteit vergt namelijk ook een aanzienlijke inspanning van de organisatie die ze toepast. De eigen instellingen moeten namelijk ook aangepast worden om de uitbreiding te accommoderen. Dit brengt uiteraard kosten met zich mee en naarmate de toetredingsonderhandelingen vorderen, wordt de kost hoger om de beloning te weigeren. Al de door de organisatie gedane inspanningen zouden immers verloren gaan indien de onderhandelingen zouden afspringen. Domestic adoption costs Het vierde criterium uit het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier is dat van de adoptions costs of de kosten die de aanname van regelgeving met zich meebrengt voor de niet-lidstaat. Schimmelfennig en Sedelmeier gaan er van uit dat de aanname van regelgeving nooit kosteloos is, zo niet, dan zou de regelgeving zonder conditionaliteit aangenomen worden (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Naast het external incentives model bestaan er ook alternatieve modellen voor het verklaren van een succesvol extern beleid. Zo bieden het social learning model en het lesson drawing model een alternatief om de Europeanisering van niet-lidstaten te analyseren. Het succes van beide modellen hangt af van het bestaan van op de EU gerichte epistemic communities in de niet-lidstaten waarop men ze toepast. Een epistemic community is een netwerk van deskundigen die met hun specifieke expertise relevante kennis hebben in een bepaald beleidsdomein. Deze netwerken kunnen raad geven aan de beleidsmakers. Belangrijk bij deze epistemic communities is de rol van socialisering in de manier waarop de EU werkt en argumentatie en overtuiging van de EU naar de epistemic communities toen en van de epistemic communities naar de beleidsmakers van de niet-lidstaat (Haas, 1992). Toetredingsconditionaliteit en het Europese asiel- en migratiebeleid De ontwikkeling van een Europees asiel- en migratiebeleid heeft sinds eind de jaren 1980 een snelle evolutie doorgemaakt van een eerder marginaal beleidsthema op Europees vlak naar een ambitieus plan voor een sterk Europees gemeenschappelijk asiel- en migratiesysteem (Grabbe, 2005). Lavenex (2006) schuift de vluchtelingencrisis in Kosovo en de aanloop naar de uitbreiding van 2004 naar voor als de motivaties achter de hervormingen van het Verdrag van Amsterdam van 1997, waarbij asiel- en migratie de jure een supranationale bevoegdheid geworden is. De studie naar Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid kan opgesplitst worden in twee stromingen. De eerste stroming onderzoekt het ontstaan van een gemeenschappelijk DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




11

asiel- en migratiebeleid onder de lidstaten van de EU. Lavenex bekeek dit proces vanuit een institutioneel perspectief. In dit proces zorgt Europeanisering er voor dat de beleidsopties beperkt worden tot diegenen die passen in de Europese denkkaders. Andere opties vallen automatisch af omdat er geen verdragsbasis voor is (Lavenex, 2001). De tweede stroming is gericht op Europeanisering en toetredingsonderhandelingen. Daarbij wordt er onderzocht hoe de kandidaat-lidstaten met de confrontatie met het acquis omtrent asiel- en migratiebeleid omgaan. Lavenex (2006) stelt dat deze confrontatie problematisch is omdat de beleidsinstrumenten op Europees niveau met betrekking tot asiel en migratie zeer beperkt zijn. Daarbij komt dat het asiel- en migratiebeleid zeer versnipperd is, met nationale, Europese en andere supranationale instrumenten. Elk land heeft immers een eigen beleid en daarbij komen dan de Europese richtlijnen en bijvoorbeeld ook het internationale vluchtelingenrecht. Hoewel het beleid van de EU in het vorige decennium vaak een normatieve inslag meekreeg, bleef het asiel- en migratiebeleid voornamelijk realistisch ingesteld met een nadruk op het beveiligen van de buitengrenzen van de EU tegen illegale immigratie (Lavenex, 2006). Lavenex beschrijft de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid in de Centraal- en Oost-Europese landen in drie fases. De eerste fase bestond uit het invoeren van een vage, zeer algemene asielwetgeving in voormalig Tsjecho-Slowakije, Polen en Hongarije. Vervolgens moesten alle kandidaat-lidstaten in de tweede helft van de jaren 1990 het acquis uit de derde pijler4 en de Schengenregels overnemen. Begin de jaren 2000 is er vervolgens een periode van harmonisering gekomen tussen de verschillende beleiden van de Centraal- en OostEuropese landen (Grabbe, 2005). Grabbe onderzocht in het hoofdstuk Regulating the Flow of People across Europe in The Europeanization of Central and Eastern Europe van Schimmelfennig en Sedelmeier (2005) hoe de EU er in slaagt conditionaliteit te gebruiken om haar acquis met betrekking tot vrij verkeer van werknemers en Schengen over te dragen aan kandidaat-lidstaten. Grabbe stelt deze vraag omdat de EU er zo in slaagt het verkeer van personen doorheen de Unie te regelen. In dit hoofdstuk past Grabbe het external incentives model toe op de onderhandelingen van dit

























































 4

Met het Verdrag van Maastricht werd de Europese Gemeenschap omgedoopt naar de Europese Unie die een structuur had die bestond uit drie pijlers. De eerste pijler combineerde de supranationale bevoegdheden zoals het economisch, sociaal en milieubeleid en bestond uit de Europese Gemeenschap, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en Euratom. Samen heetten deze de Europese Gemeenschappen. De tweede pijler was het Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Binnen deze pijler gebeurde de besluitvorming grotendeels intergouvernementeel. De derde pijler heette oorspronkelijk Justitie en Binnenlandse Zaken en later Politiële en Justitiële Samenwerking in Strafzaken en had ook een sterk intergouvernementeel karakter. Asiel- en migratie viel tot het Verdrag van Amsterdam (1997) onder deze pijler. Binnen de derde pijler moest het Europees Parlement wel geraadpleegd worden vooraleer de Raad een beslissing mocht nemen, dit in tegenstelling tot de tweede pijler (Vos, 2008). Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 is de pijlerstructuur afgeschaft.

12




deel van het acquis met de Centraal- en Oost-Europese landen. Deze toepassing toont ons echter dat de geloofwaardigheid en gedetermineerdheid van deze beleidsdomeinen eerder laag was. Wat betreft het Schengen-acquis kwamen de concrete eisen naar de kandidaat-lidstaten pas in 1998 op papier te staan. De EU maakten weinig beloftes wat betreft het lidmaatschap van de Schengenzone en de EU stond overgangsmaatregelen in de toenmalige lidstaten toe om hun arbeidsmarkten te beschermen ten inwijkende werknemers uit de nieuwe lidstaten. België hield nog tot eind april 2009 een overgangsmaatregel in stand om Oost-Europese werknemers van de Belgische arbeidsmarkt weg te houden (Van Overmeiren, 2008). Hoewel het external incentives model anders doet vermoeden, slaagt de EU er wel in om haar extern beleid in deze materie uit te voeren. Grabbe identificeert daarvoor enkele oorzaken. Ten eerste is het mogelijk dat de kandidaat-lidstaten een rationele afweging gemaakt hebben van de korte- en langetermijnkosten van een weigering om dit deel van het acquis over te nemen. De toetreding tot de EU is immers een package deal waarbij het volledige acquis te nemen of te laten is. De onderhandelaars van de EU zitten dus in een sterke positie om harde deals te sluiten met kandidaat-lidstaten. De kandidaat-lidstaten zien zich meestal genoodzaakt de deals te aanvaarden zelfs al zijn deze nadelig voor de nieuwe lidstaten. Ten tweede was en is de issue salience van grenzen- en migratiebeleid zeer hoog in tegenstelling tot bijvoorbeeld het sociaal beleid van een lidstaat. De geringste verandering in de migratie kan een reactie veroorzaken bij de binnenlandse pers in de lidstaten en kan belangengroepen de druk doen opdrijven op de verschillende regeringen. De onderhandelaars drukten bijgevolg sterk op een strikte toepassing van het acquis met betrekking tot grenzen- en migratiebeleid. De kandidaatlidstaat heeft dus geen andere keuze dan aan de eisen van de EU te voldoen, zo niet verliest de kandidaat-lidstaat de mogelijkheid om toe te treden tot de EU. Daarenboven zijn er nog andere incentives voor de kandidaat-lidstaten om het acquis over te nemen. Indien een kandidaat-lidstaat het Schengen-acquis overneemt, dan zal dat land na enkele jaren tot de Schengenzone kunnen toetreden, zij het niet onmiddellijk na de toetreding tot de EU. De EU gebruikt met andere woorden een veelheid aan instrumenten om haar beleid met betrekking tot het migratiebeleid op te dragen aan kandidaat-lidstaten. De Europeanisering van het grenzenbeleid is dan ook een complex proces omdat de beleidsinstrumenten verspreid zijn over de verschillende hoofdstukken van de toetredingsonderhandelingen. Grabbe concludeert ook dat het external incentives model er niet in slaagt het gedrag van de Centraal- en OostEuropese kandidaat-lidstaten tijdens de toetredingsonderhandelingen volledig te verklaren. Ze doet ook een beroep op het lesson-drawing model en het social learning model om andere motieven dan de materiële incentives te identificeren. Grabbe stelt dat verschillende Ministeries van Binnenlandse Zaken in Centraal- en Oost-Europa graag het Schengen-acquis overgenomen zagen omdat dit paste binnen de eigen veiligheidsagenda. Door diens issue salience kreeg het Schengen-acquis ook in de Centraal- en Oost-Europese landen prioriteit op DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




13

de agenda waardoor de plaatselijke regeringen een meer Europees beleid gingen voeren. Dit is een duidelijk voorbeeld van lesson drawing (Grabbe in Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Grabbe ziet ook discrepantie tussen de retoriek en de praktijk van de EU. Tijdens de toetredingsonderhandelingen ging de EU namelijk in tegen één van de basisprincipes van de eengemaakte markt, namelijk het vrij verkeer van arbeid. Toch ondermijnde het toelaten van maatregelen om de arbeidsmarkten van de lidstaten te beschermen de conditionaliteit niet omdat de kans dat de EU een kandidaat-lidstaat weigerde omwille van het in gebreke blijven nog steeds groot was. De EU kon hier dus eisen stellen waar de lidstaten zelf niet aan voldeden. Grabbe concludeert hier uit dat het social learning model hier minder geschikt is om de overname van het Schengen-acquis te verklaren, aangezien het gebrek aan legitimiteit de conditionaliteit niet geschaad heeft. Met betrekking tot het Schengen-acquis slaagt het external incentives model er beter in de dynamieken van het toetredingsproces te verklaren (Grabbe in Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Net als in de Centraal- en Oost-Europese landen na de val van het IJzeren Gordijn ontbrak het aan Turkije ook een werkend asiel- en migratiebeleid (İçduygu, 2000). Historisch gezien kadert het asiel- en migratiebeleid van Turkije perfect in het bipolaire denken van de Koude Oorlog. In 1951 ondertekende Turkije de Conventie van Genève. Deze conventie beperkte de asielverplichtingen tot de vluchtelingen voor de communistische dreiging uit het Oostblok. De eerstvolgende stap naar een uitgebreider asiel- en migratiebeleid was in 1994 toen Turkije zijn status veranderde naar die van transitland. Helaas bleef dit beleid sterk nationaal in plaats internationaal gecoördineerd, wat de effectiviteit ervan niet ten goede kwam. Voorts bleef het asiel- en migratiebeleid verder evolueren binnen de veiligheidsagenda van de Turkse overheid, namelijk met een sterke nadruk op terrorismebestrijding (İçduygu, 2000). Door het opstarten van de toetredingsonderhandelingen en het verschuivende dominante asiel- en migratieparadigma in de EU zelf naar migratiepreventie in derde landen, is de nood aan een effectief beleid in Turkije nog sterker toegenomen (Grabbe in Schimmelfennig & Sedelmeier, 2005). Turkije is namelijk een belangrijk transitland bij de migratie naar Europa. Sinds de jaren 1980 zijn er honderdduizenden asielzoekers via Turkije naar Europa gekomen, ondermeer door de vele crisissen in het Midden-Oosten en Azië (İçduygu, 2000).

3. Onderzoeksvragen, theoretisch en conceptueel model In deze masterproef zullen de dynamieken van het Europeaniseringsproces van het Turkse asiel- en migratiebeleid onderzocht worden aan de hand van het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier. De nadruk van dit onderzoek zal liggen op de Turkse kant van het Europeaniseringsproces. Eerst passen we het external incentives model toe op de 14




verschillende onderdelen van het Europeaniseringsproces van het Turkse asiel- en migratiebeleid. Hierbij bekijken we elk onderdeel in detail. Daarbij komt de nadruk te liggen bij de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU en de domestic adoption costs van het overnemen van Europese regelgeving; dit zijn kosten die de Turkse beleidsactoren moeten opbrengen om de regelgeving door te voeren. De hypothese waarvan hierbij wordt uitgegaan, is dat deze kosten hoog zullen zijn voor Turkije door de aanwezigheid van enkele belangrijke veto players in de politieke arena. Bij de keuze van dit theoretisch model rijzen nog enkele andere belangrijke vragen en hypotheses. Dit onderzoek zal het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier toepassen op het asiel- en migratiehoofdstuk van de toetredingsonderhandelingen van Turkije tot de EU. We hebben hierbij bijzondere aandacht voor wie de veto players zijn in de Turkse nationale politiek en hoe hoog de domestic adoption costs van het Europese asiel- en migratiebeleid zijn. Deze vragen zullen worden beantwoord voor het algemene Europeaniseringsproces van het Turkse asiel- en migratiebeleid en vervolgens ook voor de onderhandeling van het readmission agreement tussen de EU en Turkije. Met deze toepassing zal deze masterproef een antwoord trachten te geven op de vraag waarom het readmission agreement zo lang uitbleef. Deze vraag rijst omdat de verschillende Centraal- en Oost-Europese landen wel sneller suboptimale oplossingen hebben aanvaard zoals een transitieperiode voor visumvrij reizen naar West-Europese landen. Turkije stelt tegenover de ratificering van het readmission agreement visumvrij reizen naar de hele EU voor Turkse staatsburgers. De hypothese luidt hier dat Turkije het readmission agreement niet aanvaard zoals de EU het eist omdat de kosten die er aan verbonden zijn te hoog zijn. Dit onderzoek zal een bevredigend antwoord trachten te geven op de onderzoeksvraag waarom de conditionaliteit van de EU lange tijd niet werkte in het onderhandelingsproces over het readmission agreement. Deze vergelijken we de toepassing van conditionaliteit op de andere domeinen van het Turkse asiel- en migratiebeleid. De hypotheses die in deze verhandeling aan de data getoetst zullen worden, zijn de volgende. Allereerst toetsen we de hypotheses van het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier af aan de data die we zullen verzamelen op basis van het onderzoeksdesign dat uiteengezet zal worden in punt 4. De hypotheses van het external incentives model zijn ten eerste: “de effectiviteit van de regeloverdracht neemt toe als de regels als voorwaarden voor beloningen geformuleerd worden en ze gedetermineerder zijn.” Ten tweede wordt de hypothese dat “de effectiviteit van de conditionaliteit mee verhoogd met de snelheid en de grootte van de beloningen.” Ten derde toetsen we de hypothese dat “de kans op regeloverdracht verhoogt naarmate de geloofwaardigheid van de sancties en beloningen verbonden aan de conditionaliteit groeit.” Tenslotte toetsen we de hypothese dat “de kans op DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




15

een succesvolle regeloverdracht afneemt als er veto players zijn die de kosten die aan die regeloverdracht verbonden zijn inroepen.” Aan de hand van de resultaten uit de toetsing van de voorgaande hypotheses, maken we een vergelijking van de uitkomsten. Vervolgens trachten we een antwoord te vinden op de onderzoeksvraag van deze verhandeling. We gaan na waarom er lange tijd stilstand was wat het readmission agreement tussen Turkije en de EU betreft terwijl de andere domeinen van het asiel- en migratiebeleid wel hervormingen kenden. Daarbij gaan we uit van de hypothese dat de Turkse regering het akkoord niet aanvaardde omdat er belangrijke veto players aanwezig waren in de oppositie die er voor zorgden dat de kosten te hoog opliepen.

4. Onderzoeksdesign Om dit onderzoek empirisch te voeren, zal in dit onderzoek de evolutie van het asiel- en migratiebeleid in Turkije onderzocht worden aan de hand van een discoursanalyse van de verschillende documenten over het toetredingsproces tussen Turkije en de EU. Het gaat hier over de documenten gepubliceerd door de EU en de Turkse politieke en maatschappelijke actoren ter zake. Ten eerste zal de pre-accession strategy van de EU ten aanzien van Turkije geanalyseerd worden. De pre-accession strategy is de strategie van de EU die een kandidaat-lidstaat in staat

moet

stellen

om

zich

zo

goed

mogelijk

te

kunnen

schikken

naar

de

toetredingsvoorwaarden. De accession partnerships of toetredingspartnerschappen zijn de belangrijkste instrumenten in de pre-accession strategies omdat ze de doelstellingen op de korte en middellange termijn vastleggen (De Ridder, 2010). Daarin krijgen we een beeld van de door Turkije te halen doelstellingen. Tot dusver zijn er vier toetredingspartnerschappen voor Turkije uitgegeven door de Europese Raad. Deze vier documenten zullen in de analyse van dit onderzoek opgenomen worden. Vervolgens zullen ook de concrete doelstellingen inzake asiel- en migratie in de Nationale Programma’s voor de Overname van het Acquis communautaire (NPOA) onderzocht worden. De jaarlijkse voortgangsrapporten of Regular Reports van de Europese Commissie over Turkije evalueren de vooruitgang op de doelstellingen uit het NPOA van Turkije (De Ridder, 2010). Deze documenten zorgen voor belangrijke aanwijzingen voor de mate van Europeanisering. De rapporten van 1998 tot 2011 zullen worden geanalyseerd. De voor asiel- en migratie relevante delen van het IPA zullen ook worden geanalyseerd. Dit zijn onder andere gemeenschapsprogramma’s die door middel van financiële steun de kandidaat-lidstaat in staat stellen zijn instellingen te hervormen om de Europese regelgeving over te nemen. Hiermee wordt financiële hulp die de EU biedt om het asiel- en migratiebeleid te hervormen kort bekeken. 16




Wat betreft de Turkse documenten kunnen we met het oog op de toepassing van het theoretisch model mogelijke veto players identificeren in het politiek debat in Turkije aan de hand van de parlementaire commissieverslagen van het Turks parlement en de partijprogramma’s. De te onderzoeken partijprogramma’s zijn de programma’s van de drie grootste, zetelende partijen in het Turkse parlement, namelijk de AKP, de CHP en de MHP.

Door middel van een documentanalyse van deze documenten zal de nodige data verzameld worden om de hypotheses van het theoretisch model te testen. We beschouwen de hypotheses van het external incentives model als de onafhankelijke variabelen. Op de manier krijgen we een zicht op de omstandigheden waarin Turkse elites moeten omgaan met de Europese druk om EU-regelgeving over te namen. De afhankelijke variabele is hier het overnemen van het acquis, het criterium bij uitstek om het slagen van de conditionaliteit van de EU te meten. De mate waarin conditionaliteit een slaagkans heeft, geeft ons een indicatie of een mogelijks falende conditionaliteit van de EU een oorzaak is van de lang aangesleepte onderhandelingen van het readmission agreement. Aan de hand van de bevindingen zal deze masterproef een beeld van het succes van de Europeanisering van het Turkse asiel- en migratiebeleid scheppen en de motivatie van de Turkse regering achter haar weigerachtige positie in de onderhandelingen van het readmission agreement trachten te verklaren. Nu we een duidelijk beeld hebben van wat er in de literatuur reeds geschreven is over de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid van kandidaat-lidstaten en we een duidelijk theoretisch kader afgebakend hebben, is de volgende stap in deze masterproef de documentanalyse zelf. Aan de hand van de documenten hierboven beschreven, is de nodige data verzameld om het external incentives model op het asiel- en migratiebeleid van Turkije toe te passen. De data voor de toepassing van de modellen zal aan de hand van een documentanalyse verzameld worden door na te gaan wat er in de relevante documenten in staat over asiel- en migratie, wat de wetgevende initiatieven waren van Turkije met daarop de reactie van de EUinstellingen, wie de personen of diensten zijn die actief en wat de evolutie is doorheen de jaren. Op basis hiervan kunnen we de kleinere deelvragen oplossen van het external incentives model.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




17

5. Resultaten De evolutie van het Turkse asiel- en migratiebeleid wordt getekend door een reeks pijnpunten. Deze punten zijn er omdat Turkije fungeert als transitland in de illegale migratie richting Europa. De prioriteit die de asiel- en migratiepolitiek in Turkije krijgt, schommelde vaak in het verleden, naargelang de tijdsgeest en de nood aan een goed functionerend beleid. Verschillende humanitaire noodsituaties en politieke omwentelingen in Centraal-Azië en het Midden-Oosten legden de tekortkomingen van het Turkse asiel- en migratiebeleid bloot. Sinds het Ankara-akkoord in 1963, dat het begin van de geïnstitutionaliseerde relaties tussen de toenmalige EG en Turkije inluidde, hebben de beide partners er naar gestreefd de stroom van mensen, hetzij werknemers, hetzij andere migranten zo goed mogelijk te kanaliseren. Artikel 12 e.v. van het Ankara-akkoord liet hiervoor de mogelijkheid door te stellen dat Turkije zich moest inzetten om de vrijheden van de Gemeenschap ook te garanderen. In deze artikelen staat dat de verdragspartijen overeenkomen “zich te laten leiden door de artikelen 48, 49 en 50 ten einde onderling geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen.” Wanneer de Commissie in 1998 de pre-toetredingsstrategie en een eerste voortgangsrapport voor Turkije publiceert, krijgen we een eerste zicht op de werkpunten van Turkije voor de omzetting van het acquis inzake asiel- en migratie. Dit is het eerste instrument van de conditionaliteit dat de EU ingezet heeft in het toetredingsproces van Turkije tot de EU (Europese Commissie, 1998a). Een mogelijk probleem voor de conditionaliteit van de EU zijn de Turkse ambities op het vlak van buitenlandse politiek. Turkije wil hierbij zijn rol van regionale grootmacht uitspelen tegenover zijn buurlanden op de Balkan, de Kaukasus, in het Midden-Oosten en bij uitbreiding zelfs Centraal-Azië. Tot nog toe is echter gebleken dat dit voor het asielbeleid weinig of geen problemen oplevert en dat de regerende AKP zich inzet om een Europees asielbeleid in te passen in de buitenlandse politiek. De AKP zoekt hierbij een evenwicht tussen de eigen partijpolitieke ambities die streven naar een Turkije dat een regionale grootmacht wordt en de eisen van de EU inzake asielbeleid. In hun partijprogramma dat dateert van 2001 staat dat “het geopolitieke doel van Turkije een veelheid van samenwerkingen niet in de weg staat” en dat “Turkije de relaties met de EU en de Europese landen verder prioriteit zal geven” (vertaald uit het Turks) (Adalet ve Kalkınma Partisi, 2001, pp. 56-58). Het nastreven van de eigen geopolitieke ambities zou een vorm kunnen aannemen die er voor zorgt dat het asiel- en migratiebeleid van Turkije weer van het acquis wegdrijft. In het Turkse visumbeleid is er een voorbeeld van een dergelijke negatieve ontwikkeling bij het toekennen van visumvrij reizen aan landen op de negatieve visumlijst van de EU. Een 18




achteruitgang in de Europeanisering is dus mogelijk in het brede domein van asiel en migratie. De algemene, moeizame vooruitgang van de toetredingsonderhandelingen hebben echter voor een groeiend euroscepticisme gezorgd bij de Turkse politiek en de publieke opinie. Doordat de EU de figuurlijke gouden wortel zeer ver vooruitgestoken heeft, creëert de EU de indruk dat het lidmaatschap nooit of slechts op lange termijn zal toegekend worden. Deze algemene onzekerheid over het lidmaatschap verzwakt de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU. Dit draagt er ook tot bij dat de asielregelgeving vertraging oploopt. Bovendien zorgde de economische bloei in Turkije voor een groeiend zelfvertrouwen (Yılmaz, 2011). Dit heeft gevolgen voor de voortgang van het toetredingsproces. Sinds 2005 merkt de Commissie in haar voortgangsrapporten een vertraging van de hervormingen op. Turkije blijft wel de hervormingen op de agenda zetten, maar in de praktijk blijven belangrijke dossiers liggen zoals bijvoorbeeld de geografische beperkingen op de Conventie van Genève van 1951 en de stemming van de nieuwe asielwet. In de instrumenten van conditionaliteit die de EU gebruikt om kandidaat-lidstaten aan te zetten tot actie, verdelen de verschillende EU-instellingen het acquis op in verschillende hoofdstukken. De aandacht gaat in deze masterproef naar het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken. Asiel- en migratie maken deel uit van dit hoofdstuk en bestaan op hun beurt uit verschillende onderdelen, namelijk asiel (1), migratie (2), visumbeleid (3), grenzenbeleid (4) en het readmission agreement met de EU (5). Deze masterproef neemt deze indeling mits enkele kleine aanpassingen over van de voortgangsrapporten van de Commissie. Dit zijn tevens de hoofdthema’s waarin men in de literatuur en de wetgeving over asiel- en migratiebeleid het beleidsdomein opsplitst. Aan de hand van de eerder vernoemde onderdelen, passen we het external incentives model toe op het asiel- en migratiebeleid van Turkije. Elke toepassing wordt ook afgesloten met een tussenbesluit en een schematische voorstelling van het resultaat van elke toepassing. Dit geeft ons per domein een klare kijk op de eigenschappen van de conditionaliteit van de EU.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




19

5.1.

Asiel

Het creëren van een goed functionerend asielbeleid maakt al sinds 1998 deel uit van de conditionaliteit van de EU. Hoewel asiel nog geen expliciete vermelding kreeg in de pretoetredingsstrategie van de Commissie uit 1998, zit het impliciet vervat in de doelstellingen van de strategie. De Commissie verwachtte van Turkije dat het onder meer het acquis zou overnemen en dat het zou participeren in verschillende gemeenschapsprogramma’s van de EU (Europese Commissie, 1998a). De EU verwachtte dus impliciet dat Turkije ook zijn asielbeleid zou hervormen, verenigbaar met het acquis. De door de EU geëiste hervormingen kunnen we in twee categorieën opdelen, namelijk de nood aan een upgrade van het bestaande Turks asielbeleid naar Europees model en de verdere uitbouw van de bevoegde instellingen en wetgeving (Baklacıoğlu, 2010). Uit de documentanalyse die aan deze verhandeling voorafging, is gebleken dat het asielbeleid van Turkije in de voortgangsrapporten van de Commissie geen noemenswaardige evolutie in positieve of negatieve zin kent. De aandacht voor asiel schommelt weliswaar, maar het onderwerp blijft voor de Commissie één van de belangrijke pijlers van het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken. De Commissie bestempelde de evolutie van het Turkse asielbeleid tussen 1998 en 2011 van beperkt tot matig positief maar blijft telkens enkele zaken aanhalen die Turkije nog moet hervormen. Sommige jaren waren sleuteljaren vol verandering zoals 2003, terwijl andere jaren gekenmerkt werden door een vertraging van de hervormingen zoals 2007. Er zijn twee zaken die vanaf het eerste rapport in 1998 tot in het rapport van 2011 voorkomen. Ten eerste de geografische beperkingen op de Conventie van Genève van 1951 die Turkije nog steeds in stand houdt met betrekking tot asielzoekers. Deze tweedeling betekent dat vluchtelingen uit niet-Europese landen niet automatisch aanspraak kunnen maken op het statuut van asielzoeker in Turkije. De geografische beperkingen op de Conventie van Genève van 1951 zijn een restant uit de Koude Oorlog en de Commissie hamert al sinds haar eerste rapport in 1998 op de afschaffing ervan. Een tweede terugkerend punt is de ontoereikende administratieve capaciteit van de Turkse instellingen om de vluchtelingenstromen die een transitland als Turkije te verwerken krijgt, aan te kunnen (Europese Commissie, 1998b). In de andere onderdelen van de toepassing in deze masterproef zal de ontoereikende administratieve capaciteit een terugkomend heikel punt blijken. De NPOA’s van 2003 en 2008 voorzagen een tijdskader met daarin afspraken over het omzetten van het acquis in Turkse wetgeving. Uit de vergelijking tussen de legislatieve stappenplannen in de NPOA van 2003 en 2008, zien we dat de meeste Europese 20




wetsvoorstellen die Turkije in 2003 ter overname naar voor schoof, in 2008 niet meer voorkomen. De overname van delen van het acquis is met de uitvoering van de NPOA’s op formeel vlak deels gebeurd. De legislatieve kant van de overname van het acquis blijft ongewijzigd met de asielwet die in 2008 nog steeds niet bestond. Turkije voerde vooral hervormingen door op het terrein en aan de implementatie van de bestaande regels zodat deze verenigbaar zouden zijn met het acquis. De Commissie bevestigt deze vaststelling. Er komen verschillende voorbeelden in de voortgangsrapporten voor van Europese regelgeving die formeel overgenomen is door Turkije, maar waarvan de Commissie de uitvoering voor de status van Turkije als transitland als ontoereikend evalueert. Sinds het eerste voortgangsrapport in 1998 eiste de Commissie de oprichting van een instelling die een nieuw, met het acquis verenigbaar asielbeleid zou uitstippelen en zou waken over de goede uitvoering van het asielbeleid. Toch duurde het tot 2008 vooraleer Turkije een speciale cel asiel oprichtte binnen het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Een ander voorbeeld van een formele overname die lange tijd zonder praktische uitwerking bleef, was het ontbreken tot 2008 van een orgaan dat verantwoordelijk is voor de opvang van asielzoekers zelf. Dit werd vanaf 2008 gedeeltelijk opgelost door de oprichting van een dergelijk orgaan in gang te zetten. Zoals hierboven reeds vermeld, stelde Turkije in de NPOA van 2003 voorop dat de asielwet er tegen 2005 moest komen (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). In de NPOA van 2008 komt de creatie van een algemene asielwet nog steeds voor tussen de doelstellingen. In theorie zouden we kunnen aannemen dat Turkije zich aan de stappenplannen zou houden, maar in de praktijk merken we dat de asielwet die reeds in 2005 in voege moest treden, in de NPOA van 2008 eerst uitgesteld werd tot 2010 (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). In het voorjaar van 2012 stellen we vast dat de wet nog steeds niet in het parlement geraakt is ondanks het Turks Nationaal Plan voor de Overname van het EU Acquis over Asiel en Migratie van 2005 dat een uitgewerkte strategie bevat om het acquis te implementeren. De in 2008 opgerichte cel asiel bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft ondertussen wel een wetsontwerp opgemaakt. Het ontwerp is echter nog niet aan bijkomende parlementaire commissies toegewezen om het voorbereidende werk te kunnen uitvoeren. Verwacht wordt dat naast de commissie Justitie, die de leiding neemt, ook de commissies Binnenlandse Zaken en Sociale Zaken het ontwerp onder handen zullen nemen. We kunnen dus opmerken dat er een verschil is tussen wat er in de NPOA’s voorgesteld werd en de politieke realiteit. In de rapporten van de Commissie zien we dit gereflecteerd in de blijvende aandachtspunten inzake asiel.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




21

Nu we enige achtergrondinformatie verzameld hebben over het asielbeleid in Turkije op basis van de documentanalyse van de voortgangsrapporten van de Commissie, kunnen we overgaan tot de toepassing van het external incentives model op het onderdeel asiel van het toetredingsproces van Turkije. Wat het external incentives model toetst, is de kans op succes van de conditionaliteit van de EU om de kandidaat-lidstaat er toe aan te zetten het EU-regels over te nemen. Wanneer we de voortgangsrapporten van de Commissie en NPOA’s bekijken, zien we verschillende, soms tegengestelde visies op het succes van de conditionaliteit van de EU. Op de vraag in hoeverre de conditionaliteit succesvol is en het acquis dus overgenomen is in Turkije, kunnen we geen eenvoudig antwoord geven. In 2011 zag de Commissie zoals hierboven vermeld nog steeds dezelfde grote problemen als in 1998. Voorlopig stellen we vast dat Turkije de delen van de asielwetgeving, vooral formeel overnam. De wetgevende initiatieven die Turkije nam, betroffen vooral een reeks van maatregelen die op het terrein de uitwerking van de bestaande Turkse wetgeving moesten verzekeren. Een alomvattende, op het acquis gestoelde asielwet bleef echter uit (Europese Commissie, 2011b). In het volgende deel volgt de toepassing van het external incentives model op de informatie die verzameld werd met behulp van de documentanalyse. De toepassing bestaat uit de toetsing van verschillende factoren, namelijk de gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit van de EU, de snelheid en de grootte van de beloning die de EU beloofd, de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU en het bestaan van veto players en domestic adoption costs in het kandidaat-land. De gedetermineerdheid van de voorwaarden van de EU-conditionaliteit De eerste factor van het external incentives model is de gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit van de EU. Belangrijk hier zijn de eisen die de EU stelt. Hoe duidelijker en concreter de eisen van de EU zijn, des te kleiner is de marge die de kandidaat-lidstaat heeft bij de overname van de EU-regels en des te groter de kans op succes is van de EU-conditionaliteit (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Als deel van het acquis liggen de voorwaarden voor de overname van de Europese regelgeving inzake asiel vast in de zin dat Turkije het acquis en dus ook de asielregelgeving volledig moet overnemen en toepassen om lid van de EU te kunnen worden. Het asielbeleid dat de EU-lidstaten onder andere onder de vorm van de Dublinconventie5 in 1990

























































 5

De Dublinconventie van 1990 was een intergouvernementeel akkoord waarmee de lidstaten een procedure opzetten om een asielzoeker aan een bepaald land toe te wijzen. Dit land handelt de asielprocedure dan verder af. Deze procedure moest het asielshoppen tegengaan. De toewijzing van de lidstaat gebeurt op basis van de volgende criteria: het beginsel van gezinseenheid, het beginsel van de

22




overeengekomen waren en in 1997 hadden ingevoerd, was eind de jaren 1990 nog grotendeels een verzameling intergouvernementele initiatieven zoals bilaterale akkoorden, resoluties, conclusies van toppen, enzovoort (Lavenex, 2001b). Dit komt doordat het asiel- en migratiebeleid in de jaren 1990 nog niet tot de communautaire pijler van de EU behoorde. Vooral door de uitbreiding naar de Centraal- en Oost-Europese landen was de nood om het acquis vast te leggen sterk gegroeid. Dit om de Centraal- en Oost-Europese landen duidelijke voorwaarden te kunnen verschaffen. In 1999 slaagde de EU er in om het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken van het acquis tot op een bepaalde hoogte te concretiseren (Lavenex, 2001a). Wat de Europese asielregelgeving betreft, gaat het over een aantal minimale voorwaarden waar het asielbeleid moet aan voldoen en een aantal beperkende maatregelen voor de asielprocedures. Deze moeten gezien worden vanuit een logica waarin veiligheid prioritair is. Asiel kan immers gekoppeld worden aan de vier vrijheden van de Unie. In haar artikel The Europeanization of Refugee Policies geeft Lavenex (2001b, p. 860) een overzicht van de eerder vermelde beperkende maatregelen voor de asielprocedures in EU-lidstaten. Dit zijn maatregelen waarmee de lidstaten de stroom van asielzoekers wilden controleren en indien mogelijk verlichten. Het zijn met andere woorden maatregelen die het asielbeleid verstrengen. Stadium van de asielprocedure

Maatregelen

1. Beperking van de toegang tot

•

Visumbeleid

EU grondgebied

•

Binnenbrengen van vluchtelingen sanctioneren

•

Opvang van asielzoekers in eigen regio

•

‘First host country’-regel in de Schengen- en

2. Beperking van de toegang tot asielprocedures

Dublinconventie

3. Bepaalde veiligheden in de

•

‘Safe third country’-regel

•

Regels vastleggen voor ‘duidelijk onterechte’

procedure afbouwen

asielaanvragen •

‘Safe country of origin’-regel

4. Bescherming opbouwen buiten

•

Tijdelijke bescherming

de Conventie van Genève

•

Opvang van asielzoekers in eigen regio

5. Verbetering van de terugstuur-

•

Readmission agreements

faciliteiten
































































































































































 afgifte van verblijfsvergunningen of visa, illegaal verblijf en illegale binnenkomst, legale binnenkomst in een lidstaat, asielverzoek ingediend in de transitzone van een luchthaven in een lidstaat. Een lidstaat kan ook een asielprocedure naar zich toetrekken op basis van humanitaire redenen. In 1997 trad de conventie in werking. Op 18 februari 2003 goot de Raad de Dublinconventie in Europese wetgeving onder de vorm van de verordening Dublin II (Europa, 2009b). DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




23

Het asielbeleid van de EU bestond tot 2008 niet uit één overkoepelend beleid maar 27 verschillende vormen van asielbeleid die binnen de marges die het acquis toeliet van elkaar verschilden. In 2005 bestond het asiel-acquis uit 18 stukken Europese wetgeving. Deze wetten bevatten echter enkel doelstellingen waartoe de 25 toenmalige lidstaten van de EU zich zouden verbinden. Dit creëerde een zekere discretionaire ruimte voor kandidaat-lidstaten zoals Turkije (T.C. İçişleri Bakanlığı, 2005). Met het Europees Pact over Immigratie en Asiel breidden de 27 lidstaten van de EU in 2008 de vroegere doelstellingen uit. Het doel was een Europe of asylum zouden oprichten (Raad van de Europese Unie, 2008b). Dit Pact draagt echter geen concrete wetgevende initiatieven in zich. Het Pact verzamelt een aantal voorwaarden en een aantal doelstellingen waaraan de EU-lidstaten willen voldoen met hun asielbeleid. Elk land behield dus een zekere marge om een eigen asielbeleid op te bouwen of verder te zetten. Dit betekent dat de voorwaarden waaraan Turkije als kandidaat-lidstaat moet voldoen niet concreet zijn, maar enkel een bepaald resultaat voorschrijven. Dit verzwakt de mate waarin de voorwaarden voor de overname van het acquis vastliggen. De Commissie stelt wel bepaalde, duidelijke afgebakende eisen inzake het Turks opvangbeleid en de administratieve capaciteit van de bevoegde instellingen waaraan Turkije moet voldoen. De Commissie doet deze aanbevelingen voor een goede toepassing van het acquis. Dit is één van de toepassingen van conditionaliteit waaraan Turkije moet voldoen om op termijn lid te kunnen worden van de EU. Door de concrete voorstellen van de Commissie neemt de mate waarin de voorwaarden vastliggen toe. Als we de hypothese dat regeloverdracht sneller gaat als er een sterke, duidelijke voorwaarde en een beloning is, aan Turkije toetsen dan zien we een haperende regeloverdracht in Turkije. De voorwaarden voor het asielbeleid zijn niet afgebakend genoeg en de incentive die er aan verbonden is, weegt niet zwaar genoeg door om Turkije aan te zetten tot een snellere invoering van een asielwet naar Europees model. Snelheid en grootte van de beloning In het asieldossier is de grootte en de snelheid van de beloning van ondergeschikt belang omdat het gaat over een bevroren hoofdstuk van het acquis in de toetredingsonderhandelingen met Turkije. Dit houdt in dat de EU de beloning van het lidmaatschap niet op korte termijn zal toekennen. Verder ontvangt Turkije steunt via het IPA en neemt Turkije deel aan verschillende gemeenschapsprogramma’s, dit zijn de enige financiële beloningen die de EU op korte termijn toekent of kan toekennen. We kunnen besluiten dat de snelheid en de grootte dus geen bevorderende factor in de overname van de Europese asielregelgeving.

24




We gaan in het volgende deel van de toepassing, namelijk het criterium van de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU, dieper in op de steun die Turkije ontvangt in het kader van het toetredingsproces en de Turkse deelname aan de gemeenschapsprogramma’s van de EU. Hoe geloofwaardig is de conditionaliteit die de EU toepast? Met de geloofwaardigheid van de conditionaliteit bedoelen Schimmelfennig en Sedelmeier (2004) de mogelijkheid van de EU om sancties te heffen bij het in gebreke blijven van de kandidaat-lidstaten en de mogelijkheid om de beloningen effectief toe te kennen. Wat de geloofwaardigheid van de EU-conditionaliteit in het beleidsdomein van asiel betreft, kunnen we stellen dat die op het eerste zicht gelijklopend is met de geloofwaardigheid van de conditionaliteit die de EU uitoefent in de andere hoofdstukken van het acquis. Naast de gouden wortel van het EU-lidmaatschap, spelen in het beleidsdomein van asiel echter vooral de financiële beloningen van de deelnames aan de gemeenschapsprogramma’s van de EU die openstaan voor kandidaat-lidstaten een rol. Wat deze deelname betreft, heeft de EU een hefboom in de vorm van financiële steun in handen om de kandidaat-lidstaat aan te zetten tot hervormingen. De geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU is ook de mogelijkheid van de EU om de kosten die er aan verbonden zijn te dragen. De bijdrage die Turkije ontvangt voor zijn deelname in het kader van het IPA is eerder beperkt en vormt geen moeilijkheid voor de EU. Ook de mogelijkheid voor de EU om de beloningen zonder bijkomende kosten voor de EU zelf in te trekken, houdt voor het Turkse asielbeleid tot op heden stand omdat de toetredingsonderhandelingen zich in 2012 nog steeds in een initieel stadium bevonden. Wegens diverse politieke redenen in de Unie zelf, zijn verschillende hoofdstukken van het acquis, waaronder het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken, geblokkeerd. Eventuele gemaakte en dus verloren kosten om over te gaan tot de toetreding van Turkije tasten de geloofwaardigheid van de conditionaliteit nog niet aan omdat er officieel geen vooruitgang geboekt kan worden. De Commissie werkt in de feiten echter verder samen met Turkije om het aan te zetten tot het overnemen van het acquis. Onrechtstreeks halen de lidstaten van de EU ook voordeel uit de toepassing van het acquis in de kandidaat-lidstaat. In het geval van het asielbeleid kan een goed functionerend beleid in een transitland als Turkije een verlichting van de lasten voor de landen van bestemming betekenen. Sommige vluchtelingen zullen dan reeds in Turkije asiel kunnen aanvragen. In elk geval zal Turkije als mogelijk lid van de EU een goed functionerend asielbeleid nodig hebben omdat Turkije omwille van zijn relatieve politieke en economische stabiliteit en zijn geografische ligging in het Midden-Oosten in de toekomst een belangrijk land van DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




25

bestemming en een aanzuigpunt richting Europa zal blijven voor vluchtelingen en asielzoekers. Het voordeel voor de EU-lidstaten is een verzwakkende factor voor de conditionaliteit van de EU omdat het de eenzijdigheid van de voordelen van het overnemen van het acquis aantast. Als we de hypothese die aan de geloofwaardigheid van de conditionaliteit verbonden is op asiel toepassen, zien we dat de EU minder succesvol is in het hardmaken van de geloofwaardigheid van de sancties indien Turkije in gebreke blijft. De domestic adoption costs en veto players De laatste set criteria die deel uitmaken van de toepassing is de combinatie van domestic adoption costs en veto players. Domestic adoption costs zijn de kosten die een kandidaatlidstaat moet maken om regels van de EU over te nemen. Een veto player is een actor uit de binnenlandse context van een kandidaat-lidstaat wiens goedkeuring nodig is om het bestaande status-quo te veranderen (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). In het geval van Turkije zorgt de afwezigheid van een functioneel asielbeleid er voor dat de kosten van het EU-lidmaatschap sterk oplopen door de grote nood aan nieuwe wetgeving, nieuwe instellingen, hervormingen van de bestaande structuren en investeringen. Deze initiatieven hebben allemaal een bepaalde kost voor Turkije. Het oprichten van nieuwe instellingen en het hervormen van de bestaande instellingen zorgt er voor dat bepaalde diensten binnen de Turkse overheid aan macht zullen winnen en bepaalde diensten macht zullen verliezen. Wat een mogelijk verlies aan welvaart en kansen kan betekenen voor Turkije zijn de investeringen die de EU eist. In het NPOA van 2003 stonden 16 legislatieve initiatieven op de planning om de Turkse wetgeving in lijn te brengen met het acquis wat betreft asiel. Om de overgenomen wetgeving ook in de praktijk uit te voeren, begrootte Turkije voor de periode 2003-2007 een budget van € 87.150.000 (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). In 2008 stonden nog 3 wetsontwerpen in het NPOA om een goede uitvoering van de asielwet te kunnen garanderen. Voor de periode 2008-2011 begrootte Turkije € 100.510.000 voor de verdere goede uitbouw van het asielapparaat in Turkije. Turkije ontvangt hiervoor echter grote financiële bijdragen van de EU (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). Het Turkse deel van de investeringen betekent een mogelijk welvaartsverlies en een opportunity cost aangezien deze budgetten elders uitgegeven konden worden, indien de EU de investeringen waarvoor ze bedoeld zijn niet zou eisen. Er moet wel aan toegevoegd worden dat de financiële bijdragen van de EU het Turkse bedrag ver overstijgen en het EU-

26




lidmaatschap en zijn voordelen de verliezen aan welvaart en kansen die in het asielbeleid gemaakt worden, hoogstwaarschijnlijk sterk compenseert. Door de verkiezingen van 12 juni 2011 heeft de parlementaire behandeling van de Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu of de Vreemdelingen- en Internationale Beschermingswet echter vertraging opgelopen. Het Turkse parlement heeft tot op heden noch in de commissie Binnenlandse Zaken noch in de plenaire vergadering over het wetsvoorstel van het Turkse Ministerie van Binnenlandse Zaken gedebatteerd. Op 3 mei 2012 diende de AKP-fractie het wetsvoorstel officieel in (Adalet ve Kalkınma Partisi, 2012). We kunnen de standpunten van de verschillende actoren buiten de AKP op dit moment enkel achterhalen aan de hand van officiële reacties van de politieke partijen. Voor de volledigheid vermelden wij hier ook de reacties van de grootste oppositiepartijen, CHP en MHP, en enkele organisaties uit het middenveld. Gezien de AKP sinds 2002 met een absolute meerderheid regeert, is de kans dat deze actoren als veto players kunnen optreden klein. Vanuit de CHP is er tot op heden weinig officiële reactie gekomen op de wet, hoewel verschillende leden van de CHP waaronder voorzitter Kılıçdaroğlu hun afkeer voor de wet hebben laten blijken. Ali Başkaraağaç, de CHP-burgemeester van het stadje Ayaş, reageerde met een hongerstaking om het opzetten van een vluchtelingenkamp in zijn stad te voorkomen. Başkaraağaç meent dat de manier waarop de regering asielopvang zal regelen niet de geschikte manier is om een goed opvangbeleid op te zetten. De AKP-regering wil namelijk vluchtelingenkampen opzetten in het binnenland van Turkije. CHP-voorzitter Kılıçdaroğlu vindt dat tentenkampen enkel een tijdelijke oplossing zijn in de grensprovincies waar veel vluchtelingen Turkije binnenkomen (Cumhuriyet Halk Partisi, 2011). De MHP heeft tot op heden geen officiële reactie gegeven op de komende asielwet. Vooral vanuit het middenveld is er grote kritiek te horen op de Vreemdelingen- en Internationale Beschermingswet. Verschillende organisaties die zich inzetten voor de rechten van vluchtelingen en asielzoekers hebben hun ongenoegen over de wet laten blijken. De Turkse afdeling van Amnesty International vindt de wet te beperkt en verschillende holebiorganisaties in Turkije hebben al gewezen op het feit dat de wet discriminatie op basis van seksuele geaardheid niet letterlijk vermeld en de deur dus openzet voor dergelijke discriminatie (Amnesty International, 2012). Deze organisaties uit het middenveld hebben echter weinig of geen politieke invloed om hen als echte veto players te kunnen bestempelen. De hypothese stelt hier dat de waarschijnlijkheid waarmee regelgeving overgenomen wordt, kleiner is naarmate er meer veto players zijn die domestic adoption costs inroepen. In het DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




27

geval van het asielbeleid zijn er geen belangrijke veto players aanwezig na 2002. Voor 2002 zat de rechtse MHP nog in de regering, waarmee ze de rol van veto player kon uitspelen. Na 2002 haalde de in 2001 opgerichte AKP de absolute meerderheid van de zetels. Zo werden mogelijke veto players, namelijk CHP en MHP, overbodig bij het nemen van politieke beslissingen over het asielbeleid. De spelers uit het middenveld die een rol van veto player kunnen spelen, hebben in het besluitvormingsproces geen inspraak. Wat de domestic adoption costs en de veto players betreft, zien we geen duidelijk antwoord op de hypothese. Enerzijds zijn er belangrijke kosten verbonden aan de conditionaliteit voor asiel, anderzijds zijn er weinig tot geen veto players die de kosten kunnen inroepen om de hervormingen een halt toe te roepen. De EU-conditionaliteit is door de afwezigheid van machtige veto players versterkt. Tussenbesluit De voorwaarden van de conditionaliteit van de EU lagen bij de erkenning van Turkije als kandidaat in 1999 lang niet vast voor asiel, waardoor de effectiviteit van de conditionaliteit gehinderd was. Pas na 2008 schiep de EU meer duidelijkheid omtrent asiel, wat de conditionaliteit bevorderde. De verbinding van de hervormingen in het asielbeleid aan het volwaardig lidmaatschap hebben er voor gezorgd dat Turkije niet snel een beloning voor een goed functionerend asielbeleid zal ontvangen. Turkije ontvangt wel financiële steun van de EU voor de investeringen die de overname van het acquis vereist. Dit zijn op korte termijn instrumenten die de EU kan inzetten in haar conditionaliteit. De snelheid en de grootte van de beloning spelen in het asielbeleid dus geen eenduidige rol. De geloofwaardigheid van de conditionaliteit is op de lange termijn sterk beknot in het domein van asiel. Turkije krijgt vooralsnog geen zekerheid van de EU dat het effectief aanvaard zal worden als lid. Op korte termijn steunt de EU via het IPA Turkije bij zijn investeringen om het acquis te implementeren. De geloofwaardigheid van de EU is dus enerzijds geschaad op lange termijn door de bevriezing van de verschillende hoofdstukken van de toetredingsonderhandelingen. Daarentegen is de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU op korte termijn groot omdat de EU haar beloningen zonder grote kosten kan intrekken. Bovendien zijn de bedragen die de EU uitkeert in verhouding tot het totale budget van de EU eerder klein. Een bevorderende factor voor de conditionaliteit van de EU is de afwezigheid van sterke veto players in Turkije wat betreft asielbeleid. Ook de afwezigheid van significante kosten bij binnenlandse spelers, draagt hiertoe bij. Anderzijds heeft de opportunity cost van de investeringen die Turkije moet doen, mogelijk een negatief effect op de conditionaliteit indien

28




deze niet gecompenseerd zou worden door de voordelen van het EU-lidmaatschap. In het geval van asiel krijgt Turkije een veelvoud van het eigen geïnvesteerde bedrag van de EU. In tabel 2 krijgen we een overzicht van de resultaten van de toepassing van het model op het Turkse asielbeleid. Een plusteken betekent dat het criterium een bevorderend effect had op de conditionaliteit van de EU en een minteken wijst op een negatieve invloed. Indien er in de data geen eenduidig antwoord te vinden was, kreeg het criterium zowel een plus- als een minteken. Deze legende geldt ook voor de tabellen 3 tot en met 6. Tabel 2: schematische voorstelling van de toepassing op asiel: Criterium

Uitkomst

Gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit Snelheid en grootte van de beloning

+/+/-

Geloofwaardigheid van de conditionaliteit

-

Veto players

+

Domestic adoption costs

-

5.2.

Migratie

Het tweede onderdeel van het asiel- en migratiebeleid waar we het external incentives model gaan toepassen, is het migratiebeleid. We schetsen eerst de situatie van het Turkse migratiebeleid bij het begin van het toetredingsproces van Turkije. Daarbij linken we de verschillenden initiatieven die Turkije nam met de voortgangsrapporten van de Commissie. We bekijken ook de eisen die de Commissie doorheen de jaren stelde. Daarna toetsen we de verschillende hypotheses van het external incentives model aan de context waarin de Europeanisering van het Turkse migratiebeleid plaatsvindt. In de pre-toetredingsstrategie van 1998 neemt migratie reeds een prominente plaats in binnen de aanbevelingen voor institutionele samenwerking en politieke dialoog. De Commissie benadrukte toen “de nood aan een actieve samenwerking met Turkije inzake immigratie.” (Europese Commissie, 1998a). In 1998 was de instroom van Iraakse vluchtelingen via Turkije immers een acuut probleem met Operatie Woestijnvos in december 1998 als triest hoogtepunt.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




29

Belangrijk is het feit dat Turkije tot op heden geen juridische definitie kent voor “illegale immigrant”. Dit resulteert in een belangrijke belemmering in de bestrijding van illegale immigratie via de rechtbanken. Kaya (2008) schrijft in zijn artikel Counting the Uncountable dat de Turkse staat iemand als illegale immigrant bestempelt wanneer ze een overtreding plegen tegen de paspoort-, visum-, vestigings- of werkvergunningswetgeving. Het Turks Ministerie van Binnenlandse Zaken verdeelt migranten ook aan de hand van deze definitie in verschillende categorieën. Wanneer we de voortgangsrapporten van de Commissie bekijken, zien we een belangrijke mate van aandacht voor de strijd tegen de illegale immigratie. De EU eist dat Turkije haar asiel- en migratiebeleid op die manier hervormt dat de migratiestromen naar Europa zouden afnemen en beter beheersbaar worden in de landen aan de buitengrenzen van de Unie. De Commissie doet hierbij enkele algemene aanbevelingen zoals het versterken van de bevoegde diensten of het nemen van wetgevende initiatieven die de status van illegale immigranten naar en via Turkije regelt. De Commissie specificeert evenwel niet de precieze inhoud en uitvoering deze aanbevelingen hebben. Deze aanbevelingen van de Commissie zijn in deze geen versterkende factor. Vanaf het eerste voortgangsrapport in 1998 is de strijd tegen de illegale immigratie één van de belangrijkste prioriteiten. De Commissie klaagt sinds 1999 in haar voortgangsrapporten aan dat Turkije zich te weigerachtig opstelt om bij te dragen aan internationale initiatieven inzake migratie, hetzij legaal, hetzij illegaal. De Commissie evalueerde de inspanningen van Turkije matig positief tot 2002. In dat jaar nam Turkije belangrijke stappen op het terrein in de strijd tegen de illegale immigratie. Turkije verhoogde het aantal personeelsleden bij de politiediensten in de grensprovincies en in de grensposten. Het percentage tijd en middelen die de Turkse kustwacht investeert in het controleren en bestrijden van illegale immigratie liep in 2002 op tot 70% (Europese Commissie, 2002). In 2002 was de landgrens tussen Griekenland en het Europees deel van Turkije één van de voornaamste oversteekplaatsen voor illegale immigranten. In 2010 publiceerde Frontex cijfers die stelden dat 45% van de illegale immigranten die de EU trachten binnen te komen aan de landgrens tussen Griekenland en Turkije worden ontdekt (Frontex, 2010). Tot op heden blijft Turkije een belangrijk transitland voor illegale immigranten. Grafiek 1 toont de evolutie van het aantal opgepakte illegale immigranten in Turkije. Door de uitbouw van het asielapparaat en de verbeterde opleiding van het personeel in de verschillende overheidsdiensten die werken in het domein van de migratie steeg de controle op de migratiestromen via Turkije. De doorheen de jaren verbeterde grensbewaking heeft er voor gezorgd dat het aantal sinds de piek van een kleine 100.000 opgepakte illegalen in 2000 terugliep tot 32.667 opgepakte 30




illegalen in 2010 (Europese Commissie, 2011b).

100000
 94514
 92365
 90000


82825


80000
 70000
 56219


60000


61228


64290
 65737
 57428


51983


50000
 40000


34345
 32667


30000
 20000
 10000
 0
 2000
 2001
 2002
 2003
 2004
 2005
 2006
 2007
 2008
 2009
 2010


Grafiek 1: de evolutie van het aantal aangehouden illegale immigranten in Turkije sinds 2000. (Bron: De voortgangsrapporten 2000-2010 van de Europese Commissie)

Vanaf 2002 namen de voortgangsrapporten van de Commissie algemeen in grootte toe. De rapporten werden gedetailleerder waardoor ook de aandacht voor het migratiebeleid van Turkije toenam. In Turkije en Griekenland trad in datzelfde jaar het readmission agreement in werking. Op de specifieke implicaties die dit heeft op het toetredingsproces van Turkije, keren we later terug in het deel over de readmission agreements met derde landen. Het akkoord betekent tussen Griekenland en Turkije het begin van de samenwerking in de preventieve bestrijding van illegale migratie via de land- en zeegrenzen tussen de twee buurlanden (Europese Commissie, 2002). In 2011 evalueerde de Commissie de vooruitgang die Turkije gemaakt had als eerder beperkt. De wetgeving die Turkije in de NPOA van 2003 reeds aankondigde voor 2005 en in de NPOA van 2008 voor 2011, namelijk de Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu of de Vreemdelingen- en Internationale Beschermingswet, is tot op heden nog niet bediscussieerd in de Commissie Justitie van het Turkse parlement. De Commissie ziet wel dat het proces in aanloop naar de realisatie van de wet een transparant proces is met consultaties van het middenveld, de Internationale Organisatie voor Migratie, de UNHCR en de Commissie zelf (Europese Commissie, 2011b).

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




31

Het Turkse parlement zette begin 2003 een grote stap naar een betere regeling van de economische migratie naar het land. Met wet 4817 kwam er een alomvattende wetgeving om het statuut van buitenlanders die werken of wensen te werken in Turkije vast te leggen. Bovendien bepaalde deze wet ook de criteria die aan het toekennen van een werkvergunning verbonden zijn. Voor het eerst ontstond er een centraal systeem dat bevoegd is over deze categorie van immigranten. Daarnaast schiep deze wet ook een speciaal statuut voor vluchtelingen die werken in Turkije. In september 2003 kwam er bijkomende wetgeving om de correcte uitvoering van wet 4817 te verzekeren. Een belangrijk initiatief van Turkije was het reeds vermelde Turks Nationaal Actieplan voor de overname van het EU Acquis op het vlak van Asiel en Migratie in 2005. Turkije stelde daarbij specifiek de nodige maatregelen voor op het vlak van migratie (T.C. İçişleri Bakanlığı, 2005). In 2006 vaardigde de Turkse regering een uitvoeringsbesluit uit om het Nationaal Actieplan te implementeren, dit blijft tot op heden de enige wetgeving die alomvattend is wat betreft migratie. De Commissie evalueerde de vooruitgang die Turkije in 2005 en 2006 gemaakt had als positief. De Commissie eiste wel dat Turkije zich verder zou inzetten om op zich staande, alomvattende wetgeving in te voeren door de verschillende stukken wetgeving die in 2005 migratie van en naar Turkije regelden te integreren6 (Europese Commissie, 2005; Europese Commissie, 2006). Hoe groot is de gedetermineerdheid van de voorwaarden voor de overname van het acquis? Het criterium dat we hier toepassen, toetst of de EU haar eisen als voorwaarden voor beloningen stelt en of de voorwaarden voldoende vastliggen zodat ze zowel de EU als de kandidaat-lidstaat binden (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). De EU verwacht van de kandidaat-lidstaten dat zij het acquis volledig overnemen. Het domein migratie vormt hierop geen uitzondering. Wat het migratiebeleid betreft, zien we dat in 2005, het jaar dat Turkije het harmoniseringsproces voor asiel en migratie een versnelling hoger schakelt, het acquis over migratie zich nog volop aan het vormen was. In het Turks Nationaal Actieplan voor Asiel en Migratie van 2005 krijgen we een overzicht van het acquis over migratie op dat moment. Het acquis bestond in 2005 uit 21 relevante resoluties van de Raad, aanbevelingen van de Raad en richtlijnen van de Raad. Bovendien wachtten er nog 8 stukken wetgeving op een goedkeuring door de Raad (T.C. İçişleri Bakanlığı, 2005). In de beginfase van het toetredingsproces lag het migratie-acquis dus maar deels vast. De 8 stukken wetgeving die op dat moment nog het fiat

























































 6
 Het migratiebeleid van Turkije is tot op heden een verzameling van uiteenlopende stukken wetgeving. Migratie wordt geregeld door de volgende wetten: Wet 2510 over Vestiging, Wet 5683 over Vestiging en Reizen van Vreemdelingen in Turkije, Wet 5682 over Paspoorten, Wet 4817 over Werkvergunningen voor Vreemdelingen en Wet 6169 die geamendeerd is door het uitvoeringsbesluit van de Turkse regering uit 2006 (Baklacıoğlu, 2010).

32




van de Raad moesten krijgen, belemmerden de mate waarin de voorwaarden die de EU op dat moment stelde, vastlagen. In september 2008 kwam er het Europees Pact over Immigratie en Asiel. Zoals hierboven vermeld in het onderdeel Asiel, creëerde dit Pact voor het eerst een verzamelde, Europese regeling van het asiel- en migratiebeleid in de EU (Raad van de Europese Unie, 2008b). Dit akkoord tussen de lidstaten van de EU is, zoals eerder beschreven, geen verzameling van concrete, wetgevende maatregelen maar een opsomming van doelstellingen die de lidstaten moeten trachten te realiseren en waar deze een zekere marge toe krijgen. In het licht van het criterium dat we hier toepassen, namelijk de mate waarin de voorwaarden van de overname van het acquis vastliggen, stellen we vast dat dit Pact de mate waarin deze voorwaarden vastliggen, niet verhoogt. De EU verwacht dat ook de kandidaat-lidstaten een migratiebeleid zullen uitstippelen dat de doelstellingen van dit Pact realiseert. Op de vraag of het acquis volgens het external incentives model voldoende vastligt, om bij te dragen tot een succesvolle conditionaliteit van de EU, is het antwoord negatief. Snelheid en grootte van de beloning De beloning voor het overnemen van het acquis is het lidmaatschap tot de EU. Het lidmaatschap vereist dit om de goede werking van de EU als politieke ruimte en eengemaakte markt te garanderen. Het migratiebeleid valt echter onder het bevroren hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken. De EU zal de beloning dus niet op korte termijn toekennen. De factor snelheid van de toetreding als beloning speelt hier dus een negatieve rol. Zoals eerder besproken bij asiel zijn vooral de financiële middelen die de EU toekent via de gemeenschapsprogramma’s van belang als beloning in het domein van het migratiebeleid. Deze financiële “beloningen” zijn echter wel snel toekenbaar en intrekbaar. De EU heeft hiermee een machtsmiddel in handen om haar conditionaliteit op korte termijn kracht bij te zetten. De grootte van de beloning speelt ook een zekere rol, gezien de verhouding van de geraamde Turkse investeringen tegenover EU-bijdragen soms tot 20% tegenover 80% van de totale investering oplopen volgens de NPOA’s (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003; T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). Als we het criterium snelheid en grootte van de beloning algemeen beschouwen, kunnen we echter geen eenduidige conclusie trekken. Aan de ene kant zien we dat het lidmaatschap als beloning niet op korte termijn zal toegekend worden. Deze beloning is daarentegen wel groot wat meer gewicht in de schaal werpt ten voordele van de conditionaliteit van de EU. Aan de andere

kant

hebben

we

de

financiële

bijdragen

van

de

EU

die

via

de

gemeenschapsprogramma’s toegekend worden. Deze bijdragen zijn in tegenstelling tot het EU-lidmaatschap wel snel toe te kennen, maar niet groot. We moeten dus besluiten dat het DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




33

criterium snelheid en grootte van de beloning geen doorslaggevende rol kan spelen in het succes van de conditionaliteit van de EU inzake migratie. Hoe geloofwaardig zijn de sancties en beloningen van de EU? De geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU hangt zowel af van de mogelijkheid van de EU om de beloofde beloningen toe te kennen bij regelovername als van de mogelijkheid om de kandidaat-lidstaat te sanctioneren indien deze daarbij in gebreke blijft (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). De EU heeft als het gaat om het toekennen van sancties en beloningen in het toetredingsproces van Turkije aan geloofwaardigheid ingeboet. De perceptie van Turkije is in deze negatief (Yılmaz, 2011). De EU is tot op een zekere hoogte in staat om sancties te treffen, mocht Turkije zich niet inzetten om het acquis over migratie over te nemen. Het toekennen van beloningen blijkt echter moeilijker te zijn. Inzake migratie zijn er geen sancties of beloningen eigen aan het domein. Turkije ontvangt echter wel financiële steun in het kader van de IPA. De EU kent deze steun echter niet als beloning voor toe de geboekte vooruitgang maar als hulp bij investeringen om het acquis toe te passen. Turkije kan wel, indien de EU de vooruitgang in Turkije als onvoldoende of slecht evalueert, deze financiële steun verliezen. De EU kan de IPA-steun dus als stok achter de deur gebruiken. Zoals bij het asielbeleid zijn deze bedragen voor de EU ten opzichte van de totale begroting eerder beperkt, waardoor de EU de steun zonder grote bijkomende kosten kan intrekken. Doordat de toetreding zich tot op heden nog in een initieel stadium bevindt en er verschillende bevroren hoofdstukken zijn zoals eerder vermeld, heeft de EU veel ruimte om haar beloningen in te trekken zonder al te veel bijkomende kosten voor zichzelf. De EU beslist immers zelf of de financiële bijdragen uitbetaald worden of niet. Dit bevordert de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU voor bevroren hoofdstukken zoals het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken waartoe ook migratie behoort. Daartegenover staat het feit dat de dreiging van andere, niet-financiële sancties in het geval van Turkije, zoals bij het asielbeleid minder succesvol zijn. De EU slaagt er ook bij het migratiebeleid niet in om niet-financiële sancties hard te maken tegenover Turkije. Turkije gelooft niet dat het op korte termijn de gouden wortel van het lidmaatschap zal krijgen (Yılmaz, 2011). Turkije is ook niet afgeschrikt door de kans op een sanctie zoals het stilleggen van het toetredingsproces omdat het toetredingsproces de facto stilligt door de bevriezing van de hoofdstukken. Bovendien hebben de lidstaten van de EU een belangrijk voordeel bij de toepassing van het acquis in de kandidaat-lidstaat. Als Turkije het migratiebeleid minutieus toepast, dan is het mogelijk dat Turkije de migratiestromen die via Turkije de EU binnenkomen, doet afnemen. Dit zorgt er voor dat er minder vluchtelingen de EU bereiken, wat een belangrijke afname van 34




kosten zou kunnen betekenen in de lidstaten die als landen van bestemming gelden. Sommige vluchtelingen zullen dan reeds in Turkije tegengehouden worden. In elk geval zal Turkije als mogelijk lid van de EU een goed functionerend migratiebeleid nodig hebben omdat Turkije omwille van zijn relatieve politieke en economische stabiliteit en zijn geografische ligging in het Midden-Oosten. Het voordeel voor de EU-lidstaten is zoals bij asiel een verzwakkende factor voor de conditionaliteit van de EU omdat het de eenzijdigheid van de voordelen van het overnemen van het acquis aantast. Turkije is met andere woorden niet de enige partner in de toetreding die voordeel haalt uit de overname van het acquis. De hypothese die aan dit criterium verbonden is, stelt dat de kans dat een kandidaat-lidstaat het acquis overneemt, groeit naarmate de conditionaliteit van de EU geloofwaardiger wordt. We zien dat de conditionaliteit in het geval van migratie aan geloofwaardigheid heeft moeten inboeten door het bevriezen van het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken en het niet hard maken van de sancties die aan de conditionaliteit verbonden zijn. De EU kan ook het lidmaatschap niet zomaar intrekken als beloning, dit zou te grote politieke en financiële kosten met zich meebrengen. Aan de andere kant, kan de EU wel de relatief kleine financiële bijdrages via de gemeenschapsprogramma’s snel intrekken. Daartegenover staat wel het voordeel dat de bestaande EU-lidstaten halen uit de Turkse invoering van het acquis de geloofwaardigheid ook aantast. Wanneer we alles samen bekijken, zien we dat de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU met betrekking tot migratie in de ogen van Turkije niet groot is. Dit criterium is dus geen bevorderende factor voor de conditionaliteit. De veto players en de domestic adoption costs? De laatste criteria van het external incentives model zijn de veto players en de domestic adoption costs. Dit zijn de actoren die in de besluitvorming nodig zijn om het status-quo te wijzigen en de kosten die daarbij ontstaan (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Als we de data uit de documentanalyse aangaande het migratiebeleid in Turkije bekijken, zien we dat enkele instellingen zich moeten reorganiseren om hun aandacht meer te richten op de organisatie van migratiestromen naar en via Turkije. De Turkse kustwacht spendeert sinds het toetredingsproces het merendeel van haar financiële en logistieke middelen aan de strijd tegen de illegale migratie. Dit betekent dat er mogelijke opportunity costs zijn voor de kustwacht omdat de aandacht van de oorspronkelijke bevoegdheden naar de strijd tegen de illegale migratie wordt verlegd. Daar tegenover staat dat de kustwacht aan macht en belang wint en dus niet als veto player zal optreden door power costs in te roepen tegen de voorstellen van de regering. Het is belangrijk te vermelde dat de Turkse kustwacht als deel van het militair apparaat een belangrijke informele macht uitoefent in de Turkse republiek. DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




35

In het Turkse parlement zien we dat de twee voornaamste oppositiepartijen, CHP en MHP, hun steun niet verlenen aan de initiatieven die de regering Erdoğan neemt in het kader van de overname van het acquis. In de NPOA’s geeft Turkije een begroting van de kosten voor migratie. In de NPOA van 2003 zien we dat Turkije rekent op een kost van twintig miljoen Euro waarvan de EU vijftien miljoen Euro bijdraagt. Voor de harmonisatie van de Turkse wetgeving met het acquis heeft Turkije € 700.000 van het budget dat uitgetrokken was voor de implementatie van het Nationaal Actieplan voor de Overname van het Acquis over Immigratie en Asiel. De budgetten voor asiel en migratie overlappen hier (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). In 2008 ziet Turkije de nood voor € 4.450.000 aan investeringen in centra voor de uitzetting van illegale immigranten. Zoals in het domein van het asielbeleid, gaat Turkije hier uit van een belangrijke financiële bijdrage van de EU (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). Hierdoor is de welfare cost en de opportunity cost voor Turkije minimaal aangezien de voordelen van de directe financiële bijdrage als de voordelen van het lidmaatschap van de EU de negatieve effecten van de investeringen in migratie compenseren. Wat de veto players en de domestic adoption costs betreft, kunnen we uit de toepassing besluiten dat de veto players in het besluitvormingsproces rond het migratiebeleid geen sterke rol spelen. De grootste oppositiepartijen CHP en MHP dragen een zeer uiteenlopend programma uit maar werpen allebei power en opportunity costs op. Beide partijen slagen er sinds 2002 niet meer in de besluitvorming in het Turkse parlement te beïnvloeden gezien de absolute meerderheid van de zetels in handen is van de regerende AKP van premier Erdoğan. Als we de Turkse financiële inspanningen voor migratie bekijken, zien we dat de welfare costs en opportunity costs minimaal zijn. We kunnen dus besluiten dat door de afwezigheid van sterke veto players en de geringe power, opportunity en welfare costs de conditionaliteit van de EU zich een sterke positie bevindt. Tussenbesluit Uit de toepassing van het external incentives model op de evolutie van het migratiebeleid in Turkije sinds 1999 kunnen we de volgende conclusies trekken over de bestaande maar trage vooruitgang. Het eerste criterium is de mate waarop de voorwaarden van de overname van het acquis vastliggen. In het geval van migratie, zien we dat de het acquis zelfs met het Europees Pact over Immigratie en Asiel vaag blijft. Het Pact stelt bepaalde doelen die de EU-lidstaten met hun eigen, verschillende beleiden zullen realiseren. De EU kan op basis van het Pact dus geen concrete eisen stellen aan Turkije. Doordat de EU enkel een bepaald resultaat eist, heeft

36




Turkije een zekere marge voor een eigen, afwijkend beleid. Dit betekent dat de conditionaliteit van de EU niet of minder succesvol is. Als we de snelheid en de grootte van de beloningen in het domein van het migratiebeleid bekijken, dan krijgen we geen eenduidig antwoord. De snelheid van het lidmaatschap als beloning beïnvloedt de conditionaliteit van de EU negatief, omdat het toetredingsproces traag vordert. Een groot deel van de toetredingshoofdstukken is bevroren en dat geldt ook voor het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken waartoe migratie behoort. De grootte van deze beloning is op zijn beurt een bevorderende factor. De financiële bijdragen die Turkije ontvangt voor de deelname aan gemeenschapsprogramma’s en de IPA voor investeringen tijdens het toetredingsproces hebben wel een positieve invloed door hun snelheid en grootte. De EU kan namelijk deze bijdragen intrekken als de hervormingen in Turkije niet genoeg vorderen of niet in de juiste richting evolueren. De situatie van de geloofwaardigheid van de conditionaliteit inzake migratie is vergelijkbaar met snelheid en de grootte van de beloning. Het traag vorderende toetredingsproces en de bevroren hoofdstukken doen de conditionaliteit van de EU aan geloofwaardigheid inboeten, maar het feit dat de EU toch steun verleent aan Turkije via de gemeenschapsprogramma’s en het IPA is positief voor de conditionaliteit. Bovendien is het risico op een verlies van deze steun reëel, wat ook bijdraagt tot de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU. Tenslotte hebben we de Turkse binnenlandse context bekeken bij de hypothese over de veto players en de domestic adoption costs. Voor migratie zien we vooral welfare en opportunity costs bij de verschillende spelers in Turkije. De Turkse overheid moet immers investeringen doen op vraag van de EU en ziet dus welvaart en kansen voorbijgaan in andere beleidsdomeinen. Daarnaast verschuift de prioriteit van de Turkse kustwacht naar de strijd tegen de illegale immigratie, wat de tijd en de middelen die voor andere taken overblijven, beperkt. We zien voor het domein van de migratie geen duidelijke power costs doordat de bestaande, voor migratie bevoegde instellingen versterkt en uitgebouwd worden. Bovendien konden we in de data geen sterke veto players identificeren. Dit betekent dat de Turkse binnenlandse context de conditionaliteit van de EU inzake migratie versterkt. In tabel 3 zijn de bevindingen van de toepassing van het external incentives model op het migratiebeleid in een overzicht gegoten.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




37

Tabel 3: schematische voorstelling van de toepassing op migratie: Criterium

Uitkomst

Gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit

-

Snelheid en grootte van de beloning

+/-

Geloofwaardigheid van de conditionaliteit

+/-

Veto players

+

Domestic adoption costs

-

Nu we het external incentives model op de twee hoofddelen van het asiel- en migratiebeleid hebben toegepast en dus reeds een beeld krijgen van het Europeaniseringsproces van asiel en migratie in Turkije en het mogelijke succes van de conditionaliteit van de EU, gaan we over naar de toepassing van het model op enkele kleinere, maar belangrijke onderdelen van het acquis over asiel- en migratie.

5.3.

Visumbeleid

Het visumbeleid van de EU zoals we het vandaag kennen, maakt deel uit van het acquis dat rond het Schengenakkoord gegroeid is. In 1997 beslisten de toenmalige 15 lidstaten van de EU om met een Protocol dat toegevoegd werd aan het Verdrag van Amsterdam het intergouvernementele Schengenakkoord op te nemen in het acquis. Enkele landen kregen een uitzondering op het invoeren van dit deel van het acquis, namelijk het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Ook Denemarken kan er voor kiezen bepaalde delen van het Schengenakkoord niet uit te voeren. Alle nieuwe lidstaten die na 1997 toetreden, moeten het Schengenakkoord en dus ook het visumbeleid onverminderd uitvoeren. Het Schengen-acquis vormt binnen de Europese regelgeving een uitzondering in de zin dat het een domein is waar er geen ruimte is voor overgangsmaatregelen na de toetreding van een lidstaat. De overname en de uitvoering van dit stuk acquis kan gebeuren in ten hoogste twee fases. De eerste fase treedt in bij toetreding tot de EU en is de voorbereidingsfase van kandidaat-lidstaat om het Schengen-acquis volledig te implementeren. Hierbij zijn de inleidende provisies van het Schengen-acquis geldig. In de tweede fase worden de voltooiende provisies ingevoerd tot het Schengen-acquis volledig geïmplementeerd is (Balzacq & Carrera, 2006). 38




Het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU bestaat uit drie onderdelen, namelijk de positieve en negatieve visumlijsten, de EU Visum Code en de gemeenschappelijke opmaak van de visumstickers. De positieve en negatieve visumlijsten zijn reeds kort aan bod gekomen in punt 5.2 in het inleidend deel over migratie. Deze lijsten bevatten respectievelijk de landen voor wie geen visum vereist is om naar de Schengenzone te reizen en de landen voor wie wel beperkingen gelden bij het reizen naar de Schengenzone. Alle kandidaat-lidstaten zijn verplicht om deze lijsten over te nemen, ook Turkije. Het tweede onderdeel van het gemeenschappelijk visumbeleid is de EU Visumcode. Deze Visumcode is een verzameling van procedures en voorwaarden die gelden voor het toekennen van visums. De Visumcode gaat over de toekenning van visums voor korte verblijven en voor luchthaventransitvisums. De praktische uitvoering van de Visumcode is uitgewerkt in een groot aantal stukken Europese wetgeving. Het

derde

en

laatste

onderdeel

van

het

gemeenschappelijk

visumbeleid

is

de

gemeenschappelijke lay-out van de visums zelf. Dit onderdeel werd reeds in 1995 vastgelegd maar is voor dit onderzoek van weinig belang. Er wordt van Turkije enkel geëist dat het deze lay-out ook overneemt (Europese Commissie, 2011a). Turkije is lange tijd een buitenbeentje geweest onder de Europese landen als het op visumbeleid aankomt. Terwijl we bij de meeste Europese staten een securisering van het vreemdelingenbeleid zagen, bleef Turkije een vrij liberaal visumbeleid voeren (Lavenex, 2001; Yılmaz, 2011). Turkije voerde dit beleid op basis van het standpunt dat een liberaler visumbeleid werkkrachten en know-how zou aantrekken, wat op zijn beurt de economie zou aanzwengelen. Dergelijke economische maatregelen waren een reële nood in de jaren 1990 toen de Turkse economie zich van de ene crisis naar de andere werkte. Sinds de jaren 2000 heeft Turkije zich ontpopt tot een regionale politieke en economische grootmacht en in 2011 werd Turkije de zeventiende grootste economie ter wereld (IMF, 2012). Toch is de economisch geïnspireerde visumpolitiek blijven bestaan. Door het toetredingsproces ziet Turkije zich nu genoodzaakt hun politiek te heroriënteren en zich in te schrijven in de veiligheidslogica van de EU. Welke uitwerking dit heeft op het Turkse visumbeleid zien we in de voortgangsrapporten van de Commissie. Doorheen de jaren schommelde de aandacht van de Commissie voor het Turkse visumbeleid in haar voortgangsrapporten. Tot 2002 beperkte de Commissie zich voornamelijk tot enkele aanbevelingen voor het aanpassen van de lijst van landen waarvan de burgers visumvrij naar Turkije kunnen reizen en voor de beveiliging van de uitgereikte visums (Europese Commissie, 1999; Europese Commissie, 2000; Europese Commissie, 2001).

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




39

Wat de positieve en negatieve visumlijsten van het Turkse visumbeleid betreft, zien we dat in 1998 die lijsten niet verenigbaar zijn met de lijsten van de EU. Op de positieve lijst van de EU staan alle landen waarvan de burgers visumvrij naar de EU mogen reizen. Op de negatieve lijst staan landen waarvan de burgers een visum nodig hebben om naar de EU te reizen. De Commissie eiste in 1998 reeds dat Turkije aanpassingen zou doorvoeren in zijn visumbeleid. In 2002 was de discrepantie tussen de twee EU-lijsten en de Turkse lijsten teruggevallen tot 21 landen, in 2003 tot 7 landen (Europese Commissie, 2002). In de periode 1999-2011 heeft Turkije zijn positieve en negatieve visumlijsten stap voor stap aangepast, zij het met enkele evoluties tegengesteld aan de eisen van de EU zoals het toestaan van visumvrij reizen aan burgers van Azerbeidzjan, Mongolië, Oezbekistan, Tadzjikistan en Turkmenistan in 2007 (Europese Commissie, 2007). Tot in het voortgangsrapport van 2011 klaagt de Commissie aan dat Turkije aan landen op de negatieve visumlijst van de EU visumvrij reizen toestaat. In januari 2011 stond Turkije bijvoorbeeld visumvrij reizen toe aan burgers van Jemen (Europese Commissie, 2011b). Turkije voerde op het vlak van het toekennen en beheren van visums belangrijke hervormingen door, zoals de oprichting van een speciale dienst die alle visums centraal registreert. Deze dienst staat onder de hoede van het Turkse Ministerie van Binnenlandse Zaken. Bovendien zijn alle diensten die met visums in contact komen met elkaar verbonden via een geïntegreerd systeem (Europese Commissie, 2002). Na 2002 vestigt de Commissie ook de aandacht op de administratieve capaciteit die een goed functionerend beleid vereist. Het Schengenakkoord eist van de deelnemende landen dat één centrale dienst zich met de materie bezighoudt. De Commissie neemt deze eis reeds over bij het toetredingsproces van Turkije voor het visumbeleid. Bovendien eist de Commissie een betere werking van de consulaire diensten overal ter wereld om het opsporen van vervalste documenten beter te laten verlopen. Vanaf 2006 eiste de Commissie ook dat Turkije de verbeterde veiligheidsmechanismen zoals in de visums en paspoorten van EU-landen zou invoeren (Europese Commissie, 2006). Midden 2010 voerde Turkije het Europees, biometrisch paspoort in (Europese Commissie, 2010). Een blijvend pijnpunt is de toekenning van visums aan de grens zelf en het ontbreken van een transitvisum op luchthavens voor burgers van landen waar veel vluchtelingen vandaan komen. Ook het uitgeven van visums zelf evalueerde de Commissie van meet af aan als problematisch. Turkije heeft dit probleem slechts deels aangepakt en in het voortgangsrapport van 2011 zien we dat de Commissie nog steeds de eis voor transitvisums op luchthavens en het uitgeven van beter beveiligde visumstickers in ambassades en consulaten herhaalt (Europese Commissie, 2011b).

40




Hoe groot is de gedetermineerdheid van de voorwaarden van de EU? Zoals bij de toepassing van het external incentives model op asiel en migratie, is het eerste criterium dat we hier toetsen de gedetermineerdheid van de voorwaarden van de EU. We toetsen of de EU haar eisen in de vorm van voorwaarden voor beloningen stelt en of de voorwaarden voldoende concreet zijn (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004).Vergelijkbaar met de twee domeinen uit de vorige twee toepassingen, eist de EU in het toetredingsproces van Turkije dat Ankara het acquis letterlijk en onverminderd overneemt. Het visumbeleid is zoals de andere deeldomeinen van het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken van het acquis een relatief jong domein in de Europese politiek. Dit betekent dat het domein zich ook verder ontwikkeld heeft tijdens het toetredingsproces van Turkije. In tegenstelling tot asiel en migratie is het gemeenschappelijk visumbeleid van de EU als deel van het Schengen-acquis concreet. Het legt concrete eisen op zoals de vormvereisten van een fysiek visum of de manier waarop de toekenning van visums administratief opgevolgd moet worden. Het feit dat Turkije hierbij precies weet welke regels het moet overnemen en op welke manier dit moet gebeuren, laat geen marge voor onderhandeling over. Ook de beperkte mogelijkheid van een overgangsperiode beperkt de marge die Turkije heeft op het vlak van het visumbeleid. De hypothese die we hier toepassen zegt dat de kans dat de conditionaliteit van de EU succesvol is, groter wordt naarmate de marge beperkter wordt. Hier zien we dat de kans op een succesvolle conditionaliteit groot is, omdat deze marge zeer miniem is. Snelheid en grootte van de beloning De algemene beloning voor het overnemen van het acquis is het lidmaatschap van de EU. Het overnemen van het acquis over grenzenbeleid en visumbeleid creëert gecombineerd een tussentijdse beloning, namelijk visumvrij reizen naar de EU voor Turkse burgers. Turkije eist reeds enkele jaren visumvrij reizen en voldoet volgens hoofdonderhandelaar Egemen Bağış aan de criteria om visumvrij reizen naar de Schengenzone te bekomen. De Commissie deelt deze mening niet en schrijft in haar rapport van 2011 dat er nog belangrijke stappen nodig zijn om de Turkse wetgeving in lijn te brengen met het acquis (Europese Commissie, 2011). Het feit dat er tot op heden grote onzekerheid bestaat over de toetreding van Turkije tot de EU en dat de EU de tussentijdse beloning ook geblokkeerd houdt, zorgt er voor dat de conditionaliteit van de EU niet optimaal kan functioneren. De snelheid en de grootte van de beloning bevorderen de werking van de conditionaliteit van de EU niet. Geloofwaardigheid van de conditionaliteit De geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU slaat op de mogelijkheid van de EU om de kandidaat-lidstaat te belonen bij overname van EU-regels of te sanctioneren indien de kandidaat-lidstaat in gebreke blijft (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). De beloning waar het voor Turkije ook bij de overname van het Europees visumbeleid om draait, is de toetreding tot de EU zelf. Dit is het geval voor ieder onderdeel van het acquis. DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




41

Net zoals bij asiel en migratie, hierboven uitgeschreven, is de geloofwaardigheid van de EU over de daadwerkelijke toetreding van Turkije tot de EU aangetast. Er heerst onduidelijkheid of de EU de gouden wortel van het lidmaatschap wel zal toekennen omwille van interne politieke redenen. We kunnen met zekerheid zeggen dat Turkije niet op korte termijn zal kunnen toetreden tot de EU, daarvoor is het tempo van de hervormingen in Turkije te laag en de oppositie in de EU zelf te groot. De vraag rijst dus welke hefbomen de EU nog heeft om Turkije aan te zetten tot de hervorming van zijn visumbeleid. Vergelijkbaar met de vorige domeinen stellen we vast dat Turkije steun krijgt om bepaalde doelstellingen die de EU oplegt te realiseren. In het rapport over de twinning van het visumbeleid en de NPOA uit 2003 krijgen we een gedetailleerd beeld van die EU-steun. Daarin zien we dat op een totaal bedrag van € 1.918.667 Turkije zelf € 143.750 bijdraagt (Europese Commissie, 2003b; T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). In 2008 zien we in de vernieuwde NPOA dat de verhouding van ongeveer 20 tegenover 1 tot 10 tegenover 1 is teruggelopen. De EU droeg in 2008 nog € 9.834.750 bij tegenover een Turkse inbreng van € 1.128.250. De inbreng van de EU is en blijft dus in verhouding groot. De EU draagt – zoals de cijfers in de voorgaande paragraaf – een aanzienlijk deel van de kosten die nodig zijn om het acquis te implementeren in Turkije. De steun die Turkije ontvangt voor de implementatie van het acquis met betrekking tot visumbeleid is maar een klein deel van het totale budget van de EU. De EU heeft dus geen moeite om deze steun toe te kennen. Dit betekent ook dat de EU met deze steun een hefboom in handen heeft om hervormingen af te dwingen. Enerzijds eist de EU dat Turkije het acquis over visums volledig en correct implementeert, anderzijds biedt de EU Turkije steun aan om deze eis te kunnen inwilligen. Indien Turkije echter het visumbeleid niet volgens de eisen van de EU zou implementeren, dan kan de EU in de initiële fase van de steun deze nog zonder bijkomende kosten intrekken. Hoe verder de implementatie en het steunprogramma gevorderd is, hoe moeilijker en kostelijker het wordt voor de EU om de steun in te trekken als sanctie. Op basis van de verzamelde data kunnen we besluiten dat de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU aangetast is. Het is niet zeker dat de EU het volwaardig lidmaatschap als beloning zal kunnen toekennen door interne politieke redenen in de EU. De EU kan het lidmaatschap in elk geval niet op korte termijn toekennen. Dit terzijde zien we dat de EU wel via de financiële steun voor de implementatie van het acquis de geloofwaardigheid van haar conditionaliteit kan verhogen. De EU heeft hier een sterk wapen in handen omdat de EU zelf het grootste deel van de investeringen op zich neemt en voorwaarden stelt voor de uitkering van deze steun. De eisen die de EU stelt, blijven daarbij onverminderd gelden. Zoals in de vorige alinea vermeld, neemt de geloofwaardigheid van de conditionaliteit echter af wat

42




betreft de beloningen en sancties op korte termijn. De toekomst zal uitwijzen of de conditionaliteit met het volwaardig lidmaatschap aan geloofwaardigheid zal winnen. Veto players en domestic adoption costs De laatste criteria van het external incentives model zijn de veto players en de domestic adoption costs. Dit zijn de actoren die in de besluitvorming nodig zijn om het status-quo te wijzigen en de kosten die daarbij ontstaan (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). In de overname van het acquis over visums bestaan er voor Turkije belangrijke opportunity costs. Turkije ziet vanuit haar liberale visumbeleidsvisie de Europese regels als een beperking van een economisch hulpmiddel. Tot op vandaag overheerst bij de centrum-rechtse, economisch liberale AKP de mening dat Turkije zich open moet stellen voor hoger opgeleide migranten uit de buurlanden (Kirişci, 2011). Dit staat in schril contrast met het visumbeleid van de EU tegenover bepaalde landen op de Balkan en het Midden-Oosten (Baklacıoğlu, 2010). Bovendien zet Turkije sinds 2007 sterk in op het zogenaamde 360 gradenbeleid. De Commissie haalt deze aanpak zelfs aan in haar voortgangsrapporten, ze evalueert deze als problematisch voor de toepassing van het acquis. Turkije richt zich met dit beleid op de Centraal-Aziatische landen, waar het land een zekere culturele en taalkundige band mee heeft. In 2007 stond Turkije, zoals eerder vermeld, een aantal van de voormalige Sovjetrepublieken in Centraal-Azië visumvrij reizen toe (Europese Commissie, 2007). In 2009 herhaalde Turkije deze maatregel maar dan voor onder andere Kosovo (Europese Commissie, 2009). Deze landen staan allemaal op de negatieve lijst van de EU. Dit staat natuurlijk een correcte implementatie van het acquis in de weg en een afschaffing van deze maatregelen zou voor Turkije zowel een belangrijke opportunity cost als een power cost betekenen. Voorts zien we dat CHP enigszins protesteert tegen de opgelegde eisen van de Commissie, maar CHP worstelt met de spanning tussen haar pro-Europese principes, de nationalistischrepublikeinse principes en haar oppositierol tegenover de AKP (Cingi, 2011). Bovendien kan de AKP het visumbeleid op eigen kracht hervormen in het parlement; de partij beschikt immers sinds 2002 over de meerderheid van de zetels. Vanuit MHP horen we eerder kritische geluiden over de EU, alsook het visumbeleid. MHP pleit voor een strengere aanpak van de migratie en een minder liberaal visumbeleid (Cingi, 2011). We zien in Turkije dus in de politieke elite geen veto players die kunnen wegen op het gevoerde beleid. Wel zien we belangrijke economische opportunity costs ontstaan bij het invoeren van het acquis. Deze opportunity costs gaan samen met een power cost op het vlak van buitenlands beleid voor Turkije.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




43

Tussenbesluit Het external incentives model bewijst ook bij de toepassing op het visumbeleid zijn verklarende waarde voor de beperkte vooruitgang in de overname van het acquis door Turkije. Het visumbeleid is als deel van het Schengen-acquis het eerste beleidsdomein in de toepassing met concrete regels en handelswijzen. De eerste hypothese van het external incentives model richt zich op deze eigenschap. Een concrete set aan voorwaarden, in dit geval regels en handelswijzen die Turkije moet overnemen, zorgt voor een duidelijke conditionaliteit en een grotere kans op slagen omdat de marge die Turkije heeft in de implementatie van dit deel van het acquis sterk beperkt is. De snelheid en de grootte van de beloning spelen op het vlak van het visumbeleid een eerder beperkte rol, gezien de belangrijkste beloningen die aan het visumbeleid verbonden zijn, geblokkeerd zijn. De EU blijkt noch het lidmaatschap, noch een mogelijkheid tot visumvrij reizen op korte termijn te zullen toekennen. Dit vermindert de kans op een succesvolle conditionaliteit van de EU. Sterk verbonden met de snelheid en de grootte van de beloning, is de geloofwaardigheid van de conditionaliteit. Hier zagen we in de toepassing dat de EU weldegelijk een hefboom in handen heeft om Turkije aan te zetten tot hervormingen. Deze hefboom is de financiële steun die de EU geeft aan Turkije om het visumbeleid over te nemen en correct te implementeren. Enkel indien de EU Turkije daartoe kan aanzetten door te succesvol te dreigen met een intrekking van deze steun, verhoogt de kans op succes van de conditionaliteit van de EU. Tenslotte hebben we ook de binnenlandse, Turkse context bekeken en gezien dat er in Turkije belangrijke kosten opduiken bij de overname van het Europese visumbeleid. Het gaat vooral over opportunity costs omdat Turkije met de implementatie van het EU-visumbeleid bepaalde economische en diplomatieke kansen ziet vervallen. Deze nadelen wegen echter niet op tegen de voordelen van het lidmaatschap. Zoals in de vorige twee deeldomeinen van het asiel- en migratiebeleid, zien we in de Turkse politieke elite geen veto players ontstaan omwille van de zetelverdeling in het Turkse parlement. Geen enkele binnenlandse politieke speler die zich tegen mogelijke hervormingen in het visumbeleid kant, is noodzakelijk voor een meerderheid van de zetels. Dit betekent dat enkel de Turkse staat weerwerk biedt tegenover de EU. De Turkse regering hoeft geen rekening te houden met de bekommernissen van de oppositiepartijen omdat hun stemmen niet onmisbaar zijn om een meerderheid te vormen. Dit versterkt enigszins de positie van de Turkse regering intern, maar maakt ze ook gevoeliger voor de eisen van de EU zelf. Dit komt 44




omdat de Turkse regering in dit geval moeilijke beslissingen kan nemen zonder er voor afgestraft te worden in het parlement. Al bij al kunnen we concluderen dat het gebrek aan veto players en de relatief lage opportunity costs de kans op succes voor de conditionaliteit van de EU versterkt. Voor het visumbeleid kunnen we dus besluiten dat de EU in een relatief goede positie zit om haar conditionaliteit af te dwingen. Enkel de geloofwaardigheid van de conditionaliteit en de snelheid van de beloning kunnen de kans op succes doen afnemen. In tabel 4 krijgen we een schematisch overzicht van de toepassing van het model. Tabel 4: schematische voorstelling van de toepassing op visumbeleid: Criterium

Uitkomst

Gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit Snelheid en grootte van de beloning Geloofwaardigheid van de conditionaliteit

+ +/-

Veto players

+

Domestic adoption costs

+

5.4.

Grenzenbeleid

Het grenzenbeleid van de EU heeft een lange evolutie doorlopen sinds het ontstaan van de Europese Gemeenschap in 1957. Tijdens de eerste decennia van het bestaan van de Unie waren de lidstaten vrij om hun grenzen te beheren op de manier die zij het meest geschikt vonden. Zolang hun grenzenbeleid de vier vrijheden van de EU niet geschonden werden, kwam er geen inmenging van het Europese niveau. In de jaren 1980 namen vijf lidstaten van de EU echter een initiatief dat het grenzenbeleid van alle lidstaten later ingrijpend zou veranderen, namelijk het Schengenakkoord. Deze vijf lidstaten waren België, Nederland, Luxemburg, Frankrijk en Duitsland. De bedoeling van dit akkoord was om de controles aan de interne grenzen tussen de vijf landen af te schaffen en één gemeenschappelijke buitengrens te creëren. Het Schengenakkoord trad in voege in 1995 en daarbij voerden de vijf landen ook een gemeenschappelijke procedure in voor de behandeling van visumaanvragen. In 1999 namen de 15 toenmalige lidstaten het Schengenakkoord op in het Verdrag van Amsterdam, zij het met uitzonderingen voor het Verenigd Koninkrijk en Ierland. Er werden DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




45

ook enkele niet-lidstaten opgenomen in de Schengenzone, namelijk Noorwegen en IJsland die sinds 1958 reeds een paspoortunie hadden met Denemarken, Zweden en Finland (Frontex, 2012). Sinds het einde van de twintigste eeuw zijn er steeds meer domeinen van het asiel- en migratiebeleid verschoven naar het Europese niveau. Dit geldt ook voor het grenzenbeleid, hoewel dit beleid eerder een los samenwerkingsverband tussen verschillende agentschappen die elk een onderdeel van het grenzenbeleid op zich namen. In 2004 werd het Europees agentschap Frontex opgericht en werden de verschillende agentschappen er in verenigd (Frontex, 2012). Het Turkse grenzenbeleid is een verhaal van versnipperde bevoegdheden. Turkije heeft namelijk verschillende bevoegde diensten die elk hun deel van de Turkse landsgrenzen beheren. De maritieme grenzen vallen onder de bevoegdheid van de kustwacht onder leiding van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, de landgrenzen vallen onder de bevoegdheid van de landmacht en de rijkswacht, respectievelijk onder de hoede van het Ministerie van Defensie en Binnenlandse Zaken. De splitsing is volgens Kirişci (2007) ondermeer het gevolg van het intern conflict tussen de Turkse overheid en de Koerdische afscheidingsbeweging PKK, die door veel overheden als een terroristische organisatie wordt bestempeld. De PKK opereert voor een belangrijk stuk ook vanuit het Koerdisch deel van Irak. Omwille van dit conflict laat Turkije de bewaking van het grensgebied met Syrië, Irak en Iran over aan de landmacht in plaats van aan een civiele dienst zoals de EU reeds lange tijd vraagt. Doorheen de jaren is de aandacht van de Commissie voor de evolutie van het Turkse grenzenbeleid altijd groot geweest. Toen de voortgangsrapporten van de Commissie in 2002 algemeen in grootte toenamen, nam ook de gedetailleerdheid van de rapporteringen over grenzenbeleid toe. Op het vlak van grenzenbeleid doet de Commissie enkele belangrijke aanbevelingen. Sinds het tweede voortgangsrapport hekelt de Commissie reeds de splitsing van de bevoegdheid van de grenscontrole in Turkije. De Commissie raadde Turkije in 1999 reeds een eengemaakte grenswacht aan om de coördinatie en efficiëntie te verhogen (Europese Commissie, 1999). De Commissie deed dit op basis van het Schengen-acquis. Sinds 1999 heeft Turkije gestaag de bevoegde instanties hervormd. In 2003 tekende Turkije, als deel van het NPOA van 2003, een stappenplan uit om het grenzenbeleid te verbeteren met onder andere een uitbreiding van de administratieve capaciteit en tal van technische verbeteringen aan de grenzen zelf (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). De Commissie raadde Turkije in dat jaar sterk aan het plan zonder vertraging uit te voeren (Europese Commissie, 2003a). Bovendien stelde de Commissie voor de personen die Turkije binnenkomen beter op te 46




volgen. Vooral de controle bij het verlaten van het Turkse grondgebied verdiende volgens de Commissie meer aandacht (Europese Commissie, 2002). In 2008 bracht Turkije een vernieuwde NPOA uit. In deze NPOA krijgen we een zicht op de doelstelling die Turkije voor zichzelf stelt voor de hervorming van het beheer van de grenzen. In eerste instantie heeft Turkije zijn stappenplan verder uitgewerkt (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). Vooral de verdere technische uitwerking van het stappenplan moest gedetailleerder worden (Europese Commissie, 2008). Deze doelstelling moest in 2010 gehaald worden. In de voortgangsrapporten van 2010 en 2011 zien we dat de Commissie erkent dat er aan gewerkt wordt, maar het is niet duidelijk of de doelstellingen juist gehaald zijn. De Commissie zegt zelf dat “the impact of this initiative remains to be seen” (Europese Commissie, 2011). De tweede doelstelling die het NPOA vooropstelt, is de versterking van de administratieve en technische structuren van de eenheden die bevoegd zijn voor de landsgrenzen en de opleiding van het personeel tot het eengemaakte grensagentschap opgericht is. Deze doelstelling heeft een voorgestelde einddatum van 2013. De derde doelstelling is het halen van de wetgevende, organisatorische en infrastructurele eisen om een eengemaakt grensagentschap op te richten, eveneens voor 2013. En de laatste doelstelling is de algemene overname van de strategieën van de EU voor open en gesloten grenzen zodat Turkije geïntegreerd kan worden in het gemeenschappelijke grensbeleid van de EU. Deze laatste doelstelling werd op 2012 gezet (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003). Gezien de einddata van deze twee laatste doelstellingen in de toekomst liggen, is het bijzonder moeilijk de effectieve uitvoering ervan te achterhalen. De reden hiervoor is het gesloten besluitvormingsproces dat gepaard gaat met de overname van het acquis in Turkije. Uit de documentanalyse van de beschikbare bronnen blijkt dat de het hervormingsproces van het Turkse grenzenbeleid moeizaam vooruitgaat. Het voortgangsrapport van 2011 evalueert de hervormingen sinds midden 2010 als zeer beperkt maar ziet wel een positief punt de oprichting van een centrale dienst die de grenzen zal gaan beheren. De Commissie zegt in haar recentste rapport ook dat er nog grote inspanningen nodig zijn om het Turkse grenzenbeleid verenigbaar te maken met het acquis (Europese Commissie, 2011). Gedetermineerdheid van de voorwaarden De gedetermineerdheid van de voorwaarden van EU is een criterium van het external incentives model dat peilt naar de mate waarin de EU haar eisen onder de vorm van voorwaarden voor beloningen formuleert. Indien die voorwaarden concreet zijn, beperkt dit de marge die de kandidaat-lidstaat heeft en vergroot dit de kans op een succesvolle conditionaliteit (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Het grenzenbeleid dat de EU-lidstaten voeren, maakt deel uit van het acquis. Als kandidaat-

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




47

lidstaat is Turkije verplicht om dit deel van het acquis over te nemen. Het acquis inzake grensbeheer bestaat uit een verzameling van concrete beslissingen van de Raad en het Europees Parlement. Vanaf de beginjaren van de voortgangsrapporten doet de Commissie Turkije de aanbeveling de versnipperde bevoegdheid over de grenscontrole toe te wijzen aan een eengemaakte grenswacht. In 2001 voegde de Commissie aan die eis toe dat het nieuw op te richten orgaan niet deel uit mocht maken van de Turkse legermacht (Europese Commissie, 1999; Europese Commissie, 2001). Tot in haar meest recente voortgangsrapport in 2011 doet de Commissie concrete voorstellen om de hervormingen van het Turkse grenzenbeleid te sturen. Bovendien zien in de NPOA’s dat de lijst met over te nemen regels concreet is (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2003; T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). Uit de documentanalyse van de voortgangsrapporten kunnen we besluiten dat de eisen van de EU inzake grenzenbeleid concreet zijn. We kunnen dus stellen dat de gedetermineerdheid van de voorwaarden van de EU inzake grenzenbeleid een doorslaggevende rol kan spelen in het succes van de conditionaliteit. Snelheid en grootte van de beloning Zoals bij de andere deeldomeinen van asiel en migratie staat vast dat het lidmaatschap zelf slechts op lange termijn toegekend zal worden. De beloningen die de EU op korte termijn inzet in het toetredingsproces met Turkije zijn het IPA en de financiële steun die verbonden is aan de deelname van gemeenschapsprogramma’s. De financiële steun die Turkije ontvangt om zijn grenzen te versterken is aanzienlijk. Uit de documentanalyse van de NPOA’s is gebleken dat de ratio tussen de bijdrage die EU en de bijdrage die Turkije zelf levert soms tot 9 tegenover 1 is. In fase 1 van het Action Plan for Border Management van 2008 levert de EU € 9.834.750 tegenover € 1.128.250 en in fase 2 levert de EU € 20.951.660 tegenover de € 6.717.220 van Turkije. De invloed van de snelheid van de toetreding als beloning is dus laag omdat het lidmaatschap slechts op lange termijn toegekend kan worden. Daartegenover staat dat de investeringen van de EU op korte termijn zeer groot zijn ten opzichte van de Turkse investeringen. Daarbij is de snelheid van de beloning wel van belang. Een eenduidig antwoord geven op de vraag of de hypothese dat de conditionaliteit van de EU succesvoller kan zijn bij een snellere beloning, is dus niet mogelijk. Aan de andere kant kunnen we wel stellen dat de grootte van de beloning hier wel een positieve rol kan spelen, aangezien zowel de toetreding als de investeringen die de EU doet, groot zijn.

48




Hoe geloofwaardig is de conditionaliteit die de EU toepast? De geloofwaardigheid van de conditionaliteit is de mate waarin de EU in staat is de beloningen toe te kennen bij een goede overname van de regels en de kandidaat-lidstaat te sanctioneren als de kandidaat-lidstaat in gebreke blijft (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Wederom is de hoofdbeloning waar het bij de overname van het Europees grenzenbeleid om draait de uiteindelijke toetreding tot de EU. Dit is zoals eerder reeds vermeld het geval voor het hele acquis. De geloofwaardigheid van de EU is in het toetredingsproces van Turkije echter aangetast (Yılmaz, 2011). Turkije ondergaat een grote mate van onzekerheid in de EU als het over de toetreding gaat. Het staat echter wel vast dat Turkije niet op korte termijn lid zal kunnen worden van de EU. Dit feit ontneemt de EU een belangrijk middel om Turkije verder aan te zetten tot hervormingen. Vergelijkbaar met de overige domeinen van het asiel- en migratiebeleid zien we dat de EU in belangrijke mate financieel bijdraagt tot het hervormingsproces van het grenzenbeleid van Turkije. Als we de bedragen bekijken die in de actieplannen staan voor de hervorming van het Turkse grenzenbeheer, stellen we vast dat de EU een aanzienlijk deel van de kosten voor de implementatie van het acquis draagt (T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, 2008). De EU kan deze steun gebruiken als een hefboom om hervormingen af te dwingen. De EU eist namelijk dat Turkije zijn grenzenbeleid aanpast naar Europese normen en de EU helpt daarbij. Indien Turkije de geëiste hervormingen niet doorvoert, kan de financiële steun wegvallen terwijl de eisen blijven bestaan. Een intrekking van de steun is aanvankelijk zeer eenvoudig voor de EU. Hoe verder het toetredingsproces echter gevorderd is, des te moeilijker en kostelijker het wordt voor de EU om deze steun nog in te trekken. Op termijn verliest deze hefboom dus ook zijn doeltreffendheid. Het feit dat de EU blijvend onduidelijkheid schept over de finaliteit van het toetredingsproces speelt bovendien mogelijks een negatieve rol in politiek gevoelige domeinen zoals het grenzenbeleid en kan de hervormingen vertragen. Algemeen kunnen we stellen dat de EU zeker in het huidige stadium van het toetredingsproces een geloofwaardige conditionaliteit toepast. De EU heeft nog de mogelijkheid om investeringen af te remmen als Turkije in gebreke blijft. Dit drukkingsmiddel is echter niet oneindig omdat de gemaakte kosten zwaarder doorwegen dan de nieuwe steun. De EU heeft echter ook algemeen aan geloofwaardigheid ingeboet in het toetredingsproces. Dit heeft ook zijn uitwerking op de overname van het acquis in een politiek gevoelig domein zoals het grenzenbeleid. Als we de hypothese dat de conditionaliteit succesvoller kan zijn indien de geloofwaardigheid groter is, toepassen op het grenzenbeleid, dan zien we dat de conditionaliteit op deze factor minder en minder succesvol zal kunnen

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




49

zijn. Dit komt doordat de geloofwaardigheid van de financiële sancties omwille van de sunk costs op termijn zal afnemen. Veto players en de domestic adoption costs? De laatste twee criteria van de toepassing zijn de combinatie van domestic adoption costs en veto players. Domestic adoption costs zijn de kosten die een kandidaat-lidstaat moet maken om regels van de EU over te nemen en deze kosten kunnen door veto players gebruikt worden als drukkingsmiddel in het besluitvormingsproces. Een veto player is een actor uit de binnenlandse context van een kandidaat-lidstaat wiens goedkeuring nodig is om het bestaande status-quo te veranderen (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). In de binnenlandse politieke arena in Turkije is gebleken dat er een machtige veto player in het spel is. De eis van de EU om één geconsolideerd grensagentschap op te richten, zorgt er voor dat de grenscontrolebevoegdheid verhuist, weg van de landsmacht. In Turkije oefent het leger nog steeds invloed uit op de politiek. Deze invloed is de laatste jaren door ingrepen van de regering Erdoğan sterk afgenomen, maar in het parlement zetelen nog steeds parlementsleden die de grotere rol van het leger genegen zijn (Yel, 2009). Deze zijn vooral te vinden bij de CHP en de MHP. Het leger kan in het parlement dus via deze parlementsleden zijn invloed laten gelden. Bovendien betekent de integratie in het gemeenschappelijke grensbeleid van Turkije dat het één van zijn belangrijkste bevoegdheden voor een groot stuk uit handen geeft (T.C. İçişleri Bakanlığı, 2002). Dit komt neer op een power cost voor Turkije als land. Voorts duiken er geen welfare costs of opportunity costs voor Turkije in de verzamelde data. Turkije heeft zelf de doelstelling om zijn buitengrenzen beter te beheren. De instroom van Europese financiële steun kan eerder een verhoging van de welvaart en een kans bieden om deze doelstelling te realiseren. Wat de veto players en de domestic adoption costs betreffen, kunnen we besluiten dat er een belangrijke power costs zijn voor onder meer de landmacht die zijn bevoegdheden ziet krimpen als voor Turkije zelf dat zich moet integreren in het gemeenschappelijk grenzenbeleid van de EU. De strijdkrachten hebben een belangrijke mate van invloed op de politiek. Aan het begin van de 21ste eeuw was hun invloed nog groot, maar de ingrepen van de regering Erdoğan hebben de macht van het leger echter doen afnemen. De regering deed dit door het leger instrumenten zoals zetels in rechtbanken af te nemen waarmee het politieke macht zou kunnen uitoefenen. Bovendien is de maatschappelijke context in Turkije danig veranderd dat de maatschappij zich van het leger afkeert (Toktaş & Kurt, 2008). Dit neemt niet weg dat er parlementsleden zijn die de opinies van het leger genegen zijn en verdedigen in het Turkse parlement. Het ontbreken van andere machtige veto players betekent dat de EU haar conditionaliteit met succes kan uitoefenen wat betreft grenzenbeleid. Ook het ontbreken

50




van duidelijk identificeerbare opportunity en welfare costs in de data kan een bevorderende factor zijn voor de conditionaliteit van de EU. Tussenbesluit Zoals bij de voorgaande toepassingen van het external incentives model verklaart het model ook hier waarom de geboekte vooruitgang eerder beperkt is. Vergelijkbaar met het visumbeleid is het gemeenschappelijk grenzenbeleid van de EU een verzameling van concrete regels en praktijken. De eerste hypothese van het external incentives model is hier specifiek op gericht. Deze hypothese stelt namelijk dat een concrete set van eisen, in dit geval ondersteund door concrete regels en praktijken, de kans op een succesvolle conditionaliteit van de EU verhoogt. In de toepassing van het model op de evolutie van het Turkse grenzenbeleid konden we dus op basis van die eerste hypothese de EU in een sterke positie staat om haar conditionaliteit toe te passen. Uit de toetsing van de criteria snelheid en grootte van de beloning verbonden aan de conditionaliteit kwam echter geen eenduidig antwoord op de vraag of deze criteria een belangrijke rol spelen bij het Europeaniseringsproces van het Turkse grenzenbeleid. De uiteindelijke toetreding tot de EU zal zoals bij de overige domeinen van het asiel- en migratiebeleid niet op korte termijn worden toegekend. De jaarlijkse financiële steun die Turkije ontvangt om de nodige hervormingen en investeringen te doen in functie van de overname van het acquis wordt daarentegen wel op korte termijn uitgekeerd en blijkt in verhouding tot de eigen inbreng relatief groot te zijn. Hier kan de snelheid en de grootte van de beloning wel een positieve rol spelen. Bij het gemeenschappelijk grenzenbeleid is de hypothese dat de conditionaliteit sterker wordt naarmate de snelheid en de grootte van de beloning toenemen niet aan een eenduidige uitkomst te verbinden. Sommige beloningen spelen een positieve rol, andere beperken de kansen op succes. In de conditionaliteit over het grenzenbeleid zien we eenzelfde beeld als bij de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU in de andere domeinen van het asiel- en migratiebeleid. De geloofwaardigheid is groot op korte termijn omdat de EU de investeringen op korte termijn nog steeds zonder al te grote kosten kan intrekken. Tenslotte is ook de hypothese over de veto players en de domestic adoption costs getoetst aan het Europeaniseringsproces van het Turkse grenzenbeleid. Daaruit is gebleken dat op het vlak van het veto players het leger bij wege van CHP- en MHP-parlementsleden een invloed kan uitoefenen over het besluitvormingsproces omdat de bevoegdheden van de strijdmachten enkel via uitgebreide meerderheid kunnen worden gewijzigd. De landmacht ervaart met de oprichting van een eengemaakte grenswacht een power cost. De macht van het Turkse leger

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




51

was begin de jaren 2000 nog aanzienlijk groter maar met de opkomst van de AKP, een partij die traditioneel sceptischer staat is tegenover het leger, is die invloed echter tanende. De power

cost

van

de

landmacht

weegt

dus

steeds

minder

zwaar

door

op

de

onderhandelingspositie van de regering Erdoğan. In de verzamelde data zien we geen Turkse opportunity of welfare costs. Het Europeaniseringsproces van het Turks grenzenbeleid een mogelijkheid voor Turkije om de eigen binnenlands-politieke doelstellingen voor een beter grensbeheer te realiseren, zij het onder een vorm verenigbaar met het acquis. Bovendien kunnen we stellen dat de afnemende power cost van de landmacht de conditionaliteit steeds minder zal hinderen. Het ontbreken van welfare of opportunity costs speelt een positieve rol in de conditionaliteit van de EU. Algemeen beschouwd kunnen we stellen dat de conditionaliteit van de EU zich in een relatief voordelige positie bevindt in het Europeaniseringsproces van het Turkse grenzenbeleid. Enkel de geloofwaardigheid van de conditionaliteit en de snelheid waarmee de effectieve toetreding toegekend kan of zal worden, kunnen een hinderende factor vormen voor de conditionaliteit van de EU in het domein van het grenzenbeleid. In onderstaande tabel krijgen we een overzicht van de resultaten over het grenzenbeleid. Tabel 5: schematische voorstelling van de toepassing op het grenzenbeleid: Criterium

Uitkomst

Gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit

+

Snelheid en grootte van de beloning

+/-

Geloofwaardigheid van de conditionaliteit

+/-

Veto players

-

Domestic adoption costs

+

Met het einde van de toepassing van het external incentives model op de Europeanisering van het grenzenbeleid komen we tot het laatste onderdeel van het asiel- en migratiebeleid waar we het model op toegepast hebben, namelijk het onderhandelingsproces dat in februari 2011 een readmission agreement opleverde tussen de EU en Turkije.

52




5.5.

Het readmission agreement met de EU

Sinds het Verdrag van Amsterdam dat in 1999 in werking trad, heeft de EU in belangrijke mate het zeggenschap gekregen over verschillende delen van het asiel- en migratiebeleid, waaronder het visum- en het grenzenbeleid. Doordat eind de jaren 1990 het uitbreidingsproces naar Centraal- en Oost-Europa ingezet was, ontstond er meer en meer een securisering van het asiel- en migratiebeleid omdat de EU nu zou grenzen aan landen die op de negatieve visumlijst stonden. Ook de bevoegdheid om readmission agreements af te sluiten met derde landen verschoof naar het Europese niveau. Readmission agreements zijn akkoorden met derde landen die inhouden dat die landen verplicht zijn om immigranten zonder geldig visum of gegronde reden tot asiel via Turkije de EU binnengekomen zijn, terug toe te laten op Turks grondgebied om ze de Turkse asiel- of uitwijzingsprocedure te doen doorlopen (Europa, 2009a). Trauner en Kruse (2008) schrijven dat de readmission agreements en vooral het enthousiasme waarmee de EU ze afsluit, een teken is dat de EU er zich van bewust is dat een succesvol asiel- en migratiebeleid niet mogelijk is zonder de actieve medewerking van landen van oorsprong en transitlanden. Turkije heeft ook de status van transitland. De EU gebruikt het readmission agreement ook als instrument in haar conditionaliteit. Er is namelijk een belangrijke wederzijdse dimensie aan verbonden. Trauner en Kruse (2008) zien wel een asymmetrie bij de readmission agreements aangezien de niet-EU-lidstaten die ze afsluiten met de EU geen problemen zullen hebben met de uitwijzing van EU-burgers. Het

hoofddoel

van

de

readmission

agreements

voor

de

verdragspartijen

is

verantwoordelijkheid opnemen voor een imperfect visum- en grenzenbeleid. Officieel startte het onderhandelingsproces over het readmission agreement met Turkije startte reeds in november 2002. De onderhandeling zelf ging echter pas in mei 2005 van start. De EU had reeds verschillende onderhandelingsprocessen lopen met andere landen in de regio. Vaak koppelde de EU een soepeler visumbeleid aan de uitkomst van de onderhandelingen als hefboom voor de aanvaarding van een readmission agreement. In het geval van Turkije heeft de EU dit niet gedaan. Na jarenlange, moeizame onderhandelingen kwamen de EU en Turkije eind februari 2011 tot een akkoord. Dit betekent dat de EU – indien de EU-lidstaten en Turkije het akkoord ratificeren – alle illegale immigranten die via Turkije naar de EU gekomen zijn, kan terugsturen. Het gaat hier over tienduizenden personen per jaar. Een readmission agreement met Turkije is dus een belangrijk middel om de migratiestromen van buiten de EU te controleren. Wat opvallend is bij de onderhandeling over het akkoord met Turkije is de plotse aanvaarding van het akkoord na het jarenlange weigeren van Turkije. Het mandaat dat de Commissie van de Raad kreeg, laat haar echter niet toe om ook de DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




53

visumbeperkingen op te heffen voor Turkije. De Commissie heeft een mandaat om over het visumbeleid te praten zoals het is op dit moment maar kan geen liberalisering van het visumbeleid voorstellen. Als we de data uit de documentanalyse van de voortgangsrapporten van de Commissie bekijken, zien we dat de aandacht van de Commissie voor readmission agreements pas later gegroeid is. In 1999 was de enige referentie naar het readmission agreement het zinnetje: “The objection of Turkey to conclude readmission agreements remains a serious difficulty.” (Europese Commissie, 1999, p. 36). Pas in 2001 zien we dat de Commissie expliciet zegt dat “a readmission agreement between Turkey and the EU would be a step in the right direction.” (Europese Commissie, 2001, p. 85). In de jaren die volgen zien we dat de aandacht in de voortgangsrapporten niet verder gaat dan een benadrukking van de noodzaak van een readmission agreement. Dit is het geval tot het rapport van 2007. De Commissie rapporteerde toen over de laatste ronde van de onderhandelingen en het falen ervan. Het zou duren tot 2009 toen Turkije toestemde de onderhandelingen weer te openen. Deze ronde onderhandelingen heeft vruchten afgeworpen met de voltooiing van een ontwerptekst voor het readmission agreement in 2011 (Europese Commissie, 2007; Europese Commissie, 2009; Europese Commissie, 2010; Europese Commissie; 2011). In het voorjaar van 2011 zien we dat de Commissie de kant van Turkije kiest en een openbaar voorstellen doet om de onderhandelingen over een visumliberalisering tussen de EU en Turkije te beginnen. Turkije heeft in de Commissie een sterke bondgenoot en is waarschijnlijk ingegaan op het readmission agreement in de overtuiging dat de Commissie de Raad zou kunnen overtuigen een mandaat toe te kennen voor de onderhandeling van een visumliberalisering (Özcan, 2010). We stellen ons de vraag waarom Turkije zich lange tijd weigerachtig opstelde in de onderhandelingen over het readmission agreement met de EU. Door middel van de toepassing van het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier op dit laatste onderdeel van het asiel- en migratiebeleid, trachten we te achterhalen of de conditionaliteit een hinderende factor is in het onderhandelingsproces.

54




Gedetermineerdheid van de conditionaliteit van de EU Het criterium gedetermineerheid van de conditionaliteit van de EU slaat op de mate waarin de EU haar eisen concreet formuleert. De hypothese die hieraan verbonden is, stelt dat een hoge gedetermineerdheid van de conditionaliteit de kans op een succesvolle conditionaliteit vergroot (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). Het afsluiten van een readmission agreement is op zich geen deel van het toetredingsproces, toch heeft de EU het afsluiten van een dergelijk akkoord met Turkije toegevoegd aan haar voorwaarden voor het lidmaatschap van Turkije. In de voortgangsrapporten komen geen details over de inhoud van het readmission agreement met Turkije voor. In de data die in de documentanalyse gebruikt werd, zien we geen duidelijk afgelijnde eisen behalve het afsluiten van een readmission agreement zelf (Europese Commissie, 2001). De enige concrete informatie over wat er in het akkoord kan staan, is de definitie die de Commissie geeft. Deze werd reeds aangehaald in de inleiding van dit deel van de toepassing van het external incentives model. Op basis van de verzamelde data blijkt dat de eisen van de EU voor het afsluiten van de readmission agreements niet concreet zijn, behalve de eis voor het afsluiten zelf. We kunnen hieruit afleiden dat de conditionaliteit van de EU hier niet versterkt wordt door de eisen van de EU. Snelheid en grootte van de beloning Een readmission agreement is voor een land een zeer kostelijke zaak. In het geval van Turkije, een belangrijk transitland voor tienduizenden illegale migranten naar Europa per jaar, zouden we verwachten dat de beloning die de EU zal moeten toekennen om Turkije te overhalen aanzienlijk is. In de data zien we dat de EU enkel verdere vooruitgang in het toetredingsproces aanbiedt in ruil voor een readmission agreement. Dit is af te leiden uit de voortgangsrapporten waarin de Commissie de weigerachtige positie van Turkije als een hinderpaal ziet voor het toetredingsproces. Er zijn enkele lidstaten die in ruil voor een Turkse goedkeuring van het readmission agreement de onderhandelingen over een visumliberalisering voor Turkije willen openen maar dit werd door de Raad niet als beloning verbonden aan de conditionaliteit toegelaten. De snelheid waarmee de beloning uitgekeerd wordt, ligt in deze volledig in handen van Turkije zelf. De hypothese die Schimmelfennig en Sedelmeier aan dit criterium verbinden, luidt dat hoe sneller en hoe groter de aan de conditionaliteit verbonden beloning is, des te hoger de kans op een succesvolle conditionaliteit is. Voor wat het readmission agreement tussen de EU en Turkije betreft, kunnen we besluiten dat de snelheid en de grootte van de beloning geen bevorderende rol spelen. DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




55

Hoe geloofwaardig is de conditionaliteit die de EU toepast? Het derde onderdeel van het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier is de toetsing van de geloofwaardigheid van de conditionaliteit die de EU inzet. Schimmelfennig en Sedelmeier (2004) bedoelen hiermee de geloofwaardigheid van de dreiging met sancties indien de kandidaat-lidstaat in gebreke blijft en de geloofwaardigheid van de effectieve uitkeren van de beloning als de kandidaat-lidstaat aan de gestelde eisen voldoet. Belangrijk bij dit criterium is de mate waarin de EU de kandidaat-lidstaat kan overtreffen in het onderhandelingsproces en diens baten de nodige kosten kan doen overstijgen. Zoals in de vier vorige onderdelen van het asiel- en migratiebeleid, is de belangrijkste beloning die in het toetredingsproces toegekend wordt het volwaardig lidmaatschap. Hierbij is de geloofwaardigheid van de EU in Turkije reeds aangetast (Yılmaz, 2011). Interne politieke verschillen onder de lidstaten zorgen voor een grote mate van onduidelijkheid over het einddoel van de onderhandelingen met Turkije. Dit beperkt de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU in het algemeen en ook bij economisch en politiek kostelijke zaken zoals een readmission agreement. De voordelen van een readmission agreement tussen de EU en Turkije zijn zeer eenzijdig voor de EU en de nadelen zijn hoofdzakelijk voor Turkije. Bovendien zijn er geen bijzondere incentives verbonden aan het afsluiten van een readmission agreement met de EU behalve een verdere vooruitgang in het toetredingsproces. Het toetredingsproces bestaat echter uit verschillende hoofdstukken waarvan er een groot aantal bevroren zijn door de EU. Met de data uit de documentanalyse komen we tot de conclusie dat de geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU in verband met het readmission agreement sterk beperkt is door grote onzekerheid bij Turkije over de beloningen. De veto players en de domestic adoption costs? De laatste criteria van het external incentives model zijn de veto players en de domestic adoption costs. Dit zijn de actoren die in de besluitvorming nodig zijn om het status-quo te wijzigen en de kosten die daarbij ontstaan (Schimmelfennig & Sedelmeier, 2004). De onderhandeling van het readmission agreement is een buitenbeentje onder de delen van het asiel- en migratiebeleid aangezien het hier niet over de overname van regels gaat maar om de invoering van een verdrag. De AKP-regering van premier Erdoğan is in dit domein de belangrijkste veto player. Op basis van de data en de persberichten van de CHP en de MHP zijn deze twee partijen niet als veto player identificeerbaar. De Turkse regering als veto players roept belangrijke welfare costs in tegenover de EU. Een readmission agreement zou immers betekenen dat Turkije elk jaar tot 100.000 illegale immigranten zou moeten terugnemen. Dit betekent een grote sociale en economische kost voor Turkije. 56




Ook het laatste criterium van het external incentives model speelt een negatieve rol in het succes van de conditionaliteit van de EU bij de onderhandeling en de ratificering van het readmission agreement. Tussenbesluit De toepassing van het model op het onderhandelingsproces voor het readmission agreement heeft aangetoond dat de conditionaliteit van de EU zich in een zwakke positie bevond. De verschillende criteria van het external incentives model verklaart ons waarom Turkije het akkoord niet aanvaardde. Het onderhandelingsproces zorgde voor een beperkte gedetermineerdheid van de inhoud van het akkoord waardoor Turkije een bepaalde marge heeft om zelf eisen zoals overgangsperiodes en voorwaarden te stellen. Dit staat in schril contrast tot de overname van het acquis. Bovendien zijn er in het geval van Turkije op korte termijn geen beloningen gekoppeld aan het readmission agreement terwijl dit voor andere landen wel het geval was. De toekenning van het lidmaatschap op de lange termijn is zoals bij de andere delen van het asiel- en migratiebeleid ook een hinderende factor. De snelheid en de grootte van de beloning spelen dus een zeer negatieve rol. Bovendien is de geloofwaardigheid van de conditionaliteit sterk aangetast. Readmission agreements zijn instrumenten die ingezet worden om de migratie te regelen via landen die geen lid zijn van de EU. Indien Turkije lid wordt van de EU is het akkoord overbodig (Özcan, 2011). Dit betekent dat de twijfel omtrent de toetreding die in Turkije reeds groot was verder gevoed wordt (Yılmaz, 2011). Bovendien werpt de Turkse regering als veto player de belangrijke welfare costs op die het readmission agreement in zich draagt. Turkije zou verplicht worden om jaarlijks tienduizenden illegalen terug te nemen en zelf uit te wijzen. In het licht van de zeer ongunstige condities van de vorige criteria kunnen we besluiten dat Turkije het akkoord niet zou aanvaarden zonder enige vorm van compensatie zoals een visumliberalisering voor Turkse burgers. In de onderstaande tabel krijgen we een schematische voorstelling van de toepassing op de onderhandeling over het readmission agreement.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




57

Tabel 6: Criterium Gedetermineerdheid van de voorwaarden van de conditionaliteit

Uitkomst -

Snelheid en grootte van de beloning

-

Geloofwaardigheid van de conditionaliteit

-

Veto players

-

Domestic adoption costs

-

Met de toepassing van het theoretisch model op het onderhandelingsproces van het readmission agreement als deel van het toetredingsproces, is het onderzoek ten einde. In de bespreking en de conclusie gaan we eerst de verschillende uitkomsten met elkaar vergelijken. Vervolgens beantwoorden we de onderzoeksvraag op basis van deze vergelijking en kijken we of de hypothese dat Turkije zich weigerachtig opstelde door een groot aantal veto players in de binnenlandse context, klopt of niet.

58




6. Bespreking en Conclusie De toepassing van het external incentives model van Schimmelfennig en Sedelmeier op de Europeanisering van het asiel- en migratiebeleid in Turkije heeft ons getoond dat de moeizame evolutie van het Turks asiel- en migratiebeleid richting een meer Europees beleid, te wijten is aan diverse factoren in zowel de EU als Turkije. De verschillende toepassingen bewijzen dat het external incentives model een waardevol middel is om het Turkse Europeaniseringsproces te duiden. Om een bevredigend antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag van deze masterproef, vergelijken we de onderdelen van het asiel- en migratiebeleid waar de EU er wel in slaagt hervormingen af te dwingen, namelijk asiel, migratie, visumbeleid en grenzenbeleid, met de onderhandeling van het readmission agreement. De toepassing van het external incentives model op de vier domeinen waar de conditionaliteit van de EU slaagde, wees ons op de succesvolle factoren en de hinderende factoren. Eén per één bekijken we het succes van elk criterium voor de vijf onderdelen van het asiel- en migratiebeleid. Deze zijn uitgezet in de tabellen die volgen. Een plusteken betekent dat het criterium een bevorderend effect had op de conditionaliteit van de EU en een minteken wijst op een negatieve invloed. Indien er in de data geen eenduidig antwoord te vinden was, kreeg het criterium zowel een plus- als een minteken. Dit wordt vervolgens kort geduid onder de tabel. Tabel 7: Gedetermineerdheid van de voorwaarden. Asiel +/-

(*)

Migratie

Visumbeleid

Grenzenbeleid

Readmission A.

-

+

+

-

* Enerzijds stelt de Commissie zeer concrete eisen, anderzijds blijft het Europees Pact voor Immigratie en Asiel van de Raad zeer vaag.

Tabel 8: Snelheid en grootte van de beloning. Asiel +/-

(*)

Migratie +/-

(*)

Visumbeleid -

Grenzenbeleid +/-

(*)

Readmission A. -

* De onzekerheid over het einddoel van de onderhandelingen zorgen op lange termijn voor een negatieve invloed op de conditionaliteit. De steun die de EU op korte termijn uitkeert, zorgt voor een positieve invloed.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




59

Tabel 9: Geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU Asiel

Migratie

Visumbeleid

Grenzenbeleid

Readmission A.

-

+/- (*)

+/- (*)

+/- (*)

-

* De geloofwaardigheid van de conditionaliteit van de EU wat het einddoel van de onderhandelingen met Turkije betreft, is geschaad. Op korte termijn kan de geloofwaardigheid van conditionaliteit wel een positieve rol spelen indien de EU de steunmaatregelen succesvol als instrument kan gebruiken om Turkije tot hervormingen aan zetten.

Tabel 10: Veto players Asiel

Migratie

Visumbeleid

Grenzenbeleid

Readmission A.

+

+

+

-

-

Tabel 11: Domestic Adoption Costs Asiel

Migratie

Visumbeleid

Grenzenbeleid

Readmission A.

-

-

+

+

-

In de vergelijking van de toepassingen zien we dat de conditionaliteit van de EU in het onderdeel asiel- en migratiebeleid van het hoofdstuk Justitie en Binnenlandse Zaken altijd door enkele criteria bevorderd wordt, behalve bij de onderhandeling van het readmission agreement waar de kenmerken van de conditionaliteit en de Turkse binnenlandse context de regelovername sterk hindert. Bij de domeinen asiel, migratie, visumbeleid en grenzenbeleid zien we dat telkens tenminste twee van de hypotheses van het external incentives model bevestigd worden. Bij de onderhandeling over het readmission agreement zien we op basis van de verzamelde data dat geen enkele van de criteria een versterkende invloed heeft op de conditionaliteit van de EU. We kunnen dus op basis van de toepassing van het external incentives model besluiten dat de conditionaliteit bij het readmission agreement zich in een zeer ongunstige positie bevindt.

Conclusie en suggesties voor verder onderzoek In dit onderzoek stelden we ons de vraag waarom Turkije lange tijd zijn weigerachtige positie aanhield in de onderhandelingen over het readmission agreement. Samengevat bieden we aan de hand van het external incentives model een antwoord op deze onderzoeksvraag door de weigerachtige opstelling te koppelen aan een falende conditionaliteit waarbij elk criterium van het model een ongunstige rol speelt. De factoren van de conditionaliteit in de domeinen asiel, migratie, visum- en grenzenbeleid verschilden van de factoren van de conditionaliteit

60




bij de onderhandelingen over het readmission agreement. De EU dwingt Turkije een politiek en economisch kostelijk akkoord te aanvaarden maar bevordert haar conditionaliteit niet met compensaties voor Turkije. In het onderzoeksopzet van deze verhandeling gingen we uit van de hypothese dat de Turkse regering het akkoord niet aanvaardde omdat er sterke veto players in de oppositie opstonden die belangrijke kosten inriepen met betrekking tot het akkoord. Deze hypothese is op basis van de data weerlegd omdat er buiten de Turkse regering zelf geen veto players geïdentificeerd konden worden. Eind 2009 opende Turkije terug de onderhandelingen met de EU over het readmission agreement. Vervolgens sloten de EU en Turkije in februari 2011 de onderhandelingen over het readmission agreement af. De Commissie stelde toen een draft van het akkoord voor aan de Raad. Op basis van de bevindingen uit de toepassing kunnen we geen oorzaak aanwijzen voor de plotse ommekeer in de positie van Turkije in 2009 toen het de onderhandelingen weer opende en het akkoord in 2011 op basis van dezelfde conditionaliteit aanvaardde. Verder onderzoek aan de hand van het social learning model en het lesson-drawing model kan mogelijks een ander perspectief bieden op de Europeanisering van het Turkse asiel- en migratiebeleid. Aan de hand van hun sociaal-constructivistische kijk, kunnen deze modellen mogelijks een evolutie ontdekken in de Turkse positie die het external incentives model met zijn rationele, kosten-batenanalyse niet waarneemt. Bovendien is het nuttig de rol van de Commissie te onderzoeken in de onderhandelingen met Turkije, gezien de persmededelingen van Štefan Füle, de Tsjechische eurocommissaris bevoegd voor Uitbreiding, in verband met het readmission agreement en de visumliberalisering (Özcan, 2011). Onderzoek naar de rol van de Commissie biedt mogelijk bijkomende verklaringen voor de kentering van het standpunt van Turkije over het readmission agreement.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




61

7. Bibliografie Primaire Bronnen Adalet ve Kalkınma Partisi. (2001). Kalkınma ve Demokratikleşme Programı. Ankara. Adalet ve Kalkınma Partisi. (2012). KANUN TASARILARI. Opgehaald op 8 mei 2012 van TBMM Grup Başkanlığı op: http://www.akparti.org.tr/tbmm/tasari.asp Cumhuriyet Halk Partisi. (1994). Yeni Hedefler Yeni Türkiye. Modern Türkiye'de değişimin gücü CHP. Ankara. Cumhuriyet Halk Partisi. (2008). Çağdaş Türkiye için değişim. Cumhuriyet Halk Partisi Programı. Ankara. Europese Commissie. (1998a). European Strategy for Turkey. The Commission’s initial operational proposals. Brussel. Europese Commissie. (1998b). Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (1999). 1999 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (2000). 2000 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (2001). 2001 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (2002). 2002 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (2003a). 2003 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel. Europese Commissie. (2003b). TR 0304.03 Twinning for visa policy and visa practice. Opgehaald op 10 april 2011 van Europa: http://ec.europa.eu/enlargement/fiche_projet/index.cfm?page=18963&c=TURKEY Europese Commissie. (2004). 2004 Regular Report from the Commission on Turkey’s Progress towards Accession. Brussel.

62




Europese Commissie. (2005). Turkey 2005 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2006). Turkey 2006 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2007). Turkey 2007 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2008). Turkey 2008 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2009). Turkey 2009 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2010). Turkey 2010 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2011a). Home Affairs – Policies – Borders & Visas – Visa Policy. Opgehaald op 15 april 2012 van: http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/borders/borders_visa_en.htm Europese Commissie. (2011b). Turkey 2011 Progress Report. Brussel. Europese Commissie. (2012). Turkey. Opgehaald op 3 mei 2012 van: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/enlargement_process/accession_process/how_does_a_co untry_join_the_eu/negotiations_croatia_turkey/overview_negotiations_tr_en.pdf Europese Raad. (1993). European Council in Copenhagen: Conclusions of the Presidency 2122 June 1993. Kopenhagen. IMF. (2012). World Economic Outlook (WEO): Growth Resuming, Dangers Remain. April 2012. Opgehaald op 9 mei 2012 van IMF World Economic Outlook: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2012/01/index.htm Milliyetçi Hareket Partisi. (2009). Parti Programı “Geleceğe Doğru”. Ankara. Raad van de Europese Unie. (2001). COUNCIL DECISION of 8 March 2001 on the principles, priorities, intermediate objectives and conditions contained in the Accession Partnership with the Republic of Turkey. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2003). COUNCIL DECISION of 19 May 2003 on the principles, priorities, intermediate objectives and conditions contained in the Accession Partnership with Turkey. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2006). COUNCIL DECISION of 23 January 2006 on the principles, priorities and conditions contained in the Accession Partnership with Turkey. Brussel.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




63

Raad van de Europese Unie. (2008a). COUNCIL DECISION of 18 February 2008 on the principles, priorities and conditions contained in the Accession Partnership with the Republic of Turkey and repealing Decision 2006/35/EC. Brussel. Raad van de Europese Unie. (2008b). European Pact on Immigration and Asylum. Brussel. T.C. Avrupa Birliği Bakanlığı. (2010). European Union Strategy for Turkey’s Accession Process. Ankara. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği. (2001). National Programme for the Adoption of the Acquis Communautaire. Ankara. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği. (2003). National Programme for the Adoption of the Acquis Communautaire. Ankara. T.C. Başbakanlık Avrupa Birliği Genel Sekreterliği. (2008). National Programme for the Adoption of the Acquis Communautaire. Ankara. T.C. İçişleri Bakanlığı. (2002). National Action Plan Towards the Implementation of Turkey’s Integrated Border Management System. Ankara. T.C. İçişleri Bakanlığı. (2005). National Action Plan for the Adoption of the EU Acquis in the Field of Asylum and Migration. Ankara. Secundaire Bronnen Acun, F. (1999). Osmanlı’dan Türkiye Cumhuriyeti’ne: Değişme ve Süreklilik. Hacettepe Üniversitesi Edebiyat Fakültesi Dergisi, pp. 155-167. Amnesty International. (2012). KAOS-GL Sığınmacı ve Mülteci Lezbiyen, Gey, Biseksüel, Trans Bireyler Raporu. Opgehaald op 9 mei 2012 van KAMPANYA BELGELERI – Uluslararası Af Örgütü – Türkiye: http://www.amnesty.org.tr/ai/multeci-belgeleri Baklacıoğlu, N. Ö.. (2010). Building “Fortress Turkey”: Europeanization of Asylum Policy in Turkey. Bologna. Balkır, C., & Soyaltın, D. (2009). The Limits to Europeanisation: Analyzing Domestic Change in Turkey. Izmir. Balzacq, T. & Carrera, S. (2006). Security versus Freedom?: A Challenge for Europe’s Future. Aldershot: Ashgate Publishing Limited.

64




Bolukbaşı, T. H., Ertugal, E., & Özcürümez, S. (2010). The Impact of the EU on Turkey. Toward Streamlining Europeanisation as a Research Programme. European Political Science, 9, 464-480. Börzel, T. A. (2002). Pace-Setting, Foot-Dragging, and Fence-Sitting: Member State Responses to Europeanization. Journal of Common Market Studies, 40 (2), 193-214. Börzel, T. A., & Risse, T. (2003). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In K. Featherstone, & C. M. Radaelli, The politics of Europeanizaion (pp. 57-111). Oxford: Oxford University Press. Cingi, A. (2011). CHP: A Party on the Road to Social Democracy. Berlin. Cini, M. (2007). European Union Politics (Tweede editie). Oxford: Oxford University Press. Coolsaet, R. (2010). Macht en waarden in de wereldpolitiek: Actuele vraagstukken in de internationale politiek. Gent: Academia Press. Cumhuriyet Halk Partisi. (2011) Kılıçdaroğlu açlık grevine başlayan Ayaş Belediye Başkanı Başkaraağaç’ı çadırda ziyaret etti.. Opgehaald op 13 april 2012 van Cumhuriyet Halk Partisi: http://www.chp.org.tr/?p=46192 De Ridder, E. (2010). The EU as a promotor of substantive democracy? EU support to fight corrupt, develop civil society and enance media independence. A political science analysis of the accession process of the Czech Republic and Slovakia to the European Union. Doctoraat verdedigd aan het Centrum voor EU-Studies van de Universiteit Gent. De Ridder, E., Schrijvers, A., & Vos, H. (2008). Civilian Power Europe and Eastern Enlargement: The More the Merrier? In J. Orbie (red.), Europe’s Global Role: External Policies of the European Union (pp. 239-258). Farnham, Verenigd Koninkrijk: Ashgate Publishing Limited. Diez, T. (2007). Expanding Europe: The Ethics of EU-Turkey Relations. Ethics & International Affairs, 21 (4), 415-422. Dimitrova, A. (2002). Enlargement, Institution-Building and the EU’s Administrative Capacity Requirement. West European Politics, 25 (4), 171-190. Europa. (2009a). Readmission Agreements. Opgehaald op 10 april 2011 van Europa: http://europa.eu/legislation_summaries/other/133105_en.htm

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




65

Europa. (2009b). Verordening Dublin II. Opgehaald op 4 mei 2012 van Europa: http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/free_movement_of_persons _asylum_immigration/l33153_nl.htm European Union University. (2010). Turkey MiReM. Opgehaald op 10 april 2011 van MiReM: http://www.mirem.eu/datasets/agreements/turquie/ Frontex. (2010). Frontex Press Kit – Situation in Greece. Current migratory situation in Greece. Warschau. Frontex. (2012) Frontex – Origin. Opgehaald op 15 april 2012 van: http://www.frontex.europa.eu/about/origin Grabbe, H. (2001). How does Europeanization affect CEE governance? Conditionality, diffusion and diversity. Journal of European Public Policy, pp. 1012-1031. Grabbe, H. (2005). Regulating the Flow of People across Europe. In F. Schimmelfennig, & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central and Eastern Europe (pp. 112-134). Ithaca, New York, Cornell University Press. Héritier, A. (2005). Europeanization Research East and West: A Comparative Assessment. In F. Schimmelfennig, & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central and Eastern Europe (pp. 199-209). Ithaca, New York, Cornell University Press. İçduygu, A., & Keyman, F.E. (2000). Globalization, Security, and Migration: The Case of Turkey. Global Governance, 6 (3), pp. 383-400. Kaya, I. (2008). Undocumented Migration. Counting the Uncountable. Data and Trends accross Europe. Çanakkale. Kili, S. (2007). History of the Turkish Revolution (Elfde druk). Istanbul: Türkiye İş Bankası. Kirişci, K. (2007). Border Management and EU-Turkish Relations: Convergence or Deadlock. San Domenico di Fiesole. Kirişci, K. (2011). Turkey’s “Demonstrative Effect” and the Transformation of the Middle East. Insight Turkey, 13 (2), pp. 33-55. Lavenex, S. (2001). The Europeanization of Refugee Policies: Normative Challenges and Institutional Legacies. Journal of Common Market Studies, 39 (5), pp. 851-874. Lavenex, S. (2006). Towards the constitutionalization of aliens’ rights in the European Union. Journal of European Public Policy, 13 (8), pp. 1284-1301. 66




Olsen, J. P. (2002). The Many Faces of Europeanization. Journal of Common Market Studies, 40 (5), pp. 921-925. Orbie, J. (2008) A Civilian Power in the World? Instruments and Objectives in European Union External Policies. In J. Orbie (ed.), Europe’s Global Role: External Policies of the European Union (pp. 1-34). Farnham, Verenigd Koninkrijk: Ashgate Publishing Limited. Özcan, M. (2010). Readmission Agreement: In Exchange for What? Opgehaald op 29 april 2012 van USAK: http://www.usak.org.tr/EN/makale.asp?id=1410 Schäuble, W., & Philips, D. L (2004). Talking Turkey: Is Europe Ready for a Muslim Member. Foreign Affairs, 83, pp. 134-136. Schimmelfennig, F., & Sedelmeier, U. (2004). Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central and Eastern Europe. Journal of European Public Policy, 11 (4), pp. 661-679. Schimmelfennig, F., & Sedelmeier, U. (2005). Introduction: Conceptualizing the Europeanization of Central and Eastern Europe. In F. Schimmelfennig, & U. Sedelmeier, The Europeanization of Central and Eastern Europe (pp. 1-28). Ithaca, New York, Cornell University Press. Schimmelfennig, F., Engert, S., & Knobel, H. (2003). Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey. Journal of Common Market Studies , 41 (3), pp. 495-518. Smith, K. E. (2001). Western actors and the promotion of democracy. In J. Zielonka, A. Pravda, J. Zielonka, & A. Pravda (Eds.), Democratic consolidation in Eastern Europe, volume 2: International and Transnational Factors (pp. 37-40). Oxford: Oxford University Press. Smith, K. E. (2003). The Evolution and Application of EU Membership Conditionality. In M. Cremona, The Enlargement of the European Union (pp. 105-139). Oxford: Oxford University Press. Toktaş, Ş. & Kurt, Ü. (2008). The Impact of EU Reform Process on Civil-Military Relations in Turkey. SETA Policy Brief 26, pp. 1-7. Trauner, F. & Kruse, I. (2008). EC Visa Facilitation and Readmission Agreements: A New Standard EU Foreign Policy Tool? European Journal of Migration and Law, 10 (4), pp. 411438.

DE EUROPEANISERING VAN HET TURKSE ASIEL- EN MIGRATIEBELEID




67

Van Overmeiren, F. (2008). Buitenlandse arbeidskrachten op de Belgische arbeidsmarkt: Sociaal recht en vrij verkeer. Brussel: Larcier. Vos, H. (2008). Besluitvorming in the Europese Unie: Een survival kit. Leuven: ACCO. Yel, A.M. (2009). A Healthy and Democratic Civil-Military Relationship in Turkey: Accountability of the both Entities. European Journal of Economic and Political Studies 2 (1), pp. 79-87. Yılmaz, H. (2011). Euroscepticism in Turkey: Parties, Elites, and Public Opinion. South European Society and Politics 16 (1), pp. 1-24.

68