De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België

Spoor Bestuurlijke Relaties

De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België Coördinatiemechanismen en aandacht voor de Europese beleidsvorming op administratief en politiek niveau

Marleen Baetens Peter Bursens

Rapport D/2005/10106/010 Mei 2005 algemeen secretariaat Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN – BELGIE Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 E-mail: [email protected] www.steunpuntbov.be

Inhoudstafel

De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België Coördinatiemechanismen en aandacht voor de Europese beleidsvorming op politiek en administratief niveau INHOUDSOPGAVE 1.

2.

De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België ................................................... 9 1.1. Inleiding............................................................................................................................. 9 1.2. Basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidscyclus ............................................................................................................... 10 1.2.1. Coördinatie............................................................................................................ 12 1.2.2. Vertegenwoordiging .............................................................................................. 14 1.2.3. Besluit .................................................................................................................... 16 1.3. Up- en downloadstructuren ............................................................................................. 17 1.3.1. Afdelingen die binnen de voorbeeldadministraties betrokken zijn bij Europees beleid 18 1.3.2. Intradepartementale functies en structuren........................................................... 26 1.3.3. Intern overleg en coördinatie ................................................................................ 30 1.3.4. Het besluitvormingsproces .................................................................................... 45 1.4. Informele contacten in aanvulling op formele up- en downloadstructuren ..................... 70 1.4.1. Informele contacten tussen administraties ............................................................ 71 1.4.2. Informele contacten tussen ambtenaren en het politieke niveau ........................... 75 1.4.3. Informele contacten tussen vakambtenaren en coördinerende diensten van Buitenlandse Zaken............................................................................................................. 76 1.4.4. Informele contacten tussen ambtenaren en de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie......................................................................................... 78 1.4.5. Informele contacten tussen Vlaamse ambtenaren en Europese instellingen......... 79 1.4.6. Besluit .................................................................................................................... 81 De Europeanisering van de bestuurlijke culturen in België .................................................... 82 2.1. Inleiding........................................................................................................................... 82 2.2. Europese expertise........................................................................................................... 87 2.2.1. Voldoende personeel? ........................................................................................... 89 2.2.2. Voldoende Europese expertise?............................................................................. 93 2.2.3. Besluit: een tekort aan personeel of een tekort aan expertise? ........................... 104 2.3. Opinies over de Europese Unie ..................................................................................... 106 2.3.1. Steun voor het Europese gedachtegoed............................................................... 107 2.3.2. Opinies over de Europese activiteiten binnen de beleidsdomeinen..................... 108 2.3.3. Institutionele voorkeuren..................................................................................... 115 2.3.4. Besluit .................................................................................................................. 117

Marleen Baetens & Peter Bursens

1

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen

2.4.

3.

4.

5. 6.

2

Aandacht voor het Europese bestuursniveau ................................................................. 119 2.4.1. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op administratief niveau .............. 120 2.4.2. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op parlementair niveau ................ 123 2.4.3. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op kabinetsniveau......................... 124 2.4.4. Besluit .................................................................................................................. 127 2.5. Besluit............................................................................................................................ 127 De structurele en culturele Europeanisering in België .......................................................... 129 3.1. De belangrijkste punten ter optimalisering van de Belgische deelname aan de Europese beleidsvorming.......................................................................................................................... 129 3.2. De samenhang tussen structurele en culturele Europeanisering.................................... 135 3.2.1. Uitwerking van de hypothesen............................................................................. 135 3.2.2. Empirische toetsing van de hypothesen............................................................... 138 Beleidsaanbevelingen............................................................................................................... 142 4.1. Agendasetting en besluitvorming .................................................................................. 143 4.2. Implementatie- en beleidscorrectie................................................................................ 157 4.3. Aandacht voor een continue opvolging van de dossiers................................................ 159 4.4. Zichtbaarheid, uniformiteit en efficiëntie ...................................................................... 163 4.5. Besluit............................................................................................................................ 165 Bibliografie............................................................................................................................... 166 Bijlagen..................................................................................................................................... 175 6.1. Respondenten kwalitatieve interviews .......................................................................... 175 6.2. Survey............................................................................................................................ 177 6.2.1. Methodologie....................................................................................................... 177 6.2.2. Vragenlijst ........................................................................................................... 181 6.3. Schaalconstructie ........................................................................................................... 218 6.4. Lijst met afkortingen ..................................................................................................... 221 6.5. Lijst met tabellen en figuren .......................................................................................... 223

Spoor Bestuurlijke Relaties - Europeanisering van het Vlaams bestuurlijk systeem

Inleiding

INLEIDING Dit rapport bundelt de resultaten van tweeëneenhalf jaar onderzoek over de Europeanisering van Vlaanderen. Het onderzoek wordt uitgevoerd aan de Universiteit Antwerpen en maakt deel uit van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, Spoor Bestuurlijke Relaties. Dit spoor heeft als algemene doelstellingen onderzoek en beleidsadvisering over (1) de evoluties van verticale en horizontale bestuurlijke relaties in Vlaanderen en (2) het management van sturingrelaties. Het project ‘Europeanisering’ onderzoekt binnen de eerste doelstelling de relaties tussen Vlaanderen en Europa. We vatten de Vlaamse besluitvorming op als onderdeel van een meerlagig besluitvormingsproces. Binnen deze meerlagige beleidsarena speelt elk bestuursniveau (lokaal, regionaal, nationaal en internationaal) zijn eigen rol. Daarbij beïnvloeden de niveaus elkaar en worden omgekeerd ook zelf beïnvloed. Zoals gezegd, spitsen wij ons toe op de wederzijdse relaties tussen Vlaanderen en Europa. Omdat deze plaatsvinden binnen de context van de federale staat België werd het onderzoek aangevuld met informatie over het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau1. Dit rapport was er nooit geweest zonder de medewerking van een aantal personen. Ten eerste vermelden we de vele ambtenaren, parlementairen en kabinetsmedewerkers die ons te woord stonden tijdens diepte-interviews, die deelnamen aan de survey of die feedback leverden op tussentijdse outputs. Daarnaast vermelden we een aantal personen van de Universiteit Antwerpen die meewerkten aan dit onderzoek. Elisabeth Van Reybroeck voerde een uitgebreide studie uit over de Europeanisering van de Vlaamse bestuurlijke structuren (Van Reybroeck en Bursens, 2003). Haar materiaal diende als basis voor het eerste hoofdstuk van dit rapport. Sarah Helsen en Sara Depauw leverden belangrijke ondersteuning tijdens het veldwerk waarop het tweede hoofdstuk van dit rapport gebaseerd is. We wensen al deze mensen te bedanken voor hun medewerking. Sinds haar oprichting in 1951 heeft de Europese Unie een enorme evolutie doorgemaakt. Naast de territoriale uitbreiding van 6 naar 25 lidstaten, resulteerde de verdergaande integratie ook in een uitgebreid bevoegdheidspakket en een sterke internationale positie voor de Europese Unie (Nugent, 2003). Deze verruiming en verdieping maken van de huidige EU een

1

Hoewel ook relevant voor het onderzoek, werden het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en de Duitstalige Gemeenschap niet nader bestudeerd. Voor een onderzoek met als focus de situatie in Vlaanderen zouden het bijkomende onderzoekswerk en de bijkomende middelen niet in verhouding staan tot de bijkomende output.


3


erg belangrijke speler in het meerlagige besluitvormingsproces en in bepaalde domeinen zelfs de belangrijkste besluitvormingsarena (Kassim, 2003). Daarom is het voor de Europese lidstaten essentieel om vanuit een sterke positie deel te nemen aan de Europese beleidsvorming. Langs Europese weg kunnen nationale beleidsdoelstellingen immers worden gerealiseerd, maar kunnen diezelfde doelstellingen ook door andere landen worden tegengewerkt. Deelname aan de Europese beleidscyclus veronderstelt aandacht voor twee processen. Ten eerste zijn er de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming. Lidstaten moeten trachten om vanuit een sterk intern standpunt en een uitgewerkte strategie het Europese beleid mee richting te geven (Kassim, 2003). We spreken van uploading. Ten tweede is er de implementatiefase. Nadat beleid op Europees niveau is onderhandeld en goedgekeurd, moet het nog worden omgezet en/of toegepast in de lidstaten. We spreken van downloading (Dyson en Goetz, 2003, Börzel, 2002). Om zowel tijdens de up- als de downloadfase op een efficiënte en effectieve wijze mee te draaien in het Europese beleidsproces, moeten lidstaten zich in meer of mindere mate aanpassen. Deze binnenlandse aanpassingen ten gevolge van Europese integratie worden begrepen onder de term ‘Europeanisering’ (Vink, 2003). In de literatuur wordt traditioneel een onderscheid gemaakt tussen de Europeanisering van polity, politics en policies (Bulmer en Lequesne, 2005; Dyson en Goetz, 2003). We zouden dit kunnen vertalen als veranderingen op het vlak van structuur, cultuur en beleid2. Op structureel vlak moeten de lidstaten procedures instellen om (1) voorafgaandelijk aan Europese onderhandelingen een intern standpunt te bepalen, (2) te voorzien in nationale vertegenwoordiging op Europese fora en (3) Europese regelgeving te implementeren (Börzel, 2002). Zoals elke organisatorische aanpassing, verlopen ook deze ingrepen niet kosteloos. Ze impliceren immers de verdeling van bronnen, macht en verantwoordelijkheden (Goetz en Hix, 2001). De ambities en het eindresultaat verschillen dan ook van land tot land. Men kan zich beperken tot ad hoc regelingen in de marge van de beleidspraktijk of men kan duurzame procedures instellen die een eenduidig standpunt, een evenwichtige afvaardiging en een tijdige implementatie garanderen. Naast deze factoren kunnen ook culturele aspecten van Europeanisering de structurele aanpassing beïnvloeden. Culturele Europeanisering is een erg ruim begrip dat kan verwijzen naar veranderingen in beleidsrollen, identiteiten en loyauteiten (Checkel, 1998; Egeberg, 1999; Lewis, 2001; Beyers, Delreux et al., 2004; Beyers en Trondal, 2004; Trondal, 2

Politics staat in de literatuur meestal voor voor besluitvormingsprocedures en beleidsprocessen, wat meer omvat dan enkel de administratieve en politieke cultuur uit dit onderzoek.

4


Inleiding

2004), normen, waarden en geloofssystemen (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), beleidspraktijken (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), enzovoort. Wij verstaan onder een geëuropeaniseerde bestuurscultuur een cultuur die de erkenning van de EU als een invloedrijke en waardevolle instelling impliceert. We bespreken drie elementen van culturele Europeanisering: (1) Europese expertise, (2) opinies over de Europese Unie en (3) aandacht voor de Europese beleidsvorming. De erkenning van de EU kan structurele aanpassingen aanmoedigen en ondersteunen3. Omgekeerd echter kan structurele Europeanisering ook een invloed uitoefenen op de bestuurscultuur in de lidstaten. Zo is het erg aannemelijk dat ambtenaren die betrokken zijn bij de structurele processen een gevoeligheid voor en een expertise met betrekking tot de EU ontwikkelen. Een laatste aspect van Europeanisering zijn de aanpassingen op het vlak van beleid. Europese integratie brengt per definitie een gedeeltelijke harmonisering van het beleid in de lidstaten met zich mee. Daarnaast worden ook de binnenlandse beleidsopties en -strategieën beïnvloed door mogelijkheden en beperkingen op het Europese niveau. Zoals boven omschreven, handelt Europeanisering over de relaties tussen de Europese Unie en haar lidstaten. De onderzoeksagenda is echter ruimer met aandacht voor de Europese impact op subnationale autoriteiten, op belangengroepen, op kandidaat-lidstaten, enzovoort (Featherstone, 2003). In de context van het federale België zijn wij in het bijzonder geïnteresseerd in de relatie tussen de EU en de gefedereerde entiteiten. Nadruk ligt daarbij op de aanpassing van de Vlaamse bestuurlijke arena aan het Europese beleidsniveau. Net als de federale overheid hebben ook de regio’s er alle belang bij om goed voorbereid deel te nemen aan Europese onderhandelingen en om alle maatregelen te treffen om Europese regelgeving vlot te kunnen implementeren. Ook zij zullen onder de impuls van Europese integratie veranderingen ondergaan op het vlak van structuur, cultuur en beleid.

3

Dit wil zeker niet zeggen dat culturele elementen de enige factor zijn die de wijze en graad van structurele Europeanisering bepalen. Andere factoren zijn het type beleidsdomein, de reeds bestaande structuren, het type lidstaat, enzovoort.


5


Figuur 1: Europeanisering als resultaat van up- en downloadprocessen

Tijdens de voorbije onderzoeksperiode behandelde het SBOV-onderzoek hoofdzakelijk de Europeanisering van de Vlaamse bestuurlijke structuren en culturen. De Europeanisering van het Vlaamse beleid zal uitvoerig worden onderzocht tijdens de laatste onderzoeksfase (20052006). Over de structurele en culturele Europeanisering van Vlaanderen werd verslag gedaan in twee afzonderlijke rapporten (Van Reybroeck en Bursens, 2003 en Baetens en Bursens, 2005). In dit derde rapport brengen we de bevindingen over de structurele en culturele Europeanisering van Vlaanderen samen. We geven een update van de informatie uit de vorige rapporten en vullen het geheel aan met informatie over het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau. Het gelijktijdig belichten van culturele en structurele Europeanisering maakt het mogelijk om de wederzijdse samenhang en synergie tussen beide elementen in kaart brengen. Naar het spreekwoord ‘het geheel is meer dan de som van de delen’ krijgen we zo een meer volledig beeld van de complexe realiteit. Dit moet ons in staat stellen eerdere aanbevelingen te verfijnen en aan te vullen. We willen eenzelfde meerwaarde creëren door naast het Vlaamse bestuursniveau ook de Europeanisering in het andere landsgedeelte en op het federale niveau te bestuderen. Ten eerste verwijzen we opnieuw naar het meerlagige besluitvormingssysteem. De Vlaamse participatie aan de Europese besluitvorming en de prestaties op het vlak van implementatie staan niet los van interregionale en interfederale contacten. Juridisch gezien kan Vlaanderen niet als onafhankelijke actor deelnemen aan de Europese besluitvorming. Voorafgaandelijke coördinatie is dus een absolute vereiste. Een tweede reden om naast Vlaanderen ook de andere bestuursniveaus te bestuderen, is dat we uit de gelijktijdige studie van het Vlaamse en 6


Inleiding

Waalse/Franstalige bestuursniveau kennis kunnen opdoen over de eigenheden en best practices van de verschillende entiteiten. Ook dit kan bijdragen aan de eindconclusies van de studie. Omdat de onderzoeksvraag ruim is, spitsen we ons toe op een aantal beleidsdomeinen. Zij doen dienst als voorbeeldcases voor het gehele beleidsveld. Door de cases bewust de selecteren, willen we een zo breed mogelijk veld dekken. Dit wil niet zeggen dat de vier geselecteerde beleidsdomeinen samen representatief zijn voor het gehele beleidsveld, wel dat ze een goede indruk geven van de verschillende mogelijke pistes. Een eerste criterium dat werd gehanteerd is de mate waarin de domeinen onderhevig zijn aan Europese regelgeving. Een tweede criterium is het Samenwerkingsakkoord over de vertegenwoordiging van België in de Raad van Ministers (RvM). Dit akkoord bepaalt welk niveau (federaal, gewesten of gemeenschappen) voor de verschillende beleidsdomeinen het woord voert in de RvM en hoe de Belgische delegatie wordt samengesteld (cf. infra). De keuze viel uiteindelijk op de domeinen buitenlandse zaken, landbouw en visserij, milieu en onderwijs4. Buitenlandse Zaken wordt louter besproken als coördinerende instantie op federaal en regionaal niveau. We gaan niet in op het Belgisch, Vlaams of Waals buitenlands beleid als zodanig. Milieu en landbouw zijn gewestmateries met een sterke Europese inbreng. Landbouw is bovendien een uitzonderlijk domein omwille van de recente regionalisering en de federale rol als woordvoerder op het Europese niveau. Onderwijs tot slot is een gemeenschapsbevoegdheid die slechts in geringe mate onderhevig is aan Europees beleid. Dit rapport bespreekt dus de wijze waarop Vlaanderen, het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau structureel en cultureel zijn aangepast om optimaal te kunnen participeren aan de up- en downloadfase van de Europese beleidscyclus. Buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs fungeren daarbij als voorbeeldcases. In een eerste hoofdstuk lichten we de resultaten van het onderzoek naar structurele Europeanisering toe. Eerst bespreken we de basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidscyclus. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar de bepalingen van het Samenwerkingsakkoord. Vervolgens bespreken we de formele up- en downloadstructuren binnen de domeinen leefmilieu, landbouw en onderwijs. Buitenlandse zaken komt aan bod als coördinerende instantie. Tot slot gaan we in op de informele


7


contacten tussen de betrokken actoren. Deze vormen immers een belangrijke aanvulling op het formele overleg. Het tweede hoofdstuk van dit rapport is gewijd aan de culturele Europeanisering van de verschillende bestuurlijke entiteiten. Eerst bespreken we het belang van culturele Europeanisering. We argumenteren dat culturele aanpassingen structurele processen kunnen ondersteunen en daarnaast ook een directe waarde hebben bij het optimaliseren van de nationale en regionale performance op Europees niveau. Vervolgens bespreken we de empirische bevindingen van een grootschalige survey met betrekking tot drie aspecten van culturele Europeanisering: Europese expertise, opinies over de Europese Unie en aandacht voor het Europese bestuursniveau. In het derde hoofdstuk brengen we alle puzzelstukken samen. Op basis van eigen bevindingen en de perceptie van de beleidsmakers identificeren we de belangrijkste mogelijkheden en knelpunten. Vervolgens gaan we na hoe de verschillende elementen samenhangen en of processen van culturele en structurele Europeanisering elkaar daadwerkelijk kunnen versterken. Deze geïntegreerde analyse zal leiden tot een aantal beleidsaanbevelingen die in het laatste hoofdstuk worden toegelicht.

4

In het vervolg van dit rapport zullen we landbouw en visserij enkel afzonderlijk vernoemen wanneer er duidelijke verschillen zijn tussen beiden. In het andere geval verwijzen we met de term landbouw naar beide beleidsdomeinen.

8


De Europeanisering van de bestuurlijke structuren in België

1. DE EUROPEANISERING VAN DE BESTUURLIJKE STRUCTUREN IN BELGIË 1.1. INLEIDING In dit eerste hoofdstuk stellen we de vraag hoe de gemeenschappen, de gewesten en het federale niveau zich in België organiseren om binnen het bestaande Europese verdragskader te participeren aan de beleidscyclus op Europees niveau5. Om dit te onderzoeken voerden we in 2003 en 2004 in Vlaanderen, het Waalse Gewest, de Franse Gemeenschap en het federale niveau diepte-interviews uit met sleutelfiguren op administratief en politiek niveau6. In een tweede onderzoeksfase verrichtten we een grootschalige survey in administraties, kabinetten en parlementaire commissies binnen de vier geselecteerde beleidsdomeinen. Binnen deze organen interviewden we telkens (bijna) alle mensen die in hun job regelmatig te maken krijgen met Europees beleid. Het betreft zowel personen die betrokken zijn bij de onderhandelingen over dit beleid als mensen die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van dit beleid7. De survey diende in eerste instantie om de Europeanisering van de bestuurscultuur in kaart te brengen, maar daarnaast werd bij de respondenten ook gepolst naar hun evaluatie van de coördinatiestructuren. Ook resultaten uit die analyses komen aan bod in dit hoofdstuk. In een eerste paragraaf van dit hoofdstuk staan we stil bij de basisbeginselen van het Belgische systeem van coördinatie en participatie aan de Europese beleidsvorming. Daarna gaan we in op de formele up- en downloadstructuren binnen de domeinen leefmilieu, landbouw en onderwijs. In een derde paragraaf staan we stil bij de informele contacten tussen de actoren van de verschillende departementen en bestuursniveaus. Deze informele contacten kunnen immers een belangrijke aanvulling betekenen op de formele procedures. Het hele hoofdstuk is gewijd aan de vier voorbeelddepartementen: buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs. De structuren en actoren binnen het domein buitenlandse zaken worden hoofdzakelijk behandeld in functie van hun coördinerende rol in andere domeinen. Bij het 5

Anno 2005 is het Europees Grondwettelijk Verdrag goedgekeurd en ondertekend door de Europese Raad van Staatshoofden en Regeringsleiders. Het ratificatieproces is echter nog volop aan de gang en een aantal referenda staan op stapel. Het is daarbij nog helemaal niet duidelijk of de grondwet overal zal worden goedgekeurd en dus daadwerkelijk in werking zal kunnen treden. Dit rapport houdt dan ook geen rekening met eventuele wijzigingen aan het Europese besluitvormingsproces, noch met mogelijke gevolgen voor de organisatie van de Belgische participatie aan de eventueel gewijzigde situatie. 6 De eerste interviews vonden in het voorjaar van 2003 plaats in Vlaanderen. In 2004 interviewden we sleutelfiguren op Waals, Franstalig en federaal niveau. We ontmoetten ook opnieuw een aantal Vlaamse personen om onze bevindingen te actualiseren. Een lijst van de geïnterviewde sleutelfiguren werd opgenomen in bijlage 1.


9


lezen van het hoofdstuk moet men in het achterhoofd houden dat het een momentopname betreft, met name de situatie einde 2004. 1.2. BASISBEGINSELEN

VAN HET BELGISCHE SYSTEEM VAN COÖRDINATIE EN PARTICIPATIE AAN DE EUROPESE BELEIDSCYCLUS

Verschillende auteurs stellen dat interne coördinatie essentieel is voor het welslagen van de nationale participatie aan de Europese beleidscyclus (Pappas, 1995; Schout, 1999; Kassim, Peters et al., 2000; Knill, 2001; Kovziridze, 2002; Börzel, 2003). Interne procedures en overlegstructuren

moeten

garanderen

(1)

dat

er

voorafgaandelijk

aan

Europese

onderhandelingen een intern standpunt wordt bepaald, (2) dat er afspraken worden gemaakt over de samenstelling van de nationale delegatie op Europese fora en (3) dat Europese regelgeving tijdig en correct wordt geïmplementeerd. Achterliggend is de idee dat een eenduidig en grondig uitgewerkt standpunt tijdens Europese onderhandelingen sneller gehoor vindt dan vage, ambigue opinies (Kassim, Peters et al., 2000). Het onderhandelingssucces hangt dus gedeeltelijk af van voorafgaandelijk overleg binnen de lidstaat. Door verschillende departementen en bestuursniveaus te betrekken bij dit interne overleg, komt men bovendien tot een sterk geïnformeerd standpunt. Dit verkleint het risico op implementatieproblemen achteraf (Howell, 2004; Schout, 1999). Meer nog dan in unitaire staten is coördinatie in federale staten als België een voorwaarde voor een geslaagde participatie aan het Europese beleidsproces (Kovziridze, 2002). In deze landen en dus in België is er niet enkel nood aan horizontale coördinatie tussen departementen, maar ook aan verticale coördinatie tussen het federale en het regionale niveau (Dierickx, Bursens et al. 2001; Franck, Leclercq et al. 2003). De coördinatievereiste gaat niet enkel terug op de voorgenoemde, veeleer pragmatische argumenten, maar heeft ook een juridische grond. Europa hanteert het internationale rechtsprincipe van eenheid van staat. Dit impliceert dat enkel België formeel lid is van de Europese Unie en dat de Belgische belangen eenduidig vertegenwoordigd moeten worden op Europees niveau: “One state, one vote” (Beyers en Trondal., 2004; Franck, Leclercq et al., 2003). Hoewel de gemeenschappen en gewesten in België autonome bevoegdheden hebben, ook op het vlak van buitenlands beleid, kunnen zij binnen de Europese Unie strikt genomen geen eigen beleid voeren. In de volgende paragrafen leggen we uit hoe beide elementen – de autonome bevoegdheden van de constitutionele regio’s en het principe van eenheid van staat – geleid hebben tot een typisch Belgisch systeem van interne coördinatie en participatie aan de Europese besluitvorming.

7

Voor een uitvoerige beschrijving van de methodologie verwijzen we naar bijlage 2.

10



Sinds 1970 evolueerde België via opeenvolgende ronden in de staatshervorming tot een volwaardige federale staat, met verregaande bevoegdheden voor de constitutionele regio’s (Clement, d’ Hondt et al., 1993). Vooral het Sint-Michielsakkoord van 1993 was, met de formele uitroeping van België als federale staat, een belangrijke stap in de staatshervorming (Clement, d’ Hondt et al., 1993). In de context van Europeanisering betekende de staatshervorming van 1993 vooral de overdracht van verregaande bevoegdheden inzake buitenlands beleid aan de gemeenschappen en gewesten. Het zogenaamde ‘in foro interno, in foro externo’ principe werd ingevoerd. Dit stelt dat de deelstaten op buitenlands gebied bevoegd zijn voor die beleidsdomeinen die ook tot hun binnenlandse bevoegdheden behoren (Moerenhout, 1996; Kerremans en Beyers, 1998). Dit principe heeft belangrijke gevolgen voor de positie van België in de EU. Op zich zou het kunnen betekenen dat regio’s met betrekking tot hun eigen bevoegdheden eigen standpunten kunnen innemen in de Raad van Ministers (RvM) (Beyers, Kerremans et al., 2001). Dat is echter buiten de werking van de EU gerekend. De EU houdt immers, zoals gezegd, vast aan het internationale rechtsprincipe dat een staat op internationaal niveau als unitaire actor moet handelen (Beyers, Delreux et al., 2004). De Unie wil met andere woorden maar één Belgsiche gesprekspartner die zowel het federale niveau als de deelstaten vertegenwoordigt (Franck, Leclercq et al., 2003). De wijze van vertegenwoordiging van regionale belangen is bijgevolg een interne zaak, waarvoor elke federale staat eigen coördinatiemechanismen dient te ontwikkelen (Kovziridze, 2002). Wel geldt sinds 1993 dat de persoon die het woord voert in de RvM niet steeds een federale minister hoeft te zijn. In het Verdrag van Maastricht werd ingeschreven dat de Raad bestaat “uit een vertegenwoordiger van elke lidstaat op ministerieel niveau die gemachtigd is om de regering van de lidstaat die hij vertegenwoordigt te binden” (art. 146 EEC/ 203 TEU). Regionale ministers kunnen dus deelnemen aan de RvM voor zover zij de gehele Belgische staat representeren (Kerremans en Beyers, 1995). Het principe van eenheid van staat geldt ook voor de Europese vergaderingen op ambtelijk niveau die de RvM voorafgaan. Een regionale of federale ambtenaar spreekt uit naam van de gehele lidstaat8. Ook voor de omzetting en toepassing van Europese regelgeving kunnen intern zowel federale als regionale instanties bevoegd zijn, maar is het altijd de lidstaat als

8

Dit systeem geldt voor de Raadswerkgroepen, het COREPER en de uitvoerende comités van de RvM. Voor de expertcomités van de Europese Commissie is dit minder het geval. De Europese Commissie verwacht dat men in deze comités optreedt als onafhankelijk expert en dwingt dus niet tot voorafgaande interne coördinatie. In de praktijk zetelen de meeste experts echter wel als vertegenwoordiger van hun lidstaat.


11


geheel die door de Europese Commissie (EC) wordt beoordeeld en waartegen eventuele inbreukprocedures kunnen worden opgestart (Franck, Leclercq et al., 2003). Toegepast geldt voor België het volgende: ondanks het feit dat ook regionale vertegenwoordigers

kunnen

deelnemen

aan

onderhandelingen

en

binnen

hun

bevoegdheidsdomein verantwoordelijk zijn voor de omzetting en toepassing van Europese regelgeving, is het nog steeds enkel België als geheel dat lid is van de EU en draagt enkel België de eindverantwoordelijkheid voor het onderhandelen en omzetten van Europese regelgeving. De formele vertegenwoordiging van de deelstatelijke belangen tijdens het Europese beleidsproces, moet intern, via allerhande coördinatiemechanismen worden verzekerd9. Dit gebeurde in België via het ‘Samenwerkingsakkoord van 1994 tussen de Federale

Staat,

de

Gemeenschappen

en

de

Gewesten

met

betrekking

tot

de

vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie’. Conform eerdere argumenten zou het Samenwerkingsakkoord (SA) idealiter aandacht moeten besteden aan drie elementen: procedures voor de bepaling van een gemeenschappelijk Belgisch standpunt, regels over de samenstelling van de Belgische delegatie op Europese fora en procedures voor het tijdig en correct omzetten van Europese regelgeving op de verschillende bestuurlijke niveaus in België. We stellen echter vast dat de implementatiefase niet wordt behandeld in het SA. De andere twee aspecten komen wel aan bod in het SA: titel 2 handelt over coördinatie en titel 3 over de vertegenwoordiging van België in de Raad. Uit de bespreking van het Belgische coördinatieproces zal echter blijken dat het Samenwerkingsakkoord op een aantal punten onvolledig is. Een actualisering en aanvulling van dit akkoord zou de Belgische up- en downloading ten goede komen. 1.2.1. Coördinatie Het SA bepaalt dat voor alle punten van de dagorde van de RvM het Belgische standpunt moet worden bepaald in het kader van de ‘Bestuursdirectie Europese Zaken’ van de federale overheidsdienst (FOD) Buitenlandse Zaken. Dit is de vroegere P.11, nu gekend als DGE. Naast de standpunten voor de Raad, worden ook meer algemene thema’s besproken tijdens de DGE-vergadering. Alle bevoegde autoriteiten van het federale, het gewesten het gemeenschapsniveau zijn op politiek, diplomatiek en bestuurlijk niveau vertegenwoordigd. 9

Dit sluit niet uit dat de gemeenschappen en gewesten langs informele weg rechtstreeks contact opnemen met vertegenwoordigers van andere lidstaten of van het Europese niveau. Op die manier kunnen zij trachten om zelf de beleidsvorming te beïnvloeden. We spreken van extrastatelijke contacten (Geeraerts, 2003). Zie ook paragraaf 1.4.

12



Een aantal van hen wordt voor elke vergadering uitgenodigd: de vertegenwoordigers van de Eerste Minister, van de Vice-Eerste Ministers en van de voorzitters van de gemeenschapsen gewestregeringen, van de federale en regionale ministers bevoegd voor Buitenlandse Zaken en van de Permanente Vertegenwoordiging bij de EU (PV). Daarnaast worden in functie van de agenda de bevoegde federale en regionale departementen en de vertegenwoordigers van de functioneel bevoegde ministers uitgenodigd. De vergadering wordt voorgezeten door de directeur-generaal van DGE of door een afdelingshoofd. DGE brengt de agendapunten aan en tracht om bij consensus tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. Als men daar niet in slaagt dan moet het punt binnen de drie dagen worden neergelegd bij de Interministeriële Conferentie voor Buitenlands Beleid (ICBB)10. Deze vergadering komt dan in spoed bijeen om alsnog – en eveneens bij consensus – een standpunt te formuleren. Lukt dat ook niet binnen dit forum dan wordt het Overlegcomité (OC) ingeschakeld. De Eerste Minister zit het OC voor. Daarnaast zetelen er nog zes andere ministers als vertegenwoordigers van de gewesten gemeenschapsregeringen (Franck, Leclercq et al., 2003). Belangrijk is dat binnen het Belgische systeem geen enkele actor finaal een beslissing kan afdwingen, de consensusregel geldt ook binnen het ICBB en het OC. Lukt het uiteindelijk toch niet om een Belgisch standpunt te bepalen, dan moet de vertegenwoordiger in de Raad zich onthouden. In dat geval kan België geen invloed uitoefenen op de beslissingen in de Raad. De druk om binnen DGE of later binnen de ICBB of het OC een standpunt te bereiken is dus groot en wordt versterkt door de korte tijdspanne: de DGE-coördinatie vindt pas een week voor de Raadszitting plaats. Gelukkig voorziet het SA ook de mogelijkheid van gedecentraliseerde of ad hoc coördinatie om technische materies te bespreken, om dossiers verder uit te werken of om bepaalde dossiers nog voor hun vermelding op de Europese agenda te bespreken. Het bijkomende overleg kan georganiseerd worden door DGE zelf of kan plaatsvinden in het kader van sectoriële interministeriële conferenties. Belangrijk is dat het uiteindelijke standpunt voor de Raad in elk geval nog besproken of bekrachtigd moet worden tijdens de DGE-coördinatie. Daarom zullen we verder het onderscheid maken tussen coördinatie op DGE en overleg in sectoriële vergaderingen. Ondanks het hele systeem van overleg en coördinatie blijft het een niet evidente zaak om alle Belgische overheden op één lijn te krijgen bij de voorbereiding van Europese regelgeving. 81 % van de Vlaamse en Waalse kabinetsleden en ambtenaren bevestigen dit. Binnen onderwijs


13


gaat het slechts over de helft van de respondenten, binnen milieu gaan meer personen akkoord (88 %) dan binnen landbouw (77 %). 1.2.2. Vertegenwoordiging Onder de derde titel van het SA wordt de vertegenwoordiging van België in de RvM uitgewerkt.

In

de

bijlage

en

toelichting

bij

het

akkoord

komt

de

Belgische

vertegenwoordiging in de andere fora (informele raden, COREPER en raadswerkgroepen) aan bod. Voor de organisatie van de vertegenwoordiging hield men rekening met twee elementen: de verschillende formaties van de RvM en de bevoegdheidsverdeling binnen België. Op basis van beide aspecten werden de Europese ministerraden verdeeld over een aantal categorieën met telkens een bijhorende Belgische vertegenwoordiging. Sinds de laatste ronde van de staatshervorming11 vermeldt het SA zes categorieën. De resulterende tabel bepaalt voor elk beleidsdomein welk niveau (federaal, gewestelijk of dat van de gemeenschappen) België vertegenwoordigt op de Europese Raden van Ministers12. Tabel 1: De categorieën van het Samenwerkingsakkoord

Categorie Beleidsdomeinen I Algemene Zaken, Ecofin, Budget, Justitie, Telecommunicatie, Consumenten, Ontwikkelingssamenwerking II Interne markt, Volksgezondheid, Energie, Transport, Sociale Zaken III Industrie, Onderzoek, Leefmilieu IV Toerisme, Cultuur, Onderwijs, Jeugd, Huisvesting, Ruimtelijke Ordening V Visserij VI Landbouw

Delegatieleider Federaal

Assessor /

Federaal

Gewest

Gewest Gemeenschap

Federaal /

Vlaams Gewest Minister van Middenstand en Landbouw (federaal)

/ Gewesten

De delegatieleider is gemachtigd om op de Raad te spreken en te stemmen namens België. In bepaalde categorieën wordt deze minister bijgestaan door een minister-assessor. Deze persoon 10

De ICBB wordt voorgezeten door de federale minister van Buitenlandse Zaken. Daarnaast zetelen de bevoegde regionale ministers (Beyers et al., 2004:119). In de huidige praktijk zou ICBB aan belang inboeten en zou men gemakkelijker overgaan naar het niveau van het Overlegcomité. 11 Het betreft de Lambertmontakkoorden. De overheveling van bevoegdheden naar de deelstaten werd geregeld in de bijzondere wet van 13 juli 2001. De regionalisering van de landbouwbevoegdheid leidde tot de toevoeging van categorieën 5 en 6 aan het SA. 12 In juni 2002 werd het aantal raadsformaties van 16 teruggebracht tot 9. Ten gevolge van deze wijziging kan het gebeuren dat de Belgische vertegenwoordiging tijdens één zitting van de RvM valt onder de bepalingen van twee categorieën uit het SA. Zo worden dossiers over interne markt (Cat. II), industrie en onderzoek (Cat. III) behandeld binnen de Raad Concurrentievermogen. Hetzelfde geldt voor landbouw en visserij, voor volksgezondheid, consumentenbescherming en sociale zaken en voor telecommunicatie, transport en energie. In de praktijk zal de Belgische delegatie tijdens de Raad veranderen naargelang het agendapunt dat op tafel ligt.

14



kan de zetelende minister ondersteunen in materies die onder zijn bevoegdheden vallen. Hij of zij kan in overleg met de zetelende minister het woord voeren over deze materies en kan, wanneer de onderhandelingen een actualisering van het Belgische standpunt veronderstellen, contact opnemen met de betrokken collega’s op hetzelfde bestuursniveau. Wanneer de tabel bepaalt dat de gemeenschappen of gewesten optreden als delegatieleider of assessor, neemt normaal gezien maar één van hen deze rol op zich. Het SA bevat daarom ook bepalingen die de rotatie van de deelstatelijke vertegenwoordiging regelen. Op basis van het zesmaandelijks wisselende voorzitterschap van de EU, wordt een lijst opgemaakt die vermeldt welke deelstaat tijdens welke maanden mag deelnemen aan de Europese vergaderingen. Het opmaken van deze lijst gebeurt niet enkel omwille van de duidelijkheid binnen de federale staat, maar ook om aan de Europese partners kenbaar te maken wie wanneer België zal vertegenwoordigen. De beurtrol kan verschillen van beleidsdomein tot beleidsdomein. Soms worden er onderlinge afspraken gemaakt tussen gewesten en gemeenschappen om het beurtrolprincipe voor een korte periode te wijzigen. Dit gebeurde bijvoorbeeld naar aanleiding van het Belgische voorzitterschap in 2001. Voor de afvaardiging van experts naar andere Europese vergaderingen wordt doorgaans dezelfde beurtrol gebruikt. Uit de interviews blijkt dat bijna drie vierde van de Vlaamse en Waalse ambtenaren en kabinetsleden tevreden is over de werking van dit rotatieprincipe. Het valt wel op dat minder Vlamingen (66 %) dan Walen (82 %) vinden dat het systeem vlot draait. Ook de vertegenwoordiging van België in het COREPER staat beschreven in het SA. Het is de permanente vertegenwoordiger of zijn adjunct die in dit forum het woord voert. Hij kan zich daarbij al dan niet laten bijstaan door experts uit de administratie of de PV. Om de continuïteit te garanderen wordt de Belgische delegatie in de raadswerkgroepen eveneens geleid door een lid van de PV. Deze persoon moet de permanente vertegenwoordiger briefen alvorens deze deelneemt aan de COREPER-vergadering. De vier beleidsdomeinen die we in dit rapport bespreken, behoren allen tot verschillende categorieën van het SA. Leefmilieu is sinds augustus 2003 een categorie III-bevoegdheid. Dat wil zeggen dat het de gewesten zijn die volgens een beurtrol het woord voeren in de RvM en dat zij daarbij worden bijgestaan door een federale minister-assessor13. Ook landbouw is in hoofdzaak een gewestmaterie, maar toch behoort ze tot een zesde, afzonderlijke categorie. In deze categorie wordt het woord gevoerd door de federale minister van Middenstand en


15


Landbouw, bijgestaan door zowel een Waalse als een Vlaamse minister-assessor. De reden voor deze regeling is het verschil in de gewestelijke belangen en visies met betrekking tot landbouw. Om de continuïteit te bewaren, wordt ervoor geopteerd het woord steeds te laten voeren door een federale minister. Tegelijkertijd worden er – omwille van de gevoeligheid van het thema – twee minister-assessoren toegelaten die bovendien – in tegenstelling tot de assessoren in de meeste andere domeinen – trouw aanwezig zijn op de Landbouwraden. Het visserijbeleid valt onder de vijfde categorie van het SA, waar de Vlaamse Minister van Landbouw de enige woordvoerder is. De Vlaamse minister woont dan ook steeds de Visserijraad bij14. Speaking notes worden voor deze dossiers louter voorbereid binnen de Vlaamse administratie en kabinetten. Onderwijsaangelegenheden behoren vanwege de exclusieve gemeenschapsbevoegdheid tot categorie IV. Het woord wordt in de RvM per toerbeurt gevoerd door de Vlaamse, de Franstalige of de Duitstalige minister van Onderwijs. Deze minister wordt niet vergezeld van een minister-assessor. Omdat we het domein buitenlandse zaken enkel bespreken in functie van de coördinerende rol van de administraties en kabinetten, vermelden we hier enkel dat het de federale overheid is die bevoegd is voor het Gemeenschappelijk Buitenlands Beleid van de EU en dus ook het woord voert in de RvM. De gefedereerde entiteiten kunnen wel trachten om via de ICBB dit beleid mee te sturen. 1.2.3. Besluit We besluiten dat het Samenwerkingsakkoord een belangrijke basis biedt voor de upload van Belgische beleidspreferenties naar het Europese niveau, maar dat de download of implementatie van Europees beleid alsnog wordt onderbelicht. Het SA biedt een kader voor standpuntbepaling en vertegenwoordiging, maar schept geen garanties voor coördinatie tijdens de implementatiefase. We zien daarenboven een nadruk op de eigenlijke besluitvorming in de Raad en een relatieve onderbelichting van de administratieve voorbereiding op Europees en Belgisch niveau. In de volgende paragrafen zullen we zien dat deze tekorten gedeeltelijk worden opgevangen door sectoriële regelingen en informele contacten, maar dat sommige knelpunten blijven bestaan. Een aanvulling van het SA zou dan ook een grote vooruitgang betekenen. Daarenboven vragen zowel Belgische als Europese ontwikkelingen om een actualisering van het SA. Het is niet meer zo dat de categorieën uit het SA een duidelijke afspiegeling vormen van de Belgische bevoegdheidsverdeling en de 13

Voordien waren de rollen omgekeerd. Sinds kort is worden landbouw- en visserij-aangelegenheden besproken tijdens eenzelfde raadsbijeenkomst. Concreet betekent dit dat de rol van woordvoerder voor visserij-aangelegenheden tijdelijk wordt doorgegeven aan de Vlaamse minister.

14

16



Europese raadsformaties. Bovendien werken de bepalingen uit het SA de zichtbaarheid en duidelijkheid van het Belgische systeem niet altijd in de hand en is ook de continuïteit van het proces niet steeds verzekerd. We denken dan bijvoorbeeld aan de Raad voor Landbouw en Visserij waarop de federale minister het woord voert en de COREPER-vergaderingen die onafhankelijk van de categorie onder de bevoegdheid van de (federale) permanente vertegenwoordiger vallen. In de volgende paragraaf gaan we na hoe de basisbepalingen uit het SA concreet hun uitwerking vinden in de voorbeelddomeinen uit dit onderzoek en op welke punten ze werden aangevuld met sectoriële mechanismen. We gaan dus niet enkel in op de praktijk van de DGE-coördinatie en de participatie aan de Raad, maar behandelen ook het voorafgaande overleg en de latere implementatie. 1.3. UP- EN DOWNLOADSTRUCTUREN Zowel tijdens de up- als downloadfase zijn er regelingen nodig om de principes van het Belgische federale systeem te verzoenen met het Europese principe van eenheid van staat. Volgens de meeste respondenten uit ons onderzoek maakt de complexe Belgische staatsstructuur zowel de up- als download van Europees beleid een moeilijke aangelegenheid. 79 % van de Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren en kabinetsleden zegt dat het door de complexe staatsstructuur voor België moeilijker is dan voor andere landen om zijn belangen te verdedigen op Europees niveau. Volgens twee derde van de respondenten heeft België het daardoor ook moeilijk om zich – via implementatie – aan te passen aan het beleid van

de

Europese

Unie.

Beide

stellingen

worden

door

meer

Vlamingen

dan

Walen/Franstaligen bevestigd. Binnen landbouw en zeker binnen milieu lijkt de situatie het meest problematisch. Meer dan waarschijnlijk heeft dit alles te maken met het grote aantal betrokkenen en het grote aantal Europese dossiers binnen deze beleidsdomeinen.


17


Tabel 2: De complexe Belgische staatsstructuur als hindernis bij up- en download van Europees beleid. VL.

WG/FG BUZA

LB

MIL

OW

Totaal

De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijker heeft dan andere Europese landen om 85% zijn belangen te verdedigen op Europees niveau.

70%

38%

82%

85%

67%

79%

N

100

59

13

64

73

9

159

De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijk heeft om zich aan te passen aan het beleid van de EU.

85%

65%

50%

71%

88%

67%

76%

N

98

61

12

65

73

9

159

Percentage ambtenaren en kabinetsleden dat akkoord gaat met de stelling VL: Vlaanderen WG: Waalse Gewest FG: Franse Gemeenschap BUZA: Buitenlandse Zaken LB: Landbouw MIL: Milieu OW: Onderwijs

In het eerste deel van dit hoofdstuk bespreken we voor elk geselecteerd beleidsdomein de administraties die op Vlaams, Waals, Franstalig en federaal niveau betrokken zijn bij de Europese beleidscyclus. Daarna gaan we in op een aantal intradepartementale functies en structuren die belangrijk zijn voor de uitvoering van Europese taken binnen deze administraties. In het derde deel geven we binnen elk beleidsdomein uitleg bij de ingestelde overleg- en coördinatiestructuren. Tot slot overlopen we de verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces en de parallelle voorbereiding binnen België en de gefedereerde entiteiten. 1.3.1. Afdelingen die binnen de voorbeeldadministraties betrokken zijn bij Europees beleid LANDBOUW In België liggen de landbouwbevoegdheden sinds 2003 voor het grootste deel bij de gewesten. Het federale niveau is echter nog steeds verantwoordelijk voor veterinaire en fytosanitaire aangelegenheden (voedselveiligheid) en voor een aantal financiële aspecten van het landbouwbeleid (steun aan landbouwers bij vervroegde uittreding, rampenfonds, inkomens vervangende maatregelen, Europese en federale fondsen, enz.). Op federaal niveau is er geen afzonderlijke landbouwadministratie. Dossiers rond Voedselveiligheid worden opgevolgd in de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. Het Federaal Agentschap voor de Voedselveiligheid kijkt toe op de toepassing van de wetgeving en de standaarden met betrekking tot dit thema. Financiële landbouwaspecten worden behartigd door de dienst Financiering van het Landbouwbeleid (DFLB). Deze dienst maakt 18



deel uit van de FOD Economie, Middenstand, KMO en Energie15. De ambtenaren uit DFLB zijn verantwoording verschuldigd aan de federale minister van Middenstand en Landbouw. In het Europeaniseringsonderzoek gingen we niet nader in op de procedures op het gebied van voedselveiligheid. De dienst Financiering van het Landbouwbeleid werd wel opgenomen in het onderzoek. Interessant is dat deze dienst werd gedelokaliseerd naar de Interfederale Cel Landbouw, beter gekend als het Landbouwbureau (LBB). Naast de federale ambtenaren van DFLB maken ook Vlaamse en Waalse ambtenaren deel uit van het LBB. Het landbouwbureau werd opgericht bij de federalisering van het landbouwbeleid (SA, 2003). Het is geen instelling of dienst op zich, maar een cel van gedelokaliseerde ambtenaren die letterlijk werden samen gezet maar nog steeds verbonden zijn aan hun eigen administratie. Het doel van de delokalisering is het bevorderen van intergewestelijke en interfederale coördinatie. De federale cel staat mee in voor de coördinatie en voorbereiding van het Belgische standpunt en bewaakt zoals gezegd de financiering van het landbouwbeleid. De intergewestelijke cel fungeert als aanspreekpunt voor het federale en supranationale niveau, verzekert de continuïteit van de expertise, streeft zoveel mogelijk naar een consensus tussen de gewesten en garandeert dat de gewestelijke beleidsvisie voldoende en tijdig in aanmerking wordt genomen. Het landbouwbureau als geheel, staat in voor de ondersteuning van de Belgische woordvoerders en zorgt voor de opvolging van een aantal verplichte mededelingen aan de Europese instellingen. Soms nemen de ambtenaren van het LBB de taak van woordvoerder op zich. Dit gebeurt vooral op Waals niveau. De Waalse cel van het Landbouwbureau bestaat uit ambtenaren van de division de la Politique Agricole (IG1). Naast een afdeling die verantwoordelijk is voor het regionale beleid en een afdeling die instaat voor economische analyses, is er binnen IG1 de direction de la Politique Agricole Européenne et Internationale (D11). Samen met de Waalse cel van het LBB is D11 verantwoordelijk voor de voorbereiding van het Waalse standpunt voor Europees en internationaal landbouwoverleg, voor de opvolging van dit overleg en voor interregionale coördinatie. Ze hebben een functie als expert en oefenen in die hoedanigheid de rol van woordvoerder uit in de verschillende comités, werkgroepen en vergaderingen op Europees niveau. In vergelijking met de situatie op Vlaams niveau is D11 een relatief kleine 15

Bij de regionalisering van landbouw in 2003 werd er gediscussieerd waar DFLB van het vroegere ministerie van Middenstand en Landbouw voortaan zou worden ondergebracht. Een andere optie die lang werd overwogen, is de plaatsing van de dienst binnen de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.


19


afdeling. Een aantal plaatsen stond in de lente van 2004 al lange tijd open, volgens de respondenten is de dienst onderbemand. Daarom worden de Waalse ambtenaren van het LBB ingeschakeld als experts en woordvoerders voor bepaalde technische materies. De Waalse landbouwadministratie kent naast IG1 nog drie andere afdelingen. Vooral de direction de la Qualité des Produits (D32) en in mindere mate ook de division des Aides à l’Agriculture (IG2) zijn nog betrokken bij Europees beleid. Het gaat dan vooral over aspecten van uitvoering, beheer en controle. De Vlaamse landbouwadministratie bevindt zich op dit ogenblik volop in een proces van herstructurering. Na de regionalisering werden er vier Vlaamse landbouwadministraties en twee wetenschappelijke instellingen ondergebracht bij het departement Economie, Werkgelegenheid, Binnenlandse Aangelegenheden en Landbouw. Naar de plannen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB) zou er in de toekomst een autonoom departement Landbouw en Visserij worden opgericht met een sterkere concentratie van de verschillende diensten. In voorbereiding op BBB werd in juni 2004 een interim structuur goedgekeurd waarbij de vier administraties werden teruggebracht tot twee administraties: de administratie Beheer en Kwaliteit van de Landbouwproductie (ABKL) en de administratie Land- en Tuinbouw (ALT). Binnen ABKL krijgt men voornamelijk te maken met de uitvoering van Europees beleid. ALT is de belangrijkste betrokkene bij de voorbereiding van Europees beleid. We vermelden in het bijzonder de cel Beleids- en Managementsondersteuning en de afdeling Landbouw- en Visserijbeleid (ALB). De cel biedt juridische ondersteuning aan andere diensten binnen ALT en volgt een aantal Europese dossiers op. ALB is vergelijkbaar met de Waalse D11 en staat in voor de voorbereiding van het Vlaamse landbouwstandpunt, het opvolgen van beleidsontwikkelingen op internationaal niveau, het vertegenwoordigen van België in internationale fora en het omzetten van regelgeving. ALB is tevens de administratie van waaruit Vlaamse ambtenaren werden gedelokaliseerd naar het LBB. Minder dan hun Waalse collega’s nemen zij zelf deel aan expertcomités en raadswerkgroepen. Ze coördineren wel de experts uit de vakadministraties die deze vergaderingen bijwonen. Zelf nemen ze deel aan interfederale vergaderingen en aan bijeenkomsten van het Speciaal Comité voor de Landbouw (SCL)16 en de Raad. Ze volgen implementatiedossiers op en fungeren als aanspreekpunt voor de administratie Buitenlands Beleid (aBB). Tot slot vermelden we nog twee andere diensten binnen ALB. De dienst Europese Horizontale en Internationale Landbouwaangelegenheden 16

SCL staat op hetzelfde niveau als COREPER, maar werd specifiek opgericht voor onderhandelingen over landbouwaangelegenheden.

20



(HILA) volgt binnen ALB horizontale dossiers zoals de Mid term review op17. De dienst Zeevisserij staat in voor het Vlaamse visserijbeleid. MILIEU Na drie rondes van de staatshervorming ligt het merendeel van de milieubevoegdheden in België sinds 1993 bij de gewesten. De federale overheid behield bevoegdheden betreffende het vaststellen van productnormen, de bescherming tegen ioniserende stralen, de doorvoer van afvalstoffen en het mariene milieu. Daarnaast hebben de federale diensten voor het Leefmilieu18 een belangrijke taak met betrekking tot de coördinatie van het internationaal milieubeleid. Dit gebeurt binnen de dienst Studie en Coördinatie (DSC). Deze dienst herbergt onder andere het secretariaat van het Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (CCIM) en van de Coördinatiewerkgroep Broeikaseffect. Beiden zijn belangrijke interfederale overlegorganen in voorbereiding op Europese en internationale onderhandelingen (cf. infra). Andere ambtenaren die binnen DSC betrokken zijn bij Europees beleid zijn deze van de cel Bescherming van de Ozonlaag en Klimaatverandering en van de cel Marine Milieu. Daarnaast zijn ook de diensten Risicobeheersing en Productnormen relevant. Belangrijk is dat de federale overheid voor alle belangrijke bevoegdheden de gewesten moet consulteren (Jans en Tombeur, -). Dit gebeurt voornamelijk via CCIM. Anders dan bij landbouw bestaat er geen ‘Milieubureau’ waar federale en gewestelijke ambtenaren permanente coördinatie garanderen. De Vlaamse milieuoverheid bestaat in hoofdzaak uit de administratie Milieu-, Natuur-, Landen Waterbeheer (AMINAL)19, twee wetenschappelijke20 en drie openbare instellingen21. Omdat nationaal en Europees milieubeleid zo sterk verstrengeld zijn, hebben nagenoeg alle afdelingen en instellingen te maken met Europees beleid. Onder AMINAL vermelden we in het bijzonder de Afdeling Europa en Milieu. Deze afdeling verschaft juridische ondersteuning aan de functionele afdelingen en staat in voor de coördinatie van het Vlaams internationaal milieubeleid. Binnen dit kader neemt de afdeling deel aan interfederaal, intergewestelijk en Europees overleg en volgt ze de omzetting van Europese regelgeving mee op. Behalve coördineren, staat zij ook in voor de behandeling van horizontale dossiers over bijvoorbeeld duurzame ontwikkeling en het Verdrag van Aarhus. (AMINAL, - ). De andere afdelingen 17

Mid term review staat voor een grondige hervorming van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid met als doel de EU marktgerichter, meer concurrentieel en duurzamer te maken. Gelijktijdig wil men werken aan de inkomensstabiliteit (administratie Landbouw en Visserij, -). 18 Deze diensten ressorteren onder de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. 19 Deze ressorteert onder het departement Leefmilieu en Infrastructuur (LIN). 20 Het betreft het Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer (IBW) en het Instituut voor Natuurbehoud (IN).


21


binnen AMINAL werken telkens rond specifieke domeinen als water en land. Ze leveren de experts voor de voorbereiding van Europese regelgeving en staan in voor de uitvoering van het beleid. In het Waalse Gewest staat de direction générale des Ressources Naturelles et de l’Environnement (DGRNE) in voor het milieubeleid. Net als in Vlaanderen vinden we er verschillende functionele afdelingen terug die de experts leveren voor de voorbereiding en implementatie van Europees beleid. Er is geen afdeling ‘Europa en Milieu’ naast de andere afdelingen, maar wel een horizontale direction de la Coordination de l’Environnement (DCE). DCE bestaat uit vier cellen die zich bezig houden met respectievelijk internationale en federale coördinatie, milieurapportering, relaties met de betrokken actoren en Europese steunfondsen. Vooral de eerste en de laatste cel zijn nauw betrokken bij de Europese beleidscyclus. Anders dan Europa en Milieu is de cel Internationale en Federale Coördinatie erg klein. De taken worden verdeeld volgens fase: enkele mensen coördineren de experts tijdens de voorbereidende fase, anderen zijn verantwoordelijk voor coördinatie en juridische ondersteuning tijdens de implementatiefase. Bij gebrek aan andere experts gebeurt het dat de coördinatoren zelf als expert deelnemen aan voorbereidend overleg22. Net als bij landbouw ligt dit naar eigen zeggen aan de beperkte personeelsbezetting23. ONDERWIJS Anders dan landbouw en milieu is onderwijs een exclusieve gemeenschapsmaterie waarbij de federale overheid nauwelijks betrokken is. Een tweede verschil betreft de beperkte Europese bevoegdheden. Bestaande Europese initiatieven richten zich voornamelijk op het hoger onderwijs en vinden vaak plaats buiten de institutionele structuur van de Europese Unie (bv. het Bolognaproces). De minder expliciete Europeaniseringsdruk is wellicht één van de verklaringen waarom ‘Europa’ minder duidelijk aanwezig is in de structuur van de Franstalige en zeker de Vlaamse onderwijsadministratie. Centraal in het organigram van de Franstalige administration générale de l’Enseignement et de la Recherche Scientifique staat de cel Relations Internationales. Hoewel in de praktijk slechts één persoon binnen deze cel werkt rond internationale onderwijsdossiers, waarborgt de 21

Het betreft de Vlaamse Openbare Afvalmaatschappij (OVAM), de Vlaamse Landmaatschappij (VLM) en de Vlaamse Milieumaatschappij (VMM). 22 Soms doen ze uit tijds- of personeelsgebrek voor de standpuntbepaling noodgedwongen een beroep op collega’s van het Vlaams Gewest.

22



dienst wel een zekere zichtbaarheid van internationale (niet noodzakelijk Europese) onderwijsaspecten. Naast deze cel is er op het niveau van het gefusioneerde ministère de la Communauté Française (MCF) de direction des Relations Internationales (DRI.F)24. Binnen deze dienst is een tweede persoon actief rond de coördinatie van internationale onderwijsdossiers. Er worden tevens een aantal functionele dossiers opgevolgd waaronder het Socratesprogramma. Bij de fusie van het MCF in 1996 was het een expliciete doelstelling om de internationale taken te concentreren in de DRI.F en zo te verhinderen dat binnen de administraties experts zich voltijds zouden moeten bezighouden met internationale dossiers. In het huidige systeem werken DRI.F en de cel Internationale Relaties nauw samen met elkaar en met de andere diensten binnen de administratie onderwijs. We vermelden hier in het bijzonder de service général de l’Enseignement Universitaire et de la Recherche Scientifique. Ook in Vlaanderen staan in beginsel een tweetal personen in voor de algemene voorbereiding en opvolging van het internationaal onderwijsbeleid. Zij behoren tot de afdeling Beleidscoördinatie Onderwijs van het secretariaat-generaal Onderwijs. Deze afdeling houdt zich niet exclusief bezig met internationaal beleid. Ze staat ook in voor interne coördinatie tussen onderwijsniveaus, met andere departementen, enzovoort. Ook binnen de functionele onderwijsadministraties werkt men aan Europese dossiers. De belangrijkste betrokkene is de administratie Hoger Onderwijs en Wetenschappelijk Onderzoek. Daarnaast behartigen ook de administratie Secundair Onderwijs en de afdeling Volwassenenonderwijs Europese dossiers. In tegenstelling tot de mensen uit de afdeling Beleidscoördinatie staan de vakambtenaren hoofdzakelijk in voor de uitvoering van Europees beleid. BUITENLANDSE ZAKEN - COÖRDINATIE In het kader van ons onderzoek zijn we voornamelijk geïnteresseerd in de coördinatietaken van de administraties voor buitenlands beleid en veel minder in hun deelname aan het Europees buitenlands beleid. Deze laatste taak komt immers in hoofdzaak toe aan het federale niveau terwijl Vlaanderen het uitgangspunt is van deze studie25. Zoals gezegd hebben de gemeenschappen en gewesten wel een belangrijke taak als coördinator bij de voorbereiding en 23

Tenzij anders vermeld, duiden we in het vervolg van dit rapport met de term ‘DCE’ op de cel Internationale en Federale Coördinatie. 24 Deze dienst mag niet verward worden met het commissariat général aux Relations Internationales de la Communauté Française de Belgique (CGRI), de Franstalige administratie Buitenlands Beleid. CGRI staat in voor algemene coördinatie en representatie van de Franse Gemeenschap naar buiten toe, DRI.F staat ten gronde in voor het Franstalige onderwijsbeleid. DRI.F mag ook niet verward worden met de division des Relations Internationales (DRI.W), de Waalse administratie Buitenlands Beleid. 25 De gemeenschappen en gewesten volgen het Europees buitenlandse beleid wel op en kunnen onder andere via de ICBB invloed trachten uit te oefenen op de Belgische inbreng in dit beleid.


23


omzetting van Europese regelgeving in de verschillende departementen. Weliswaar blijft de federale overheid ook hier de eindverantwoordelijke. We vermeldden al dat elk Belgisch standpunt voor Europese onderhandelingen formeel moet worden vastgelegd tijdens een coördinatievergadering op de directie-generaal Europese Zaken en Coördinatie (DGE) van de FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. Binnen DGE zijn de taken verdeeld over een aantal functionele afdelingen. Zo behartigt E4 de coördinatie en het beheer van landbouw- en visserijaangelegenheden. Ook het vermelden waard, is het coördinatiesecretariaat, een horizontale dienst binnen DGE. Dit secretariaat werd in 2004 opgericht en kreeg onder andere de taak om een lijst samen te stellen en op te volgen, met per bevoegdheidsdomein contactgegevens van de verantwoordelijke voor Europese dossiers. Dit moet snelle consultaties tussen departementen, niveaus en landen vergemakkelijken. Een tweede directie die binnen de FOD relevant is in deze Europeaniseringsstudie is de directie-generaal Juridische Zaken (DGJ). Waar DGE instaat voor coördinatie tijdens de voorbereidende fase, is DGJ verantwoordelijk voor de implementatiefase. Lange tijd bleef de actieve coördinatie vanuit DGJ beperkt tot de fase van ingebrekestelling, maar in 2004 startte men met een proactieve opvolging van de omzettingsdossiers. In tegenstelling tot in DGE is het takenpakket binnen DGJ territoriaal opgedeeld met naast afdelingen voor intern, internationaal en verdragsrecht, ook een afdeling Europees recht (J2). Tijdens interfederaal overleg en coördinatie komen de verschillende besluitvormingsniveaus samen om een Belgisch standpunt te bepalen. Voor de gemeenschappen en gewesten is het echter opportuun om voorafgaandelijk binnen hun eigen bestuursniveau al tot een consistent regionaal standpunt te komen. Dit standpunt kan dan nadien in interfederale gremia worden verdedigd. Het zijn de regionale administraties voor buitenlands beleid die instaan voor deze algemene, regionale coördinatie. Binnen Vlaanderen is de verantwoordelijke de administratie Buitenlands Beleid (aBB). Deze administratie maakt deel uit van het horizontale departement Coördinatie en herbergt naast het directoraat-generaal een afdeling Buitenlands Beleid binnen en een afdeling Buitenlands Beleid buiten Europa. Vanzelfsprekend gaat onze aandacht uit naar de coördinatietaken van deze eerste afdeling.

24



Daar waar in Vlaanderen gemeenschap en gewest werden samengevoegd, is dit in het andere landsgedeelte niet het geval. Het Waalse Gewest (WG) en de Franse Gemeenschap (FG) bestaan naast elkaar. Sinds 1996 werden er echter verschillende samenwerkingsakkoorden gesloten tussen beiden en met de Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest (COCOF) om binnen het domein van de internationale betrekkingen nauwer te gaan samenwerken. Dit resulteerde de facto in de fusie van de gewestelijke administratie voor internationale relaties, DRI en de gemeenschapsadministratie voor internationale relaties, CGRI26. Samen staan ze in voor het beheer en de coördinatie van bilaterale, Europese en multilaterale relaties binnen hun bevoegdheidspakket. Naast enkele horizontale diensten, zijn er binnen de CGRI-DRI een aantal functionele diensten, die territoriaal werden opgedeeld. Eén daarvan is de dienst Intégration Européenne. Tot slot zijn er een aantal ambtenaren die specifieke sectoren opvolgen waaronder leefmilieu en onderwijs. Het betreft hier echter minder het Europese beleid dan wel multilaterale initiatieven. DGE, aBB en CGRI-DRI staan elk afzonderlijk in voor de aansturing van respectievelijk de federale, Vlaamse en Waalse attachés op de PV. Deze attachés vervullen een centrale rol in de relaties tussen het Europese en het binnenlandse niveau. In het volgende hoofdstuk behandelen we hun taak als één van de intradepartementale kenmerken van een geëuropeaniseerde administratie. BESLUIT We besluiten kort met de belangrijkste kenmerken van de verschillende administraties en regio’s. Binnen landbouw is vooral het bestaan van het interfederale Landbouwbureau opvallend. Een gelijkaardige structuur bestaat er niet voor de milieuadministraties. Wel is de coördinerende taak van de federale milieuadministratie behoorlijk uitgesproken vanwege het takenpakket van de Dienst Studie en Coördinatie. Deze dienst is echter geenszins vergelijkbaar met het LBB. Daarenboven heeft elke gewestelijke milieuadministratie haar eigen ‘Europese cel’, respectievelijk de afdeling Europa en Milieu en de dienst Federale en Internationale Coördinatie van DCE. Deze diensten verschillen qua plaatsing, taken en grootte van elkaar. De betreffende cel van DCE is een horizontale, sterk geconcentreerde cel, beperkt in grootte en met een – in principe – zuiver coördinerende taak. Europa en Milieu is veel groter en zorgt naast juridische ondersteuning voor de behandeling van horizontale dossiers. In de onderwijsadministraties is slechts een beperkt aantal ambtenaren betrokken bij Europees

26

Het gaat hier over een administratieve fusie in de praktijk, niet om een reële fusie.


25


beleid. Er zijn geen echte Europese afdelingen. In de Franse Gemeenschap zitten de onderwijsambtenaren die expliciet verantwoordelijk zijn voor Europees beleid verdeeld over twee cellen Internationale Relaties. In Vlaanderen vinden we hen terug in het ruimer geheel van de ‘Beleidscoördinatie Onderwijs’. De regionale administraties voor buitenlands beleid verschillen op het eerste gezicht weinig van elkaar. Een algemene bevinding tot slot, is dat de bestaffing in de Waalse/Franstalige administraties veel beperkter is dan in Vlaanderen. 1.3.2. Intradepartementale functies en structuren Met intradepartementale functies en structuren bedoelen we kenmerken van het departement zelf. We denken dan aan de aanwezigheid van een centrale Europese afdeling, van Europese coördinatoren en van een attaché voor het betreffende beleidsdomein op de PV. Hoewel we op dit punt bezwaarlijk kunnen spreken van overleg, kunnen de bedoelde elementen wel bijdragen tot het succes van overleg en coördinatie. Binnen departementen kunnen Europese taken gedecentraliseerd worden uitgevoerd door experts in verschillende technische diensten of gecentraliseerd in een Europese afdeling (Schout, 1999). De eerste optie is interessant omwille van de versmelting van Europese en technische expertise: dit maakt een efficiënte en snelle omgang met de EU mogelijk. Centralisering biedt dan weer kansen om de Europese expertise sterk uit te bouwen, van daaruit de vakambtenaren te ondersteunen en coördinatie te garanderen. Bovendien kan een centrale Europese afdeling fungeren als aanspreekpunt voor intern en extern overleg over Europese dossiers. Dit is zeer belangrijk in een land als België waar bevoegdheden worden gedeeld en verantwoordelijkheden dan ook verspreid liggen. De complexiteit is zeker voor buitenstaanders enorm en een duidelijke structuur kan hen helpen de juiste contactpersoon te vinden. In de onderzochte administraties kunnen we doorgaans spreken over ‘selectieve decentralisatie’ waarbij wordt voorzien in centrale coördinatie en ondersteuning, maar de functionele departementen nog wel eigen dossiers behartigen.Uit de vorige paragraaf blijkt alleszins dat alle besproken departementen, behalve de onderwijsadministraties, over een Europese dienst beschikken. De benaming en plaatsing van deze dienst kan wel sterk verschillen. Dit beperkt enigszins de zichtbaarheid en toegankelijkheid. Binnen landbouw vermelden we nogmaals het specifieke geval van het LBB, een expertisecel op interfederaal niveau. De concentratieambities lijken het grootst binnen de Waalse milieuadministratie, maar door de beperkte grootte van de cel Internationale en Federale coördinatie, moet men in de 26



praktijk soms afwijken van de procedures. Hetzelfde probleem stelt zich in de Waalse landbouwadministratie. Zoals gezegd is het enigszins logisch dat de Europese taken binnen de onderwijsadministraties minder zichtbaar zijn. Toch lijkt minstens een beperkte structuur, zoals in de Franstalige onderwijsadministratie, zinvol. Een Europese of in dit geval internationale cel maakt het naar buiten toe duidelijk wie er gecontacteerd kan worden in verband met internationaal beleid. De verdeling van de verantwoordelijkheid betreffende internationaal onderwijsbeleid over het niveau van het MCF en van de onderwijsadministratie werkt in dit opzicht nog verwarrend. Twee andere ‘structuren’ die kunnen bijdragen aan de zichtbaarheid en de vlotte afhandeling van Europese taken zijn de Europese coördinatoren en de attachés op de Permanente Vertegenwoordiging. De attachés kunnen daarnaast een rol spelen bij de continue beleidsopvolging binnen België. De coördinatoren verzekeren aandacht voor de implementatiefase. Beide aspecten werden eerder aangehaald als knelpunten binnen het SA. De Permanente Vertegenwoordiging bestaat deels uit diplomaten en deels uit gedetacheerde ambtenaren van federale ministeries en van de gemeenschappen en gewesten. Ze zijn allen verantwoording verschuldigd aan hun respectieve administraties voor Buitenlands Beleid en daarnaast eventueel ook aan de departementen van waaruit ze gedetacheerd werden. De PV participeert aan overleg en coördinatie binnen België en op Europees niveau. Ze heeft een erg belangrijke taak als interface tussen België enerzijds en de Europese Unie en andere lidstaten en regio’s anderzijds. Ze volgt Europese ontwikkelingen op de voet, rapporteert en adviseert hierover bij binnenlandse actoren. De sectoriële attachés volgen in het bijzonder de ontwikkelingen op binnen hun beleidsdomein, ondersteunen hun vakdepartement en fungeren als interface tussen het departement en de EU (Kassim, 2001; Franck, Leclercq et al., 2003). Op regionaal niveau heeft niet elk departement een eigen attaché op de PV. Het is wel een expliciet beleidsdoel van de Vlaamse regering om haar vertegenwoordiging op de Belgische PV verder uit te bouwen (Bourgeois, 2004). Met betrekking tot de gewesten gemeenschapsattachés moeten we tot slot opmerken dat zij binnen de PV en het Belgische bestuurlijke systeem hun deelstaat vertegenwoordigen, maar dat zij naar buiten toe geheel België vertegenwoordigen. De federale overheid, Vlaanderen, het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap hebben elk hun eigen diplomatiek vertegenwoordiger op de PV. Deze personen hebben de leiding over de sectoriële attachés van hun bestuursniveau. Vlaanderen heeft een milieu- en een Marleen Baetens & Peter Bursens

27


landbouwattaché. Het valt op dat de milieuambtenaren buiten de formele processen om veel frequenter contact opnemen met hun attaché dan de landbouwambtenaren. Deze laatste nemen vaker rechtstreeks contact op met de EC27. De Vlaamse attaché die onderwijsdossiers opvolgt, staat tegelijkertijd in voor jeugd, werkgelegenheid en onderzoek. Ook in de Franse Gemeenschap houdt niemand zich exclusief met onderwijsdossiers bezig. Dit heeft natuurlijk alles te maken met de beperkte Europese bevoegdheden binnen dit beleidsdomein. Het Waalse Gewest beschikt net als Vlaanderen over een milieuattaché en bij de regionalisering van de landbouwbevoegdheid werd beslist om ook een landbouwattaché af te vaardigen. De aanstelling van deze attaché blijkt echter een politiek gevoelige kwestie. Anno 2004 is deze functie dan ook nog steeds niet ingevuld. Tot dusver verzekert een administratieve kracht de informatiedoorstroming tussen de Waalse landbouwadministratie en het Europese niveau. Op federaal niveau tot slot is er een attaché per FOD dus ook voor landbouw- en milieuaangelegenheden. Omdat onderwijs niet onder de federale bevoegdheden valt, is er geen federale onderwijsattaché. Naast de PV is er de functie van Europese coördinator. Normaal gezien heeft elk federaal ministerie, elke gemeenschap en gewest een Europese coördinator, telkens verbonden aan de administratie voor buitenlands beleid. Binnen de regionale departementen en de federale diensten wordt daarnaast soms een assistent Europese coördinator aangeduid. De coördinatoren sturen goedgekeurde Europese richtlijnen door naar de departementen of diensten die verantwoordelijk zijn voor de omzetting. Ze volgen het transpositieproces op, rapporteren hierover aan DGJ en zorgen via de PV voor de notificatie van de omzetting bij de EU (Dierickx, Bursens et al., 2003). Er is een Europese coördinator voor Vlaanderen, en één voor het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap samen. Voor milieu en landbouw worden beiden bijgestaan door assistent coördinatoren uit respectievelijk de afdeling Europa en Milieu, de Vlaamse cel van het LBB, DCE en D32. Voor onderwijsadministraties zijn er geen assistent coördinatoren. Dit is niet verwonderlijk, want er bestaat nauwelijks dwingende Europese regelgeving rond onderwijs. Op het federale niveau is er binnen de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu een Europese coördinator. Deze persoon wordt voor leefmilieu bijgestaan door iemand uit de diensten voor het Leefmilieu. In de praktijk worden de implementatiedossiers echter hoofdzakelijk opgevolgd tijdens het CCIM-overleg binnen de DSC (cf. infra).

27

Conclusie gebaseerd op cijfermateriaal uit de survey.

28



In aanvulling op de functie van Europese coördinator leeft zowel in Vlaanderen als in Wallonië de idee om per ministerie een ‘Europese correspondent’ aan te stellen (Vlaamse Overheid, 2004a, Gouvernement Wallon, 2004). Deze persoon zou de algemene EUcoördinatie binnen zijn ministerie organiseren, de omzettingsdossiers opvolgen en fungeren als centraal aanspreekpunt voor collega-correspondenten in andere ministeries en op de PV. De functie zou op twee vlakken een meerwaarde kunnen betekenen. Ten eerste zou er zo voor elk departement de facto een coördinator zijn, ten tweede zouden zij in tegenstelling tot de Europese coördinatoren niet enkel bevoegd zijn voor overleg tijdens het transpositieproces maar ook voor coördinatie tijdens de beleidsvoorbereiding. Dit zou de continuïteit van de opvolging ten goede komen. De vraag is echter of het takenpakket zoals gedefinieerd, de dagtaak van één persoon niet ver overstijgt (cf. infra). Tabel 3: Overzicht van intradepartementale functies en structuren inzake landbouw, milieu, onderwijs en buitenlandse zaken. Vlaanderen Waalse Gewest en Federaal niveau Franse Gemeenschap * ALB * HILA D11 DFLB * Cel Beleids- en Structuur ManagementLB ondersteuning LBB Attaché op de PV

Ja

EU-coördinator Assistent

MIL

Assistent

Geen assistent

Afdeling Europa en Milieu

DCE

DSC

Attaché op de PV

Ja

Ja

Ja

Assistent

Assistent

Structuur

Afdeling beleidscoördinatie onderwijs

* Cel Internationale Relaties * DRI.F

/

Attaché op de PV

Niet afzonderlijk

Niet afzonderlijk

/

Geen assistent

/

Dienst Intégration Européenne Ja, afzonderlijk CF en RW Ja, gezamenlijk CF en RW

DGE DGJ

EU-coördinator Geen assistent

BUZA

+

Structuur

EU-coördinator Assistent

OW

Nee

Structuur

Afdeling Buitenlands Beleid binnen Europa

Attaché op de PV

Ja

EU-coördinator Ja


Ja Ja, elke FOD

29


In deze paragraaf identificeerden we de centrale ‘Europese’ functies en structuren binnen de onderzochte administraties. We wezen op de troeven van een centrale Europese dienst en op de rol van attachés, Europese coördinatoren en Europese correspondenten. In eerste instantie verhogen zij de zichtbaarheid en toegankelijkheid van de administraties. Daarnaast staan attachés en correspondenten in voor een continue beleidsopvolging en kunnen de coördinatoren in het bijzonder aandacht trekken op de implementatiefase. Gezien de hiaten in het huidige SA op dit vlak betekenen deze functies een sterke meerwaarde voor de coördinatie en implementatie van Europees beleid in België. Al de vermelde actoren spelen een specifieke rol tijdens het Europese beleidsproces. In eerste instantie doen ze dat binnen het kader van het SA. Ze participeren aan de DGE-coördinatie, maken deel uit van Belgische delegaties voor de Raad, enzovoort. In aanvulling op de DGEcoördinatie werden er echter tal van andere sectoriële en regionale overlegorganen opgericht (Beyers, Kerremans et al., 2001). Ook daar zijn de coördinatoren, de attachés, de administraties en de kabinetten bij betrokken. In het volgende hoofdstuk overlopen we per beleidsdomein de overlegmechanismen. 1.3.3. Intern overleg en coördinatie Zoals gezegd moeten voor elk beleidsdomein de standpunten voor de Raad worden vastgelegd tijdens een DGE-coördinatie (SA, 1994). Het SA stelt echter dat de coördinatie op DGE niet uitsluit dat er gedecentraliseerd overleg binnen sectoriële interministeriële conferenties of andere instanties plaatsvindt. Dit gebeurt trapsgewijs op regionaal, interregionaal en interfederaal niveau. Regionaal overleg vindt plaats binnen een gemeenschap, gewest of het federale niveau. Het kan gaan over overleg tussen of binnen departementen. Interregionaal overleg is overleg tussen twee of meerdere gemeenschappen of gewesten. Interfederaal overleg tot slot is overleg op Belgisch niveau met actoren van zowel het federale als het gemeenschaps- of gewestniveau. Naast de opdeling tussen regionaal, interregionaal en interfederaal overleg moeten we nog wijzen op het verschil tussen algemeen en sectorieel overleg. Tijdens algemeen overleg wordt er op Vlaams, Waals, Franstalig of federaal niveau een departementsoverschrijdend standpunt bepaald. Tijdens sectorieel wordt er bijvoorbeeld een milieu- of landbouwstandpunt bepaald. De overlegfora die de DGE-coördinatie voorafgaan, zijn erg belangrijk voor de Belgische overheden. Wanneer deze overheden hun belangen vertegenwoordigd willen zien op Europees niveau, moeten zij ze in eerste instantie verdedigen binnen eigen land. Ze moeten tijdig een eigen standpunt formuleren in de hoop hun bezorgdheden vertaald te zien in het Belgische standpunt zoals vormgegeven tijdens de 30



DGE-coördinatie. Informeel overleg is een eerste manier om de gedachten op één lijn te zetten, mogelijk kunnen formele mechanismen echter sterkere garanties bieden. In de volgende paragrafen bespreken we eerst het algemene overleg op Vlaams en Waals/Franstalig niveau en vervolgens de sectoriële overlegmechanismen binnen landbouw, milieu en onderwijs. Per beleidsdomein besteden we achtereenvolgens aandacht aan regionaal, interregionaal en interfederaal overleg. ALGEMEEN OVERLEG OP REGIONAAL NIVEAU Zowel op Vlaams als op Waals/Franstalig niveau wordt het algemene overleg georganiseerd door de administratie buitenlands beleid (respectievelijk aBB en CGRI-DRI) in samenwerking met de vertegenwoordigers op de PV. Tot voor kort ging het in beide landsdelen voornamelijk over ad hoc overleg, doorgaans op vraag van één van de vakdepartementen.

Sinds

2004

vinden

er

in

Vlaanderen

bijkomend

‘Vlaamse

interdepartementale Europa Overleg-vergaderingen’ (VIDEO) plaats. Het doel van deze vergaderingen is om proactief in te spelen op een aantal Europese dossiers. In de aanloop van elk nieuw voorzitterschap wordt er gekeken welke nieuwe dossiers er op de agenda van de voorzitter staan en wat de belangrijkste lopende dossiers zijn. Over deze dossiers wordt met de

betrokken

departementen

vergaderd,

prioriteiten

worden

vastgelegd

en

een

domeinoverschrijdende visie wordt ontwikkeld (Vlaamse Overheid, 2004a). Binnen CGRIDRI bestaat er anno 2004 geen vergelijkbare structuur. SECTORIEEL OVERLEG BINNEN HET LANDBOUWDOMEIN Op Vlaams, Waals, noch federaal niveau bestaat er voor landbouwaangelegenheden een geïnstitutionaliseerde vergadering voor regionaal overleg. Dat wil echter niet zeggen dat er geen overleg plaatsvindt tussen de verschillende diensten en experts. Ten eerste kunnen de ambtenaren elkaar informeel consulteren, ten tweede kunnen de ambtenaren van het LBB binnen hun eigen bestuursniveau werken aan interne afstemming. Dit geldt voornamelijk voor de Vlaamse en Waalse administraties, het aantal federale ambtenaren bevoegd voor landbouw is erg beperkt. Het LBB speelt ook een belangrijke rol bij het interregionale overleg. Vlaamse, Waalse (en Brusselse) ambtenaren consulteren elkaar binnen het bureau. Daarnaast kunnen zij vragen vanuit hun administraties doorspelen naar het andere gewest. Het kan daarbij zowel gaan over kwesties van beleidsvoorbereiding, implementatie als beleidscorrectie. Behalve het permanente LBB zijn er geen geïnstitutionaliseerde organen voor interregionaal overleg tijdens de voorbereidende fase. Tijdens de implementatiefase is er wel een interregionaal Marleen Baetens & Peter Bursens

31


overlegforum: het ‘Intergewestelijk Ministerieel Overleg’ (IMO). Dit orgaan werd in het SA van 30 maart 2004 tussen de gewesten ingesteld omdat “het nakomen van de door de Europese en internationale regelgeving op het gebied van de landbouw opgelegde verplichtingen, inzonderheid inzake het beheer van en de controle op de steunmaatregelen, een nauwe samenwerking vereist tussen de gefedereerde entiteiten” (SA, 2004). Het IMO houdt zich dus vooral bezig met de organisatie en coördinatie van de uitvoering van regelgeving. Onder het IMO, een ministeriële orgaan, bestaat de administratieve werkgroep , PW IMO. Tot slot moeten we op het vlak van interregionaal landbouwoverleg absoluut ook de informele contacten vermelden. Maar liefst 81 % van de Vlaamse landbouwambtenaren die betrokken zijn bij Europees beleid hebben contact met hun Waalse collega’s. Omgekeerd vermeldt 73 % van de Waalse landbouwambtenaren contacten met Vlaamse collega’s. In vergelijking met andere beleidsdomeinen ligt dit percentage erg hoog. Dit heeft alles te maken met de nog recente datum van regionalisering van het landbouwbeleid. Vlaamse en Waalse ambtenaren kennen elkaar als vroegere collega’s en zullen dan ook niet aarzelen om elkaar te contacteren. Met een eigen standpunt en eventueel een interregionaal standpunt op zak, nemen de Vlaamse en Waalse landbouwoverheden deel aan interfederaal overleg. Het SA maakt hier melding van sectoriële interministeriële conferenties (SA, 1994). In België zijn er vijftien van deze conferenties waaronder de Interministeriële Conferentie voor het Landbouwbeleid (ICLB). Behalve over binnenlandse aspecten van het landbouwbeleid, wordt er binnen deze politieke vergadering ook overleg gepleegd over Europese aangelegenheden, gaande van de voorbereiding tot de omzetting en de toepassing van Europees beleid. ICLB wordt voorgezeten door de federale minister van Landbouw, woordvoerder op de Europese Landbouwraad. Daarnaast zetelen de federale

ministers

van

Economie

en

van

Volksgezondheid en de drie gewestelijke ministers van Landbouw. Gezamenlijk kan ook worden beslist om eender wie bij wijze van raadpleging te horen. In principe vergadert ICLB minstens voor elke Landbouwraad, maar in de praktijk ligt de vergaderfrequentie veel lager. Elke interministeriële conferentie kan zich immers laten bijstaan door een werkgroep die dossiers voorbereidt en resultaten rapporteert aan de conferentie zelf (Franck, Leclercq et al., 2003). ICLB besliste tot de organisatie van de Permanente Werkgroep ICLB (PW ICLB). Omdat deze werkgroep zo goed functioneert, komt ICLB steeds minder vaak samen. De conferentie behandelt nog een aantal binnenlandse dossiers, neemt de weinige probleemdossiers van PW ICLB over en keurt de notulen van de werkgroep goed. Dit laatste is vaak niet meer dan een formele daad en gebeurt soms louter via een schriftelijke procedure. 32



In tegenstelling tot ICLB, is PW ICLB een gemengde vergadering van kabinetsleden en ambtenaren. Naast de vertegenwoordigers van de ministers uit de ICLB zetelen er ook ambtenaren van de federale cel van het landbouwbureau, van de FOD’s Economie, Volksgezondheid

en

Buitenlandse

Zaken

(DGE),

en

van

de

gewestelijke

landbouwadministraties. In de praktijk bestaat deze laatste groep meestal uit ambtenaren van de intergewestelijke cel van het landbouwbureau, voor bepaalde dossiers bijgestaan door experts uit de vakadministraties. De vergadering wordt anno 2004 voorgezeten door het diensthoofd van E4, de dienst die binnen DGE verantwoordelijk is voor landbouw en visvangst28. Meestal is het ook deze persoon die de vergaderingen op DGE voorzit29. De PW vergadert in principe wekelijks en bespreekt alle aspecten van het landbouwbeleid. Het betreft dus niet alleen de standpuntbepaling voor de Raad, de werkgroepen en het COREPER, maar evenzeer de uitvoerende comités van de EC en de implementatie van Europese regelgeving. Binnen de PW bestaan er een aantal gespecialiseerde werkgroepen die dieper ingaan op bepaalde dossiers en de PW hieromtrent adviseren. Aangelegenheden die behoren tot het visserijdomein worden niet in de ICLB of de PW behandeld. Het is de dienst Zeevisserij die verantwoordelijk is voor intergewestelijke en interfederale coördinatie betreffende deze dossiers30. Los van ICLB en haar werkgroep kunnen op alle niveaus ook interkabinetten werkgroepen (IKW’s) samenkomen om politiek overleg te plegen. Tot slot is er de Interministeriële Economische Commissie (IEC) die instaat voor technische coördinatie over economische aspecten van internationale dossiers en die toeziet op de vlotte omzetting van Europese richtlijnen. De IEC is een interfederaal orgaan met vertegenwoordigers van zowel de federale, als de gewestelijke en gemeenschapsadministraties. In principe zijn er geen kabinetten aanwezig op de vergaderingen. Voorafgaand aan de IEC-vergadering kunnen representatieve groepen worden geconsulteerd. De standpunten die binnen de IEC worden bereikt, kunnen als input dienen voor een DGE-vergadering. Daarnaast worden binnen het IEC-overleg praktische afspraken gemaakt over de omzetting van Europese richtlijnen. Binnen de IEC-

28

De voorzitter van de PW ICLB is een vertegenwoordiger van de voorzitter van ICLB dus van de federale minister van Landbouw. In principe is dit het hoofd van de federale cel van het landbouwbureau, maar in de praktijk is met de regionalisering dezelfde persoon voorzitter van PW ICLB gebleven, ook al is zijn positie in de administratieve structuur veranderd. 29 Ondanks het feit dat in hoofdzaak dezelfde personen vertegenwoordigd zijn in PW ICLB en in de DGEcoördinatie, zou binnen dit laatste forum toch nog reële discussie plaatsvinden. 30 Hoewel visserij hoofdzakelijk een Vlaamse aangelegenheid is, kan overleg nodig zijn in dossiers over structuurbeleid en aquacultuur.


33


structuur bestaan er een aantal subcommissies waaronder één voor landbouwproblemen (Soetens, 2003; Franck et al., 2003).

34



Figuur 2: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het landbouwbeleid


35


SECTORIEEL OVERLEG BINNEN HET MILIEUDOMEIN De overlegmechanismen binnen het milieudomein zijn sterk vergelijkbaar met de mechanismen binnen het landbouwdomein. Toch willen we in deze paragraaf wijzen op enkele specifieke kenmerken. Een eerste opvallende zaak is het bestaan van een geïnsitutionaliseerd Vlaams regionaal overlegforum: het Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid (VOIM). In het VOIM gebeurt de inhoudelijke afstemming tussen de verschillende Vlaamse experts van verschillende afdelingen en met het kabinet van de minister van Leefmilieu en de Vlaamse attaché leefmilieu op de PV. Het doel van dit internVlaamse expertenoverleg is om tot een gemeenschappelijk Vlaams milieustandpunt te komen, dat dan op zijn beurt in interregionale en interfederale gremia kan verdedigd worden (AMINAL, - ). In de praktijk staat het VOIM nog in zijn kinderschoenen en functioneert het nog te veel als een orgaan dat de interfederale agenda reactief opvolgt. Op termijn is het echter de bedoeling dat het VOIM zich proactiever gaat opstellen en zich onder meer zal bezig houden met de aanduiding van de Vlaamse experts voor de expertgroepen van de Commissie, de bepaling van prioritaire dossiers, van een onderhandelingsstrategie, enzovoort (Geeraerts, Bursens et al., 2003). In het Waalse Gewest is er geen geïnstitutionaliseerd regionaal overlegforum zoals het VOIM. Het zijn de ambtenaren van de cel Federale en Internationale Coördinatie van DCE die grotendeels instaan voor interne coördinatie. Zij duiden experts aan en begeleiden hen bij hun onderhandelingstaak. Ze staan ook in voor de opvolging van de implementatiedossiers. Wanneer er bij de aanduiding van experts problemen rijzen, wordt de beslissing overgelaten aan het Comité Stratégique (CS). Het CS bestaat uit de directeur van DGRNE, twee vertegenwoordigers van de afdeling Logistiek en één vertegenwoordiger per functionele afdeling. Het comité is verantwoordelijk voor het beheer van en de controle op de procedures. Zij beslissen ook over het vastleggen van prioriteiten en strategieën. Het CS kan besluiten om meer middelen of personeel in te zetten bij de opvolging van een bepaald dossier en wordt gedurende het gehele beleidsproces op de hoogte gehouden van de vorderingen. Net als in Wallonië bestaat er op het federale niveau geen geïnstitutionaliseerd milieuoverleg. Dit wil echter niet zeggen dat de betrokken federale actoren elkaar niet consulteren. Informeel overleg of formele, maar niet geïnstitutionaliseerde overlegvergaderingen vinden regelmatig plaats. Dat kan gebeuren op de PV of binnen DGE.

36



Er bestaat in het milieudomein ook geen geïnstitutionaliseerd interregionaal overlegforum. Wel kan er ook op dit niveau informeel onderhandeld worden en bestaat opnieuw de mogelijkheid om ad hoc vergaderingen bijeen te roepen. Hoewel informeel overleg tussen Vlaamse en Waalse milieuambtenaren minder vaak voorkomt dan tussen de Waalse en Vlaamse landbouwambtenaren, mogen we het belang van deze contacten niet onderschatten. In Vlaanderen heeft 59 % van de milieuambtenaren die Europese dossiers behartigen contact met Waalse collega’s. In Wallonië spreekt 63 % van de ambtenaren over informeel interregionaal overleg. Via informeel overleg kan snel en flexibel worden ingespeeld op nieuwe

ontwikkelingen,

hiaten

in

de

formele

beleidsopvolging

kunnen

worden

gecompenseerd via persoonlijke contacten. Op interfederaal niveau is de situatie sterk vergelijkbaar met deze binnen landbouw. Er is een Interministeriële Conferentie Leefmilieu (ICL) met een werkgroep, het Coördinatiecomité Internationaal Milieubeleid (CCIM) en daarnaast opnieuw IKW’s en het IEC. In de Interministeriële Conferentie Leefmilieu zetelen de vier Belgische milieuministers plus indien nodig (bv. voor dossiers over klimaatveranderingen) - nog andere betrokken leden van de federale of de gewestregeringen. Net als in ICLB kunnen in ICL zowel binnenlandse als internationale aspecten van het milieubeleid worden besproken. Voor Europese zaken wordt de vergadering in feite pas samengeroepen wanneer men er niet in slaagt om binnen andere fora een standpunt te bereiken. We overlopen het proces. Wanneer de piloot er niet in slaagt om via informeel, ad hoc, of stuurgroepoverleg tot een gecoördineerd standpunt te komen dan zijn er drie mogelijkheden. Ten eerste kan men experts en betrokken kabinetten samenbrengen op de PV en daar verder onderhandelen. Een andere optie is het bijeenroepen van een interkabinetten werkgroep31 en de derde mogelijkheid is ad hoc DGE-overleg. Pas als deze drie pistes op niets uitdraaien, zal men de beslissing eventueel doorschuiven naar ICL. Zaken met implicaties voor horizontale beleidsstandpunten eigen aan het buitenlands beleid van België, verwijst men echter door naar de Interministeriële Conferentie Buitenlands Beleid (Franck, Leclercq et al., 2003). Op ICL worden dus vooral implementatieaangelegenheden en punten met betrekking tot ‘binnenlandse afstemming’ geagendeerd. Voorbeelden van deze laatste groep zijn samenwerkingsakkoorden tussen de federale overheid en de gewesten en het huishoudelijke reglement van CCIM. Problemen met de standpuntbepaling over ‘technische aspecten’ komen louter bij uitzondering aan bod op ICL.


37


CCIM, de werkgroep bij ICL, is net als PW ICLB een gemengd politiek-administratief orgaan. Er zetelen vertegenwoordigers van de federale ministers van Leefmilieu en Buitenlandse Zaken, van de minister van Ontwikkelingssamenwerking en van de gewestelijke ministers van Leefmilieu. Daarnaast zetelen er ambtenaren uit de betrokken administraties en de PV. Voor bepaalde dossiers kunnen nog andere betrokkenen op administratief en politiek niveau aan de vergadering deelnemen (Huishoudelijk reglement van CCIM). De vergadering wordt voorgezeten door het hoofd van de federale dienst Leefmilieu en behandelt in principe hoofdzakelijk het internationale, niet-Europese, beleid (SA, 1995 art. 5). In de praktijk zijn Europese dossiers echter stilaan de agenda gaan beheersen. Belangrijk blijft wel dat CCIM formeel nooit het uiteindelijke standpunt voor ministerraden kan bepalen, dat blijft de verantwoordelijkheid van DGE32. Hoewel het onderscheid in de praktijk moeilijk te maken is, zijn het in theorie enkel de technische voorbereidingen voor de standpuntbepaling die in CCIM gebeuren. Daarnaast worden ook de omzetting en de toepassing van Europese regelgeving opgevolgd33 en worden de experts en woordvoerders voor comité- en expertvergaderingen aangeduid. Naast de plenaire vergadering van CCIM, die ongeveer maandelijks samenkomt, en het bureau, dat instaat voor het dagelijks beheer en de voorbereiding van de plenaire bijeenkomsten, zijn er drie soorten deskundigengroepen: stuurgroepen, werkgroepen en ad hoc groepen. Ze kunnen bestaan uit ambtenaren, academici en andere externen. Stuurgroepen hebben een algemeen mandaat, werkgroepen een specifiek mandaat en ad hoc groepen een tijdelijk mandaat, bijvoorbeeld om bepaalde internationale vergaderingen voor te bereiden (huishoudelijk reglement van CCIM). Naast deze drie types werkgroepen zijn er tot slot nog een aantal horizontale groepen die raakpunten tussen het milieudomein en een ander domein behandelen. Voorbeelden zijn de werkgroep ‘milieu en economie’ en de werkgroep ‘gezondheid en milieu’. Deze horizontale groepen vallen buiten het CCIM-netwerk, maar om overlappingen en tegenstrijdige standpunten te voorkomen, is er wel regelmatig overleg tussen beiden (huishoudelijk reglement van CCIM; Geeraerts, Bursens et al., 2003). In de aanloop naar het Belgische voorzitterschap in 2001 werden een aantal knelpunten van CCIM aan de kaak gesteld. De structuur werd erg groot en kreeg meer en meer het karakter

31

Dit is enkel mogelijk onder de vorm van informeel overleg of mits een mandaat van de ministerraad. In de praktijk komt het vaak voor dat het standpunt eigenlijk wel volledig wordt onderhandeld binnen het CCIM en dat het nadien enkel nog formeel wordt bevestigd binnen de DGE-coördinatie. 33 Het betreft hier afspraken rond de verdeling van verantwoordelijkheden en het opvolgen van de implementatie. Inhoudelijke coördinatie is tijdens de implementatiefase erg schaars. 32

38



van een formeel besluitvormingsorgaan. Om aan dit euvel te ontsnappen, werd de functie van piloot geïntroduceerd. Voor elk Europees dossier wordt sindsdien één piloot aangeduid die verantwoordelijk is voor het gehele besluitvormingsproces rond dat dossier. Hij of zij staat in voor snelle en efficiënte coördinatie (vademecum, 2004). Het kan gaan om een federale of een gewestelijke vertegenwoordiger die door CCIM in functie van zijn expertise wordt aangeduid34. De piloot is verantwoordelijk voor de voorbereiding van het Belgische standpunt, neemt deel aan de raadswerkgroep milieu, eventueel aan het COREPER en aan de voorbereiding van de Raad Leefmilieu. Hij wordt aangespoord om het dossier ook in het Europese Parlement op te volgen35 en om zonodig bijkomende coördinatie te organiseren. De piloot staat niet alleen bij de uitoefening van zijn taak. Vanuit de overige bestuursniveaus worden er eveneens experts afgevaardigd die samen het netwerk rond de piloot vormen (vademecum, 2004)36. Het is in samenspraak met deze mensen dat de piloot een eerste Belgisch standpunt formuleert. Gedurende de onderhandelingen houdt de piloot een fiche bij met contactgegevens van zichzelf en zijn expertnetwerk, een verwijzing naar het oorspronkelijke Europese document, de hangende problemen en de evolutie van het Belgische standpunt, van het standpunt van de EC en van dat van andere landen (vademecum, 2004) (Geeraerts, Bursens et al., 2003). Hij rapporteert op regelmatige basis aan CCIM. In de fase van de comitologie spreekt men niet meer over de piloot, maar over de officiële vertegenwoordiger (vademecum, 2003). In de praktijk worden beide functies – omwille van expertise – vaak uitgeoefend door één en dezelfde persoon. Ook de officiële vertegenwoordiger kan terugvallen op een netwerk van experts en rapporteert aan CCIM. Tijdens de omzettingsfase tot slot heeft niet één persoon de hoofdverantwoordelijkheid, maar heeft elke betrokken partij een trajectbeheerder. De piloot kan later trajectbeheerder worden voor zijn bestuursniveau, maar staat daarbij naast de andere experts. Een laatste kenmerk van CCIM, is de georganiseerde aandacht voor de stakeholders. Telkens aan het begin van een Europees voorzitterschap is er een stakeholders dialogue, een ontmoeting tussen CCIM enerzijds en bedrijven, NGO’s en vakbonden anderzijds. De 34

Conflicten tussen de bestuursniveaus over deze kwestie zouden zeldzaam zijn. De piloot is meestal een ambtenaar. In principe kan men echter ook een kabinetsmedewerker tot piloot maken. Dit gebeurde bv. binnen de coördinatiewerkgroep broeikaseffect. Doelstelling daarvan is om de kabinetten nauwer te betrekken bij de stuurgroepen CCIM-vergaderingen. De kabinetsmedewerkers kunnen bij hun functie als piloot wel worden bijgestaan door experts. 35 In de praktijk gebeurt dit maar zelden, bv. tijdens het Belgische voorzitterschap.


39


Europese en internationale agenda’s worden voorgesteld, alsook de prioriteiten die België tijdens het komende voorzitterschap zou willen leggen. Ook de voorzitters van de deskundigengroepen en de piloten worden aangespoord om regelmatig de stakeholders te ontmoeten. De aandacht voor de belangengroepen berust op twee aspecten. Ten eerste is men overtuigd van het nut van een preventieve consultatieronde, waarbij problemen achteraf (gedeeltelijk) kunnen worden vermeden. Ten tweede is het vanuit tijdsoverwegingen interessant om zelf het lobbyen te organiseren via regelmatige en formele ontmoetingen. De stakeholders zelf reageren gematigd positief op de initiatieven, ze blijven ook voorstander van ad hoc bilaterale contacten.

36

Wanneer een bestuursniveau meer dan één expert wil afvaardigen, kan men onder de experts een ‘trekker’ aanduiden die dan hoofdverantwoordelijke is binnen zijn bestuursniveau (vademecum, 2004)

40



Figuur 3: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het milieubeleid


41


SECTORIEEL OVERLEG BINNEN HET ONDERWIJSDOMEIN Sectoriële coördinatie in het onderwijsdomein wijkt grotendeels af van de situatie binnen landbouw en milieu. De nadruk ligt veel sterker op intra- en interregionaal overleg omdat de federale overheid enkel zijdelings betrokken is bij onderwijsaangelegenheden, namelijk wanneer de dossiers raken aan het thema vorming en tewerkstelling. Op regionaal niveau bestaat er binnen Vlaanderen de groep Europese Coördinatie (ECOgroep). Deze groep is ingebed in de Afdeling Beleidscoördinatie en wordt voorgezeten door de Secretaris-Generaal van het departement Onderwijs. Er zetelen vertegenwoordigers van alle onderwijsniveaus, uitgenomen het basisonderwijs, plus vertegenwoordigers van de afdeling Begroting en Gegevensbeheer. Binnen de ECO-groep wordt de evolutie van eeen aantal Europese dossiers besproken met de betrokken afdelingen en hun experts en worden de Vlaamse standpunten bepaald. Op die manier hoopt men sterker te staan tijdens het daaropvolgende interregionale overleg. In de Franse Gemeenschap is het regionale overleg geformaliseerd, maar niet geïnstitutionaliseerd. Viermaal per semester organiseert de Franstalige onderwijsattaché sectorieel overleg met alle betrokkenen bij het Franstalige onderwijsbeleid. Het betreft vertegenwoordigers van de onderwijsadministratie, van CGRI, de kabinetten en de PV. Tijdens deze vergadering worden prioriteiten vastgelegd en worden de lopende dossiers besproken. Theoretisch is CGRI de centrale coördinator, maar in de praktijk spelen de cel Internationale Relaties van de Franstalige onderwijsadministratie en de dienst Internationale relaties van het MCF een veel belangrijkere rol. Samen organiseren zij halfjaarlijks overleg met alle onderwijsambtenaren die op Europees niveau optreden als expert. In een tweede stap is er het interregionale of beter gesteld het intergemeenschappen-overleg. Dit overleg is niet geïnstitutionaliseerd, maar steunt op een interne overeenkomst en handelingspatroon tussen de betrokken actoren. Het overleg wordt bijgewoond door de kabinetten en administraties Onderwijs en vindt voor een eerste maal plaats ter voorbereiding van de raadswerkgroep onderwijs, beter gekend als het Europees Onderwijscomité. De gemeenschap die op dat ogenblik woordvoerder is in dit comité en in de RvM, neemt het initiatief om het intergemeenschappen-overleg te organiseren. Binnen Vlaanderen staat het kabinet van de minister van Onderwijs in voor de organisatie van deze vergadering, binnen Wallonië wordt de coördinatie waargenomen door CGRI. In een latere fase, wanneer de

42



eigenlijke Raad nadert, intensifieert het overleg en spreekt men van voorvergaderingen. Hier wordt officieus het Belgische standpunt voor de Europese Raad Onderwijs bepaald. Ondanks het feit dat de federale overheid nauwelijks betrokken is bij onderwijsbeleid, blijft interfederale coördinatie een noodzaak. Dit heeft alles te maken met het SA dat stelt dat elk Belgisch standpunt voor een Europese Raad moet worden vastgelegd tijdens een vergadering op DGE. Meestal gaat het hier louter om een formalisering van het standpunt dat werd overeengekomen tijdens de voorvergaderingen. Het kan echter gebeuren dat er reëel overleg nodig is, bijvoorbeeld wanneer de materie raakt aan thema’s als vorming en tewerkstelling. Op dat ogenblik zal ook de Interministeriële Conferentie Tewerkstelling, Vorming en Sociale Economie een rol gaan spelen. Tot slot vermelden we dat binnen IEC overleg kan plaatsvinden over economische aspecten van het onderwijsbeleid. Zoals in elk domein kan men ook IKW’s samenroepen.


43


Figuur 4: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het onderwijsbeleid

44



BESLUIT Op basis van de bovenstaande bespreking kunnen we een aantal algemene conclusies trekken. Ten eerste valt het op dat aBB sterk werk maakt van algemene coördinatie binnen Vlaanderen. Net als CGRI-DRI bieden zij een forum voor ad hoc overleg, maar daarnaast garanderen zij op regelmatige tijdstippen domeinoverschrijdend overleg via de VIDEObijeenkomsten. Later zullen we nog andere initiatieven van aBB vermelden zoals de regelmatige regeringsrapportering en een Europese opvolgingstabel, die allen wijzen op een sterke betrokkenheid bij en bewustzijn van de Europese besluitvorming van aBB. Wanneer we de drie sectoriële beleidsdomeinen bekijken, dan zijn de overlegstructuren het sterkst uitgebouwd binnen milieu. Specifieke kenmerken zijn het pilotensysteem, de officiële vertegenwoordigers, het stakeholdersoverleg en het Vlaamse VOIM. De overlegstructuren zijn sterk vertakt en het aantal betrokkenen is erg groot. Dit maakt de afzonderlijke werkgroepen werkbaar, maar de gehele structuur veeleer log. Mede daarom werd het pilotensysteem in het leven geroepen. De verantwoordelijkheden werden opnieuw duidelijker, een snelle werking kon beter gegarandeerd worden. Binnen het landbouwdomein zijn er minder verschillende overlegstructuren, maar lijken de bestaande structuren erg goed te functioneren. Het intergewestelijke overleg voor implementatieaangelegenheden is een bijzonderheid die we niet in andere domeinen terugvinden. Het onderwijsdomein tot slot kent weinig geformaliseerd overleg. Dit hangt ongetwijfeld samen met de beperkte hoeveelheid dwingende Europese en internationale regelgeving rond onderwijs. Het intern Vlaamse overleg kent met de ECO-groep wel een formele structuur. 1.3.4. Het besluitvormingsproces De verschillende overlegfora en coördinatiemechanismen die we tot dusver bespraken, spelen elk hun rol bij (1) het vaststellen van een Belgisch standpunt voor Europese onderhandelingen, (2) het regelen van een Belgische vertegenwoordiging, en (3) de implementatie van Europese richtlijnen. In de volgende paragrafen overlopen we chronologisch het Europese beleidsproces. We besteden daarbij zowel aandacht aan de verschillende stappen op Europees niveau als aan de rol van de verschillende regionale, interregionale en interfederale overlegfora tijdens de beleidscyclus. We beperken ons bij de bespreking tot de gang van zaken bij de besluitvorming in de eerste pijler. Aangezien deze studie vertrekt van de Vlaamse situatie en de Vlaamse bevoegdheden hoofdzakelijk onder de


45


eerste pijler vallen (Bursens, Helsen, et al., 2003), heeft het immers weinig zin om ook de tweede en derde pijler te bespreken37. Binnen de besluitvorming in de eerste pijler maken we een onderscheid tussen vier fasen: de beleidsvoorbereidende

fase,

de

besluitvormingsfase,

de

implementatiefase

en

de

beleidscorrectiefase (Dierickx, Bursens et al. 2003). Naargelang de fase verschijnen er andere actoren op het toneel en vinden er binnen de gewesten, gemeenschappen en België andere processen plaats. De opsplitsing in fasen mag ons niet verhinderen aandacht te besteden aan de samenhang tussen deze fasen. De ketting is maar zo sterk als de zwakste schakel. Wanneer men er bijvoorbeeld onvoldoende in slaagt om de belangen van België tijdens de voorbereidende fase te uploaden naar het Europese niveau dan zal men ook meer moeilijkheden ondervinden bij het downloaden of implementeren van het beleid. Het kan daarenboven nuttig zijn om per dossier het gehele beleidsproces door eenzelfde persoon te laten opvolgen. Deze persoon weet welke redenering er achter bepaalde regelgeving schuilt en zal deze conform de Europese interpretatie kunnen omzetten. Hij of zij zal zichzelf zoveel mogelijk vrijwaren van problemen tijdens de implementatiefase door proactief deel te nemen aan de voorbereidende fase. In de bespreking van het SA brachten we al een aantal knelpunten ter sprake wat betreft de continue beleidsopvolging. We spraken over het gebrek aan aandacht voor de administratieve voorbereiding van regelgeving en voor de implementatiefase en eveneens over de soms gefragmenteerde regelingen betreffende afvaardiging waarbij nu eens een federale dan weer een regionale vertegenwoordiger de eindverantwoordelijkheid voor een dossier in handen heeft. Deze en andere aspecten komen uitgebreid aan bod in dit hoofdstuk.

37

Bij de eventuele inwerkingtreding van de Europese Grondwet zal de pijlerstructuur verdwijnen. In deze bijdrage gaan we echter nog niet in op de gevolgen van de grondwet voor de Europese besluitvorming en voor de participatie van regio’s en lidstaten aan de nieuwe procedures.

46



Figuur 5: De verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces in de eerste pijler

Bron: Dierickx, Bursens en Helsen, 2003

DE VOORBEREIDENDE FASE In de eerste pijler begint de formele Europese besluitvormingscyclus met een initiatief van de Europese Commissie (EC). Vooraleer de EC een voorstel neerlegt bij de RvM, tast ze de haalbaarheid ervan af bij een aantal adviserende comités. Hoewel de naam ‘comité’ gebruikt wordt, gaat het niet steeds om een geïnstitutionaliseerde vergadering, maar betreft het vaak informele contacten tussen experts en de EC. Soms ook, consulteert men de experts in het kader van de comitologie (Geeraerts, Bursens et al., 2003; interviews). Naast de consultatieve comités waarin belangengroepen zetelen, zijn er de expertcomités bestaande uit nationale ambtenaren en deskundigen. In principe zetelen deze personen als onafhankelijken en niet als vertegenwoordigers van de lidstaten, maar in de praktijk zijn de expertcomités een eerste forum waarbinnen nationale standpunten worden afgetast (Nugent, 2003). Voor België is het dan ook belangrijk om bij de afvaardiging van deze experts rekening te houden met de verschillende bestuursniveaus. In theorie kunnen experts op twee manieren worden uitgenodigd voor een comité. Ofwel heeft de EC weet van Belgische experts en contacteert ze hen rechtstreeks, ofwel stuurt de EC een uitnodiging naar de PV die de boodschap doorstuurt naar de betrokken departementen. In het tweede geval voorziet het SA geen uniforme regeling voor afvaardiging van ambtenaren naar de expertcomités. De bal ligt in het kamp van de departementen en de sectoriële overlegmechanismen.


47


Voor milieuaangelegenheden gebeurt de aanduiding van experts in principe binnen CCIM (vademecum, 2004). Op die manier is er enige afstemming tussen de gewesten en het federale niveau. Omdat deze vergadering meestal echter pas plaatsvindt na de fase van de expertcomités, gebeurt de aanduiding in de praktijk vaak ad hoc, binnen de afzonderlijke bestuursniveaus38. Bijgevolg sturen de verschillende gemeenschappen en gewesten en soms ook het federale niveau hun eigen expert. Daardoor gebeurt het dat er soms meerdere en soms geen Belgische experts aanwezig zijn in de comités. Inhoudelijke coördinatie hangt af van de experts zelf. Het kan dan ook gebeuren dat zij zonder een intern overlegd standpunt naar de expertcomités vertrekken (Geeraerts, Bursens et al., 2004). Het pilotensysteem, ingevoerd in 2001, schept in principe mogelijkheden voor verbetering. Idealiter is het immers de piloot die met een gecoördineerd standpunt participeert aan de expertcomités (vademecum, 2004). Uit de interviews blijkt dit soms problematisch. Men streeft ernaar de piloot vroegtijdig aan te stellen, maar in de praktijk is het niet altijd mogelijk om tijd en mensen vrij te maken in een pril stadium van het besluitvormingsproces. Tot dusver wordt de piloot dan meestal ook pas aangesteld na de fase van de expertcomités, bij de neerlegging van het commissievoorstel bij de RvM. Ook bij landbouw duiden de gewesten doorgaans zelf hun expert aan voor de comités. Er worden jaarlijks afspraken gemaakt over het woordvoerderschap in deze comités, maar naast de woordvoerder is normaal gezien ook een vertegenwoordiger van het andere gewest aanwezig. Voorafgaand aan het comité, is er ook hier sprake van informeel overleg tussen de experts over het Belgische standpunt. Wanneer fundamentele of politieke zaken aan de orde zijn, dan worden deze formeel besproken binnen het landbouwbureau of binnen intergewestelijke en interfederale overlegmechanismen. Opvallend is dat de expertcomités voor landbouwaangelegenheden vaak in samenhang met uitvoerende comités plaatsvinden. Dit maakt het moeilijk om een onderscheid te maken tussen de praktijk betreffende expertcomités en comitologie. Ook binnen het domein onderwijs duiden de gemeenschappen hun eigen experts aan. Noch wat betreft de afvaardiging, noch wat betreft de te verdedigen standpunten is er formeel overleg tussen de gemeenschappen. Op regionaal niveau kan er wel overleg plaatsvinden. Zo

38

In Vlaanderen zou men in de toekomst de aanduiding willen regelen binnen het VOIM. Nu gebeurt het door de afzonderlijke afdelingen en Europa en milieu. In het Waalse Gewest staan DCE en bij problemen het CS in voor de aanduiding van de experts.

48



roepen de coördinatoren in de Franse Gemeenschap halfjaarlijks alle experts samen die regelmatig deelnemen aan de comités. Het stilzwijgen van het SA over de afvaardiging naar expertcomités en het gebrek aan een uniform systeem van afvaardiging en standpuntbepaling voor de expertcomités maakt dat er verhoudingsgewijs weinig aandacht uitgaat naar deze consultaties. Slechts 44 % van de Vlaamse en Waalse ambtenaren en kabinetsleden gaat akkoord met de stelling dat België vanaf het ogenblik van de beleidsvoorbereiding binnen de Commissie de Europese regelgeving beïnvloedt. Verhoudingsgewijs worden de RvM en de bijhorende fora, zoals de werkgroepen en het COREPER, veel sterker en systematischer voorbereid en opgevolgd. Belangrijk is echter dat in de RvM enkel wordt gestemd over regelgeving die al lang op voorhand werd geïnitieerd. Als een voorstel de RvM bereikt, is het grootste deel van de regelgeving al gemaakt. In die zin is de participatie van België aan eerdere fasen van de beleidscyclus, zoals aan de fase van de expertcomités, minstens even belangrijk. Ten eerste zijn deze comités een belangrijk forum voor informele contacten tussen vertegenwoordigers van de lidstaten en de Commissie. De lidstaten kunnen trachten om de toekomstige regels zo goed mogelijk af te stemmen op hun nationale situatie wat de omzetting van regelgeving achteraf aanzienlijk vergemakkelijkt en de kans op inbreukprocedures en boetes verkleint. Bovendien kunnen in deze comités ook al de nodige coalities tussen lidstaten gesloten worden die in de Raad van Ministers nodig zijn om een voorstel van de Commissie goed te keuren of te verwerpen. Een uniforme Belgische regeling voor de afvaardiging van experts naar deze comités en voor de inhoudelijke coördinatie39 van hun standpunt dringt zich dus op. We erkennen echter twee externe hindernissen. Ten eerste zijn de expertcomités zelden sterk geformaliseerd. Ten tweede geldt in principe dat de experts zetelen als onafhankelijken en niet als vertegenwoordigers van hun lidstaat. Na de consultaties werkt de EC haar voorstel tot regelgeving uit en wordt het neergelegd bij de RvM. Afhankelijk van het voorzitterschap komt het punt dan snel of pas later op de Europese agenda en wordt het aan een hoger of lager tempo besproken (Nugent, 2003). Van zodra een punt op de agenda verschijnt, schiet het Belgische coördinatieproces in werking, maar niets weerhoudt de lidstaten ervan om het punt al vroeger te bespreken. Als België op tijd een eigen standpunt ontwikkelt, dan kan men vertrekkende van eigen prioriteiten, andere


49


landen benaderen en proactief trachten allianties aan te gaan. De PV speelt vanwege haar uitgebreide contacten met de Europese instellingen een belangrijke rol bij het vroegtijdig registreren van plannen tot regelgeving. Zij kan de departementen verwittigen als er iets in de pijplijn zit. Evenzeer kan zij – alsook andere diensten van de FOD Buitenlandse Zaken – contact leggen met vertegenwoordigers van andere lidstaten. Enerzijds heeft elk land zijn PV bij de EU, anderzijds heeft België zijn netwerk van diplomaten. Omdat proactieve beleidsvoering erg arbeids- en tijdsintensief kan zijn, is de meest haalbare strategie waarschijnlijk het bepalen van prioritaire dossiers om vervolgens deze dossiers nauwgezet op te volgen. De bepaling van prioriteiten gebeurt op de verschillende besluitvormingsniveaus doorgaans bij het begin van elke nieuwe legislatuur. Bijkomende initiatieven zijn echter mogelijk. We vermelden hier twee recente Vlaamse initiatieven. Ten eerste is er de ‘Vlaamse vinger aan de Europese pols’, een boordtabel die aan het begin van elk voorzitterschap wordt voorgelegd aan de Vlaamse regering en ondersteuning biedt voor een proactieve opvolging van de belangrijkste Europese dossiers. Het document geeft duiding bij deze dossiers, vermeldt de betrokken administraties en departementen en geeft een overzicht van de prioriteiten van het Europese voorzitterschap (Vlaamse Overheid, 2004b). Ten tweede is er de maandelijkse rapportering aan de Vlaamse regering met informatie over de agenda van de verschillende raadsbijeenkomsten, inhoudelijke aandacht voor actuele Europese dossiers en informatie over de voortgang van de omzetting en toepassing van Europese regelgeving (Vlaamse Overheid, 2004a). Op federaal niveau hebben we geen weet van dergelijke initiatieven. Uit de interviews bleek wel duidelijk de interesse voor een globale bepaling van prioriteiten. Binnen de Waalse milieuadministratie staat het Comité Stratégique in voor de bepaling van prioriteiten. Wanneer een dossier prioritair wordt geacht, kunnen bijkomende mensen en middelen worden ingezet. Binnen CCIM worden aan het begin van elk voorzitterschap de prioritaire dossiers vastgelegd. Tijdens de stakeholders dialogue worden deze keuzes voorgelegd aan de betrokken actoren. DE BESLUITVORMINGSFASE De eigenlijke besluitvorming vangt aan wanneer het voorzitterschap een commissievoorstel op de agenda van de Raad plaatst. Ten laatste dan schiet ook het Belgische coördinatiesysteem in gang. Via de PV en de FOD Buitenlandse Zaken worden de betrokken

39

Als er anno 2004 inhoudelijk overleg in voorbereiding op de expertcomités plaatsvindt, dan gebeurt dit binnen de sectoriële overlegorganen die zich ook bezighouden met de voorbereiding van de raadswerkgroepen, het COREPER, de Raad en de comitologie comités.

50



federale en regionale administraties en kabinetten op de hoogte gesteld van het ontwerp van regelgeving. De verantwoordelijken organiseren algemeen en/of sectorieel overleg op achtereenvolgens regionaal, interregionaal en interfederaal niveau (cf. supra). De eerstvolgende gebeurtenis op Europees niveau is de bespreking van het voorstel binnen de bevoegde raadswerkgroepen. Dit zijn Europese overlegfora op administratief niveau waaraan vertegenwoordigers van de lidstaten deelnemen. Het standpunt dat de Belgische delegatie inneemt tijdens de raadswerkgroepen is een gemeenschappelijk standpunt, maar werd niet noodzakelijk geformaliseerd tijdens een coördinatievergadering op DGE. Het is wel mogelijk om binnen DGE te overleggen wanneer in de sectoriële overlegfora geen akkoord wordt bereikt. Een andere optie is overleg op de PV. In elk geval worden de besprekingen van de sectoriële en regionale overlegfora voortgezet binnen DGE. Dit moet uitmonden in een geformaliseerd Belgisch standpunt dat achtereenvolgens in het COREPER en in de RvM kan worden verdedigd. Wanneer men er niet in slaagt om binnen DGE een akkoord te bereiken, wordt het punt achtereenvolgens doorgeschoven naar de ICBB en het OC. Wanneer men uiteindelijk een standpunt bereikt dan wordt dit op COREPER-niveau door de permanente vertegenwoordiger van België of door zijn adjunct verdedigd. Afhankelijk van de ontwikkelingen kan het standpunt nadien volgens dezelfde procedures worden bijgesteld. Uiteindelijk wordt het door de bevoegde minister binnen de RvM verdedigd. Figuur 6 geeft een schematisch overzicht van de besluitvormingsfase met aandacht voor de voorbereiding en bepaling van het Belgische standpunt. In de daaropvolgende paragrafen bespreken we de verschillende stappen van het proces binnen de domeinen landbouw, milieu en onderwijs. Eerst willen we echter nog kort wijzen op de grote afwezigheid van de nationale parlementen tijdens de besluitvormingsfase. De Belgische grondwet voorziet sinds 1993 in een verplichte inlichting van de verschillende parlementen met betrekking tot geplande wijzigingen aan de Europese oprichtingsverdragen. Het ontwerpverdrag moet vóór de ondertekening worden voorgelegd aan de parlementen. Een speciale wet voorziet in eenzelfde verplichting met betrekking tot alle voorstellen tot Europese regelgeving. Het voorstel tot regelgeving moet worden doorgestuurd naar de parlementen op het ogenblik dat de EC het neerlegt bij de RvM. (Franck, Leclercq et al., 2003). In de praktijk zijn er echter geen formele procedures om als parlement te reageren op de voorstellen tot regelgeving. Alles hangt af van het persoonlijke initiatief van de volksvertegenwoordigers. Op basis van de parlementaire controlefunctie kunnen zij de ministers interpelleren naar aanleiding van hun gedragingen op Europees niveau. Uit de interviews blijkt echter dat dit zelden gebeurt. Als er vragen worden gesteld, betreft het doorgaans dossiers die in de media verschenen. Marleen Baetens & Peter Bursens

51


Figuur 6: De voorbereiding van Europese regelgeving binnen België

Bron: Dierickx, Bursens et al., 2003

52



De Raadswerkgroepen Voorafgaand aan het politieke overleg in de Raad, wordt het commissievoorstel ‘voorbereid’ in de (administratieve) werkgroepen van de Raad en later in het (diplomatieke) COREPER (Nugent, 2003). Anders dan de expertcomités van de Commissie bestaan de raadswerkgroepen ook officieel uit vertegenwoordigers van de lidstaten. We hebben dus opnieuw te maken met de problematiek van afvaardiging van experts. De algemene regel zegt dat de Permanente Vertegenwoordiger één van de leden van de PV aanduidt om de Belgische afvaardiging naar de werkgroepen te regelen en te leiden. Die kan zich laten vergezellen door experts uit een bevoegde FOD of departement (SA, 1994). Informeel worden echter ook hier vaak de procedures uit het SA toegepast. Het gebeurt ook dat sectoriële mechanismen zich bezighouden met de afvaardiging en opvolging van experts. In feite zijn er dus – net als bij de expertcomités - geen algemene regelingen voor de vertegenwoordiging van België in de raadswerkgroepen. Desondanks vindt 78 % van de Waalse en Vlaamse ambtenaren dat de afvaardiging naar de werkgroepen vlot verloopt. Tot voor de toetreding van 10 nieuwe lidstaten in 2004, resulteerde het gebrek aan procedures in een soms uitgebreide en soms beperkte Belgische delegatie. Met de uitbreiding van de EU is het aantal zetels voor België in de raadswerkgroepen echter vastgelegd op drie en moeten er dus alleszins minimale afspraken worden gemaakt. Over de inhoud van het Belgische standpunt, wordt in de meeste domeinen overlegd binnen de sectoriële overlegmechanismen. In dit stadium hoeft het standpunt formeel gezien nog niet volledig uitgewerkt te zijn. Een mogelijk gevolg hiervan is dat 21 % van de betrokken Vlaamse en Waalse ambtenaren stelt dat hij of zij dikwijls niet goed weet welk standpunt naar voren te brengen in de raadswerkgroepen. Nader onderzoek leert dat de overgrote meerderheid van deze respondenten Vlamingen zijn. Er zijn geen opvallende verschillen tussen de beleidsdomeinen. De Belgische delegatie in de raadswerkgroep milieu wordt doorgaans geleid door de federale attaché leefmilieu40. De tweede stoel is voor de piloot en de derde wordt volgens toerbeurt bezet door de gewestelijke attachés leefmilieu41 (Van Eylen, 2004). De functie van de piloot is cruciaal in de opvolging van de raadswerkgroepen en de coördinatie in functie van deze bijeenkomsten. In voorbereiding van de raadswerkgroep kan hij andere experts consulteren of een punt op de agenda van CCIM plaatsen. Na afloop rapporteert de piloot via de betreffende deskundigengroep aan CCIM (vademecum, 2004). 40

Dit is niet altijd zo voor de raadswerkgroepen internationaal milieubeleid.


53


Binnen landbouw zorgt het grote aantal werkgroepen en hun hoge vergaderfrequentie voor een meer diffuse afvaardiging. Het zijn de experts zelf – al dan niet van het landbouwbureau – die deelnemen aan de werkgroep. Jaarlijks worden er afspraken gemaakt tussen de gewesten over het woordvoerderschap in de verschillende werkgroepen. Naast de woordvoerder is ook steeds de vertegenwoordiger van het andere gewest aanwezig. Soms worden de experts ook bijgestaan door leden van de PV. Voorafgaand aan de werkgroep is er informeel overleg tussen de experts. Wanneer er fundamentele of politiek gevoelige punten op de agenda van de werkgroep staan, voorziet men in coördinatie binnen het landbouwbureau, binnen het kader van het IMO of haar permanente werkgroep of binnen de PW ICLB. Binnen onderwijs tot slot spreken we niet over de raadswerkgroep onderwijs, maar over het Europees Onderwijscomité. In tegenstelling tot de Ministerraden voor Onderwijs komt dit comité erg frequent samen. Ook hier wordt België vertegenwoordigd door de gemeenschappen. Doorgaans maken zij alledrie deel uit van de delegatie en neemt één gemeenschap volgens het zesmaandelijkse rotatieprincipe het woordvoerderschap op zich. Concreet zijn het de onderwijsattachés en de ambtenaren uit de coördinerende diensten (DRIF, de Cel Relations Internationales en de afdeling Beleidscoördinatie) die deelnemen aan het comité. De gemeenschap die het woord voert in het comité organiseert vooraf het intergemeenschappen-overleg. Tijdens dit overleg worden gezamelijke standpunten bepaald. Eventueel wordt op kabinetsniveau aanvullend overleg gepleegd. COREPER Na de raadswerkgroepen volgen de vergaderingen van het COREPER of het ‘Comité van de Permanente Vertegenwoordigers’. De COREPER-vergaderingen hebben officieel tot taak om de werkzaamheden van de Raad voor te bereiden en de haar opgedragen werkzaamheden uit te voeren. Het COREPER bestaat in twee hoedanigheden: het COREPER I en het COREPER II. In COREPER I zetelen de adjunct-vertegenwoordigers van de verschillende lidstaten. Het buigt zich over technische materies. COREPER II bestaat uit de permanente vertegenwoordigers van de verschillende lidstaten en houdt zich bezig met politiek gevoelige materies als het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, Ecofin, enzovoort

41

In de praktijk kan Vlaanderen bijna altijd deelnemen aan de raadswerkgroep omdat Wallonië zelden zijn stoel gebruikt.

54



(Nugent, 2003) 42. Omdat de ambassadeurs en hun adjuncten doorgaans niet aanwezig zijn in de raadswerkgroepen is het erg belangrijk dat zij uitvoerig worden gebrieft over het verloop van en de beslissingen genomen tijdens deze werkgroepen. Meestal gebeurt deze briefing door de sectoriële attachés. Een beperkt aantal landbouwmateries wordt besproken binnen COREPER I, namelijk zaken die betrekking hebben op volksgezondheid en visserij. De overige materies worden besproken binnen het Speciaal Comité Landbouw (SCL). Het SCL is qua werking en status vergelijkbaar met COREPER I en bestaat uit senior ambtenaren van de PV en van de landbouwadministraties van de verschillende lidstaten. SCL werd ingesteld als apart orgaan omdat het Europese landbouwbeleid zo’n ruime en technische materie is. Op COREPER I vergaderingen voert zoals gezegd de adjunct-ambassadeur het woord. Voor aspecten van voedselveiligheid wordt hij vergezeld van de federale landbouwattaché. Voor agendapunten in verband met visserij wordt hij bijgestaan door de Vlaamse landbouwattaché. Eventueel volgen ook de experts die tijdens voorgaande fasen actief waren, de vergadering. Wat het woordvoerderschap in het SCL betreft, is de politieke discussie anno 2004 nog volop aan de gang. De officiële woordvoerder is een federale ambtenaar, maar momenteel wordt de taak waargenomen door een Vlaamse of Waalse ambtenaar, die voor de Lambermont-hervorming verbonden was aan het federale niveau. Deze persoon wordt bijgestaan door regionale en federale experts. Hoewel leefmilieu volgens het SA een gemengde bevoegdheid is met een gewestelijke woordvoerder en een federale assessor, is het nog steeds de adjunct-ambassadeur (een federale diplomaat) die het woord voert in de COREPER-vergaderingen voor leefmilieu. Hij wordt bijgestaan door de bevoegde experts die de onderhandelingen in de expertgroepen en raadswerkgroepen hebben gevoerd, de federale leefmilieuattaché en de gewestelijke attachés leefmilieu. Deze regeling werkt de continue opvolging van het beleidsproces in zekere zin tegen. Met de aanpassing van het SA in 2003 voeren immers zowel in de fasen voorafgaand aan het COREPER als tijdens de Raad de gewesten het woord. Het doortrekken van deze regeling op COREPER-niveau zou de situatie verduidelijken en optimaliseren.

42

Voorafgaandelijk aan elke COREPER-vergadering (zowel I als II) zijn er ook steeds vergaderingen met de ‘rechterhanden’ van de permanente vertegenwoordigers, ‘Antici’ genoemd voor COREPER II en ‘Mertens’ genoemd voor COREPER I.


55


De situatie binnen het onderwijsdomein is enigszins vergelijkbaar met deze binnen milieu. Onderwijs is een exlusieve gemeenschapsbevoegdheid. Tijdens de RvM wordt het woord dan ook gevoerd door de gemeenschappen. Toch geldt ook hier de algemene regel dat de (federale) adjunct-ambassadeur het woord voert tijdens de COREPER-I vergaderingen voor onderwijs. Net als in de andere domeinen is deze persoon geen specialist in de onderwijsmaterie en moet hij voorafgaandelijk uitvoerig worden gebrieft door de experts die deelnamen aan de raadswerkgroepen en door de gemeenschapsattachés voor onderwijs. De Raad Wanneer de voorstellen van de Commissie de twee eerste geledingen van de Raad gepasseerd zijn, komen ze op de eigenlijke Ministerraad (Nugent, 2003). Vaak – en zeker voor technische materies – werd er in de voorgaande fora al een akkoord bereikt en blijven de discussies binnen de Raad beperkt. Een aantal ambtenaren sprak tijdens de interviews over veranderingen in het woordgebruik om de tekst aanvaardbaar (maar ook complexer) te maken voor alle partijen. Gezien de beperkte inhoudelijke waarde van deze discussies gingen zij zelden naar Ministerraden. Wie voor België de ministerraden bijwoont, wordt geregeld in het SA (cf. supra). Toch bestaat de eigenlijke delegatie niet steeds uit alle leden zoals die in de verschillende categorieën beschreven worden. Dit is vooral het geval wanneer er sprake is van een delegatieleider en een assessor. Het komt dan vaak voor dat het niet de minister is van het niveau dat als assessor is aangeduid, maar wel een kabinetsmedewerker die de vergaderingen bijwoont. Naast de ministers en/of hun kabinetsmedewerkers maken vaak ook experts of vertegenwoordigers van de PV deel uit van de raadsdelegatie. In paragraaf 1.1 gingen we uitvoerig in op de inhoud van het SA. We herhalen hier kort hoe de delegaties voor de verschillende raadsconfiguraties zijn samengesteld. Leefmilieu behoort tot categorie III. Dat wil zeggen dat de gewestelijke ministers om de beurt het woord voeren in de Raad Milieu en dat de federale minister optreedt als assessor. Landbouw behoort tot de zesde categorie. De federale minister van Landbouw voert het woord, maar wordt daarbij bijgestaan door de twee gewestministers die overigens trouw aanwezig zijn. Voor visserij is de Vlaamse landbouwminister de enige woordvoerder. Onderwijs, tot slot, behoort tot categorie IV. Het woordvoerderschap komt per toerbeurt toe aan de gemeenschappen en er is geen ministerassessor. We herhalen tot slot dat elk standpunt dat wordt ingenomen tijdens de Raad binnen België het gehele overleg- en coördinatieproces heeft doorlopen. Het werd ultiem goedgekeurd tijdens 56



een vergadering op DGE of – bij problemen – in de ICBB of het OC. Afhankelijk van de besproken materie wordt in de Raad met gekwalificeerde meerderheid of met unanimiteit over een voorstel gestemd (Nugent, 2003). Wanneer het voorstel is aangenomen – afhankelijk van de gevolgde procedure al dan niet in codecisie met het Europees Parlement – is de besluitvorming rond en start de implementatiefase. DE IMPLEMENTATIEFASE De ruime definitie van het begrip ‘implementatie’ stelt dat “implementatie het geheel is van acties die een lidstaat en haar verschillende instellingen onderneemt om Europese regelgeving te realiseren” (Dierickx, Bursenset al., 2003). Dit betekent concreet dat de implementatie pas volledig en correct is wanneer de wetgeving is omgezet en ook op het terrein wordt toegepast en nageleefd. In dit rapport ligt de nadruk op de formele omzetting. Deze kunnen we omschrijven als “het geheel van noodzakelijke maatregelen om Europese wetgeving in de nationale rechtsorde te incorporeren”. Deze formele omzetting is vooral duidelijk voor richtlijnen. Verordeningen zijn rechtstreeks toepasbaar, maar kunnen desalniettemin kleine aanpassingen in de interne wetgeving vereisen (Dierickx, Bursenset al., 2003). Vooraleer we de formele omzettingsprocedures in België bekijken, bespreken we de comitologieprocedure. Deze procedure speelt zich af op het Europese niveau, maar de lidstaten zijn er sterk bij betrokken. De comitologie speelt een rol wanneer de Commissie, op vraag van de Raad, instaat voor de uitvoering van de Europese regelgeving. We gaan in dit hoofdstuk niet in op de zuivere uitvoering van Europees beleid zoals het toekennen en verdelen van fondsen. Ook de controle op Europese regelgeving wordt niet besproken. Dit laatste wordt doorgaans voorbereid in de beleidscellen en uitgevoerd door de buitendiensten van de verschillende administraties. De comitologieprocedure De comitologieprocedure vindt plaats wanneer de Commissie, op vraag van de Raad, instaat voor de uitvoering van Europese regelgeving. Om het intergouvernementele karakter van de Raadsbesluitvorming te behouden, spelen de lidstaten tijdens de comitologie een grote rol. Er bestaan drie soorten comités: de adviserende, de regulerende en de managementcomités43. Elk comité wordt bevolkt door experts uit de verschillende lidstaten en voorgezeten door de Commissie (Weiler en Kocjan, 2003). In België gaat relatief weinig aandacht uit naar deze toch wel belangrijke vorm van uitvoering van Europese regelgeving. Het SA rept met geen woord over de comitologie, over de afvaardiging van de experts of over hun inhoudelijke


57


afstemming. Over het algemeen gebeurt de afvaardiging binnen de departementen op min of meer dezelfde manier dan voor de expertcomités. De PV krijgt een vraag van de EC en speelt deze door aan de departementen. De eigenlijke afvaardiging gebeurt daar, ad hoc of op basis van gevestigde praktijken. Binnen landbouw is er voorafgaandelijk informeel overleg of overleg binnen het LBB, PW IMO of PW ICLB. Binnen onderwijs kan de kwestie aan bod komen tijdens het intergemeenschappenoverleg en binnen milieu is CCIM het coördinerende orgaan. Daarenboven wordt binnen milieu per dossier een ‘officiële vertegenwoordiger’ voor de uitvoerende comités aangeduid. Deze functie is vergelijkbaar met deze van de piloot tijdens de voorbereidende fase. De vertegenwoordiger wordt aangeduid binnen de CCIMstructuur en wordt net als de piloot omringd door een netwerk van experts. Hij is zelf verantwoordelijk voor de inhoudelijke coördinatie van het Belgische standpunt voor de comités (vademecum, 2003). In de praktijk gebeurt het vaak dat dezelfde persoon piloot en officiële vertegenwoordiger is. De formele omzetting Na de aanname van een richtlijn door de Raad (en indien verreist ook door het EP) en haar publicatie in het Officieel Publicatieblad van de EU, komt de richtlijn het Belgische omzettingsproces binnen. Dit gebeurt via de permanente vertegenwoordiging. Ook DGE en DGJ krijgen een kopie van de tekst van de richtlijn. Vanuit de PV en de sectoriële attachés wordt de binnengekomen Europese regelgeving verder verspreid naar de verantwoordelijke departementen en naar de regionale administraties voor buitenlands beleid (aBB en CGRIDRI). Het identificeren van de betrokken departementen is op zich al een hele taak. Soms gebeurt dit binnen de IEC44 of een sectorieel overlegorgaan, maar doorgaans werken de PV en de FOD Buitenlandse Zaken via de Europese coördinatoren. Zij duiden per niveau een trajectbeheerder aan die verantwoordelijk is voor de omzetting van de richtlijn binnen hun bestuursniveau. Vaak namen deze trajectbeheerders vooraf deel aan de onderhandelingen over de bewuste regelgeving. In dat geval weten ze al vóór de officiële mededeling van de PV dat de regelgeving werd goedgekeurd en dus moet worden omgezet. In principe kan het omzettingsproces dan ook snel starten. In de praktijk is dat niet altijd het geval. Dat bleek onder andere uit de interviews. Ondanks het feit dat 82 % van de Vlaamse en Waalse ambtenaren en kabinetsleden de omzetting een Belgische prioriteit noemde, erkende een groot deel tijdens het gesprek dat de omzetting toch nog vaak op de lange baan wordt geschoven. 43

De aard van het comité is afhankelijk van de gevolgde procedure en de geldende machtsverhoudingen tussen de Europese Commissie en de Raad.

58



Het viel daarnaast op dat veel meer Vlamingen (38 %) dan Walen (12 %) ontkennen dat implementatie een Belgische prioriteit is. We kunnen dit verschil moeilijk duiden. Om implementatieproblemen te voorkomen, volgen de Europese coördinatoren het werk van de trajectbeheerders op tot aan de notificatie van de omzetting aan de EC (Dierickx, Bursens et al., 2003). Daartoe beschikt elk bestuursniveau over een databank met informatie over de lopende Europese omzettingsdossiers. Er worden gegevens bijgehouden over de betrokken departementen, de contactpersonen, deadlines voor de omzetting, eventuele klachten van de Commissie, enzovoort. De gegevens worden beheerd door de Europese coördinatoren, maar in principe moeten ook de vakdepartementen de nodige informatie aanleveren. In de praktijk gebeurt dit zelden en is het de coördinator die contact opneemt met de administraties en de kabinetten om de nodige informatie te vergaren. Eén van de knelpunten bij het gebruik van de databanken is de overlapping met andere opvolgingssystemen zoals de pilotenfiches bij milieu, sectoriële databanken, databanken op andere bestuursniveaus en verslagen van vergaderingen. De creatie van een proactieve, interactieve federale databank kan mogelijk aan dit euvel verhelpen (cf. infra). Naast hun individuele werk, komen de Europese coördinatoren om de twee maanden samen onder leiding van DGJ en in aanwezigheid van DGE en het kabinet van de staatssecretaris van Europese Zaken. Ze bekijken de voortgang van de omzetting en trachten probleemdossiers tijdig te registreren. Uit de praktijk blijkt de timing van deze bijeenkomsten niet altijd ideaal. Sommige problemen worden nog steeds laattijdig ontdekt. De achterstand die zo wordt gecreëerd, kan slechts moeizaam worden ingehaald en kan uitmonden in een ingebrekestelling van België. Daarom besloot men in de lente van 2004 om gelijkaardige vergaderingen van Europese coördinatoren in een proactieve fase te organiseren. Op deze vergaderingen bespreekt men onder leiding van DGE de voorstellen tot richtlijn die in de voorafgaande periode werden neergelegd bij de RvM. Betrokkenen worden geïdentificeerd, het leidinggevende departement wordt aangeduid en men gaat na waar er problemen te verwachten zijn. Samen met de instelling van proactieve vergaderingen werd ook de federale implementatiedatabank hernieuwd tot een proactief, interactief instrument (FOD Buitenlandse 44

IEC staat verder niet in voor inhoudelijke coördinatie of juridische ondersteuning tijdens de implementatiefase.


59


Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, 2004). DGJ hield voordien ook al gegevens bij over de omzetting van regelgeving en over de lopende inbreukdossiers, maar de opgenomen data bleven beperkt en waren zelden up to date (Dierickx, Bursens et al., 2003). De experts moesten voor hun dossiers een kalenderfiche invullen met gegevens over het leidende departement, de trajectbeheerders, de Europese coördinatoren, de planning, enzovoort. De fiches werden echter zelden ingevuld en teruggestuurd waardoor de databank onvolledig bleef. In de hernieuwde databank kunnen de Europese coördinatoren rechtstreeks gegevens aanvullen en zo zelf kiezen hoe ze bij de experts aan hun informatie geraken. Een andere belangrijke verandering is dat de databank voortaan ook informatie bevat over de fasen vóór de goedkeuring van de richtlijnen. Het hernieuwde systeem kent echter nog steeds een aantal beperkingen: de databank bevat enkel informatie over richtlijnen en dan nog louter over de transpositieaspecten van deze richtlijnen. Inhoudelijke informatie zoals impactanalyses, prioriteiten of onderhandelingsstrategieën, wordt niet opgenomen. Het gebrek aan inhoudelijke afstemming en opvolging is trouwens kenmerkend voor de gehele implementatiefase. Eventueel vindt er een beperkte afstemming plaats binnen sectoriële overlegfora, maar coördinatie is zeker geen verplichting en een centrale sturing vanuit DGE of DGJ, vanuit aBB of CGRI-DRI is quasi onbestaande (Dierickx, Bursens et al., 2003). Het SA rept met geen woord over afstemming tijdens de implementatiefase en veranderingen op dit punt lijken tot dusver vrij onwaarschijnlijk. Tijdens de omzettingsfase wordt inhoudelijke coördinatie immers gemakkelijk gepercipieerd als inmenging in andermans bevoegdheden. Het thema ligt dan ook bijzonder gevoelig. Volgens het grootste deel van de respondenten uit de survey (69 %) verschillen de bestuursniveaus in België sterk met betrekking tot de wijze waarop ze de omzetting aanpakken. Nadere studie wijst uit dat dit standpunt veel meer het akkoord wegdraagt van de Vlaamse ambtenaren en kabinetsleden (82 %) dan van hun Waalse collega’s (45 %). De eigenlijke omzetting gebeurt door de bevoegde departementen, conform de procedures bij interne wetgeving en eventueel in samenwerking met kabinetten of andere administraties (Dierickx, Bursens et al., 2001). De experts zorgen voor de technische omzetting zelf, de juristen zorgen ervoor dat de nieuwe maatregel op een juridisch correcte manier wordt ingepast in de regionale of federale wetgeving. Er zijn verschillende juridische instrumenten om regelgeving om te zetten45 en omdat richtlijnen slechts bindend zijn naar resultaat, is men 45

Voorbeelden van wetgevende instrumenten samenwerkingsakkoorden, CAO’s, enz.

60

zijn

wetten,

regeringsbesluiten,

omzendbrieven,



soms vrij in de keuze van het instrument46. De keuze kan wel belangrijke implicaties hebben voor het proces. Zo vereisen sommige instrumenten de betrokkenheid van het parlement of het advies van bepaalde organen. Het is vanzelfsprekend dat dit de snelheid en het succes van de omzettingsprocedure mee bepaalt (Dierickx, Bursens et al., 2003). Een andere factor is het al dan niet zuiver omzetten van de richtlijn. Indien men zich bij de omzetting beperkt tot de bepalingen van de richtlijn is er weinig discussie mogelijk, de omzetting moet gebeuren. Vaak wordt echter van de gelegenheid gebruik gemaakt om bijkomend intern beleid te onderhandelen. In dat geval kan de omzetting van Europese regelgeving sterk vertraagd worden (Dierickx, Bursens et al., 2003). In ieder geval moet de eerste draft van de omzetting worden voorgelegd aan een aantal adviesorganen en aan de Raad van State (RvS). Het consulteren van de RvS is in de omzettingsprocedure verplicht, maar het advies is niet altijd bindend47. Wel heeft de RvS een grote morele en juridische autoriteit, wat ervoor zorgt dat haar advies meestal wel in overweging wordt genomen (Dierickx, Bursens et al., 2003). Ook dit kan voor aanzienlijke vertragingen in het omzettingsproces zorgen. Zoals gezegd moet de omzettende regelgeving in de meeste gevallen nog langs de federale en/of regionale parlementen passeren. Tot dusver is dit het enige ogenblik waarop de nationale parlementen formeel aan de Europese beleidscyclus deelnemen48. Het gevolg is dat zij zich weinig betrokken voelen bij het proces, de regelgeving vaak moeilijk en in strijd met de Belgische of regionale belangen achten en soms niet weten wanneer zij regelgeving ter omzetting van Europese richtlijnen goedkeuren. Daardoor kan het proces ook op dit punt vertragingen oplopen. Een ander gevolg is dat parlementaire debatten over Europese dossiers zeer schaars zijn. Om dit alles te verhinderen zouden de parlementen sterker betrokken moeten worden bij de voorbereiding van Europese regelgeving. Het parlementaire debat kan ongetwijfeld bijdragen aan de bepaling van het Belgische standpunt. Momenteel echter vindt dit debat plaats op een ogenblik dat de regelgeving niet meer kan worden aangepast. Wanneer de hele omzettingsprocedure ten einde is en de regelgeving, indien nodig, de parlementen is gepasseerd, wordt ze gepubliceerd in het Belgische Staatsblad. De formele 46

Soms verplicht de Belgische grondwet het gebruik van een bepaald juridisch instrument, soms niet. Ook de EC kan aandringen op het gebruik of niet gebruik van bepaalde instrumenten. 47 In bepaalde gevallen van strikte omzetting moet men deze sinds kort louter notificeren bij de RvS, maar volgt niet langer een advies (interviews). 48 Wanneer de Europese grondwet van kracht wordt, krijgen de nationale parlementen nieuwe mogelijkheden om te participeren aan het besluitvormingsproces. Zo zullen zij Commissievoorstellen kunnen toetsen aan het


61


omzetting wordt afgesloten met de notificatie aan de EC (Franck, Leclercq et al., 2003). Sinds kort gebeurt dit in een elektronische database. De Europese coördinatoren vullen de gegevens in en voegen een kopie van het Belgisch Staatsblad met de omzettende regelgeving toe. Deze mededeling wordt tot slot gevalideerd door de PV. Het is erg belangrijk dat deze notificatie tijdig gebeurt. Zelfs al is de regelgeving correct omgezet, zolang ze niet genotificeerd wordt aan de EC, kan de Commissie een inbreukprocedure tegen België opstarten. Binnen de groep van onderzochte beleidsdomeinen is de formele omzetting vooral een issue in het milieudomein. Richtlijnen zijn er een veel gebruikt reguleringsinstrument en de omzettingsdruk is binnen de nationale milieuadministraties dan ook groot. Wanneer een milieurichtlijn wordt goedgekeurd door de RvM brengt de federale milieuattaché de directeur van de federale diensten van het Leefmilieu (en tevens de voorzitter van CCIM) op de hoogte. Binnen de werkgroep Juridische Zaken van CCIM worden dan de betrokken bestuursniveaus geïdentificeerd. Vervolgens worden de trajectbeheerders aangeduid. Zij zijn binnen hun bestuursniveau verantwoordelijk voor de omzetting van de richtlijn. Ze werken quasi onafhankelijk van elkaar, er zijn geen geformaliseerde structuren voor interregionaal of interfederaal overleg en er is geen ‘piloot’ die de eindverantwoordelijkheid voor de omzetting draagt. Binnen een bestuursniveau kunnen de experts elkaar wel consulteren en eventueel overleg organiseren. In Vlaanderen zorgt de afdeling Europa en Milieu voor juridische ondersteuning van de experts, in Wallonië is dat de taak van de cel Federale en Internationale Coördinatie van de DCE. De federale experts tot slot, kunnen op het niveau van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu een beroep doen op juridische expertise. Verder heeft elk niveau zijn Europese coördinator en eventueel ook een assistent Europese coördinator. De coördinatoren staan in voor de rapportering aan de PV en aan de Europese Commissie. Om de aandacht te vestigen op het belang van tijdige implementatie en op mogelijke probleemdossiers houdt de federale milieuattaché systematisch gegevens bij over de omzettingsvorderingen binnen het milieudomein. Deze cijfers worden regelmatig voorgelegd aan CCIM. In het landbouwdomein wordt veel minder vaak gewerkt met richtlijnen. Bijna uitsluitend het Vlaamse ABKL en het Waalse D32 krijgen ermee te maken. Verordeningen worden veel vaker aangewend als reguleringsinstrument. Zoals gezegd kan ook het implementeren van

subsidiariteitsbeginsel nog vooraleer dit voorstel wordt neergelegd bij de Raad. Het is aan de nationale parlementen om zich zodanig te organiseren dat van deze mogelijkheid gebruik kan worden gemaakt.

62



verordeningen aanpassingen in de interne wetgeving vereisen. Volgens sommige respondenten ligt dit nog moeilijker dan de omzetting van richtlijnen omdat het vaak minder duidelijk is wie verantwoordelijk is voor de implementatie en op welke interne regelgeving de verordening een impact heeft. Alleszins is het opnieuw de PV die de administraties inlicht met betrekking tot te implementeren regelgeving. De landbouwattachés verzekeren de informatiedoorstroming. Zowel het Vlaamse als het Waalse Gewest beschikken over een assistent Europese coördinator. In Vlaanderen is deze werkzaam binnen de Vlaamse cel van het LBB, in Wallonië betreft het een ambtenaar uit D32. De assistent Europese coördinator volgt het omzettingsproces mee op en rapporteert hierover aan de Vlaamse of Waalse Europese coördinator. Deze zorgt voor de uiteindelijke notificatie aan de Commissie. De eigenlijke omzetting gebeurt door de experts die de regelgeving mee onderhandelden. Interregionaal overleg is mogelijk binnen het IMO of haar permanente werkgroep. Dit orgaan houdt zich echter hoofdzakelijk bezig met overleg betreffende de toepassing van Europese regelgeving (bijvoorbeeld het beheer en de controle van de steunmaatregelen) en veel minder met aspecten van formele omzetting. Soms komen omzettingsdossiers ook ter spraken op PW ICLB. De federale dienst voor de Financiering van het Landbouwbeleid is nauw betrokken bij het beheer van allerhande steunfondsen, maar is zelden partij bij de omzetting van richtlijnen. Bij richtlijnen die betrekking hebben op aspecten van volksgezondheid en voedselveiligheid is de federale overheid wel betrokken. Binnen onderwijs tot slot krijgt men nauwelijks te maken met bindende Europese regelgeving. Meestal gaat het om aanbevelingen, resoluties of programma’s49. Deze verschillen fundamenteel van de richtlijnen die binnen een bepaalde periode door de lidstaat moeten worden omgezet. In vele gevallen bestaat de ‘omzetting’ dan ook uit een rapportering aan de Commissie. De verantwoordelijken voor de omzetting zijn in Vlaanderen de mensen uit de cel Beleidscoördinatie Onderwijs en in de Franse Gemeenschap de ambtenaren uit DRI.F en de cel Internationale Relaties. Over het algemeen stellen er zich weinig problemen tijdens de omzettingsfase. Toch pleitten de Franstalige onderwijsambtenaren tijdens de interviews voor de oprichting van een juridische cel binnen hun administratie. Momenteel moeten ze bij problemen een beroep doen op privé-bedrijven.

49

Enkel de maatregelen die raken aan het pakket werkgelegenheid zijn bindend.


63


Figuur 7: Schematische voorstelling van het Belgische omzettingsproces

64



DE BELEIDSCORRECTIEFASE Wanneer de implementatie van Europese regelgeving laattijdig of incorrect gebeurt, komen we terecht in de beleidscorrectiefase. In deze fase kan de Europese Commissie, op grond van artikel 226 van het Verdrag van de Europese Unie, een inbreukprocedure starten tegen een lidstaat die zijn Europese verplichtingen niet nakomt. Deze inbreukprocedure verloopt in verschillende fasen, met als eindfase een eventuele veroordeling door het Europese Hof van Justitie (HvJ) (Nugent, 2003). In een eerste fase zijn er informele contacten tussen de Commissie en de betrokken lidstaat. Deze eerste fase geeft de EC de kans om bijkomende inlichtingen te verzamelen over de inbreuk en geeft de lidstaat de mogelijkheid om zich alsnog in orde te stellen met de Europese regelgeving. Wanneer de lidstaat dit niet doet, gaat de Commissie over tot de tweede fase, de zogenaamde opening letter. In deze brief omschrijft de EC de aard van de tenlastelegging en vraagt ze de lidstaat formeel om uitleg over de inbreuk. De lidstaat kan, maar is daartoe niet verplicht, binnen een bepaalde termijn een antwoord formuleren op de aanmaningsbrief van de Commissie. Indien nodig wordt er een tweede aanmaningsbrief verstuurd. Wanneer de Commissie oordeelt dat er, nadat de lidstaat al dan niet op de aanmaningsbrief geantwoord heeft, sprake is van een schending van de Europese regelgeving, dan zet zij dit standpunt uiteen in een met reden omkleed advies. Dit advies bepaalt de definitieve aantijging van de EC. Noch de Commissie, noch de Belgische staat mogen bij een eventuele procedure voor het HvJ buiten de grenzen van respectievelijk het met reden omkleed advies en de hoofdargumenten in het Belgische antwoord treden. In het advies wordt de lidstaat uitgenodigd om binnen een bepaalde termijn een einde te maken aan de inbreuk. Wordt aan dit advies geen gevolg gegeven en wordt er binnen de gestelde termijn geen einde gemaakt aan de inbreuk, dan kan de Commissie een beroep indienen bij het HvJ (Barents en Brinkhorst, 1999). De juridische fase vangt dan aan. Een lidstaat kan voor het HvJ veroordeeld worden voor de niet-naleving van het Gemeenschapsrecht en verplicht worden zich te conformeren aan dat recht en de inbreuk ongedaan te maken. Wanneer een lidstaat na een eerste veroordeling zijn verplichtingen nog niet nakomt, start de hele procedure opnieuw, ditmaal op basis van artikel 228. Na een tweede veroordeling door het Hof kan de lidstaat een boete of dwangsom worden opgelegd of kunnen andere fondsen waarop de lidstaat normaal gezien recht heeft tijdelijk worden ingehouden. Nog al te vaak sleept een inbreukdossier in België lang aan en geeft pas de dreiging van een boete de nodige aanzet om de inbreuk ongedaan te maken. Nochtans kan een eerste veroordeling voor het Hof al belangrijke gevolgen hebben. Ten eerste is de lidstaat gehouden het intern recht conform het Europees recht te interpreteren (Nugent, 2003). Ten tweede kan Marleen Baetens & Peter Bursens

65


een particulier zich beroepen op de eerste veroordeling van de Belgische staat om een schadevergoeding te eisen indien hij schade ondervindt door de niet-omzetting of niettoepassing van de betreffende regelgeving in België (Barents en Brinkhorst, 1999). Daarenboven blijkt het HvJ alsmaar sneller over te gaan tot de tweede procedure. Tot slot zal de Europese Grondwet – als deze in werking treedt – een boete al mogelijk maken bij een eerste veroordeling. In België speelt de PV tijdens de beleidscorrectiefase een grote rol in de communicatie tussen de betrokken departementen en de EC. Vragen om inlichtingen, de aanmaningsbrief en het met reden omkleed advies van de Commissie worden via de PV aan de betrokken lidstaat overgemaakt. Concreet komen de documenten bij de sectoriële attachés en de gemeenschapsen gewestattachés terecht. Vervolgens worden de Europese coördinatoren en DGJ op de hoogte gebracht. Het zijn de betrokken administraties – eventueel in overleg met de kabinetten – die tijdens de administratieve fase een antwoord formuleren op de aantijgingen van de Commissie (Dierickx, Bursens et al., 2003). In deze fase vindt er zelden interfederaal of interregionaal overleg plaats, noch de PV noch DGJ staan in voor de inhoudelijke coördinatie van de antwoorden. De antwoorden van de verschillende bestuursniveaus worden verzameld door de PV en integraal overgemaakt aan de Commissie. Tijdens de juridische fase wordt de taakverdeling grondig gewijzigd. Dit is te wijten aan het feit dat enkel een federaal ambtenaar België mag vertegenwoordigen voor het Europese Hof van Justitie. Het is immers enkel de gehele lidstaat die voor het Hof kan worden gedaagd en die bij een tweede veroordeling door het Hof beboet kan worden (Franck, Leclercq et al.,2003). DGJ is tijdens de juridische fase de hoofdverantwoordelijke en de organisator van interfederaal en interregionaal overleg. Verzoekschriften aan België worden naar hen, en naar de bevoegde ministers en Europese coördinatoren gezonden. Wanneer er maar één departement bevoegd is, vindt er geen coördinatie plaats. Het departement stuurt een ontwerp van verdediging (en de naam van een contactpersoon) ter studie naar DGJ, dat de verdediging op zich neemt. Wanneer er meerdere federale departementen bevoegd zijn, vindt er wel coördinatie plaats, eventueel via een schriftelijke procedure. Wanneer er tot slot sprake is van gemengde

bevoegdheden,

dan

worden

er

in

elk

geval

coördinatievergaderingen

georganiseerd. Over het algemeen verloopt de samenwerking tussen de regio’s vlot in deze fase. De confrontatie met de vorderingen van de andere regio’s werkt stimulerend.

66



Toch voorziet de Grondwet bij blijvende nalatigheid door één van de gefedereerde entiteiten in een noodscenario. Zoals gezegd is de Belgische staat in dat geval immers de werkelijke beklaagde voor het Hof en eventueel gehouden een boete te betalen. Daarom werd het substitutiemechanisme opgenomen in de Grondwet (artikel 169). Dit principe laat het federale niveau toe de taken van een nalatige gemeenschap of nalatig gewest over te nemen na een eerste veroordeling door een internationaal gerechtshof (Franck, Leclercq et al., 2003). Het substitutiemechanisme is aanvaard en in theorie toepasbaar. In de praktijk is het eerder een stok achter de deur die volgens vele respondenten niet uitvoerbaar zal blijken. Tot dusver tracht de federale overheid bij nalatigheid, binnen het Overlegcomité druk uit te oefenen op de gemeenschapsen de gewestregeringen. In geen van de onderzochte beleidsdomeinen vinden we specifieke structuren terug die een goed verloop van de beleidscorrectiefase moeten garanderen. Het zijn DGJ, de PV en de Europese coördinatoren die de (eventuele) coördinatie en de informatiedoorstroming verzorgen. Ook de kabinetten volgen de inbreukprocedures doorgaans nauwgezet op. Binnen de departementen zijn het opnieuw de technische experts die geconsulteerd worden wanneer België met betrekking tot ‘hun dossier’ in gebreke wordt gesteld.


67


Figuur 8: Schematische voorstelling van de beleidscorrectiefase in België

BESLUIT In de voorgaande paragrafen stonden we stil bij het concrete functioneren van de overleg- en coördinatiestructuren tijdens de Europese beleidscyclus. De belangrijkste vaststelling moet zijn dat sectoriële en algemene coördinatiemechanismen op regionaal, interregionaal en 68



interfederaal niveau een zeer belangrijke aanvulling betekenen op de bepalingen uit het SA. Over het algemeen is er voor de Europese vergaderingen een Belgisch standpunt, is er een Belgische delegatie en geraakt de regelgeving geïmplementeerd. Toch blijven ook binnen dit uitgewerkte systeem een aantal knelpunten overeind. Ten eerste zijn er zeer weinig uniforme regelingen rond standpuntbepaling en afvaardiging naar andere vergaderingen dan het COREPER en de RvM. We moeten erkennen dat dit zelden ernstige problemen veroorzaakt omdat de sectoriële mechanismen het tekort aan bepalingen in het SA opvangen. Desalniettemin kunnen de zaken verder geoptimaliseerd worden. Verplicht overleg tijdens vroege beleidsfasen garandeert dat alle betrokkenen worden gehoord en dat de nodige adviezen worden ingewonnen. Op die manier kunnen de belangen van de verschillende partijen tijdig en strategisch worden verdedigd op Europees niveau. De fase van de expertcomités mag hierbij niet over het hoofd worden gezien. Het is een eerste belangrijk forum voor Europees overleg en dus voor het verdedigen van standpunten. Wat afvaardiging betreft, kan het gebrek aan een uniforme regeling ervoor zorgen dat het onduidelijk wordt wie op grond van welk mandaat wie vertegenwoordigt. Dit leidt niet enkel intern maar ook extern tot verwarring. Wat de vertegenwoordiging in de raadswerkgroepen betreft, dringen concrete afspraken zich meer dan eens op nu het aantal zetels per lidstaat drastisch werd ingeperkt. Ondanks de voordelen van formele garanties op overleg, moeten we erkennen dat een dekking van alle Europese bijeenkomsten in een formele structuur als de DGE-coördinatie de werken vergaderlast van de betrokkenen ondoenbaar zou verhogen. Daarom lijkt een systeem waarbinnen prioritaire dossiers in overleg kunnen worden vastgesteld, wenselijk. De opvolging van deze dossiers kan dan erg nauwgezet, in overleg met alle betrokkenen en over de verschillende fasen heen geschieden. Een tweede knelpunt betreft de continuïteit van de beleidsopvolging. Afhankelijk van de fase heeft een ander type actor de eindverantwoordelijkheid. We denken aan de vakambtenaren, de attachés, de permanente vertegenwoordiger, de minister, DGE en DGJ. Ook het beleidsniveau dat de eindverantwoordelijkheid of alleszins het woordvoerderschap heeft, kan binnen een dossier gedurende de cyclus variëren. Briefings en allerhande rapporteringsmechanismen moeten binnen dit systeem de informatiedoorstroom garanderen. Er valt voor elk type van vertegenwoordiging wel iets te zeggen. De vakambtenaren beschikken over expertise en moeten de regelgeving uiteindelijk omzetten, de piloten garanderen continuïteit binnen de voorbereidings- en besluitvormingsfase, de permanente vertegenwoordiger is als federale diplomaat een vast, herkenbaar gezicht en de attachés staan dicht bij de Europese instellingen Marleen Baetens & Peter Bursens

69


én bij de betrokken departementen. Toch lijkt het zinvol om ergens een keuze te maken en een maximale continuïteit, zichtbaarheid en herkenbaarheid te voorzien. Het is niet noodzakelijk dat één persoon gedurende de gehele cyclus het woord voert (dit is formeel trouwens ook niet mogelijk), maar het lijkt minstens aangewezen dat één persoon gedurende de hele cyclus aanwezig is en de eindverantwoordelijkheid draagt. Binnen milieu is het pilotensysteem een eerste stap in deze richting. Dit systeem werd echter niet doorgetrokken naar de omzettingsfase en de beleidscorrectiefase. De idee van Europese correspondenten gaat ook in die richting, maar zoals gezegd, lijkt het voor één persoon ondoenbaar om binnen een departement alle Europese dossiers van a tot z op te volgen. De omzettingsfase en de beleidscorrectiefase zijn – samen met de fase van agendasetting – het meest aan verbeteringen toe. Tijdens deze fasen wordt er nauwelijks inhoudelijk overleg gepleegd. Pas wanneer België voor het HvJ wordt gedaagd, moeten de betrokken partijen overleggen. DGJ heeft daarbij de eindverantwoordelijkheid, maar is bijna volledig afwezig tijdens eerdere fasen van het beleidsproces. De proactieve overlegvergaderingen met Europese coördinatoren luiden al een verbetering van deze situatie in. Het gaat hier echter nog steeds niet over inhoudelijk overleg tussen de betrokken bestuursniveaus en departementen. Op het vlak van niet-inhoudelijke opvolging van de implementatie- en beleidscorrectiefase werd de jongste jaren al wel heel wat gerealiseerd. Er zijn de Europese coördinatoren, de trajectbeheerders, de vernieuwde databank en de opvolgingsvergaderingen op DGE. Een versterking

van

de

positie

van

de

coördinatoren

en

het

aanduiden

van

een

eindverantwoordelijke onder de trajectbeheerders zouden bijkomende voordelen opleveren. De gevoeligheid voor inhoudelijke coördinatie tussen bestuursniveaus tijdens de implementatiefase hoeft deze initiatieven niet in de weg te staan. 1.4. INFORMELE CONTACTEN IN AANVULLING OP FORMELE UP- EN

DOWNLOADSTRUCTUREN De praktijk van up- en download hoeft zich niet te beperken tot formele processen, maar kan ook via informele kanalen verlopen. Informele contacten kunnen een belangrijke aanvulling zijn op formele relaties. Ten eerste bleek uit de voorgaande analyses dat een aantal beleidsfasen momenteel onderbelicht worden in de overlegstructuren. Er vindt weinig afstemming plaats tussen de verschillende bestuursniveaus tijdens de fase van agendasetting, de implementatiefase en de beleidscorrectiefase. Nochtans zou interne coördinatie kunnen bijdragen tot een volledig en verdedigbaar Belgisch standpunt. Tijdens de implementatiefase zouden interregionale en interfederale afstemming de kans op problemen verkleinen en verhinderen dat men in de beleidscorrectiefase plots tot een gemeenschappelijke visie moet 70



komen. In aanvulling op de beperkte formele overlegmechanismen tijdens deze fasen, kunnen informele contacten het huidige tekort aan interne afstemming opvangen. Daarnaast kunnen informele contacten een vlotte overgang tussen de verschillende fasen en vergaderingen faciliteren. Zoals gezegd veranderen woordvoerders en verantwoordelijken van een dossier verschillende keren gedurende het beleidsproces. Een degelijke briefing is dan ook essentieel. Gedeeltelijk wordt dit verzekerd binnen de sectoriële overlegmechanismen. Informele contacten betekenen echter ook hier een belangrijke aanvulling. Alle betrokkenen kunnen zich van zodra ze zich vragen stellen tot elkaar richten voor bijkomende informatie. Het gaat hierbij niet enkel over informatie-uitwisseling binnen België, Belgische actoren kunnen ook contact opnemen met actoren in andere lidstaten en op het Europese niveau. Over de hele lijn hebben informele contacten voor op formeel overleg dat ze het mogelijk maken om snel en flexibel in te spelen op nieuwe ontwikkelingen en vragen. Informatie-uitwisseling en overleg tussen verschillende administraties, tussen politici en ambtenaren of tussen het binnenlandse en het Europese niveau kan rechtstreeks verlopen of via de coördinerende diensten van aBB, CGRI-DRI, de FOD Buitenlandse Zaken of de PV. De contacten kunnen zich beperken tot het eigen besluitvormingsniveau of kunnen de grenzen van de regio of het land overstijgen. De survey50 gaf ons de mogelijkheid om deze verschillende types informeel overleg in kaart te brengen en na te gaan op welk ogenblik en binnen welke domeinen of groepen er informeel overleg plaatsvindt51. We herhalen dat de geïnterviewde ambtenaren en kabinetsleden allemaal betrokken zijn bij Europees beleid. Dit is belangrijk voor de interpretatie van de gegevens. Gezien het beperkte aantal respondenten in de domeinen onderwijs en buitenlands beleid bespreken we enkel de contacten die de milieu- en landbouwambtenaren onderhouden. ABB, CGRI-DRI en DGE komen als gesprekspartner voor deze administraties ter sprake. We beschikken niet over informatie over de informele contacten van de federale ambtenaren. 1.4.1. Informele contacten tussen administraties In totaal heeft 28 % van de Vlaamse en Waalse landbouw- en milieuambtenaren wel eens contact met ambtenaren uit andere functionele departementen binnen hun regio52. Vaak gaat 50

Zie bijlage 2. Informele contacten werden in de vragenlijst gedefinieerd als contacten die niet strikt noodzakelijk in het kader van de besluitvormingsprocedure en die gebaseerd zijn op persoonlijke contacten en initiatief, bijvoorbeeld een telefoontje, een e-mail, een lunchafspraak, enzovoort. Enkel informele contacten met betrekking tot Europese dossiers werden in kaart gebracht. 52 Binnen het eigen departement wordt eveneens frequent overleg gepleegd. 51


71


het over wederzijdse contacten tussen de milieu- en landbouwadministraties, maar ook administraties

die

instaan

voor

economische

aangelegenheden

worden

vaak

als

gesprekspartner vermeld. Het algemene cijfer van 28 % is echter misleidend: de Vlaamse en Waalse ambtenaren zijn geenszins vergelijkbaar. In Vlaanderen vermeldde 16 % van de respondenten gesprekspartners binnen het eigen bestuursniveau. In het Waalse Gewest liep dit cijfer op tot 48 %. Er zijn verder geen verschillen tussen de landbouw- en milieuadministraties. De verklaring moet dus ‘regionaal’ worden gezocht. We zien twee mogelijkheden: ten eerste bestaan er op het Vlaamse niveau de Vlaamse Interdepartementale Overlegvergaderingen die zesmaandelijks algemeen overleg garanderen. Mogelijk maken zij bijkomend informeel overleg minder noodzakelijk dan in het andere landsgedeelte. VIDEO is anno 2004 echter nog jong en daarom mogelijk ontoereikend als verklaring. Een tweede mogelijkheid is dat de Waalse ambtenaren meer informeel overleg plegen omdat de diensten over het algemeen kleiner zijn. Informeel overleg kan in die context functioneler zijn dan formeel overleg. Tabel 4: Informele contacten van Vlaamse en Waalse milieu- en landbouwambtenaren LB VL MIL VL LB WG MIL WG Totaal Binnen het eigen gewest met andere departementen

16,7%

15,7%

50,0%

45,8%

27,7%

Met het andere gewest

80,6%

58,8%

73,1%

62,5%

67,9%

Met het federale niveau

52,8%

31,4%

57,7%

66,7%

48,2%

N

36

51

26

24

137

Duidelijker aanwezig dan informeel overleg met andere administraties binnen de regio, is informeel interregionaal overleg. 68 % van de Vlaamse en Waalse landbouw- en milieuambtenaren vermeldt een gesprekspartner in het andere gewest. Meestal gaat het daarbij over collega’s uit de zusteradministratie. Opvallend is het hoge aandeel landbouwambtenaren dat informeel contact onderhoudt met collega’s uit het andere gewest. Waarschijnlijk heeft dit te maken met de – ten tijde van de interviews – recente regionalisering van de landbouwbevoegdheid. Anno 2004 was deze regionalisering nog erg jong. Iets voordien deelden Waalse, Vlaamse, Brusselse en federale ambtenaren nog een bureau. De landbouwambtenaren die werden geïnterviewd, schrikken er dan ook niet van terug elkaar te contacteren. De vraag is wel of deze attitude op termijn niet zal uitdoven.

72



Tot slot gingen we ook na of de ambtenaren informeel contact opnemen met collega’s op het federale niveau. In totaal is dit het geval voor 48 % van de milieu- en landbouwambtenaren. We merken echter opnieuw op dat veel meer Waalse dan Vlaamse ambtenaren informele contacten onderhouden met federale collega’s. Binnen Vlaanderen zijn het opnieuw vooral de landbouwambtenaren die contact opnemen met het federale niveau. Binnen Wallonië zijn het vooral de milieuambtenaren, de verschillen zijn er echter klein. Vooral de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu, de FOD Economie, KMO, Middenstand en Energie, en de FOD Financiën worden genoemd als informele gesprekspartners. Minstens even interessant als de vraag of men contact onderhoudt met andere departementen, is de vraag wanneer deze contacten plaatsvinden. Voor elke gesprekspartner die een respondent vermeldde, werd gevraagd wanneer de contacten met deze persoon of dienst voornamelijk plaatsvonden. De respondent kon telkens meerdere antwoorden geven. In tabel 5 zien we dat het aantal respondenten dat interregionale contacten vermeldt zoals gezegd het grootst is, maar dat er meer verschillende gesprekspartners op federaal niveau worden vermeld. Het aantal respondenten dat binnen zijn of haar regio informeel contact heeft met andere diensten is het kleinst. Over het algemeen vinden informele contacten voornamelijk plaats tijdens de implementatiefase en de voorbereidingsfase. Het lijkt er dus op dat het tekort aan formele overlegprocedures tijdens de implementatiefase gedeeltelijk wordt opgevangen door informele contacten. Wanneer we de tabel nader bekijken, valt het wel op dat interregionale contacten voornamelijk plaatsvinden tijdens de voorbereidende fase (in voorbereiding op een gemeenschappelijk standpunt) en dat contacten met federale overheidsdiensten voornamelijk plaatsvinden tijdens de implementatiefase. Terwijl we voor de implementatiefase kunnen besluiten dat het tekort aan formele overlegstructuren ten minste gedeeltelijk wordt opgevangen door informeel overleg, is dat niet het geval voor de beleidscorrectiefase. Niet enkel de formele overlegmomenten, maar ook het aandeel informele contacten dat plaatsvindt tijdens deze fase is erg beperkt.


73


Tabel 5: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren per type contact Met andere Met Met FOD's Totaal departementen departementen binnen eigen in andere regio regio Voorbereiding

36,5%

74,0%

41,7%

52,6%

Besluitvorming

13,5%

43,0%

33,0%

30,5%

Implementatie

38,5%

59,0%

79,0%

58,1%

Beleidscorrectie

7,7%

31,0%

14,0%

18,0%

N vermelde contacten

52

100

120

272

N resp. dat contact 38 100 57 onderhoudt Percentage berekend op basis van het aantal vermelde contacten

212

In tabel 6 maakten we tot slot een opdeling per administratie. Klaarblijkelijk vinden de informele contacten in alle respondentengroepen uitgenomen de Vlaamse milieuadministratie voornamelijk plaats tijdens de implementatiefase. Binnen de Vlaamse milieuadministratie is het aandeel informele contacten tijdens de implementatiefase relatief beperkt, maar gaat er veel aandacht uit naar de voorbereidingsfase, de besluitvormingsfase en - relatief gezien - ook naar de beleidscorrectiefase. Dit laatste heeft vermoedelijk ook wel te maken met het feit dat binnen

het

milieudomein

veel

meer

inbreukprocedures

lopen

dan

binnen

het

landbouwdomein. Dit verklaart echter niet het verschil tussen de Vlaamse en Waalse milieuadministratie. Tabel 6: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren weergegeven per administratie LB VL MIL VL LB WG MIL WG Voorbereiding

31,3%

86,8%

48,4%

47,4%

Besluitvorming

14,5%

64,7%

14,1%

31,6%

Implementatie

60,2%

47,1%

60,9%

64,9%

Beleidscorrectie

15,7%

35,3%

7,8%

12,3%

N vermelde contacten

83

57

49

39

N resp. dat contact 62 54 50 onderhoudt Percentage berekend op basis van het aantal vermelde contacten 74

57



1.4.2. Informele contacten tussen ambtenaren en het politieke niveau In tweede instantie gingen we na of de ambtenaren ook informele contacten hebben met vertegenwoordigers van het politieke niveau. Meest voor de handliggend en dus sterk aanwezig zijn contacten met het eigen kabinet. Opvallend is dat er verhoudingsgewijs weinig Waalse landbouwambtenaren contact onderhouden met het Waalse kabinet landbouw. Contacten met een ander kabinet binnen het eigen gewest zijn quasi onbestaande. Hetzelfde geldt voor contacten met kabinetten uit het andere gewest. Tabel 7: Informele contacten van Vlaamse en Waalse milieu- en landbouwambtenaren met kabinetten LB VL MIL VL LB WG MIL WG Totaal Met kabinet in eigen regio

80,6%

92,2%

65,4%

91,7%

83,9%

Met kabinetten uit andere regio

2,8%

3,9%

0,0%

0,0%

2,1%

Met federale kabinetten

5,6%

15,7%

19,2%

16,7%

13,9%

N

36

51

26

24

137

Wel aanwezig, zij het in beperkte mate, zijn contacten met federale kabinetten. Voor landbouw gaat het dan over het kabinet Middenstand en Landbouw, voor milieu over het kabinet Leefmilieu, Consumentenzaken en Duurzame Ontwikkeling. Het valt op dat zeer weinig Vlaamse landbouwambtenaren informeel contact opnemen met het federale kabinet Middenstand en Landbouw. Een voor de handliggende verklaring zou zijn dat de federale landbouwbevoegdheden uitermate beperkt zijn en overleg met de federale minister of het kabinet dan ook zelden nodig is. Binnen het milieudomein heeft de federale overheid daarentegen nog een ruim bevoegdheidspakket. Binnen deze redenering kunnen we echter niet verklaren waarom de Waalse ambtenaren wel informeel contact hebben met het federale kabinet Middenstand en Landbouw. Mogelijk, maar niet te verifiëren, ligt dit aan het feit dat de minister van Middenstand en Landbouw ten tijde van de interviews van Franstalige zijde kwam. Contacten met een kabinet binnen de eigen regio vinden hoofdzakelijk plaats tijdens de voorbereidende fase, maar ook tijdens de besluitvormingsfase en de implementatiefase. Opvallend is het verschil tussen de Vlaamse en Waalse ambtenaren. De Vlaamse respondenten die informeel contact hebben met kabinetten binnen de eigen regio hebben dit opvallend vaak tijdens de voorbereidende fase. De Waalse ambtenaren springen in het oog Marleen Baetens & Peter Bursens

75


omwille van hun contacten tijdens de beleidscorrectiefase. Contacten met federale kabinetten tot slot vinden voornamelijk plaats tijdens de beleidsvoorbereidende fase. Daar waar Vlaamse en Waalse ambtenaren tijdens de beleidscorrectie enig contact onderhouden met federale collega’s is dit niet het geval voor contacten met federale kabinetten. Tabel 8: Fasen waarin informele contacten tussen de vakadministraties en de kabinetten plaatsvinden Contact met eigen kabinet of ander kabinet binnen de regio Vlaanderen Waals Totaal Gewest

Contact met federaal kabinet

Voorbereidende fase

73,5%

53,1%

64,6%

87,5%

Besluitvormingsfase

39,8%

40,6%

40,1%

50,0%

Implementatiefase

55,4%

59,3%

57,1%

41,7%

Beleidscorrectiefase

20,5%

32,8%

25,8%

4,2%

N contacten

83

64

147

24

N respondenten dat 76 39 115 contact onderhoudt Percentage berekend op basis van het aantal vermelde contacten

Totaal

19

1.4.3. Informele contacten tussen vakambtenaren en coördinerende diensten van Buitenlandse Zaken Zowel aBB en CGRI-DRI als de FOD Buitenlandse Zaken spelen een formele rol bij de coördinatie van respectievelijk het regionale en Belgische standpunt voor Europese onderhandelingen. Formele contacten tussen de verschillende administraties enerzijds en aBB/CGRI-DRI en DGE anderzijds zijn dus verzekerd. De vraag is of deze formele contacten ook een informele tegenhanger hebben. Uit de cijfers blijkt dat één vijfde van de landbouw- en milieuambtenaren informeel contact onderhoudt met ambtenaren van DGE. Vlaamse en Waalse ambtenaren verschillen hierin niet van elkaar, maar op het eerste gezicht zijn er wel dubbel zoveel landbouw- dan milieuambtenaren die contact onderhouden met DGE. Blijkbaar situeert het verschil zich voornamelijk binnen Vlaanderen: 33 % van de Vlaamse landbouwambtenaren contacteert wel eens DGE, dat geldt slechts voor 12 % van de milieuambtenaren. De ambtenaren verschillen nauwelijks in hun contacten met de regionale administraties voor buitenlands beleid. Gemiddeld heeft één vierde contact met aBB of CGRI-DRI. Over de twee gewesten heen lijken binnen de milieusector de regionale coördinerende administraties belangrijker dan het 76



federale DGE. Voor landbouw geldt het omgekeerde. Mogelijk is dit verschil opnieuw te wijten aan de recente regionalisering van het landbouwbeleid. Op het ogenblik van de interviews (2003-2004) waren aBB en CGRI-DRI nog relatief nieuwe gesprekspartners voor de landbouwambtenaren. Een andere verklaring is de actieve rol van E4 (binnen DGE verantwoordelijk voor Landbouw en Visserij) tijdens het sectoriële landbouwoverleg. Zij leveren de voorzitter voor PW ICLB. Mogelijk wordt in het kader van deze bijeenkomst ook informeel overleg gepleegd. Tabel 9: Informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met coördinerende diensten op regionaal en federaal niveau LB VL MIL VL LB WG MIL WG Totaal Met DGE

33,3%

11,8%

26,9%

20,8%

20,4%

Met aBB of CGRI-DRI

22,2%

31,4%

26,9%

29,2%

26,2%

Met het federale kabinet BUZA

5,6%

3,9%

11,5%

0,0%

6,6%

Met een regionaal kabinet BUZA

2,8%

5,9%

30,8%

37,5%

15,3%

N

36

51

26

24

137

Zowel de contacten met DGE als deze met aBB en CGRI-DRI vinden voornamelijk plaats tijdens de voorbereidende fase. De belangrijkste taak van beide administraties is dan ook om coördinatie te voorzien tijdens de voorbereidende fase. Opvallend is wel dat aBB en CGRIDRI ook tijdens de implementatie- en beleidscorrectiefase voor een redelijk aandeel informele contacten staan, terwijl dit voor DGE niet het geval is. De verklaring ligt bij de taakverdeling binnen de FOD Buitenlandse Zaken. Niet DGE is verantwoordelijk voor coördinatie tijdens de implementatie- en beleidscorrectiefase, maar wel – en dan nog slechts gedeeltelijk – de directie-generaal Juridische Zaken (DGJ) en de PV.


77


Tabel 10: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met coördinerende diensten op regionaal en federaal niveau Contact met DGE Contact met aBB Contact met een of CGRI-DRI regionaal kabinet BUZA Voorbereidende fase

50,0%

47,2%

23,8%

Besluitvormingsfase

14,3%

22,2%

19,0%

Implementatiefase

10,7%

27,8%

38,1%

Beleidscorrectiefase

3,6%

13,9%

9,5%

N respondenten dat contact onderhoudt

28

36

21

Naast aBB, CGRI-DRI en DGE spelen ook de respectieve kabinetten voor buitenlandse zaken een rol bij de coördinatie van de Belgische deelname aan de Europese besluitvorming. Zij zijn betrokken partij wanneer politiek overleg nodig is. Deze kabinetten zijn echter voor veel minder ambtenaren een gesprekspartner. Uitzondering zijn de contacten van de Waalse ambtenaren met de regionale kabinetten voor buitenlandse zaken. Dit kan te maken hebben met het feit dat de Waalse minister-president in de periode van de interviews naast zijn bevoegdheid voor internationale relaties ook bevoegd was voor de opvolging van de structuurfondsen. Contacten met de regionale kabinetten voor buitenlandse zaken vinden hoofdzakelijk plaats tijdens de implementatiefase. Omdat het aantal respondenten dat contact houdt met het federale kabinet voor buitenlandse zaken zo beperkt is, kunnen we geen zinvolle uitspraken doen over het ogenblik waarop deze contacten plaatsvinden. 1.4.4. Informele contacten tussen ambtenaren en de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie Zoals boven aangehaald, heeft ook de Permanente Vertegenwoordiging een coördinerende functie. Ze staat tussen de vakdepartementen en de Europese Unie en wordt aangestuurd vanuit de administraties bevoegd voor buitenlandse zaken (vooral federaal, deels regionaal). De

sectoriële

attachés

moeten

daarnaast

ook

verantwoording

afleggen

bij

hun

vakdepartement. Naast andere taken vervult de PV een essentiële rol op het vlak van informatiedoorstroming tussen het Europese en het federale of regionale niveau (Van Reybroeck en Bursens, 2003). We verwachten dan ook dat de PV centraal staat in het netwerk van informele contacten.

78



Uit de cijfers blijkt dat bijna twee derde van de geïnterviewde landbouw- en milieuambtenaren informeel contact onderhoudt met de PV. Meestal is de gesprekspartner de federale of de regionale sectoriële attaché. De Waalse landbouwambtenaren springen onmiddellijk in het oog omdat slechts 35 % van hen informeel contact heeft met de PV. Dit heeft natuurlijk alles te maken met het feit dat zij geen eigen attaché op de PV hebben. Het wordt meteen duidelijk dat zij hierdoor een belangrijk informatiekanaal missen. De formele informatie bereikt hen via de administratieve kracht, maar het ligt vermoedelijk veel moeilijker om ook inhoudelijke ondersteuning vanuit de PV te krijgen. De Waalse landbouwambtenaren die wel contact onderhouden binnen de PV, doen dit op minder regelmatige basis dan de ambtenaren uit de andere diensten. Het zijn vooral de Vlaamse milieuambtenaren die frequent iemand van de PV contacteren. Tabel 11: Informeel contact tussen de vakadministraties en de Permanente Vertegenwoordiging LB VL

MIL VL

LB WG

MIL WG

Totaal

Minstens maandelijks

33,3%

56,9%

15,4%

37,5%

39,4%

Minstens jaarlijks

13,9%

11,8%

11,5%

4,2%

10,9%

Ja, maar frequentie onduidelijk

19,4%

0,0%

7,7%

25,0%

10,9%

Nooit

33,4%

31,4%

65,4%

33,3%

37,7%

Totaal

100%

100%

100%

100%

100%

N

36

51

26

24

137

Het merendeel van de contacten tussen de vakdepartementen en de PV vindt (onder andere) plaats tijdens de voorbereidende fase (68 %) en de besluitvormingsfase (40 %). Respectievelijk een derde en een vierde van de respondenten vermeldt ook de implementatiefase en de beleidscorrectiefase. 1.4.5. Informele contacten tussen Vlaamse ambtenaren en Europese instellingen Contacten met het Europese niveau kunnen verlopen via de PV, maar in principe weerhoudt niets de ambtenaren ervan om zelf contact op te nemen met de Europese Commissie (EC), de Raad van Ministers (RvM) of het Europees Parlement (EP). Uit de cijfers blijkt dat de ambtenaren vooral met de EC regelmatig contact hebben. Slechts 6 % van hen heeft contact met Europese volksvertegenwoordigers. Ondanks de ‘formele vereiste’ binnen de milieusector dat de piloot het verloop van zijn dossier ook in het EP opvolgt, springen deze Marleen Baetens & Peter Bursens

79


administraties niet in het oog omwille van sterke banden met deze instelling. Een kwart van de milieu- en landbouwambtenaren heeft informeel contact met het raadssecretariaat. Het betreft hoofdzakelijk contacten over administratieve aangelegenheden zoals de agenda van de RvM. De contacten vinden ook niet noodzakelijk frequent plaats. Over het algemeen werken nationale administraties en het raadssecretariaat voornamelijk samen wanneer men als lidstaat het voorzitterschap van de EU waarneemt. Zoals gezegd hebben de ambtenaren wel regelmatig informeel contact met mensen uit de Commissie. Het gaat daarbij zelden over contacten met de Europese kabinetten, maar wel over contacten met de directoraten generaal van de EC. De landbouwambtenaren hebben vaker rechtstreeks contact met de EC dan de milieuambtenaren. Dit geldt in het bijzonder voor de Vlaamse landbouwambtenaren. De verklaring voor hun nauwe band met de EC is niet duidelijk. Wat de Waalse landbouwambtenaren betreft, lijkt het niet zo dat zij het gebrek aan een gesprekspartner op de PV compenseren met extra veel rechtstreekse contacten met de EC. Tabel 12: Informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met de Europese instellingen LB VL MIL VL LB WG MIL WG Totaal Contacten met EP

5,6%

7,9%

3,8%

4,2%

5,8%

Contacten met raadssecretariaat

33,3%

7,9%

19,1%

25,0%

19,7%

Contacten met de EC

83,3%

56,9%

69,2%

54,2%

65,7%

N

36

51

26

24

137

Het merendeel van de contacten met de EC vindt plaats tijdens de voorbereidende fase (47 %) en de implementatiefase (59 %). In het eerste geval wil men de EC op de hoogte brengen van de eigen standpunten of vraagt de EC naar standpunten van de betreffende entiteit. Tijdens de implementatiefase gaat het voornamelijk om interpretatievragen. Respectievelijk 16 % en 20 % van de contacten vindt onder andere plaats tijdens de besluitvormingsfase en de beleidscorrectiefase.

80



1.4.6. Besluit Informele contacten tussen zusteradministraties uit de verschillende regio’s zijn erg gangbaar. Zeker de landbouwambtenaren nemen op regelmatige basis contact op met elkaar. Daaruit blijkt het belang van een zekere vertrouwdheid met de gesprekspartner. Landbouwambtenaren zijn immers ex-collega’s. Ook interfederale contacten op administratief niveau komen regelmatig voor, maar domeinoverschrijdende consultaties zijn veel minder gangbaar. Zeker op dit punt moeten er dus formele mechanismen worden voorzien. We denken dan aan initiatieven als het Vlaamse VIDEO. Op het politieke niveau zien ambtenaren vooral een gesprekspartner in het eigen kabinet en – in mindere mate – in het federale kabinet bevoegd voor de eigen dossiers. De coördinerende diensten DGE en CGRI-DRI worden door een klein derde van de respondenten gecontacteerd, maar hun politieke tegenhangers kunnen we nauwelijks een gesprekspartner noemen. Uitzonderlijk hier zijn de contacten van de Waalse administraties met de regionale kabinetten voor buitenlandse zaken. Binnen de PV blijken de sectoriële attachés zeer belangrijke gesprekspartners. De contacten concentreren zich weliswaar rond de voorbereidings- en de besluitvormingsfase. Het valt meteen op dat de Waalse landbouwadministraties met de afwezigheid van een landbouwattaché een belangrijke gesprekspartner missen. Op het Europese niveau is de Europese Commissie duidelijk de belangrijkste gesprekspartner. Zeker de (Vlaamse) landbouwambtenaren schrikken er niet voor terug om ambtenaren van de Europese DG Landbouw te contacteren. Op basis van het gehele hoofdstuk kunnen we besluiten dat het tekort aan formele structuren tijdens de implementatiefase gedeeltelijk wordt opgevangen door informele contacten. Het blijft echter een feit dat informele contacten op eigen initiatief plaatsvinden en er dus geen garanties bestaan op overleg tijdens deze beleidsfase. Tijdens de beleidscorrectiefase wordt noch formeel, noch informeel veel aandacht geschonken aan overleg. Dit knelpunt blijft dus alleszins overeind.


81


2. DE EUROPEANISERING VAN DE BESTUURLIJKE CULTUREN IN BELGIË 2.1. INLEIDING Aan het begin van dit rapport lichtten we Europeanisering toe als binnenlandse veranderingen op het vlak van bestuurlijke structuren, bestuurlijke culturen en beleid, die voortkomen uit de verdergaande Europese integratie. We argumenteerden dat een optimale deelname aan de Europese besluitvorming structuren veronderstelt om (1) voorafgaandelijk aan Europese onderhandelingen een intern standpunt te bepalen, (2) te voorzien in nationale vertegenwoordiging op Europese fora en (3) Europese regelgeving te implementeren. De mate waarin en de wijze waarop een land of subnationale overheid tegemoet komt aan deze vereisten kan sterk verschillen. Er is niet één beste manier, de eigenheid van het land speelt sterk mee. Bovendien is het erg onwaarschijnlijk dat men ooit de finale structuur bereikt die de up- en download van Europees beleid volledig optimaliseert. Niet enkel de binnenlandse, maar ook de Europese situatie is immers voortdurend aan veranderingen onderhevig. In het vorige hoofdstuk gaven we een overzicht van de Belgische structuren die een effectieve participatie aan de Europese beleidscyclus moeten garanderen. In de onderzochte beleidsdomeinen werden duidelijk regelingen getroffen voor standpuntbepaling en afvaardiging en in iets mindere mate voor implementatie. De formele structuren werden aangevuld met informeel overleg. Verbeteringen in de organisatie van de Belgische participatie aan Europese besluitvorming zijn echter nog steeds mogelijk. In sommige besluitvormingsfasen blijven de afspraken relatief beperkt (agendasetting, implementatie en beleidscorrectie) en over het algemeen verdienen punten als zichtbaarheid, continuïteit en proactiviteit bijkomende aandacht. Nationale en regionale performance op Europees niveau zijn de laatste jaren beleidsthema’s geworden. Een aantal nieuwe initiatieven zagen het levenslicht en een aantal concrete pistes voor de toekomst werden geopperd. Zo werd in het vooruitzicht van het Belgische voorzitterschap in 2001 het pilotensysteem opgestart en leidde de evaluatie van dit voorzitterschap in Vlaanderen tot de boordtabel ‘de Vlaamse vinger aan de Europese pols’ en tot een maandelijkse regeringsrapportering. Op het federale niveau startte men in 2004 met de hernieuwde databank en met de proactieve vergaderingen van Europese coördinatoren. In het Waalse regeerakkoord 2004-2009 pleit men voor het aanstellen van Europese correspondenten. In Vlaanderen wordt hetzelfde idee geopperd in het kader van BBB en stelt men zich in het regeerakkoord de uitbreiding van de Vlaamse delegatie op de PV en zelfs de installatie van een eigen vertegenwoordiging bij de EU tot doel. 82


De Europeanisering van de bestuurlijke culturen in België

De verhoogde aandacht voor de Europese besluitvorming en voor de nationale/regionale participatie daaraan heeft te maken met een groeiend bewustzijn van het belang en de impact van de Europese Unie op de binnenlandse beleidsarena. Het is die factor die we in dit hoofdstuk bespreken als de Europeanisering van de Belgische bestuurscultuur53. Onze aandacht gaat daarbij uit naar zowel de administratieve als de politieke bestuurscultuur. Uit het voorgaande hoofdstuk blijkt immers dat beide niveaus een eigen rol spelen tijdens de Europese beleidscyclus. Daarenboven heeft het politieke niveau de eindbeslissing betreffende de organisatie van de Belgische participatie in handen. Wanneer zij niet overtuigd zijn van het belang van de Unie, is de kans klein dat er sterk geïnvesteerd zal worden in de opvolging van het Europese beleid. Op basis van de literatuur onderscheiden we in dit hoofdstuk drie aspecten van culturele Europeanisering: Europese expertise, opinies over de EU en aandacht voor de Europese beleidscyclus. Elk aspect impliceert de erkenning – of net niet – van de EU als een belangrijke besluitvormingsarena. In het geval van Europese expertise gaat het over een erkenning op basis van rationele gronden, in het geval van steun voor de EU gaat het over een erkenning op basis van normatieve of affectieve argumenten. Beide kunnen de aandacht voor en de investeringen in de Europese besluitvorming versterken. Een kritische houding ten aanzien van de EU sluit eenzelfde effect echter niet uit. Het in vraag stellen van institutionele of beleidsmatige karakteristieken van de Unie kan in combinatie met kennis over de impact van deze instelling net een drijfveer zijn om extra tijd en middelen te investeren in het bewaken van de Europese besluitvorming. Alleszins vermoeden we dat de Europeanisering van de bestuurlijke structuren zal baten bij de erkenning van de EU als een belangrijke besluitvormingsarena. Een ‘belangrijke EU’ maakt het interessant om de binnenlandse participatieprocessen te optimaliseren, hetzij om de eigen inbreng in en zo de eigen baten bij het Europese beleidsproces te maximaliseren, hetzij om de Europese doelstellingen te ondersteunen. Wellicht speelt ook de persoonlijke erkenning van de EU een rol bij informele processen. Niets dwingt de beleidsmakers immers om informele kanalen aan te wenden. Louter wanneer men overtuigd is van het nut van bijkomende inspanningen zal men verder gaan dan de formele procedures. 53

In de literatuur worden onder dezelfde term nog andere culturele veranderingen begrepen: veranderingen in beleidsrollen, identiteiten en loyauteiten (Checkel, 1998; Egeberg, 1999; Lewis, 2001; Beyers, Delreux et al., 2004; Beyers en Trondal, 2004; Trondal, 2004), in normen, waarden en geloofssystemen (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), in beleidspraktijken (Radaelli, 2000; Bache en Marshall, 2004), enzovoort.


83


Behalve het stimuleren van structurele Europeanisering heeft culturele Europeanisering ook een direct nut voor de binnenlandse participatie aan de Europese besluitvorming. Europese expertise maakt van de beleidsmaker een sterkere deelnemer aan het besluitvormingsproces. Hij kent niet enkel de technische aspecten, maar ook de Europese aspecten van zijn dossier. Aandacht voor het Europese beleidsproces schept garanties voor een proactieve beleidsopvolging. Kansen en problemen worden tijdig geregistreerd. In dit hoofdstuk bespreken we achtereenvolgens de drie aspecten van culturele Europeanisering: Europese expertise, opinies over de EU en aandacht voor de Europese beleidsvorming. Elk hoofdstuk start met een korte duiding waarin we ingaan op de mogelijke impact van elk aspect van culturele Europeanisering op formele en informele processen en op de Belgische performance op Europees niveau. Vervolgens bespreken we voor elk aspect de bevindingen uit de survey die in het kader van dit onderzoek werd uitgevoerd. We gaan na in welke mate of zin de bestuurscultuur in de domeinen buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs is geëuropeaniseerd. Eerst bekijken we de globale cijfers, daarna vergelijken we de ambtelijke en de politieke cultuur en Vlaanderen, het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap. De culturele Europeanisering van het federale bestuursniveau wordt niet afzonderlijk behandeld54. Binnen de groep ambtenaren maken we een bijkomende opsplitsing naar beleidsdomein. Daarbij gaat de aandacht vooral uit naar de administraties voor landbouw en milieu. Ze zijn sterk vergelijkbaar omwille van de grote Europese beleidsinbreng. Het aantal respondenten in de overige domeinen is bovendien vaak te beperkt om een afzonderlijke analyse zinvol te maken. In totaal werden er tussen oktober 2003 en juli 2004, 198 personen geïnterviewd, waarvan 124 in Vlaanderen en 74 in Wallonië. Het merendeel van de respondenten zijn ambtenaren (158), daarnaast zijn er 8 kabinetsleden en 32 parlementairen. In bijlage 2 beschrijven we uitvoerig de methodologie en de inhoud van de survey. Het is echter belangrijk om hier al toe te lichten welke personen bij het onderzoek betrokken werden. Bij de ambtenaren en de kabinetsleden, streefden we naar een bevraging van de gehele betrokken populatie. Dit wil

54

De vragen uit de survey dienden ook als leidraad bij de interviews met federale ambtenaren en kabinetsleden. Deze interviews werden echter voornamelijk gebruikt in aanvulling op de gegevens voor Vlaanderen en het Waalse Gewest/ de Franse Gemeenschap en in het kader van het onderzoek naar structurele Europeanisering. Het aantal federale respondenten is te beperkt om ze als een afzonderlijke groep te bespreken in dit tweede onderzoeksdeel.

84



zeggen dat we alle personen interviewden die op regionaal, federaal of Europees niveau betrokken zijn bij Europees beleid. In de praktijk zijn bijna alle ambtenaren uit het onderzoek betrokken bij voorafgaand overleg binnen België. Iets meer dan de helft neemt deel aan Europese onderhandelingen in voorbereiding op de Raad55. Dit cijfer heeft louter betrekking op de vergaderingen die plaatsvinden na de neerlegging van het commissievoorstel bij de RvM. De expertcomités in de proactieve fase worden door veel minder ambtenaren bijgewoond. Vermoedelijk hangt dit samen met het gebrek aan een geconsolideerd systeem van afvaardiging of coördinatie op dit niveau (cf.supra). We moeten de cijfers wel enigszins nuanceren. De expertcomités waren niet steeds onder hun naam of als formeel comité gekend bij de respondenten. Om die reden wordt de reële participatiegraad mogelijk onderschat. Slechts 29 % van de ambtenaren woonde al minstens één keer een RvM bij. Het is in eerste instantie immers de minister - bijgestaan door kabinetsleden en attachés - die deelneemt aan de Raad. Het grootste deel van de geïnterviewde ambtenaren behartigt omzettingsdossiers, de helft is betrokken bij aspecten van toepassing en controle en ongeveer 40 % krijgt wel eens te maken met inbreukprocedures en de uitvoerende comités van de EC. De frequentie van de verschillende activiteiten kan wel verschillen. Tabel 13: Deelname van de ambtenaren, kabinetsleden en parlementairen uit de steekproef aan de verschillende fasen van de Europese beleidscyclus

Zoals gezegd werden ook de kabinetsleden geselecteerd op basis van hun Europese taken. Over het algemeen zijn dus ook zij nauw betrokken bij de besluitvormingscyclus. De zwaartepunten liggen echter anders. Omdat het doorgaans administratieve (of diplomatieke) 55

In Vlaanderen nemen er 10 % meer ambtenaren deel aan voorbereidende vergaderingen op Europees niveau dan in het Waalse Gewest/de Franse Gemeenschap. Dit houdt verband met de sterkere concentratie van Europese


85


vergaderingen betreft, zijn er nauwelijks kabinetsleden betrokken bij de expertcomités, de raadswerkgroepen, het COREPER en de comitologieprocedure. Ze zijn wel ruim aanwezig tijdens regionaal, federaal en interfederaal overleg, maar dan doorgaans in een latere fase dan de ambtenaren. Het is duidelijk dat de meeste kabinetsleden hun minister bijstaan tijdens de Raadsvergaderingen en dat ze verantwoordelijk zijn voor de opvolging van omzettings- en inbreukdossiers. Minder dan ambtenaren zijn ze betrokken bij de toepassing van en de controle op de Europese regelgeving. Aanvankelijk wilden we ook alle leden van de parlementaire commissies bevoegd voor buitenlandse zaken, landbouw, milieu en onderwijs bevragen. Ten gevolge van de nakende verkiezingen en het daarmee gepaard gaande tijdsgebrek van de parlementsleden, bleek het echter zeer moeilijk om de volledige groep te bereiken. De bereidheid om mee te werken aan het onderzoek lag bij hen bovendien veel lager dan bij de andere respondenten56. De uiteindelijke selectie van de parlementairen verliep dan ook pragmatisch. We moeten dus omzichtig omspringen met de resultaten van de survey voor deze groep. Een punt dat alleszins in acht moet worden genomen bij de interpretatie van de gegevens, is dat de geïnterviewde parlementairen niet noodzakelijk betrokken zijn bij Europees beleid. Ten eerste was dit geen selectiecriterium, ten tweede is de parlementaire betrokkenheid sowieso veel beperkter dan deze van ambtenaren en kabinetsleden. Niet alleen hun formele inbreng is binnen het Belgische systeem beperkt, ook op informeel vlak lijkt er weinig te bewegen. Ongeveer 40 % van de respondenten zegt betrokken te zijn bij de voorbereiding van Europees beleid en bij inbreukdossiers, 56 % krijgt wel eens te maken met aspecten van toepassing en controle. In alle drie de gevallen gaat het doorgaans over ‘het sporadisch opvolgen van’ en niet zozeer over een systematische betrokkenheid. Parlementairen gaven het voorbeeld van een dossier dat media-aandacht krijgt en waarover vervolgens ook parlementaire vragen worden gesteld. De enige fase waaraan de parlementairen onbetwistbaar en ruim deelnemen, is de fase van de formele omzetting.

taken in de laatstgenoemde regio. 56 Noch bij de kabinetten noch bij de departementen kregen we te maken met een reële non-respons. Als er personen werden geschrapt, was dit omdat ze van functie waren veranderd of langdurig afwezig waren. Bij de parlementairen was de situatie geheel anders. Binnen Vlaanderen werden er 39 personen geselecteerd en per mail gecontacteerd. Vervolgens werd getracht hen telefonisch te bereiken. Van de 39 parlementairen, konden we uiteindelijk 22 personen interviewen. Ook alle Waalse en Franstalige parlementairen uit de geselecteerde commissies kregen een mail toegestuurd. Bij de telefonische contacten werd echter van bij het begin gestreefd naar één parlementair per fractie per commissie.

86



Het verschil in betrokkenheid van de drie types respondenten is interessant op zich, maar is ook relevant voor de Europeanisering van de bestuurscultuur. We vermoeden dat betrokkenheid leidt tot een sterkere culturele Europeanisering. Men doet kennis op uit de praktijk en ontwikkelt op basis van de eigen ervaringen een visie op het Europese gebeuren. Deze en andere hypothesen worden uitvoerig besproken in het laatste hoofdstuk van dit rapport. 2.2. EUROPESE EXPERTISE Zoals gezegd, vinden we in de literatuur drie aspecten van culturele Europeanisering terug. Elk aspect hangt samen met

de erkenning van de EU als een belangrijke

besluitvormingsarena. Een eerste element van culturele Europeanisering wordt aangereikt door Smith (2001). Hij spreekt over ‘European working practices’ en verwijst daarmee naar aandacht voor Europese expertise. Hij stelt dat Europese integratie aandacht verreist voor Europese kennis op het (sub)nationale bestuursniveau. Dit kan bij het aanwerven van personeel, door het aanbieden van opleidingen, het detacheren van ambtenaren naar de Permanente Vertegenwoordiging (PV), enzovoort. Smith geeft twee motivaties om binnen (sub)nationale bestuursarena’s aandacht te besteden aan Europese kennis. Ten eerste verhoogt expertise het begrip van de besluitvorming en het vermogen om Europese dossiers te beheren. Ten tweede worden de ambtenaren zich bewust van de implicaties van het Europese bestuursniveau. Dit bewustzijn verandert de kosten-baten analyse van extra investeringen in de Europese besluitvorming en kan zo een verdere structurele Europeanisering aanmoedigen (Smith, 2001). Het instellen van coördinatiemechanismen, bijvoorbeeld, vergt heel wat tijd en inspanningen, maar in het besef dat dit kan leiden tot een sterkere positie op Europees niveau, zijn de kosten relatief beperkt (Beyers, Kerremans et al., 2001). Eenzelfde redenering speelt mee bij het aangaan van informele contacten. Theoretisch gezien is Europese expertise dus belangrijk voor de performance van België op het Europese niveau. Maar ook in de praktijk wordt Europese kennis belangrijk geacht. Alle kabinetsleden, 90 % van de parlementairen en 93 % van de ambtenaren die werden bevraagd, vinden Europese kennis onontbeerlijk voor de correcte uitoefening van hun job. De parlementsleden drukken zich daarbij minder sterk uit dan de twee andere groepen. Verder


87


zijn er geen verschillen tussen de Vlaamse en de Waalse/Franstalige respondenten of tussen de verschillende beleidsdomeinen57. Ondanks de theoretische en empirische argumenten voor de ontwikkeling van voldoende Europese kennis, is er momenteel volgens de helft van de ambtenaren en parlementsleden in hun dienst of in het parlement een tekort aan personeel met Europese expertise. De kabinetsleden zijn over het algemeen wel tevreden. Er zijn iets meer Vlamingen dan Walen/Franstaligen die een tekort aan personeel met expertise ervaren, maar het verschil is niet significant. Op administratief niveau lijken er zich vooral problemen voor te doen binnen het milieudomein. Nadere studie leert dat dit inderdaad het geval is in Vlaanderen, maar niet in Wallonië. Daar zijn het vooral de landbouwambtenaren die stellen dat hun dienst leidt onder een tekort aan personeel met Europese expertise.

57

Wanneer we binnen het onderwijsdomein ook ambtenaren hadden bevraagd die niet betrokken zijn bij Europees beleid, zou het aandeel bevestigende antwoorden ongetwijfeld beperkter zijn geweest.

88



Tabel 14: Vindt u dat er binnen uw dienst, kabinet of het parlement een tekort is aan personeel met Europese expertise? Akkoord N TOTAAL

52%

197

Vlaanderen

56%

124

WG/FG

45%

73

ADMINISTR.

54%

157

BUZA

N=4

11

LB

MIL

44%

64%

Akkoord

N

LB VL

31%

36

LB WG

62%

26

MIL VL

77%

51

MIL WG

38%

24

62

75

OW

N=6

9

KABINET

N=2

8

PARLEMENT

52%

29

Het feit dat de helft van de ambtenaren en de parlementsleden de stelling bevestigt, wilt niet noodzakelijk zeggen dat er op deze niveaus een kwalitatief tekort aan expertise bestaat. De stelling herbergt immers een tweede, kwantitatief aspect, namelijk een tekort aan personeel (met expertise). We moeten dan ook nagaan of de respondenten die de stelling bevestigden, een kwantitatief dan wel een kwalitatief tekort ervaren of mogelijk een combinatie van beide. Om dit uit te zoeken, staan we eerst stil bij de personeelsbezetting in de onderzochte instellingen en bekijken we vervolgens de aanwezigheid van Europese expertise. In derde instantie besluiten we waar welk probleem de overhand heeft. 2.2.1. Voldoende personeel? Eén manier om na te gaan of de personeelsbezetting in de bestudeerde administraties, kabinetten en parlementen voldoende groot is, is door een licht te werpen op de werkdruk binnen deze entiteiten. Met de voortgang van het Europese integratieproject is de Europese regelgeving sterk uitgebreid. Deze toename leidt mogelijk niet enkel tot een kwantitatieve toename van het werk op nationaal niveau, maar kan de dossiers ook aanzienlijk complexer Marleen Baetens & Peter Bursens

89


maken. Iets minder dan de helft van de respondenten bevestigt dit. Vooral in het Vlaams Parlement vindt de stelling veel gehoor. Binnen de groep ambtenaren zijn er geen regionale verschillen, maar valt het wel op dat opnieuw vooral de milieuambtenaren vinden dat het werk ingewikkelder is geworden. Dit geldt zowel in Vlaanderen als in het Waalse Gewest, maar binnen de laatste regio zijn de verschillen met de landbouwadministratie kleiner. In feite is vooral het beperkte aandeel Vlaamse landbouwambtenaren die instemmen met de stelling opvallend. Tabel 15: Is uw werk de laatste jaren ingewikkelder geworden door de toename van Europese regelgeving? Ja Nee Weet N niet TOTAAL

46%

42%

12%

191

Vlaanderen

46%

42%

12%

121

WG/FG

46%

42%

11%

70

ADMINISTR.

44%

43%

13%

157

BUZA

N=5

N=4

N=2

11

LB

MIL

38%

49%

46%

43%

16%

8%

Ja

Nee

Weet niet N

LB VL

33%

50%

17%

36

LB WG

44%

40%

16%

25

MIL VL

45%

45%

10%

51

MIL WG 59%

36%

5%

22

61

73

OW

N=3

N=3

N=1

7

KABINET

N=3

N=4

N=1

8

PARLEMENT

58%

35%

7%

31

Vlaanderen

67%

29%

5%

21

Wallonië

40%

50%

10%

10

Idealiter zou de toename van het Europese werk en/of van de complexiteit van dat werk, opgevangen moeten worden door de aanstelling of herschikking van mensen en middelen. Een optimale participatie aan de Europese besluitvorming veronderstelt voldoende ambtenaren en kabinetsleden om Europese dossiers te behartigen en voldoende betrokkenheid 90



van de parlementen. De werkdruk op de aanwezige krachten mag niet dusdanig stijgen dat een grondige opvolging van het Europese beleid onmogelijk wordt. We kunnen op basis van onze data geen uitspraak doen over het al dan niet bereiken van die grens. Wel kunnen we nagaan of de werkdruk op de verschillende niveaus is toegenomen. Binnen de parlementen en de kabinetten ervaren relatief weinig respondenten een gestegen werkdruk. We moeten echter opletten met deze uitspraak omdat beide organisaties gekenmerkt worden door een groot personeelsverloop. Er zijn weinig parlementsleden en kabinetards die de werkdruk over een langere periode kunnen evalueren. Binnen de onderzochte administraties ervaren meer ambtenaren een stijging van de werkdruk (56%) dan een stijging van de complexiteit van het werk (46%). Dit kan betekenen dat bij hen een kwantitatief tekort aan expertise sterker doorweegt dan een kwalitatief tekort aan expertise. Of dat er met andere woorden vooral nood is aan meer personeel. Er is geen significant verschil tussen de antwoorden van de Vlaamse en de Waalse/Franstalige ambtenaren. Van de vier beleidsdomeinen vallen vooral milieu en onderwijs op omwille van het

grote

aandeel

respondenten

dat

een

gestegen

werkdruk

ervaart.

Voor

de

onderwijsambtenaren ligt de verklaring vermoedelijk bij het werk rond de Bolognaakkoorden. De situatie binnen milieu is op het eerste gezicht minder gemakkelijk te verklaren. De Europese Unie is zeer actief op vlak van milieubeleid, maar dat geldt evenzeer voor landbouw. De verklaring ligt waarschijnlijk bij de regionalisering van het landbouwbeleid in België (2002). De landbouwambtenaren verwezen vooral hiernaar als oorzaak van de gestegen werkdruk. De landbouwadministraties werden in feite gehalveerd en bovenop het normale takenpakket moest er voortaan intensief overlegd worden met de andere gewesten. Omdat onze vraag peilde naar gestegen werkdruk omwille van de stijging van Europese regelgeving, antwoordden de landbouwambtenaren echter ontkennend op de vraag. Vandaar het verschil met de milieuambtenaren.


91


Tabel 16: Is de laatste jaren de werkdruk in uw departement gestegen door de toename van Europese regelgeving?' Ja Nee Weet N niet TOTAAL

49%

39%

12%

191

Vlaanderen

52%

36%

12%

121

WG/FG

44%

44%

11%

70

ADMINISTR.

56%

31%

13%

152

BUZA

5

3

3

11

LB

MIL

46%

63%

41%

26%

13%

11%

Ja

Nee

Weet niet N

LB VL

50%

36%

14%

36

LB WG.

40%

48%

12%

25

MIL VL

61%

28%

12%

51

MIL WG 68%

23%

9%

22

61

73

OW

6

0

1

7

KABINET

1

6

1

8

PARLEMENT

26%

71%

1%

31

We besluiten dat de stijging van de complexiteit of van de werkdruk in de onderzochte kabinetten veel minder een probleem vormt dan binnen de administraties en de parlementen. Slechts enkelingen ervaren een tekort aan personeel met Europese expertise. Op parlementair niveau krijgen we de indruk dat het probleem zich voornamelijk situeert op kwalitatief vlak. Er is een gebrek aan Europese expertise en niet zozeer aan personeel. De parlementairen vielen immers op omdat een groot aandeel vindt dat zijn werk de laatste jaren ingewikkelder is geworden door de toename van Europese regelgeving. De ambtenaren tot slot kenmerken zich door hun erkenning van de gestegen werkdruk. Het lijkt erop dat zij individueel wel over de nodige expertise beschikken, maar dat het personeelsaantal dat instaat voor het Europese beleid te klein is. De problemen lijken het grootst bij de milieuadministraties en het kleinst bij de Vlaamse landbouwadministratie. Bijkomende analyses moeten ons in staat stellen om de vermoedens te bevestigen of te ontkrachten.

92



2.2.2. Voldoende Europese expertise? Zoals gezegd pleiten zowel theorie als praktijk voor de ontwikkeling van voldoende Europese expertise bij de Vlaamse beleidsmakers. Er zijn grofweg drie manieren om op niveau van de beleidsmakers te voorzien in voldoende kennis over de Europese besluitvorming. Ten eerste kan men bij de ‘personeelsselectie’ expertise als criterium hanteren. Dit geldt voornamelijk op niveau van de ambtenaren en de kabinetsleden, parlementairen worden gekozen, niet aangeworven. Daarnaast kan men kennis uitbouwen via vormingsinitiatieven. Tot slot speelt ongetwijfeld ook praktijkervaring een belangrijke rol bij het ontwikkelen van Europese expertise. In de volgende paragrafen bespreken we deze drie elementen voor de ambtenaren, de parlementairen en de kabinetsleden uit het onderzoek58. Omdat de parlementairen in hun werk doorgaans ondersteund worden door persoonlijke medewerkers, door hun fractie of door diensten van het parlement, zullen we ook de Europese expertise op dit niveau bekijken. Tot slot gaan we na hoe de respondenten hun eigen kennis inschatten en of zij die voldoende achten om hun job correct uit te oefenen. EUROPESE EXPERTISE IN DE VLAAMSE ADMINISTRATIE Een eerste mogelijkheid om op administratief niveau Europese expertise te verzekeren, doet zich voor bij de aanwerving van personeel en bij de toekenning van Europese taken binnen het bestaande personeelskorps. Door hierbij rekening te houden met het criterium van Europese expertise, wordt een minimale basis aan kennis van de Europese besluitvorming gegarandeerd. Tijdens de survey legden we de ambtenaren een lijst voor met negen mogelijke redenen waarom ze Europese taken kregen toegewezen. Elke respondent kon meerdere antwoorden aankruisen of een extra reden toevoegen. Om de overzichtelijkheid te bewaren, brachten we de lijst met motivaties terug tot vier types: kennis en ervaring, interesse, de zogenaamde ‘non-argumenten’ en de specifieke, maar moeilijk te plaatsen reden dat Europese taken in het verlengde liggen van de job van de respondent. Voor elke respondent werd vervolgens nagegaan uit welke categorieën hij redenen aangaf (tabel 17). Gezien de selectiemethode vervullen alle geïnterviewde ambtenaren in meer of mindere mate Europese taken. 38 % van hen stelt dat deze taken hem of haar werden toegekend op basis van kennis of ervaring. (Europese) expertise gold met andere woorden in minder dan de helft van de gevallen als expliciet selectiecriterium. Hetzelfde geldt voor interesse. Naast expertise en interesse noemde 31 % van de ambtenaren ook pragmatische argumenten als redenen voor


93


het verkrijgen van Europese taken. Deze argumenten komen neer op een pragmatische toekenning van Europese taken: iemand is beschikbaar, de toekenning gebeurt toevallig of men ziet geen alternatief. De reden die door de meeste respondenten werd opgegeven, is dat de Europese taken in het verlengde liggen van of inherent zijn aan hun job. De keuze voor een baan of voor de selectie van een ambtenaar, impliceert dan ook de keuze voor of de toekenning van Europese taken. Het is niet eenvoudig om dit argument te interpreteren. De vraag wordt niet werkelijk beantwoord, het toekennen van Europese taken komt voort uit het toekennen van een baan en lijkt geen onderwerp op zich. In deze redenering moet Europese expertise worden afgewogen tegen technische expertise. Het lage aandeel kennisargumenten doet vermoeden dat Europese expertise daarbij op de tweede plaats komt. Tabel 17: Waarom kreeg u als ambtenaar Europese taken toegewezen? Totaal: LB VL LB WG BUZA-LB MIL-OW Arg. 1 Lag in het verlengde/behoort tot 62% 67% 42% mijn jobinhoud Arg. 2 Kennis en ervaring Lag in het verlengde van 38% 25% 35% mijn opleiding Geslaagd voor een intern examen Ervaring Arg. 3 Interesse Persoonlijke interesse 38% 17% 42% Roeping Arg. 4 Pragmatische argumenten Toeval 31% 22% 46% Geen alternatief Beschikbaarheid N 157 36 26

MIL VL

MIL WG

75%

38%

41%

33%

47%

42%

24%

29%

51

24

Het argument van de inherente band tussen de job en de Europese taken wordt veel minder aangehaald in het Waalse Gewest/de Franse Gemeenschap (36 %) dan in Vlaanderen (67 %). Nochtans lijkt het aannemelijk dat de Europese aspecten in het werk van de parallelle administraties min of meer gelijklopend zijn. Met betrekking tot de andere argumenten zijn er geen regionale verschillen, maar wel verschillen tussen de beleidsdomeinen. De onderwijsrespondenten vallen op omdat zij relatief vaker een kennis- of interesseargument

58

In het vervolg van dit rapport zullen parlements- en kabinetsleden regelmatig worden vermeld als ‘politieke actoren’.

94



aanhalen (respectievelijk 5 en 6 van de 9 respondenten). Anderzijds erkent ook de helft van hen de pragmatische argumenten. Ook binnen aBB en CGRI-DRI speelt het kennisargument klaarblijkelijk een belangrijke rol bij het toekennen van Europese taken (7 van de 11 respondenten). Een mogelijke oorzaak is dat Europese expertise in de administraties voor buitenlandse zaken veel minder concurrentie ervaart van technische expertise. De ambtenaren staan er immers in voor horizontale coördinatie. Milieu en landbouw verschillen over het algemeen weinig van elkaar, maar wanneer we bijkomend een opsplitsing naar regio maken, springen er wel een aantal cijfers in het oog. De Vlaamse landbouwadministratie valt op omwille van het lage aandeel respondenten dat een kennisargument of een interesseargument vermeldt. Binnen de Vlaamse milieuadministratie halen net veel respondenten een kennisargument aan. Nu we weten in welke mate Europese expertise geldt als criterium bij de toekenning van Europese taken, kunnen we ons afvragen waar dit uiteindelijk toe leidt. Van alle ambtenaren volgde 41 % tijdens zijn studies een vak over de Europese Unie. 23 % van de ambtenaren volgde geen vak over de Europese Unie, maar volgde in het kader van zijn job wel een vorming over dit thema. In het totaal volgde 40 % van de ambtenaren een bijkomende opleiding. Uit de interviews bleek dat het merendeel van deze opleidingen werd aangeboden in het kader van het Belgische voorzitterschap. Een belangrijk onderwerp was dan ook de manier van onderhandelen en vergaderen op Europees niveau. 29 % van de ambtenaren volgde vorming over dit thema. Uit verdere analyses blijkt dat verhoudingsgewijs meer Waalse/Franstalige ambtenaren dan Vlaamse ambtenaren tijdens hun opleiding een vak over de Europese Unie volgden, maar dat omgekeerd meer Vlaamse ambtenaren in het kader van hun job bijkomende vorming genoten. De verschillen zijn echter niet significant. Wel significant is het verschil tussen de ambtenaren uit de ‘Europese cellen’ binnen de administraties en de ambtenaren uit de overige diensten59. Van alle ambtenaren die tijdens hun studie een vak over de EU volgden, werkt 52 % op een ‘Europese dienst’ terwijl deze diensten slechts 35 % van het totale respondentenaantal uitmaken. Dit komt omdat Europese expertise en interesse in de ‘Europese diensten’ veel belangrijkere selectiecriteria zijn dan in

59

We bedoelen hier de mensen uit aBB, CGRI-DRI, de Vlaamse en Waalse cel van het LBB, HILA, Europa en Milieu, DCE, de dienst Beleidscoördinatie Onderwijs, DRI-F en de cel Internationale Relaties van het Franstalige onderwijsdepartement.


95


de andere diensten. Respectievelijk 49 % en 31 % van de ambtenaren halen het expertiseargument aan, respectievelijk 51 % en 31 % het interesseargument. Tot slot vergelijken we de verschillende beleidsdomeinen. Het valt op dat bijna alle respondenten uit de administraties buitenlandse zaken en onderwijs tijdens hun studies vakken over de EU volgden. Deze vaststelling sluit aan bij de vorige bevindingen. Ten eerste gold Europese expertise binnen deze administraties veel meer als een selectiecriterium. Ten tweede behoren bijna alle ambtenaren die binnen deze administraties Europese taken behartigen, tot een Europese dienst of zijn zij alleszins de centrale coördinatoren. Een laatste opvallende vaststelling betreft de Waalse milieuadministratie. Deze administratie springt in het oog omwille van het grote aandeel ambtenaren dat vorming en/of vakken over de EU volgde. Slechts één vierde van deze ambtenaren volgde noch tijdens zijn studies noch in het kader van zijn job vorming over de EU. Binnen de andere milieu- en landbouwadministraties gaat het telkens over minstens 40 % van de respondenten. Binnen de Vlaamse milieuadministratie ligt de vormingsgraad het laagst: 47 % van de respondenten volgde noch tijdens zijn studies noch in het kader van zijn job vorming over de EU. Tabel 18: Opleidingen over de Europese Unie bij ambtenaren Volgde u in het kader van uw huidige functie een bijkomende opleiding of vorming over de EU?

Kreeg u tijdens uw opleiding specifieke vakken die handelden over de EU?

Ja

Nee

Totaal

Ja

17%

24%

41%

Nee

23%

36%

59%

Totaal

40%

60%

100%

N

60

91

151

(in totaalpercentages berekend op basis van kolom- en rijpercentages)

Een belangrijke nuancering is dat ambtenaren die geen opleiding of vorming over Europese aangelegenheden genoten, niet noodzakelijk leken zijn op het gebied van Europese besluitvorming. Onder hen bevinden zich autodidacten en personen die vanuit hun ervaring de nodige expertise verwierven. Omgekeerd is het niet zeker dat alle respondenten die wel vorming genoten ook daadwerkelijk de nodige expertise bezitten. In ieder geval blijkt uit de cijfers dat praktijkleren naast of los van specifieke opleidingen een grote rol blijft spelen. 88 % van de ambtenaren zegt dat hij of zij enkel al doende heeft geleerd om met complexe 96



Europese dossiers om te gaan. Met deze stelling wordt meteen een aandachtspunt met betrekking tot de opleidingen aangehaald. Sommige respondenten blijken in principe geïnteresseerd in bijkomende opleidingen, maar benadrukken dat deze opleidingen wel een duidelijke meerwaarde moeten bieden. Ze zijn minder geïnteresseerd in vorming over de formele werking van de Europese Unie dan in vorming over informele processen, over de praktijk van de Europese besluitvorming of over nieuwe ontwikkelingen zoals de Europese Grondwet. Ook deze kennis is noodzakelijk bij de behandeling van complexe Europese dossiers. ABB probeert sinds kort in te spelen op deze vraag door in haar opleidingsmodules ook aandacht te besteden aan de beleidspraktijk in een aantal concrete cases. Deze opmerking indachtig zou een meerderheid van 65 % van de ambtenaren ingaan op een opleidingsaanbod over de Europese besluitvorming. Bij 14 % hangt dit af van een aantal factoren zoals de inhoud en de tijdsinvestering van de opleiding. 21 % zou de opleiding niet volgen. Een gebrek aan interesse wordt daarbij nooit als reden opgegeven. Er zijn nauwelijks regionale verschillen, maar wel verschillen tussen de onderzochte beleidsdomeinen. Binnen de domeinen milieu en onderwijs is het enthousiasme het grootst. Respectievelijk 72 % en zes van de acht ambtenaren zou ingaan op een opleidingsaanbod. Binnen landbouw is het enthousiasme met 57 % geïnteresseerden het kleinst. Het verschil tussen de milieu- en de landbouwadministratie situeert zich vooral binnen Vlaanderen. Respectievelijk 76 % en 53 % zou ingaan op een opleidingsaanbod. We zien twee verklaringen voor de sterke vraag vanuit de milieuadministratie. Ten eerste zijn er relatief weinig milieuambtenaren die vorming over de EU volgden en is de nood dus mogelijk hoger. Ten tweede wordt deze administratie gekenmerkt door een gevoeligheid voor het belang van Europese expertise. Dat bleek alleszins uit de bespreking van de criteria voor het verkrijgen van Europese taken. We weten nu dat Europese expertise zelden als criterium wordt gehanteerd bij de toekenning van Europese taken, dat ongeveer twee derde van de ambtenaren vorming over de Europese besluitvorming genoot, maar dat praktijkleren en bijkomende vormingsinitiatieven anderzijds nog steeds belangrijk worden geacht. Of vorming en ervaring leidde tot ‘voldoende’ kennis en waarom de interesse voor extra vorming dan toch nog zo sterk blijft, zijn twee nieuwe vragen. We proberen ze aan de hand van de stellingen in tabel 19 te beantwoorden. De twee eerste vragen zijn aan elkaar tegengesteld en trachten te meten of de respondenten vinden dat ze rekening houdend met hun functie en takenpakket - voldoende weten over de Europese besluitvorming. Via de derde vraag proberen we te achterhalen of de ambtenaren menen dat ze - daarom of desondanks - een bijkomende opleiding over Europa kunnen gebruiken. Marleen Baetens & Peter Bursens

97


Bijna 80 % van de ambtenaren vindt dat hij of zij de Europese besluitvorming voldoende beheerst om zijn job naar behoren uit te voeren, 21 % is daar niet van overtuigd. ‘Naar behoren’ staat blijkbaar echter niet altijd voor een probleemloos proces: 18 % van de ambtenaren vindt dat hij voldoende weet over de Europese besluitvorming om zijn taak correct uit te oefenen, maar ervaart desondanks vaak een tekort aan Europese expertise bij zichzelf. In totaal is dit laatste het geval voor 38 % van de ambtenaren. Hoewel de overgrote meerderheid van de ambtenaren dus vindt dat hij voldoende weet over de EU, blijft er een aanzienlijk deel over dat minder zeker is van zijn eigen expertise. Hoewel deze groep een minderheid uitmaakt, moet er toch voldoende aandacht uitgaan naar de opbouw van hun Europese kennis. Gezien de sterke bereidheid tot het volgen van bijkomende opleidingen, lijken vormingsmodules een geschikt middel. Deze opleidingen zouden niet enkel nuttig zijn voor ambtenaren die hun kennis momenteel ontoereikend vinden. Binnen de groep ambtenaren die een bijkomende opleiding nuttig achten, zijn er ongeveer evenveel ambtenaren die een tekort aan expertise ervaren als ambtenaren die geen tekort ervaren. De laatste groep gaat er duidelijk vanuit dat je nooit voldoende weet en dat je – ondanks je bestaande expertise – steeds nuttige zaken kan bijleren. Dit maakt de groep van potentiële deelnemers aan vormingsactiviteiten erg verscheiden en de nood aan een gediversifieerd opleidingsaanbod reëel. Enerzijds is er de kleine groep ambtenaren die nood heeft aan basisvorming over de formele besluitvormingsstructuren in de EU. Anderzijds is er de sterke vraag naar vorming over de informele aspecten van de Europese besluitvorming. Ten tijde van de interviews vond 80 % van de ambtenaren het opleidingsaanbod voor ambtenaren die deelnemen aan onderhandelingen op Europees niveau te beperkt. Tabel 19: Perceptie van ambtenaren over hun eigen kennis over de EU Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

Ik beheers de Europese besluitvorming voldoende om mijn job naar behoren uit te voeren.

9,7%

69,5%

18,2%

2,6%

154

Ik ervaar vaak dat ik te weinig kennis heb van het Europese besluitvormingsproces.

5,8%

31,8%

53,9%

8,4%

154

Ik kan een bijkomende opleiding over Europa gebruiken.

24,2%

58,2%

15,0%

2,6%

153

Om een overzicht te krijgen van de verschillen in de antwoorden van de ambtenaren uit de verschillende regio’s en domeinen, berekenden we voor elke respondenten een gemiddelde score op de drie stellingen uit tabel 19. De berekening van deze ‘schaalscore’ wordt uitvoerig 98



toegelicht in bijlage 3. Hier beperken we ons ertoe te zeggen dat de schaal aan elke respondent een score toekent van -2 tot 2. Deze score is gebaseerd op zijn antwoorden op de drie stellingen. -2 staat daarbij voor de meest negatieve inschatting van de eigen expertise en 2 voor de meest positieve inschatting. We kunnen nu voor elke administratie een gemiddelde schaalscore berekenen en via een statistische analyse achterhalen of er significante verschillen bestaan tussen de scores van de ambtenaren uit de verschillende departementen en regio’s. De aandacht gaat daarbij vooral uit naar de landbouw- en milieuadministraties. Het aantal respondenten binnen de andere administraties is te beperkt om zinvolle uitspraken te doen. De schaalscores van de Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren verschillen niet significant op het vlak van expertise. Wel vinden we een verschil tussen de landbouw- en de milieuadministratie in Vlaanderen en tussen de ‘Europese diensten’ en de andere diensten over de verschillende administraties heen. Binnen de Vlaamse milieuadministratie zijn er blijkbaar veel minder ambtenaren overtuigd dat ze de Europese besluitvorming voldoende beheersen dan binnen de landbouwadministratie. Dubbel zoveel milieuambtenaren ervaren vaak dat ze te weinig weten over het Europese besluitvormingsproces en denken dat ze een bijkomende opleiding over de EU kunnen gebruiken. Waarschijnlijk heeft dit te maken met het relatief beperkte aandeel milieuambtenaren dat ooit vorming over Europa volgden. We merkten echter ook al op dat de milieuambtenaren erg bereid zijn tot het volgen van bijkomende opleidingen en dat ze wel gevoelig zijn voor het belang van Europese expertise. We krijgen dan ook de indruk dat het expertiseprobleem binnen de Vlaamse milieuadministratie alsnog het grootst is, maar dat men zich wel sterk bewust is van het belang van Europese expertise. Het potentieel om aan bijkomende kennis te werken, is met andere woorden duidelijk aanwezig.


99


Tabel 20: Kennisperceptie van de Vlaamse landbouw- en milieuambtenaren Ik kan een bijkomende Ik ervaar vaak dat ik te Ik beheers de Europese weinig kennis heb van het besluitvorming voldoende opleiding over Europa Europese om mijn job naar behoren gebruiken. besluitvormingsproces. uit te voeren. LB

MIL

LB

MIL

LB

MIL

Sterk eens

13,9%

2,0%

17,1%

25,5%

0,0%

9,8%

Eens

77,8%

64,0%

51,4%

66,7%

25,0%

37,3%

Oneens

8,3%

28,0%

31,4%

7,8%

66,7%

51,0%

Sterk Oneens

0,0%

6,0%

0,0%

0,0%

8,3%

2,0%

Totaal

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

36

50

35

51

36

51

Een tweede verschil op de schaal voor Europese expertise is zoals gezegd dat tussen de ambtenaren uit de ‘coördinerende’ of ‘Europese diensten’ en de ambtenaren uit de andere diensten. De eerste groep scoort significant hoger. Uit de onderstaande cijfers blijkt dat zij hun kennis hoger inschatten en minder het nut zien van een bijkomende opleiding over Europa. We herhalen dat binnen deze groep verhoudingsgewijs meer ambtenaren zitten die tijdens hun vooropleiding reeds in contact kwamen met de EU. Zij vermelden ook vaker een kennis- en/of interesseargument als reden voor het verkrijgen van Europese taken. Het wordt dus steeds duidelijker dat deze diensten een ‘kenniscentrum’ vormen binnen hun administraties.

100



Tabel 21: Kennisperceptie van de ambtenaren uit de ‘Europese’ en andere diensten Ik beheers de Europese Ik kan een bijkomende Ik ervaar vaak dat ik te besluitvorming voldoende opleiding over Europa weinig kennis heb van het om mijn job naar behoren gebruiken. Europese uit te voeren. besluitvormingsproces. Europese Andere Europese Andere Europese Andere dienst dienst dienst Sterk eens

16,1%

6,1%

3,6%

7,1%

16,4%

28,6%

Eens

69,6%

69,4%

25,5%

35,4%

56,4%

59,2%

Oneens

12,5%

21,4%

58,2%

51,5%

21,8%

11,2%

Sterk Oneens

1,8%

3,1%

12,7%

6,1%

5,5%

1,0%

Totaal

100%

100%

100%

100%

100%

100%

N

56

98

55

99

55

98

EUROPESE EXPERTISE OP HET POLITIEKE NIVEAU Ook op het politieke niveau is er nood aan Europese expertise. We zouden kunnen spreken van een directe en een indirecte behoefte. Direct omdat de politieke actoren zelf betrokken zijn bij de Europese besluitvorming en over de nodige kennis moeten beschikken om hun Europese werk naar behoren te vervullen. Kabinetsleden nemen deel aan nationaal overleg over Europese dossiers en aan de Europese onderhandelingen zelf. Ze staan hun minister bij tijdens de RvM. Parlementairen hebben een formele taak tijdens de omzettingsfase, maar zouden idealiter ook de rest van het besluitvormingsproces moeten opvolgen om zo de legitimiteit van het proces te verhogen en de uitkomst voor België en de gefedereerde entiteiten mee te optimaliseren. De indirecte nood aan Europese expertise op het politieke niveau heeft te maken met het sensibiliserende effect van kennis. Politici die zicht hebben op de impact van het Europese besluitvormingsproces, op de mogelijkheden en beperkingen die uit dit proces voortkomen, zullen aandacht hebben voor de Europeanisering op administratief (en politiek) niveau. Bij de bespreking van Europese expertise op het politieke niveau moeten we absoluut het onderscheid maken tussen de parlementairen en de kabinetsleden. Beide groepen verschillen opvallend sterk van elkaar. Europese expertise is binnen het parlement een veel groter probleem dan binnen de kabinetten.


101


Expertise in het parlement De helft van de parlementairen volgde tijdens zijn opleiding één of meerdere vakken over de EU, dat is 10 % meer dan in de administratie. Er zijn verhoudingsgewijs dubbel zoveel juristen, politieke, sociale en communicatiewetenschappers in het parlement dan op het administratieve niveau. Tegenover het relatief grote aandeel parlementairen met Europese kennis uit hun vooropleiding, staat een kleine groep die in het kader van zijn job bijkomende vorming over de EU volgde (19 %). Op administratief niveau kreeg een groot deel van de ambtenaren opleiding naar aanleiding van het Belgische voorzitterschap. Klaarblijkelijk gebeurde dit niet op het politieke niveau. Ondanks hun vooropleiding schatten de parlementairen hun kennis veel lager in dan de ambtenaren. Er is een significant verschil tussen de schaalscores van beide groepen (respectievelijk 0,02 en -0,51) en dat zien we weerspiegeld in de antwoorden op de afzonderlijke vragen. Slechts de helft van de parlementsleden vindt dat hij over voldoende Europese kennis beschikt om zijn taken naar behoren uit te voeren. Twee derde ervaart bij zichzelf vaak een tekort aan Europese expertise, dat is bijna dubbel zo veel dan op administratief niveau. Enigszins logisch gezien de andere resultaten, ontkent geen enkel parlementslid dat hij een bijkomende opleiding over Europa kan gebruiken. De Vlaamse parlementairen scoren lager op de expertiseschaal (-0,56) dan de Waalse parlementairen (-0,38), maar het verschil is niet significant. Tabel 22: Perceptie van parlementairen over eigen kennis over de EU Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

Ik beheers de Europese besluitvorming voldoende om mijn job naar behoren uit te voeren.

3,4%

51,7%

44,8%

0,0%

29

Ik ervaar vaak dat ik te weinig kennis heb van het Europese besluitvormingsproces.

3,6%

64,3%

32,1%

0,0%

28


14,3%

85,7%

0,0%

0,0%

28

Zoals gezegd wordt het nut van bijkomende opleidingen ook door het grootste deel van de ambtenaren erkend. Toch is er een cruciaal verschil tussen de ambtenaren en de parlementsleden. Waar de respondenten uit de eerste groep over het algemeen tevreden zijn over hun eigen Europese expertise, is dat zeker niet het geval bij de parlementsleden. De vormingsinteresses of -behoeftes zijn vermoedelijk dan ook verschillend. De meeste ambtenaren hebben nood aan vorming over de praktijk en de informele aspecten van het Europese beleidsproces, de parlementairen willen waarschijnlijk vooral geïnformeerd worden over de formele aspecten van de Europese beleidscyclus. 102



De eerder beperkte Europese expertise van een groot deel van de parlementairen kan in principe opgevangen worden door het ondersteunende personeel in het parlement. De volksvertegenwoordigers kunnen zich laten bijstaan door persoonlijke medewerkers, medewerkers van de fractie en medewerkers van het parlement. De vraag is of er onder de medewerkers voldoende Europese expertise aanwezig is om het tekort aan Europese kennis bij de parlementairen op te vangen. Gemiddeld heeft elke volksvertegenwoordiger één persoonlijke medewerker. De meeste hebben een secretariaatsmedewerker, sommigen hebben daarnaast ook nog een universitaire kracht. Binnen bepaalde fracties worden de in principe persoonlijke medewerkers samengebracht in een pool waarop iedereen een beroep mag doen. Slechts drie parlementairen hebben een medewerker aangeworven in functie van zijn of haar Europese expertise. Deze volksvertegenwoordigers behoren tot het selecte groepje dat beschikt over twee of meerdere persoonlijke medewerkers. Europese expertise is dus zeker geen prioritair en meestal zelfs helemaal geen gangbaar criterium bij aanwervingen in het parlement. Dit verhindert niet dat sommige medewerkers daadwerkelijk over Europese expertise beschikken, zich na hun aanstelling bijscholen in Europese Zaken of vanuit praktijkervaring kennis over Europa verwerven. De meeste volksvertegenwoordigers kunnen op ruimere ondersteuning rekenen dan louter die van hun eigen medewerkers. Van de 31 parlementairen bevestigen er 22 dat er binnen hun fractie collega’s gespecialiseerd zijn in Europese zaken. Volgens 23 parlementairen beschikt hun fractie daarnaast over ondersteunende medewerkers die gespecialiseerd zijn in Europese materie. Op twee personen na zeggen alle volksvertegenwoordigers dat ze wel eens een beroep doen op Europese expertise binnen hun partij, maar ondanks de verschillende ondersteuningsmogelijkheden vindt de helft van de volksvertegenwoordigers dat er in het parlement een tekort is aan ondersteunend personeel met Europese expertise. Het lijkt er dus op dat het parlement zowel op het niveau van de volksvertegenwoordigers als op het niveau van hun medewerkers verstoken blijft van sterk uitgebouwde Europese expertise. Wat de medewerkers betreft, gaat het mogelijk om een kwantitatief probleem. Bij de volksvertegenwoordigers zelf stelt er zich duidelijk een expertiseprobleem. Expertise in de kabinetten De kabinetsleden zijn op het vlak van Europese expertise niet te vergelijken met de parlementsleden. Ze scoren daarenboven ook beter dan de ambtenaren uit de steekproef (0,93). Opvallend is hun vooropleiding en de aandacht voor Europese kennis en interesse bij het verwerven van Europese taken. Slechts twee van de zeven kabinetsleden volgde geen vak Marleen Baetens & Peter Bursens

103


over de Europese Unie, zeven van de acht vermeldt kennis, de helft interesse als reden voor het verkrijgen van Europese taken. Zoals gezegd scoren de kabinetsleden dan ook relatief hoog wat betreft de perceptie van hun eigen kennis. Allen vinden dat ze de Europese besluitvorming voldoende beheersen om hun job naar behoren uit te voeren. De helft ervaart desondanks vaak een persoonlijk tekort aan expertise. Toch vindt slechts één van de zes kabinetsleden dat hij of zij een bijkomende opleiding over Europa kan gebruiken. Weinig verwonderlijk gezien de antwoorden op de vorige vragen, vinden slechts twee van de acht kabinetsleden dat er binnen hun kabinet een tekort is aan personeel met Europese expertise. Uit de interviews bleek tot slot dat binnen een horizontaal werkend kabinet als Buitenlandse Zaken meer dan elders nood is aan Europese expertise. Als coördinerend kabinet kunnen zij zich niet toeleggen op Europese aspecten binnen een technische specialisatie, maar moeten zij aandacht hebben voor de Europese aspecten in de verschillende beleidsdomeinen. In de andere kabinetten werkt men binnen meer specifieke niches: er is Europese kennis vereist binnen een bepaald vakdomein als landbouw of onderwijs. 2.2.3. Besluit: een tekort aan personeel of een tekort aan expertise? De overgrote meerderheid van de respondenten acht kennis over de Europese beleidsprocessen essentieel voor de correcte uitoefening van zijn job. Ook uit de theorie spreekt de nodige relevantie. Desondanks ervaart ongeveer de helft van de respondenten in zijn werkomgeving een tekort aan personeel met Europese expertise. Het gaat daarbij vooral over parlementairen en ambtenaren. De kabinetsleden zijn over het algemeen zowel tevreden over hun eigen Europese kennis als over de algemene situatie in hun kabinet. Het lijkt erop dat de kabinetsleden die de Europese dossiers moeten opvolgen, ook worden aangeworven in functie van hun Europese expertise. Naar eigen zeggen slagen ze erin om – vaak als enige verantwoordelijke binnen hun kabinet – de Europese dossiers naar behoren op te volgen. De ambtenaren zijn over het algemeen ook tevreden over hun eigen expertise, maar maken daarbij twee reserves. Ten eerste erkennen de meeste dat ze ondanks het degelijke peil van hun huidige kennis een bijkomende opleiding zouden kunnen gebruiken. De reden is niet dat hun werk momenteel lijdt onder een gebrek aan expertise, maar wel dat ‘het altijd beter kan’. De docenten zouden vooral moeten ingaan op de concrete praktijk van de beleidsvorming en op de informele processen die daarbij een rol kunnen spelen. Een tweede reserve is dat de ambtenaren in tegenstelling tot de kabinetsleden wel een algemeen tekort aan personeel met Europese expertise ervaren in hun dienst. Het gaat daarbij niet om een kwalitatief tekort aan expertise, maar wel om een kwantitatief tekort aan personeel. De personeelsbezetting in hun 104



dienst zou met andere woorden te klein zijn. Dit brengt ons bij het personeelsbeleid in de administratie. Uit de cijfers blijkt dat Europese kennis en interesse slechts in een derde van de gevallen geldt als argument om iemand Europese taken toe te kennen. Doorgaans ligt de toekenning van Europese taken in het verlengde van de aanstelling voor een job en is technische expertise daarbij van groter belang dan Europese expertise. Bijkomende opleidingen en praktijkervaring zijn dan ook erg belangrijk bij het verwerven van de nodige kennis. Het valt wel op dat binnen de Waalse/Franstalige administratie meer mensen worden aangeworven die in hun vooropleiding kennis over Europa verwierven en dat binnen Vlaanderen meer wordt gewerkt met on the job training. De Waalse milieuadministratie valt op omwille van het grote aandeel ambtenaren dat hetzij via zijn studies, hetzij via bijkomende opleidingen Europese expertise verwierf, de Vlaamse milieuadministratie staat aan de andere kant van het continuüm. Over de gehele lijn springen de ‘Europese diensten’ van de verschillende administraties in het oog. De ambtenaren die daar werkzaam zijn, kregen hun Europese taken relatief vaker toegewezen op grond van Europese kennis en interesse en scoren ook hoger wat betreft hun feitelijke expertise. Tot slot stootten we op een grote tegenstelling tussen de Vlaamse milieu- en landbouwadministratie. Binnen milieu wordt er verhoudingsgewijs veel aandacht besteed aan Europese expertise bij het toekennen van Europese taken. Het enthousiasme van de ambtenaren om bijkomende opleidingen te volgen, is er ook hoog. De perceptie van hun eigen Europese kennis is er echter laag. De Vlaamse landbouwambtenaren staan telkens tegenover hun collega’s van milieu. Tot slot bekeken we ook de situatie in het parlement. De volksvertegenwoordigers wijken bijna op alle aspecten van Europese expertise af van de twee andere groepen respondenten. Ook zij ervaren een tekort aan personeel met Europese expertise, maar in tegenstelling tot op het administratieve niveau lijkt het hier vooral te gaan over een kwalitatief tekort aan expertise en veel minder over een kwantitatief tekort aan personeel. Meer dan de helft van de parlementsleden vindt immers dat zijn werk de laatste jaren aanzienlijk ingewikkelder is geworden en dat hij soms te weinig weet over de Europese besluitvorming om zijn job naar behoren uit te voeren. Ze zijn dan ook erg bereid om bijkomende vorming over Europa te volgen. Tot dusver is dit helemaal geen gevestigde praktijk in de parlementen. Als er een opleidingsaanbod wordt gecreëerd dan zou dit in tegenstelling tot het aanbod voor de ambtenaren vooral aandacht moeten besteden aan de formele aspecten van de Europese besluitvorming. Een belangrijke slotopmerking is wel dat de parlementsleden in hun taak worden bijgestaan door persoonlijke medewerkers, medewerkers van de fractie en van het parlement. Ze kunnen ook een beroep doen op collega’s. De meeste ambtenaren raadplegen Marleen Baetens & Peter Bursens

105


inderdaad wel eens de ‘Europese experts’ binnen het parlement, maar tot dusver lijken deze in aantal te beperkt. 2.3. OPINIES OVER DE EUROPESE UNIE Naast Europese expertise vermeldt de Europeaniseringsliteratuur ook opinies over de Europese Unie in het kader van de Europeanisering van bestuursculturen. Smith (2001) spreekt over ‘a European outlook and ethos’ waarbij bestuursmakers zich ‘a European way of working and thinking’ eigen maken. In deze paragraaf hebben we het over ‘the thinking’ en niet over ‘the working practices’. Héritier stelt dat opinies bepalend zijn voor de zin waarin systemen veranderen onder invloed van Europese integratie (Héritier, Kerwer et al., 2001). Ze stelt dat de institutionele kern van een systeem zelden zal worden aangetast door Europeaniseringsprocessen. Veranderingen zijn – behalve in crisissituaties – maar mogelijk binnen de grenzen van een institutioneel kader. Welke keuzes er worden gemaakt binnen dat institutionele kader hangt volgens haar af van de opinies ten aanzien van de EU (Héritier, Kerwer et al., 2001). Kassim (2003) stelt dat een pro-Europese opinie aanpassingen aan de EU in principe vergemakkelijkt, want gepaard gaat met een geruste houding ten aanzien van de Europese besluitvorming. Een meer kritische houding impliceert daarentegen een centrale en alomvattende controle van het proces en zo vermoedelijk een tragere aanpassing. Kassim nuanceert zijn stelling zelf door te benadrukken dat een pro-Europese houding niet altijd bijdraagt tot de meest optimale participatie aan de Europese besluitvorming. Een eenduidig pro-Europese houding kan leiden tot een te passieve houding bij het verdedigen van binnenlandse beleidspreferenties. Men is gerust in het eindresultaat en laat vanuit die houding mogelijkheden tot uploading van binnenlandse beleidspreferenties aan zich voorbijgaan. (Kassim 2003). Met deze auteurs in het achterhoofd zien we de opinies over de Europese Unie voornamelijk als een bepalende factor voor structurele Europeanisering en voor het aangaan van informele contacten in het kader van de Europese besluitvorming. We vinden in de literatuur geen aanwijzingen terug dat de houding van de beleidsmakers ten aanzien van de EU een rechtstreekse invloed zou hebben op hun persoonlijke capaciteiten om deel te nemen aan de Europese beleidscyclus. België staat als één van de founding fathers van de EU bekend als één van de meest proEuropese lidstaten. Uit de beleidspreferenties van België blijkt dat de politieke elite duidelijk voorstander is van een verdere Europese integratie (Dierickx, Bursens et al., 2001). Ook het Belgische publiek behoort tot de meer Europees gezinde groepen (Europese Commissie, 2004). In deze bijdrage hebben we het echter niet over de publieke opinie of over de politieke 106



elite als geheel, maar gaan we na of ook de individuele beleidsmakers positief staan ten aanzien van de EU. Dit kan sterk verschillen van thema tot thema. Er is niet één opinie over dé EU. Easton maakte in 1965 het onderscheid tussen diffuse en specifieke steun voor de EU. Diffuse steun impliceert dat men akkoord gaat met de algemene ideeën die ten grondslag liggen aan de Europese Unie. Specifieke steun gaat over de concrete invulling van deze principes binnen de huidige Unie. Volgens Easton is diffuse steun belangrijk als ‘solide basis’ voor de legitimiteit van de EU. De steun is weinig gericht, maar verzekert een draagvlak voor verdere integratie. Specifieke steun is veel concreter en daarom meer onderhevig aan schommelingen (Easton in Hix, 1999). In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk bespreken we de diffuse steun voor de EU binnen de administratie, de parlementen en de kabinetten. We gaan na of de respondenten achter de idee van een Europese Unie staan. De twee volgende paragrafen zijn gewijd aan opinies over de Europese activiteiten binnen een aantal beleidsdomeinen en over de Europese institutionele structuur. Beide elementen maken deel uit van de specifieke steun voor de EU. 2.3.1. Steun voor het Europese gedachtegoed We maten de diffuse steun aan de hand van drie stellingen over de ‘wenselijkheid’ van een Europese Unie. In de vragencluster worden twee argumenten voor samenwerking binnen een Unie aangereikt: economische voordelen van de samenwerking en de noodzaak van deze samenwerking in het kader van grensoverschrijdende problemen. De derde stelling besluit dat de EU een aantal actuele problemen veel efficiënter kan aanpakken dan de nationale regeringen afzonderlijk. Uit tabel 23 blijkt een grote pro-Europese consensus binnen de onderzochte administraties. Vooral het bestaan van grensoverschrijdende problemen wordt als een belangrijke motivatie beschouwd om samen, binnen het kader van de EU, problemen aan te pakken. Ook het economische argument vindt veel weerklank. De meeste respondenten gaan akkoord met de eindconclusie dat de EU een aantal problemen efficiënter kan aanpakken dan de nationale lidstaten. Het aandeel respondenten dat het sterk eens is met deze stelling ligt wel lager dan voor de andere vragen. Alleszins is er duidelijk een basis van diffuse steun aanwezig binnen de administraties. De grote eensgezindheid doet vermoeden dat de steun algemeen is, zonder duidelijke verschillen tussen departementen en regio’s. Om dit vermoeden te kunnen


107


onderzoeken, berekenden we op dezelfde wijze als voor Europese expertise een schaal die elke respondent een score toekent op basis van zijn diffuse steun voor de EU60. Analyses toonden effectief aan dat de gemiddelde scores van de afzonderlijke departementen en regio’s niet significant van elkaar verschillen. Diffuse steun kenmerkt dus alle groepen ambtenaren uit ons onderzoek. Er is ook geen verschil tussen de ambtenaren uit de ‘Europese’ en de andere diensten. Tabel 23: Diffuse steun voor de EU op ambtelijk niveau Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

Zonder de EU zouden de lidstaten niet opkunnen tegen andere economische machtsblokken in de wereld.

40,0%

57,4%

1,9%

0,6%

155

De Europese Unie is onontbeerlijk omdat er momenteel zoveel grensoverschrijdende problemen zijn.

52,3%

46,5%

1,3%

0,0%

155

De Europese Unie kan een aantal actuele problemen veel efficiënter aanpakken dan de nationale regeringen.

24,8%

66,7%

7,2%

1,3%

153

De gemiddelde score van de kabinetsleden en de parlementairen ligt in dezelfde lijn als die van de ambtenaren. Ook het politieke niveau kenmerkt zich dus door een ruime diffuse steun voor de Europese Unie. Zoals gezegd is dit niet onbelangrijk voor de legitimiteit van de Europese Unie. Steun voor het Europese gedachtegoed in algemene termen is al een eerste stap in de appreciatie van de Europese Unie zoals momenteel vorm gegeven. Dit laatste kan een stimulans zijn om te investeren in het Europese proces, om op nationaal niveau efficiënt te werken aan de verwezenlijking van de doelstellingen op Europees niveau. 2.3.2. Opinies over de Europese activiteiten binnen de beleidsdomeinen Dat het merendeel van de beleidsmakers achter de idee van een Europese Unie staat, wil niet noodzakelijk zeggen dat men ook op alle vlakken akkoord gaat met de praktische uitwerking van de Unie. Diffuse steun biedt geen garanties op specifieke steun. Om die reden is het interessant om een aantal elementen meer uitvoerig onder de loep te nemen. Een eerste aspect dat we behandelen, zijn de beleidsactiviteiten op Europees niveau. De respondenten kregen 18 beleidsdomeinen voorgelegd met de vraag of de EU in de toekomst meer, minder of evenveel aandacht dan nu zou moeten besteden aan deze 60

Zie bijlage 3.

108



beleidsthema’s61. ‘Aandacht’ werd gedefinieerd in termen van regelgeving en middelen. Zowel ambtenaren, kabinetsleden als parlementsleden zijn in de meeste domeinen te vinden voor een behoud of uitbreiding van de huidige activiteiten. Ze noemen gemiddeld 8 domeinen waaraan de EU volgens hen meer aandacht zou moeten besteden en 7 waarvoor de huidige situatie behouden mag blijven. In gemiddeld slechts 1 beleidsdomein zouden zij een daling in regelgeving en middelen willen zien. De respondenten van het politieke niveau gaan iets verder in het bepleiten van een uitbreiding van de Europese activiteiten dan de ambtenaren. Binnen de groep ambtenaren springen de respondenten van aBB en CGRI-DRI om dezelfde reden in het oog. Er zijn geen verschillen tussen Vlaanderen enerzijds en de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest anderzijds. Tabel 24: Opinie van ambtenaren, parlementairen en kabinetsmedewerkers over de Europese activiteiten in 18 verschillende beleidsdomeinen Ambtenaren

Parlementsleden

Kabinetsleden

Meer aandacht voor … domeinen

7

9

8

Evenveel aandacht

7

6,5

6,5

Minder aandacht

1

1

1

Weet niet

1

0

0

N

157

32

8

Interessanter dan het aantal beleidsdomeinen waarin men voor meer Europese regelgeving en/of middelen pleit, is in welke domeinen men een uitbreiding of beperking verkiest en of dit in overeenstemming is met de huidige Europese ontwikkelingen. In figuur 9 brengen we deze informatie samen voor de ambtenaren. Elk beleidsdomein kreeg een kleur toegewezen die aangeeft of het beleidsdomein momenteel voornamelijk tot de groep Europese (zwart) of nationale (wit) bevoegdheden behoort. Ook de gemengde bevoegdheden werden gemarkeerd (grijs)62. Vervolgens staat achter elk beleidsdomein een percentage vermeld. Dit cijfer is het

61

De vraag peilt dus niet louter naar de opinie van de respondenten over de bevoegdheidsverdeling tussen de EU en de lidstaten. Ze impliceert ook een vraag naar de gewenste omvang van regelgeving en bestedingen in de verschillende beleidsdomeinen. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat de respondenten akkoord gaan met de toekenning van een domein aan het Europese niveau, maar dat men de regelgeving binnen dit domein beperkt wil houden. 62 Omdat er geen officiële lijst met Europese bevoegdheden bestaat, is de toekenning van de beleidsdomeinen discutabel. Wij volgden voor de analyse het werk van McCormick (2002:121).


109


netto aandeel ambtenaren dat pleit voor meer aandacht voor het betreffende beleidsdomein63. De combinatie van beide elementen levert een aantal interessante resultaten op. Een eerste vaststelling is dat er voor bijna alle gemengde beleidsdomeinen een groot draagvlak bestaat om de Europese activiteiten uit te breiden. Europese integratie werd in deze domeinen ingezet en wordt blijkbaar ook legitiem geacht door de meeste ambtenaren. Een uitzondering is het regionaal beleid: 42 % van de ambtenaren pleitte voor meer aandacht, 8 % voor minder en de helft voor een status quo. Vooral het aandeel negatieve stemmen is in vergelijking tot de andere gemengde bevoegdheidsdomeinen vrij hoog. We vermoeden dat de vraag niet eenduidig werd geïnterpreteerd door de respondenten. Wanneer ze tijdens het interview om uitleg vroegen, legden we het Europees regionaal beleid uit als het bestaan van structuurfondsen. Het bestaan van deze fondsen werd doorgaans positief geëvalueerd. Verschillende ambtenaren interpreteerden regionaal beleid echter als beleid binnen de domeinen die in België aan de gewesten of gemeenschappen toekomen. De meerderheid van deze groep pleitte uit vrees voor feitelijk bevoegdheidsverlies voor een beperking van de Europese activiteiten inzake regionaal beleid. Bij de evaluatie van dit beleidsdomein lijken dus twee elementen mee te spelen: men zegt ‘ja’ voor meer middelen, maar ‘nee’ tegen meer regelgeving.

63

Om dit netto percentage te berekenen, lieten we de respondenten die geen mening hadden over het beleidsdomein buiten beschouwing. Bij de berekening van de percentages werd dus louter gewerkt met de personen die wel een antwoord gaven. Vervolgens trokken we voor elk beleidsdomein het aandeel ambtenaren dat pleitte voor minder aandacht, af van het aandeel ambtenaren dat pleitte voor meer aandacht. Dit percentage staat vermeld in figuur 9.

110



Figuur 9: Opinie van de ambtenaren over de Europese activiteiten in de verschillende beleidsdomeinen Landbouw

-16%

Cultuurbeleid

3%

Concurrentiebeleid

9%

Economisch beleid

10%

Onderwijsbeleid

17%

Milieu

33%

Regionaal beleid

34%

Consumentenbeleid

34%

Defensiebeleid

40%

Justitie

48%

Welzijnsbeleid

50%

Mensenrechten

50%

Ontwikkelingssamenwerking

60%

Onderzoeksbeleid

62%

Buitenlands beleid

65%

Asiel en migratie

67%

Werkgelegenheid

71%

Sociaal beleid -40%

-20%

84%

0%

Europese bevoegdheden

20%

40%

Gemengde bevoegdheden

60%

80%

100%

Nationale bevoegdheden.

%

Netto-percentage respondenten dat meer Europese aandacht voor het domein wilt.

N=

116 tot 153 respondenten

In de domeinen waarvoor de bevoegdheid momenteel hoofdzakelijk aan Europa toekomt, is het draagvlak voor een uitbreiding van de Europese activiteiten over het algemeen erg klein. Beleid rond mensenrechten is de uitzondering op de regel: 54 % van de ambtenaren pleit voor meer aandacht, slechts 4 % voor minder en 42 % voor een status quo. Wat betreft milieu- en consumentenbeleid ziet (netto) nog ongeveer 35 % van de ambtenaren een uitbreiding zitten, de meerderheid pleit echter voor een status quo. We vermelden binnen de groep Europese beleidsdomeinen nog drie zeer belangrijke Europese beleidsposten waarbinnen steun voor nog meer regelgeving en middelen quasi onbestaande lijkt. Het betreft het economisch beleid, het concurrentiebeleid en het landbouwbeleid. Een meerderheid van de ambtenaren pleit hier voor een status quo, respectievelijk 12 %, 13 % en 29 % van de respondenten wil zelfs een daling van de aandacht. Vermoedelijk spelen budgettaire drijfveren mee bij de beoordeling van het Marleen Baetens & Peter Bursens

111


Europese

landbouwbeleid.

Met

betrekking

tot

het

economisch

beleid

en

het

concurrentiebeleid vermoeden we dat vooral de veelheid aan regelgeving leidt tot een vrij negatieve beoordeling. Tot slot zijn er de hoofdzakelijk nationale bevoegdheden. Ook deze leveren een gemengd beeld op. Het pleidooi voor een Europees sociaal beleid wordt overduidelijk gedragen door de administratie. Naast een uitbreiding van het sociaal beleid, lijkt ook de uitbreiding van het onderzoeksbeleid legitiem, net als een uitbreiding van het welzijnsbeleid en het justitieel beleid. Wat betreft het defensiebeleid zijn de meningen sterker verdeeld met weliswaar nog steeds een meerderheid van 56 % die pleit voor een uitbreiding van de activiteiten. Tot slot zijn er de domeinen onderwijs en cultuur, beide gemeenschapsbevoegdheden. Voor onderwijs pleiten de meeste ambtenaren voor een status quo. Dat wil zeggen dat er op Europees niveau onderlinge afstemming mag plaatsvinden, maar dat onderwijs duidelijk een nationale bevoegdheid moet blijven. Het cultuurbeleid wordt veel scherper geëvalueerd: 20 % van de ambtenaren pleit voor minder Europese aandacht in dit domein. Binnen de groep ambtenaren stoten we op een aantal verschillen tussen de Vlaamse en de Waalse/Franstalige ambtenaren en tussen de landbouw- en milieuambtenaren wat betreft hun beoordeling van de Europese activiteiten. Bij de regionale vergelijking springen er vier beleidsdomeinen in het oog. De grootste verschillen situeren zich op het vlak van de gemeenschapsbevoegdheden onderwijs en cultuur. In Vlaanderen is de grote meerderheid van de ambtenaren voor het behoud – zonder uitbreiding – van de beleidsactiviteit in deze domeinen. In het andere landsgedeelte pleit bijna de helft van de ambtenaren voor een uitbreiding van de regelgeving en/of middelen. Vlaanderen blijft duidelijk gevoelig voor het thema culturele autonomie. Een ander punt van discussie is het onderzoeksbeleid. In beide regio’s pleit een meerderheid van de ambtenaren voor een uitbreiding van de Europese activiteiten binnen dit terrein, maar in het Waalse Gewest/de Franse Gemeenschap is de eensgezindheid groter. Tot slot zijn er meer Vlamingen dan Walen/Franstaligen die pleiten voor de uitbreiding van het Europese asiel- en migratiebeleid. Toch geldt ook hier dat de meerderheid voorstander is van meer regelgeving en middelen.

112



Tabel 25: Opinies van Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren over de Europese activiteiten binnen een aantal beleidsdomeinen Europese aandacht voor… Onderwijsbeleid

Cultuurbeleid

Onderzoeksbeleid

Asiel en migratie

VL

WG/FG VL

WG/FG VL

WG/FG VL

WG/FG

Meer aandacht

14,9%

46,9%

8,6%

42,9%

53,7%

79,6%

74,7%

59,2%

Evenveel aandacht

73,0%

44,9%

65,7%

44,9%

42,7%

20,4%

24,1%

38,8%

Minder aandacht 12,2%

8,2%

25,7%

12,2%

3,7%

0,0%

1,2%

2,0%

N

49

70

49

82

54

83

49

74

Naast de regionale verschillen, zijn er verschillen tussen milieu- en landbouwambtenaren. De milieuambtenaren staan veel sceptischer tegenover de ‘economische’ beleidsdomeinen economie, concurrentie en landbouw. Vermoedelijk hangt dit samen met het feit dat milieubelangen meer dan eens moeten optornen tegen economische belangen. De milieuambtenaren zijn wel enthousiaster over de uitbreiding van het Europese beleid in nieteconomische domeinen als welzijn en mensenrechten. Ze zijn ook grotere voorstanders van een uitbouw van het Europees buitenlands beleid.


113


Tabel 26: Opinies van landbouw- en milieuambtenaren over de Europese activiteiten binnen een aantal beleidsdomeinen Europese aandacht voor… Economisch beleid

Concurrentiebeleid

LB

MIL

LB

MIL

Meer aandacht

31,00%

13,10%

36,50%

Evenveel aandacht

60,30%

70,50%

Minder aandacht

8,60%

N

58

Landbouwbeleid LB

MIL

11,90%

11,50%

14,70%

57,70%

64,40%

72,10%

45,60%

16,40%

5,80%

23,70%

16,40%

39,70%

61

52

59

61

68

Welzijnsbeleid

Mensenrechten

Buitenlands Beleid

LB

MIL

LB

MIL

LB

MIL

Meer aandacht

40,4%

68,6%

44,4%

63,9%

62,3%

71,0%

Evenveel aandacht

55,8%

27,5%

51,9%

34,4%

28,3%

29,0%

Minder aandacht

3,8%

3,9%

3,7%

1,6%

9,4%

0,0%

N

52

51

54

61

53

62

Tot slot van deze paragraaf, bespreken we nog de opinie van de politieke actoren uit de survey. Omwille van het beperkte aantal respondenten bespreken we parlementairen en kabinetsleden als één groep. We merkten al op dat zij iets vaker pleiten voor een uitbreiding van de Europese activiteiten dan de ambtenaren (zie tabel 24). Wat de afzonderlijke beleidsdomeinen betreft, blijken de verschillen echter beperkt. Enkel betreffende economisch beleid en defensiebeleid houden politieke actoren en ambtenaren er een andere mening op na. In beide gevallen pleiten er verhoudingsgewijs veel meer politieke actoren dan ambtenaren voor de uitbreiding van de Europese regelgeving en middelen. Netto 32 % van de politieke actoren is voor een uitbreiding van het Europees economisch beleid en 80 % voor een uitbreiding van het defensiebeleid. Op administratief niveau gaat het over respectievelijk 10 % en 40 %. In grote lijnen verschillen de respondenten dus weinig van elkaar. Ze zijn over het algemeen voor een behoud of een uitbreiding van de huidige Europese beleidsactiviteiten. Slechts 114



weinigen pleiten voor een inperking van het Europees beleid. Wel moet gezegd dat de politieke actoren nog iets ‘Eurofieler’ zijn dan de ambtenaren en dat de groepen voor een aantal beleidsdomeinen van mening verschillen. 2.3.3. Institutionele voorkeuren Tot slot staan we stil bij de institutionele voorkeur van de respondenten met betrekking tot de concrete organisatie van de EU. De centrale vraag luidt of de EU volgens hen hoofdzakelijk supranationaal

of

intergouvernementeel

georganiseerd

moet

worden.

In

officiële

onderhandelingen hoort België steeds bij de voorstanders van een meer communautaire EU (Bursens, 1999). De vraag is of dit ook de mening is van de geïnterviewde ambtenaren en politieke actoren. In tabel 27 staan een aantal stellingen met voorstellen over de institutionele organisatie van de EU. In de eerste vier stellingen schuilt een supranationale voorkeur. Er wordt gepleit voor een onafhankelijke Europese regering, eventueel in de gedaante van de Europese Commissie. Men stelt dat de RvM momenteel te veel invloed heeft en dat de vraag van het Europees Parlement voor meer wetgevende macht geheel terecht is. In de laatste stelling pleit men duidelijk voor een intergouvernementele Unie met de lidstaten als belangrijkste actoren. De cijfers uit de tabel wijzen op onenigheid onder de ambtenaren. Met de meeste stellingen gaat ongeveer de helft van de respondenten akkoord en de andere helft niet. De ene groep verkiest een communautaire boven een intergouvernementele Unie, de andere groep niet of enkel onder bepaalde voorwaarden. Het valt op dat een meerderheid van 61 % ontkent dat de lidstaten de centrale actoren in de Unie moeten blijven. Omdat dat nu net een wezenlijk kenmerk is van een intergouvernementele Unie, lijkt de meerderheid van de bevraagde ambtenaren dus toch eerder federaal ingesteld. Hun voorkeur gaat licht uit naar een communautaire – of alleszins niet strikt intergouvernementele – Unie. Ook de wens van het Europees Parlement om binnen de institutionele structuur van de Unie meer wetgevende macht te krijgen, is volgens de grote meerderheid van de ambtenaren terecht. Meer wetgevende macht voor het EP impliceert echter relatief minder macht voor de Raad van Ministers. Niet enkel de uiteenlopende antwoorden, maar ook de opmerkingen tijdens de interviews geven de indruk dat de Vlaamse ambtenaren niet kritiekloos een pro-Europese houding aannemen. De stellingen zijn vaag geformuleerd, gaan niet in op specificiteiten, stellen bijvoorbeeld geen voorwaarden aan de onafhankelijke Europese regering. De meeste Marleen Baetens & Peter Bursens

115


respondenten vonden dit storend en wilden hun antwoorden nuanceren. Men is niet simpelweg voor of tegen een onafhankelijke Europese regering, een machtige Commissie of wat dan ook. Veel hangt af van de concrete uitwerking en de balans. Bij de ambtenaren lijkt het risico op een te relaxte houding ten aanzien van Europa dan ook klein. Deze conclusie geldt voor alle groepen ambtenaren die werden bestudeerd. Er zijn geen opvallende regionale of departementale verschillen. Opinies over de institutionele vormgeving van de Unie lijken eigen aan de persoon en niet aan de regio of het departement. Tabel 27: Institutionele voorkeuren van de ambtenaren met betrekking tot de Europese Unie

Een Europa met een eigen onafhankelijke en autonome regering is te verkiezen boven een Europa gecontroleerd door de lidstaten. Het is noodzakelijk dat de Europese Commissie de echte regering van de Europese Unie wordt. De Raad van Ministers heeft momenteel teveel invloed op het Europese beleid. De vraag van het Europese Parlement voor meer wetgevende macht is geheel terecht. De lidstaten, en niet de Commissie of het Europees Parlement, moeten de centrale actoren van de EU blijven.

Sterk eens

Eens

Oneens Sterk oneens

N

16,1%

36,2%

39,6%

8,1%

149

14,2%

37,8%

38,5%

9,5%

148

6,2%

38,6%

54,5%

0,7%

145

23,6%

61,1%

13,9%

1,4%

144

5,5%

33,6%

52,7%

8,2%

146

Wel zijn er duidelijke verschillen tussen de ambtenaren enerzijds en de kabinetsleden en parlementairen anderzijds. Dat blijkt uit de scores van de respectievelijke groepen op een schaal voor institutionele voorkeuren. Deze schaal werd berekend op basis van de vijf vragen uit tabel 27. De scores lopen van -2 tot 2 waarbij een hoge score staat voor een communautaire voorkeur64. De ambtenaren scoren als groep 0,40. De respondenten van het politieke niveau scoren 0,83. Uit beide scores blijkt de voorkeur voor een supranationaal georganiseerde Unie, maar de mening van de politieke actoren is veel sterker uitgesproken. Dat blijkt ook duidelijk uit hun antwoorden op de afzonderlijke vragen. Omdat parlementsleden en kabinetsleden erg gelijklopend antwoordden, geeft tabel 28 de resultaten voor de gehele groep. We zien dat voor de meeste stellingen telkens ongeveer 20 % meer politieke actoren dan ambtenaren kiezen voor de communautaire optie. Het verschil is het kleinst voor de stelling over het versterken van de wetgevende macht van het parlement, maar dat heeft vooral te maken met de sterke eensgezindheid binnen de administratie. Per stelling kiest minstens 65 % van de politieke actoren voor de supranationale optie. Het is moeilijk om

116



de politieke steun voor een supranationale Unie te duiden. Mogelijk volgen zij meer dan de ambtenaren het officiële Belgische standpunt. Een andere mogelijkheid is dat de parlementairen zich vereenzelvigen met hun Europese collega’s wiens positie zeer waarschijnlijk zal baten bij een communautair georganiseerde Unie. De grote eensgezindheid van de politieke actoren kan tot slot ook wijzen op een minder genuanceerde analyse dan deze van de ambtenaren. Tabel 28: Institutionele voorkeuren van de parlements- en kabinetsleden betreffende de Europese Unie Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

Een Europa met een eigen onafhankelijke en autonome regering is te verkiezen boven een Europa gecontroleerd door de lidstaten.

26,5%

41,2%

23,5%

8,8%

34

Het is noodzakelijk dat de Europese Commissie de echte regering van de Europese Unie wordt.

26,5%

47,1%

23,5%

2,9%

34

De Raad van Ministers heeft momenteel te veel invloed op het Europese beleid.

29,4%

44,1%

23,5%

2,9%

34

De vraag van het Europese Parlement voor meer wetgevende macht is geheel terecht.

38,2%

50,0%

8,8%

2,9%

34

De lidstaten, en niet de Commissie of het Europees Parlement, moeten de centrale actoren van de EU blijven.

3,0%

12,1%

63,6%

21,2%

33

2.3.4. Besluit Uit de cijfers blijkt allereerst een uitgebreide diffuse steun voor de EU bij zowel de ambtenaren als de politieke actoren. Deze diffuse steun legt een basis voor de legitimiteit van de EU. Steun voor het Europese gedachtegoed kan daarnaast een belangrijk drijfveer zijn om te investeren in het Europese besluitvormingsproces en in de eigen deelname daaraan. De diffuse steun biedt echter geen garantie op steun voor alle aspecten van de praktische werking van de EU. Daarom bekeken we ook een aantal specifieke elementen van de Europese praktijk. Ten eerste stootten we op een vrij grote consensus ten voordele van een uitbreiding van de Europese activiteiten. Dit geldt vooral voor wat betreft de gemengde bevoegdheidsdomeinen. Daar waar Europese integratie recent werd ingezet, bestaat er een draagvlak voor de verdere ontwikkeling van Europees beleid. In de beleidsdomeinen die momenteel hoofdzakelijk onder

64

Zie bijlage 3.


117


de Europese bevoegdheid vallen, is het draagvlak voor een toename van Europese regelgeving en middelen veel kleiner. Zeker een verdere uitbouw van het Europese landbouwbeleid, economisch beleid en concurrentiebeleid wordt een halt toegeroepen. De milieuambtenaren nemen op dit punt een strengere houding aan dan de landbouwambtenaren. Tot slot zijn er de hoofdzakelijk nationale beleidsdomeinen. Zij worden niet eenduidig geëvalueerd. Een uitbouw van het Europees sociaal beleid, welzijns- en justitieel beleid kan op steun rekenen, maar de gemeenschapsbevoegdheden onderwijs en cultuur wil men duidelijk niet afstaan aan Europa. Dit geldt vooral voor de Vlaamse ambtenaren, de historische gevoeligheid voor culturele autonomie speelt in Vlaanderen sterker dan in het andere landsgedeelte. De politici bleken over het algemeen iets meer te vinden voor een uitbreiding van het Europese beleid dan de ambtenaren. Dit speelde vooral op het vlak van economisch en defensiebeleid. Een tweede specifiek element zijn de institutionele voorkeuren van de respondenten. Op dit vlak is er grote onenigheid onder de ambtenaren. Iets meer dan de helft is voor een supranationale EU, de andere helft niet of enkel onder voorwaarden. Tijdens de interviews bleek immers dat vele ambtenaren niet onvoorwaardelijk willen meestappen in het communautaire discours en daarom niet akkoord gingen met de soms weinig gepreciseerde stellingen. De politieke actoren gaan veel verder in hun steun voor een supranationale Unie. De eensgezindheid is quasi totaal. We besluiten dat de Vlaamse beleidsmakers over het algemeen veeleer pro-Europees zijn ingesteld. Dit blijkt uit de diffuse steun en uit de opinies met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling en de institutionele organisatie van de EU. Volgens Kassim (2003) zou deze pro-Europese houding aanleiding moeten zijn voor investeringen in het Europese besluitvormingsproces. Men staat achter het Europese project en is bereid om tijd en middelen te steken in een efficiënte besluitvorming op dit niveau. Anderzijds loert echter het gevaar van een te relaxte houding ten aanzien van Europa. Beleidsmakers die de Unie en haar besluitvorming onvoorwaardelijk steunen, zouden geneigd kunnen zijn het proces op zijn beloop te laten, de nationale of regionale belangen niet actief te verdedigen, maar erg reactief mee te gaan in de Europese ontwikkelingen. We hebben echter niet de idee dat de ambtenaren ‘onvoorwaardelijke Eurofielen’ zijn. Hun evaluatie van de huidige bevoegdheidsverdeling gebeurde zorgvuldig, domein per domein. Dat blijkt uit de variatie in de antwoorden en de logische verklaringen die schuilen achter de verschillen. Ook de opinies over de Europese institutionele organisatie lijken overdacht. Ten eerste is er geen sprake van een brede consensus voor een supranationale Unie, ten tweede bleek uit de interviews dat men zeker 118



niet onvoorwaardelijk meestapt in het communautaire discours. Bij de politieke actoren lijkt dit over het algemeen veel meer het geval. Het draagvlak voor een uitbreiding van het Europese beleid is breder, maar vooral de steun voor een supranationale Unie is erg uitgesproken. Hoewel we moeten we opletten met deze conclusie, lijkt de kans op een te reactieve houding ten aanzien van de Europese Unie op politiek niveau groter dan op ambtelijk niveau. 2.4. AANDACHT VOOR HET EUROPESE BESTUURSNIVEAU In de vorige paragraaf bespraken we opinies over de Europese Unie als onderdeel van culturele Europeanisering en van Smith’s concept van ‘a European way of working and thinking’ (Smith, 2001). Hier willen we ingaan op ‘the European way of working’. Volgens Smith zal Europese integratie ertoe leiden dat Europese doelstellingen gedurende het binnenlandse beleidswerk aan belang winnen ten nadele van de zuiver binnenlandse doelstellingen. Beleidsmakers zullen volgens hem worden aangemoedigd om bij het uitdenken en implementeren van binnenlands beleid rekening te houden met mogelijke implicaties van op het Europese niveau. Europeanisering impliceert dan de ontwikkeling van een (pro-) actieve houding ten aanzien van het Europese beleidsproces. Deze kan haar uitwerking vinden in de structurele organisatie van de Belgische participatie aan het Europese beleidsproces en in de informele processen en persoonlijke initiatieven. De centrale vraag die we in deze paragraaf behandelen, is of ambtenaren en politici bij hun binnenlands beleidswerk rekening houden met het Europese bestuursniveau. Omdat men binnen de meeste beleidsdomeinen steeds meer opereert in het kader van een meerlagig besluitvormingsproces, wordt het meer dan ooit belangrijk om als actor van het ene niveau rekening te houden met gebeurtenissen op het andere niveau. Doel is het vermijden van contradicties en ongewenste gevolgen, het gebruik maken van opportuniteiten, enzovoort. In een beperkte vorm betekent aandacht voor het Europese bestuursniveau dat men een zekere ‘Europese gevoeligheid’ of ‘Europese reflex’ ontwikkelt. Tijdens het binnenlandse beleidswerk koppelt men dan regelmatig terug naar de Europese realiteit. Meer uitgesproken wordt het wanneer Europese beleidsdoelen geïnternaliseerd worden en Europese dossiers een prioriteit gaan uitmaken. We menen dat aandacht voor de Europese besluitvorming doorgaans samengaat met aandacht voor de nationale participatie aan deze besluitvorming. Daarnaast vermoeden we een rechtstreeks verband tussen aandacht en prestaties. Een Europese reflex of proactieve houding Marleen Baetens & Peter Bursens

119


kan helpen bij het bepalen van een nationaal standpunt. Ten eerste wint men tijd, want men registreert de Europese ontwikkelingen sneller. Ten tweede zullen de ‘bewuste actoren’ op overdachte wijze input leveren voor het nationale standpunt. Op die manier kan men vanuit een overwogen standpunt de Belgische beleidspreferenties trachten te uploaden naar het Europese niveau en zo ook de latere download van Europees beleid te vergemakkelijken. Tot slot wijzen we op de vermoedelijke samenhang van aandacht voor de Europese besluitvorming met de andere kenmerken van culturele Europeanisering. Het lijkt aannemelijk dat Europese expertise en pro-Europese (doch voldoende kritische) opinies de Europese reflex kunnen aanwakkeren. Vanuit rationele (de impact van de EU) of affectieve (steun voor het Europese gedachtegoed) drijfveren acht men het dan wenselijk om binnenlandse beleidsacties te kaderen binnen de Europese realiteit. Omgekeerd kan aandact voor de Europese besluitvorming de ontwikkeling van expertise en een eigen visie stimuleren. Of deze relaties daadwerkelijk bestaan, onderzoeken we later in dit rapport. 2.4.1. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op administratief niveau In tabel 29 staan vijf vragen die gradueel duiden op meer aandacht voor het Europese besluitvormingsniveau binnen de administratieve cultuur in België. De ambtenaren getuigen eensgezind van een sterk Europees bewustzijn binnen hun departement. De Europese actualiteit wordt gevolgd en besproken tijdens informele gesprekken. Europese aspecten worden ook in acht genomen bij de ontwikkeling van binnenlands beleid. Men gaat na of en waar er rekening moet worden gehouden met Europees beleid of implicaties. Een grote meerderheid van 85 % van de ambtenaren stelt zelfs dat Europese regelgeving een prioriteit is binnen zijn of haar departement. Hoewel de eensgezindheid van de ambtenaren daalt naargelang de stellingen sterker geformuleerd worden, getuigen de resultaten van een sterk Europees bewustzijn. De vraag is of dit bewustzijn algemeen is of kenmerkend voor een bepaalde regio of departement.

120



Tabel 29: Aandacht van ambtenaren voor het Europese bestuursniveau

De Europese actualiteit wordt in mijn departement op de voet gevolgd. In mijn departement wordt er tijdens informele gesprekken over Europa gediscussieerd. Bij nieuwe binnenlandse beleidsuitdagingen wordt er in mijn departement nagegaan of naast het binnenlandse niveau ook het Europese niveau een rol speelt. In mijn departement wordt naast de binnenlandse aspecten van een beleidsprobleem ook rekening gehouden met de Europese bestuurslaag. Europese regelgeving is in mijn departement een prioriteit.

Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

57,0%

38,4%

4,0%

0,7%

151

33,6%

55,9%

9,2%

1,3%

152

29,2%

58,3%

11,8%

0,7%

144

25,5%

67,4%

5,7%

1,4%

141

37,1%

48,3%

13,9%

0,7%

151

Om een eerste idee te krijgen van mogelijke verschillen, construeerden we een schaal die de aandacht voor de EU meet in scores van -2 tot 2. De schaal is gebaseerd op de vijf vragen uit tabel 29. Een hoge score staat voor veel, een lage score voor weinig aandacht voor het Europese bestuursniveau65. Er zijn geen significante verschillen tussen Vlaanderen enerzijds en het Waalse Gewest/de Franse Gemeenschap anderzijds. Tegen de verwachtingen zijn er ook geen fundamentele verschillen tussen de ambtenaren uit de ‘Europese diensten’ en de andere ambtenaren. Een opsplitsing naar beleidsdomein levert wel verschillen op. De gemiddelde score binnen het onderwijsdomein is 0,63. De andere groepen scoren minstens 1. Uit de cijfers in tabel 30 blijkt dat de verschillen zich voornamelijk situeren in de derde en de laatste stelling. Binnen onderwijs bevestigen er minder respondenten dat er bij binnenlandse beleidsuitdagingen wordt nagegaan of ook het Europese niveau een rol speelt en dat Europese regelgeving een prioriteit is in hun departement. Het is niet verwonderlijk dat de onderwijsambtenaren minder aandacht besteden aan het Europese bestuursniveau dan hun collega’s uit de drie andere administraties. Het binnenlandse onderwijsbeleid is immers veel minder verweven met Europees beleid dan bijvoorbeeld het landbouw- en milieubeleid. Dit wil niet zeggen dat de Europese realiteit binnen administraties als onderwijs genegeerd mag worden. Er kunnen zich op Europees niveau altijd mogelijkheden of hindernissen voordoen die best tijdig worden geregistreerd.

65

Zie bijlage 3.


121


Beter vergelijkbaar, want beide sterk onderhevig aan Europees beleid, zijn de milieu- en landbouwadministraties. Ondanks de gelijkenis is de Europese reflex bij landbouw meer uitgesproken dan bij milieu. Dat geldt zowel in Vlaanderen als in het Waalse Gewest. De landbouwambtenaren

scoren

gemiddeld

1,38

op

de

schaal

voor

aandacht,

de

milieuambtenaren 1,01. Wanneer we de afzonderlijke vragen bekijken, blijken de verschillen echter beperkt. De landbouwambtenaren drukken zich systematisch sterker uit (sterk akkoord) dan de milieuambtenaren (akkoord), maar over het algemeen gaan de antwoorden in dezelfde richting. Enkel wat de laatste en sterkste stelling betreft, is het verschil tussen beide respondentengroepen groot. Er gaan 15 % meer landbouw- dan milieuambtenaren akkoord met de stelling dat Europese regelgeving een prioriteit is in hun departement. De over het algemeen sterk uitgebouwde Europese reflex binnen de landbouw- en milieuadministraties

bleek

ook

tijdens

de

interviews.

De

meeste

milieu-

en

landbouwambtenaren konden slechts moeizaam een onderscheid maken tussen hun binnenlandse en Europese taken. Ze redeneerden daadwerkelijk in termen van meerlagige besluitvorming waarbij nationaal, regionaal en Europees beleid sterk verweven zijn en samen het takenpakket van de ambtenaar uitmaken. Wanneer we de respondenten vroegen of binnenlandse dossiers als belangrijker worden beschouwd dan Europese, dan was een veelvoorkomend antwoord dat er doorgaans geen onderscheid wordt of kan worden gemaakt tussen beiden. Tabel 30: Aandacht van ambtenaren voor het Europese bestuursniveau: percentage/aantal respondenten dat akkoord gaat met de stellingen per beleidsdomein BUZA LB MIL OW De Europese actualiteit wordt in mijn departement op de voet gevolgd. In mijn departement wordt er tijdens informele gesprekken over Europa gediscussieerd. Bij nieuwe binnenlandse beleidsuitdagingen wordt er in mijn departement nagegaan of naast het binnenlandse niveau ook het Europese niveau een rol speelt. In mijn departement wordt naast de binnenlandse aspecten van een beleidsprobleem ook rekening gehouden met de Europese bestuurslaag. Europese regelgeving is in mijn departement een prioriteit. N

122

N= 9 / 9

100,0%

93,2%

N= 7 / 9

N=8 / 9

90,2%

87,8%

N= 8 / 8

N= 5 / 7

93,3%

87,1%

N= 4 / 7

N= 5 / 7

98,3%

91,3%

N= 6 / 7

N= 7 / 9

96,6%

81,3%

N= 4 / 8

58-61

65-74



We besluiten dat binnen de onderzochte administraties ruime aandacht uitgaat naar de Europese bestuurslaag. De lagere score van de onderwijsambtenaren doet weinig afbreuk aan deze conclusie. We moeten bij de beoordeling van ‘the European way of working’ immers rekening houden met de eigenheid van de beleidsdomeinen. De verwevenheid van het Vlaamse en Europese milieu- en landbouwbeleid is bijzonder groot en daarom ook de nood aan aandacht voor het Europese beleidsniveau. Aan deze nood wordt duidelijk gehoor gegeven: de landbouw- en milieuambtenaren nemen Europese aspecten in acht tijdens hun binnenlands beleidswerk. Binnen het onderwijsdomein is de situatie helemaal anders. Er is weinig inbreng van het Europese niveau en de nood aan aandacht is dan ook beperkter. We herhalen dat dit niet wil zeggen dat de onderwijsambtenaren de Europese realiteit mogen negeren. Er kunnen zich altijd mogelijkheden of beperkingen voordoen die best tijdig worden opgemerkt. Dit project bestudeert slechts vier beleidsdomeinen. We kunnen geen uitspraken doen met betrekking tot de bestuurscultuur in de gehele Vlaamse en Waalse/Franstalige administratie. Onze evaluatie zou erg positief zijn wanneer ook in de andere administraties de aandacht voor het Europese bestuursniveau evenredig is met de graad van verwevenheid van het nationale, regionale en Europese beleid. 2.4.2. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op parlementair niveau De aandacht voor het Europese besluitvormingsniveau is op parlementair niveau veel beperkter dan op administratief niveau. De schaalscores spreken al voor zich: de ambtenaren scoren gemiddeld 1,15 en de parlementairen slechts 0,21. Tijdens informele gesprekken wordt er over de EU gesproken, maar volgens een meerderheid van de respondenten wordt de Europese actualiteit niet op de voet gevolgd. Een grote meerderheid van de parlementsleden erkent dat men binnen het parlement bij binnenlandse beleidsuitdagingen nagaat of ook de EU betrokken partij is en dat er vervolgens ook rekening wordt gehouden met deze Europese aspecten van het beleidsprobleem. De Europese regelgeving is echter geen prioriteit. We kunnen uit deze cijfers besluiten dat de volksvertegenwoordigers doen wat noodzakelijk is, namelijk beleidsintenties toetsen aan mogelijkheden en hindernissen op Europees niveau. De interesse in de Europese besluitvorming is echter beperkt en men maakt geen prioriteit van de opvolging van Europese beleidsvorming. Een mogelijke verklaring voor de eerder geringe aandacht voor het Europese niveau binnen het parlement is hun beperkte betrokkenheid bij het Europese beleidsproces. Zoals eerder gezegd strekt hun formele participatie zich niet veel verder uit dan de omzetting van richtlijnen. De meer impliciete mogelijkheden tot participatie (zoals de uitoefening van hun controlefunctie) worden zelden benut.


123


Tabel 31: Aandacht van de parlementsleden voor het Europese bestuursniveau Sterk Eens Oneens Sterk eens oneens De Europese actualiteit wordt in het parlement op de voet gevolgd. In het parlement wordt er tijdens informele gesprekken over Europa gediscussieerd. Bij nieuwe binnenlandse beleidsuitdagingen wordt er in het parlement nagegaan of naast het binnenlandse niveau ook het Europese niveau een rol speelt. In het parlement wordt naast de binnenlandse aspecten van een beleidsprobleem ook rekening gehouden met de Europese bestuurslaag. Europese regelgeving is in het parlement een prioriteit.

N

6,9%

37,9%

51,7%

3,4%

29

6,9%

62,1%

31,0%

0,0%

29

13,3%

70,0%

16,7%

0,0%

30

6,9%

69,0%

24,1%

0,0%

29

0,0%

25,0%

67,9%

7,1%

28

We gingen na of de antwoorden van de Vlaamse parlementsleden systematisch verschillen van deze van de Waalse en Franstalige parlementsleden. Omdat het aantal respondenten zo beperkt is, konden we echter geen significante verschillen terugvinden. 2.4.3. Aandacht voor het Europese bestuursniveau op kabinetsniveau In dit derde punt bespreken we de aandacht voor de Europese bestuurslaag op kabinetsniveau. Eerst gaan we kort in op de antwoorden van de kabinetsleden op de vragen naar hun Europese reflex. Daarna bespreken we hoe parlementairen en ambtenaren het Europese bewustzijn op ministerieel niveau inschatten. De kabinetsleden schatten hun Europese reflex even sterk in als de ambtenaren en duidelijk sterker dan de parlementairen. De ambtenaren scoren 1,14 op de aandachtsschaal, de kabinetsleden 1,20. Alle stellingen over aandacht voor Europa worden door op één na alle kabinetsleden bevestigd. We krijgen dan ook de indruk dat er op kabinetsniveau (waarvan de kabinetsleden vertegenwoordigers zijn) heel wat aandacht uitgaat naar Europees beleid bij het bedenken en uitvoeren van binnenlands beleid. De mening van de parlementsleden en ambtenaren over de ministeriële aandacht voor Europa is echter genuanceerder: 80 % gaat akkoord met de stelling dat ministers wel eens gewezen moeten worden op de onverenigbaarheid van hun beleidsvoorstellen met de Europese regelgeving en 59 % stelt dat de beleidsmakers weinig besef hebben van de impact van Europese regelgeving op hun werk. Toch ontkent 61 % dat de ministers bij het uitdenken van nieuwe regelgeving te weinig rekening houden met de Europese krijtlijnen. Verschillende ambtenaren maakten hierbij wel de belangrijke opmerking dat het uitwerken van nieuwe regelgeving in eerste instantie binnen 124



de administraties gebeurt en daar al wordt afgetoetst met welke Europese regelgeving men moet rekening houden. Eenzelfde randbemerking werd gemaakt bij de stelling over de omzetting van Europese regelgeving. 66 % ontkent dat dit geen prioriteit is voor België, maar een groot deel van de respondenten weet dit wel aan de ‘dwang’ van het Europese niveau. Het gaat niet om het vrijwillig, maar om het noodzakelijke vooruitstellen van omzettingsdossiers. Aangevuld met de antwoorden op de laatste vraag kunnen we voor de gehele vragencluster besluiten dat er misschien wel fouten worden gemaakt op ministerieel niveau, maar dat het volgens een meerderheid van de respondenten niet gaat om het bewust negeren van de Europese regelgeving. We willen er toch ook op drukken dat meer dan een derde van de respondenten wel akkoord gaat met de laatste drie stellingen en zo de politieke aandacht voor het Europese bestuursniveau in vraag stelt. Tabel 32: Aandacht voor het Europese beleidsproces op ministerieel niveau. De mening van ambtenaren en parlementairen. Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

N

Ministers moeten soms gewezen worden op de onverenigbaarheid van hun beleidsvoorstellen met Europese regelgeving.

11,8%

68,0%

20,1%

0,0%

169

Vlaamse/Waalse/Franstalige beleidsmakers hebben weinig besef van de impact van Europese regelgeving op hun werk.

14,1%

44,6%

37,9%

3,4%

177

Bij het uitdenken van nieuwe regelgeving houden Vlaamse/Waalse/Franstalige 7,1% ministers te weinig rekening met de Europese krijtlijnen.

32,0%

56,2%

4,7%

169

Omzetting van Europese regelgeving is geen prioriteit voor/in Vlaanderen/het Waals Gewest/de Franse Gemeenschap.

0,6%

33,7%

48,0%

17,7%

175

Het Vlaamse/Waalse/Franstalige niveau houdt soms bewust geen rekening met Europese regelgeving.

2,8%

32,8%

52,0%

12,4%

177

Bijkomende analyses wijzen uit dat de parlementairen strenger zijn in hun evaluatie dan de ambtenaren. Zij geven de ministeriële aandacht voor Europa een gemiddelde score van -0,30, de ambtenaren geven een score van 0,0766. Het verschil situeert zich vooral bij de twee laatste stellingen. Maar liefst 64 % van de parlementairen erkent dat omzetting van Europese regelgeving geen prioriteit is binnen hun bestuursniveau en 63 % stelt dat Europese regelgeving soms bewust wordt genegeerd. In de administraties gaat het over respectievelijk


125


29 % en 30 %, de helft dus. Net op de meest strikte stellingen gaan de parlementairen het verst in hun negatieve evaluatie. Een laatste significant verschil is dat tussen de Vlaamse en de Waalse/Franstalige respondenten. De laatste groep is positiever over de ministeriële aandacht voor Europa binnen hun gemeenschap/gewest dan de eerste groep. Ze scoren respectievelijk 0,37 en -0,18. Op twee stellingen zijn de antwoorden fundamenteel verschillend. Er zijn veel meer Vlaamse respondenten die vinden dat de ministers te weinig rekening houden met Europese krijtlijnen bij het uitdenken van nieuwe regelgeving en ook veel meer Vlamingen die vinden dat de omzetting geen prioriteit is in hun regio. De meningen zijn het best vergelijkbaar wat betreft de laatste stelling. Er zijn nauwelijks meer Vlamingen die erkennen dat er soms bewust geen rekening wordt gehouden met Europese regelgeving dan Walen/Franstaligen. Tabel 33: Aandacht voor het Europese beleidsproces op ministerieel niveau. De mening van Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren en parlementairen. Vlaanderen Waals Gewest/Franse Gemeenschap Eens Oneens N Eens Oneens N Ministers moeten soms gewezen worden op de onverenigbaarheid van hun beleidsvoorstellen met Europese regelgeving. Vlaamse/Waalse/Franstalige beleidsmakers hebben weinig besef van de impact van Europese regelgeving op hun werk. Bij het uitdenken van nieuwe regelgeving houden Vlaamse/Waalse/Franstalige ministers te weinig rekening met de Europese krijtlijnen. Omzetting van Europese regelgeving is geen prioriteit voor/in Vlaanderen/het Waals Gewest/de Franse Gemeenschap. Het Vlaamse/Waalse/Franstalige niveau houdt soms bewust geen rekening met Europese regelgeving.

66

86,4%

13,6%

110

67,8%

32,2%

59

63,6%

36,4%

118

49,2%

50,8%

59

48,6%

51,4%

109

21,7%

78,3%

60

43,8%

56,3%

112

17,5%

82,5%

63

38,6%

61,4%

114

30,2%

69,8%

63

Zie bijlage 3.

126



2.4.4. Besluit We kunnen de drie voorgaande paragrafen als volgt samenvatten. Op administratief niveau gaat relatief veel aandacht uit naar het Europese bestuursniveau. Dit lijkt voornamelijk het geval in die departementen waar nationaal en Europees beleid sterk verweven zijn en dus ook de nood bestaat aan een degelijke opvolging van de Europese beleidscyclus. Er is interesse voor wat er op het Europese niveau gebeurt en Europese elementen worden in rekening gebracht tijdens het binnenlandse beleidsproces. Een meerderheid van de ambtenaren stelt zelfs dat Europese dossiers een prioriteit uitmaken. De vervlechting van het regionale, nationale en Europese milieu- en landbouwbeleid maakt bovendien dat ambtenaren in de praktijk zelden een onderscheid maken tussen binnenlandse en Europese dossiers. Het lijkt erop dat de administratieve bestuurscultuur in België een optimale up- en download van nationale beleidspreferenties en Europees beleid eerder in de hand werkt dan tegenwerkt. Voor de politieke bestuurscultuur lijkt dit veel minder het geval. Ministers houden in hun werk veel minder rekening met de Europese beleidsvorming dan de ambtenaren en moeten dan ook regelmatig worden gewezen op onverenigbaarheden. De ambtenaren zien hierin geen kwaad opzet, ze lijken eerder van mening dat politici niet altijd over voldoende kennis beschikken om Europese implicaties correct in te schatten. De parlementairen zijn strenger dan de ambtenaren in hun evaluatie van het Europese bewustzijn op ministerieel niveau. Ook hun eigen aandacht voor de Europese besluitvorming lijkt beperkter. Anders dan de ambtenaren maken zij wel een onderscheid tussen binnenlands en Europees beleid en gaat de meeste aandacht duidelijk uit naar het eerste. Ze doen op het vlak van Europees beleid wat nodig is, maar hun interesse is beperkt en Europese dossiers maken zeker geen prioriteit uit. Het Europese werk gebeurt, maar een aantal mogelijkheden voor een optimale up- en download blijven onderbenut. Dat bleek eerder al uit hun beperkte betrokkenheid bij de Europese beleidscyclus. De parlementsleden nemen hun taak op tijdens het omzettingsproces, maar laten zich voor de rest nauwelijks in met de besluitvorming op Europees niveau. 2.5. BESLUIT Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat de culturele Europeanisering zich op administratief en politiek niveau in een ander stadium bevindt. De ambtelijke cultuur lijkt bij te dragen aan een optimale up- en download van Europees beleid, terwijl de politieke cultuur een efficiënte en effectieve Belgische participatie hier en daar verhindert. We herhalen kort de karakteristieken van beide respondentengroepen.


127


De ambtenaren die betrokken zijn bij Europese beleidsvorming hebben de Europese realiteit sterk geïnternaliseerd. Ze beschikken over heel wat Europese expertise, waardoor ze met kennis van zaken kunnen deelnemen aan de besluitvormingsprocessen en vermoedelijk ook oog hebben voor het belang van een degelijk uitgewerkt systeem van Belgische participatie. Uit de cijfers blijkt alvast dat de geïnterviewde ambtenaren aandacht hebben voor Europese implicaties en mogelijkheden tijdens het binnenlandse beleidsproces. Vermoedelijk speelde hun ‘Europese bewustzijn’ een rol bij het ontwikkelen van een persoonlijke visie ten aanzien van de Unie. De meeste ambtenaren staan erg positief ten aanzien van de EU, maar behouden desondanks een ‘wakende’ instelling. Ze stappen niet onvoorwaardelijk mee in het proEuropese discours, evalueren de Unie beleidsdomein per beleidsdomein en streven op institutioneel vlak naar een balans tussen de intergouvernementele en supranationale instellingen. De kritisch positieve houding ten aanzien van de Unie kan een drijfveer zijn om – weliswaar vanuit sterk uitgewerkte interne structuren – mee te werken aan het Europese integratieproces. Effectieve interne structuren vragen wel voldoende personeel om binnen deze structuren te functioneren. Dit aspect wordt binnen de administratie wel problematisch geacht. Dit zegt echter meer over de culturele Europeanisering van het politieke dan wel van het administratieve niveau. Het zijn immers de politici die de verdeling van mensen en middelen in handen hebben. Wanneer zij het niet nuttig achten om meer personeel aan te werven voor de opvolging van Europees beleid, dan gebeurt dit ook niet. De culturele Europeanisering is op het politieke niveau duidelijk minder uitgesproken dan op het administratieve niveau. De meeste kabinetsleden beschikken nog wel over de nodige expertise, maar voor de parlementsleden is dit zeker niet het geval. Over het algemeen gaat er op het politieke niveau relatief weinig aandacht uit naar de Europese besluitvorming. De formele betrokkenheid is eerder beperkt, maar daarnaast is er ook nauwelijks sprake van een ‘Europese reflex’ tijdens de binnenlandse beleidsvorming. Dit alles ondanks de expliciete politieke steun voor de Unie. Mogelijk speelt hier het neveneffect dat een te positieve houding ten aanzien van de EU de aandacht kan doen verslappen. Men is te gerust in een positieve afloop. De sensibilisering van het politieke niveau met betrekking tot het belang en de impact van de EU is daarom een belangrijk aandachtspunt voor de toekomst.

128


De structurele en culturele Europeanisering in België

3. DE STRUCTURELE EN CULTURELE EUROPEANISERING IN BELGIË In dit laatste hoofdstuk brengen we de bevindingen over structurele en culturele Europeanisering samen. Op basis van de voorgaande analyses wijzen we in eerste instantie op de belangrijkste werkpunten voor de optimalisering van de Belgische participatie aan de Europese beleidscyclus. We gaan daarbij ook te rade bij de betrokkenen zelf en onderzoeken welke volgens hen de belangrijkste hindernissen zijn bij de up- en download van Europees beleid in België. In een tweede paragraaf argumenteren we dat structurele en culturele Europeanisering verband houden met elkaar en dat initiatieven ter optimalisering van de Belgische deelname aan de Europese beleidsvorming zich dan ook op beide fronten moeten afspelen. In de derde paragraaf tot slot formuleren we op basis van al het verzameld materiaal beleidsaanbevelingen. We hebben daarbij oog voor de best practices van de besproken departementen. 3.1. DE

BELANGRIJKSTE PUNTEN TER OPTIMALISERING VAN BELGISCHE DEELNAME AAN DE EUROPESE BELEIDSVORMING

DE

In het eerste hoofdstuk van dit rapport gingen we in op de formele en informele structuren die op interfederaal, interregionaal en regionaal niveau bestaan om de Belgische deelname aan de Europese besluitvorming te verzekeren. We argumenteerden dat deze structuren drie zaken moeten kunnen garanderen: de uitwerking van een gemeenschappelijk standpunt, de afvaardiging van een Belgische delegatie naar de verschillende Europese overlegfora en tot slot de implementatie van Europese regelgeving. We besloten dat binnen de geselecteerde beleidsdomeinen een veelheid aan actoren en organen werkzaam is om deze doelstellingen te bereiken. Over het algemeen bestaan op regionaal en federaal niveau de nodige structuren om een gemeenschappelijk standpunt, een afvaardiging en een geslaagde implementatie te garanderen. Toch konden we een aantal knelpunten identificeren. Ten eerste zijn er in bepaalde fasen weinig garanties ingebouwd voor intern overleg op regionaal, interregionaal en federaal niveau. De bepalingen uit het SA beperken zich in hoofdzaak tot de besluitvormingsfase. Ze zeggen weinig over de proactieve fase, over de voorbereidingen

op

administratief

niveau

of

over

de

implementatie-

en

de

beleidscorrectiefase. Sectorieel overleg en algemeen overleg op regionaal niveau vangen dit tekort grotendeels op, maar de proactieve fase, de implementatie- en de beleidscorrectiefase blijven relatief onderbelicht. Informele contacten verhelpen ,wat de twee eerste fasen betreft, gedeeltelijk aan dit euvel, maar omwille van hun vrijblijvende karakter bieden zij nooit werkelijke garanties. Een uitbouw van de overlegmechanismen in de genoemde fasen zou het Belgische optreden op Europees niveau verder kunnen ondersteunen. Proactieve consultaties Marleen Baetens & Peter Bursens

129


maken het mogelijk om tijdig met een uitgewerkt en volledig standpunt andere actoren binnen het Europese forum te benaderen en proactief te werken aan de verwezenlijking van de eigen beleidsdoelstellingen. Een geslaagde upload van beleidspreferenties vergemakkelijkt de latere download. We wijzen in dit kader ook op de voordelen van rechtstreekse contacten met Europese actoren. Tot dusver blijven deze beperkt tot contacten met de ambtenaren in de EC. Intern overleg tijdens de implementatie- en de beleidscorrectiefase zorgt voor wederzijdse ondersteuning. Interpretatiekwesties kunnen worden opgehelderd en men kan nagaan of alle betrokken actoren daadwerkelijk meewerken aan de omzetting van de betreffende regelgeving. Op die manier verkleint de kans op inbreukprocedures en verhindert men dat de betrokken actoren pas in het geval van een dagvaarding voor het HvJ gaan samen zitten. Een belangrijke bemerking bij deze bevindingen is dat er op de meeste fronten nu al wordt gewerkt aan verbeteringen. We denken daarbij aan de proactieve vergaderingen van Europese coördinatoren, de Vlaamse boordtabel en regeringsrapportering, de hernieuwde databank van DGJ, enzovoort. Een meer doorgedreven inspanning dringt zich evenwel op. Een tweede ‘structureel’ knelpunt is het gebrek aan zichtbaarheid. De Belgische staatsstructuur zit bijzonder complex in elkaar. Om een vlotte beleidsvoering mogelijk te maken moet het voor interne en externe actoren duidelijk zijn wie waarvoor gecontacteerd moet en kan worden. De huidige organisatie van de administraties en van het beleidsproces draagt hier niet altijd toe bij. In het slechtste geval zitten de verantwoordelijken voor Europees beleid verspreid binnen hun administratie. Duidelijker is het wanneer ze deel uitmaken van een aparte cel en idealiter is deze cel naar buiten toe herkenbaar. Andere factoren die in het nadeel van transparantie werken, zijn de wissels in woordvoerders en eindverantwoordelijken gedurende het beleidsproces en de procedureverschillen tussen de beleidsdomeinen. Ook op het vlak van zichtbaarheid leeft een zeker bewustzijn binnen de onderzochte administraties. Het federale coördinatiesecretariaat werkt aan een lijst met contactpersonen, piloten zijn het gezicht van een bepaald milieudossier, er is het plan om Europese correspondenten aan te stellen, enzovoort. Een derde aandachtspunt is de continue beleidsopvolging. Zoals gezegd, worden bepaalde beleidsfasen onderbelicht en wisselen verantwoordelijken en woordvoerders elkaar af gedurende het beleidsproces. Beide elementen houden een zeker risico in voor de continue opvolging van het proces. Briefings, attachés, piloten en dergelijke meer moeten binnen het bestaande systeem een goede informatiedoorstroming verzekeren. Meer structurele veranderingen kunnen echter extra garanties bieden. We denken dan bijvoorbeeld aan het 130



consequent doortrekken van het pilotensysteem en van de categorieën uit het SA, aan het aanstellen van Europese correspondenten en het verder uitbreiden van de databank van DGJ. Los van de bovenstaande knelpunten, staat het als een paal boven water dat de federale staatsstructuur van België de deelname aan de Europese besluitvorming niet vergemakkelijkt. Zelfs wanneer alle structuren optimaal functioneren, blijft het een feit dat overleg tussen bestuursniveaus een extra stap is die niet in alle Europese lidstaten moet worden genomen. Elke stap schept mogelijkheden en beperkingen. Boven wezen we enkel op een aantal hindernissen op het vlak van overleg. De respondenten wezen echter ook op voordelen van de intensieve voorbereidingen binnen België. Vooraleer de onderhandelaars naar het Europese niveau vertrekken, zijn de dossiers binnen België al door heel wat handen gegaan en werden al meerdere opties bekeken. Het dossier is ‘rijp’ om op tafel te komen. Dit geldt natuurlijk enkel wanneer het interne overleg daadwerkelijk uitmondt in een gemeenschappelijk standpunt en strategie. Het tweede hoofdstuk van dit rapport was gewijd aan de Europeanisering van de bestuurscultuur. We begrepen hieronder drie aspecten die staan voor de erkenning van de impact en het belang van de Europese Unie: Europese expertise, aandacht voor het Europese beleidsniveau en opinies ten aanzien van de EU. We argumenteerden dat dit besef een drijfveer kan zijn om te investeren in de structurele organisatie van de Belgische up- en download, maar dat het daarnaast ook een eigen waarde heeft gedurende dit proces. Europese expertise en een Europese reflex verhogen het vermogen van de beleidsmaker om positief bij te dragen aan het beleidsproces. Op basis van de analyses lijkt culturele Europeanisering vooral op het administratieve niveau een feit. Ambtenaren die te maken krijgen met Europese dossiers, beschikken doorgaans over de nodige Europese expertise. Ook in hun binnenlands beleidswerk houden ze rekening met het Europese besluitvormingsniveau. Ze steunen het Europese gedachtegoed en zullen vermoedelijk dan ook meewerken aan de verwezenlijking van de Europese doelstellingen. Dit wil echter niet zeggen dat ze onvoorwaardelijk meestappen in het Europese discours en alle vertrouwen hebben in de goede afloop. Ze blijven kritisch en dus alert en actief in de verdediging van hun standpunten. In de analyses kwam wel sterk naar boven dat de ambtenaren een tekort aan personeel ervaren. Individueel beschikken ze over de nodige expertise om hun regio of België te verdedigen op Europees niveau, maar het personeelskorps dat instaat voor Europese dossiers is te klein. Marleen Baetens & Peter Bursens

131


Op politiek niveau zien we veel meer graten in de Europeanisering van de bestuurscultuur. Met uitzondering van de kabinetsleden ervaren de meeste respondenten een tekort aan Europese expertise. Daarnaast blijkt ook de politieke aandacht voor het Europese beleidsproces beperkt. Waar nodig zal men Europese aspecten van een beleidsprobleem in acht nemen, maar dit lijkt minder gebaseerd op interesse of eigen prioriteiten dan op administratief niveau. Op het eerste gezicht is het vreemd dat de politici niet meer aandacht schenken aan Europa. Ze kenmerken zich immers door hun uiterst pro-Europese standpunten. Dit kan anderzijds ook een verklaring zijn voor de wat passieve houding: men is te gerust in de uitkomsten van de Europese besluitvorming. Alleszins vormen het gebrek aan expertise en aandacht op politiek niveau volgens ons belangrijke hindernissen voor een optimale Belgische deelname aan het Europese beleidsproces. Men mist kansen voor een optimale upload van beleidspreferenties en verhoogt de risico’s op een laattijdige of incorrecte download van regelgeving. De culturele en structurele werkpunten laten zich niet gemakkelijk rangschikken. We kunnen op basis van het onderzoek de knelpunten van de Belgische participatie aan de Europese besluitvorming identificeren, maar op welke vlakken verbeteringen zich het sterkst opdringen, is moeilijker te zeggen. De mening van de betrokken actoren kan echter als indicatie dienen. We stelden de respondenten een hypothetische vraag: “Als er binnen uw bestuursniveau problemen zouden rijzen met de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving, aan wat is dit volgens u dan vooral te wijten?” De respondenten moesten 7 voorgelegde redenen rangschikken volgens dalend belang67. Met de zeven vooropgestelde oorzaken trachtten we alle onderzochte elementen te dekken: interesse, personeel en tijd, expertise en verticale en horizontale coördinatie. Een extra punt is de inhoud van de Europese regelgeving. Dit impliceert een al dan niet geslaagde upload van eigen beleidspreferenties. Naast de 7 vooropgestelde oorzaken bestond de mogelijkheid om andere oorzaken te vermelden. Zo werd er aanvankelijk geen onderscheid gemaakt tussen interesse op politiek en op ambtelijk niveau. Het waren de respondenten zelf die het gebrek aan politieke interesse opgaven als een belangrijke factor. Deze factor mag dan ook niet vergeten worden.

Voor elke oorzaak

67

Een aantal respondenten vulde de vraag niet, onvolledig of onjuist in. Oorzaken die geen score kregen toegewezen, werden leeg gelaten. Wanneer de respondent enkele oorzaken aankruiste, maar ze niet rangschikte, kregen deze oorzaken de gemiddelde score toegewezen, berekend volgens het aantal kruisjes. Kruiste een respondent bijvoorbeeld drie oorzaken aan, dan kregen alle drie de oorzaken de score 2 toegewezen.

132



berekenen we de gemiddelde rang in de opsomming (mediaan). We doen dit voor de ambtenaren en de parlementairen. De landbouw- en milieuambtenaren worden daarnaast ook afzonderlijk bekeken. De kabinetsleden worden uit de analyse gehouden omdat hun aantal te beperkt is om mediaanscores te berekenen. Uit de antwoorden van alle ambtenaren, kunnen we afleiden dat deze respondenten in eerste instantie een tekort aan personeel en dus aan tijd ervaren. Culturele elementen als expertise en zeker interesse achten zij het minst problematisch. Behalve de ‘logistieke’ hindernis, hebben ze bemerkingen bij de samenwerking tussen bestuursniveaus en tussen departementen. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen de evaluatie van horizontale en verticale coördinatie. Op dezelfde hoogte staat het gebrek aan inhoudelijke afstemming tussen de Europese en binnenlandse regelgeving. Samengevat zouden we kunnen besluiten dat structurele knelpunten volgens de ambtenaren zwaarder wegen dan culturele knelpunten. Dit is in overeenstemming met de eerdere conclusie dat de administratieve cultuur in België een optimale deelname aan het Europese beleidsproces eerder stimuleert dan tegenwerkt. Uit de mediaanscores van de milieu- en landbouwadministraties blijkt dat de Waalse ambtenaren het tekort aan personeel nog hoger in de rangschikking plaatsen dan de Vlamingen. Anderzijds plaatsen ze het gebrek aan samenwerking lager. De globale conclusies blijven echter dezelfde: structurele knelpunten zijn belangrijker dan culturele knelpunten. De Vlaamse landbouwambtenaren vallen op omdat zij het gebrek aan personeel in tegenstelling tot de andere respondenten niet als het grootste knelpunt bij de voorbereiding en de omzetting van Europese regelgeving beschouwen. De Waalse landbouwambtenaren plaatsen het gebrek aan expertise relatief hoog. Ze achten het belangrijker dan de samenwerkingsproblemen.


133


Tabel 34: Als er binnen uw bestuursniveau problemen zouden rijzen met de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving, wat zijn dan volgens u de belangrijkste oorzaken? Medianen van scores op een schaal van 1 tot 7. Administr. LB VL MIL VL LB WG MIL WG Parlement (BUZA, LB, MIL, OW) Gebrek aan personeel

2,5

4

3

2

1

6

Gebrek aan tijd

3

3

3

2

2

5

Gebrek aan interesse

6

6

5,5

7

6,5

5

Gebrek aan expertise

5

6

5

4

5

4

4

3

4

4,5

5

3

4

3

3

5

4,5

2

4

3,5

4

5

3,5

3

140-146

34-36

49-50

21-24

22-24

26-28

Gebrekkige samenwerking tussen FOD’s / departementen Gebrekkige samenwerking tussen bestuursniveaus Gebrekkige inhoudelijke overeenstemming tussen Europese vereisten en binnenlandse regelgeving. N

(rangschikking van 1 tot 7. Een “1” staat voor de belangrijkste oorzaak)

De visie van de parlementairen verschilt sterk van deze van de ambtenaren. De parlementsleden ervaren geen hinder van een tekort aan personeel of tijd. De belangrijkste knelpunten situeren zich volgens hen op het vlak van samenwerking en afstemming met het Europese niveau. Ze plaatsen deze elementen hoger in de ranglijst dan de ambtenaren en zien vooral een probleem op het vlak van verticale coördinatie. Culturele knelpunten als een gebrek aan personeel en tijd, worden iets belangrijker geacht dan de logistieke knelpunten en dan de culturele knelpunten op het administratieve niveau. Ze worden dus wel erkend als een werkpunt. Op basis van de perceptie van de betrokken actoren moet er dus in eerste instantie verder worden gewerkt aan de structurele organisatie van de Belgische deelname aan Europese besluitvorming. Verticale en horizontale coördinatie moeten worden geoptimaliseerd, zowel via formele als informele processen. De upload van Belgische beleidspreferenties moet voldoende aandacht krijgen zodat de Europese regelgeving voldoende op de binnenlandse afgestemd wordt. Op basis van de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken kunnen we een aantal structurele ingrepen voorstellen die kunnen bijdragen aan de Belgische performance op 134



Europees niveau. Het instellen of wijzigen van structuren brengt echter kosten met zich mee. Door het versterken van verticale en horizontale coördinatiemechanismen wordt de autonomie van de afzonderlijke administraties ingeperkt, de interne controle wordt versterkt en de hiërarchie gewijzigd. Kortom, macht en bronnen worden gedeeltelijk herverdeeld (Schout, 1999). We kunnen dan ook niet verwachten dat een verdere structurele Europeanisering ‘vanzelf’ zal verlopen. In de literatuur worden een aantal factoren geïdentificeerd die structurele veranderingen kunnen ondersteunen en vergemakkelijken. We vinden onder andere de culturele elementen expertise, aandacht en opinies terug met daarnaast speciale aandacht voor steun van op het politieke niveau (Roller, 2000; Héritier, Kerwer et al., 2001; Smith, 2001; Kassim, 2003). We moeten dan ook besluiten dat structurele werkpunten weliswaar het belangrijkste worden geacht door de respondenten, maar dat culturele elementen kunnen bijdragen aan de verdere structurele Europeanisering en minstens in die zin evenveel aandacht verdienen68. In de volgende paragraaf werken we deze idee verder uit. 3.2. DE

SAMENHANG EUROPEANISERING

TUSSEN

STRUCTURELE

EN

CULTURELE

In het tweede hoofdstuk van dit rapport formuleerden we een aantal hypothesen over de samenhang tussen structurele en culturele Europeanisering. In deze paragraaf expliciteren we de hypothesen, werken hen kort theoretisch uit en toetsen hen aan de hand van het materiaal uit de survey. We gaan na of de culturele elementen alles samen een grote impact hebben op de structurele organisatie van de Belgische deelname aan Europese besluitvorming. Voor heel deze paragraaf geldt dat we ons op het structurele vlak hoofdzakelijk concentreren op het ‘succes’ van de interne coördinatiemechanismen. We spreken van succesvolle coördinatie wanneer men er via de bestaande (formele en informele) coördinatiestructuren in slaagt om tot een gemeenschappelijk standpunt en strategie te komen voor Europese onderhandelingen. 3.2.1. Uitwerking van de hypothesen Hypothese 1: “Europese expertise ondersteunt de ontwikkeling van succesvolle coördinatiemechanismen door de betrokken actoren nieuwe informatie over het nut van deze veranderingen aan te reiken.”

68

‘Minstens’ omdat culturele Europeanisering sowieso aandacht verdient, zelfs al is het niet het belangrijkste knelpunt in het huidige systeem. We wezen eerder reeds op het directe belang van Europese expertise en van aandacht voor de Europese besluitvorming. Expertise maakt van de actor een sterke deelnemer aan het Europese proces, aandacht helpt problemen preventief te vermijden.


135


Europese expertise zou de ontwikkeling van een stevig uitgebouwd coördinatiemechanisme ondersteunen (Nomden en Schout, 2000). De betrokken actoren worden zich op basis van verworven kennis bewust van het belang van de Europese Unie. Omdat men zich realiseert dat de Unie een grote impact heeft op de binnenlandse beleidssituatie, wordt het belangrijk om met sterke standpunten deel te nemen aan de Europese besluitvorming. Wanneer men met een eenduidig en sterk uitgewerkt voorstel deelneemt aan Europese vergaderingen, is de kans om gehoor te vinden voor de eigen beleidspreferenties immers veel groter (Kassim, Peters et al., 2000). Goede coördinatiemechanismen zijn – zeker binnen een federaal land als België – essentieel om tot zulk een standpunt te komen. Het besef dat deze mechanismen de belangenverdediging van België positief kunnen beïnvloeden, verkleint de relatieve kost van structurele veranderingen (Beyers, Kerremans et al., 2001; Burch en Gomez, 2003). In een federaal land als België is er nog een bijkomende motivatie om te investeren in intern overleg. Wanneer de federale en regionale betrokkenen zich realiseren dat Europa een erg belangrijke besluitvormingsarena is, zullen zij aan deze besluitvorming willen deelnemen (Maurer, Mittag et al., 2003). Op de hoogte van de Europese werking en van het principe van ‘één land, één stem’ zullen zij zich realiseren dat interne overlegmechanismen essentieel zijn voor hun belangenverdediging en dus de nodige investeringen verdienen (Kovziridze, 2002). We besluiten dat Europese kennis het bewustzijn van de betrokken actoren over het nut van structurele veranderingen versterkt. De relatieve of gepercipieerde kost van deze veranderingen wordt kleiner en investeringen krijgen steun.

Hypothese 2: “Een pro-Europese, maar voldoende kritische houding ten aanzien van de Europese Unie ondersteunt de ontwikkeling van succesvolle coördinatiemechanismen doordat de actoren willen meewerken aan de realisatie van de Europese doelstellingen zonder daarbij hun eigen belangen te vergeten.” De literatuur spreekt zich niet eenduidig uit over het exacte verband tussen de opinies van de beleidsmakers over de EU en de mogelijkheid of aard van structurele veranderingen. Héritier en Knill (2001) stellen dat opinies voornamelijk een invloed hebben op de richting van structurele aanpassingen en niet zozeer op hun voorkomen (Héritier en Knill, 2001). Volgens andere auteurs is er een positief verband tussen opinies en aanpassingen. Een pro-Europees klimaat vergemakkelijkt volgens hen de structurele Europeanisering omdat mensen het Europese gedachtegoed genegen zijn en erin willen investeren (Buller en Gamble, 2002; Dyson en Goetz, 2003). Kassim (2003) verdedigt de omgekeerde hypothese dat Eurofiele landen slechts weinig zouden investeren in de nationale deelname aan de besluitvorming 136



omdat ze gerust zijn in de uitkomst van het proces. Al te positieve opinies over de EU zouden zich vertalen in een te reactieve houding ten aanzien van het beleidsproces terwijl een kritische houding leidt tot sterke structuren die het land in staat stellen om het Europese proces in de mate van het mogelijke te controleren. De hypothese die wij voorop stellen, houdt de boot in het midden. Vermoedelijk is een zekere graad van genegenheid ten aanzien van het Europese gedachtegoed noodzakelijk om investeringen of aandacht voor het proces aannemelijk te maken. Het afkeuren van de integratiegedachte zou waarschijnlijk uitmonden in een niet deelname of sterke inperking van de deelname aan het Europese beleidsproces. Anderzijds mag men niet vervallen in onvoorwaardelijke steun voor de Europese beleidsvorming waarbij men te weinig de nood voelt om het proces te controleren en de eigen belangen te verdedigen. We zien een kritisch positieve houding als een midden tussen de twee: men is bereid om te investeren in de Europese samenwerking, maar wil daarbij de eigen belangen verdedigd zien. Interne structuren die een sterke deelname kunnen ondersteunen, worden dan ook belangrijk geacht.

Hypothese 3: “Aandacht voor het Europese beleidsproces kan beschouwd worden als een indicator voor steun voor structurele Europeanisering. Daarnaast beïnvloedt aandacht de andere aspecten van culturele Europeanisering en wordt er ook zelf door beïnvloed.” Actoren die Europese aspecten van een beleidsprobleem in acht nemen bij het binnenlandse beleidswerk, zijn zich klaarblijkelijk bewust van het belang of het nut van deze reflex. Eenzelfde bewustzijn werkt structurele aanpassingen in de hand. Zoals gezegd kan dit bewustzijn voortkomen uit de Europese expertise van de actor of uit zijn houding ten aanzien van de Europese Unie. In het eerste geval is de actor zich bewust van de implicaties van de Europese besluitvorming, in het tweede geval gaat het veeleer over het ‘emotionele’ belang van de Unie en wil de persoon vanuit zijn steun voor de EU investeren in het Europese beleidsproces. Omgekeerd kan aandacht voor de Europese besluitvorming via ‘praktijkleren’ ook bijdragen aan de Europese kennis van de actor en aan een persoonlijke visie ten aanzien van de EU (Checkel, 1999; Héritier en Knill, 2001).

Hypothese 4: “Politieke aandacht voor de Europese besluitvorming ondersteunt structurele Europeanisering omdat het politieke niveau de eindbeslissing in handen heeft” In aanvulling op de vorige hypothese lichten we de politici uit de groep respondenten. Ook voor hen geldt dat aandacht voor de Europese besluitvorming een indicator is voor de Marleen Baetens & Peter Bursens

137


erkenning van de EU als een belangrijke beleidsarena met veel impact op de binnenlandse situatie. Hun Europese bewustzijn kan bovendien een grote impact hebben op het verloop van het coördinatieproces en de inspanningen van de andere actoren. Zij zijn het die beslissen of formele veranderingen al dan niet wordt geïnitieerd. Ze hebben niet enkel een zeg over de organisatie van het overleg, maar ook over de organisatie van de verschillende administraties en de verdeling van mensen en middelen. Als de politieke bewindvoerders het belang van de EU niet erkennen, is de kans klein dat zij in hun beleid ruimte zullen maken voor extra investeringen in de opvolging van het Europese beleidsproces. Als zij de opvolging van de Europese beleidsvorming wel belangrijk achten, zullen zij de ambtenaren aansporen om Europese aspecten in rekening te brengen bij hun beleidswerk en om hun Europese expertise verder te ontwikkelen. 3.2.2. Empirische toetsing van de hypothesen Om de hypothesen te toetsen, grijpen we terug naar de schalen die we in hoofdstuk 2 construeerden en die voor elke respondent op basis van één score een indicatie geven van respectievelijk zijn Europese expertise, zijn opinies over de wenselijkheid van een Europese Unie, zijn opinies over de structurele organisatie van de EU, zijn aandacht voor de Europese besluitvorming en zijn inschatting van het Europese bewustzijn op ministerieel niveau69. Elke schaal kent scores toe tussen -2 en 2 waarbij een hoge score steeds staat voor een sterk geëuropeaniseerde cultuur en dus voor expertise, aandacht, steun voor het Europese gedachtegoed en voor een supranationale Unie en een positieve inschatting van de ministeriële aandacht voor de EU. De vier uitgewerkte hypothesen zijn als volgt samen te vatten: de erkenning van het belang en van de impact van de EU ondersteunt de structurele Europeanisering. We veronderstellen met andere woorden een positief verband tussen de vijf schalen van culturele Europeanisering en het succes van de Belgische coördinatie. Zoals gezegd spreken we van succesvolle coördinatie wanneer deze de betrokken actoren in staat stelt om tot een gemeenschappelijk standpunt en strategie voor Europese vergaderingen te komen. Er is echter niet één weg om dit te bereiken, de ‘succesvolle’ formules zijn niet altijd vergelijkbaar, hangen af van het beleidsdomein en de concrete situatie. De literatuur biedt geen alomvattend evaluatiekader aan. Sommige auteurs zijn ervan overtuigd dat horizontale overlegmechanismen sterkere garanties op succes bieden dan hiërarchische mechanismen omdat iedereen op een gelijk niveau onderhandelt, de kosten gedeeld worden en 69

Zie bijlage 3.

138



de bereidheid tot samenwerken aldus wordt verhoogd (Börzel, 2002; Börzel en Risse, 2003). Andere auteurs pleiten dan weer voor een centralistisch systeem waarbij iemand over de autoriteit beschikt om finaal een beslissing te nemen en het nationale standpunt vast te leggen (Wright, 1996; Schout, 1999). Een ander discussiepunt betreft de voordelen van respectievelijk formele en informele coördinatiepraktijken waarbij sommige auteurs pleiten voor informeel en dus flexibel en snel overleg (Wright, 1996; Schout, 1999). Omdat we onmogelijk universele uitspraken kunnen doen over de voordelen van bepaalde coördinatiekenmerken, zouden we onze evaluatie kunnen beperken tot een aantal beleidscases en nagaan of er in die gevallen een gemeenschappelijk standpunt en strategie werd bereikt. We zouden ons dan focussen op de output- en niet op de inputzijde. Omdat we geïnteresseerd zijn in het globale succes van de coördinatiemechanismen binnen de domeinen milieu, landbouw buitenlandse zaken en onderwijs, is deze methode echter weinig geschikt. We vonden een alternatief in de evaluaties die de betrokken actoren maken van de coördinatiemechanismen binnen hun domein. Op basis van de drie stellingen uit tabel 35 gingen we na of de huidige overlegstructuren volgens hen bijdragen tot de bepaling van gemeenschappelijke standpunten en strategieën. Net als de culturele aspecten van Europeanisering werd deze evaluatie teruggebracht tot één schaalwaarde70. Opnieuw berekenen we voor elke respondent een gemiddelde score tussen -2 en 2 op basis van zijn antwoorden op de drie stellingen. Hoe hoger deze score, hoe positiever de respondent staat ten aanzien van het coördinatiesysteem in België. Tabel 35: Indicatoren voor succesvolle coördinatie De interne coördinatie van het Belgische standpunt loopt vlot. De instructies m.b.t. de in te nemen standpunten die ik krijg vanuit mijn FOD of departement zijn altijd zeer duidelijk omschreven. Het huidige systeem van afvaardiging van ambtenaren naar expertcomités verloopt vlot.

Op basis van de correlatiewaarden tussen enerzijds de culturele schalen en anderzijds de schaal voor coördinatiesucces testten we de vooropgestelde hypothesen. Uit de correlatiewaarden kunnen we afleiden of er een significant verband bestaat tussen culturele Europeanisering en coördinatiesucces. We kunnen nagaan of het daarbij om een positieve of negatieve relatie gaat, maar kunnen ons niet uitspreken over de causale richting van het verband. Daartoe vertrouwen we in eerste instantie op de theorie. Op basis van de gegevens


139


uit tabel 36 kunnen we de eerste en de derde hypothese bevestigen. Kennis over de Europese Unie draagt inderdaad bij tot een succesvolle coördinatie en aandacht voor de Europese besluitvorming blijkt eveneens een goede indicator voor coördinatiesucces. Deze bevindingen zijn belangrijk wanneer we later aanbevelingen formuleren. Expertise en aandacht hebben niet enkel een direct nut voor de Belgische deelname aan de Europese besluitvorming, maar kunnen ook worden beschouwd als instrumenten om structurele veranderingen te stimuleren. Dat is op het eerste gezicht niet of veel minder het geval voor de opinies ten aanzien van Europa of voor de politieke aandacht voor het Europese bestuursniveau. Er lijkt geen direct verband te bestaan tussen deze elementen en succesvolle coördinatie. Tabel 36: Correlatiewaarden voor het verband tussen culturele variabelen en coördinatiesucces tussen aandacht voor de Europese besluitvorming en de andere culturele variabelen Succes van Aandacht voor de Europese expertise coördinatie Europese beleidsvorming Europese expertise Steun voor het Europese gedachtegoed Steun voor een supranationale Unie Politieke aandacht voor de Europese besluitvorming Aandacht voor de Europese besluitvorming Succes van coördinatie

0,261**

0,245**

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

n.s.

0,295**

0,248**

/

0,245**

/

0,248**

0,261**

0,176*

Het is echter onvoldoende om louter directe verbanden te onderzoeken. We wijzen opnieuw op het tweede deel van de derde hypothese waarin we stellen dat aandacht voor de Europese besluitvorming samenhangt met de andere culturele elementen. We argumenteerden dat expertise en steun voor het Europese gedachtegoed drijfveren kunnen zijn om aandacht te besteden aan de Europese besluitvorming. Ze maken de actor immers bewust van het belang en/of de impact van dit bestuursniveau. Als deze verbanden daadwerkelijk bestaan, zouden Europese expertise en pro-Europese opinies via de ontwikkeling van aandacht voor de Europese besluitvorming een uitwerking hebben op het vlak van structurele aanpassingen. De correlaties bevestigen dat Europese expertise en aandacht voor de Europese besluitvorming positief samenhangen. We wijzen er opnieuw op dat de correlaties niets zeggen over de causale richting van het verband. Het is dus ook mogelijk dat aandacht voor de Europese 70

Zie bijlage 3.

140



besluitvorming Europese expertise in de hand werkt. We vinden geen bewijs voor een verband tussen opinies over de EU en aandacht voor deze instelling. In de vierde hypothese tot slot wezen we op de impact van de politieke aandacht voor Europa. Een directe impact op het coördinatiesucces werd in de cijfers ontkracht, maar we stonden nog niet stil bij een mogelijk indirect effect. Het is met name aannemelijk dat de politieke aandacht voor de EU zich ook manifesteert in het beleid ten aanzien van de ambtenaren. Mogelijk worden zij door Europees bewuste politici gestimuleerd om aandacht te besteden aan de Europese aspecten van dossiers en om hun kennis over dit proces verder te ontwikkelen. De cijfers leveren bewijs voor beide relaties. Politieke aandacht voor de Europese beleidscyclus is inderdaad positief verbonden met algemene aandacht voor dit proces en met het niveau van Europese expertise van de respondenten. Wanneer we in het laatste hoofdstuk van dit rapport aanbevelingen formuleren, moeten we dus zeker ook aandacht hebben voor de ontwikkeling van politieke aandacht voor de Europese besluitvorming. Hoewel de cijfers duidelijk op een verband tussen culturele en structurele Europeanisering wijzen, mogen we het effect van culturele veranderingen ook niet overschatten. Uit extra analyses blijkt dat Europese expertise en aandacht voor de Europese besluitvorming samen slechts 14 % van de variantie in het coördinatiesucces verklaren71. Dit wil zeggen dat beide elementen zeker kunnen bijdrage aan de optimalisering van de Belgische deelname aan de Europese besluitvorming, maar dat we zeker niet alle heil mogen verwachten van een uitbouw van expertise en aandacht. Eerste aandachtspunt blijft dus het optimaliseren van de up- en downloadstructuren.

71

Om dit te onderzoeken, voerden we een lineaire regressie uit met het coördinatiesucces als afhankelijke variabele en Europese expertise en aandacht voor Europa als onafhankelijke variabelen. De regressiecoëfficiënten bevestigden een positief verband tussen beiden. De gecorrigeerde R² bedroeg 0,134. Voor een meer uitvoerige analyse verwijzen we naar Baetens, Bursens en Helsen, 2005.


141


4. BELEIDSAANBEVELINGEN Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat zowel ambtenaren als politici problemen in de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving voornamelijk wijten aan een gebrek aan horizontale en verticale samenwerking. Overleg met andere departementen en bestuursniveaus loopt klaarblijkelijk niet altijd even vlot. Een ander knelpunt dat door beide groepen wordt genoemd is de gebrekkige afstemming tussen Europese en binnenlandse regelgeving. Hier stelt men in feite de upload van beleidspreferenties in vraag. Omdat de respondenten deze structurele knelpunten wezenlijker achten dan culturele elementen zoals een gebrek aan expertise en aandacht voor de EU, besteden we bij de formulering van beleidsaanbevelingen in eerste instantie aandacht aan mogelijkheden om de Belgische up- en download van Europees beleid op structureel vlak te optimaliseren. Uit de analyses bleek echter een duidelijke samenhang tussen structurele en culturele Europeanisering. Zeker Europese expertise en aandacht voor de Europese besluitvorming kunnen structurele aanpassingen ondersteunen. We zullen in deze paragraaf dan ook ‘culturele wegen’ aanwijzen om structurele veranderingsprocessen te begeleiden. We merken hierbij op dat een verdere culturele Europeanisering op zich ook een waarde heeft. Hoewel deze elementen door de meeste respondenten minder belangrijker worden aanzien, kan een verdere uitbouw van Europese expertise en aandacht ook rechtstreeks inwerken op de Belgische deelname aan de Europese besluitvorming. Dit geldt zeker voor het politieke niveau. Op basis van de grondige studie van de overleg- en coördinatiestructuren op regionaal, interregionaal en interfederaal niveau, kunnen we de knelpunten die de respondenten vermeldden verder concretiseren. Punten waaraan op het vlak van samenwerking gewerkt kan worden, zijn samengevat de continuïteit van de beleidsopvolging en de zichtbaarheid, uniformiteit en efficiëntie van het systeem. Een continue beleidsopvolging veronderstelt op macroniveau aandacht voor alle fasen van het beleidsproces en op microniveau een continue opvolging van elk dossier. Zichtbaarheid, uniformiteit en efficiëntie gelden als vereisten binnen de intradepartementale structuren en binnen de overleg- en coördinatiestructuren. Oorzaken voor het gebrek aan afstemming tussen Europese en binnenlandse regelgeving moeten we zoeken binnen de voorbereidende structuren. We denken daarbij in eerste instantie aan het gebrek aan aandacht voor de proactieve fase en aan meer specifieke knelpunten in de overlegstructuren zoals de beperkte betrokkenheid van het parlement en de stakeholders, de focus van het SA op vergaderingen op het raadsniveau, de beperkte domeinoverschrijdende contacten, enzovoort. 142


Beleidsaanbevelingen

We moeten echter twee belangrijke punten in acht nemen wanneer we bovenstaande knelpunten bespreken. Ten eerste is deze studie een momentopname. Bij het ter perse gaan van dit rapport zijn een aantal initiatieven zoals de federale transpositiedatabank, de VIDEOvergaderingen en de proactieve werkgroepen van Europese coördinatoren nog erg jong. Hun concrete uitwerking en impact is nog niet altijd volledig duidelijk. Verder worden er binnen de verschillende bestuursniveaus al een aantal nieuwe initiatieven geopperd zoals het aanduiden van Europese coördinatoren, de herziening en de opstelling van een aantal intraBelgische samenwerkingsakkoorden (Vlaamse Regering, 2005) en de uitbreiding van de Vlaamse en Waalse vertegenwoordiging op de PV. Deze en andere voorstellen wijzen op een groeiend besef van het belang van een sterke deelname aan de Europese besluitvorming en van een grondige voorbereiding op regionaal, interregionaal en interfederaal niveau. We zien een duidelijke trend naar een verdere Europeanisering die we boven alles willen aanmoedigen. Een tweede punt dat we in acht moeten nemen, zijn de verschillen tussen de besproken administraties en bestuursniveaus. Hoewel we een aantal algemene knelpunten en trends terugvinden, moeten we oog hebben voor de specificiteit van de verschillende administraties. Dit doen we door hier en daar de aandacht te trekken op best practices in bepaalde administraties en op extra aandachtspunten voor andere administraties. De opeenvolgende fasen van het Europese besluitvormingsproces en de binnenlandse voorbereidingen

van

dit

proces

zijn

nauw

met

elkaar

verbonden.

Een

goede

beleidsvoorbereiding bevordert een vlotte implementatie en vermijdt ernstige inbreuken; informatie over de voorbereidende onderhandelingen is belangrijk voor de interpretatie van de toe te passen regelgeving en bij de onderhandelingen moet men anticiperen op mogelijke problemen bij de implementatie. Omwille van deze samenhang is het belangrijk om alle beleidsfasen niet alleen afzonderlijk grondig op te volgen, maar ook om voldoende aandacht te besteden aan de continuïteit doorheen het proces en dus oog te hebben voor de overgang tussen de fasen. Ondanks initiatieven als de transpositiedatabank en het pilotensysteem blijven er op dit vlak een aantal knelpunten overeind die voor hervormingen vatbaar zijn. 4.1. AGENDASETTING EN BESLUITVORMING De basis van het Belgische overleg- en coördinatiesysteem is het Samenwerkingsakkoord tussen de federale overheid en de Gemeenschappen en de Gewesten. Aan het begin van dit rapport somden we drie aspecten op die elke Europese lidstaat intern zou moeten regelen om haar participatie aan de Europese besluitvorming te optimaliseren: de ontwikkeling van een intern

standpunt,

de

samenstelling


van

een

nationale

delegatie

voor

Europese 143


onderhandelingen en tot slot de implementatie van Europese regelgeving. Wanneer we de inhoud van het SA vergelijken met deze drie vereisten, dan schiet het op een aantal punten tekort. Het SA spreekt niet over coördinatie tijdens de implementatie- of de beleidscorrectiefase. Binnen de voorbereidings- en de besluitvormingsfase ligt de nadruk op het Raadsniveau (de Raad, het COREPER en in mindere mate de raadswerkgroepen). Er wordt geen aandacht besteed aan de expertcomités en de comitologieprocedure. We concluderen daaruit dat er hiaten zijn met betrekking tot de opvolging van de proactieve fase, de implementatie- en de beleidscorrectiefase. Hoewel sectoriële overlegmechanismen en informele contacten deze tekorten voor een aanzienlijk deel opvangen, stellen we toch dat het SA op die manier de eerste kiemen legt voor een gebrek aan aandacht voor de niet expliciet in het SA vermelde beleidsfasen. Een eerste beleidsaanbeveling is dan ook de herziening van het SA. Algemene procedures voor de standpuntbepaling voor en afvaardiging naar expertcomités en uitvoerende comités van de Commissie zouden de Belgische belangenvertegenwoordiging in deze fora ten goede komen. Garanties op overleg tijdens de implementatiefase zouden de kans op inbreukprocedures verkleinen. Als de EC toch een zaak opent tegen België kan de verdediging efficiënter verlopen wanneer ze wordt voorafgegaan door voldoende intern overleg en coördinatie.

Aanbeveling 1: het Samenwerkingsakkoord aanvullen met bepalingen over de expertcomités, de comitologieprocedure, de implementatiefase en de beleidscorrectiefase Een wijziging van het SA ligt echter niet voor de hand. De procedures zijn zwaar en sommige actoren vrezen dat de onderhandelingen zouden uitmonden in een verslechtering in plaats van een verbetering van het huidige akkoord. Thema’s als inhoudelijk overleg tijdens de implementatiefase liggen bovendien erg gevoelig. Daarom is het belangrijk om al binnen het kader van het huidige SA de aandacht voor proactiviteit,

de

beleidscorrectiefase

implementatie-

en

te

Sectoriële

verhogen.

de

In april 2005 heeft de Vlaamse Regering beslist om de herziening van het SA van 1994 voor te leggen op het Overlegcomité. De vraag tot herziening betreft onder andere de aanduiding van Belgische vertegenwoordigers in expertgroepen en comités en de organisatie van tijdig intern overleg (Vlaamse regering, 2005).

mechanismen en informele consultaties spelen hierbij een grote rol. We overlopen de verschillende fasen.

144



In heel het Europese beleidsproces is het belangrijk om tijdig in actie te treden. Een vroege registratie van aankomende regelgeving, en vooral van problemen en opportuniteiten die ein vervat liggen maakt het mogelijk om proactieve contacten leggen, voorstellen bij te sturen, een intern gedragen standpunt te ontwikkelen enzovoort. Er zijn een tweetal wegen om in het prille begin van de besluitvorming op het commissievoorstel te wegen. Ten eerste zijn er de expertcomités. Daarnaast is er de mogelijkheid om informeel contact te leggen met collega’s, vertegenwoordigers van de andere lidstaten en vertegenwoordigers van het Europese niveau. Beide initiatieven zijn pas zinvol wanneer de eigen belangen en prioriteiten gekend zijn. Een proactieve strategie veronderstelt een ruime impactanalyse waarbij in een zo vroeg mogelijk stadium de voor- en nadelen van voorstellen tot regelgeving worden vastgelegd en afgewogen. In deze context bespreken we nog een aanvullend element: ruime consultaties in voorbereiding op de formulering van een intern standpunt. Zoals gezegd gaat het SA niet in op procedures voor de standpuntbepaling voor en afvaardiging naar de expertcomités. Er zijn dus geen algemene regelingen, de bal ligt in het kamp van de departementen en de sectoriële overlegmechanismen. Omdat sectorieel overleg soms te laat plaatsvindt, gebeurt de aanduiding van de experts vaak informeel en ad hoc. Soms worden de expertcomités niet bijgewoond, soms is de delegatie erg groot. Ook over de inhoudelijke afstemming van het standpunt bestaat er geen uniforme regeling. Deze is dan ook grotendeels afhankelijk van de expert zelf. We zien een drietal oorzaken voor de beperkte aandacht voor expertcomités. Ten eerste is de aandacht voor een proactieve strategie en een vroege participatie aan de Europese besluitvorming nog erg jong en dus beperkt in België. Ten tweede is er het vaak informele karakter van de expertcomités: soms gaat het louter om een schriftelijke of bilaterale consultatie, soms vinden de expertconsultaties plaats in het kader van een uitvoerend comité en soms worden de experts rechtstreeks gecontacteerd door de EC. Het informele karakter maakt het moeilijk om op intern niveau formele regelingen te treffen. Een derde moeilijkheid is dat de expertcomités in principe niet bestaan uit vertegenwoordigers van de lidstaten, maar uit onafhankelijke experts. Om die reden is de bepaling van een Belgisch standpunt in principe irrelevant. De

Binnen de milieusector streeft men naar de vroegtijdige aanduiding van de piloot zodat deze kan deelnemen aan de expertcomités en al in deze fase verantwoordelijk is voor een gemeenschappelijk standpunt. Wegens personeelsen tijdsgebrek gebeurt het echter dat de piloot te laat wordt aangesteld. Dit is een gemiste kans.

praktijk spreekt dit echter tegen.


145


Omdat de bijeenkomsten van de expertcomités het vroegste forum vormen om de eigen belangen te verdedigen, om coalities te vormen en te lobbyen bij de Commissie en andere lidstaten, is het, ondanks de genoemde hindernissen, toch raadzaam te streven naar een gecoördineerde afvaardiging van experts en naar een minimale coördinatie van hun standpunten. Een vermelding van de expertcomités in het SA kan hiertoe bijdragen. Binnen het huidige kader is het alleszins belangrijk dat de sectoren vaste procedures ontwikkelen, dat er briefings en debriefings over de comités plaatsvinden en dat voorafgaandelijk overleg tussen de vertegenwoordigers wordt gegarandeerd.

Aanbeveling 2: de formalisering van de procedures met betrekking tot de expertcomités Een tweede aandachtspunt in dit verband is het ontbreken

van

gedetailleerde

systematisch impactanalyses.

uitgevoerde Om

en de

preferentievorming en standpuntbepaling ten aanzien van nieuwe voorstellen van de Europese Commissie optimaal te onderbouwen is een uitgebreide kennis over de impact van die nieuwe voorstellen onontbeerlijk. Het mandaat dat aan de Belgische vertegenwoordigers wordt meegegeven, zowel voor de expertcomités, voor

Binnen de FOD Buitenlandse Zaken wordt stapsgewijs een elektronische databank geïmplementeerd die uiteindelijk de volledige Europese beleidscyclus moet bevatten. Een van de elementen die in de toekomst nog moeten toegevoegd worden is de input van impactanalyses.

de werkgroepen in de schoot van de Raad van Ministers als voor de comitologiecomités, zou moeten ondersteund worden door een analyse van de budgettaire, politieke, administratieve en economische gevolgen van de dossiers die op de agenda staan. Daarenboven is dergelijke kennis ook voor het onderbouwen van de regionale standpunten binnen de intern-Belgische coördinatie een belangrijke troef. Impactanalyses zijn vandaag niet volledig afwezig in het coördinatieproces. Bij erg belangrijke dossiers worden soms heel uitgebreide analyses gemaakt, maar vaak vindt er ook zo goed als geen voorafgaande inschatting van de gevolgen van nieuwe Europese regelgeving plaats. Zowel ter optimalisering van de input in de uploadfase als ter voorkoming van problemen in de downloadfase, is de introductie van uitgebreide impactanalyses aan te raden. De informatie van deze analyses zou bovendien best beschikbaar zijn voor alle actoren die in de loop van het volledige beleidsproces betrokken worden. Dit is opnieuw een pleidooi om de continue opvolging en ondersteuning van het Europese beleidsproces te begeleiden. Met name met betrekking tot impactanalyses lijkt bovendien een elektronisch systeem aangewezen (Lejeune et al, 2003).

146



Aanbeveling 3: de invoering van een systematische en uitgebreide impactanalyse, bij voorkeur geïncorporeerd in de federale elektronische databank ter opvolging van de Europese regelgeving

Een derde weg om al in een vroege fase te wegen op het commissievoorstel loopt via informele contacten. Er zijn grofweg twee voordelen aan verbonden. Ten eerste kunnen informele contacten – onder andere in de proactieve fase – het gebrek aan formele procedures compenseren. Ten tweede maken ze een snelle en flexibele afstemming mogelijk. Belgische ambtenaren en politici kunnen contact opnemen met collega’s, met vertegenwoordigers van andere lidstaten en van het Europese niveau. Men kan anderen op de hoogte brengen van het standpunt en de specifieke belangen van de gemeenschappen, de gewesten of het federale niveau. Men kan polsen naar de plannen van de Commissie of naar de opinies van de andere lidstaten. Informele contacten hangen grotendeels af van het persoonlijke initiatief van de beleidsmaker. Ze zijn per definitie moeilijk in formele procedures te vatten. Daarom kan vooral een geëuropeaniseerde bestuurscultuur bijdragen aan de ontwikkeling van informele contacten. Een actor die zich bewust is van het belang van de Europese Unie en die zicht heeft op de concrete beleidspraktijk beseft dat het belangrijk is om in een vroege fase eigen standpunten uit te dragen. Een eerste manier om informele contacten te stimuleren is dan ook het ontwikkelen van aandacht voor en kennis over de concrete beleidspraktijk van formele én informele processen. Daarnaast echter zien we nog een aantal structurele mogelijkheden om informele contacten aan te moedigen. Vooraleer we de verschillende mogelijkheden voorstellen, benadrukken we dat informele contacten niet enkel belangrijk zijn tijdens de proactieve fase, maar een rol blijven spelen gedurende het hele beleidsproces. De aanbevelingen hebben dan ook betrekking op de gehele beleidspraktijk en niet enkel op de proactieve fase. Een eerste manier om informele contacten aan te moedigen en te ondersteunen, is door kennis over te brengen over de gehele praktijk van de Europese besluitvorming. Door tijdens opleidingen niet enkel aandacht te besteden aan de formele beleidspraktijk, maar ook aan de informele processen, vermijdt men lange zoektochten naar geschikte contactpersonen of een werkbare strategie, kunnen netwerken door meerdere personen worden gebruikt en is de kans op steeds weerkerende fouten kleiner. Dat ook ambtenaren deze informatie belangrijk vinden, blijkt uit hun interesse voor vorming over de praktijk van de beleidsvoering.


147


Aanbeveling 4: in opleidingen en interne vorming voor ambtenaren aandacht besteden aan de informele aspecten van de beleidspraktijk

Niet alle praktijkaspecten laten zich gemakkelijk overbrengen via opleidingen. Dossiers kunnen erg complex zijn en ‘succesvolle’ methodes kunnen verschillen naar gelang het beleidsdomein, de betrokken actoren, de periode, enzovoort. Daarom is het belangrijk om los van de opleidingen dagelijks ervaringen uit te wisselen. Dit kan spontaan plaatsvinden tussen collega’s, maar zeker ook tijdens interne overlegfora. Op die manier ontwikkelt men aandacht voor informele contacten en verspreidt men informatie over interessante contactpersonen, strategieën, enzovoort. Briefings en debriefings over dit thema maken van informele processen een expliciet onderdeel van de beleidscyclus. Zo kan men ook nieuwe collega’s wijzen op het belang van informele contacten en processen.

Aanbeveling 5: tijdens interne overlegmomenten binnen de administratie de aandacht vestigen op de informele aspecten van de beleidspraktijk Een derde manier om aandacht te creëren voor informele aspecten van de beleidspraktijk, is door ook deze elementen expliciet te vermelden in een aantal beleidsinstrumenten. We denken dan bijvoorbeeld aan een databank waar plaats wordt voorbehouden voor namen van contactpersonen, voor onderhandelingsstrategieën, voor resultaten van informeel overleg met collega’s,

Europese

vertegenwoordigers

of

experts

uit

andere

lidstaten.

Andere

beleidsinstrumenten die zich hiertoe lenen zijn procedureboeken, vademeca, pilotenfiches, enzovoort. Het aantal opvolgingsinstrumenten moet wel tot het minimum beperkt worden. Op die manier kan men de volledigheid van de documenten beter garanderen en behoedt men de experts voor al te veel papierwerk. Het voordeel van deze strategie is tweeledig: ten eerste wordt informatie over de informele aspecten van de dossierbehandeling bewaard, en is deze bijgevolg raadpleegbaar en dus overdraagbaar. Ten tweede worden de experts via de format van deze instrumenten voortdurend gewezen op het belang van de informele aspecten van de beleidscyclus. Ze worden ertoe aangespoord om niet enkel deel te nemen aan de formele procedures, maar om daarnaast ook informele kanalen aan te spreken.

Aanbeveling 6: in beleidsinstrumenten zoals databanken, procedureboeken en vademeca niet enkel melding maken van de formele procedures, maar ook van de informele stappen die plaatsvinden gedurende het Europese beleidsproces 148



Uit de cijfers blijkt echter dat informele consultaties meer voor de hand liggen wanneer men elkaar persoonlijk kent. Anno 2004 zijn de wederzijdse contacten tussen landbouwambtenaren

van

de

verschillende

bestuursniveaus erg uitgebreid. Iets voordien deelden ze immers

een

kantoor

op

de

federale

Het Waalse CGRI-(DRI)) is in Brussel gevestigd. Alle andere administratieve diensten van het Waalse Gewest bevinden zich echter in Namen. Dit kan de coördinatietaak van CGRI bemoeilijken.

landbouwadministratie. Gezien hun persoonlijke relaties, ligt de drempel om elkaar te contacteren erg laag. Op basis van dit voorbeeld is het aan te raden om persoonlijke contacten over de bestuursniveaus en departementen heen te stimuleren. Een eerste manier is om de technische experts zo veel mogelijk zelf te laten deelnemen aan overleg over hun dossiers. Zo ontmoeten ze collega’s uit andere diensten die dezelfde dossiers behartigen. Op basis van deze contacten zullen ze elkaar ook later gemakkelijker consulteren. Een andere methode is het fysiek samenbrengen van ambtenaren. Zo lijkt het wenselijk om minstens binnen elk bestuursniveau de administraties en departementen in elkaars nabijheid onder te brengen.

Aanbeveling 7: persoonlijke contacten tussen ambtenaren van verschillende departementen stimuleren, bijvoorbeeld door deelname aan vergaderingen of door de concentratie van de administratieve diensten Ook de zichtbaarheid en bereikbaarheid van diensten en personen is een essentiële voorwaarde voor vlotte informele contacten. Het moet duidelijk zijn wie waarvoor gecontacteerd kan worden en waar men deze persoon of dienst kan terugvinden. Dit thema wordt uitvoerig behandeld in een tweede paragraaf. We stippen hier kort de mogelijkheden aan. Ten eerste zou het interessant zijn, indien elke administratie

beschikken

over

een

centrale

Europese dienst met een herkenbare naam en een centrale positie in het organigram. Ten tweede pleiten we voor het opstellen van een uitgebreid

Een illustratie van de erkenning van het belang van persoonlijke contacten en van zichtbaarheid is de creatie van het Landbouwbureau waarbij federale, Vlaamse en Waalse ambtenaren fysiek bij elkaar werden gebracht. Binnen het coördinatiesecretariaat van DGE werkt men aan een lijst per met contactpersonen beleidsthema, een soort vademecum ‘wie doet wat’.

adressenboek met per beleidsdomein en technische specificatie de contactgegevens van de verantwoordelijken. Marleen Baetens & Peter Bursens

149


Aanbeveling 8: de zichtbaarheid en de bereikbaarheid van de ambtenaren die Europese dossiers behartigen verhogen, bijvoorbeeld door de creatie van een Europese afdeling per departement of door het opstellen van een uitgebreid adressenboek

Een laatste punt waaraan we binnen deze paragraaf aandacht besteden, zijn de consultaties in voorbereiding op de standpuntbepaling. We hebben het daarbij niet over de algemene en sectoriële overlegmechanismen, maar wel over het betrekken van stakeholders en politieke actoren bij de standpuntbepaling. Stakeholders kunnen vanuit hun expertise en contacten een belangrijke input leveren bij de upload van regionale en Belgische beleidspreferenties. Ze kunnen bijdragen aan het opstellen van een impactanalyse van voorgestelde regelgeving. Vanuit hun ervaring en betrokkenheid bij de achterban kunnen ze beter dan wie ook de praktische en financiële implicaties van aankomende regelgeving inschatten.

Een vroegtijdige en degelijke impactanalyse maakt

bijsturing van een voorstel tot regelgeving mogelijk en verkleint zo de kans op een moeizame implementatie. Dit houdt verband met de bemerking van de respondenten dat Europese en binnenlandse regelgeving soms moeilijk verenigbaar zijn. Een regelmatige en tijdige raadpleging van belangengroepen heeft nog een bijkomend voordeel: men creëert tijdig een draagvlak voor de nieuwe regelgeving. Door hen te betrekken bij het overleg en door rekening te houden met hun opmerkingen worden ze mee verantwoordelijk voor het resultaat. Wanneer ze echter pas in het kader van verplichte adviesprocedures worden geconsulteerd tijdens de omzettingsfase, dan kan de transpositie en de toepassing van de regelgeving vastlopen. Men zit op dat ogenblik met verplichtende Europese regelgeving die door interne tegenwind maar moeizaam kan worden geïmplementeerd. Tot dusver bestaan er geen uniforme procedures die de

participatie

beleidsproces

van

belangengroepen

garanderen.

In

aan

het

sommige

beleidsdomeinen werden eigen procedures voorzien, maar meestal gebeuren de consultaties ad hoc of op initiatief van de stakeholders zelf. Nochtans bieden formele

procedures

voor

stakeholdersoverleg

voordelen voor alle partijen. De belangengroepen zijn zeker dat ze ten gepaste tijden worden geconsulteerd, 150

Binnen CCIM worden de belangengroepen op regelmatige basis en in een duidelijke setting geraadpleegd. De stakeholders zien zo hun participatie verzekerd. De administratie krijgt de nodige input en het lobbyen blijft in tijd beheersbaar. Hoewel de stakeholders staan op bijkomende bilaterale contacten, zijn beide partijen positief over het initiatief.



voor de beleidsmakers worden de consultaties beheersbaar, standpunten worden aangevuld met input van de sector en het draagvlak voor de implementatie wordt verruimd.

Aanbeveling 9: de stakeholders in een vroege fase betrekken bij het beleidsproces Behalve de belangengroepen is het ook belangrijk om politieke actoren tijdig te betrekken bij het beleidsproces. Het gaat dan enerzijds over de ministers en hun kabinet en anderzijds over de parlementairen. De ministers zijn formeel gezien zowel betrokken bij het sectoriële overleg (incl. de werkgroep) als bij de algemene coördinatie. In de praktijk gebeurt het echter dat ze niet vertegenwoordigd

zijn

in

de

sectoriële

vergaderingen of er weinig inbreng hebben.

Binnen de coördinatiegroep broeikaseffect van CCIM probeert men het politieke niveau te activeren door soms ook een kabinetsmedewerker aan te duiden als piloot voor een dossier. Het activerende effect van zulke beslissing is duidelijk. Wel moet bij deze initiatieven de afweging worden gemaakt tussen de betrokkenheid van de minister en de garanties op een continue opvolging van het dossier.

Nochtans is dit overleg al een essentiële stap in de bepaling van een gemeenschappelijk standpunt en zouden zoveel mogelijk stemmen tijdens het debat moeten gehoord worden. Een laattijdige politieke inbreng kan een voorakkoord omverwerpen en dat is tijdsverlies. Het aanwakkeren van het Europese bewustzijn van de politici lijkt daarbij van essentieel belang. Uit de analyses bleek immers dat dit een belangrijk knelpunt is. Mogelijkheden om de aandacht voor Europa op het politieke niveau te versterken, worden later uitgewerkt. Naast het algemeene oriële overleg aan de basis van de laattijdige ministeriële betrokkenheid. Het politieke niveau moet dus niet louter gesensibiliseerd worden rond het belang van de Europese besluitvorming, maar ook rond het belang van het sectoriële overleg. De ministers en hun kabinetten moeten gestimuleerd worden om actief deel te nemen aan deze fora. Een profilering van deze organen als belangrijke besluitvormingsorganen is daartoe essentieel. De regionale en federale parlementsleden zijn nauwelijks formeel betrokken bij de Europese besluitvorming. Ondanks het bestaan van een officiële procedure die de parlementen op de hoogte stelt van de voorstellen van de EC, is hun inbreng tijdens de beleidsvoorbereiding quasi nihil. Nochtans zijn zij het die in een latere fase de omgezette regelgeving vaak moeten omzetten in interne wetgeving en die de ministers moeten controleren op hun Europese demarches. Bovendien kunnen ze net als stakeholders tijdens de beleidsvoorbereiding wijzen op eventuele problemen of belangen in de regionale of Belgische context, wat de latere Marleen Baetens & Peter Bursens

151


omzetting enkel ten goede kan komen. Het versterken van de formele betrokkenheid van de parlementen kan op Europees of nationaal niveau gebeuren. Zo biedt het Europees Grondwettelijk Verdrag, indien het in werking zal treden, de nationale parlementen de mogelijkheid om a priori een subsidiariteitscontrole uit te voeren op de voorstellen van de Commissie. Het is echter aan de parlementen om zich zo te organiseren dat ze deze taak ook daadwerkelijk kunnen uitoefenen. Essentieel daarbij lijkt dat er binnen elk parlement een parlementaire commissie wordt opgericht die zich specifiek met Europese dossiers kan bezighouden. Momenteel zijn het doorgaans vooral de technische commissies die de Europese dossiers binnen hun beleidsdomein behandelen. De expertise van de volksvertegenwoordigers in deze technische commissies is echter gericht op hun beleidsdomein en niet op Europa. Hun Europese kennis – als ook de beschikbare tijd – is dan ook te beperkt om de Europese dossiers optimaal op te volgen. Ook de commissies die instaan voor Europese en buitenlandse aangelegenheden hebben een Europese opdracht. Hun werkdomein is echter te ruim om ook de horizontale coördinatie van Europese dossiers volledig op zich te nemen. Tot slot bestaat er op het federale niveau het gemengd adviescomité Europese zaken en op het Waalse niveau het comité d’avis chargé des questions Européennes. Geen van beide comités functioneert echter naar behoren (Dierickx, Bursens, et al. 2003, interviews). De organisatie van een commissie Europese Zaken, vergelijkbaar met de technische commissies maar dan met louter Europese taken, biedt de mogelijkheid om Europese expertise uit te bouwen, om Europese dossiers naar behoren op te volgen en om taken als de subsidiariteitscontrole op zich te nemen. Een andere mogelijkheid is om de technische parlementaire commissies bevoegd te maken voor de controle op de Europese onderhandelingsposities. Deze laatste piste veronderstelt evenwel dat de nu veelal ontbrekende Europese expertise in deze commissies verzekerd wordt.

Aanbeveling 10: het versterken van de formele betrokkenheid van de nationale parlementen, bijvoorbeeld door de creatie van een parlementaire commissie voor Europese Zaken De gebrekkige werking van de Europese adviescomités en de soms beperkte betrokkenheid van het ministeriële niveau maken duidelijk dat formele procedures of structuren geen volledige garanties bieden. Een aantal structuren bestaat al wel, maar ze werken niet optimaal. Daarom is aandacht voor de culturele Europeanisering van het politieke niveau essentieel in aanvulling op de formele ingrepen. Dit geldt des te meer omdat uit onze analyses blijkt dat zowel de Europese expertise als de aandacht voor Europa op het politieke niveau beperkt zijn.

152



We zien een aantal mogelijkheden om de politieke aandacht voor Europa te versterken. Ten eerste zou men vanuit de administratie Buitenlands Beleid en vanuit de vakdepartementen, zowel naar het ministeriële als naar het parlementaire niveau toe, een gericht informatiebeleid over de Europese ontwikkelingen moeten voeren. Men zou daarbij aandacht kunnen besteden aan de agenda van het Europese voorzitterschap, de voortgang van de Belgische implementatie en een aantal actuele Europese dossiers. Om te vermijden dat de informatie verloren gaat, is zeker in de parlementen een aanvullende mondelinge presentatie aan te bevelen. Aanvankelijk zullen de politici mogelijk slechts passieve ontvangers zijn van deze informatie. Op termijn zullen de rapporten echter onderwerp worden van debat en mogelijk aanleiding zijn tot ministeriële initiatieven of het stellen van parlementaire vragen. Na verloop van tijd kan de continue informatiestroom de politici bewust maken van de voortdurende interrelaties tussen de binnenlandse en de Europese besluitvorming. Dit kan een drijfveer zijn om zelf bijkomende informatie te zoeken, om het beleidsproces van nabij op te volgen en er actief aan deel te nemen. Om deze doelstellingen te bereiken, moet de informatie beperkt, relevant en concreet zijn. Overdadige informatie schiet zijn doel voorbij. De informatie kan komen vanuit de administratie voor buitenlands beleid of (gericht) vanuit de vakdepartementen. Een mogelijkheid die we zeker niet over het hoofd mogen zien is de wisselwerking

tussen

de

nationale

en

Europese

parlementsleden.

De

Belgische

vertegenwoordigers in het Europees Parlement zijn ideale gesprekspartners om snel en rechtstreeks informatie te verwerven over ontwikkelingen op Europees niveau. In een ‘actiever’ stadium kunnen de regionale en federale parlementairen – net als de ambtenaren en de kabinetsmedewerkers – via de Europese parlementairen trachten om op Europees niveau gehoor te vinden voor hun beleidspreferenties.

In het najaar van 2004 ontwikkelden aBB en het kabinet Buitenlands Beleid de ‘Vlaamse vinger aan de Europese pols’, een boordtabel die aan het begin van elk Europees voorzitterschap wordt voorgelegd aan de Vlaamse Regering. Het document geeft duiding bij de belangrijkste Europese dossiers, vermeldt per dossier de betrokken administraties en departementen en geeft een overzicht van de prioriteiten van het aankomende voorzitterschap (Vlaamse Overheid, 2004b). Op hetzelfde ogenblik startte men met maandelijkse rapporteringen over de EU aan de Vlaamse regering. Deze rapporten bevatten telkens de agenda van de verschillende raadsbijeenkomsten, schenken aandacht aan de actuele Europese dossiers en geven informatie over de voortgang van de omzetting en toepassing van Europese regelgeving (Vlaamse Overheid, 2004a).


153


Aanbeveling 11: een gericht informatiebeleid voeren ten overstaan van politieke actoren, in het bijzonder ten aanzien van de parlementairen

Een andere, meer dwingende methode om aandacht voor de Europese besluitvorming te stimuleren op het politieke niveau, is het invoeren van een ‘Europa effectenrapportage’. Deze houdt in dat interne politieke initiatieven, voorstellen en beslissingen verplicht getoetst moeten worden op hun compatibiliteit met de Europese politieke en juridische context. Dit zou parlementsleden, ministers, kabinetsleden en ambtenaren, formeel verplichten om het Europese gegeven in overweging te nemen. Het verwachte resultaat is tweeledig. Ten eerste zullen voorstellen tot regelgeving zelden strijdig zijn met de Europese vereisten. Ten tweede kan de verplichte Europese reflectie op termijn leiden tot een spontane Europese reflex.

Aanbeveling 12: het invoeren van een Europa effectenrapportage

Binnen de parlementen kan het nuttig zijn om bij vergaderingen consequent tijd te voorzien voor de bespreking van Europese ontwikkelingen. In eerste instantie denken we daarbij aan de agenda van de parlementaire commissies. Elke commissie – of toch zeker die commissies die instaan voor beleidsdomeinen waar de Europese inbreng groot is – zou op geregelde tijdstippen een ogenblik kunnen voorzien voor de bespreking van Europese ontwikkelingen binnen haar bevoegdheidsdomein. Idealiter zou de Europese besluitvorming standaard op de agenda van de commissies moeten staan. Dit wil niet zeggen dat men steeds uitgebreid op de Europese besluitvorming moet ingaan. De vaste confrontatie met het agendapunt kan op termijn echter leiden tot de internalisering van de samenhang tussen binnenlands en Europees beleid. Ook de fracties kunnen een sensibiliserende rol spelendoor tijdens intern overleg tijd te voorzien voor de bespreking van ontwikkelingen op Europees niveau.

Aanbeveling 13: tijdens de vergaderingen op parlementair niveau consequent tijd voorzien voor discussies over Europese ontwikkelingen De verhoogde parlementaire aandacht voor Europa kan bijdragen tot de ministeriële aandacht voor dit besluitvormingsniveau. Wanneer de parlementen hun controlefunctie ten aanzien van de uitvoerende macht daadwerkelijk uitoefenen, zal de druk op deze laatste toenemen.

154



Aanbeveling 14: een effectieve uitoefening van de parlementaire controlefunctie met betrekking tot de Europese performance van de regeringen aanmoedigen

Binnen het parlement zien we tot slot nog een tweetal mogelijkheden om de Europese expertise verder uit te bouwen: een opleidingsaanbod voor de leden van de assemblee en een bewust ‘personeelsbeleid’ binnen de parlementen. De uitbouw van Europese expertise is waardevol op zich, maar kan ook de aandacht voor Europa verscherpen. Anders dan op ambtelijk niveau zouden Europese opleidingsmodules voor parlementairen voornamelijk moeten ingaan op de formele aspecten van de besluitvorming. Uit de analyses blijkt immers dat deze basiskennis over Europa nog geen gemeen goed is in het parlement. Belangrijke informatie die moet worden overgebracht is dat het Europese bestuursniveau erg veel invloed heeft op de binnenlandse context en dat een parlementaire opvolging van de Europese besluitvorming zeker nuttig kan zijn. Ten eerste kunnen de volksvertegenwoordigers een belangrijke input leveren bij de bepaling van het Vlaamse standpunt voor Europese onderhandelingen. Ten tweede is het voor een goede uitoefening van de parlementaire controlefunctie essentieel dat ze op de hoogte zijn van het Europese gebeuren en van de acties van de regionale en federale ministers op dit niveau. Een reële uitoefening van hun controlebevoegdheid verhoogt bovendien de legitimiteit van het Europese proces en kan door interpellaties en dergelijke ook het Europese bewustzijn op ministerieel niveau aanwakkeren. De opleiding voor parlementairen zou uitdrukkelijk de hele beleidscyclus moeten behandelen en zeker niet enkel de omzettingsfase. Omdat de parlementsleden formeel betrokken zijn bij de omzetting van Europese regelgeving, moeten zij voldoende weten over dit proces, maar net omwille van hun betrokkenheid is kennis over deze beleidsfase vermoedelijk minder problematisch dan kennis over de rest van het beleidsproces. Het zou een meerwaarde betekenen wanneer de volksvertegenwoordigers hun eigen taak tijdens de omzettingsfase kunnen plaatsen binnen het gehele besluitvormingsproces en de samenhang met andere fasen kunnen percipiëren. Het besef dat hun omzettingstaak sterk wordt vereenvoudigd wanneer de Europese regelgeving in overeenstemming is met de binnenlandse context, kan hen aansporen om al tijdens de voorbereidende fase alert te zijn. De wetenschap dat een laattijdige of incorrecte implementatie kan leiden tot een veroordeling van België voor het Hof en eventueel tot een boete, verhoogt de druk om de implementatie tot een goed einde te brengen.


155


Aanbeveling 15: een opleidingsaanbod voor parlementairen ontwikkelen over de formele aspecten van de Europese besluitvorming, met aandacht voor de gehele beleidscyclus, voor de impact van de Europese besluitvorming op binnenlands niveau en voor het nut van de parlementaire participatie aan het proces

Het feit dat parlementairen worden verkozen en niet worden aangesteld zoals ambtenaren, betekent niet dat er bij de organisatie van het parlement totaal geen rekening kan worden gehouden met Europese expertise. Er is wel degelijk een soort ‘personeelsbeleid’ denkbaar. De fracties vormen een eerste interessant actieniveau. Zoals we op ambtelijk niveau pleiten voor de creatie van Europese afdelingen, kunnen we op fractieniveau pleiten voor de aanduiding van Europese specialisten. Op die manier kunnen de inspanningen ter verhoging van de expertise zich in eerste instantie richten op een beperkte groep parlementsleden. Binnen elke fractie bestaat er nu al een soort informele taakverdeling: elke volksvertegenwoordiger heeft zijn eigen specialisme en samen probeert men het gehele beleidsveld te dekken en een volledige beleidsopvolging te garanderen. Het zou interessant zijn, moesten niet enkel technische domeinen als specialisme gelden, maar ook horizontale aspecten zoals Europese zaken. Wanneer binnen elke fractie één of meerdere personen worden aangeduid die zich bezighouden met de opvolging van Europese ontwikkelingen dan is er een minimum aan expertise aanwezig waarop ook partijgenoten een beroep kunnen doen.

Aanbeveling 16: naast technische specialisten ook Europese specialisten aanduiden binnen de fractie

De Europese expertise in het parlement is echter niet enkel afhankelijk van de parlementairen zelf. Behalve op collega’s kunnen zij ook steun op persoonlijke, parlementaire en fractiemedewerkers. Voldoende Europese expertise op dit niveau kan de expertise van de volksvertegenwoordigers niet vervangen, maar kan hun tekort aan kennis wel aanzienlijk compenseren. Anders dan

de

volksvertegenwoordigers

worden

deze

medewerkers wel aangesteld en kunnen er wel vereisten als Europese expertise worden opgelegd. Het

In de beleidsnota 2004-2009 van het Vlaams Parlement is de oprichting van een dienst Europa als een absolute prioriteit opgenomen.

aantal persoonlijke medewerkers per volksvertegenwoordiger is waarschijnlijk te klein om Europese expertise één van de prioritaire criteria te maken – de parlementairen hebben immers ook nood aan ondersteuning in de technische domeinen die onder hun

156



verantwoordelijkheid vallen – maar binnen de groep van parlementaire en fractiemedewerkers kan wel worden gestreefd naar voldoende Europese expertise.

Aanbeveling 17: rekening houden met Europese expertise bij de aanstelling van medewerkers op parlementair en fractieniveau 4.2. IMPLEMENTATIE- EN BELEIDSCORRECTIE Een onderdeel van de implementatiefase zijn de uitvoerende comités van de Commissie. We spreken ook wel over de comitologie. Zoals gezegd komen deze comités niet aan bod in het huidige SA. Uniforme regelingen voor de afvaardiging en standpuntbepaling in voorbereiding op deze comités bestaan er dan ook niet. We moeten echter erkennen dat het sectoriële overleg binnen de besproken administraties wel uitvoerig aandacht besteed aan deze vergaderingen, meer dan aan de expertcomités. Briefings en debriefings zorgen ervoor dat iedereen naar behoren wordt geïnformeerd en dat er een minimum aan coördinatie plaats vindt. Daarnaast zijn de experts zelf verantwoordelijk voor onderlinge afstemming. Sectoriële mechanismen vullen dus enigszins de leegte van het SA op. Toch blijft de afvaardiging naar

de

comités

vaak

een

ad

hoc

aangelegenheid. Een vermelding van de comitologie in het SA zou het gewicht van de comités

en

de

beleidsinbreng

in

mogelijkheden deze

fase

tot

Binnen milieu wordt er voor elk dossier een ‘officiële vertegenwoordiger’ voor de comitologie aangeduid. De functie is vergelijkbaar met deze van de piloot tijdens de voorbereidende fase en garandeert onderlinge afstemming en duidelijke verantwoordelijkheden.

kunnen

benadrukken door te verzekeren dat er op systematische wijze mensen worden afgevaardigd en dat er op voorhand voldoende overleg plaatsvindt. In tussentijd moet men trachten om de procedures op sectorieel niveau sterk uit te werken en te formaliseren zodat de mogelijkheden tot upload tijdens de comitologieprocedure zoveel mogelijk worden benut.

Aanbeveling 18: de uitwerking en formalisering van de procedures met betrekking tot de comitologie Tot slot is er de eigenlijke omzettingsfase die eventueel kan uitmonden in de beleidscorrectiefase waarbij de Commissie België in gebreke stelt omwille van een laattijdige, onvolledige of incorrecte omzetting. Ook dit thema wordt niet behandeld in het SA. Het ligt ook veel moeilijker dan het uitwerken van procedures voor de opvolging van experten uitvoerende comités: sectoriële mechanismen bieden weinig soelaas; inhoudelijk overleg is Marleen Baetens & Peter Bursens

157


zeker geen verplichting; informele contacten vinden wel plaats tijdens de implementatiefase, maar omdat ze grotendeels afhankelijk zijn van persoonlijk initiatief bieden ze weinig garanties; inhoudelijke coördinatie is een heikel punt. Nochtans is het gezien de Europese verplichtingen zeer wenselijk om tussen bestuursniveaus en departementen inhoudelijk overleg te plegen over omzettingsdossiers. Idealiter zou dit overleg een centrale poot moeten hebben, vergelijkbaar met de taak van DGE bij de beleidsvoorbereiding. Vanwege de angst voor bevoegdheidsinmenging ligt zoiets echter moeilijk. Een eerste stap kan coördinatie op een lager niveau zijn, tussen de verantwoordelijken voor de implementatie van een bepaald dossier. Net zoals bij het pilotensysteem zou één van de trajectbeheerders de centrale verantwoordelijkheid kunnen krijgen. Deze persoon heeft geen bevoegdheid over de anderen, maar wel de verantwoordelijkheid om de coördinatie te organiseren. Omdat de verantwoordelijke voor elk dossier kan verschillen, heeft noch de federale, noch een regionale entiteit het overwicht. Dit moet de angst voor inmenging wegnemen.

Aanbeveling 19: voor elk dossier een centrale verantwoordelijke aanduiden die instaat voor inhoudelijke coördinatie tijdens het omzettingsproces In tweede instantie zou deze verantwoordelijke regelmatig over het proces moeten rapporteren aan DGJ. Het federale niveau is bij de omzetting wel niet de coördinerende actor, maar het is handig wanneer men binnen DGJ weet wat bij de omzetting wordt besproken, zodat, indien nodig, DGJ tijdig juridisch advies kan verlenen. Daarnaast is kennis bij DGJ over de beleidsvoorbereiding noodzakelijk om bij een eventuele inbreukprocedure haar rol naar behoren te vervullen. Zeker bij inbreukprocedures zou men de actieve rol van DGJ moeten versterken. Haar coördinerende rol zou ten laatste bij het met reden omkleed advies moeten aanvangen omdat op dat moment de definitieve klacht van de Commissie en de basisargumenten van België voor het hele proces worden vastgelegd.

Aanbeveling 20: DGJ op de hoogte houden van de inhoudelijke besprekingen tijdens de omzettingsfase

Aanbeveling 21: de coördinerende rol van DGJ tijdens de beleidscorrectiefase sneller laten aanvangen

158



Hoewel inhoudelijke coördinatie tijdens de implementatie- en beleidscorrectiefase een teer punt blijft, moeten we benadrukken dat sinds het Belgische voorzitterschap in 2001 verschillende initiatieven werden opgestart om de implementatiefase beter op te volgen en het aantal inbreuken te beperken. We denken vooral aan de aanstelling van Europese coördinatoren, het opstarten van proactieve vergaderingen met DGE, DGJ en deze coördinatoren, het invoeren van een interactieve, proactieve databank, enzovoort. Men is zich duidelijk bewust van het belang van een grondige opvolging van de implementatiedossiers. Door de nieuwe initiatieven op een aantal punten extra te versterken, kan de opvolging wellicht nog beter verlopen. Ten eerste zou het interessant zijn om de positie van de Europese coördinatoren te versterken zodat ze minder afhankelijk zijn van de goodwill van de administraties om aan informatie over de voortgang van de omzetting te geraken. Het gebeurt nog al te vaak dat de coördinatoren verantwoordelijk zijn voor een aantal technische dossiers zodat er te weinig tijd overblijft voor de coördinatietaak.

Aanbeveling 22: het versterken van de positie van de Europese coördinatoren De databank zou verder kunnen worden aangevuld met inhoudelijke informatie over omzettingsdossiers en met informatie over andere regelgeving dan richtlijnen. Er zou plaats moeten zijn voor informatie uit de impactanalyse, het interne overleg, de informele contacten, het stakeholdersoverleg, de Europese vergaderingen, enzovoort. Voor een groot deel is deze informatie al opgenomen in verslagen. Er moet echter worden voorzien in een koppeling naar een centrale databank, naar een kapstok. Iedereen zou zo weten waar alle informatie over de dossiers te vinden is. Men zou via een enkele consultatie weten welke stappen al zijn genomen en welke documenten er bestaan. Op die manier wordt de link tussen de beleidsvoorbereiding en de -implementatie verder verzekerd.

Aanbeveling 23: de uitbreiding van de interactieve, proactieve databank met inhoudelijke en praktische informatie over alle Europese regelgeving 4.3. AANDACHT VOOR EEN CONTINUE OPVOLGING VAN DE DOSSIERS Zoals gezegd hangen de opeenvolgende fasen van het Europese besluitvormingsproces nauw samen. Een goede beleidsvoorbereiding bevordert een vlotte implementatie en vermijdt ernstige inbreuken; informatie over de voorbereidende onderhandelingen is belangrijk voor de interpretatie van de toe te passen regelgeving en bij de onderhandelingen moet men anticiperen op mogelijke problemen bij de implementatie. Omwille van deze samenhang Marleen Baetens & Peter Bursens

159


pleitten we er in de vorige paragraaf voor om voldoende aandacht te besteden aan elke fase. Hier pleiten we vanuit dezelfde argumenten voor een bron-tot-monding aanpak op het microniveau van dossiers en verantwoordelijke experts. Met het systeem van piloten en officiële vertegenwoordigers heeft men bij milieu voorzien in een gecoördineerde opvolging binnen de voorbereidende fase en de comitologie. Er is een duidelijke verantwoordelijke voor elk dossier die de expertise bundelt en respectievelijk de hele voorbereiding of comitologie opvolgt voor zijn dossier. Naast piloten en officiële vertegenwoordigers,

zijn

er

momenteel

trajectbeheerders

voor

de

omzetting

en

contactpersonen voor de inbreukprocedure. Het pilotensysteem is zondermeer een vooruitgang, maar op een aantal punten kan het systeem verder geoptimaliseerd worden in functie van een meer gecontinueerde opvolging van het beleidsproces. Ten eerste zou een uitbreiding van het pilotensysteem naar de transpositie- en beleidscorrectiefase een meerwaarde betekenen. Zoals eerder werd gesteld, is wenselijk om ook daar één duidelijke verantwoordelijke te hebben die instaat voor coördinatie. Vervolgens zou men één en dezelfde persoon verantwoordelijk kunnen maken voor de hele cyclus. De piloot is dan ook de verantwoordelijke voor de omzetting, de officiële vertegenwoordiger en de centrale contactpersoon van DGJ. Vanuit zijn kennis over het dossier en over de onderhandelingen en vanuit zijn opgebouwde netwerk met andere experts, is hij de aangewezen persoon om ook de latere fasen op te volgen. Het pilotensysteem zou in deze vorm ook binnen de andere departementen kunnen worden ingesteld.

Aanbeveling 24: een uitgebreide vorm van het pilotensysteem, met één verantwoordelijke die de gehele beleidscyclus voor zijn dossier opvolgt, invoeren in de verschillende beleidsdomeinen In zekere zin sluiten deze ideeën aan bij het voornemen van de Vlaamse en Waalse regering om elke administratie te voorzien van een Europese correspondent. Dit plan is op twee punten een aanvulling op het systeem van Europese coördinatoren. Ten eerste zou er een afzonderlijke correspondent zijn voor elke administratie. Ten tweede zouden zijn taken de hele besluitvormingscyclus omvatten en dus niet beperkt blijven tot de opvolging van implementatie. Ondanks het feit dat zo ook één persoon verantwoordelijk wordt gemaakt voor de hele cyclus, verschilt het voornemen op één belangrijk punt van de aanbeveling rond het pilotensysteem: de correspondent zou verantwoordelijk zijn voor alle dossiers binnen zijn administratie, een piloot is dat slechts voor één of enkele dossiers. Hoewel we overtuigd zijn 160



van de meerwaarde van de Europese correspondent als centrale verantwoordelijke, als contactpunt en dispatcher, menen we dat het takenpakket, zoals nu gedefinieerd, bijzonder ruim is en in feite overeenkomt met de taak van een hele afdeling. De vraag is dan ook of het niet wenselijk is om elke administratie te voorzien van een herkenbare Europese afdeling (meer of minder uitgebouwd al naargelang het domein) bestaande uit piloten zoals boven beschreven en een afdelingshoofd dat fungeert als Europese correspondent. Op die manier is er een eindverantwoordelijke per domein die tevens als contactpunt en dispatcher kan fungeren en daarnaast een verantwoordelijke per dossier. Bovendien schept dit mogelijkheden voor een uniforme organisatie van Europese taken over de departementen heen. Een herkenbare

Europese

afdeling

in

elke

administratie

vergemakkelijkt

departementsoverschrijdende en grensoverschrijdende contacten en werkt zo goede coördinatie en proactieve contacten in de hand (cf. infra). Een laatste voordeel betreft de uitbouw van Europese expertise. Uit de analyses bleek dat binnen Europese afdelingen veel meer aandacht kan uitgaan naar de opbouw van Europese expertise dan in de meer technische afdelingen. Hoewel kennis over de Europese besluitvorming ook voor technische experts die meedraaien in het proces van essentieel belang is, is het niet haalbaar om van elke technische expert ook een Europese expert

te

maken.

Selectieve

decentralisatie waarbij een Europese afdeling ondersteuning biedt aan de technische diensten is dan ook een sterk te overwegen alternatief.

Afdelingen als het LBB, HILA, Europa en Milieu, DCE, de dienst Beleidscoördinatie Onderwijs, DRI-F en de cel Internationale Relaties van het Franstalige onderwijsdepartement zijn goede voorbeelden van Europese afdelingen. Een eenvormige benaming en een duidelijke plaatsing in het organigram zou de situatie verder optimaliseren (cf. infra).

Aanbeveling 25: de creatie van een centrale Europese afdeling per administratie die continuïteit kan verzekeren, kan fungeren als aanspreekpunt en als expertisecentrum Ook de sectoriële attachés zouden binnen dit voorstel een plaats kunnen krijgen. Als interface tussen het Europese niveau en de administratie van oorsprong kunnen zij best verbonden zijn aan de eerder bepleite Europese afdeling. Ook zij kunnen immers een belangrijke rol spelen bij de continue beleidsopvolging. Het huidige SA maakt echter onvoldoende gebruik van deze mogelijkheid. De regeling met betrekking tot de samenstelling van de raadsdelegaties wordt niet standaard doorgetrokken naar lagere niveaus zoals het COREPER. Binnen het COREPER is voor bijna alle domeinen de (adjunct-) permanente vertegenwoordiger de woordvoerder. De vraag is of het niet interessanter zou zijn om, weliswaar binnen de Europese beperkingen, de Marleen Baetens & Peter Bursens

161


sectoriële attachés (afhankelijk van het beleidsdomein de federale of een regionale attaché) deze rol te geven. Zij zijn immers van bij het begin nauw betrokken bij de onderhandelingen.

Aanbeveling 26: de regelingen uit het SA met betrekking tot de afvaardiging naar de Raad van Ministers doortrekken naar lagere niveaus zoals het COREPER en de Raadswerkgroepen Een continue opvolging van de beleidsfasen is pas volledig geslaagd wanneer deze wordt omgezet in een continue rapportering. De meerwaarde wordt pas volledig gecreëerd wanneer alle betrokken actoren toegang hebben tot de informatie over het proces. Dit veronderstelt een toegankelijke vorm van verslaggeving. Voor elke vergadering of functie bestaat er momenteel wel een vorm van rapportering. Naast de notulen van DGE en van het sectoriëel overleg, zijn er de fiches van de piloten, de verslagen van de coördinatoren, de kalenderfiches voor de omzetting, enz. De verslaggeving is op zich goed uitgebouwd, maar het resultaat is nogal chaotisch. Ten eerste bestaan de huidige rapporteringsverplichtingen naast elkaar, wat leidt tot dubbel werk en ontevredenheid bij de verantwoordelijke ambtenaren72. Ten tweede bundelt tot dusver geen enkel instrument de informatie per dossier voor de hele beleidscyclus. Dit beperkt de toegankelijkheid en overzichtelijkheid van de informatie. De hernieuwde transpositiedatabank van de FOD Buitenlandse Zaken kan deze problemen gedeeltelijk opvangen. Zoals gezegd zou de databank echter moeten worden aangevuld met inhoudelijke informatie over de omzettingsdossiers en met informatie over andere Europese regelgeving dan richtlijnen. Als eindopmerking geven we mee dat een continue beleidsopvolging pas mogelijk is wanneer voldoende personeel kan worden ingeschakeld bij het proces. Europese afdelingen die onderbemand zijn, kunnen onmogelijk de verwachtingen waarmaken. Bij een gebrek aan tijd en personeel zullen ofwel een aantal dossiers ofwel een aantal beleidsfasen op de achtergrond verdwijnen en dat moet natuurlijk vermeden worden. Dit risico is niet uit de lucht gegrepen. De ambtenaren zien een tekort aan tijd en personeel als één van de belangrijkste oorzaken van problemen bij de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving. We erkennen wel dat het waarschijnlijk ondoenbaar is om elk dossier even nauwgezet op te volgen. Daarom is het

72

Een piloot maakt bijvoorbeeld verslag op van een stuurgroepvergadering en voert vervolgens gelijkaardige informatie in op de dossierfiche. Ten slotte levert hij dezelfde informatie, in opnieuw een andere format, toe aan de Europese coördinator die ze dan weer gebruikt voor het proactieve overleg op DGE.

162



belangrijk om prioritaire dossiers te identificeren zodat er extra aandacht kan worden aan besteed.

De uitbreiding van het personeelskorps is zeker op het Waalse niveau een noodzaak. Op het ogenblik van de interviews waren verschillende plaatsen al lange tijd onbezet. In de Waalse milieuadministratie staat het Comité Stratégique in voor het bepalen van prioriteiten en het toekennen van extra middelen. Binnen CCIM worden aan het begin van elk voorzitterschap prioritaire dossiers vastgelegd en voorgelegd aan de belangengroepen.

Aanbeveling 27: voldoende personeel voorzien voor de opvolging van Europees beleid

Aanbeveling 28: prioritaire dossiers identificeren zodat zeker daar een continue beleidsopvolging gegarandeerd kan worden 4.4. ZICHTBAARHEID, UNIFORMITEIT EN EFFICIËNTIE Uit de analyse van de intradepartementale structuren blijkt dat er grote verschillen bestaan tussen de manieren waarop de administraties structureel met de Europese Unie omgaan. De bestudeerde administraties hebben doorgaans een cel of groep van ambtenaren die zich met Europese dossiers bezighoudt, maar de benaming, de grootte, de situering, de taakomschrijving en de personele bezetting ervan vertoont grote verschillen. Soms gaat het om een echte ‘Europese Afdeling’, bemand met een groot aantal experts, in andere gevallen

Het Vlaamse programma ‘Beter Bestuurlijk Beleid’ voorziet onder andere in de creatie van 13 homogene beleidsdomeinen met telkens dezelfde interne structuur. Dit biedt enorme mogelijkheden voor de creatie van uniforme Europese cellen. Tot dusver wordt echter nog nergens expliciet melding gemaakt van Europese cellen.

gaat het slechts om een tweetal personen die de Europese coördinatie verzorgen, soms worden Europese en internationale dossiers samen behandeld, in andere departementen dan weer gescheiden. Naast de inconsistente benamingen van de ‘Europese cellen’ en hun verschillende personele bezetting, verschilt ook de situering ervan binnen de administratie zeer sterk. Op zich maakt het niet zoveel uit waar de Europese expertise ondergebracht is, zij het dat een plaats binnen een overkoepelende dienst geprefereerd kan worden. Op die manier wordt aangetoond dat de ‘Europese cel’ wel degelijk ter beschikking staat van het gehele departement. Wat echter belangrijker is dan de precieze plaats van een Europese cel, is het bestaan ervan en de consistentie over de departementen heen. Een duidelijke structuur voor Marleen Baetens & Peter Bursens

163


alle Europese expertise binnen en in het extreme geval ook tussen de gemeenschapsgewestelijke en federale administraties kan de contacten tussen de Europese experts doorheen de besluitvormingscyclus enkel ten goede komen. Zeker wanneer het systeem van de pilootdepartementen logisch wordt doorgetrokken, is een duidelijk zichtbare rol van de ‘Europese cellen’ een noodzaak.

Aanbeveling 29: de creatie van uniforme en zichtbare Europese afdelingen per departement Het grote voordeel van de creatie van Europese afdelingen is ongetwijfeld dat er duidelijkheid zal komen over wie welke Europese dossiers waar opvolgt. Nu is overleg en communicatie tussen de verschillende Europese experts van de verschillende administraties en niveaus nog vaak een zaak van informele netwerken en persoonlijke contacten. In de toekomst moet het mogelijk zijn om het netwerk van Europese experts in één databank of organigram onder te brengen (cf. supra). Dit zal niet alleen interne voordelen hebben, maar ook de positie en de aanspreekbaarheid van de gemeenschappen, de gewesten en het federale niveau binnen Europa vergroten. Dit heeft onder andere voordelen op het vlak van proactiviteit. Eerder wezen we al op de voordelen van Europese afdelingen met betrekking tot de ondersteuning van andere afdelingen op het vlak van expertise en met betrekking tot een continue beleidsopvolging. Door de versterking van de Europese cellen binnen de departementen kan ook de coördinerende rol van de regionale administraties voor buitenlands beleid versterkt worden. Zij zullen gemakkelijker het gehele overzicht van de werkzaamheden van de Europese cellen kunnen behouden en de consistentie van de standpunten kunnen verzekeren. Ze kunnen algemeen overleg organiseren tussen de Europese correspondenten of de experts uit de Europese afdelingen en zo bijdragen tot de proactieve bepaling van beleidspunten en aandachtspunten. Vanuit dit overleg kunnen ze contact opnemen

Met de organisatie van VIDEOoverleg biedt de Vlaamse administratie Buitenlands Beleid al een stevige basis voor algemene departementsoverschrijdende coördinatie.

met het politieke niveau, met collega’s uit andere deelstaten, enzovoort. Door de overzichtelijkheid van de structuur wordt duidelijker wie bij het overleg betrokken moet worden en hoe de informatie kan doorstromen.

Aanbeveling 30: de rol van de regionale administraties voor buitenlands beleid uitbreiden

164



4.5. BESLUIT Uit dit rapport blijkt dat er in België binnen de gemeenschappen, de gewesten en het federale niveau heel wat beweegt op het vlak van structurele en culturele Europeanisering. Verschillende nieuwe initiatieven werden opgestart om bij te dragen aan een sterke Belgische participatie aan de Europese besluitvorming. De huidige structurele en culturele ingrepen zijn zeker wenselijk. Verder is het duidelijk dat men zich op de verschillende niveaus meer en meer bewust is geworden van de impact van het Europese bestuursniveau op de binnenlandse situatie. Het besef groeit ook dat het belangrijk is om optimaal in te spelen op de Europese mogelijkheden en om te anticiperen op beperkingen. We menen dat we in de toekomst dan ook een verdere uitbouw van het systeem van participatie mogen verwachten. Op basis van een analyse van de huidige structuren en van de opmerkingen van de respondenten formuleerden we aan het einde van dit rapport een aantal aanbevelingen met betrekking tot de continue opvolging van het Europese beleidsproces en de zichtbaarheid en uniformiteit van de structuren. We vulden structurele veranderingspistes aan met culturele aandachtspunten zoals de ontwikkeling van Europese expertise en van een Europese reflex. Evoluties in de binnenlandse en Europese context veronderstellen echter blijvende aandacht voor en evaluatie van de Belgische participatie aan het Europese besluitvormingsproces. De huidige initiatieven en het groeiende Europese bewustzijn vormen een belangrijke basis om in de toekomst de upload van Belgische beleidspreferenties en de download van Europese regelgeving met succes verder te optimaliseren.


165


5. BIBLIOGRAFIE - (2004). Europese Coördinatoren. Omzetting en toepassing Europees Recht. Administratie Landbouw en Visserij (2004). Persbericht 6 juli 2004. Interim-structuur Vlaamse landbouwadministratie. http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/landbouw/nieuws/04/0707.html AMINAL (-). De Vlaamse coördinatie: VOIM. http://www.mina.be/front.cgi?s_id=226. AMINAL (-). Onze structuur en afdelingen. http://www.mina.be/structuur.html. Bache, I. en Marshall, A. (2004). "Europeanisation and Domestic Change: A Governance Approach to Institutional Adaptation in Britain." Queen's Papers on Europeanisation(5): 17. Baetens, M. en Bursens, P. (2005). Europeanisering van Vlaamse ambtenaren, kabinetards en politici: opinie, expertise en aandacht. Antwerpen: SBOV. 84 p. Baetens, M., Bursens, P. et al. (2005). Belgian participation in the European decision making process. The impact of cultural aspects of Europeanisation on the success of coordination in a federal country. Paper presented at the EUSA 9th Biennial Conference, Austin, 31 maart-2 april 2005. Barents, R. en Brinkhorst, L.J. (1999). Grondlijnen van Europees Recht. Deventer: Kluwer. 652 p. Beyers, J. en Trondal, J. (2004). "How Nation States 'Hit' Europe: Ambiguity and Representation in the European Union." West European Politics 27(5): 919-942. Beyers, J., Delreux, T., et al. (2004). "The Europeanisation of Intergovernmental Cooperation and Conflict Resolution in Belgium: The Case of Agriculture." Perspectives on Euorpean Politics and Society 5(1): 103-134.

166


Bibliografie

Beyers, J., Kerremans, B. en Bursens, P. (2001). Belgium, The Netherlands and Luxembourg. Diversity among the Benelux Countries. In: E. E.Zeff en E.B. Pirro (Eds.), The European Union and the Member States. Cooperation, Coordination and Compromise. Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc. pp.59-88. Bijzondere wet houdende overdracht van diverse bevoegdheden aan de gewesten en de gemeenschappen. 13 juli 2001 – Publicatie: 2001-08-03. Börzel, T. (2002). "Pace-Setting, Foot-Dragging and Fence-Sitting: Member State responses to Europeanization." Journal of Common Market Studies 40(2): 193-214. Börzel, T. (2002). States and Regions in the European Union. Institutional Adaptation in Germany and Spain. Cambridge: Cambridge University Press. Börzel, T., A. (2003). "Shaping and Taking EU Policies: Member State Responses to Europeanization." Queen's Papers on Europeanisation (2): 15. Börzel, T., A. en Risse, T. (2003). Conceptualizing the Domestic Impact of Europe. In: K. Featherstone en C. Radaelli (Eds.), The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press, pp. 57-80. Bourgeois, G. (2004). Beleidsnota 2004-2009. Buitenlands Beleid en Internationale Samenwerking. 38 p. Buller, J. en Gamble, A. (2002). Conceptualising Europeanisation. ESRC/UACES Series of Seminars on The Europeanisation of Britisch Politics and Policy Making, University of Sheffield. Bulmer, S., Lequesne, Ch. (2005). The European Union and its Member States: An Overview. In: S. Bulmer en Ch. Lequesne (Eds.), The Member States of the European Union. Oxford: Oxford University Press. Burch, M. en Gomez, R. (2003). Europeanization and the English Regions. ESRC Seminar on Europeanization, University of Sheffield.


167


Bursens, P. (1999). "De Belgische publieke opinie en de Europese Unie. Volgt de bevolking haar eurofiele opinieleiders? " Samenleving en Politiek 6 (4): 3-11. Bursens, P. (2002). "Why Denmark and Belgium Have Different Implementation Records. On Transposition Laggards and Leaders in the EU." Scandinavian Political Studies 25(2): 173195. Bursens, P., Helsen, S. en Van Reybroeck, E. (2003). "De geringe Europeanisering van de Vlaamse politieke elites." Oikos (24): 47-61. Checkel, J. (1998). "Norms, Institutions and National Identity in Contemporary Europe." Arena Working Papers 16: 48. Checkel, J., T. (1999). "International institutions and socialization." Arena Working Papers 5: 46. Clément, J., d’ Hondt, H., van Crombugge, J. en Vanderveeren, C. (1993). Het SintMichielsakkoord en zijn achtergronden. Antwerpen: Maklu. 166 p. Dierickx, G., Bursens, P. en Helsen, S. (2001). How to explain the Belgian Integration Paradox? Institutional and cultural explanations for the failing transposition of European directives in Belgium. Antwerpen: UA, Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen. 161 p. Dierickx, G., Bursens, P. en Helsen, S. (2003). Omzetting, toepassing en toepassingscontrole van het Europees beleid in België. Naar een structurele toepassing van de wijze waarop België zijn Europese verplichtingen nakomt. Gent: Academia Press, 315 p. Dyson, K. en Goetz, K.H., (2003). Living with Europe: power, constraint and contestation. In: K. Dyson & K.H. Goetz (Eds.), Germany, Europe and the politics of constraint. Oxford: Oxford University Press, pp. 3-36. Dyson, K., Goetz, K.H., Eds. (2003). Germany, Europe and the Politics of Constraint. Oxford, Oxford University Press.

168


Bibliografie

Egeberg, M. (1999). "Transcending Intergovernmentalism? Identity and Role Perceptions of national officials in EU decision-making." Journal of European Public Policy 6(3): 456-474. Europese Commissie (2004). Eurobarometer 62. Public Opinion in the European Union. First Results. http://europa.eu.int/comm/public_opinion/archives/eb/eb62/eb62first_en.pdf. Featherstone, K. (2003). Introduction: in the name of Europe. In: K. Featherstone en C.M. Radaelli (Eds.), The politics of Europeanisation. Oxford: Oxford University Press. pp. 3-26. Featherstone, K., Radaelli, C., Eds. (2003). The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford UP. Federale

overheidsdienst

voor

Ontwikkelingssamenwerking

Buitenlandse (2004).

Zaken,

Buitenlandse

Handel

Activiteitenverslag

en 2004.

http://www.diplomatie.be/nl/pdf/Activity%20report/2004/ACTIVITEITENVERSLAG.pdf. Franck, C., Leclercq, H. en Vandevievere, C. (2003). Belgium: Europeanisation and Belgian federalism. In: W. Wessels, A. Maurer & J. Mittag (Eds.), Fifteen into one? The European Union and its member states. Manchester: Manchester University Press. pp. 69-91. Geeraerts, K., Bursens, P. en Leroy, P. (2003). Vlaams milieubeleid steekt de grenzen over. De Vlaamse betrokkenheid bij de totstandkoming van Europees en multilateraal milieubeleid. Antwerpen: SMBW.122 p. Goetz, K. H., Hix, S., Ed. (2001). Europeanised Poitics? European Integration and National Political Systems. London: Cass. Gouvernement wallon (2004). Declaration de la politique régionale (2004-2009). http://gov.wallonie.be/code/fr/d_claration_de_politique_r_gionale._8729079.pdf Héritier, A., Kerwer, D. et al. (2001). Differential Europe. The European Union Impact on national policy making. Lanham: Rowman and Littlefield. 342 p.


169


Héritier, A. en Knill, C. (2001). Differential Responses to European Policies: A Comparison. In: A. Héritier, D. Kerwer et al. (Eds), Differential Europe. Oxford: Rowman and Littlefield Publishers. pp. 257-294. Hix, S. (1999). The Political system of the European Union. New York: St. Martin’s Press. 427 p. Howell, K. (2004). "Developing Conceptualisations of Europeanization: Synthesising Methodological Approaches." Queen's Papers on Europeanisation (3): 13. Huishoudelijk reglement van het Coördinatie-Comité Internationaal Milieubeleid (CCIM). Jans, M.T. en Tombeur, H. (-). Living apart together - Samen en toch apart. De intergouvernementele samenwerking in het federale België op het gebied van milieu en economie. http://users.pandora.be/tombeur/htned/lat3.htm. Kassim, H. (2001). The National Coordination of EU-policy. The European Level. Oxford: Oxford University Press. 360 p. Kassim, H. (2003). Meeting the Demands of EU Membership: The Europeanization of National Administrative Systems. In: K. Featherstone & C.M. Radaelli (Eds.), The Politics of Europeanization. Oxford: Oxford University Press. pp. 83-111. Kassim, H., Peters, G., et al., Eds. (2000). The National Coordination of EU Policy. The Domestic Level. Oxford: Oxford University Press. Kerremans, B. en Beyers, J. (1995). “De plaats van de federale overheid, de gemeenschappen en de gewesten in de Europese Unie: Consequenties van de staatshervorming en de wijziging van artikel 146 EU.” Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht 50 (11): 647657. Kerremans, B. en Beyers, J. (1998). Belgium: The Dilemma between Cohesion and Autonomy. In: K. Hanf & Soetendorp, R.B. (Eds.), Adapting to European Integration: Small States and the European Union. Harlow: Longman. pp.14-35.

170


Bibliografie

Knill, C. (2001). The Europeanisation of national administrations. Patterns of institutional change and persistence. Cambridge: Cambridge University Press. Kovziridze, T., (2002). “Europeanization of federal institutional relationships in Belgium, Germany and Austria.” Regional and Federal Studies 12 (3): 128-155. Lejeune, Y., Cornelis, B., et al. (2003). Databank Trajectbeheer Europese Regelgeving. DWTC Rapport Agora Programma. Lewis, J. (2001). Diplomacy in Europe's Polity: Socialization and the EU Permanent Representatives. IDNET second project workshop "International Institutions and Socialization in the New Europe", European University Institute, Florence. Maurer, A., Mittag, J., et al. (2003). National Systems' Adaptation to the EU System: Trends, Offers and Constraints. In: B. Kohler-Koch (Ed.), Linking EU and National Governance. Oxford: Oxford University Press. pp. 53-81. Moerenhout, R. (1996). “De samenwerking tussen de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten – recente ontwikkelingen.” Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen en Publiek Recht. 51 (5): 271-282. Nomden, K. en Schout, A. (2000). "De Europese Unie en de nationale overheid: de Europeanisering van Nederland." PSW-papers (5): 34. Nugent, N. (2003). The Government and Politics of the European Union. New York: Palgrave. Pappas, S., A. (Ed.) (1995). National Administrative Procedures for the Preparation and Implementation of Community Decisions. Maastricht: European Institute of Public Administration. Radaelli, C., M. (2000). "Whither Europeanization? concept stretching and substantive change." European Integration Online Papers 4(8): 24.


171


Roller, E. (2000). The europeanisation of sub-national politics: institutional change in Andalucia and Catalonia. Paper presented at the ‘UACES 30th Annual Conference’, Budapest, 6 tot 8 april 2000. 23 p. Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten, met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie. 8 maart 1994. Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot het internationaal milieubeleid. 5 april 1995. Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten tot wijziging van het samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 tussen de Federale Staat, de Gemeenschappen en de Gewesten met betrekking tot de vertegenwoordiging van het Koninkrijk België in de Ministerraad van de Europese Unie. 13 februari 2003. Samenwerkingsakkoord tussen de Federale Staat, het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot de uitoefening van de geregionaliseerde bevoegdheden op het gebied van Landbouw en Visserij. 18 juni 2003. Samenwerkingsakkoord tussen het Vlaamse Gewest, het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest met betrekking tot de uitoefening van de geregionaliseerde bevoegdheden op het gebied van Landbouw en Visserij. 30 maart 2004. Schout, A. (1999). Internal Management of External Relations. Maastricht: European Institute for Public Administration. Smith, J. (2001). "Cultural aspects of Europeanization: the case of the Scottish Office." Public Administration 79(1): 147-165. Soetens, C. (2003). “De Interministeriële Economische Commissie (IEC), een waardevol coördinatie-instrument.” Informatienota. 4 p.

172


Bibliografie

Trondal, J. (2004). "Re-socializing Civil Servants: The Transpormative Powers of EU Institutions." Acta Politica 39: 4-30. Vademecum (2003) – Onderhandelingen in comitologie comités en de rol van de officiële vertegenwoordiger en de experten. Vademecum (2004) - Onderhandelingen van Europese en multilaterale leefmilieudossiers en de rol van de piloten en de experten. Van Eylen, L. (2004). Rol van het Vlaamse Gewest met betrekking tot Europees Milieubeleid. Presentatie op de MINA-Raad. Van Reybroeck, E. en Bursens, P. (2003). Europeanisering van Vlaanderen: een doorlichting van de bestuurlijke structuren. Antwerpen: SBOV. 92 p. Vink, M. (2003). "What is Europeanisation? And Other Questions on a New Research Agenda." European Political Science 3(1): 63-74. Vlaamse Overheid (2004a). Vlaanderen en de Europese Unie. Proactief Vlaams EU-Beleid. http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaanderenint/europeseunie/proactief.jsp Vlaamse Overheid (2004b). Regering houdt de Vlaamse vinger aan de Europese pols. Persmededeling 24 september 2004. Vlaamse Overheid (2005). Vlaamse Regering in kort bestek. Persmededeling 8 april 2005. Vlaamse

Regering

(2004).

verantwoordelijkheid

Regereerakkoord

2004-2009.

Vertrouwen

geven, nemen.

http://docs.vlaanderen.be/channels/hoofdmenu/vlaamseoverheid/vlaamsregeerakkoord2004.p df. Weiler, J.H.H. en Kocjan, M. (2003). The Law of the European Union. The European Community System: Comitology. http://www.jeanmonnetprogram.org/eu/PDF-files/UNIT13-2003.pdf. 50 p.


173


Wright, V. (1996). The national co-ordination of European policy-making: Negotiating the quagmire. In: J. Richardson (Ed.), European Union. Power and policy-making. London: Routledge. pp. 148-169. Gouvernement wallon (2004). Declaration de la politique régionale (2004-2009). http://gov.wallonie.be/code/fr/d_claration_de_politique_r_gionale._8729079.pdf

174


Bijlagen

6. BIJLAGEN 6.1. RESPONDENTEN KWALITATIEVE INTERVIEWS Van de personen uit onderstaande lijst werden kwalitatieve interviews afgenomen die dienden als basis voor de analyse van de regionale en federale bestuursstructuren. De eerste interviews vonden in het voorjaar van 2003 plaats in Vlaanderen. In 2004 interviewden we sleutelfiguren op Waals, Franstalig en federaal niveau. We ontmoetten ook opnieuw een aantal Vlaamse personen om onze bevindingen te actualiseren. Vlaanderen • • • • • • •

Afdelingshoofd Europa en Milieu Afdelingshoofd Buitenlands Beleid binnen Europa Een Adjunct van de Directeur van de Administratie Land- en Tuinbouw, Cel Buitenlands Beleid Een Adjunct van de Directeur van het departement Onderwijs, Directoraat-Generaal Hoger Onderwijs Vlaamse Europese coördinator Vlaamse milieuattaché op de Permanente Vertegenwoordiging Vlaamse landbouwattaché op de Permanente Vertegenwoordiging

Waalse Gewest • • • • • • • • • •

Directeur van de Waalse cel van het Landbouwbureau Directrice van de direction de la Politique Agricole Européenne et Internationale Directrice ad interim van de direction de la Politique Agricole Régionale Directeur ad interim van de direction de la Qualité des Produits Chef du pupitre van de service Intégration Européenne (CGRI-DRI) Ambtenaren van de cel Coordination Internationale et Fédérale van de direction de la Coordination de l’Environnement Waalse / Franstalige Europese coördinator Waalse milieuattaché op de Permanente Vertegenwoordiging Attaché agriculture op het kabinet van minister Happart Attaché relations internationales op het kabinet van minister Van Cauwenberghe

Franse Gemeenschap • • •

Een ambtenaar van de Cel Relations Internationales van de administration générale de l'Enseignement et de la Recherche Scientifique Directeur van de direction des Relations Internationales van het Ministère de la Communauté française Attaché van de Franse Gemeenschap op de Permanente Vertegenwoordiging


175


• • •

Franstalig onderwijsattaché op de Permanente Vertegenwoordiging Attaché Europe et relations extérieures kabinet van minister Dupuis Attaché relations internationales op het kabinet van minister Hasquin

Brusselse Hoofdstedelijke Gewest •

De attachés van het Vertegenwoordiging

Brusselse

Hoofdstedelijke

Gewest

op

de

Permanente

Federaal niveau • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •

176

Directeur-generaal van DG Leefmilieu Afdelingshoofd van de afdeling Klimaatverandering van DG Leefmilieu Een ambtenaar van de afdeling Klimaatverandering van DG Leefmilieu Een ambtenaar van de cel Mariene Milieu van DG Leefmilieu Een ambtenaar van de afdeling Productbeleid van DG Leefmilieu Een ambtenaar van de dienst Risicobeheersing van DG Leefmilieu Een ambtenaar van de afdeling Transport en Milieu van DG Leefmilieu Een Europese coördinator van de FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu Directeur van de dienst Financiering van het Landbouwbeleid Ingenieur van de dienst Financiering van het Landbouwbeleid Directeur-generaal van DGE-E4 Ingenieur van DGE-E4 Diplomaat van DGJ-J2.2 Diplomaat van DGJ- J2.1 Diplomaat van DGE-E2 Diplomaat van DGE Voormalig Antici van de Belgische Permanent Vertegenwoordiger, FOD Buitenlandse Zaken Medewerker van minister Van den Bossche, beleidscel leefmilieu Attaché op het kabinet van Minister Neyts Adviseur gemeenschappelijk landbouwbeleid op het kabinet van Minister Neyts Medewerker van staatssecretaris Ries voor Europese Zaken Mederwerker van minister Tobback, beleidcel Internationaal Milieubeleid Afdelingsverantwoordelijke Landbouw van het kabinet van minister Laruelle


Bijlagen

6.2. SURVEY 6.2.1. Methodologie Dit rapport is voor een groot deel gebaseerd op bevindingen uit een grootschalige survey bij ambtenaren, kabinetsleden en parlementsleden op Vlaams, Waals, Franstalig en federaal niveau binnen de domeinen landbouw, leefmilieu, onderwijs en buitenlandse zaken. In Vlaanderen vond het veldwerk plaats tussen oktober 2003 en maart 2004, in het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschap tussen april en juli 2004 en op het federale niveau tussen juli en december 2004. Binnen de Vlaamse en Waalse/Franstalige administraties en kabinetten werd er gestreefd naar een bevraging van alle personen die binnen de geselecteerde beleidsdomeinen betrokken zijn bij Europees beleid. Dit wil zeggen dat we alle personen interviewden die regelmatig deelnemen aan vergaderingen over Europese dossiers op regionaal, interregionaal, interfederaal of Europees niveau. Bijkomend interviewden we ook de personen die geen vergaderingen bijwonen, maar wel Europese dossiers behartigen. Op parlementair niveau wilden we alle parlementsleden uit de commissies bevoegd voor landbouw, leefmilieu, onderwijs en buitenlandse zaken interviewen. Ten gevolge van de nakende verkiezingen en het daarmee gepaard gaande tijdsgebrek van de parlementsleden, bleek het echter zeer moeilijk om de volledige groep te bereiken. De bereidheid om mee te werken aan het onderzoek lag bij hen veel lager dan bij de andere respondenten73. Er werd daarom beslist om te streven naar minstens één respondent per fractie binnen elke parlementaire commissie. Bij voorkeur was deze persoon binnen de betreffende commissie de verantwoordelijke van zijn fractie voor Europese dossiers. Ook deze beperktere ambitie bleek in de praktijk niet altijd haalbaar. Het gevolg is dat we de resultaten betreffende de parlementairen omzichtig moeten interpreteren. Op het federale niveau diende de survey als leidraad voor meer kwalitatieve interviews. Daarom stapten we hier af van de idee van een bevraging van de gehele populatie, maar 73

Noch bij de kabinetten noch bij de departementen kregen we te maken met een reële non-respons. Als er personen werden geschrapt, was dit omdat ze van functie waren veranderd of langdurig afwezig waren. Bij de parlementairen was de situatie geheel anders: in Vlaanderen werden er 39 personen geselecteerd en per mail gecontacteerd. Vervolgens werd getracht hen telefonisch te bereiken. Van de 39 parlementairen, konden we uiteindelijk 22 personen interviewen. In het andere landsgedeelte gingen we veel pragmatischer te werk. Alle


177


streefden we ernaar om binnen alle relevante diensten en kabinetten sleutelpersonen te interviewen. Doorgaans werd vertrokken van een diensthoofd of directeur die ons vervolgens doorverwees naar andere diensten of experts. Federale parlementsleden werden niet gecontacteerd. De vragenlijst verschilde weinig voor de drie respondentengroepen. Er werd gepeild naar de aandacht voor de EU en naar de Europese kennis binnen de administraties, de kabinetten en de parlementen; naar de persoonlijke opinies van de respondenten over de EU en naar de manier waarop men zich binnen België organiseert in relatie tot de Europese instellingen. Tot slot peilden we naar de formele en informele contacten van de respondenten in functie van Europese dossiers. Alleen aan de parlementairen stelden we geen vragen over hun formele contacten of participatie aan vergaderingen. Alle respondenten werden persoonlijk geïnterviewd. Nadelig aan deze methode is haar tijdrovende en arbeidsintensieve karakter. In het beste geval konden er drie personen worden geïnterviewd per dag, ook het contacteren van de respondenten nam veel tijd in beslag. De voordelen van face to face interviews zijn echter minstens even groot en deden ons besluiten toch deze methode te gebruiken. Ten eerste ligt de responsgraad bij face to face interviews aanzienlijk hoger dan bij schriftelijke surveys. Ten tweede levert dit type interviews bijkomend kwalitatief materiaal op dat gebruikt kan worden bij de interpretatie van de kwantitatieve gegevens. In totaal werden er 217 interviews afgenomen. In tabel 37 staat het aantal respondenten vermeld per bestuursniveau, beleidsdomein en type actor. Tabel 38 geeft een overzicht van de departementen en diensten waarbinnen respondenten werden geïnterviewd.

respondenten werden aangeschreven. Vervolgens werd getracht om telefonisch afspraken te maken. Van zodra we per commissie één respondent van elke fractie geïnterviewd hadden, werden de anderen niet meer opgebeld.

178


Bijlagen

Tabel 37: Aantal respondenten per bestuursniveau, beleidsdomein en type actor Buitenlandse Landbouw Milieu Onderwijs Zaken

Vlaanderen

Wallonië

Federaal niveau

Totaal

Administratie

5

36

51

6

98

Kabinet

1

2

1

1

5

Parlement

6

5

6

5

22

Totaal

12

43

57

12

124

Administratie

6

26

24

4

61

Kabinet

2

1

1

4

Parlement

6

4

Totaal

14

31

24

4

74

Administratie

6

2

8

/

15

Kabinet

1

1

1

/

3

Parlement

/

/

/

/

/

Totaal

6

3

9

/

18


10

179


Tabel 38: Departementen en diensten waarbinnen ambtenaren werden geïnterviewd Vlaanderen Waalse Gewest/Franse Federaal niveau Gemeenschap Buitenlandse aBB, afdeling Buitenlands CGRI-DRI DGE Zaken Beleid binnen Europa PV PV DGJ Onderwijs

Landbouw

direction des relations internationales du MCF cellule relations internationales service générale de l'enseignement universitaire et de la recherche scientifique

ECO-groep

LBB

LBB (D12)

AKL

D11

ALT

D13

ALB

IG2

Dienst Zeevisserij

D32

PV

dienst Financiering van het Landbouwbeleid

HILA ALP CLO Milieu

AMINABEL

DCE

afdeling Europa en Milieu

DNF

afdeling Bos en Groen

DPA

DSC afdeling Klimaatsverandering cel Mariene Milieu

afdeling Land afdeling Milieuvergunningen afdeling Natuur

OWD

dienst Risicobeheersing

Eau

dienst Productnormen

afdeling Water OVAM VLM VMM

180


Bijlagen

6.2.2. Vragenlijst De vragenlijst verschilt weinig voor de drie respondentengroepen. Daarom werd enkel de meest uitgebreide versie, die voor de ambtenaren, opgenomen in de bijlage. De andere vragenlijsten kunnen bekomen worden bij de auteurs van dit rapport. In de vragenlijst peilen we naar de Europese reflex en kennis binnen de administraties, de kabinetten en de parlementen; naar de persoonlijke opinies van de respondenten over de EU en de manier waarop men zich in België organiseert in relatie tot deze instelling. Tot slot peilen we naar de formele en informele contacten van de respondenten in functie van Europese dossiers. Dit laatste aspect komt niet aan bod tijdens de interviews met de parlementairen.


181


VRAGENLIJST AMBTENAREN EXEMPLAAR INTERVIEWER

Dit interview vindt plaats in het kader van het onderzoek naar de Europeanisering van Vlaanderen binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Eén deel van het onderzoek heeft tot doel om de Europeanisering van de bestuurlijke cultuur en mentaliteit in kaart te brengen. Daarvoor maken we gebruik van een grootschalige survey met face-to-face interviews in een selectie van 4 administraties (Buitenlands Beleid, Landbouw, Leefmilieu en Onderwijs) en de bijbehorende kabinetten en Commissies van de parlementen.

Wij appreciëren dat u de tijd neemt om aan dit interview mee te werken. Wij benadrukken dat de gegevens uit dit onderzoek strikt vertrouwelijk behandeld worden. Individuele antwoordformulieren worden enkel door medewerkers van de Universiteit Antwerpen gezien en worden in geen geval doorgegeven aan medewerkers of leidinggevenden van uw FOD of departement.

Het is belangrijk te weten dat deze vragenlijst peilt naar uw persoonlijke mening over, ervaringen met of beoordeling van bepaalde items. Gelieve een zo eerlijk en waarheidsgetrouw mogelijk antwoord te geven en het antwoord dat uw opinie het best verwoordt mee te delen aan de interviewer (ster).

In dit interview vragen we u eerst naar een aantal demografische kenmerken en de aard en de frequentie van uw contacten met het Europese niveau, om daarna over te gaan naar de verschillende vragen over ‘Europeanisering’. In de eerste plaats komt de Europeanisering van uw FOD / departement aan bod, daarna wordt aan de hand van een aantal stellingen gepeild naar uw mening over de Europeanisering van Vlaanderen / België en uw opinies over de EU in het algemeen.

De meeste vragen zijn gesloten vragen, waarbij de interviewer(ster) u een vraag met een aantal mogelijke antwoordcategorieën zal voorlezen of voorleggen op een fiche. Het werken met gesloten vragen biedt voor de onderzoekers het voordeel dat zij achteraf makkelijker te verwerken zijn. Naast de gesloten vragen worden u ook een aantal stellingen voorgelegd, waarover u uw mening dient te geven. Deze batterijen van vragen zullen u worden voorgelegd in een aantal fiches, waarop u het antwoord van uw keuze dient aan te geven. Op het einde van het interview krijgt u tenslotte de kans om een aantal opmerkingen over het onderzoek en het interview te formuleren.

182


Bijlagen

Deel I: Demografische gegevens

1. Wat is uw hoogst behaalde diploma? ☐ Hoger middelbaar onderwijs ☐ Hoger niet-universitair onderwijs ☐ Universitair onderwijs ☐ Universitaire specialisatie ☐ Doctor

2. In welke richting(en) behaalde u een diploma? [meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Rechten / Juridische sector ☐ Economie / Handelswetenschappen ☐ Politieke en Sociale Wetenschappen / Communicatiewetenschappen ☐ Letteren en Wijsbegeerte ☐ Vertaler – Tolk ☐ Pedagogie – Psychologie ☐ Geschiedenis ☐ Onderwijsopleiding / Regentaat ☐ Landbouwingenieur / Landbouwkunde ☐ Technisch ingenieur ☐ Exacte Wetenschappen / Wiskunde / Fysica ☐ Geneeskunde / Farmacie / Biomedische Wetenschappen ☐ Diergeneeskunde ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

3. In welk jaar behaalde u uw laatste diploma? 19……….. 200………

4. Hebt u ooit in het buitenland gestudeerd? ☐ Ja ☐ Neen


183


5. Kan u een nauwkeurige beschrijving geven van uw beroepsloopbaan tot nu toe? [vragen naar plaats van tewerkstelling, functie(s), hoe lang uitgeoefend, ev. sprongen tussen kabinet en administratie, detacheringen,…] …………………………………………………………………………………………………………… …………………………………………………………………………………………………………… ……………………………………………………………………………

6. Bent u: ☐ Contractueel (bepaalde duur) ☐ Contractueel (onbepaalde duur) ☐ Ambtenaar (statutair) ☐ Stagiair

7. Werkt u: ☐ Voltijds ☐ Deeltijds

Indien deeltijds, hoeveel percent? …………………………………………………………………………………………………

184


Bijlagen

8. Waarom koos u voor een baan in de administratie? [meerdere antwoorden mogelijk] [TOON FICHE 1] ☐ Persoonlijke interesse ☐ Intellectueel boeiend ☐ Roeping ☐ Sociale contacten ☐ Werkzekerheid en vast inkomen ☐ Politiek belang ☐ Lag in het verlengde van mijn opleiding ☐ Flexibele werkomgeving ☐ Dienstverlening ligt in de aard van mijn persoonlijkheid ☐ Toeval ☐ Geen alternatief ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

9. Waarom kreeg u uw Europese taken toegewezen? [meerdere antwoorden mogelijk] [TOON FICHE 1] ☐ Persoonlijke interesse ☐ Lag in het verlengde van mijn opleiding ☐ Lag in het verlengde van / behoort bij mijn jobinhoud ☐ Na het slagen voor een intern examen ☐ Roeping ☐ Toeval ☐ Beschikbaarheid ☐ Ervaring ☐ Geen alternatief ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………


185


Deel II: Contacten met EU-materie op intern en Europees niveau

In dit deel van de vragenlijst is het de bedoeling dat u volgens uw persoonlijk aanvoelen een antwoord geeft over hoe vaak u te maken krijgt met Europese materie. Onder Europese materie verstaan we die taken die op één of andere manier raken aan Europees beleid: bijwonen van Europese beleidsvoorbereidende vergaderingen, voorbereiding van het Belgische standpunt en contacten met andere FOD’s / departementen of kabinetten, bijwonen van werkgroepen van de Raad, de omzettingen van richtlijnen, het opvolgen van inbreukprocedures,… 10. Hoe vaak krijgt u in uw beroepsbezigheden te maken met Europese materie? ☐ Dagelijks ☐ Wekelijks ☐ Maandelijks ☐ Enkele malen per jaar

11. Hoeveel procent van uw opdracht is officieel toegewezen aan Europese materie? Gelieve een cijfer te geven tussen 0 en 100. …………………………………………………………………………………………………

12. Hoeveel procent van uw tijd besteedt u in werkelijkheid aan Europese zaken? Gelieve een cijfer te geven tussen 0 en 100. …………………………………………………………………………………………………

186


Bijlagen

In de volgende vragen is het de bedoeling in kaart te brengen op welk niveau en op welk moment van de besluitvormingscyclus u te maken krijgt met Europese materie. Krijgt u te maken met de intern Belgische of Vlaamse standpuntbepaling in Europese dossiers of met de omzetting of toepassing van Europese regelgeving in België / Vlaanderen of woont u vergaderingen op het Europese niveau bij waar u het Belgische / Vlaamse standpunt verdedigt? Om het u makkelijk te maken, dient u alleen die vragen te beantwoorden die betrekking hebben op uw eigen activiteiten. Kan u daarom in onderstaand schema aangeven met welke aspecten van de besluitvormingscyclus u te maken krijgt? Afhankelijk van uw antwoord en van het feit of u met Europese dossiers op interne dan wel op Europese fora te maken krijgt, zullen u een aantal vragen gesteld worden over de frequentie van vergaderen en de manier waarop u uw rol in de vergaderingen percipieert. De antwoordcategorieën voor de verschillende vragen vindt u terug op een fiche.

TOON RESPONDENT SCHEMA BESLUITVORMINGSCYCLUS EN LAAT HEM / HAAR AANDUIDEN WAAR HIJ / ZIJ BETROKKEN IS

13. Krijgt u te maken met Europa en Europese dossiers op ☐ Interne Belgische / Vlaamse fora [antwoord vraag 14 t.e.m. 20] ☐ Europese fora [antwoord vraag 21 t.e.m. 25] ☐ Allebei [antwoord vraag 14 t.e.m. 25]

[VOOR AL DE VOLGENDE VRAGEN: FICHE 2 MET ANTWOORDCATEGORIEËN]

INTERN

14. Hoe vaak woont u vergaderingen op regionaal niveau bij voor de SECTORIELE coördinatie van het Vlaamse / Waalse standpunt m.b.t. Europese materies? [VOIM, Europese Coördinatie Onderwijs, …] ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit Marleen Baetens & Peter Bursens

187


Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert ☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister ☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

15. Hoe vaak woont u vergaderingen op regionaal niveau bij voor de ALGEMENE coördinatie van het Vlaamse / Waalse standpunt m.b.t. Europese materies? [bv. coördinatie op ABB, op de PV] ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert ☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister ☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België

188


Bijlagen

☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

16. Hoe vaak woont u vergaderingen op het federale niveau voor de SECTORIELE coördinatie van het Belgische standpunt t.a.v. Europese materies bij? [CCIM, vergaderingen met pilootdepartementen, permanente werkgroepen, IKW’s,…] ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………


17. Hoe vaak woont u vergaderingen op het federale niveau voor de ALGEMENE coördinatie van het Belgische standpunt t.a.v. Europese materies bij? [P11, coördinatie op de PV, ICBB,…] ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden


189


☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………


18. Hoe vaak krijgt u te maken met de omzetting van Europese regelgeving in federale of regionale wetgeving? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert ☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister 190


Bijlagen

☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

19. Hoe vaak krijgt u te maken met praktische toepassing en controle van Europese regelgeving? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………


20. Hoe vaak krijgt u te maken met inbreukdossiers / contentieux [administratieve en juridische fase] ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden


191


☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert ☐ Verdediger van de belangen van een externe groepering ☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister ☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

EUROPEES

21. Hoe vaak woont u expertcomités van de Europese Commissie bij? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert

192


Bijlagen

☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister ☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

22. Hoe vaak woont u werkgroepen van de Raad bij? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………


23. Hoe vaak woont u COREPER-vergaderingen / en of gelijkwaardige organen bij? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand


193


☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………


24. Hoe vaak woont u Europese Ministerraden bij? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

En sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………

In welke hoedanigheid? Hoe percipieert u uw rol? [Meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Onafhankelijk expert ☐ Verdediger van de belangen van mijn FOD / departement ☐ Verdediger van de belangen van mijn minister 194


Bijlagen

☐ Verdediger van de belangen van mijn regio ☐ Verdediger van de belangen van België ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………

25. Hoe vaak woont u uitvoerende comités van de Commissie bij? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Sinds hoe lang al? …………………………………………………………………………………………………



195


INFORMEEL [TOON FICHE 3]

Nadat de formele contacten in het kader de Europese besluitvormingscyclus in kaart werden gebracht, zouden we ook graag van u weten of u ook informele contacten onderhoudt m.b.t. Europese dossiers. Onder informele contacten verstaan we : niet strikt noodzakelijk in het kader van de besluitvormingsprocedure, gebaseerd op persoonlijke contacten en initiatief, bv. een telefoontje, een e-mail, een lunchafspraak,… . Waar de vragen hierboven gerangschikt waren volgens de fasen van de besluitvorming, zijn de vragen hier gerangschikt volgens dienst. Graag willen we van u weten wat de frequentie is van de contacten, met wie u vooral contact heeft, op wiens initiatief en in welke fase van de besluitvormingscyclus deze contacten plaatsvinden. Om op deze vragen te antwoorden, zal u een fiche worden gegeven met daarop alle mogelijke antwoordcategorieën.

26. Hebt u informele contacten over Europese dossiers ☐ Met Belgische / Vlaamse diensten – in het kader van interne coördinatie, implementatie, toepassing of inbreukprocedures [antwoord vraag 27 t.e.m. 33] ☐ Met Europese diensten – in het kader van Europese vergaderingen [antwoord vraag 34 t.e.m. 36]

INTERNE INFORMELE CONTACTEN

27.Hoe vaak hebt u informele contacten met de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de EU? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met wie vooral? ☐ Permanent Vertegenwoordiger België of zijn rechtstreekse medewerkers ☐ Regionale attaché(s) of zijn rechtstreekse medewerkers 196


Bijlagen

☐ Sectoriële attachés federaal ☐ Sectoriële attachés regionaal

Wie neemt het initiatief tot deze contacten? ☐ Meestal ikzelf ☐ Meestal mijn collega [gesprekspartner] ☐ Allebei ongeveer evenveel ☐ Een derde persoon: …………………………………………………………………………………………

In welke fase van de besluitvorming hebben deze contacten plaats? ☐ Voorbereidende fase ☐ Besluitvormingsfase ☐ Implementatiefase ☐ Beleidscorrectiefase

28. Hoe vaak hebt u informele contacten met de coördinerende diensten van de FOD Buitenlandse Zaken (P11, DGE)? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Wie neemt het initiatief tot deze contacten? ☐ Meestal ikzelf ☐ Meestal mijn collega [gesprekspartner] ☐ Allebei ongeveer evenveel


197


☐ Een derde persoon: …………………………………………………………………………………………


29. Hoe vaak hebt u informele contacten met het federale kabinet van Buitenlandse Zaken? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit



30. Hoe vaak hebt u informele contacten met de regionale coördinatie Buitenlands Beleid? 198


Bijlagen

☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met wie dan vooral? ☐ Administratie Buitenlands Beleid (ABB) ☐ CGRI-DRI ☐ Andere : …………………………………………………………………………………………



31. Hoe vaak hebt informele contacten met de regionale kabinetten voor Buitenlands Beleid? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand


199


☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met welk kabinet dan vooral? ☐ Ceyssens ☐ Van Cauwenberghe ☐ Hasquin



32. Hoe vaak hebt u informele contacten met sectoriële FOD’s / departementen (Vlaams en Waals)? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar

200


Bijlagen

☐ Nooit

Met welke FOD’s / departementen dan vooral? …………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………



33. Hoe vaak hebt u informele contacten met sectoriële kabinetten (federaal en regionaal)? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met welke kabinetten dan vooral? …………………………………………………………………………………………………………… ………………………………………………………………………………………


201




EUROPESE INFORMELE CONTACTEN

34. Hoe vaak hebt u informele contacten met de diensten van de Europese Commissie? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met welke diensten vooral? ☐ Kabinet van de Commissaris ☐ Eén of meerdere DG’s

Wie neemt het initiatief tot deze contacten? ☐ Meestal ikzelf ☐ Meestal mijn collega [gesprekspartner] ☐ Allebei ongeveer evenveel 202


Bijlagen

☐ Een derde persoon: …………………………………………………………………………………………

In welke fase van de besluitvorming hebben deze contacten plaats? ☐ Voorbereidende fase ☐ Besluitvormingsfase ☐ Implementatiefase ☐ Beleidscorrectiefase 35. Hoe vaak hebt u informele contacten met de diensten van de Raad? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met wie vooral? ☐ Vertegenwoordigers van andere lidstaten ☐ Secretariaat van de Raad


In welke fase van de besluitvorming hebben deze contacten plaats? ☐ Voorbereidende fase ☐ Besluitvormingsfase


203


☐ Implementatiefase ☐ Beleidscorrectiefase

36. Hoe vaak hebt u informele contacten met het Europese Parlement / Europese Parlementsleden? ☐ Meer dan 1 keer per week ☐ Wekelijks ☐ Meer dan 1 keer per maand ☐ Gemiddeld 1 keer per maand ☐ Gemiddeld om de 3 à 4 maanden ☐ Gemiddeld om het halfjaar ☐ Gemiddeld 1 keer per jaar ☐ Nooit

Met wie vooral? ☐ Parlementsleden of hun medewerkers ☐ Secretariaat van het Europees Parlement



204


Bijlagen

Deel III: Europeanisering

Voor deze en al de volgende vragen en stellingen geldt: aanpassen volgens te bevragen niveau: Interviews in Vlaanderen: departement of overheidsinstelling / Vlaams niveau / Vlaanderen Interviews op Federaal niveau: Federale Overheidsdienst / Federaal niveau / België Wanneer er keuze is tussen België / Vlaanderen: kies het niveau waar je op bevraagt. Indien er enkel België / Belgische staat: zo behouden, peilt naar de staatsstructuur

In dit deel van de vragenlijst willen we nagaan of en hoe Uw FOD / departement zich structureel organiseert om zo goed mogelijk om te gaan met Europese materie. 37. Is er in de organisatie van uw FOD / departement een speciale dienst of cel Europese Zaken aanwezig? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

Zo ja, wat is de officiële benaming van deze dienst of cel? …………………………………………………………………………………………………

En uit hoeveel personen bestaat deze? …………………………………………………………………………………………………

38. Zijn het binnen uw FOD / departement steeds vast aangeduide personen die zich bezighouden met de voorbereiding van Europese dossiers, de verdediging op de Europese fora en de latere opvolging ervan? ☐ Ja, altijd ☐ Meestal ☐ Nee, dat varieert ☐ Weet niet

Indien ja of meestal, om hoeveel mensen gaat het dan? ………………………..…………………………………………………………………………

39. Zijn er binnen uw FOD / departement Europese coördinatoren aangeduid? ☐ Ja Marleen Baetens & Peter Bursens

205


☐ Nee ☐ Weet niet

40. Zijn er binnen uw FOD / departement trajectbeheerders aangesteld? [opvolging van een Europees dossier van bron-tot-monding] ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet 41. Zijn er binnen uw FOD / departement mensen gedetacheerd naar Europese instellingen? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

Zo ja, naar waar? Hoeveel en voor hoe lang? …………………………………………………………………………………………………

42. Zijn er binnen uw FOD / departement mensen gedetacheerd naar de Permanente Vertegenwoordiging van België bij de EU? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

Zo ja, hoeveel en voor hoe lang? …………………………………………………………………………………………………

43. Zijn er de laatste jaren binnen uw FOD / departement structurele wijzigingen aangebracht aan de organisatiestructuur zodat die beter aangepast is aan de vereisten van de Europese regelgeving? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

Zo ja, welke? …………………………………………………………………………………...........................

206


Bijlagen

44. Zijn er binnen uw FOD / departement structurele veranderingen doorgevoerd onder impuls van het Belgische voorzitterschap van 2001? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

Zo ja, welke? …………………………………………………………………………………...........................

45. Is er binnen uw FOD / departement een tekort aan personeel met Europese expertise? ☐ Ja ☐ Nee

46. Is uw werk de laatste jaren ingewikkelder geworden door de toename van Europese regelgeving? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

47. Is de laatste jaren de werkdruk in uw FOD / departement gestegen door de toename van Europese regelgeving? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet


207


In dit deel van de vragenlijst werpen we een aantal stellingen op in verband met de manier waarop ambtenaren omgaan met en denken over de Europese realiteit en wat hun belangstelling voor Europese materie is. Deze stellingen hebben niet enkel betrekking op uzelf, maar ook op uw werkomgeving. Gelieve zo waarheidsgetrouw mogelijk aan te geven hoe het er binnen uw FOD / departement aan toe gaat of wat uw opinie is over een bepaalde stelling en een kruisje te zetten in het vakje dat uw mening het best verwoordt. Europeanisering van de reflex en de mentaliteit [TOON FICHE 4]

Sterk mee eens

Eens Oneens

Sterk mee oneens

a. De Europese actualiteit wordt in mijn FOD / departement op de voet gevolgd. b. Bij nieuwe binnenlandse beleidsuitdagingen wordt er in mijn FOD / departement nagegaan of naast het binnenlandse niveau ook het Europese niveau een rol speelt. c. Als ik binnen mijn FOD / departement een probleem met Europese regelgeving ervaar, neem ik contact met het Europese niveau. d. In mijn FOD / departement wordt naast de binnenlandse aspecten van een beleidsprobleem ook rekening gehouden met de Europese bestuurslaag. e. In mijn FOD/ departement wordt er tijdens informele gesprekken over Europa gediscussieerd. f. In mijn FOD / departement worden binnenlandse dossiers als belangrijker beschouwd dan Europese. g. Europese regelgeving is in mijn FOD / departement een prioriteit.

208


Bijlagen

Europeanisering van het beleid [perceptie van de ambtenaren over de geëuropeaniseerdheid van het beleid]

48. Als er in binnen uw bestuursniveau problemen zouden rijzen met de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving, is dit volgens u vooral te wijten aan: [geef een rangorde, 1= meest belangrijk, 7 = minst belangrijk, indien nog andere aan toegevoegd, gelieve deze ook mee op te nemen in de rangschikking 1-8] [TOON FICHE 5] ☐ Gebrek aan personeel ☐ Gebrek aan tijd ☐ Gebrek aan interesse ☐ Gebrek aan expertise ☐ Gebrekkige samenwerking tussen de verschillende FOD’s / departementen ☐ Gebrekkige samenwerking tussen bestuursniveaus ☐ Gebrekkige inhoudelijke overeenstemming tussen de Europese vereisten en de binnenlandse regelgeving ☐ Andere: ………………………………………………………………………………………


209


Belgische regelgeving is slecht geëuropeaniseerd, oorzaak = slechte Europese regelgeving Belgische regelgeving is slecht geëuropeaniseerd, oorzaak = slechte Belgische regelgeving [TOON FICHE 6]

Sterk mee eens

Eens Oneens

Sterk mee oneens

a. De EU legt ons vaak verplichtingen op waaraan we niet kunnen voldoen. b. Europese regelgeving sluit te weinig aan bij de specifieke Belgische / Vlaamse / Waalse / Franstalige context. c. Het Belgische / Vlaamse / Waalse / Franstalige niveau houdt soms bewust geen rekening met Europese regelgeving. d. Europese regelgeving legt doelstellingen op die moeilijk realiseerbaar (technisch, politiek budgettair) zijn in België / Vlaanderen / het Waalse Gewest / de Franse Gemeenschap. e. Europese regelgeving is zo complex dat het moeilijk is om ze tijdig om te zetten. f. Belgische / Vlaamse/ Waalse / Franstalige beleidsmakers hebben weinig besef van de impact van Europese regelgeving op hun werk. g. De beleidsruimte in België / Vlaanderen / het Waalse Gewest / de Franse Gemeenschap wordt in grote mate beperkt door het Europese beleidsniveau. h. Europese regelgeving is zo complex dat het moeilijk is om ze correct om te zetten. i. Er is onvoldoende ruimte om Europese regelgeving te interpreteren. j. Bij het uitdenken van nieuwe regelgeving houden Belgische / Vlaamse / Waalse / Franstalige ministers te weinig rekening met de Europese krijtlijnen. k. Ministers moeten soms gewezen worden op de onverenigbaarheid van hun beleidsvoorstellen met Europese regelgeving. l. Europese regelgeving is niet transparant. m. De Belgische staatsstructuur bemoeilijkt de aanpassing aan Europese regelgeving.

210


Bijlagen

Deel IV: Kennis en opleiding

In dit deel van het interview worden u vragen gesteld over uw perceptie van uw kennis van Europese besluitvorming. Het is geenszins te bedoeling rechtstreeks te peilen naar uw effectieve kennis van de Europese Unie, maar wel om een idee te krijgen van de mate waarin bijkomende opleidingen over Europese besluitvorming eventueel gewenst zijn. 49. Kreeg u in uw opleiding specifieke vakken die handelden over de Europese Unie? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Weet niet

50. Volgde u in het kader van uw huidige functie een bijkomende opleiding of vorming over de Europese Unie? ☐ Ja ☐ Nee

51. Hebt u een specifieke opleiding gevolgd over onderhandelen / vergaderen op Europees niveau? ☐ Ja ☐ Nee

52. Als er opleidingen over Europese besluitvorming zouden worden aangeboden, bent u dan bereid deze te volgen? ☐ Ja ☐ Nee ☐ Misschien

53. Indien u nee of misschien geantwoord heeft, wat is hier dan de reden voor? [meerdere antwoorden mogelijk] ☐ Tijdsgebrek ☐ Weinig of geen interesse ☐ Heb het eigenlijk niet nodig in mijn dagelijkse bezigheden ☐ Weet er al genoeg over ☐ Andere: …………………………………………………………………………………………


211


Beoordeling kennis [TOON FICHE 7]

Sterk mee eens

Eens Oneens

Sterk mee oneens

a. Kennis van Europa is onontbeerlijk voor de correcte uitoefening van mijn job. b. Ik kan een bijkomende opleiding over Europa gebruiken. c. Ik beheers de Europese besluitvorming voldoende om mijn job naar behoren uit te voeren. d. Ik weet meer over Europese besluitvorming dan de meeste van mijn collega’s. e. Ik ervaar vaak dat ik te weinig kennis heb van het Europese besluitvormingsproces.

212


Bijlagen

Deel V: Opinies t.o.v. de EU

Opinies beleid [TOON FICHE 8]

Hieronder vindt u een lijst met beleidsdomeinen waarmee de Europese Unie zich momenteel bezighoudt. Kunt u de domeinen aanduiden waaraan volgens u de EU meer aandacht (in termen van regelgeving en middelen) aan zou moeten besteden, minder aandacht aan moet besteden of waaraan evenveel aandacht moet aan besteed worden?

Meer aandacht Evenveel aandacht Minder aandacht Weet niet Consumentenbeleid Landbouw Sociaal beleid Buitenlands beleid Ontwikkelingssamenwerking Milieu Welzijnsbeleid Onderwijsbeleid Onderzoeksbeleid Cultuurbeleid Economisch beleid Concurrentiebeleid Justitie Mensenrechten Regionaal beleid Defensiebeleid Asiel en migratie Werkgelegenheid


213


In dit deel van de vragenlijst zijn we geïnteresseerd in uw persoonlijke opinies in verband met een aantal actuele Europese thema’s. Gelieve aan te geven in welke mate U het eens bent met de volgende stellingen. Supranationaal – intergouvernementeel [TOON FICHE 9]

Sterk mee eens

Eens Oneens

Sterk mee oneens

a. Een Europa met een eigen onafhankelijke en autonome regering is te verkiezen boven een Europa gecontroleerd door de lidstaten. b. Als een lid van de EU heeft een land meer invloed op internationale beleidsissues. c. Het is noodzakelijk dat de Europese Commissie de echte regering van de Europese Unie wordt. d. Het is enkel door gezamenlijk op te treden dat Europese staten een stem hebben op het internationale forum. e. De Raad van Ministers heeft momenteel teveel invloed op het Europese beleid. f. De vraag van het Europees Parlement voor meer wetgevende macht is geheel terecht. g. De Europese Unie kan een aantal actuele problemen veel efficiënter aanpakken dan de nationale regeringen. h. De Europese Unie is onontbeerlijk omdat er momenteel zoveel grensoverschrijdende problemen zijn. i. De lidstaten, en niet de Commissie of het Europees Parlement, moeten de centrale actoren van de EU blijven j. Zonder de EU zouden de lidstaten niet opkunnen tegen de andere economische machtsblokken in de wereld.

214


Bijlagen

Deel VI: Opinies over Belgische besluitvormingsprocedures i.v.m. Europa

In het laatste deel van dit interview peilen we naar uw mening over de manier waarop België met Europees beleid omgaat: de interne organisatie en coördinatie van voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving. Gelieve aan te geven in welke mate u het eens bent met de volgende stellingen.

Replicatie van de schaal organisational self-esteem [TOON FICHE 10]

Sterk mee eens

Eens Oneens

Sterk mee oneens

Geen mening

a. Binnen de verschillende administraties in België / Vlaanderen / het Waalse Gewest / de Franse Gemeenschap zijn er onvoldoende opleidingen voor ambtenaren die deelnemen aan onderhandelingen op Europees niveau. b. De interne coördinatie van de standpunten van de verschillende FOD’s en departementen verloopt op een chaotische manier in ons land. c. Ik weet dikwijls niet goed welk standpunt ik naar voren moet brengen in de werkgroepen van de Raad. d. Enkel al doende heb ik geleerd hoe ik moest omspringen met complexe Europese dossiers. e. Overzichtelijkheid van de beleidsvoorbereiding is van groot belang voor ambtenaren. De administratieve structuur in ons land draagt hier niet altijd toe bij. f. De instructies m.b.t. de in te nemen standpunten die ik krijg vanuit mijn FOD of departement zijn altijd zeer duidelijk omschreven. g. De meeste andere lidstaten bereiden zich grondiger voor op Europese onderhandelingen dan wij.


215


Europeanisering van de voorbereidende structuren [TOON FICHE 11]

Sterk mee eens

Eens

Oneens

Sterk mee oneens

a. De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijker heeft dan andere Europese landen om zijn belangen te verdedigen op Europees niveau. b. Het huidige systeem van afvaardiging van ambtenaren naar expertcomités verloopt vlot. c. België beïnvloedt reeds vanaf het moment van de beleidsvoorbereiding binnen de Commissie de Europese regelgeving. d. Het rotatieprincipe m.b.t. de beleidsvoorbereidende fase verloopt vlot. e. De interne coördinatie van het Belgische standpunt loopt vlot. f. Er wordt in de voorbereidende fase te weinig draagvlak gecreëerd bij belangengroepen. g. Tijdens de voorbereiding van Europese wetgeving is het niet evident om alle Belgische overheden op één lijn te krijgen. h. De parlementen zijn te weinig betrokken bij de voorbereiding van Europese regelgeving. i. Het huidige systeem van afvaardiging van ambtenaren naar werkgroepen verloopt vlot.

216


Bijlagen

Europeanisering van de implementatiestructuren [TOON FICHE 12] Sterk mee eens

Eens

Oneens

Sterk mee oneens

a. De complexe Belgische staatsstructuur zorgt ervoor dat België het moeilijk heeft om zich aan te passen aan het beleid van de EU. b. Diegenen die in België / Vlaanderen / het Waalse Gewest / de Franse Gemeenschap verantwoordelijk zijn voor het omzetten van Europese regelgeving zijn experts op het gebied van Europese regelgeving. c. Omzetting van Europese regelgeving is geen prioriteit voor in België / Vlaanderen / het Waalse Gewest / de Franse Gemeenschap . d. De verschillende Belgische bestuursniveaus verschillen onderling sterk met betrekking tot de manier waarop zij de omzetting van Europese regelgeving aanpakken. e. Het advies van belangengroepen bemoeilijkt de omzetting van Europese regelgeving. f. De procedure met de Raad van State bemoeilijkt de omzetting van Europese regelgeving. Deel VII: Afsluitende opmerkingen

Hebt u nog algemene opmerkingen over het interview? [verloop, opzet, inhoud, vragen,…] …………………………………………………………………………………………………………… Hebt u nog algemene opmerkingen over het onderzoek zelf? …………………………………………………………………………………………………………… Wenst u in de toekomst verder op de hoogte te worden gehouden van de resultaten van het onderzoek? ☐ Ja ☐ Nee

Wij willen u van harte danken voor de medewerking aan dit onderzoek. Wij benadrukken nogmaals dat de gegevens uit dit interview strikt vertrouwelijk behandeld worden. Individuele interviews en antwoorden worden allen door de medewerkers van de Universiteit Antwerpen gezien en worden in geen enkel geval doorgegeven aan medewerkers of leidinggevenden van uw FOD of departement.


217


6.3. SCHAALCONSTRUCTIE In het rapport maken we gebruik van schalen voor de culturele aspecten van Europeanisering (expertise, opinies en aandacht) en voor het succes van de coördinatie. De schalen zijn gebaseerd op de vragen die we per thema behandelen. Bij de constructie van de schalen volgen we een aantal stappen. In eerste instantie voeren we voor elke groep stellingen een factoranalyse uit (PCA). Op die manier gaan we na of de stellingen per vragencluster inderdaad het bedoelde concept meten. Vervolgens voeren we een betrouwbaarheidstest uit om te kijken of de stellingen intern consistent zijn. Hiertoe berekenen we voor elke cluster cronbach’s alpha. In tabel 39 staan voor elke schaal de gebruikte stellingen en de resultaten van de factoranalyse en de betrouwbaarheidstest. Tabel 39: Resultaten van de principale componentenanalyse (varimax-rotatie) en de betrouwbaarheidstest in voorbereiding op de schaalconstructie R² EUROPESE EXPERTISE: hoge score duidt op veel expertise

67,6%

α

Omgekeerd gescoord?

0,76

Ik beheers de Europese besluitvorming voldoende om mijn job naar behoren uit te voeren. Ik ervaar vaak dat ik te weinig kennis heb van het Europese besluitvormingsproces.

x


x

DIFFUSE STEUN: hoge score duidt op veel steun

56,8%

0,62

Zonder de EU zouden de lidstaten niet opkunnen tegen andere economische machtsblokken in de wereld. De Europese Unie is onontbeerlijk omdat er momenteel zoveel grensoverschrijdende problemen zijn. De Europese Unie kan een aantal actuele problemen veel efficiënter aanpakken dan de nationale regeringen.

218

Bijlagen

R² INSTITUTIONELE VOORKEUR: hoge score duidt op supranationale voorkeur

53,4%

α

Omgekeerd gescoord?

0,78

Een Europa met een eigen onafhankelijke en autonome regering is te verkiezen boven een Europa gecontroleerd door de lidstaten. Het is noodzakelijk dat de Europese Commissie de echte regering van de Europese Unie wordt. De Raad van Ministers heeft momenteel te veel invloed op het Europese beleid. De vraag van het Europese Parlement voor meer wetgevende macht is geheel terecht. De lidstaten, en niet de Commissie of het Europees Parlement, moeten de centrale actoren van de EU blijven. AANDACHT VOOR DE EU: hoge score duidt op veel aandacht

x 47,5%

0,72

47,5%

0,72

De Europese actualiteit wordt in mijn departement op de voet gevolgd. In mijn departement wordt er tijdens informele gesprekken over Europa gediscussieerd. Bij nieuwe binnenlandse beleidsuitdagingen wordt er in mijn departement nagegaan of naast het binnenlandse niveau ook het Europese niveau een rol speelt. In mijn departement wordt naast de binnenlandse aspecten van een beleidsprobleem ook rekening gehouden met de Europese bestuurslaag. Europese regelgeving is in mijn departement een prioriteit. EUROPEES BEWUSTZIJN OP MINISTERIEEL NIVEAU: hoge score duidt op sterk bewustzijn Ministers moeten soms gewezen worden op de onverenigbaarheid van hun beleidsvoorstellen met Europese regelgeving.

x

Vlaamse / Waalse / Franstalige beleidsmakers hebben weinig besef van de impact van Europese regelgeving op hun werk.

x

Bij het uitdenken van nieuwe regelgeving houden Vlaamse / Waalse / Franstalige ministers te weinig rekening met de Europese krijtlijnen.

x

Het Vlaamse / Waalse / Franstalige niveau houdt soms bewust geen rekening met Europese regelgeving.

x

Omzetting van Europese regelgeving is geen prioriteit voor/in Vlaanderen / het Waals Gewest/ de Franse Gemeenschap.

x

SUCCES VAN COORINATIE Hoge score duidt op succes

58,4%

0,64

De interne coördinatie van het Belgische standpunt loopt vlot. De instructies m.b.t. de in te nemen standpunten die ik krijg vanuit mijn departement zijn altijd zeer duidelijk omschreven. Het huidige systeem van afvaardiging van ambtenaren naar expertcomités

219


In een derde stap hercoderen we de antwoorden van de respondenten in waarden van -2 (sterk oneens) tot 2 (sterk eens). We controleren daarbij of alle stellingen in de positieve richting geformuleerd zijn en dus wijzen op veel expertise, veel aandacht, positieve opinies, enzovoort. Als dit niet het geval is, kennen we omgekeerde scores toe (-2 indien sterk akkoord, 2 indien helemaal niet akkoord). In tabel 39 staat aangeduid wanneer we de antwoorden omkeren. In een laatste stap tellen we binnen elke cluster de scores van de respondenten op en delen we dit getal door het aantal vragen. We berekenen met andere woorden de gemiddelde score van de respondent op de vragen uit de cluster. Dit zijn de waarden die we bij de analyses gebruiken. In tabel 40 werken we een voorbeeld uit voor de expertiseschaal. Tabel 40: Constructie van een schaal voor Europese expertise. Respondent ‘X’ Hercodering antwoorden

Ik beheers de Europese besluitvorming voldoende om mijn job naar behoren uit te voeren. Ik ervaar vaak dat ik te weinig kennis heb van het Europese besluitvormingsproces. Ik kan een bijkomende opleiding over Europa gebruiken.

2

1

(-1)

(-2)

Sterk eens

Eens

Oneens

Sterk oneens

x x x

Scores

Gecorrigeerde scores

2

2

1

-1

-1

1

Som van de scores

2

Gemiddelde score

2/3

Resultaat

0,66

220

Bijlagen

6.4. LIJST MET AFKORTINGEN ABB

Afdeling Buitenlands Beleid

ABKL

Administratie Beheer en Kwaliteit van de Landbouwproductie

ALB

Afdeling Landbouwbeleid

ALT

Administratie Land- en Tuinbouw

AMINAL

Administratie Milieu-, Natuur-, Land- en Waterbeheer

BBB

Beter Bestuurlijk Beleid

BUZA

Buitenlandse Zaken

CCIM

Coördinatie Comité Internationaal Milieubeleid

CF

Communauté Française

CLO

Centrum voor Landbouwkundig Onderzoek

COCOF

Franse Gemeenschapscommissie van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest

CS

Comité Stratégique

CSA

Speciaal Comité Landbouw

D11

Direction de la Politique Agricole Européenne et Internationale

D32

Direction de la Qualité des Produits

DCE

Direction de la Coordination de l’Environnement

DFLB

Dienst Financiering van het Landbouwbeleid

DGE

Directie-generaal Europese Zaken en Coördinatie (vroegere P11)

DGJ

Directie-generaal Juridische Zaken (vroegere J12)

DGRNE

Direction générale des Ressources Naturelles et de l’Environnement

DRI.F

Direction des Relations Internationales (niveau MCF)

DRI.W DSC

Division des Relations Internationales (Waalse administratie Buitenlands Beleid) Dienst Studie en Coördinatie

EC

Europese Commissie

ECO-groep

Groep Europese Coördinatie (onderwijs)

EP

Europees Parlement

EU

Europese Unie

FOD

Federale Overheidsdienst

221


HILA

Dienst Europese Horizontale en Internationale Landbouwaangelegenheden

IBW

Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer

ICBB

Interministeriële Conferentie voor het Buitenlands Beleid

ICL

Interministeriële Conferentie Leefmilie

ICLB

Interministeriële Conferentie voor het Landbouwbeleid

IEC

Interministeriële Economische Commissie

IG1

Division de la Politique Agricole

IG2

Division des Aides à l’Agriculture

IKW

Interkabinetten Werkgroep

IN

Instituut voor Natuurbehoud

LB

Landbouw

LBB

Landbouwbureau

LIN

Departement Leefmilieu en Infrastructuur

MCF

Ministère de la Communauté Française

MIL

Milieu

MTR

Mid Term Review

OC

Overlegcomité

OVAM

Openbare Vlaamse Afvalmaatschappij

OW

Onderwijs

PV

Permanente Vertegenwoordiging van België bij de Europese Unie

PW ICLB RvM

Permanente Werkgroep van de Interministeriële Conferentie voor het Landbouwbeleid Raad van Ministers

RW

Région Wallonne

SA

Samenwerkingsakkoord

SCL

Speciaal Comité voor de Landbouw

VLM

Vlaamse Landmaatschappij

VMM

Vlaamse Milieumaatschappij

VOIM

Vlaams Overleg Internationaal Milieubeleid

DGA

Direction général de l’Agriculture

222

Bijlagen

6.5. LIJST MET TABELLEN EN FIGUREN Figuur 1: Europeanisering als resultaat van up- en downloadprocessen..................................6 Tabel 1: De categorieën van het Samenwerkingsakkoord .....................................................14 Tabel 2: De complexe Belgische staatsstructuur als hindernis bij up- en download van Europees beleid. ..............................................................................................................18 Tabel 3: Overzicht van intradepartementale functies en structuren inzake landbouw, milieu, onderwijs en buitenlandse zaken.....................................................................................29 Figuur 2: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het landbouwbeleid ...............................................................................................................35 Figuur 3: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het milieubeleid.....................................................................................................................41 Figuur 4: Sectoriële intern Belgische overleg- en coördinatiemechanismen voor het onderwijsbeleid ...............................................................................................................44 Figuur 5: De verschillende fasen van het Europese besluitvormingsproces in de eerste pijler .........................................................................................................................................47 Figuur 6: De voorbereiding van Europese regelgeving binnen België ..................................52 Figuur 7: Schematische voorstelling van het Belgische omzettingsproces............................64 Figuur 8: Schematische voorstelling van de beleidscorrectiefase in België ..........................68 Tabel 4: Informele contacten van Vlaamse en Waalse milieu- en landbouwambtenaren......72 Tabel 5: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren per type contact .........................................................................................................................................74 Tabel 6: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren weergegeven per administratie..............................................................................................................74 Tabel 7: Informele contacten van Vlaamse en Waalse milieu- en landbouwambtenaren met kabinetten ........................................................................................................................75 Tabel 8: Fasen waarin informele contacten tussen de vakadministraties en de kabinetten plaatsvinden.....................................................................................................................76 Tabel 9: Informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met coördinerende diensten op regionaal en federaal niveau ........................................................................77 Tabel 10: Fase van informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met coördinerende diensten op regionaal en federaal niveau ................................................78 Tabel 11: Informeel contact tussen de vakadministraties en de Permanente Vertegenwoordiging........................................................................................................79 Tabel 12: Informele contacten van landbouw- en milieuambtenaren met de Europese instellingen ......................................................................................................................80 Tabel 13: Deelname van de ambtenaren, kabinetsleden en parlementairen uit de steekproef aan de verschillende fasen van de Europese beleidscyclus.............................................85 Tabel 14: Vindt u dat er binnen uw dienst, kabinet of het parlement een tekort is aan personeel met Europese expertise? .................................................................................89 Tabel 15: Is uw werk de laatste jaren ingewikkelder geworden door de toename van Europese regelgeving? ....................................................................................................90 223


Tabel 16: Is de laatste jaren de werkdruk in uw departement gestegen door de toename van Europese regelgeving?'................................................................................................... 92 Tabel 17: Waarom kreeg u als ambtenaar Europese taken toegewezen? .............................. 94 Tabel 18: Opleidingen over de Europese Unie bij ambtenaren............................................. 96 Tabel 19: Perceptie van ambtenaren over hun eigen kennis over de EU .............................. 98 Tabel 20: Kennisperceptie van de Vlaamse landbouw- en milieuambtenaren.................... 100 Tabel 21: Kennisperceptie van de ambtenaren uit de ‘Europese’ en andere diensten......... 101 Tabel 22: Perceptie van parlementairen over eigen kennis over de EU .............................. 102 Tabel 23: Diffuse steun voor de EU op ambtelijk niveau ................................................... 108 Tabel 24: Opinie van ambtenaren, parlementairen en kabinetsmedewerkers over de Europese activiteiten in 18 verschillende beleidsdomeinen......................................................... 109 Figuur 9: Opinie van de ambtenaren over de Europese activiteiten in de verschillende beleidsdomeinen........................................................................................................... 111 Tabel 25: Opinies van Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren over de Europese activiteiten binnen een aantal beleidsdomeinen ........................................................... 113 Tabel 26: Opinies van landbouw- en milieuambtenaren over de Europese activiteiten binnen een aantal beleidsdomeinen.......................................................................................... 114 Tabel 27: Institutionele voorkeuren van de ambtenaren met betrekking tot de Europese Unie ...................................................................................................................................... 116 Tabel 28: Institutionele voorkeuren van de parlements- en kabinetsleden betreffende de Europese Unie .............................................................................................................. 117 Tabel 29: Aandacht van ambtenaren voor het Europese bestuursniveau ............................ 121 Tabel 30: Aandacht van ambtenaren voor het Europese bestuursniveau: percentage/aantal respondenten dat akkoord gaat met de stellingen per beleidsdomein .......................... 122 Tabel 31: Aandacht van de parlementsleden voor het Europese bestuursniveau................ 124 Tabel 32: Aandacht voor het Europese beleidsproces op ministerieel niveau. De mening van ambtenaren en parlementairen. .................................................................................... 125 Tabel 33: Aandacht voor het Europese beleidsproces op ministerieel niveau. De mening van Vlaamse en Waalse/Franstalige ambtenaren en parlementairen. ................................. 126 Tabel 34: Als er binnen uw bestuursniveau problemen zouden rijzen met de voorbereiding en omzetting van Europese regelgeving, wat zijn dan volgens u de belangrijkste oorzaken? Medianen van scores op een schaal van 1 tot 7. ......................................... 134 Tabel 35: Indicatoren voor succesvolle coördinatie ............................................................ 139 Tabel 36: Correlatiewaarden voor het verband tussen culturele variabelen en coördinatiesucces tussen aandacht voor de Europese besluitvorming en de andere culturele variabelen ...................................................................................................... 140 Tabel 37: Aantal respondenten per bestuursniveau, beleidsdomein en type actor .............. 179 Tabel 38: Departementen en diensten waarbinnen ambtenaren werden geïnterviewd........ 180 Tabel 39: Resultaten van de principale componentenanalyse (varimax-rotatie) en de betrouwbaarheidstest in voorbereiding op de schaalconstructie .................................. 218 Tabel 40: Constructie van een schaal voor Europese expertise. Respondent ‘X’ ............... 220

224

De Europeanisering van de bestuurlijke structuur en cultuur in Vlaanderen en België

Recommend Documents