De efficiënte overheid geanalyseerd. > Casestudie Verenigd Koninkrijk. rapport. > Karlien Delbeke, Annie Hondeghem & Geert Bouckaert

De efficiënte overheid geanalyseerd > Casestudie Verenigd Koninkrijk 

rapport > Karlien Delbeke, Annie Hondeghem & Geert Bouckaert

> D/2008/10106/019

Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep Management en Bestuur Prinsstraat 13B- 2000 Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Tel: 0032 3 204 10 50 Fax: 0032 3 204 10 80 [email protected] www.ua.ac.be/psw Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270B - 9000 Gent Prof. dr. Filip De Rynck Tel: 0032 9 242 42 07Fax: 0032 9 243 87 96 [email protected] Universiteit Gent Centrum voor Lokale Politiek Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Universiteitstraat 8BB - 9000 Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Tel: 0032 9 264.68.71 Fax: 0032 9 264.67.04 [email protected] www.CLP.UGent.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3609 - 3000 Leuven Prof. dr. Annie Hondeghem Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator) Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67 [email protected] www.publicmanagementinstitute.be

Universiteit Hasselt CORe, Centrum Overheid en Recht Agoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan Ackaert Tel: 0032 11 26 87 69 Fax: 0032 11 26 87 79 [email protected] www.uhasselt.be/sein

Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 36 bus 3606 - B-3000 Leuven - België Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail: [email protected] - URL: www.steunpuntbov.be D/2008/10106/019 © Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen   Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever. Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.

Inhoudsopgave Inleiding 1.

Het politieke en administratieve systeem in het Verenigd Koninkrijk 7 > 1.1.

2.

3.

5

Het politieke systeem

7

> 1.2. Het administratieve systeem > 1.2.1. Structuur > 1.2.2. Cultuur en visie > 1.2.3. Personeel

9 9 15 18

> 1.3.

22

Samengevat

Overheidsefficiëntie in het Verenigd Koninkrijk

25

> 2.1. Publieke sector- en efficiëntiehervormingen > 2.1.1. De conservatieve regeringen Thatcher-Major > 2.1.2. De Labourregeringen Blair-Brown > 2.1.3. Evolutie van de personeelssterkte

25 25 30 36

> 2.2. Public expenditure planning and control > 2.2.1. Public Expenditure > 2.2.2. The Spending Review framework

40 40 44

> 2.3. Recente efficiëntieprogramma’s > 2.3.1. Terminologie > 2.3.2. Overzicht

53 53 54

> 2.4.

60

Samengevat

The Gershon Efficiency Programme: ‘Releasing resources to the front line’ 61 > 3.1.

Aanloop

62

> 3.2.

Doelstellingen

63

> 3.3. Aansturing > 3.3.1. Centrale aansturing > 3.3.2. Decentrale aansturing

68 68 71

> 3.4.

74

Implementatie


i


> > > > >

3.4.1. 3.4.2. 3.4.3. 3.4.4. 3.4.5.

> 3.5.

4.

Risicomanagement Monitoring Communicatie en Participatie Financiering Personeelsreducties

Accountability

74 75 83 87 89 94

> 3.6. Resultaten en evaluatie > 3.6.1. De politieke overheid > 3.6.2. De externe auditor > 3.6.3. De vakbonden > 3.6.4. De academische wereld

100 101 104 111 113

> 3.7.

115

Besluit

Samengevat

119

Bijlage 1

123

Bijlage 2

125

Bijlage 3

129

Bijlage 4

134

Referenties

137

Lijst Websites

141


ii


Lijst tabellen Tabel 1: Visiethema’s administratie Verenigd Koninkrijk Tabel 2: Personeel PS naar regio (2005) Tabel 3: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1979-1982) Tabel 4: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1983-1989) Tabel 5: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1991-1996) Tabel 6: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1997-2007) Tabel 7: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (1) Tabel 8: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (2) Tabel 9: Beleidsdomeinen en departementen Verenigd Koninkrijk Tabel 10: Resultaten target 1 Gershon Programme (2008) Tabel 11: Resultaten target 2 Gershon Programme (2008) Tabel 12: Resultaten target 3 Gershon Programme (2008)

17 21 27 28 29 31 77 78 125 129 131 133


iii


Lijst figuren Figuur 1: Personeel PS naar industry (2008) Figuur 2: Personeel CS naar geslacht en niveau (2007) Figuur 3: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1962-2002) Figuur 4: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1991-2005) Figuur 5: Evolutie PS uitgaven Verenigd Koninkrijk (1987-88 – 2007-08) Figuur 6: PS uitgaven per domein Figuur 7: Business Planning Model Verenigd Koninkrijk Figuur 8: Evolutie budgetten administratie (2004-05 – 2010-11) Figuur 9: Governance structuur Gershon Efficiency Programme


iv


20 22 37 38 42 43 49 57 71

Inleiding Het debat over de efficiëntie van de Belgische overheden is actueel. Volgens een recente review van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) zou België relatief meer ambtenaren tellen dan andere landen (Public Employment and Management Working Party, 2007). En ook binnenlandse belangenorganisaties stellen zich luidop vragen bij de omvang van de Belgische overheden. (Nochtans is op dit ogenblik de precieze omvang van de overheidspersoneelsbestanden in België niet gekend, daar er geen recente geconsolideerde statistieken beschikbaar zijn). Bovendien hebben we een relatief ongunstige leeftijdspiramide, waardoor binnen afzienbare tijd heel wat ambtenaren op pensioen zullen gaan. Deze grote uitstroom stelt de overheid voor grote uitdagingen op het vlak van efficiëntie. De overheid moet zich organiseren op een wijze waarop zij haar kerntaken kan blijven vervullen. Het onderzoeksproject ‘De Efficiënte Overheid geanalyseerd’ in opdracht van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) voorziet in een analyse van het debat over overheidsefficiëntie. Het focust hierbij primair op de personeelsaantallen binnen de overheid. In het kader van overheidsefficiëntie, beschouwd als input/output ratio, vormt de factor personeel namelijk een belangrijk deel van de inputzijde. Het onderzoeksproject is dus opgevat vanuit de optiek dat de normatieve keuze wordt gemaakt om de factor van de personeelsaantallen mee te nemen in het efficiëntiebeleid van de overheid. Naast een situering van het efficiëntiedebat aan de hand van een aantal reflecties en een analyse van cijfermateriaal, heeft het onderzoeksteam twee buitenlandse casestudies uitgevoerd. De overheden in de ons omringende landen worden immers met gelijkaardige efficiëntie-uitdagingen geconfronteerd. Dit maakt het interessant om te onderzoeken hoe zij hiermee omgaan en of het mogelijk is om bepaalde oplossingen of strategieën die ze hanteren ook in Vlaanderen toe te passen. In de casestudies is het efficiëntiebeleid van onze buurlanden Nederland en het Verenigd Koninkrijk beschreven en geanalyseerd. Op basis van het


5


resulterende onderzoeksmateriaal heeft het projectteam aanbevelingen geformuleerd voor de Vlaamse overheid1.

een

reeks

Het voorliggend rapport presenteert de resultaten van de casestudie over de efficiëntiehervormingen in het Verenigd Koninkrijk. Het beschrijft het belangrijke Britse efficiëntieprogramma, the Gershon Efficiency Programme. Primaire en secundaire documenten en vijf semigestructureerde diepte-interviews met betrokkenen binnen de Britse overheid, vormden de databronnen van deze casestudie (zie bijlage 1). Dit rapport omvat drie hoofdstukken. De eerste twee hoofdstukken schetsen de context van het Britse efficiëntiebeleid en het Gershon Efficiency Programme. Het eerste hoofdstuk voorziet in een kort overzicht van het huidige politieke en administratieve systeem. Het tweede hoofdstuk laat toe het Gershon programma te kaderen als efficiëntiehervorming. Het schetst in drie delen respectievelijk de belangrijkste publieke sector hervormingen van de afgelopen decennia, de betekenis van het huidige budgettaire systeem voor de recente efficiëntiehervormingen en de huidige efficiëntieprogramma’s. Het derde en centrale hoofdstuk van het rapport bespreekt het Gershon Efficiency Programme. Het hoofdstuk tracht verschillende relevante aspecten van het overheidsbrede efficiëntieprogramma te reconstrueren. Onder meer de aanloop, doelstellingen, aansturing en implementatie van het programma komen aan bod. Het hoofdstuk sluit af met een bespreking van de resultaten en een aantal evaluaties van het programma.

1 1

De situering van het debat over overheidsefficiëntie en het aantal ambtenaren, de bespreking van de resultaten voor de casestudie van het Nederlandse efficiëntiebeleid, en de synthese van de onderzoeksresultaten en de aanbevelingen die op basis ervan zijn geformuleerd voor de Vlaamse overheid, vindt u respectievelijk in de SBOV onderzoeksrapporten (Delbeke et al., 2009a; Luts et al., 2009b; Luts et al., 2009d).


6


1. Het politieke en administratieve systeem in het Verenigd Koninkrijk The United Kingdom of Great Brittain and Norhtern Ireland, unie van de vier constituerende landen Engeland, Noord-Ierland, Schotland en Wales, telt momenteel ongeveer 60.975.000 inwoners (ONS, 21/08/08). De constitutionele monarchie, met Koningin Elisabeth II aan het hoofd, behoort op dit ogenblik bij de top tien van de grootste economieën ter wereld. Dit hoofdstuk schetst de overheid van het Verenigd Koninkrijk. Het eerste deel licht beknopt een aantal elementen toe van het politieke systeem. Het tweede deel bespreekt het administratieve systeem. Na een overzicht van de structuur van de huidige Britse administratie en de rol die de departementen er vervullen, wordt er stilgestaan bij de administratieve cultuur en visie. Een korte numerieke schets van de publieke sector tewerkstelling sluit de bespreking af. > 1.1.

Het politieke systeem

Het Verenigd Koninkrijk heeft een unitair overheidssysteem. Tegelijk zijn bepaalde bevoegdheden overgedragen aan de overheden van Schotland, Wales en Noord-Ierland. Het beleid en de dienstverlening die de verschillende overheden ontwikkelen, verschillen op een aantal vlakken. In wat volgt bekijken we voornamelijk het beleid van de Britse overheid. De typische kenmerken van het algemene Britse partijpolitieke en verkiezingssyteem volgen grotendeels uit het feit dat dit systeem steunt op een meerderheidsstelsel. Een dergelijk stelsel houdt in dat bij verkiezingen in elke kieskring de zetel gaat naar diegene die het meeste aantal stemmen heeft gehaald en dat de partij die in het Parlement de grootste is de regeringspartij wordt (Van Coppenolle, 2006:71). De Britse regeringen zijn één-partijregeringen met aan het hoofd ervan de Prime Minister die de grote lijnen van het regeringsbeleid bepaalt. Naast de Ministers of Secretaries of State, bestaat de regering uit de kamervoorzitters en Chief Whips. Het parlement van het Verenigd Koninkrijk bestaat uit twee kamers: the House of Commons of het Lagerhuis en the House of Lords of het Hogerhuis. Meer informatie over onder andere de geschiedenis van het


7


parlement en haar recente samenstelling vindt u op de website http://www.parliament.uk/. Kenmerkend voor de uitvoerende macht in het Verenigd Koninkrijk is dat zij zeer sterk staat. Rekening houdend met de strakke partijdiscipline in het Lagerhuis, zo merken Pollitt en Bouckaert op, kan de regering bijna steeds haar wetsvoorstellen goedgekeurd krijgen (2004: 292-296). Een meer uitgebreide behandeling van de verschillende beleidsactoren in het politieke systeem in het Verenigd Koninkrijk, vindt u bij Van Coppenolle (2006).


8


> 1.2.

Het administratieve systeem

De volgende paragrafen geven uitleg bij het administratieve system in het Verenigd Koninkrijk. Eerst wordt een overzicht gegeven van de structuur ervan. Zowel de opbouw van de publieke sector als de kerndepartementen van de administratieve overheid worden besproken. Vervolgens komt de cultuur en visie van de huidige administratie aan bod. Het onderdeel rondt af met een bespreking van de publieke sector tewerkstelling in het Verenigd Koninkrijk. Zowel de taak en rol van de Britse ambtenaren als de personeelssterkte in de verschillende sectoren, beleidsdomeinen en regio’s worden geschetst. > 1.2.1.

Structuur

> 1.2.1.1. Algemene organisatie We kunnen de publieke sector in het Verenigd Koninkrijk presenteren volgens haar sectoren of volgens de inhoudelijke beleidstakken (industries) waaruit ze bestaat. In de volgende paragrafen doen we dit achtereenvolgens. We volgen hierbij de publieke sectorclassificaties van the National Office of Statistics (NOS, 2005). De publieke sector (public sector) omvat de algemene overheid en de publieke bedrijven. De algemene overheid (general government) vormt het geheel van de centrale overheid en de lokale overheden. De centrale overheid (central government) van het Verenigd Koninkrijk bestaat uit alle administratieve departementen van de overheid, andere centrale agentschappen, alle niet-departementale publieke organen (NDBPs) en de city academies. Departementen (ministries) staan in voor de uitvoering van het ministerieel beleid. Ze behandelen deze zaken die direct politiek toezicht behoeven. Aan het hoofd van de verschillende departementen of Ministries staat de politiek verantwoordelijke minister -d.i. de Cabinet Minister of Secretary of State- en zijn/haar


9


team bestaande uit voornamelijk junior ministers en special advisers. De hoogste ambtenaar binnen het departement is de Permanent Secretary. Tussen de minister en zijn/haar departement bevindt zich the Private Office. Dit orgaan, bemand en geleid door ambtenaren, ondersteunt de minister op administratief vlak. Tevens fungeert het als een belangrijk communicatieorgaan tussen politiek en administratie: de minister geeft zijn/haar informatie door aan de ambtenaren via dit orgaan en vice versa (Van Coppenolle, 2006). Uitvoerende agentschappen (executive agencies) worden opgericht om het ministerieel beleid uit te voeren. Ze maken deel uit – constitutioneel gezien- van een departement en dit laatste bepaalt ook het beleid ten aanzien van hun werking. Hun staf bestaat uit ambtenaren. Aan het hoofd van het agentschap staat een Chief Executive die verantwoordelijk is voor de dagelijkse werking van het agentschap en hierover verantwoording moet afleggen aan de bevoegde departementale minister. De uitvoerende agentschappen betrekken hun werkingsmiddelen –tenminste meer dan de helft ervanvan de overheid. (Dit in tegenstelling tot de publieke bedrijven die meer dan 50% van hun werkingsmiddelen uit interacties op de vrije markt halen. Zie verder.) Niet departementale publieke organen (non-departemental public bodies of NDPBs) werken (vrij) onafhankelijk van de departementen en bevoegde minister, doch moeten nog steeds verantwoording afleggen aan deze laatste. Er bestaan vier types NDPB’s: naast de uitvoerende en de adviserende NDPB’s, worden ook de tribunale NDPB’s en de Independent Monitoring Boards tot deze categorie van overheidsorganisaties gerekend. De medewerkers van de niet departementale publieke organen worden technisch vrijwel nooit als ambtenaren (civil servants) beschouwd; dit wil zeggen dat ze niet worden meegerekend in de statistieken van deze groep. De Civil Service verwijst naar de medewerkers die werken binnen de centrale administratie of de home Civil Service. De civil servant wordt ook wel als volgt omschreven: "a servant of the Crown working in a civil capacity who is not the holder of a political (or judicial) office; the holder of certain other offices in respect of whose tenure of office special provision has been made; [or] a servant of the Crown in a personal capacity paid from the Civil List" (Bradley & Ewing: 279280). Ministers, het personeel van de gewapende strijdkrachten, politie, local government officials, parlementsleden, onderwijzers en National Health Service (NHS) medewerkers, de staf van the Royal Household, medewerkers van de Noord-Ierse Civil Service en de diplomatieke diensten behoren niet tot deze ambtenarij.


10


Medewerkers daarentegen die tewerk gesteld zijn in bijvoorbeeld de centrale overheid of publieke bedrijven, en die niet behoren tot een van de hierboven genoemde groepen, worden wel als civil servants gezien. Binnen de Civil Service ambtenarij bestaat er een aparte laag die gevormd wordt door een groep van topambtenaren, de Senior Civil Service. Deze toplaag in de ambtenarij bestaat uit ongeveer 3300 senior managers, specialisten en beleidsadviseurs die de vijf hoogste graden in de departementen en in de agentschappen vertegenwoordigen (Putseys en Hondeghem, 2002:18). De Senior Civil Service werd opgericht op 1 april 1996. De lokale overheid (local government) beslaat alle types van publieke administratie die uitsluitend lokale instellingen betreffen en de eventuele organen die door deze instellingen grotendeels gefinancierd en gecontroleerd worden. Ze omvat alle domeinen van administratieve autoriteiten, magistraatsrechtbanken, de probation service in Engeland en Wales en de politie en hun civiele medewerkers. Handelsinstellingen binnen de lokale overheid die activiteiten met een marktoutput genereren, worden gezien als quasi-bedrijven en behoren zodanig bij de publieke bedrijven. De lokale overheden hebben onder meer bevoegdheden op de beleidsdomeinen onderwijs, vrije tijd en sociale voorzieningen en stellen een aanzienlijk aandeel van de Britse ambtenaren te werk. Publieke bedrijven (public corporations) zijn bedrijven of quasi-bedrijven onder controle van de overheid. Deze bedrijven ontvangen meer dan de helft van hun inkomsten uit de verkoop van goederen of diensten op de markt. In wat volgt zullen we voornamelijk aandacht besteden aan het beleid van de departementen en aan de Civil Service van de Britse centrale overheid. De bovenstaande alinea’s geven een beeld van de publieke sector naar haar sectoren. Men kan de publieke sector evenwel ook beschrijven aan de hand van haar beleidsdomeinen of industries. Dan krijgen we voor de Britse publieke sector het volgende beeld:


11


• •

• •

•

Construction Public administration and defence, compulsory social security: o Her Majesty’s (HM) Forces o Police (including civilians), o Public Administration; Education Health and Social Work: o National Health Service o Other health and social work, Other public sector

Administratie, landsverdediging en sociale zekerheid worden samengebracht in een beleidsdomein, evenals gezondheid en sociaal werk. Daarnaast vormen ook construction en onderwijs een apart beleidsdomein en is er een vijfde groep waar de andere publieke sector bedrijvigheden in onder gebracht worden (Office for National Statistics -ONS, 2005). > 1.2.1.2. Bijzondere departementen In het besluitvormingsproces en vooral bij het implementeren van het beleid spelen de departementen een belangrijke rol. De regering maakt afspraken met elk departement over het beleid dat moet uitgevoerd worden. Ieder departement wordt verantwoordelijk gemaakt voor het realiseren van de vastgelegde targets. Twee departementen echter, met name the Cabinet Office en the Treasury, spelen een bijzondere rol. Ze hebben een verregaande impact op het (implementeren van) beleid vanwege hun positie en functie. Dit geldt op een andere wijze ook voor het National Audit Office, de belangrijkste externe auditor van de overheid. De volgende paragrafen bespreken de rol van deze instanties binnen de Britse overheid, zowel in het algemeen als specifiek in het kader van de efficiëntiehervormingen. De Cabinet Office (CO) is een ondersteunend, horizontaal departement dat rapporteert aan de eerste minister. Het staat in, zo zegt Van Coppenolle, voor de ondersteuning en organisatie van de regeringsbrede samenwerking. Hiertoe ondersteunt het zowel het regeringskabinet en de hieraan verbonden comités, als de verschillende ambtelijke commissies (2006:74-5). Het Cabinet Office ondersteunt ook de departementen, bijvoorbeeld in het onderhouden van hun relaties met hun vakbonden. Zo beheert het de relatie van de Civil Service met de Council of Civil Service Unions (zie ook 3.4.5).


12


Van Coppenolle wijst erop dat dit departement de output aan informatie uit de andere departementen van nabij volgt en hierdoor de kans heeft om de besluitvorming te sturen. De drie grote organisatietakken van het Cabinet Office zijn Policy & Coordination, Intelligence Assessment en Civil Service and Cabinet Office Management (site Cabinet Office). Ook op het vlak van (efficiëntie)hervormingen speelt het Cabinet Office een enigszins aparte rol binnen de Britse centrale overheid. De entiteit omvat namelijk specifieke eenheden en teams die de uitvoering van bepaalde aspecten van de hervormingsprogramma’s helpen ondersteunen. Zo bestaat er een e-Government Unit, een Better Regulation Executive en een PM’s Delivery Unit. De eerste staat voornamelijk in voor het ondersteunen van de departementen bij het introduceren en gebruik van ict-systemen. De tweede focust op regulering en zet doelstellingen om deze te stroomlijnen en reduceren. De derde, de PM’s Delivery Unit, is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de departementale Capablity Reviews2 en het ondersteunen van hervormingsprojecten die hieruit voort vloeien. De Delivery Unit wordt gezien als een bron van expertise inzake hervormingstrajecten in het algemeen, en wordt door andere kerndepartementen dan ook in dit verband geraadpleegd (NAO,2006:14-5; persoonlijke communicatie, november 2008). In het kader van het Gershon Efficiency Programme heeft het Cabinet Office een speciaal programma opgezet om de departementen en de civil servants te ondersteunen bij het realiseren van hun plannen; The Efficiency & Relocation Support Programme. Het programma werd opgestart om informatie en advies te geven aan de ambtenaren die door het beleid hun baan moesten opgeven, van werk moesten veranderen of op een andere manier geraakt werden. De bedoeling was hen bij te staan in het heroriënteren van hun loopbaan (zie ook 3.4.5). Ofschoon de departementen dagelijks in contact komen met het Cabinet Office, zijn ze er minder afhankelijk van dan van het ministerie van economie en financiën of HM Treasury (de Treasury, HMT), stelt Van Coppenolle (2006:75). De auteur wijst erop dat de Treasury immers akkoord moet gaan met de ramingen van de departementen op de lopende en

2

Capability reviews stellen vast hoe goed een departement uitgerust is om uitdagingen ten aanzien van hun dienstverlening het hoofd te bieden (id.).


13


komende uitgaven. Er moet bijvoorbeeld al een akkoord zijn met de Treasury over de kostenramingen van een beleidsvoorstel, vooraleer het door de ministers besproken wordt (id). Ook Talbot observeert de sterke en unieke machtspositie van de Treasury. Volgens de auteur weegt het departement niet alleen sterker door op het beleid dan het Cabinet Office, het Cabinet Office is ook niet in staat om indien nodig voldoende tegengewicht te bieden (Talbot, 2005). De macht van de Treasury is het afgelopen decennium nog toegenomen door het invoeren van een aantal nieuwe beleidsinstrumenten. Talbot zegt hierover: “The creation of the spending reviews and associated public service agreements has given the Treasury more power than ever before to interfere in virtually every aspect of policy, but especially domestic policy.” (Talbot, 2006; zie ook Talbot, 2005). Aan het hoofd van de Treasury staat the Chancellor of the Exchequer ook kortweg the Chancellor genoemd. Als departement Economie en Financiën bewaakt de Treasury vanuit het kader van de financiële controle en allocatie van werkingsmiddelen de voorgang van de overheidsbrede efficiëntieprogramma’s en de resultaten van de departementen op dit vlak. De Treasury speelt vooral een centrale rol bij het monitoren van de officiële prestatieovereenkomsten of Public Sector Agreements. Daarnaast is de Treasury ook de instantie via dewelke departementen eventueel een ondersteunende bijdrage uit het hulpfonds kunnen aanvragen en fungeert het departement ook als kenniscentrum inzake efficiëntiehervormingen. Tot slot omvat de Treasury een aantal entiteiten die een belangrijke functie hebben bij het begeleiden en/of implementeren van efficiëntiehervormingen. Een eerste constructie binnen de Treasury die in dit verband van belang is, is het Public Services Productivity Panel. Dit panel, een kleine groep van senior managers uit de publieke en private sector, werd opgericht in 1998 en wordt voorgezeten door de Chief Secretary van de Treasury (NAO,13/02/06:14). De voornaamste taak van het panel bestaat in het identificeren van manieren waarop de overheid productiviteit binnen de publieke sector zou kunnen verbeteren (id). Een tweede belangrijke entiteit is the Office for Government Commerce (OGC). Deze entiteit, die een apart en zelfstandig opererend onderdeel vormt van en binnen de Treasury, staat onder meer in voor het verbeteren van het projectmanagement en het management inzake procurement


14


binnen de Britse overheid. In het kader van het Gershon Efficiency Programme was het OGC verantwoordelijk voor het monitoren en het checken van de voortgang ten aanzien van alle efficiëntietargets; het centrale aansturingsteam van het project was er gevestigd. Het National Audit Office (NAO) is een onafhankelijke overheidsorganisatie die verschillende soorten van doorlichtingen uitvoert binnen overheidsorganisaties. Aan het hoofd staat the Comptroller and Auditor General die via zijn/haar functie ook een parlementair is (Officer of the House of Commons). Het NAO is onder andere verantwoordelijk voor het auditten van de rekeningen van alle overheidsdepartementen en agentschappen en brengt verslag uit over de manier waarop de overheid haar budget besteedt. Specifiek op vlak van efficiëntiehervormingen voert het National Audit Office op geregelde tijdstippen value for money audits uit bij de Britse overheidsdiensten. De organisatie treedt daarnaast ook op als (potentiële) externe auditor van de verschillende decentrale efficiëntieprogramma’s (zie verder). Meer informatie over de visie van deze kerndepartementen, hun organisatie en werking, vindt u op de websites van deze departementen. > 1.2.2.

Cultuur en visie

In de literatuur typeren auteurs de (eigenheid van de) Britse civil service soms als het Whitehall-model. Van Coppenolle beschrijft de drie pijlers van dit model (2006: 80): 1. Onpartijdigheid of partijpolitieke neutraliteit Van een ambtenaar in het Verenigd Koninkrijk wordt verwacht dat hij of zij zich neutraal opstelt op partijpolitiek vlak. Dit wil zeggen dat men als ambtenaar moet bereid zijn om ministers van om het even welke politieke partij (even) trouw bij te staan.

2. Continuïteit In contrast met de veranderlijke politieke bezettingen van de overheden zorgt de veeleer bestendige ambtenarij, gegarandeerd door het systeem van de vaste benoeming (security of tenure), voor de nodige continuïteit op het vlak van de beleidsvoering. De benoeming van de Britse ambtenaren kan


15


namelijk enkel ongedaan gemaakt worden op verzoek van hun Minister en na goedkeuring van de Prime Minister, iets wat, zo stelt Van Coppenolle vast, nog maar één keer voorgevallen is. 3. Geheimhouding en anonimiteit Een aspect van de geheimhouding of anonimiteit is een gevolg van het principe van ministerial responsibility: de ambtenaren dienen loyaal de minister en enkel deze dient zich voor zijn of haar beleidskeuzes te verantwoorden. Aan ander aspect van deze pijler bestaat in de sterke regulering van informatiebeheer. Van Coppenolle verwijst naar de vele regels om het lekken van informatie naar ‘de buitenwereld’ te voorkomen: “Tot de regels behoort ook een luik ‘internal confidentiality’, waaronder vallen: de inhoud van de Cabinet-vergaderingen, alle interne communicatie tussen ministers onderling, tussen ministers en ambtenaren, en tussen ambtenaren onderling (Pilkington,1999)” (2006: 80). Bijkomend wijzen onderzoekers op de generalistische oriëntatie (in tegenstelling tot een specialistische oriëntatie) van de Senior Civil Service als een specifiek cultuurkenmerk van deze groep Britse ambtenaren. (Pollitt & Bouckaert, 2004). De huidige en meest recente beleidsvisie voor de administratie is uitgesproken door het huidige hoofd van de administratie bij diens aanstelling in augustus 2005. Sir Gus O'Donnell, Cabinet Secretary and Head of the Home Civil Service, formuleert de volgende visie voor zijn administratie: « Om te kunnen (blijven) bestaan als een relevante en effectieve administratie, als die mensen waarop de ministers beroep doen voor advies en actie, moet de administratie vier zaken uitstralen, te weten pride, pace, passion en professionalism: - Pride: de administratie mag trots zijn op wat ze in samenwerking met andere actoren, kan realiseren. - Passion: ambtenaren moeten een passie hebben voor hun job om deze goed te doen. Ze moeten geïnspireerd worden door de nobele doelstellingen en taken van de administratie. - Pace: de administratie heeft de verplichting de bevolking waar voor haar geld te verschaffen, omdat deze haar werking mogelijk maakt via belastingen. Sir O’Donnell zegt: “My vision is for a civil


16


service that gets on with the job as quickly as it can” (O'Donnell, 2005). - Professionalism: ambtenaren willen eersteklas diensten leveren en moeten hiertoe gedurig ondersteund worden via opleidingen. De overtuiging van de meerwaarde –zakelijk, moreel en ethisch- van een diversiteit in de ambtenarij verenigt deze vier kernelementen van de visie: “By diversity I mean a range of experiences and perspectives from people of different backgrounds. Having this diverse workforce means we deliver better work and reflect the society we exist to serve” (O'Donnell, 2005). Samen met zijn visie schuift het hoofd van de ambtenarij ook vijf thema’s naar voren waarop de administratie de volgende jaren voornamelijk zal focussen in haar werk en werking. Het betreft governance, diversity, leadership, skills en capability. Tabel 1 geeft voor elk van de thema’s de motivatie en een aantal belangrijke acties. Tabel 1: Visiethema’s administratie Verenigd Koninkrijk Thema

G

D

L

S

C

Motivatie De werking verbeteren door… …het versterken van het beleid en bestuur.

…het nastreven van diversiteit in de personeelsbestanden van de overhead. … het ontwikkelen van (managerial) leiderschap.

…het investeren in complexe en gespecialiseerde vaardigheden bij medewerkers. De nood hieraan groeit in de huidige werkcontext. …het opvolgen en versterken van de bekwaamheid of cabability van departementen om het overheidsbeleid te realiseren (Horton, 2008:6)

Acties

-De creatie van de organen Permanent Secretaries Management Group (PSMG) en Civil Service Steering Board (CSSB) -Het 10-puntenplan diversiteit -Het Leaders Unlimited Programme -Het Leadership Development Programme -De creatie van de top 200 civil servants -The Professional Skills for Government Framework

-Capability reviews

G= governance, D=diversity, L=leadership, S=skills, C=capability


17


Voor meer informatie over deze vijf thema’s en de acties die in het kader ervan ondernomen werden en worden, zie Horton, S. (2008) ‘Most Recent Developments in the British Civil Service’ en de website van de Civil Service. Het huidige administratieve arbeidsethos in het Verenigd Koninkrijk, gevormd door de traditionele ‘Whitehall’-principes, wordt vandaag aangevuld met aandacht voor pace, professionalism, pride en passion zoals deze worden gepromoot naar de nieuwe visie. > 1.2.3.

Personeel

> 1.2.3.1. Taak en rol ambtenaren “Het is de taak van Britse ambtenaren [civil servants] om de Minister te adviseren, te ondersteunen en om diens beleid royaal uit te voeren” (Van Coppenolle, 2006:80). Ambtenaren zijn in het uitvoeren van hun taken primair gericht op de minister tot wiens departement ze behoren: ze werken in dienst van de minister en ondersteunen en beschermen hem of haar in het uitvoeren van zijn of haar beleid. Wanneer het gevoerde beleid moet verantwoord worden, blijven de ambtenaren echter onzichtbaar en anoniem. Het zijn enkel de ministers die zich voor het beleid moeten verantwoorden in het Parlement (House of Commons) en hiervoor ook eventueel blaam of lof ontvangen. Dit principe, het principe ‘ministerial responsibility’, wordt ook wel eens omschreven als de meest belangrijke constitutionele doctrine voor de senior civil service in het Verenigd Koninkrijk (Pollitt & Bouckaert, 2004). De ambtenaren werkzaam binnen de centrale overheid worden dus vooral gezien als belangrijke beleidsactoren (Pollitt & Bouckaert, 2004: appB; Van Coppenolle, 2006:81). Van Coppenolle onderscheidt in de beleidsvormende rol van de Britse ambtenaren vier deelaspecten: (1) beleidsadvies, (2) directe ondersteuning van de minister, (3) externe communicatie en contacten met de media en (4) het consulteren van interne en externe actoren (2006:81-3). Tegelijk stellen onderzoekers ook vast dat deze rol, traditioneel vervuld door de civil servants, de afgelopen decennia in zekere mate wordt overgenomen door politiek adviseurs. Deze, zijn in steeds grotere getale in de overheid aanwezig (Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-296; Van Coppenolle, 2006: 71-83).


18


De publieke sector medewerkers die niet binnen de centrale overheid werken, zijn doorgaans vooral actief binnen functies die gericht zijn op de directe dienstverlening aan de burger. Zoals het volgende onderdeel illustreert, vormt deze groep de overgrote meerderheid van de publieke sector medewerkers. > 1.2.3.2. De huidige personeelsbestanden Op dit ogenblik zijn er, gemeten in fysieke eenheden, 29.554.000 personen tewerkgesteld in het Verenigd Koninkrijk (Office for National Statistics (ONS), 2008). Om en bij de 80 % van deze werknemers werkt in de private sector (23.796.000). De publieke sector telt in het Verenigd Koninkrijk 5.758.000 medewerkers (QNS, 2008 Q1: Table 5). Wanneer we deze publieke sector medewerkers in de verschillende overheidssectoren plaatsen, dan zien we dat 2.496.000 of 43% van hen werkzaam zijn in de centrale overheid, waarvan 523.000 of 9% als civil servant. 51% van de publieke sector medewerkers, of 2.919.000 medewerkers, werkt werkt in de lokale overheden. In de publieke bedrijven werken momenteel 343.000 medewerkers (6%)(QNS, 2008 Q1: Table 1). Geclassificeerd naar beleidsdomein of industry, werkt in verhouding het grootste aantal publieke sector medewerkers in de National Health Service (26%), Education (24%) en Public Administration (21%). Figuur 1 geeft een overzicht van de huidige personeelssterkte in de verschillende industries van de publieke sector (PS) in het Verenigd Koninkrijk (QNS, 2008 Q1: Table 2).


19


Figuur 1: Personeel PS naar industry (2008) (in duizendtallen) 1523

1600

1406

1400

1204

1200 1000 716

800 600 400

194

200

380

284

53

S so ci al w or k O th er PS E

N H

in is tra tio n Ed uc at io n

Po lic e

O

th er h

ea lth

Pu bl ic

an d

Ad m

es fo rc

H M

C on st ru

ct io n

0

(ONS, 2008 Q1; eigen bewerking)

Op dit ogenblik werkt 50% van de personen die tewerkgesteld zijn in de publieke sector binnen de National Health Service of het onderwijs. De regionale spreiding van de tewerkstelling in de publieke sector en de regionale spreiding van de tewerkstelling in de publieke sector als percentage van de totale tewerkstelling, geven opnieuw een ander beeld van de huidige overheidstewerkstelling. Tabel 2 presenteert een overzicht ervan. (Voor 2008 Q1 waren er binnen het ONS nog geen gegevens beschikbaar voor deze variabele. In de onderstaande tabel worden de gegevens van 2005 Q2 gebruikt).


20


Tabel 2: Personeel PS naar regio (2005)

Niveau PSE (headcounts *1000) PSE als % van TE (%)

Niveau PSE (fysieke eenheden) PSE als % van TE (%)

North East

North West

Yorks & Humber

East Midlands

West Midlands

East

260

685

482

353

491

479

23.7

21.5

20.3

17.9

19.5

18.6

London

South East

South West

Wales

Northern Ireland

Scotland

745

702

508

304

219

584

19.0

17.6

20.4

23.3

29.8

23.8

(ONS, 2005 Q2; eigen bewerking)

(PSE: Public Sector Employment; TE: Total Employment) In verhouding met de totale tewerkstelling is de publieke sector tewerkstelling het grootst in de regio Noord-Ierland (29.8%). Daarna volgen Schotland (23.8%), the Norht East (23.7%) en Wales (23.3%). In de overige Engelse regio’s verschilt de publieke tewerkstelling als aandeel van de totale tewerkstelling weinig (minder dan 3%) van het gemiddelde voor het Verenigd Koninkrijk dat 20.3% bedraagt (QNS, 2005 Q2: Table 4). Op dit ogenblik werken 523.000 medewerkers in de publieke sector als civil servant (QNS, 2008 Q1: Table 1). Inzoemend op dit personeelsbestand kunnen we een verscheidene kenmerken ervan aanstippen. Figuur 2 geeft de verdelingen naar de variabelen geslacht en verantwoordelijkheidsgraad binnen de Britse Civil Service (CS) in 2007.


21


Figuur 2: Personeel CS naar geslacht en niveau (2007)

(Civil Service Statistics, 2007; bewerking CSS)

Binnen de Civil Service de genderverhouding met 53% vrouwen en 47% mannen min of meer evenwichtig. We zien evenwel deze verhouding veranderen naargelang de graad van verantwoordelijkheid toeneemt. Zo was in 2007 70% van de Senior Civil Servants man en 30% vrouw. Meer (gedetailleerde) informatie over de demografische kenmerken van het huidige Civil Servants-corps vindt u op de site Civil Service Statistics. > 1.3.

Samengevat

Het Verenigd Koninkrijk is een constitutionele monarchie bestaande uit vier landen. De unitaire overheid krijgt vorm door het partijpolitieke- en verkiezingssysteem dat gebaseerd is op een meerderheidsstelsel. De publieke sector telt momenteel 5.758.000 medewerkers; 6% van deze medewerkers werkt in een van de publieke bedrijven, 51% in een van de lokale overheden en 44% binnen de centrale overheid, waarvan 9% binnen de kernadministratie als civil servant. De tewerkstelling is in verhouding het grootste binnen de National Health Service (26%), het onderwijs (23%) en de administratie of Public Administration (21%). De administratieve cultuur


22


wordt enerzijds bepaald door de traditionele principes van partijpolitieks neutraliteit, continuïteit en geheimhouding en anderzijds door de recente waarden pride, passion, pace, professionalism en diversity.


23


2. Overheidsefficiëntie in het Verenigd Koninkrijk De afgelopen drie decennia zijn er in het Verenigd Koninkrijk verscheidene (efficiëntie)hervormingen doorgevoerd binnen de publieke sector. In het kader van deze hervormingen werd onder meer het Spending Review framework geïntroduceerd, een van de basisinstrumenten van het huidige Britse overheidsmanagement. Na een korte schets van de algemene politieke en administratieve context in het vorige hoofdstuk, vervolgt dit hoofdstuk met een schets van de specifieke context van het huidige Britse efficiëntiebeleid en het Gershon Efficiency Programme. Het eerste deel van dit hoofdstuk geeft een overzicht van de belangrijkste Britse publieke sector– en efficiëntiehervormingen van de afgelopen dertig jaar. Het tweede deel beschrijft het Britse systeem van budgettaire planning en controle en de basisinstrumenten die er deel van uitmaken. Het derde en laatste deel van dit hoofdstuk overloopt de huidige efficiëntieprogramma’s binnen de Britse overheid. > 2.1.

Publieke sector- en efficiëntiehervormingen

In dit deel schetsen we de publieke sectorhervormingen onder de conservatieve regeringen Thatcher en Major en onder de Labourregeringen Blair en Brown. We overlopen voor elke periode telkens eerst de politieke visie op de publieke sector en vervolgens de focus van de publieke sectorhervormingen. Waar dit van toepassing is vermelden we ook de hervormingsacties die in het bijzonder gericht waren op het verhogen van de kostenefficiënte werking van de publieke sector. De hierop volgende paragrafen zijn grotendeels gebaseerd op het werk van Pollitt & Bouckaert (2004), Fry (2000) en de officiële chronologie van efficiëntiedoorlichtingen in de centrale overheid (NAO, 2006: app3). > 2.1.1.

De conservatieve regeringen Thatcher-Major

In de periode van de conservatieve regeringen onderkennen Pollitt & Bouckaert wat betreft de inhoud van de publieke sectorhervormingen drie fasen: de fase 1979-1982/3 of het begin van de conservatieve periode, de


25


fase 1982/3-1987/90, en de fase 1987/90-1997 of de laatste fase van de conservatieve periode (2004: 292-296). We overlopen ze achtereenvolgens. > 2.1.1.1. De fase 1979-1982 De intrede van de conservatieve Thatcherregeringen zou een breuk betekenen in het beleid ten aanzien van de publieke sector. In de eerste plaats kwam er definitief een einde aan de naoorlogse periode van de Keynesiaanse welvaartstaat (1945-1977). Het economisch liberalisme werd opnieuw de belangrijke onderliggende ideologische leidraad bij het ontwikkelen van beleidsvisies. Dit kwam tot uiting in de visie van deze regeringen op de rol en werking van de overheid. Pollitt en Bouckaert observeren: “The general view was that the Public Sector Borrowing Requirement (PSRB) was a key variable that a responsible government should seek to minimize. This, in turn, implied a tight fiscal policy. So did the government’s continuing determination to control inflation (…). Thus the Conservative governments were committed to reducing the proportion of GDP that was represented by public spending” (2004: app B). In het kader van de besparingen, nodig gezien de beschouwing van de toenmalige economische situatie vanuit het perspectief van het economisch liberalisme, zou er moeten gesnoeid worden in de (uitgaven aan) de publieke sector. In de tweede plaats, zo vinden we omschreven bij Fry, beschikten de Thatcherregeringen veel meer dan hun voorgangers over een uitgesproken eigen beleidsvisie, met het gevolg dat ze de administratie niet nodig achtten/hadden voor advies (2000). De toenmalige regeringen ervoeren de administratie eerder als een blok aan het been of een tegenstrever, dan als een ondersteuning bij het realiseren van het beleid. Kenmerkend voor de publiek sectorhervormingen in deze periode was dan ook de focus op economy and ‘the elimination of waste’ (Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-296; Farnam et al., 2005: ch6-1). Het versterken van de economie door besparingen, en dit onder meer door het afslanken van de overheid, stond centraal. In de eerste plaats moesten de kosten van de overheid gekwantificeerd en gereduceerd worden. Men moest besparen door het inkrimpen van de personeelsbestanden (het verminderen van het aantal ambtenaren en initieel bevriezen van de recrutering) en via mechanismen in financieel management. In de tweede plaats moest er moest een cultuurverandering komen. De publieke sector moest zich spiegelen aan het management in de private sector om de eigen werking te verbeteren. De


26


senior civil servants, bijvoorbeeld, moesten meer managerial gaan werken (Fry, 2000). Tabel 3 presenteert de belangrijkste hervormingsacties die in het bijzonder gericht waren op het verhogen van de kostenefficiënte werking van de overheid in de periode 1979-1982.

Tabel 3: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1979-1982) May 1979 Oct 1979

Freeze on Civil Service recruitment to reduce costs by 3% and launch of options exercise to cut headcount by 20%. Launch of Efficiency Scrutinies programme under Derek Rayner (Head of No 10 Policy Unit). Ministers responsible for nominating subjects with the aim of identifying ways in which work could be carried out “more efficiently or effectively and at less cost”. (Public Accounts Committee report in Jun 1986 on the results between 1979 and 1983 – see below).

Jan 1980

Annual scrutiny of departmental running costs initiated to improve efficiency management.

Mar 1980

Announced that additional 15-20.000 Civil Service jobs to be cut over next 12 months.

May 1981

Prime Minister announces target to reduce civil Service numbers to 630.000 by 1984 and launches Rayner’s “Lasting Reforms” programme (leading to the Financial Management Initiative in 1981).

Jul 1981

Charging departments for common services signalled in White Paper on efficiency measures and savings (Cmnd 8293).

Sep 1982

Efficiency and Effectiveness in the Civil Service (Cmnd 8616) launches Financial Management Initiative designed to clarify departments’ objectives, align structures, costs and responsibilities, define information needs and devolve management. Government Accountancy Service functional specialism inaugurated.

(NAO 2006: app3; italics toegevoegd)


27


> 2.1.1.2. De fase 1982-1987/90 De tweede inhoudelijke fase in de hervormingen van de publiek sector tijdens de conservatieve regeringen, stond in het teken van het verbeteren van het management van de overheidsinstanties en het verhogen van de efficiëntie ervan (de drie ‘E’s’: economy, efficiency, effectiveness) (Pollitt & Bouckaert, 2004: appB; Farnam et al., 2005: ch6;1). De regering betrachtte een kleinere en efficiëntere administratie. De private sector bleef hierbij model staan en waar mogelijk werd zoveel mogelijk dienstverlening overgeheveld naar de private sector. Vanaf midden de jaren tachtig vonden dan ook verschillende privatiseringen plaats (telecom, gas, airport authority, watervoorziening en riolering). Tussen 1979 en 1990 werden op deze wijze 800.000 medewerkers overgeplaatst van de publieke naar de private sector (Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-296). Tijdens deze fase werd onder meer ook het Financial Management Initiative gelanceerd en werden het National Audit Office en de Audit Commission opgericht. Tabel 4 presenteert de belangrijkste overheidsefficiëntie uit de periode 1983-1989.

initiatieven

inzake

Tabel 4: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1983-1989) Jul 1983

Robin Ibbs appointed as Prime Minister’s adviser on efficiency.

Jun 1986

Following Comptroller & Auditor General report, Public Accounts Committee (PAC) takes evidence and reports on results of efficiency scrutinies undertaken from 1979 to 1983. PAC calls for faster implementation of recommendations and closer monitoring of actions by departments. Treasury Minute accepts PAC report.

Feb 1988

Prime Minister announces plans to set up Executive Agencies to undertake front-line functions previously discharged by departments following the Ibbs and Jenkins report, ‘Improving Management in Government: The Next Steps’.

Apr 1989

Sir Angus Fraser appointed as adviser on efficiency to the Prime Minister.

( NAO , 2006: app3; italics toegevoegd)


28


Fry observeert dat ofschoon de veranderingen in de periode 1979-1987/90 groot waren in vergelijking met deze onder de voorgaande regeringen, de administratie tijdens deze periode van publieke sector hervormingen eigenlijk nog in grote mate intact bleef (Fry, 2000). Dit zou veranderen in de laatste fase van de periode van de conservatieve regeringen. > 2.1.1.3. De fase 1987/90-1997 De laatste en meest radicale fase werd gekenmerkt door een reeks van fundamentele herstructureringen binnen de Britse Civil Service. Pollitt & Bouckaert verwijzen naar het gegeven dat marked-type mechnisms op grote schaal werden geïntroduceerd en de purchaser/provider split werd opgelegd door de centrale overheid voor het leveren van zowat alle lokale diensten (2004: 292-296). Prestatiemeetsystemen werden aangescherpt (het publiceren van national league tables wordt een media gebeurtenis) en er werd verder geprivatiseerd (electriciteit, spoorwegen,…) (id.). In de jaren negentig, zo stellen de auteurs vast, waren de belangrijkste tendensen de sterke nadruk op dienstverlening aan de klant en op het verder zetten van het vermarkten en ‘contracting-out’(id.). Ook in periode 1991-1996 waren er verscheidene hervormingsacties gericht op het verhogen van de kostenefficiëntie. Tabel 5 geeft een overzicht van de meest belangrijke initiatieven.

Tabel 5: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1991-1996) Jul 1991

The Citizen’s Charter: Raising the Standard White Paper (Cm 1599). Competing for Quality white paper (Cm 1730) signalled market testing programme within government.

1992

Audit Commission: indicators for local government to report on performance.*

Apr 1992

Peter Levenue appointed as Prime Minister’s adviser on efficiency (note: John Oughton appointed as Head of the Government’s Efficiency Unit in 1993 and continues in this role after May 1997, when the Efficiency Unit works with No 10 and the Treasury on the new government’s first comprehensive spending review- see Jul 1989 below).


29


Nov 1994

1994

Continuity and Change white paper (Cm 2627) foreshadowed increased delegation to departments and agencies of efficiency measurement and announce that annual efficiency plans to be prepared by departments along with five yearly reviews of agencies. Private Finance Initiative (PFI) launched.* Green paper: resource accounting by 1998, resource budgeting by 2000.* Fundamental Review of Expenditure: leads to 25% downsizing of HM Treasury.*

Jan 1995

Taking Forward Continuity and Change (Cm 2748) announced that tight grip to continue on costs of running Civil Service and citizen’s Charter to be used to keep pressure to raise standards of public services.

May 1995

Prime Minister’s Efficiency Unit scrutiny of management information and planning systems. Departments required to draw up action plans which will be monitored by Efficiency Unit.

1995

White paper: Resource Accounting and Budgeting in Government: from cash management to management of resources against achievement of objectives.* Burdens of Bureaucracy: efficiency scrutinies.*

(NAO, 2006: app3; * Pollitt & Bouckaert, 2004: 292-299; italics toegevoegd)

> 2.1.2.

De Labourregeringen Blair-Brown

In 1997 kwam er een regeringswissel waarbij de conservatieven plaats ruimen voor Labour. De nieuwe Labourregering bleef in belangrijke mate de hervormingsprincipes van haar voorgangers trouw. De volgende paragrafen schetsen eerst de (efficiëntie)hervormingen in de periode 1997-1998 en daarna de visie van de huidige regering ten aanzien van toekomstige (efficiëntie)hervormingen. > 2.1.2.1. De fase 1997-2008 De Labourregeringen erfden een tamelijk gezonde economische situatie van hun voorgangers, maar verplichtten zich ertoe om de zware


30


besparingsplannen van de vorige regeringen tenminste voor twee jaar aan te houden (Pollitt & Bouckaert, 2004: 295). Ze introduceerden een aantal nieuwe principes en procedures voor de planning en controle van uitgaven (zoals de Spending Reviews, Public Sector Agreements) en claimden aanzienlijk meer te (willen) besteden aan de directe dienstverlening, primair binnen de sectoren gezondheidszorg en onderwijs (id). Wat de hervorming van de publieke sector betreft, zo stellen Pollitt & Bouckaert vast, zetten de nieuwe Labourregeringen in hoofdzaak het beleid van hun voorgangers voort. Zo maakten ze de doorgevoerde privatiseringen (veelal) niet ongedaan. Bovendien waren in de meeste voorstellen van deze regeringen de uitgangspunten van de vorige regeringen inzake het professionaliseren van de overheid terug te vinden (id). Ook het feit dat de stijgende uitgaven in bepaalde sectoren samen gingen met een verdere intensivering van centrale target setting en prestatiemeting, zou wijzen op het feit dat in het algemeen de Labour regeringen de trend volgden die reeds in gang was gezet, namelijk bij het hervormen van de administratie de klemtoon leggen op het afleveren van de goederen en diensten naar het model van de privésector (id). Tabel 6 geeft een overzicht van de belangrijkste hervormingsacties in de periode 1997-2007 die in het bijzonder gericht waren op het verhogen van de kostenefficiënte werking van de overheid.

Tabel 6: Efficiëntiehervormingen Verenigd Koninkrijk (1997-2007) 1997

Efficiency Plans of Agencies.*

1997-8

Adaptation of Private Finance Initiative and extension to local government.*

1998

Comprehensive Spending Review (CSR): Public Expenditure Plans 1999-2000.*

Jul 1998

Modern Public Services for Britain (Cm 4011) published following CSR. Performance and Innovation Unit established within Cabinet


31


Office. Mar 1999

Modernising Government (Cm 4310) published and Public Service Agreements introduced. These set out objectives and measurable targets for all departments and are negotiated in conjunction with the CSR.

Dec 1999

Prime Minister agrees Civil Service reform programme lasting 3-5 years aimed at better business planning and sharper performance management.

2000

E-Business: forms to file VAT returns online.* Spending Review: Agreements.**

Oct 2000 2001 Jun 2001

2002

and

introduction

of

the

Service

Delivery

Public Sector Benchmarking Service Established. Introduction of Resource Accounting and Budgeting.* Introduction of the Prime Minister’s Delivery Unit (tasked with ensuring delivery of top public service priorities) and the Office of Public Service Reform (OPSR) (tasked with facilitating the reform of public services, based on the Prime Minister’s four principles of reform)–note: the OPSR was abolished in Jan 2006-. Modernizing government’s use of loans.* Amalgation of the Performance and Innovation Unit, The Prime Minister’s Forward Strategy Unit, and parts of the Centre for Management and Policy Studies into the Prime Minister’s Strategy Unit (tasked with providing government with the capacity for longerterm thinking, cross-cutting studies and strategic policy work).

2004

Gershon Review: Releasing resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency.* 2004 Spending Review.*, the SR04 Gershon Efficiency programme


32


constitutes a key part of this Spending Review** 2006

First Capability Reviews published.**

2007

2007 Pre-Budget Report and Comprehensive Spending Review: Meeting the aspirations of the British people.**

2008

Public Value Programme established (**tasked to “look at all major areas of public spending to identify where there is scope to improve value for money and value for money incentives”(HMT, Budget08: 79- box5.1). Operational Efficiency Programme established (**tasked to “draw on private sector expertise to examine cross-cutting areas of government spending. […] The programme will report at Budget 2009” (HMT, site).

((NAO, 2006: app3; *Bouckaert & Pollitt, 2004: 292-299; **De bovenstaande tabel werd door de auteurs van dit rapport verder aangevuld voor de periode 2004-2008; italics toegevoegd)

Uit de bovenstaande lijst blijkt dat de efficiëntiehervormingen binnen de Britse overheid na drie decennia nog steeds in volle ontwikkeling zijn. De afgelopen vijf jaar zijn er drie efficiëntieprogramma’s gelanceerd. Eén hiervan, het Gershon Efficiency Programme, komt uitgebreid aan bod in hoofdstuk drie van dit rapport. De andere drie programma’s worden kort besproken in het laatste onderdeel van dit hoofdstuk (zie 2.3). > 2.1.2.2. Huidige toekomstvisie De huidige Labourregering heeft haar toekomstvisie voor de hervorming van de overheid uiteengezet in een aantal documenten. Twee belangrijke, recente teksten in dit verband zijn the Service Transformation Agreement (2007) en the Comprehensive Spending Review 2007 (2007). De volgende paragrafen geven een overzicht van de krachtlijnen van deze documenten. The Service Transformation Agreement (STA) (2007) betreft het nieuwe, algemene integrale overheidshervormingsprogramma van de laatste


33


Labourregeringen en vormt de opvolger van de Transformational Government Strategy3(2005). Net zoals de Transformational Government Strategy van 2005 presenteert de STA een onderdeel van de visie die de overheid uiteenzet voor het hervormen om de publieke sector. Wat zal de overheid ondernemen om een klantgerichte overheid te worden, responsief ten aanzien van de noden van haar klanten en zuinig, effectief en efficiënt in haar dienstverlening? De publieke diensten, zo stelt de overheid in de STA, moeten hervormd worden zodanig dat ze op de leest geschoeid zijn van de behoeften en preferenties van de klanten en de bedrijven eerder dan op deze van de structuren van de overheid (citizen-centred services). Onnodige contacten met de overheid, die burgers nodig hebben om hun dienst te verkrijgen, moeten zoveel mogelijk vermeden worden. Daarnaast moet er werk gemaakt worden van ‘gedeelde dienstverlening’ (shared services). Soms moeten verschillende instanties verschillende acties ondernemen om een bepaalde dienst te kunnen leveren. De overheid streeft ernaar in dergelijke gevallen de afhandeling van al deze acties gecoördineerd te realiseren achter de schermen, zodat de burger niet zelf deze acties moet ondernemen bij de verschillende instanties (to join up services behind the scenes). Het realiseren van deze doelen vergt dat er actie ondernomen wordt in de gehele publieke sector. Men wil een algemene cultuurverandering teweeg brengen (Government, HM, 2007b: 11-12; STA: 3-4). Naast the Service Transformation Agreement publiceerde de overheid in oktober 2007 ook haar volgende Spending Review. In the Comprehensive Spending Review 2007 (Treasury HM, 2007) zet de regering haar plannen en nieuwe algemene strategie uiteen voor publieke sectorvormingen in de periode 2008-2011. De nieuwe strategie focust op de volgende drie hoofdlijnen:

3

Deze strategie bepaalde drie belangrijke gebieden voor hervorming binnen de overheid gericht op het verbeteren van de dienstverlening: (1) a focus on the costumer-not the supplier of public services, (2) joining up- to reduce wasteful duplication and enable personalisation, (3) more professional project delivery- through better staff skills and more effective programme monitoring (Transformational Government Annual Report 2007:11).


34


•

“Driving forward the next stage of reform, including through a new performance management framework which defines the Government’s top 30 priorities for the coming period, and empowers the public and frontline professionals to shape the services needed to deliver excellent outcomes and experiences for all;

•

investing in Britain’s future, focusing sustained additional resources on the key services that are crucial to meet long-term challenges and tackle the barriers to individual fulfilment and economic success; and

•

embedding value for money in departmental expenditure planning, building on the SR04 efficiency programme with more ambitious reforms to release £30 billion of savings by 2010-11 to reinvest in further improvements in public services.” (Treasury HM, 2007: 34)

Naast een focus op het nieuwe performance management raamwerk (1e pijler) en het blijven (bijkomend) investeren in directe dienstverlening in de politieke prioritaire beleidsdomeinen (2e pijler), is het realiseren van efficiëntiewinsten (3e pijler) de derde belangrijke strategische keuze voor het hervormen van de overheid in de volgende jaren. Samenvattend zouden we kunnen zeggen dat de publieke sector in het Verenigd Koninkrijk de voorbije dertig jaar hervormd is vanuit een hoofdzakelijk economisch liberalistische visie. Het beleid dat ten aanzien van de publieke sector gevoerd werd, en de initiatieven voor het verhogen van de kostenefficiëntie die hierin kaderen, werden en worden gekenmerkt door een focus op het managerial private-sector model, op economy, efficiency, effectiveness en op de directe dienstverlening aan de klant (customer service, frontline professionals). De oorspronkelijke nadruk op het leveren van pure administratieve taken wordt tenminste gedeeltelijk expliciet verschoven naar directe dienstverlening. De overheid wil haar klant, de burger, een aantal goederen en diensten aanbieden en vraagt in de eerste plaats van haar organisaties dat ze kwaliteitsvolle goederen leveren, en dit op een effectieve, zuinige, efficiënte manier.


35


> 2.1.3.

Evolutie van de personeelssterkte

Personeel vormt een belangrijk onderdeel van de overheidsinput. Gewoonlijk besteden overheden dan ook geruime aandacht aan de personeelsfactor bij het ontwerpen van efficiëntieprogramma’s. Zoals uit het voorgaande deel blijkt, is dit ook in het Verenigd Koninkrijk het geval geweest. In wat volgt geven we een beknopt overzicht van de personeelssterkte binnen de Britse publieke sector en Civil Service. Aanknopend bij de historiek die in de voorgaande onderdelen is gepresenteerd, bekijken we eerst kort de belangrijke verschuivingen in de ambtenarenaantallen van 1962 tot op heden. We laten de algemene evolutie zien over een langere periode (voor 1969, 1969-2002) en een meer recente periode (1991-2006). (De onderstaande analyse is overgenomen uit Civil Service Statistics 1986 en Public Sector Employment 2006.) In de 20e eeuw zijn er verschillende verschuivingen geweest in de omvang van de overheidspersoneelsbestanden in het Verenigd Koninkrijk. Voor 1960 betroffen de twee belangrijkste verschuivingen de sterke toename van het aantal ambtenaren in de periodes van de twee wereldoorlogen. In beide gevallen was er sprake van een verdrievoudiging van het personeelsbestand: in 1918 werd er een piek bereikt van 221.000 (niet-industriële ambtenaren) en in 1944 waren er op een bepaald ogenblik meer dan een miljoen ambtenaren (CS Stats HM T 1986). Tegen 1947 waren hiervan reeds 400.000 ambtenaren, hoofdzakelijk militairen, afgevloeid en er volgde een gestage, trage daling van het aantal ambtenaren. In 1960 waren er nog 643.000 civil servants. Na een nieuwe stijging tot bijna 700.000 ambtenaren in 1968 bleef het aantal op dit niveau tot 1975 en steeg tot een nieuwe piek van 748.000 in 1976 (id.). Vanaf 1980 vonden de eerste grote afslankingen plaats. In mei 1980 kondigde de regering plannen aan om het aantal ambtenaren te verminderen: de civil service moest afslanken tot 630.000 ambtenaren tegen 1 april 1984 (id.). De nagestreefde target werd gehaald, zelfs overschreden, want op de vooropgestelde datum telde de civil service 624.000 ambtenaren. Tussen 1979 en 1986 daalde het aantal civil servants met 138.000, een reductie van het personeelsbestand met bijna een vijfde (id.). Figuur 3 geeft een indicatie van de evolutie van het aantal ambtenaren in de publieke sector (PS) en haar verschillende sectoren in de periode 19622002.


36


Figuur 3: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1962-2002) (in duizendtallen) 8000 7000 6000 5000 4000 3000

TCG TLG TGG TPC TPS TCS

2000 1000

19 62 19 79 19 82 19 84 19 86 19 88 19 90 19 92 19 94 19 96 19 98 20 00 20 02

0

(National Statistics Online- Product- Civil Service Statistics; Eigen bewerking -data for reference use only)

(Gebruikte afkortingen: TCG: total central government; TLG: total local government; TGG: total general government; TPC: total public corporations; TPS: total public sector; TCS: total civil service). Voor de periode vanaf het begin van de jaren negentig tot en met 2006 wordt het civil service personeelsbestand gekenmerkt door dezelfde trends als de publieke sector personeelsbestanden waarvan het in die periode één tiende deel vormde (PSE, 2006: 425-431). In elk van de sectoren van de publieke sector daalde het aantal ambtenaren tussen begin en midden de jaren negentig. Tussen 1990 en 1998 daalde de tewerkstelling in de lokale overheiden met 11.7%, in de centrale overheid met 9.7% en in de publieke bedrijven met 40.1% (id.). In de hierop volgende periode, tussen 1998 en 2005, steeg de omvang van de verschillende publieke sectoren opnieuw. De lokale overheid kende over deze periode een groei van 21.3 %, de centrale


37


overheid een van 7.9% en de publieke bedrijven een van 7.3% (id.). De lokale overheden bleven groeien ook in (en na) 2006, terwijl het aantal medewerkers in de centrale overheid en de publieke bedrijven begon af te nemen (id.). Figuur 4 toont de evolutie van het totale aantal ambtenaren in de Civil Service (CS) en in de verschillende sectoren van de publieke sector (PS) in de periode 1991-2005 (ONS, 2005). Figuur 4: Evolutie personeelssterkte PS Verenigd Koninkrijk (1991-2005) (in duizendtallen)

3500 3000 2500

Central government

2000

Local government Total public corporations Civil Service

1500 1000 500

05 20

03 20

01 20

99 19

97 19

95 19

93 19

19

91

0

(PSE 2005: 481 Table 2; Eigen bewerking)

Samengevat kunnen we stellen dat de Britse overheid de afgelopen dertig jaar intern druk hervormd heeft. Efficiëntiehervormingen, met onder meer programma’s voor personeelsafslankingen, vormden een niet onbelangrijk onderdeel van deze hervormingsactiviteiten. De conservatieven en Labour blijken bij het hervormen in grote mate gelijkaardige klemtonen te hebben gelegd –en tot op heden te leggen. Beide schuiven het managerial private


38


sector model naar voor als voorbeeld, beklemtonen de principes economy, efficiency, effectiveness, en zien het inkrimpen van de budgetten voor administratie als een goede manier om de overheid (kosten)efficiënter te maken. Zo vond er begin de jaren tachtig een (eerste) grote personeelsafslanking plaats binnen de Britse overheid onder de regering Thatcher. Op ongeveer zes jaar tijd (1979-1986) slonk het overheidspersoneelsbestand met bijna een vijfde. Niettemin zijn er ook verschillen. In tegenstelling tot conservatieve regeringen van de eind jaren tachtig en de jaren negentig, pakt Labour uit met het feit dat het de investeringen in (de front line dienstverlening van bepaalde beleidsdomeinen van) de publieke sector wil opdrijven. Het volgende onderdeel laat toe na te gaan of deze verschillende beleidskeuze tot uiting komt in de cijfers. Het licht een aantal aspecten toe van het uitgavenbeleid en het financieel management van de huidige Britse overheid.


39


> 2.2.

Public expenditure planning and control

Sinds hun aantreden voeren de nieuwe Labourregeringen naar eigen zeggen een publieke sector beleid dat primair focust op het verbeteren van de (output aan) directe dienstverlening. De overheid moet (nog) meer resultaatsgericht gaan werken. Om dit te realiseren introduceerden de Labourregeringen een aantal nieuwe procedures om de overheidsuitgaven te beheren. De wellicht belangrijkste nieuwe procedure is de Spending Review cyclus. Deze cyclus, geïntroduceerd in 1998, is een budgettair plannings- en controleproces. In het kader ervan wordt in high level beleidsplannen of Public Service Agreements vastgelegd welke de strategische beleidsdoelstellingen zijn van de overheid voor de volgende jaren en welke budgetten worden vrijgemaakt voor de beleidsdomeinen om deze te realiseren. De uitkomst van dit proces wordt neergeschreven in een document, the Spending Review, dat ook wordt gepubliceerd. Van de departementen wordt verwacht dat ze bij het ontwerpen van hun beleidsplannen vertrekken van de meest recente Spending Review. In overeenstemming met het Business Planning Model moeten ze de high level doelstellingen vertalen naar departementale strategische en operationele doelstellingen en beleidsplannen. Omdat het Spending Review framework tegelijk als het kader en een belangrijk onderdeel van de Britse efficiëntiehervormingen kan gezien worden, schetsen we in de volgende paragrafen achtereenvolgens het framework of proces zelf, het vermelde Business Planning Model en de Spending Review outputdocumenten. Maar eerst schetsen we aan de hand van een aantal kengetallen een beeld van de overheidsuitgaven in het Verenigd Koninkrijk. > 2.2.1.

Public Expenditure

Voor we in de volgende onderdelen ingaan op het Spending Review framework, situeren we kort de overheidsuitgaven (public expenditure) in het Verenigd Koninkrijk. Met behulp van grafieken schetsen we respectievelijk de evolutie van de totale uitgaven per jaar (TME) vanaf 1964 tot op heden en de verhouding tussen de uitgaven per beleidsdomein voor het werkjaar 2007-2008.


40


In de periode 1964-2004 bedroegen de totale uitgaven aan goederen en diensten in het Verenigd Koninkrijk gemiddeld 43% van het Gross Domestic Product (GDP) (Talbot, 2004). Het hoogste peil, 49.9% werd bereikt onder Labour in 1975 (id). Maar ook het laagste uitgaveniveau werd bereikt onder een Labourregering, meer bepaald onder New Labour in 1999. De overheidsuitgaven bedroegen toen 37.4% van het GDP (id). De langste periode van bestendig hoge uitgaven, zo stelt Talbot vast, viel onder de regering Thatcher: na een piek van 48% in 1979 bleven de uitgaven op dit niveau of hoger tot 1984. De auteur wijst erop dat de uitgaven in het begin van de jaren tachtig voornamelijk (ook) hoog waren vanwege de enorme kosten aan de werkloosheid en de leningen om hiervoor te betalen, en vanwege het verminderen van de belastingen. In 1987 werden de uitgaven teruggedrongen tot ver onder het gemiddelde van de afgelopen vier decennia (id). Onder de Tory regeringen in de periode 1979-1996 bedroegen de overheidsuitgaven gemiddeld 44% van het GDP (id). In de periode 1987-88-2007-08 bedroegen de totale overheidsuitgaven (TME, zie 2.2.1) gemiddeld 40,0% van het GDP (Treasury HM, 2008). Figuur 5 geeft de evolutie weer van de totale publieke sector uitgaven als procent van het GDP tijdens de afgelopen twintig jaar.


41


Figuur 5: Evolutie PS uitgaven Verenigd Koninkrijk (1987-88 – 2007-08) (in %) 50 45 40 35 30 25

TME

20 15 10 5

19 87 19 198 89 8 19 199 91 0 19 199 93 2 19 199 95 4 19 199 97 6 19 199 99 8 20 200 01 0 20 200 03 2 20 200 05 4 20 200 07 6 -2 00 8

0

(Treasury, HM, 2008; Total Expenditure on Services as a percent of GDP 1987-88 to 2007-2008; Table 4.4: TME -Grafisch)

In de periode 1992-1995 lagen de uitgaven iets hoger, te weten 43.7 % in 1992-1993, 43.1% in 1993-1994, en 42.6% in 1994-1995. In de periode 19982002 lagen ze iets lager: 1998-1999 (37.2%), 1991-2000 (36.3%), 2000-2001 (36.8%), 2001-2002 (37.7%) (zie figuur 5). Talbot observeert dat New Labour een uitgavenbeleid van om en bij de 42% van het GDP lijkt te verkiezen (2004). Hiermee plaatst het Verenigd Koninkrijk zich boven het OESO-gemiddelde van 38% en onder het EUgemiddelde van 44% (id.). Wanneer we gaan kijken hoe de uitgaven verdeeld zijn over de verschillende grote beleidsdomeinen, dan krijgen we voor 2007-2008 het volgende beeld:


42


Figuur 6: PS uitgaven per domein

general public services defence public order and safety economic affairs

9% 6% 34%

6% 7% 2% 2%

14%

2%

18%

environment protection housing and community amenities health recreation, culture and religion education social protection

(Treasury, HM, 2008; Total Expenditure on Services by function as a percent of GDP 1987-88 to 2007-2008; Table 4.4: 2007-08 -Grafisch)

In 2007-2008 bedroegen de totale uitgaven 39.1% van het GDP. In verhouding werd dat jaar het meest besteed aan Social Protection (34%), en in tweede instantie aan Health (18%) en Education (14%). In de groep van gemiddeld grote uitgavedomeinen vinden we General Public Services (9%, omvat public and common services; international services en public sector debt interest), Economic affairs (7%, omvat enterprise and economic development; sience and technology; employment policies; agriculture, fisheries and forestry; en transport), Defence (6%) en Public order and safety (6%). De beleidsdomeinen met in verhouding de kleinste uitgaven zijn Recreation, culture and religion en Environment protection: beide waren in 2007-2008 goed voor (elk) 2% van de totale uitgaven aan diensten.


43


> 2.2.2.

The Spending Review framework

Het Spending Review framework is voor de Britse politieke overheid een belangrijk bestuursinstrument. Het bestaat in een cyclisch proces waarbij de begrotingen van de departementen gekoppeld worden aan de actuele high level beleidsplannen van de overheid. Van de departementen wordt verwacht dat zij de resulterende resultaatsovereenkomsten gebruiken als vertrekpunt bij het opmaken van de eigen strategische en operationele beleidsplannen. Ook de efficiëntieprogramma’s worden via dit cyclisch proces geïmplementeerd. Dit onderdeel schetst achtereenvolgens de Spending Review cyclus en - outputdocumenten. > 2.2.2.1. The Spending Review cycle In 1998 introduceerde de overheid een nieuwe procedure om het (financieel) management van de departementen te versterken. Deze procedure, de Spending Review cyclus, voorzag in een aantal belangrijke wijzigingen op vlak van budgettaire planning en controle. We bespreken er hier twee. (De volgende paragrafen zijn grotendeels gebaseerd op de synthesedocumenten van de Treasury en het NAO; Treasury, HM, site; NAO, 2006: app2). In de eerste plaats werd de meerjarenbegroting ingevoerd. De middelen werden niet langer enkel jaarlijks toegekend, maar ook tweejaarlijks voor de volgende drie werkjaren4. De departementen zouden vanaf dan dus twee budgetten ontvangen: een budget voor drie jaar, the Departmental Expenditure Limit (DEL), en een jaarlijks budget, the Annually Managed Expenditure (AME). Beide budgetten, zowel de DEL als het AME, werken met twee aparte allocations voor middelen: één voor de activiteiten, en één voor kapitaal. De som van beide budgetten voor één werkjaar, of met andere woorden het totaal aan middelen dat werd toegekend aan de departementen, vormt voor de departementen hun Total Managed Expenditure5 (TME). Elk jaar moet het parlement de

4

5

De Spending Review van juli 2002 bijvoorbeeld, bepaalde de budgetten voor de drie budgettaire jaren 2003-2004, 2004-2005 en 2005-2006 (NAO, 2006: 72). “ The total of resources allocated in any one year is known as the Total Managed Expenditure. In 2006-07, of the total £ 549 billion planned to be spent by departments, £ 321 billion was allocated on a three year basis and £ 228 billion annually”(NAO, 2006: 72).


44


voorstellen/schattingen van de departementen ten aanzien van de middelen die ze dat jaar zullen spenderen, goedkeuren (de supply estimates van de departementen). In deze schattingen moeten de departementen een onderscheid maken tussen hun DEL en AME budgetten. Aangezien er ook voldoende flexibiliteit nodig is om goed te kunnen omgaan met (onvoorspelbare) schommelingen in de uitgaven, is gekozen om de jaarlijkse begroting te behouden. De jaarlijkse begroting dekt dan ook: “activities where it is less easy to estimate the level of resources that might be required over a three year period, particulary activities subject to short-term fluctuations in demand such as benefit payments” (NAO, 2006: 72). Met het invoeren van een meerjarenbegroting beoogde de overheid vooral de stabiliteit in de financiële planning van departementen te vergroten en investeringen op langere termijn aan te moedigen (NAO, 2006: 72). Departementen hebben nu de mogelijkheid om jaarlijks de provisies uit hun DEL die ze niet hebben gebruikt tijdens het afgelopen werkjaar over te dragen naar het volgende werkjaar. Ten minste, op voorwaarde dat HM Treasury hiertoe de toestemming verleent6. De departementen bepalen zelf in welke mate ze de mogelijkheid tot dergelijke overdrachten van budget toestaan aan hun agentschappen en NDPB’s, met wie ze –met hun eigen DEL als kader- ook driejarige financieringsovereenkomsten hebben afgesloten. In de tweede plaats werd er een nieuwe soort van high level beleidsplannen ingevoerd, de Public Service Agreements. Deze overeenkomsten bevatten de belangrijkste strategische doelen en key performance targets voor het departement voor de volgende drie werkjaren. Het departement sluit ze af met –of ze worden met het departement afgesloten door- de eerste minister en Chancellor. Typisch voor de high level strategische beleidsplannen van de overheid is dat het overheidsbrede doelstellingen betreft waarvan de uitvoering doorgaans in handen is van meerdere departementen. Elk departement op wie de PSA van toepassing is, is verantwoordelijk voor het realiseren van een of meer

6

Naar aanleiding van (een wijziging in) de politieke prioriteiten kan de Treasury bijvoorbeeld beslissen dat de overschotten aan provisies overgeheveld zullen worden uit de DEL van het ene departement naar de enveloppe (DEL) van een ander departement (NAO, 2006: 72).


45


onderdelen van de PSA, hetzij als hoofdverantwoordelijke voor de gehele PSA, hetzij als bijdragende entiteit. Gedurende elke Spending periode draagt een departement dan ook op deze manier de (deel)verantwoordelijkheid voor het realiseren van een of meerdere PSA’s. De Public Service Agreements (PSAs) worden aangevuld met bijhorende Technical Notes (TNs) en -sinds 2000, Service Delivery Agreements (SDAs). (De beschrijving van de instrumenten in de volgende paragrafen is gebaseerd op de analyse van HM Treasury in het werkdocument ‘Outcome Focused Management in the United Kingdom’ General Expenditure Policy, HM Treasury) (Treasury HM,-GEP).


46


•

Public Service Agreement - Overeenkomst tussen de Prime Minister, de Chancellor of HMT, en de Secretary of State van het departement over de high level, strategische doelen, doelstellingen en performance targets van het departement voor de volgende spending periode (van meestal drie jaar). Het bevat een overzicht van de (verbeteringen in) dienstverlening en/of werking die het departement moet realiseren in ruil voor de middelen die het ontvangt. De structuur van deze overeenkomst is voor elk departement dezelfde: er wordt één doel (aim) geformuleerd en een aantal doelstellingen (objectives) die de aspiraties van het departement uitdrukken. Voor elke doelstelling worden cijfermatige outcomegerichte prestatiemaatstaven en targets neergeschreven. Deze vertalen de aspiraties van de regering naar specifieke maatstaven met behulp waarvan haar prestaties en voortgang ten aanzien van de vastgestelde doelstellingen kunnen gemeten worden. Een van de targets is steeds een value for money target. Deze target verschaft een specifieke measure die inputs relateert aan outputs. Aan het einde van elke overeenkomst is tevens een bepaling opgenomen die concretiseert wie verantwoordelijk (accountable) is voor het uitvoeren van de overeenkomst. Bij de PSA’s waarvan de uitvoering in handen is van meerdere departementen –hetgeen doorgaans het geval is, beschrijft de bepaling welk departement de hoofdverantwoordelijkheid op zich neemt voor de realisatie van de PSA en welke departementen er zullen toe bijdragen.

•

Technical Note - Elke PSA wordt aangevuld met een technische nota die in detail uiteenzet hoe elke target in de PSA gemeten zal worden. De nota preciseert welke databron zal worden gebruikt en

wat als nulmeting (baseline) en valideringsmethode zal fungeren. Verder bevat het de definities van termen die dubbelzinnig zouden kunnen zijn. •

Service Delivery Agreement - Sinds 2000 worden aanvullende overeenkomsten opgesteld die het werken met de PSA’s zouden ondersteunen en zo productiever maken. Waar een PSA beschrijft wat de doelen en targets zijn en een technische nota beschrijft hoe de voortgang ten aanzien van deze targets zal gemeten worden, beschrijft een dienstverleningsovereenkomst of SDA wat het departement zal gaan ondernemen om de targets te halen. Een SDA vormt dus als het ware een eerste algemeen plan van aanpak. De overeenkomst preciseert hoe het de (in de PSA) vastgelegde outcome targets zal realiseren aan de hand van een omschrijving van de belangrijkste output- en proces targets. Hierbij wordt onder meer vermeld welke managementinstrumenten, zoals het European Foundation for Quality Management (EFQM) Excellence Model of benchmarking, de organisatie zal gebruiken. De SDA’s worden op de websites van de betrokken overheidsorganisaties gepubliceerd.

<< Service Delivery Agreements >> De Service Delivery Agreements omschrijven de concrete(re) plannen, programma’s en acties die het departement zal initiëren om de doelstellingen te halen. Standaard wordt de aanpak besproken ten aanzien van de zeven kernelementen van de SDA: accountability, delivering results, improving performance, consumer focus, managing people, electronic government, policy and strategy (HM Treasury, 2000b). Op deze manier geven de SDA’s van de departementen een beeld van de manier waarop ze de veranderingen in de praktijk willen doorvoeren. In de Efficiency Service Delivery Agreement van the Home Office bijvoorbeeld, de tekst ‘CSR 07 Home Office Value-for-Money Delivery Agreement’, vinden we preciseringen over de target en de manier waarop ze zal behaald worden (Home Office, 2007). De value-for-money target uit de CSR07 die the Home Office is overeengekomen met de Treasury en the Cabinet Office, is als volgt bepaald: “By the end of 2010-11, the Home Office will release net cashable Value for Money (VfM) improvements worth £1,414m per annum” (Home Office, 2007). Het departement verduidelijkt dat ze deze target zal trachten te behalen via het uitvoeren van verscheidene programma’s en projecten. Een specifieke raad van het departement, the Department’s Value for Money Board, zal toezicht houden op de implementatie en uitvoering van de initiatieven, en er zal over worden


47


gerapporteerd aan de bevoegde ministers. Er worden specifieke plannen opgesteld met en voor het lokale niveau, die onder meer verband houden met de activiteiten van de politiediensten. Verder zal de Home Office Value for Money Board werken volgens bepaalde thematische lijnen (thematic workstreams). De vijf lijnen die men noemt zijn: (1) de ‘Fortrunner Strategy’ die zal zorgen voor een toegenomen prestatie en bekwaamheid van de staf om basisprocessen te verbeteren, (2) de ‘Police Efficiency and Productivity Strategy’ die een beter management van de beschikbare middelen als doel heeft, (3) het verder werken aan transactionele gedeelde dienstverlening op het vlak van financiën, HR, IT, onroerende goederen en aankoop, (4) het maximaliseren van de value uit de aankoopactiviteiten en het reduceren van de kosten van de consumptie van onroerende goederen, (5) het maximaliseren van de Value for Money winst uit IT-projecten met nadruk op business re-engeering (Home Office, 2007). Elk van deze vijf thematische lijnen wordt in de Value for Money Service Delivery Agreement kort toegelicht.

De Public Service Agreements, Technical Notes en Service Delivery Agreements passen in het centrale Business Planning Model dat in het Verenigd Koninkrijk gehanteerd wordt om outcome focused te managen. De achterliggende idee is dat deze instrumenten alleen effect kunnen bewerkstelligen wanneer ze ook het vertrekpunt zijn bij het plannen. De volgende figuur illustreert hoe dit in zijn werk zou moeten gaan.


48


Figuur 7: Business Planning Model Verenigd Koninkrijk

(Treasury HM, -GEP)

De strategische Public Service Agreements en de doelstellingen die erin vervat zijn, worden tweejaarlijks vastgelegd voor de volgende drie jaar. Ze geven idealiter vorm aan het beleid op de verschillende organisatieniveaus doordat ze het uitgangspunt vormen bij het plannen van de activiteiten. Om effectief te kunnen werken, zo stelt het Business Planning Model, moet er intern en extern naar teruggekoppeld worden. Intern moet er een terugkoppeling zijn naar de strategische doelstellingen van de overheid in de strategische en operationele beleidsplannen van het departement op de verschillende niveaus. Zo moeten de strategische doelstellingen van een departement, neergeschreven in het Departmental Business Programme, (ook) gericht zijn op het realiseren van overheidsdoelstellingen die voor het departement relevant zijn (en die staan in de PSA’s die afgesloten zijn met het departement). Extern moet er wat de uitvoering van de PSA’s betreft terugkoppeling bestaan tussen het departement en de lokale autoriteiten enerzijds, en de agentschappen en NDPB’s die onder het departement sorteren anderzijds. Dit houdt in dat ook de agentschappen, NDBP’s en lokale besturen hun


49


targets zouden moeten afstemmen op de strategische PSA’s van hun departement. Van de departementen wordt dan ook verwacht dat ze hun PSA’s gebruiken bij het onderhandelen van de financieringsovereenkomsten met hun agentschappen en NDPB’s. > 2.2.2.2. The Spending Review documents De onderhandelde Public Service Agreements worden gebundeld en gepubliceerd in het output document van het Spending Review proces, de Spending Review7. De volgende paragrafen geven een synthese van de inhoud van de Spending Reviews die tot op heden tot stand gekomen zijn. In juli 1998 publiceerde HM Treasury de eerste Spending Review, de 1998 Comprehensive Spending Review. In 2000, 2002 en 2004 volgden met regelmatige tussenpozen de volgende Spending Reviews8. De meest recente dateert van februari 2007. Het onderstaande fragment, uit de meest recente Spending Review van 2007, geeft een overzicht van de inhoud van eerste vier Spending Reviews (1998, 2000, 2002, 2004). Het wordt aangevuld met een samenvatting van de meest recente Spending Review (Treasury HM, 2007): •

7

8

“The 1998 CSR set for the first time fixed, three-year budgets for all departments, separated into resource and capital spending, removing the previous bias against investment and enabling public services to plan for the long term. Departments were given full end-year flexibility to carry forward any underspends from one year to the next to help prevent wasteful end-year surges in spending. The 1998 CSR also saw the introduction of the first systematic, transparent, outcome-focused performance management system for public services, in the form of Public Service Agreements (PSAs);

De Technical Notes en Service Delivery Agreements worden gepubliceerd op de officiële websites van de departementen en van de Treasury. Het verschil tussen een ‘gewone’ Spending Review en een Comprehensive Spending Review zou hierin bestaan dat waar beide de uitgaven voor de volgende drie werkjaren vastleggen, de Comprehensive Spending Review hierbij tegelijk ook de trend (van de overheidsuitgaven) zou uiteenzetten voor het volgende decennium (Talbot, 2006).


50


•

the 2000 and 2002 Spending Reviews saw the introduction of resource Accounting and Budgetting to capture accurately the full cost of running public services and sharpen asset management incentives. They also saw further improvements to the PSA framework and targets, including the introduction of selected value for money targets within PSAs and formal monitoring of PSA delivery; and

•

the 2004 Spending Review represented the first systematic attempt to drive operational efficiencies across the public sector through the review led by Sir Peter Gershon, focusing on key processes that are common across government and bringing the performance of all delivery units up to the level of the best.” (Treasury HM, 2007: 33)

•

De meest recente Spending Review is ‘The 2007 Pre-Budget Report and Comprehensive Spending Review, Meeting the aspirations of the British people’ (Treasury HM, 2007). Deze review presenteert geüpdate assessments en forecasts over de economie en overheidsfinanciën, beschrijft de hervormingen die de regering aan het doorvoeren is en zet de prioriteiten en uitgavenplannen voor de jaren 2008-09, 2009-10 en 2010-11 uiteen (Treasury HM, 2007: 1). In de verschillende hoofdstukken van de CSR07 komen de prioriteiten en uitgavenplannen van de verschillende departementen in detail aan bod. In een hoofdstuk over het transformeren van de publieke sector, wordt ook de algemene strategie uiteengezet voor het transformeren van de publieke sector in het volgende decennium (zie ook 2.3.2).

De Spending Reviews weerspiegelen de (officiële) politieke prioriteiten inzake overheidshervorming sinds 1998. De Labourregeringen zouden streven naar een outcome-gerichte en performante overheid met een sterke directe dienstverlening. De overheidshervormingen moeten middelen vrijmaken die (opnieuw) kunnen worden geïnvesteerd in de front line, in het bijzonder binnen de sectoren onderwijs en gezondheidszorg. Hiertoe heeft de regering ingezet op een nieuw budgettair en prestatie (performance) management systeem voor de overheid en op een aantal overheidsbrede efficiëntieprogramma’s. Waar in 1998 de introductie van het Spending Review proces centraal stond en in 2000 & 2002 de introductie van resource accounting and budgetting en de verfijning van het Spending Review instrumentarium, wordt in 2004 volop de kaart van efficiency getrokken. Ook in de 2007 CSR blijft value for money een centraal item.


51


Meer informatie over the Spending Reviews, public expenditure planning and control, financial management en de government accounts in het Verenigd Koninkrijk vindt u op de website van HM Treasury. Uit de voorgaande delen blijkt dat het Spending Review framework kan gezien worden als een onderdeel van en het kader voor de efficiëntiehervormingen in het Verenigd Koninkrijk. Het proces vormt een onderdeel van de hervormingen in de zin dat de koppeling van beleidsplanning en begroting waarin het voorziet een beter management van de middelen toelaat. Dit kan aanzienlijk bijdragen tot een efficiëntere werking van de overheid. In de mate dat de overheid gebruik maakt van het Spending Review proces om efficiëntieprogramma’s door te voeren, vormt het proces ook het kader voor efficiëntiehervormingen. Geregeld geeft de regering de opdracht het functioneren van de overheid te onderzoeken ten aanzien van een specifiek aspect ervan, bijvoorbeeld procurement, relocation, of delivery. De resultaten van deze doorlichtingen of reviews worden door de overheid gewoonlijk gebruikt als input bij de opmaak van de volgende reeks high level strategische beleidsplannen (PSA’s) en Spending Review. Op deze manier kadert het Gershon Efficiency Programme in de 2004 Spending Review en de huidige efficiëntieprogramma’s in de 2007 Comprehensive Spending Review. Wat deze actuele programma’s inhouden bekijken we aansluitend in het volgende deel.


52


> 2.3.

Recente efficiëntieprogramma’s

Retrospectief spreekt New Labour over drie fasen van hervormingen met als doel de efficiëntie of value for money prestaties van de publieke sector te vergroten. We bekijken de centrale (hervormings)programma’s die deze fasen gestalte geven van naderbij. Eerst staan we echter even stil bij de basistermen die in het kader van deze programma’s gebruikt worden. > 2.3.1.

Terminologie

Vooraleer we verder in dit onderdeel de efficiëntieprogramma’s overlopen, bekijken we kort hoe de basisconcepten er gedefinieerd worden. We beperken ons hierbij tot de definities van de vier centrale concepten efficiëntie, efficiëntiewinsten, personeelsreducties en overplaatsingen. Verklaringen en definities van de andere belangrijke termen kan u terugvinden op de site van de Treasury of in de betreffende Spending Reviews. Het Gershon Efficiency Programme en de erop verder bouwende vervolgprogramma’s definiëren efficiëntie en efficiëntiewinsten als volgt: “Efficiency in the public sector involves making best use of the resources available for the provision of public services. This review has defined as ‘efficiencies’ those reforms to delivery processes and resource (including workforce) utilisation that achieve: • reduced numbers of inputs (e.g. people or assets), whilst maintaining the same level of service provisions; or • reduced prices for the resources needed to provide public services; or • additional outputs, such as enhanced quality or quantity of service, for the same level of inputs; or • improved ratios of output per unit cost of input; or • changing the balance between different outputs aimed at delivering a similar overall objective in a way which achieves a greater overall output for the same inputs (‘allocative efficiency’)”(GER: 6).


53


Efficiëntiewinsten worden omschreven aan de hand van hun drie belangrijkste kenmerken. Ten eerste zijn het winsten die de overheidsorganisaties kunnen volhouden op lange termijn (sustainable). Ten tweede worden de winsten beschouwd als ‘neutraal’ ten opzichte van de kwaliteit van de dienstverlening. Dit houdt in dat de departementen moeten aantonen dat de hervormingen geen negatieve impact hebben op de kwaliteit van hun dienstverlening. Ten derde kunnen efficiëntiewinsten cashable of non cashable gains zijn. Een departement boekt cashable gains wanneer het met minder middelen (tijd, geld, …) dezelfde (kwaliteit en kwantiteit van) diensten levert. In dit geval daalt de kost per eenheid en komen er middelen vrij die opnieuw geïnvesteerd kunnen worden. Er is sprake van non cashable gains wanneer het departement met dezelfde middelen als voorheen een kwalitatieve of kwantitatieve verbetering van de productie of dienstverlening kan realiseren. De winst ligt hier begrepen in de toegenomen output of kwaliteitsverbetering zelf en kan niet opnieuw elders geïnvesteerd worden. Afslankingen van personeel of headcount reductions worden gedefinieerd als ‘the removal of posts by Departments’. Ze hebben uitsluitend betrekking op posten van administratieve en ondersteunende aard binnen de Civil Service en defensie. Overplaatsingen van personeel of headcount reallocations worden als volgt gedefinieerd: ‘headcount reallocations are new posts to fulfil ‘front-line roles in the Civil Service’ (NAO, 2006: 10). > 2.3.2.

Overzicht

Sinds 2004 zijn er vier overheidsbrede efficiëntieprogramma’s ontwikkeld door de Britse overheid. De volgende paragrafen geven een korte omschrijving van de doelstellingen van deze programma’s. > 2.3.2.1. The SR04 Gershon Efficiency Programme In navolging van de Gershon Review inzake overheidsefficiëntie in 2004, startte de overheid in het kader van de 2004 Spending Review (SR04) met een overheidsbreed efficiëntieprogramma, the SR04 Efficiency Programme of Gershon Efficiency Programme. Het programma formuleert ambitieuze efficiëntiedoelstellingen te realiseren tegen maart 2008 (zie hoofdstuk 3).


54


De ontwikkeling en uitvoering van dit programma, gepland voor de periode 2004-2008, wordt opgevat als de eerste fase van hervormingen met als doel de overheid efficiënter te laten werken (Treasury HM, 2008d: 5). Met het afsluiten van het Gershon Programme in november 2008, is de eerste fase nu beëindigd. > 2.3.2.2. The CSR07 Value for Money Programme De tweede fase van efficiëntiehervormingen, die duurt van 2008 tot 2010/2011, kadert in de Comprehensive Spending Review van 2007 (CSR07). Deze opvolger van de 2004 Spending Review, sluit zoals gezien aan bij zijn voorganger. De focus op het realiseren van een betere, directe dienstverlening door het vergroten van de investeringen (voornamelijk in the front line) en het tegelijk realiseren van efficiëntiewinsten (voornamelijk in the back office) blijft behouden. De CSR07 bevat concrete cijferinformatie over de geplande investeringen en besparingen binnen de overheid voor de volgende vier jaren. Binnen het luik over publieke sectorhervorming vinden we als één van de drie centrale doelstellingen het verankeren van de value for money mentaliteit binnen overheidsorganisaties en meer precies in de dagelijkse activiteiten van de medewerkers. Om dit te realiseren is gekozen om een opvolger te ontwikkelen voor het Gershon Efficiency Programme. Deze opvolger, die moet voortbouwen op zijn voorganger en tegelijk meer ambitieus moet zijn, is the CRS07 Value for Money Programme (VfMP). De implementatie van het Value for Money programma is gepland voor de periode 2008-2011. Het programma heeft als doel het kostenefficiënt werken onderdeel te maken van de publieke sector cultuur. De drie centrale efficiëntie targets zijn: -1. “at least 3% value for money savings per year over the CSR period across central and local government, all net of implementation costs, cash-releasing and totalling over £30 billion of annual savings by 2010-11, thereby maximising the resources available to improve frontline services and fund new priorities -2. 5% annual real reductions in administration budgets across departments, as a successor of the SR04 workforce reduction target


55


and thereby ensuring significant additional resources are redirected to public service delivery; and -3. the release of £30 billion form fixed asset disposals between 2004-05 and 2010-11 as well as further funds form the sale of financial assets for reinvestment in new infrastructure” (Treasury HM, 2007: 43). Naast het verder verstevigen van de dynamiek van value for money besparingen en het voorzien van maatregelen om de kernadministratie of back office (verder) in te krimpen, streeft de overheid er ook naar efficiëntiewinsten te boeken door het verkopen van activa of assets die in haar bezit zijn. De budgetten die hierdoor vrijkomen kunnen opnieuw geïnvesteerd worden in het versterken van the front office. Figuur 8, overgenomen uit de Comprehensive Spending Review 2007, illustreert de tweede target. Ze geeft een beeld van de (geplande/gewenste) evolutie van de budgetten voor administratie van 2004-05 tot en met 2010-11.


56


Figuur 8: Evolutie budgetten administratie (2004-05 – 2010-11)

(Treasury HM, 2007: 45)

Van de achttien grote groepen9 departementen zijn er dertien die ten opzichte van de stand van zake in 2006-07 volgens planning in 2010-11 hun budget voor administratie zullen inkrimpen. Van de vijf departementen die een (lichte) stijging van hun administratiebudgetten voorzien, is deze het grootst in the Cabinet Office en the Foreign and Commonwealth Office. Het administratiebudget van het departement Innovations, Universities and Skills zou in 2010-11 opnieuw van dezelfde omvang zijn als in 2006-07.

9

Omdat het niet mogelijk is om voor alle individuele departementen de cijfers te tonen in de figuren en tabellen, wordt bij de (grafische) presentatie van de doelstellingen gebruik gemaakt van groepen van departementen (CSR07:269-271) . Een overzicht van deze groepen en de departementen die eronder ressorteren vindt u terug in bijlage 2.


57


> 2.3.2.3. The Public Value Programme & the Operational Efficiency Programme De derde fase van de efficiëntiehervormingen wordt momenteel voorbereid en zal wellicht lopen van 2011 tot 2014/2015. Na het sensibiliseren, lanceren en implementeren van een nieuw overheidsefficiëntiebeleid in de eerste fase en het bestendigen en uitwerken ervan in de tweede fase, wil de overheid in deze derde fase de bestaande praktijken en het bestaande beleid inzake overheidsefficiënte en value for money zowel verbreden als verdiepen. (Dit ook met het oog op de volgende Spending Review.) Hiervoor zijn twee programma’s ontwikkeld. Het eerste programma, the Public Value Programme (PVP), is gelanceerd in juli 2008 via de jaarlijkse voorstelling van de financiële stand van zaken van het Verenigd Koninkrijk, the Budget 2008 (Treasury HM, 2008c). Het omvat een efficiëntieanalyse van specifieke beleidskwesties binnen alle grote uitgavendomeinen van de overheid. Deze zou moeten resulteren in een lijst van beleidslijnen waarbinnen er ruimte is voor sterk renderende efficiëntieverbeteringen. Om ook na de CSR07 periode aanzienlijke efficiëntiewinsten te kunnen boeken en een toename in de value for money te kunnen bestendigen, zo wordt in Budget 2008 gesteld, moet de overheid zowel sterk gedisciplineerd blijven ten aanzien van back office- en administratiekosten, als verzekeren dat de inspanningen die worden geleverd binnen de publieke sector om de eigen efficiëntie te verhogen gelijke tred houden met de ontwikkelingen in de private sector (Treasury HM, 2008c: 79 box 5.1). Tegelijk, zo zegt men, is de vinger op de knip houden niet voldoende, er moet ook voortdurend gezocht worden naar nieuwe opportuniteiten om efficiëntiewinsten te boeken, bijvoorbeeld op terreinen die zich hiertoe lenen maar totnogtoe op dit vlak onontgonnen zijn. Het Public Value Programme heeft als doel dergelijke opportuniteiten te identificeren: “The Programme will therefore look at all major areas of public spending to identify where there is scope to improve value for money and value for money incentives” (Treasury, 2008b: 79 box 5.1). Voorbeelden van domeinen die reeds aangeduid zijn voor verder onderzoek zijn onder meer wegenaanleg en aanbestedingen in de gezondheidszorg (id).


58


Omstreeks hetzelfde tijdstip, met name op 3 juli 2008, is the Operational Efficiency Programme (OEP), het tweede programma waarvan sprake in de derde fase, gelanceerd door the Chief Secretary to the Treasury –een senior civil servant van het departement. Het programma vertrekt vanuit een ander perspectief dan het PVP, waarmee het is aangekondigd. Het is niet zozeer gericht op beleidsactiviteiten met een aanzienlijk financieel gewicht binnen bepaalde sectoren, als wel op de efficiëntie van bepaalde transacties of processen binnen bepaalde thematische ‘werkstromen’ binnen de overheid, zoals back office/IT en verkoop van assets en eigendommen. Het Operational Efficiency Programme focust dus op het stimuleren van de operationele efficiëntie. Binnen vijf algemene thematische ‘werkstromen’ (workstreams) die dwars doorheen de publieke sector lopen, betracht de overheid de lat hoger te leggen op vlak van kostenefficiëntie en – besparingen. Hiervoor doet de overheid beroep op expertise van binnen en buiten de overheid en leert uit best practices binnen de verschillende sectoren. De vijf thematische werkstromen die in het kader van het programma zullen worden onderzocht zijn: back office/IT, collaborative procurement, asset management/sales, property, local incentives and empowerment. Binnen de eerste vier stromen staat het onderzoek van de operationele efficiëntie onder leiding van een speciale adviseur die relevante ervaring met zich meedraagt uit de privésector. De sturing van de vijfde stroming gebeurt door de centrale overheid. De concrete targets voor de twee efficiëntieprogramma’s van de derde fase zijn nog niet bekend gemaakt. De overheid plant in Budget 2009 het raamwerk te presenteren voor haar value for money-beleid in de periode na de CSR07. Meer informatie over de programma’s vindt u in de documenten ‘Budget 2008’ (hoofdstuk 5) (Treasury HM, 2008b) en ‘Operational Efficiency Programme: prospectus’ (Treasury HM, 2008d) en op de website van HM Treasury. Samenvattend kunnen we zeggen dat de Britse overheid sinds 2004 vier efficiëntieprogramma’s heeft ontwikkeld. Momenteel is één ervan uitgevoerd, één is al een jaar operationeel en de twee andere zijn in voorbereiding. Rode draad doorheen de huidige efficiëntieprogramma’s in het Verenigd Koninkrijk is de politieke keuze om te investeren in de front line, specifiek in de departementen onderwijs en gezondheidszorg. Vanuit


59


thematische ‘werkstromen’ zoals back office, procurement, transactional services en productive time, wordt de interne werking van de overheidsorganisaties vanuit efficiëntieoogpunt geanalyseerd en verbeterd. Drie aspecten van de interne organisatie die centraal staan in de verschillende efficiëntieprogramma’s zijn: (1) het financieel management en de aankoop en het beheer van middelen en eigendommen, (2) de operationele efficiëntie van de eigen (productie)processen, en (3) de reductie van het aantal administratieve of back office posten. > 2.4.

Samengevat

Terugblikkend over dit hoofdstuk kunnen we besluiten dat de Britse overheid de voorbije drie decennia druk heeft hervormd. Efficiëntiehervormingen waren hierbij bovendien prominent aanwezig. In de meest recente (efficiëntie)hervormingsprojecten voor de publieke sector en administratie staat het (her)investeren van vrijgemaakte middelen in front line dienstverlening -primair binnen de departementen onderwijs en gezondheidszorg, centraal. Op dit moment bedragen de totale overheidsuitgaven in het Verenigd Koninkrijk gemiddeld om en bij de 40% van het Gross Domestic Product. De belangrijkste uitgavendomeinen, met name sociale bescherming, gezondheidszorg en onderwijs, zijn op dit goed voor respectievelijk 34%, 18% en 14% van de overheidsuitgaven. De huidige efficiëntieprogramma’s -het Gershon Programme, het Value for Money Programme, het Public Value Programme en het Operational Efficiency Programme, zijn opgezet en –voor zover al van toepassinggeïmplementeerd via het Britse systeem van budgettaire planning en controle, het Spending Review framework. De spending cyclus, zelf in zekere zin een onderdeel van de hervormingen, kan gezien worden als een kader voor de implementatie van de efficiëntiehervormingen. Dit blijkt ook duidelijk in het volgende hoofdstuk, waar we ingaan op het Gershon Efficiency Programme.


60


3. The Gershon Efficiency Programme: ‘Releasing resources to the front line’ Na de schets van het algemene politieke en administratieve kader van het Britse efficiëntiebeleid voor de publieke sector en administratie in het eerste hoofdstuk, en een bespreking van een aantal elementen van het specifieke historische en budgettaire kader ervan in het tweede hoofdstuk, vervolgt dit derde hoofdstuk met de bespreking van een Brits efficiëntieprogramma. Het beschrijft het Gershon Efficiency Programme, door de overheid beschouwd als hét centrale efficiëntieprogramma van het voorbije decennium. Het eerste deel van dit hoofdstuk staat stil bij de wijze waarop het programma tot stand kwam. Vervolgens bespreken het tweede en derde deel respectievelijk de doelstellingen en governance structuur van het Gershon Efficiency Programme. Aansluitend bespreekt het vierde deel verscheidene aspecten die verband houden met de implementatie van het programma. Achtereenvolgens komen het risicomanagement van het programma, de monitoring, communicatie en participatie, aspecten van de financiering en een implementatieprocedure inzake personeelsreducties aan bod. Het vijfde onderdeel bekijkt wie de verantwoordelijken waren binnen het programma en tegenover welke instanties zij zich moesten verantwoorden. Het hoofdstuk sluit af met een presentatie van de resultaten en van een aantal evaluaties van het programma.


61


> 3.1.

Aanloop

In augustus 2003, enige tijd voor het opmaken van de volgende Spending Review van 2004, vroeg de voormalige eerste minister Tony Blair aan de heer Peter Gershon, een voormalig topmanager uit de privésector, om een doorlichting van de publieke sector uit te voeren specifiek gericht op kostenefficiëntie. Met het oog op het identificeren van mogelijke efficiëntiewinsten onderzocht Gershon met zijn team daarop onder meer de verschillende bedrijfsprocessen binnen overheidsorganisaties. Samen met de betrokken departementen ging het review team na waar en hoe interne efficiëntiewinsten zouden kunnen geboekt worden10. Na het afronden van de algemene efficiëntiedoorlichting, in juli 2004, publiceerde Gershon zijn resultaten in het rapport ‘Releasing resources to the front lineIndependent Review of Public Sector Efficiency’ (the Gershon Efficiency Review, of GER). Het merendeel van de aanbevelingen uit het rapport werd in de daarop volgende Spending Review, de 2004 Spending Review, overgenomen als strategische overheidsdoelstelling voor de volgende drie jaar. Een efficiëntieprogramma werd opgezet: the SR04 Efficiency Programme (EP), ook wel the Gershon Programme (GEP) genoemd.

10

Informatie over de manier waarop het Gershon team de review heeft aangepakt, vindt u in het rapport ‘Releasing Resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency’ (Gershon, 2004).


62


> 3.2.

Doelstellingen

Het Gershon Efficiëntieprogramma had als doel de publieke dienstverlening te transformeren door (1) efficiëntiewinsten te boeken en te herinvesteren in directe dienstverlening en door (2) een cultuur van efficiëntie te installeren in de publiek sector (Treasury HM, 2004). Het programma zou uiteindelijk samen zo’n driehonderd individuele efficiëntieprojecten omvatten verspreid over de gehele publieke sector. De volgende paragrafen presenteren de concrete doelstellingen van het Gershon Programma en lichten toe op welke wijze deze zijn bepaald en bekend gemaakt. De basis van de concrete efficiëntiedoelstellingen en -overeenkomsten van de departementen werd gelegd tijdens de efficiëntiedoorlichting van Gershon. De doorlichting vormde een oefening waarbij de departementen nagingen wat ze zouden kunnen realiseren aan efficiëntiewinsten en op welke wijze. Hoe deze oefening gebeurde verschilt van departement tot departement. Doorgaans werd er in eerste instantie een analyse gemaakt van de verschillende projecten en programma’s die reeds liepen binnen het departement en binnen de eronder sorterende agentschappen en/of NDPB’s. De initiatieven waarvan men dacht dat ze een bijdrage zouden kunnen leveren aan één van de efficiëntiedoelstellingen van het departement, werden mee opgenomen en verwerkt in de voorstellen van efficiëntieplan voor het departement. Zo werd nagegaan op welke terreinen potentiële efficiëntiewinsten zouden kunnen worden geboekt en welke oude, maar ook nieuwe projecten hiertoe zouden kunnen bijdragen. De projecten die in aanmerking kwamen werden vervolgens ook ondergebracht in een van de vooraf afgebakende, thematische ‘efficiëntieprojectcategorieën’ of workstreams (zie kader). De departementen consulteerden gewoonlijk de betrokken agentschappen en NDBP’s over de formulering, het niveau en de meting van de voor hen relevante efficiëntiedoelstellingen. Het resultaat van de analyse vormde een voorstel van efficiëntieplan voor het departement. Eens bepaald dat de overheid de aanbevelingen van Gershon zou opnemen als overheidsdoelstellingen in de volgende spending cyclus, vormde dit voorstel meteen ook een insteek voor de nieuwe (efficiency) Public Service Agreements voor het departement.


63


<< Workstreams Gershon Efficiency Programme>> Gezien de vooropgestelde reikwijdte van Gershons Efficiency Review, die de volledige publieke sector uitgaven moest afdekken, besliste Gershon bij het uitvoeren van zijn analyse om het werkterrein eerst thematisch af te bakenen. Hij identificeerde de belangrijkste potentiële terreinen waarop aanzienlijke efficiëntiebesparingen zouden kunnen gerealiseerd worden als workstreams. Deze aanpak zou de efficiëntiedoorlichting overzichtelijker maken en een meer gerichte strategie mogelijk maken (Gershon, 2004: 9). Bij het uitwerken van het efficiëntieprogramma heeft de overheid de aanpak van Gershon gevolgd. Elk van de ongeveer driehonderd departementale efficiëntieprojecten werd dan ook binnen een van de efficiëntiedomeinen geplaatst. De zes efficiëntiedomeinen of workstreams werden als volgt omschreven: “Procurement: reducing the amount [of money] the public sector spends on procuring goods and services through more aggregation of demand and improves supplier management Productive Time: freeing front-line staff from time spent on unproductive tasks, enabling them to increase public sector output. Policy, Funding and Regulation: reducing the cost of the parts of government setting delivery and financial frameworks that apply to the public and private sectors Corporate Services: improving the efficient delivery of Finance, IT, HR and property management services to all government organisations. Transactional Services: improving the efficiency of the delivery of those services that represent the most common interaction that citizens and businesses have with local and national government. Back office: back office functions in the public sector provide essential support to the delivery of front line services. Back office functions include for example: finance, human resources, information technology support, procurement services, legal services, facilities management, travel series, marketing and communications. Other: efficiency gains which do not fit easily into the workstreams” (NAO, 2007: 11-2; zie ook GER: 9-10)


64


De drafts van de (efficiency) Public Service Agreements werden onderhandeld met de Treasury. Ambtenaren van de Treasury voerden een peer review uit om de drafts van de overeenkomsten na te kijken en verbeteringen te suggereren (Treasury HM,-GEP). Daar de Treasury niet alleen beschikt over informatie inzake de boekhouding en begroting van de departementen, maar hen ook hun werkingsbudgetten (DEL, AME) toekent, kon ze, indien ze dit nodig of wenselijk achtte, de departementen overtuigend vragen om (onderdelen van) voorstellen in de overeenkomsten te wijzigen. Naast het hoofd van de Treasury moest ook de bevoegde departementsminister formeel akkoord gaan met de eindversie van de overeenkomst(en) van zijn/haar departement. De eindversies moesten tevens voorgelegd worden aan en besproken worden met een comité van het Cabinet Office en het PM’s Office. De uiteindelijke Public Service Agreements moesten dus steeds worden ondertekend door de bevoegde departementsminister, de eerste minister en het hoofd van de Treasury. Na het onderhandelen van de efficiëntieplannen, met concrete, cijfermatige doelstellingen en de nodige indicatoren in de bijgevoegde Technical Notes en Service Delivery Agreements, werd ook een schatting gemaakt van de globale winsten die het Gershon Programma de overheid zou opleveren. Op basis hiervan formuleerde de overheid drie algemene targets voor het overheidsbrede efficiëntieprogramma. De key targets waren: -1. “to produce efficiency gains of £21.5 billion a year by 2008 to be released into ‘front line’ public services; -2. to reduce the headcount of civil servants (those employed by central government departments) by 84.000 by 2008 and to reallocate a further 13.500 posts to frontline services, and -3. to relocate 20.000 public sector posts from London and the South East by 2010 (as per Lyons’s report on relocation of March 2004)” (site Treasury HM)


65


De eerste doelstelling van het efficiëntieproject bestond erin dat de departementen tegen 2008 elk jaar efficiëntiewinsten zouden realiseren van meer dan £20 biljoen. Geen van de afgebakende efficiëntieworkstreams werd expliciet of integraal gewijd aan het inkrimpen van personeelsbestanden. Dit zou de indruk kunnen wekken dat de overheid dit eerder zag als een factor van secondair belang. De tweede target laat echter zien dat er toch een prominente plaats weggelegd was voor postenreducties binnen het programma. De overheid wou in de periode 2004-2008 het aantal civil servants in de back office van de centrale overheidsdepartementen verminderen met 84000 en hierbij zo’n 13500 posten herschikken tot posten in de directe dienstverlening (front line services)11. De derde target tot slot, bepaalde dat er ongeveer 20.000 posten in de publieke sector moesten overgeheveld worden van Londen en het Zuid-Oosten tegen 2010. De reden hiervoor was dat de tewerkstellingskosten in de hoofdstad een stuk hoger liggen dan buiten het centrum. Overplaatsingen van diensten naar minder dure regio’s zou de overheid een aanzienlijke besparing opleveren. De verschillende departementen zouden in verschillende mate moeten bijdragen tot het realiseren van deze drie key targets door het uitvoeren van efficiëntieprojecten. Het gewicht van deze drie doelstellingen werd dus niet uniform, maar gedifferentieerd verdeeld over de verschillende departementen. Uit een analyse van een steekproef van efficiëntieprojecten door het National Audit Office in 2005, blijkt bijvoorbeeld dat vijf departementen verantwoordelijk waren voor het realiseren van 77% van de eerste doelstelling (het betrof Department of Health, Department for Education and Skills, Ministry of Defence, Home Office, Department of Work and Pensions) (2006: 20-2). Ook zou 61% van de winsten geboekt worden binnen twee van de zes efficiëntie workstreams: 37% van de winsten zou gemaakt worden door veranderingen inzake procurement en 24% door business process re-engineering op vlak van productive time (24%) (id.). Voor de tweede doelstelling gold dat één

11

De afslankingen hebben uitsluitend betrekking op posten van de Civil Service en posten van administratieve en ondersteunende aard binnen defensie. Bovendien hebben de departementen geen gelijk aandeel in het realiseren van deze target. Een tabel met de concrete cijferdoelstellingen voor elk departement op vlak van personeelsreducties en overplaatsingen kan u raadplegen in bijlage 3.


66


departement, the Department of Work and Pensions, zou instaan voor de realisatie van bijna de helft van het totale aantal personeelsreducties (40.000 van de 84.150) (id.). Het gewicht van het Gershon Programma was in die zin dus niet uniform verdeeld, noch voor wat de soorten efficiëntiewinsten betreft, noch voor wat de uitvoerende actoren betreft. In bijlage 3 vindt u een tabel met de concrete cijferdoelstellingen (en – resultaten) voor elk departement voor de drie key targets van het Gershon Efficiency Programme. Na het vastleggen van de key targets, departementale targets en Public Service Agreements, werden deze ook publiek gemaakt. Dit gebeurde via de websites van verschillende departementen en via parlementaire publicatie. Zo zijn alle Spending Reviews tot op heden toegankelijk via de website van de Treasury en hebben de departementen ook zelf hun overeenkomsten op hun website geplaatst.


67


> 3.3.

Aansturing

Bij het uittekenen van de governance structuur voor het Gershon Efficiency Programme, koos de overheid voor de combinatie van een centrale en decentrale aansturing. De centrale aansturing, bestaande in een Efficiency Team binnen de Treasury, was verantwoordelijk voor het coördineren van het programma en het ondersteunen, stimuleren en controleren van de departementen. De decentrale aansturing stond in voor de implementatie van het programma via het realiseren van de efficiëntiedoelstellingen op het eigen bevoegdheidsdomein. Ze gebeurde meestal door het (top)management van de departementen en/of de agentschappen en NDPB’s die eronder ressorteerden. Op beide aansturingsniveaus werd er doorgaans gewerkt met een efficiëntieteam, eventueel bijgestaan door adviesraden waarin (ook) betrokkenen en belanghebbenden zetelden. In het volgende onderdeel bespreken we respectievelijk de centrale en decentrale aansturing. > 3.3.1.

Centrale aansturing

Om de uitvoering van het Gershon Efficiency Programme centraal te kunnen organiseren, werd een aparte constructie opgezet: het centrale aansturingsteam of Efficiency Team (ET). Het Efficiency Team was verantwoordelijk voor de algemene aansturing en opvolging van het project. Het had als taak het Gershon Programma in haar geheel te coördineren, te sturen en te ondersteunen. Het team moest de voortgang van de departementen monitoren en hen stimuleren hun targets te halen. Tevens moest het Efficiency Team trachten een algemene ‘efficiëntiecultuur’ ingang te doen vinden in de overheid. Oorspronkelijke was het Efficiency Team gelokaliseerd binnen het Office for Government Commerce, maar na een aantal jaren werd het overgeplaatst naar de Treasury. Ook de samenstelling van het team evolueerde in de loop van het programma: bij de aanvang, op het ogenblik dat de behoefte aan centrale aansturing het grootste bleek, waren er dertig tot vijfendertig medewerkers aan de slag binnen het Efficiency Team. Naarmate de implementatie van het project vorderde, nam dit aantal af, en in november 2008 bestond het Efficiency Team nog uit twee personen. Het is de


68


bedoeling dat het Efficiency Team uiteindelijk volledig ontbonden wordt (persoonlijke communicatie, november 2008). Het Efficiency Team stond onder leiding van een Senior Responsible Owner, met name Sir John Oughton, Chief Executive van the Office for Government Commerce (OGC). Het hoofd van het Efficiency Team rapporteerde rechtstreeks aan de eerste minister en Chancellor. Naast de Senior Responsible Owner van het programma, werd ook een directeur aangesteld, Director of Efficiency Team, een functie die werd waargenomen door Sir David Rossington. Een adviesraad, de OGC Supervisory Board, en een programmaraad, de Programme Board, leverden de top van het projectmanagement feedback ten aanzien van (de voortgang van) het programma. De functies van deze raden werden als volgt omschreven: de adviesraad ‘takes regular reports from the Efficiency Programme and acts as the senior stakeholder for efficiency’ (NAO, 2006: 17), de programmaraad was een ‘stakeholder forum [which] includes members from Departments and the wider public sector’ (id). Het Efficiency Team bestond verder uit een aantal medewerkers die verantwoordelijk waren voor de ondersteuning en sturing ten aanzien van bepaalde thematische aspecten van het programma. Zo was er een directeur ‘Head of Metrics and Benchmarking’ die verantwoordelijk was voor het opstellen van meetsystemen binnen de departementen om de voortgang ten aanzien van hun efficiëntietargets te kunnen opvolgen. Andere medewerkers namen de rol op zich van: ‘Programme Support Director’, ‘Deputy Director’, ‘Relationship Management Director’, ‘Workstreams Leads’, ‘(Head of) Planning Communication and Governance’ (NAO, 2006). Daarnaast werden binnen het Efficiency Team de functies van ‘Relationship Manager’ en ‘Account Manager’ of ‘Change Agent’ gecreëerd. Om de implementatie binnen de verschillende beleidsdomeinen en/of –sectoren te vergemakkelijken, werd vanuit het Efficiency Team aan elk domein een Relationship Manager toegewezen. Deze Relationship Manager was bekend met zowel de eigenheden van een bepaald beleidsdomein als met de vereisten van het algemene programma. Zijn of haar rol bestond voornamelijk in het helpen faciliteren van de implementatie van het programma binnen een specifiek beleidsdomein door een brugfunctie te vervullen tussen het centrale Efficiency Team en (het decentrale team van)


69


het implementerende beleidsdomein. De Account Manager fungeerde binnen het Efficiency Team als een thematische expert. Hij of zij bundelde alle inzichten, voorbeelden, goede praktijken, kortom kennis over een specifiek functioneel onderdeel van het programma, zoals ict, aankoop of back office. Voor alles wat specifieke functionele processen betrof, vormde de Account Manager het aanspreekpunt voor de departementen. Figuur 9, opgemaakt door the National Audit Office, geeft een beeld van de aansturingsstructuur van het Gershon Programma.


70


Figuur 9: Governance structuur Gershon Efficiency Programme

(NAO, 2006)

Aan de rechterzijde van de figuur vindt u de belangrijkste structuren binnen de decentrale aansturing. > 3.3.2.

Decentrale aansturing

Binnen de verschillende departementen waren de Secretaries of State en de Permanent Secretaries de eindverantwoordelijken. De departementale efficiëntieprogrammaraden en centrale teams hadden intern een
71


coördinerende en sturende rol, de individuele projectteams werkten projectmatig aan de implementatie van het programma op de werkvloer. De concrete projectstructuur en het projectmanagement verschilden van departement tot departement. Een voorbeeld van een projectstructuur vindt u in de onderstaande kader.

<> Bij wijze van voorbeeld schetsen we de hoofdlijnen van de decentrale aansturing binnen de Home Office voor de Public Service Agreements van de 2007 Comprehensive Spending Review en de hierin begrepen Value for Money (VfM) target. Verschillende Home Office eenheden en raden zullen de VfM programma’s coördineren en uitwerken. In de eerste plaats is er de Home Office Value for Money Board. Deze Board verenigt alle senior resource managers van het departement, inclusief de Permanent Secretary. Ze staat in voor het verzekeren van een stevig programmamanagement en heeft ook als taak om business area governance arrangements die omtrent dit thema zijn opgericht, zoals bijvoorbeeld the Border and Immigration Agency sub-committee on VfM, op te volgen en uit te dagen om de lat hoger te leggen. Naast de Home Office Value for Money Board zijn er in de tweede plaats projectunits, -teams en –raden binnen de verschillende interne dienstsectoren (the business area governance arrangements). Zo zijn er the Home Office VfM and Productivity Unit, the Police Efficiency and Productivity Programme Board, the Police Productivity Unit en the Border and Immigration Agency subcommittee on VfM. Binnen de Home Office is elk lid van de Home Office Value for Money Board, en eventueel ook elke senior official die rechtstreeks middelen ontvangt van de Permanent Secretary, verantwoordelijk voor het plannen en realiseren van het VfM target. De individuele Chief Constables en Police Authority Chairs zijn verantwoordelijk voor het realiseren van verbetering en het halen van de VfM targets voor hun individuele corpsen. Als Permanent Secretry van de Home Office, is uiteindelijk Home Secretary J. Smith accountable voor het behalen van de targets. (Home Office, 2007).


72


Meer informatie over de specifieke aansturingsstructuur binnen een bepaald departement, opgezet voor de implementatie van de Gershon key targets, kan u doorgaans terugvinden op de website van het betreffende departement.


73


> 3.4.

Implementatie

Na het bespreken van de doelstellingen en de aansturing van het Gershon programma, staat dit onderdeel stil bij de implementatie ervan. Eerst worden een aantal algemene aspecten van de implementatie van het programma besproken. Zo overlopen we de rol van de richtlijnen inzake risicomanagement en het meten en rapporteren van resultaten. We bespreken een aantal aspecten van de communicatie & participatie en financiering van het Gershon Programma. Omdat de focus van het onderzoeksproject ligt op personeelsreducties als onderdeel van efficiëntiehervormingen, beschrijven we ook de specifieke implementatieprocedures die op dit vlak van toepassing waren binnen het Gershon Programma. We sluiten dit onderdeel daarna af met een bespreking van de accountability structuren binnen het programma. > 3.4.1.

Risicomanagement

Het doorvoeren van efficiëntiehervormingen brengt bepaalde risico’s met zich mee. Van het Efficiency Team en de departementen werd dan ook verwacht dat ze de principes van het projectmanagement en daartoe behorende risicomanagement zouden toepassen. In het kader van een eerste voortgangsevaluatie, identificeerde het National Audit Office ten aanzien van het globale programma onder meer de volgende drie risico’s die zeker verder moesten opgevolgd worden: •

•

•


74


Door een onevenwichtige spreiding van de gewichten in het programma (zie ook 3.2) hing de realisatie van het gehele programma af van het welslagen van een beperkt aantal projecten. Wanneer deze projecten omwille van bepaalde redenen niet het gewenste resultaat zouden opleveren, zou dit rechtstreeks de voortgang van het gehele programma kunnen bedreigen. Een aanzienlijk deel van de geplande efficiëntieprojecten bleek afhankelijk van relatief grote bijkomende investeringen (bvb. in ict) voor de realisatie ervan. Hierdoor bestond het gevaar dat een verkeerde inschatting van het rendement ervan voor grote(re) inefficiënties zou zorgen op langere termijn. Het risico bestond dat een onachtzaam doorvoeren van interne efficiëntiehervormingen een (onvoorziene) negatieve impact op de

kwantiteit of kwaliteit van de dienstverlening zou hebben. Een blinde focus op het boeken van efficiëntiewinsten zou zo, door het aantasten van de uitvoering van de kerntaken, op langere termijn disfunctioneel kunnen blijken/worden voor een organisatie. (NAO, 2006: 20-2) Om deze risico’s te kunnen identificeren en beheren, moesten zowel het Efficiency Team als de departementen voorzien in een risicomanagement voor hun efficiëntieprojecten. Hiertoe werden diverse strategieën en instrumenten gehanteerd. Het expliciet en gedetailleerd beschrijven van de verantwoordelijkheden voor bepaalde programma- en projectonderdelen (zie ook 3.5) en het opzetten van robuuste meetsystemen, vormden doorgaans standaard onderdelen van de strategie. Omdat het managen van de risico’s werd opgevat als een onderdeel van het projectmanagement, werd het meestal uitgevoerd door het projectteam zelf en/of de cel bevoegd voor risicomanagement binnen de entiteit. Binnen het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld, berustte en berust het management van de risico’s, verbonden aan de efficiëntiehervormingen in het kader van de 2004 & 2007 Spending Reviews, voornamelijk bij het ‘Change Directorate’. Dit directoraat coördineert onder andere de departementale efficiëntieprogramma’s, die in dit departement geïntegreerd zijn in een algemeen veranderingstraject (persoonlijke communicatie, november 2008). In het algemeen zijn er binnen het Department of Work and Pensions op dit ogenblik verscheidene entiteiten en/of actoren die zich bezig houden met het managen van de strategische risico’s en/of specifieke (project)risico’s. Naast het ‘corporate risk management policy and framework’ is er ook een ‘Risk Assurance Division’ (met interne auditoren), een ‘Business continuity Framework’, een ‘Security team’, en een ‘Senior Information Risk owner’ (Department for Work and Pensions, 2008). > 3.4.2.

Monitoring

Om het Gershon Efficiency Programme en de projecten in het kader ervan te kunnen monitoren, zette het Office for Government Commerce een systeem op voor het registreren en rapporteren van efficiëntiewinsten. De departementen classificeerden eerst hun winsten en beoordeelden ze op hun robuustheid op basis van de criteria die de Treasury en het Efficiency


75


Team hiertoe ontworpen hadden. Vervolgens werden de resultaten afgetekend door de departmental Minister, Permanent Secretary of Finance Director en gerapporteerd volgens een specifieke procedure. De volgende paragrafen bespreken deze aspecten achtereenvolgens. Voor het registreren en rapporteren van hun efficiëntiewinsten waren de verschillende departementen zelf verantwoordelijk. Ze moesten in het achterhoofd houden dat ze steeds ook de geclaimde winsten moesten kunnen verdedigen in het parlement. De Treasury onderzocht zelf niet nogmaals afzonderlijk de robuustheid van de claims ten aanzien van de winsten. Ze rapporteerde enkel aan de eerste minister en Chancellor wanneer ze van mening was dat een bepaalde aanpak van een departement de geloofwaardigheid van het programma in het gedrang bracht. De Treasury formuleerde wel de principes waaraan de metingen moesten voldoen en voorzag instrumenten die konden dienen bij het opzetten van meetsystemen. Zo stelde ze de departementen een raamwerk ter beschikking opdat ze hun efficiëntiewinsten op een correcte, consistente en coherente manier zouden kunnen meten. Het raamwerk bestond in een classificatie van de waargenomen winsten en van de kwaliteit van de systemen die gebruikt werden om deze winsten te meten. De bedoeling was om door het toepassen ervan een beter zicht te krijgen op de kwaliteit van de winsten en rapportering ervan, en om deze kwaliteit in de mate van het mogelijke te garanderen. Het classificatiesysteem van de Treasury categoriseerde de waargenomen efficiëntiewinsten op basis van vier dimensies: •

• •


76


(1) meetmethodologie: de mate waarin er al dan niet overeenstemming is over de metingen en baseline die gehanteerd worden om de winsten te kwantificeren (2) datamaturiteit: de mate waarin het waarschijnlijk is dat de data nog zullen veranderen (3) kwaliteit van de dienstverlening: de mate waarin er al dan niet overeenstemming is over de methode en baseline om de kwaliteit van de dienstverlening te meten, en of dit al dan niet aantoont dat het niveau van de kwaliteit van de dienstverlening behouden is gebleven tijdens de periode waarvoor een kwaliteitswinst wordt geclaimd

(4) verzekerde kwaliteit van de gebruikte datasystemen: de mate van zekerheid die het departement heeft over de datasystemen die het gebruikt om de winst te registreren en rapporteren. (Treasury HM, site; eigen vertaling) •

De score volgens de dimensies (1), (2) en (3) bepaalde of een winst preliminair, interim of finaal was. En een score voor dimensie (4) bepaalde of het niveau van zekerheid, dat het departement had ten aanzien van de datasystemen die het gebruikte om haar efficiëntiewinst te registreren, partial, substantial of full was. Tabellen 7 en 8 laten zien hoe het scoren op basis van de dimensies gebeurde.

Tabel 7: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (1) A. Measurement methodology & baselines defined and agreed B. Data maturity

Yes May change

Will not change Yes

No Likely to change

No

C. Quality measure agreed & quality evidenced

Classification

Final

Interim

Preliminary

(Treasury HM, site)


77


Tabel 8: Classificatie efficiëntiewinsten Gershon Programme (2) Full Assurance

Substantial assurance •

•

•

Internal controls are in place and their operation is regularly checked. A data risk management system is in operation and all significant risks are managed.

•

Internal controls are basically sound but some design weaknesses or non-compliance have been identified. A data risk management system is basically sound but some risks remain unmitigated.

Partial assurance •

•

• • • •

Full audit trail available. Accountability for quality of data is clear at all levels. An oversight body reviews the design and operation of data systems.

•

Internal controls are in place but have not been examined OR significant levels of noncompliance identified. Significant risks to data quality remain Accountabilities are being communicated. A governance structure is under development. A full audit trail is being collated.

(Treasury HM, site)

Naast het voldoende scoren op de indicatoren in de tabel, was er sprake van een aantal bijkomende voorwaarden waaraan efficiëntiewinsten moesten voldoen om als ‘interim’ of ‘final’ geregistreerd te kunnen worden. Om een efficiëntiewinst op basis van de eerste drie dimensies als ‘interim’ of ‘final’ te kunnen labelen, was het nodig dat de meetmethodologie ook goedgekeurd was door het Efficiency Team. Bijkomende voorwaarden voor het klasseren van een winst als ‘final’ waren dat het Efficiency Team akkoord was met de methode voor het vaststellen van de kwaliteit van de dienstverlening (inclusief baseline), dat er voldoende bewijs beschikbaar was dat de kwaliteit van de dienstverlening behouden was gebleven en dat dit bewijs via een geëigend en betrouwbaar proces gegenereerd was (Treasury HM, site).


78


<< Basisprincipes bij het registreren van personeelsreducties >> Het bovenstaande classificatiesysteem was niet van toepassing op de registratie van afslankingen en overplaatsingen van personeel. Voor het registreren van postenreducties werden aparte richtlijnen uitgeschreven. De registratie van de personeelsreducties moest alleszins voldoen aan drie basisprincipes. (1) Het eerste algemeen principe bij het meten van het aantal geschrapte posten (en overplaatsingen), was dat de baseline voor het registreren was vastgelegd op 1 april 2004. Dit wil zeggen dat departement enkel de posten die na deze datum verdwenen mochten registreren en rapporteren als een gerealiseerde winst. (Op deze regel zijn evenwel een aantal uitzonderingen toegestaan door de overheid. Zie ook 3.6.2.) (2) Het tweede principe was dat de reductie van posten (enkel) betrekking had op full-time equivalent posten die werden ingevuld door medewerkers die tewerkgesteld waren op basis van een permanent of tijdelijk contract. (3) Het derde principe stelde dat de reducties posten betroffen en niet personen of ‘koppen’. Dit hield in dat de cijfers, op basis waarvan de afslankingen werden berekend, betrekking hadden op het aantal posten dat werd ingevuld (NAO, 2007:10). Sommige departementen, zo stelde het NAO in dit verband vast, rapporteerden verminderingen van het aantal medewerkers op hun loonlijst, andere verminderingen in (administratieve) posten van het aantal consultants, interim managers en medewerkers die tewerk gesteld werden door de agentschappen (NAO, 2007)

Zowel voor efficiëntiewinsten als voor postenreducties gold dus dat een winst enkel als efficiëntiewinst kon beschouwd worden wanneer kon aangetoond worden dat de kwaliteit van de dienstverlening dezelfde was gebleven (of verbeterd was). Of anders geformuleerd, per definitie konden winsten die geboekt werden enkel als winst worden gecategoriseerd (door de departementen) en als zodanig gevalideerd (door het OGC), wanneer kon aangetoond worden dat ze niet gepaard gingen met een onvoorziene, negatieve reductie in de dienstverlening. Om te weten of dit het geval was moesten de departementen dit opvolgen, wat doorgaans gebeurde door relevante sets van indicatoren te ontwikkelen voor de verschillende diensten. Dit bleek geen makkelijke oefening. Voor wat betreft de kwantiteit aan directe ouput aan dienstverlening konden de departementen meestal wel relatief gemakkelijk indicatoren ontwerpen. Het vinden van


79


bruikbare indicatoren voor het meten van effecten en/of de kwaliteit van de output aan dienstverlening vormde evenwel een grote uitdaging. Niettemin ontwikkelde de Treasury ook hiervoor enkele richtlijnen. Ofschoon moeilijk, werd de oefening immers per definitie onontbeerlijk geacht. De Treasury schreef dus een aantal algemene richtlijnen uit die departementen moesten opvolgen wanneer ze de metingen ontwierpen om de kwaliteit van hun dienstverlening te registreren, ook ‘balancing quality measures’ genoemd. De Treasury lijstte tevens een aantal mogelijke bronnen van informatie en methoden op. In de eerste plaats konden departementen gebruik maken van gedetailleerde metingen. Mogelijke databronnen hiervoor waren onder andere gepaste Key Performance Indicators, bestaande klantenbevragingen of perceptie ratings, en de Public Service Agreements. In de tweede plaats konden departementen ook gebruik maken van expertise oordelen (the narritive quality assurance) om aan te tonen dat de kwaliteit van hun dienstverlening er niet op achteruit gegaan was. Deze laatste methode werd door de Treasury als volgt toegelicht: “Not all service quality assessments can be given a numerical value. In these cases the substitute narrative must be compelling – it must pass a ‘reasonableness’ test i.e. would an impartial observer conclude from information given that quality has been maintained. This can be tested by getting an impartial view from a suitably qualified independent source” (Treasury HM, site). Een voldoende beargumenteerde (externe) analyse of studie kon dus door het OGC ook aanvaard worden als een valabele balancing quality measure. In haar tweede doorlichting van het Gershon Programma, wees het National Audit Office in haar bespreking van de kwaliteitsmetingen erop dat verscheidene departementen terugvielen op het gebruik van high-level indicators in de vorm van de departementale doelstellingen (zoals PSA targets) als kwaliteitsmeting. Ze zouden dit voornamelijk hebben gedaan om de extra kosten te vermijden die het ontwikkelen van nieuwe, aparte kwaliteitsmetingen onvermijdelijk met zich mee zou gebracht hebben (NAO, 2007: 18). In bijlage 4 vindt u, uit de analyse van het NAO, twee voorbeelden van kwaliteitsmetingen die de departementen gebruikten. Meer informatie over de principes die de Treasury heeft uitgeschreven voor het registreren van onder meer efficiëntiewinsten en kwaliteit in het kader


80


van het Gershon Efficiency Programme, vindt u in het document ‘Measurement of SR04 efficiencies- guidance on efficiency methodologies’ (Treasury HM, site12). Elk kwartaal rapporteerden de departementen aan het Efficiency Team binnen de Treasury over de voortgang ten aanzien van hun targets. Het hoofd van het Efficiency Team rapporteerde op zijn beurt eens om de zes maanden aan de Chancellor of the Exchequer en de eerste minister. Het rapporteringsproces startte met het hierboven beschreven assessment van de departementale efficiëntiewinsten door het departement zelf en/of door de eraan verbonden Relationship Manager. Op basis van informatie uit verschillende bronnen13 werd een eerste voorlopige rapportering opgemaakt van de geboekte resultaten. Deze rapportering, afgetekend door de verantwoordelijke top14, werd beoordeeld door een panel voorgezeten door het hoofd van het Efficiency Team, tijdens een (reeks van) moderation meeting(s). Tijdens deze bijeenkomsten overlegden het betrokken departement en de leden van het Efficiency Team over wat wel en niet kon weerhouden worden als efficiëntiewinst in de finale rapportering. Onder meer de kwaliteit van de databronnen, de meetsystemen en de kwaliteitscontroles, en de duurzaamheid van de gerapporteerde winsten werden onderzocht. De finale beschrijving van de geboekte winsten, die

12

http://www.hm-treasury.gov.uk/guidance_on_efficiency_methodologies.htm#53. Het thema kwaliteitsindicatoren komt ook aan bod in the Atkinson Review ‘Atkinson Review: final Report. Measurement of Governement Ouput and Productivity for the National Accounts’ (Atkinson, 2005). Deze review, uitgevoerd in 2005, bestaat in een studie van de wijze waarop overheidsoutput of public services output accuraat kan gemeten, geregistreerd en gevaloriseerd kan worden. In hoofdstukken vier en zes, wordt ook besproken hoe kwaliteit van dienstverlening zou moeten (kunnen) in rekening gebracht worden. 13 Deze bronnen waren de rapporten van de verschillende projectteams, het centrale departementsteam of bevoegde directoraat, de departementale plannen, de spending plans voor het departement van de Treasury en waar relevant ook de verslagen van de workstream leads en verantwoordelijken van de lokale overheden. 14 Elk kwartaal, bij het rapporteren aan de Treasury, tekenden de departmental Minister, Permanent Secretary of de Finance Director binnen het departement de efficiëntiewinsten af (Treasury HM, 2008c: 5). Ze stelden hiermee dat de gegevens die ze aanleverden een getrouwe weergave waren van de geboekte efficiëntiewinsten en dat ze gepubliceerd konden worden. Met het aftekenen bevestigden de verantwoordelijken tegelijk dat de gegevens accuraat en op de geëigende wijze -volgens het raamwerk met de dimensiesgeclassificeerd waren. Het aftekenen was zowel van toepassing op de efficiëntiewinsten in enge zin als op de personeelsreducties.


81


resulteerde uit dit overlegproces, werd door de top van het Efficiency Team gerapporteerd aan de politieke top. De departementen rapporteerden deze efficiëntiewinsten aan het parlement en het publiek via hun jaarrapporten (Annual Reports), prestatierapporten (Autumn Performance Reports) of via hun website. De Treasury presenteerde de aangeleverde voortgangsresultaten ook aan het Cabinet comité en publiceerde soms een tussentijdse stand van zake op haar website.


82


> 3.4.3.

Communicatie en Participatie

Het overheidsbrede Gershon Efficiency Programme nam in de periode 20042008 een prominente plaats in op de politieke agenda voor de publieke sector. Het is in dit verband interessant om na te gaan op welke wijze er zowel intern als extern gecommuniceerd werd over het programma, en in welke mate en op welke wijze er tijdens het traject sprake was van participatie. Dit stuk bekijkt daarom een aantal aspecten van de communicatie en participatie met betrekking tot het efficiëntieprogramma. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte participatie in (de implementatie van) het beleid. Indirecte participatie bestaat in participatie door vertegenwoordiging via de vakbond. Bij directe participatie wordt de medewerker zelf rechtstreeks door de organisatie uitgenodigd mee te denken over (de implementatie van) het beleid via deelname aan verscheidene initiatieven zoals focusgroepen of enquêtes. In het Verenigd Koninkrijk zijn er op dit ogenblik drie grote vakbonden die de beleidsambtenaren vertegenwoordigen. Alle drie hebben ze een aparte doelgroep: de Professional, Commercial Services vakbond bereikt vooral het junior en middle management, de vakbond Prospect vertegenwoordigt technische professionals en wetenschappelijke experten van binnen en buiten de overheid en het ledenbestand van First Divsion Civil Servants vakbond tenslotte, bestaat uit de senior overheidsmanagers. Samen met the Northern Ireland Public Services Alliance en the Prison Officers Association, vormen deze drie vakbonden de leden van the Council Of Civil Service Unions (CCSU). Deze raad is een coördinerend orgaan voor alle vakbonden die administratieve civil servants vertegenwoordigen. Ze treedt onder meer op als onderhandelingspartner met de overheid. De ‘blauwe boorden’ binnen de publieke sector worden vertegenwoordigd door nationale vakbonden die, in tegenstelling tot de drie ‘witteboorden vakbonden’, verbonden zijn met de Labour partij (Farnham, Horton & White, 2005: ch65). De Union density of de mate waarin het personeel vertegenwoordigd is door de vakbond, bedraagt in het Verenigd Koninkrijk om en bij de 60% (id: ch6-4). In het algemeen bestaat er in het Verenigd Koninkrijk, voor wat participatie op de werkvloer betreft, eerder weinig legale ondersteuning (Farnham,


83


Horton & White, 2005: ch6-4). Dit houdt in dat er slechts een beperkt aantal wettelijke rechten bestaat waarnaar de vakbonden kunnen verwijzen wanneer ze actie voeren rond een bepaalde beleidsbeslissing. De meeste (domeinen van) wettelijke rechten die verband houden met communicatie en participatie op de werkvloer, zo blijkt uit de analyse van Farnham et al., zijn afkomstig van hogere beleidsniveaus zoals het Europese (id: 4). Dit is bijvoorbeeld het geval voor het wettelijke recht inzake communicatie en participatie dat de vakbonden in het kader van het efficiëntieprogramma wellicht nog het meest hebben kunnen benutten: het wettelijke recht op consultatie betreffende collectief ontslag, dat afgeleid is van de Europese richtlijn Aquired Rights Directive van 1975 (zie ook 3.4.5). Uit de gesprekken met een aantal personen die van dichtbij betrokken zijn geweest in het Gershon Programma, waaronder ook een vertegenwoordiger van de vakbond, blijkt dat men de macht van de vakbonden er eerder als beperkt heeft ervaren. In het kader van het aankondigen van de personeelsreducties bijvoorbeeld, zijn er binnen een aantal departementen acties geweest, doch deze waren doorgaans relatief beperkt in omvang en tijd. Op basis van het verzamelde materiaal is het niet mogelijk een precieze omschrijving te geven van de feitelijke rol of impact van de vakbonden in het Gershon Efficiency Programme. De conclusies van de uitgebreide analyse van Farnham et al., over onder andere het effect van vakbondsacties op de overheidshervormingen in de recente Labour periode, kunnen hier evenwel een indicatie vormen. Farnham, Horton & White concluderen: “[…], public management change since 1997 has been politically driven and fashioned by ministers, their advisors and top civil servants. […] Unions have had some influence on implementing policy, such as the design of the new pay and management system and on diversity, location and traditional areas of pay and flexible working, but not on the substantive content of government strategy. Even efforts to resist or veto policy have been overcome or ignored.” (2005: ch611). Naargelang het soort beleid zouden de vakbonden in meer of minder beperkte mate de besluiten van de politieke overheid hebben kunnen beïnvloeden. Indirecte participatie zou vooral weinig impact gehad hebben op het strategische beleid. In de gesprekken die in het kader van deze casestudie werden gevoerd, werd dit laatste punt bevestigd.


84


Naast de mogelijkheid zich te laten vertegenwoordigen in werknemersverenigingen zoals de vakbond, kunnen medewerkers ook participeren bij (de implementatie van) het beleid op directe wijze. De geëigende manier om dit te doen is door deel te nemen aan de initiatieven en/of gebruik te maken van de instrumenten die de top van de organisatie hiertoe voorziet. De volgende paragrafen schetsen een aantal aspecten van de communicatie en directe participatie onder New Labour en ten aanzien van het Gershon Programma. Farnham, Horton & White stellen vast dat de praktijken en instrumenten voor directe participatie sinds de jaren tachtig sterk zijn uitgebreid binnen de Britse overheidsorganisaties (2005: ch6-7-11). De conclusies ten aanzien van de impact hiervan zijn evenwel genuanceerd. De auteurs concluderen uit hun analyse dat waar de participatie in de hogere echelons (Senior Civil Service) duidelijk enige impact heeft gehad op het beleid, dit niet het geval is bij participatie door de lagere rangen. Bovendien zou de directe participatie, net zoals de indirecte participatie, doorgaans weinig effect hebben gehad op het strategische niveau van het beleid (2005: ch6-11). Tegelijk kan volgens de auteurs wel vastgesteld worden dat de mogelijkheden die medewerkers hebben om zichzelf te informeren en om deel te nemen in de communicatie, wijd verspreid zijn over de gehele administratie. Ze verwijzen ook naar de rol die ict en e-government in dit verband hebben gespeeld (id.). De informatie uit de gesprekken die in het kader van deze casestudie gevoerd zijn met medewerkers van de Britse administratie, ligt in de lijn met de bovenstaande conclusies. De actoren die betrokken waren bij de centrale aansturing van het Gershon Programma gaven eerder aan dat de (top)managers van de departementen voldoende uitgebreid geïnformeerd en geconsulteerd werden en dat de doelstellingen gezamenlijk en als door gelijke partners werden onderhandeld. Uit gesprekken met personen betrokken bij de decentrale aansturing of vakbondsvertegenwoordiging echter, bleek dat deze mening meestal niet door hen werd gedeeld. In het oog van deze partijen werden de strategische beslissingen veeleer eenzijdig genomen en/of van hogerhand opgelegd. Over de communicatie tussen het coördinerende team en de departementen, zo blijkt uit opiniestukken en gesprekken, zijn de meningen verdeeld. De externe communicatie over het globale project verliep


85


voornamelijk via de politieke top en het Office for Government Commerce of de Treasury. Kenmerkend was vooral de positieve toon van de externe communicatie over het hervormingsprogramma. Van bij de start van het Gershon Efficiency Programme communiceerde de overheid een positieve boodschap. Het programma was geen strijd tegen misbruik, verspilling en inefficiëntie, maar een initiatief voor een betere dienstverlening. In de communicatie over het programma stond het plan van de overheid centraal om, door een herinvesteren van vrijgemaakte middelen, extra te investeren in de directe dienstverlening binnen de domeinen gezondheidszorg en onderwijs. ‘Releasing resources to the front line’ werd de slagzin voor het Gershon Programma. Op decentraal niveau was het gamma aan communicatiekanalen doorgaans inderdaad eerder uitgebreid. In het Department of Work and Pensions bijvoorbeeld, stond de cel communicatie in voor het beheer van de interne en externe communicatie, en directe participatie betreffende het efficiëntieprogramma. Daar men, toen het Gershon Efficiency Programme werd gelanceerd, reeds bezig was met een algemene herstructurering van het departement, werd het efficiëntieprogramma in dit integrale verandertraject opgenomen en verwerkt. Het gehele verandertraject werd opgevat en voorgesteld vanuit het concept van een reis (journey). Het departement benutte communicatiekanalen als leaflets, personeelsenquêtes, intranet en tot op zekere hoogte ook persoonlijke contacten om de medewerkers op de hoogte te brengen en houden van de visie, doelstellingen en vorderingen van het integrale hervormingsprogramma. Op het vlak van externe communicatie werd gefocust op een geselecteerde groep van belangrijkste belanghebbenden. De cel communicatie briefde hen elk kwartaal over de voortgang ten aanzien van de targets en projecten die voor hen relevant waren. Hierbij werd steeds ook om feedback gevraagd van de belanghebbenden.


86


> 3.4.4.

Financiering

De financiering van de departementale efficiëntieprojecten in het kader van het Gershon Programma werd geregeld via de opmaak van de departementale begrotingen in het kader van de 2004 Spending Review. Bijkomend voorzag de Treasury een fonds waarop de departementen beroep konden doen om initiële implementatiekosten te helpen financieren. De volgende paragrafen bespreken beide aspecten van de financiering achtereenvolgens. Sinds 1998 voorziet het Spending framework in een koppeling van de meerjarenbegrotingen van de departementen en hun high level strategische overeenkomsten met de overheid (zie 2.2.2). Deze koppeling kan niet enkel als een controle- en planningsinstrument worden gebruikt, maar ook als een aansturingsinstrument. Bij het uitbetalen van de budgetten (DEL) voor de spending periode 2004-2007, verminderde de Treasury deze budgetten reeds met het bedrag dat tegen het einde van de budgettaire periode aan efficiëntiewinsten zou geboekt zijn volgens de Public Service Agreements van het departement (het bedrag dat in de efficiëntietargets van het departement was vastgelegd) (persoonlijke communicatie, november 2008). Indien een departement bijvoorbeeld in 2004 een efficiëntietarget van 250 miljoen pond had afgesproken ten aanzien van haar DEL voor de volgende drie jaar tegen eind 2007, dan werd de DEL die het in 2004 voor deze drie jaar ontving reeds verminderd met dit bedrag. Het operationeel blijven op hetzelfde niveau als voorheen, zou zodanig op zich reeds in zekere zin resulteren in het behalen van de efficiëntietarget. Dit systeem vormde een sterke stimulans voor de departementen om de doelstellingen te halen (id.). Niettemin moesten de departementen soms intern herstructureren om bepaalde organisatieprocessen en/of –structuren efficiënter te maken, wat vaak relatief grote investeringen op korte termijn vergde. Om de implementatiekosten te helpen dragen van herstructureringen die efficiëntiewinsten beoogden, maakte de overheid gebruik van bepaalde uitzonderingsmaatregelen en van fondsen. Hiermee wilde ze de voortgang van de hervormingen binnen de overheid bespoedigen en ondersteunen. In het kader van de implementatie van het Gershon Programme werd er een speciaal fonds voorzien, the Efficiency Challenge Fund, waaruit


87


departementen onder bepaalde omstandigheden konden uit putten voor het opvangen van herstructureringskosten (Treasury HM, 2004: 22). De gelden uit dit fonds werden door de Treasury ter beschikking gesteld (enkel) aan departementen die aan de nodige voorwaarden voldeden. In principe werd immers verwacht dat de departementen de kosten die verbonden waren aan de veranderingstrajecten incalculeerden in hun budget en er zelf voor konden instaan (id). Meer informatie over the Efficiency Challenge Fund en the 2004 Spending Review vindt u op de website van HM Treasury.


88


> 3.4.5.

Personeelsreducties

De implementatie van het programmaonderdeel gericht op het inkrimpen van de personeelsbestanden verschilde op sommige vlakken van de implementatie van andere programmaonderdelen. Om die reden en omdat de afslanking van personeelsbestanden als onderdeel van overheidsefficiëntieprogramma’s de focus vormt van dit project, behandelen we de aanpak voor dit programmaonderdeel afzonderlijk in dit deel. We bespreken hierbij de specifieke verantwoordelijkheden en procedures die van toepassing waren bij het doorvoeren van gedwongen personeelsreducties in het kader van het Gershon Efficiency Programme en Value for Money Efficiency Programme. In April 2008 werkte het Cabinet Office in samenspraak met de Council for Civil Service Unions (CCSU) een geüpdate versie uit van het protocol dat ook nu nog na afloop van het Gershon Programme, bepaalt hoe departementen te werk moeten gaan wanneer ze in het kader van hun afslankingsbeleid gedwongen ontslagen willen doorvoeren. Het doel van dit protocol was, zoals de naam ervan suggereert -‘Efficiency & Relocation Support Programme: Protocol for handling surplus staff situations’, het ontwikkelen van een uniforme, regeringsbrede benadering om situaties van personeel surplus aan te pakken (Cabinet Office & CCSU, 2008). Het protocol geeft, zo stellen de auteurs, betere garanties dat al het nodige wordt gedaan om te vermijden dat medewerkers die zouden willen blijven gedwongen worden om te vertrekken. Bovendien verzekert het protocol dat alle opties voor (her)tewerkstelling binnen andere overheidsorganisaties optimaal benut worden (id). Het huidige protocol somt op welke acties de verschillende partijen moeten ondernemen wanneer gedwongen personeelsreducties worden doorgevoerd. De volgende paragrafen overlopen deze acties in synthese. (De stukken tekst zijn vertaald en/of ingekort door de auteurs van dit rapport). Ten eerste wordt het departement gevraagd de verschillende betrokkenen te informeren. Dit wil zeggen dat het departement een overzicht zal bezorgen aan het Cabinet Office van de bestaande personeelsoverschotten (aantallen, graden, locaties, en timing) van zodra ze geschat zijn en er


89


plannen ontwikkeld worden om er iets aan te gaan doen. Zoals ze dit geschikt acht plant het departement een overleg met het Cabinet Office om haar aanpak voor te leggen. Verder moet het departement de potentieel getroffen medewerkers zo snel mogelijk informeren over de bestaande plannen. Hierbij moet nagekeken worden of de voorstellen in overeenstemming zijn met de overheidscriteria inzake gelijke kansen. Het departement zal ook contact opnemen met de vakbonden of met de vertegenwoordigers van het personeel wanneer er geen vakbondsvertegenwoordiging is. Ten tweede zal het departement nagaan of het mogelijk is om naakte ontslagen te vermijden door medewerkers elders binnen haar eigen organisaties of binnen andere overheidsorganisaties te werk te stellen. Hiertoe zal ze samenwerken met verschillende instanties. Zelf zal het departement onderzoeken of bepaalde posten die ingevuld worden door medewerkers uit agentschappen, door consultants of door tijdelijk personeel, kunnen worden herzien ten voordele van de permanente medewerkers wier job op de helling staat. (Hierbij wordt eerst nagegaan of deze medewerkers qua competenties geschikte kandidaten kunnen zijn voor de vacante posten.) Daarnaast zal het departement overleggen met de vakbonden over het implementeren van maatregelen die het overgaan tot verplichte ontslagen moet kunnen vermijden. Het gaat hier bijvoorbeeld over tewerkstelling in andere departementen, natuurlijke afvloeiingen en regelingen voor vrijwillig vertrek. Het departement wordt in dit verband ook gevraagd nauw samen te werken met de regionale coördinator (the nominated Regional Coordinator). Deze coördinator zou de getroffen staf toegang moeten verlenen tot verschillende vacaturedatabanken of – systemen en ondersteuning moeten verlenen bij het zoeken naar een nieuwe job. Ook moet het departement de andere departementen op de hoogte stellen van haar reductieplannen om de mogelijkheden inzake interne mobiliteit te benutten en stimuleren. Ten derde moeten de departementen ondersteuning voorzien voor het getroffen personeel. Het departement moet een commitment publiceren waarin het stelt dat het het surplus personeel zal ondersteunen om vacatures binnen de eigen of andere overheidsorganisaties in te vullen. Daarnaast zal het departement ook verschillende andere vormen van begeleiding voorzien. Die kunnen bestaan in het helpen schrijven van curriculum vitae of helpen voorbereiden van interviews, het opzetten van


90


vaardigheidstrainingen of het helpen zoeken naar jobs binnen lokale overheden. Van de departementen wordt ook verwacht dat ze in overleg met de vakbonden zo snel mogelijk gesprekken hebben met de getroffen medewerkers om zicht te krijgen op wat deze zelf willen. Het departement dat bepaalde diensten wil afslanken wordt, ten vierde, tijdens het totnogtoe omschreven proces verondersteld een formele consultatieperiode van negentig dagen in te stellen, the Meaningful Consultation Period. Deze periode is formeel een periode waarin ‘robust efforts should be continued to avoid recourse to compulsary redundancies’ (Cabinet Office & CCSU, 2008: 5). Wanneer evenwel blijkt dat gedwongen ontslagen onvermijdelijk zijn, moet het departement zo snel mogelijk het Cabinet Office (CO) hiervan op de hoogte brengen. Dan wordt er een gezamenlijk overleg bijeengeroepen, ‘a Period of Reflection Meeting’, tussen het departement, het Cabinet Office, de nationale en departementale vakbondsafdelingen. Deze bijeenkomst moet plaats vinden tenminste zes weken voor de uitvoering van de geplande ontslagen. Tijdens de bijeenkomst moeten een aantal zaken aan bod komen: een introductie door het CO, uitleg van het departement over de context van de situatie en over de inspanningen die geleverd zijn om gedwongen ontslagen zo veel mogelijk te vermijden. Ook het antwoord en de suggesties van de vakbond(en) moet(en) besproken worden. Verder wordt er gediscussieerd over mogelijke verdere maatregelen en acties die gedwongen ontslagen moeten beperken. Hierbij proberen de deelnemers te komen tot een duidelijke overeenkomst over de te ondernemen acties. De bijeenkomst wordt afgerond door het CO die de besluiten samenvat. Over de outcomes en verdere acties van het departement moet dus overeenstemming bereikt worden tijdens deze vergadering. Indien er zaken moeten bekend gemaakt worden, moet het departement het CO en de relevante vakbonden tenminste twee weken op voorhand hiervan op de hoogte brengen. Tot slot moeten de departementen, vooraleer ze de gedwongen ontslagen bekend maken, hun Permanent Secretaries en Minister(s) erover informeren en/of hiervoor hun toestemming vragen. Wanneer we kijken naar de protocollen die inkrimping van personeelsbestanden moeten sturen, dan zien we dat verantwoordelijkheden hieromtrent worden toebedeeld aan de verschillende instanties.


91


De taak van de afslankende departementen zelf is reeds aan bod gekomen in het voorgaande onderdeel. De departementen die mogelijk de getroffen medewerkers van het afslankende departement wil overnemen hebben een aparte rol. Aan potentieel recruterende departementen wordt gevraagd alle informatie en details over openstaande vacatures en over vacatures die zullen worden uitgeschreven zo vroeg mogelijk door te geven aan de Human Resource fora en regionale coördinatoren. Ook moeten deze departementen nauwkeurig bijhouden welke vacatures intern niet ingevuld geraken en deze voor tenminste tien werkdagen openstellen enkel en alleen voor ‘surplus medewerkers’ van andere overheidsdepartementen. Hiervan afwijken kan enkel met de toestemming van het CO. Indien er binnen de potentiële recruterende departementen aanzienlijke aantallen vacatures zijn, wordt hen gevraagd te overwegen gerichte recruteringsacties op te zetten binnen andere (afslankende) overheidsdepartementen. Hiervoor kan beroep gedaan worden op assistentie van het CO en de regionale coördinator(en). De vakbonden die erkend zijn door het departement zullen de medewerkers die mogelijk getroffen worden vertegenwoordigen. Afhankelijk van de situatie kan het gaan over één of meerdere vakbondsvertegenwoordiging(en). De vakbonden nemen deel aan zowel de consultaties die vooraf gaan aan de formele consultatieperiode van negentig dagen als aan deze consultatieperiode zelf. Op de bijeenkomst rond de ‘periode van reflectie’ zal de vertegenwoordiging van de vakbonden gebeuren via de Council of Civil Service Unions. De vakbonden kunnen naar eigen inzicht proactief informeren en advies geven aan hun leden (op wie het protocol van toepassing is). Het Cabinet Office ontwikkelt niet alleen beleid inzake het inkrimpen van de overheidspersoneelsbestanden, maar ondersteunt en begeleidt ook de implementatie ervan. De onderstaande opsomming uit het protocol geeft een overzicht van de verschillende taken die de entiteit in dit verband vervult: o

o

o


92


“To establish and maintain commitment to the corporate protocols and ensure that good practice is shared. Work with Departments and Regional Coordinators to ensure that all HR contacts have access to information on departmental surpluses and vacancies, nationally and within a regional context. Monitor and review developing practice and report periodically to the Permanent Secretary Employee Relations Sub group (PSER).

Support Departments in their opening up of opportunities across the wider public sector (e.g. front line posts). o Work alongside the national TU Side /CCSU o Facilitate the Period of Reflection Meetings. o Develop appropriate policies that will help in avoiding compulsory redundancies. o Actively encourage departments to attend HR regional efficiency and relocation forums. o Effectively lead the team of Regional Coordinators. o Chair the monthly HRD National Efficiency & Relocation Meeting. o Keep the Minister responsible for the Civil Service and Head of Civil Service informed of all significant developments.” (Cabinet Office & CCSU, 2008) o

Ten aanzien van het doorvoeren van reducties van personeelsbestanden hebben, naast het Cabinet Office, vooral de regionale coördinatoren een belangrijke ondersteunende rol. De regionale coördinatoren ondersteunen departementen en agentschappen binnen hun regio in het hanteren van personeelsoverschotten. Ze hebben in deze een soort van makelaarsfunctie. Ze werken samen met de verschillende betrokken instanties om oplossingen te zoeken voor de carrières van de getroffen personeelsleden. Hiervoor kunnen ze waar nodig beroep doen op de bijstand van het Cabinet Office. Ze brengen het Cabinet Office ook op de hoogte van de bestaande regionale surplussen en tekorten en indien van toepassing over andere tewerkstellingsmogelijkheden binnen de publieke sector. Ze verspreiden tevens informatie over goede praktijken en zitten de regionale HR Practioner forums voor, of faciliteren deze. Deze fora hebben als doel om kennis te delen over ‘het plannen van personeelscorpsen’, adviezen te verlenen en netwerking tussen de departementen te stimuleren. Daar het aangepaste protocol slechts een half jaar in werking is, is het nog te vroeg om de impact ervan te kunnen nagaan. Uit een gesprek met een vertegenwoordiger van de vakbond blijkt evenwel dat men vanuit deze hoek vindt dat het document garanties geeft op bescherming tegen blinde, collectieve ontslagen in het kader van de huidige en toekomstige overheidsefficiëntieprogramma’s.


93


> 3.5.

Accountability

Zowel de politieke top als de administratieve top moeten verantwoording afleggen ten aanzien van hun presteren. Hun realisaties worden van dichtbij of van op een afstand opgevolgd en gecontroleerd door onder andere de vakbonden, werkgevers, andere belangenorganisaties, en de media. Ten aanzien van het Gershon Efficiency Programme was dit niet anders. Zowel de individuele departementen, als de politieke overheid moesten verantwoording afleggen over (de voortgang van) hun efficiëntiehervormingen. De volgende paragrafen schetsen eerst wie sinds 1998 politiek en ambtelijk verantwoordelijk is voor het behalen van de Public Service Agreement tagets -waaronder in 2004-2008 de Gershon targets. Vervolgens wordt nagegaan hoe het parlement de overheid kan controleren en ter verantwoording kan roepen voor haar presteren ten aanzien van de PSA targets. Bij het invoeren van het Spending Review systeem van beleidsplanning en controle werd bepaald dat de Public Service Agreements zouden worden opgevat als overeenkomsten tussen de overheid en de bevolking (Treasury HM, 1998). Het nieuwe systeem zou volgens de invoerders de accountability van de overheid tegenover het parlement aanzienlijk versterken (Talbot, 2007). De Prime Minister en Chancellor of the Exchequer zouden voortaan steeds de eindverantwoordelijkheid voor het realiseren van de Public Service Agreements op zich nemen (political accountability). Binnen de departementen zelf zouden de Secretaries of State en de Permanent Secretaries als eindverantwoordelijken fungeren. Ten aanzien van het Gershon Efficiency Programme waren derhalve de toenmalige Prime Minister Tony Blair en Chancellor of the Exchequer Gordon Brown de politieke eindverantwoordelijken. Informatie over de ambtelijke eindverantwoordelijken voor de verschillende departementen kan men terugvinden op de sites van de betrokken departementen. De eindverantwoordelijkheden voor de Public Service Agreements en daarin kaderende programma’s worden steeds neergeschreven in verschillende documenten. In de Spending Reviews en Technical Notes bijvoorbeeld, wordt een beknopte, algemene omschrijving opgenomen van de eindverantwoordelijkheden op het departementale niveau. De Service Delivery Agreements bevatten doorgaans een meer uitgebreide en gedetailleerde omschrijving. (Een voorbeeld vindt u in het onderstaande


94


kader). Mede onder druk van de vakbonden werden de verantwoordelijkheden en procedures voor de initiatieven op het vlak van personeelsreducties neergeschreven in een speciaal protocol, het ‘Protocol for handling surplus staff situations’ (Cabinet Office & CCSU, 2008) (zie ook 3.4.5). <> In het kader van de 2007 Comprehensive Spending Review is het Department for Work and Pensions hoofdverantwoordelijke voor het uitvoeren van twee en medeverantwoordelijke voor het uitvoeren van negen PSA’s. In de verschillende Service Delivery Agreements, meestal voor elke PSA één, wordt reeds meer in detail weergegeven wie verantwoordelijke en/of het aanspreekpunt is. In de ‘PSA Delivery Agreement 8: Maximise employment opportunity for all’ bijvoorbeeld, staat: “3.43 The Secretary of State for DWP is the lead minister for this PSA. The relevant Cabinet Committee will drive performance by regularly monitoring progress, holding departments and programmes to account and resolving interdepartmental disputes when they arise. 3.44 The Senior Responsible Officer within government for the PSA will be the Director General of the Work, Welfare and Equality Group, DWP, who will chair a Senior Official PSA Delivery Board, comprising all lead and supporting programmes. The Board will also monitor progress and review delivery regularly and report to the relevant Cabinet Committee.” (Government HM, PSA DA8 Oct 2007: 16-17). De 2004 Spending Review bepaalt voor het Department Work and Pensions: “The Secretary of State for Work and Pensions is responsible for the delivery of this PSA. The Chancellor of the Exchequer is jointly responsible for delivering the children in low-income households element of target 1 and the overall employment rate element of target 4. The Secretary of State for Work and Pensions and the Secretary of State for Education and Skills are jointly responsible for targets 2 and 3. The Secretary of State for Work and Pensions is also responsible for delivering the agreed efficiency target set out in the Department for Work and Pensions chapter of the 2004 Spending Review White Paper.” (Treasury HM, 2004: 38).

Als vergadering van volksvertegenwoordigers is het parlement een van de meest centrale actoren bij het accountable houden van de overheid. De Secretaries of State van de verschillende departementen zijn direct


95


accountable to het parlement voor alle beleid, prestaties en acties die hun departement betreffen. Dus ook aangaande het efficiëntiebeleid. De twee belangrijke kanalen die het parlement gebruikt om de departementen op te volgen en ter verantwoording te roepen zijn de schriftelijke en mondelinge vragen, en de onderzoekscomités (site Parliament, Department for Work and Pensions, 2008): •

Het beantwoorden van brieven of schriftelijke parlementaire vragen wordt doorgaans gedelegeerd naar de relevante Chief Executive of Agency Manager binnen het departement. Ministers beantwoorden veelal zelf de mondelinge vragen in het parlement over hun departement en de eronder sorterende entiteiten. Wanneer een parlementariër een vraag stelt over een operationele aangelegenheid van een agentschap, kan de minister wel aan de relevante Agency’s Chief Executive vragen om de persoon schriftelijk te antwoorden. Deze antwoorden worden gepubliceerd in the Official Report.

•

Het parlement screent ook de werking van de verschillende departementen vanuit de parlementaire comités of Select Committees. Voor elk van de departementen is er een dergelijk opvolgings- en evaluatiecomité opgericht. Daarnaast zijn er ook een aantal thematische comités die een specifiek overheidsorganisatieproces en/of beleid doorlichten. De departementen zijn verplicht om hun comité, in geval van een redelijke vraag, de nodige informatie te verschaffen (schriftelijk of door voor het comité te verschijnen). Ook moeten ze formeel antwoorden op de rapporten die door een comité over het beleid en bestuur van het departement worden gepubliceerd. Verder is het topmanagement van het departement verantwoordelijk om ervoor te zorgen dat de aanbevelingen van de Select Committees die door de overheid zijn aanvaard ook uitgevoerd worden in de praktijk.

Met betrekking tot het Gershon Programma, speelde vooral het parlementaire comité van de publieke rekeningen, the Public Accounts Committee (PAC), een prominente rol. Dit comité heeft als voornaamste taak de rekeningen van de departementen te onderzoeken en na te gaan of de budgetten die het parlement eerder goedkeurde goed zijn aangewend. Een onderdeel van dit onderzoek bestaat in het controleren of de budgetten


96


zuinig, efficiënt en doelmatig gebruikt zijn. Dit gebeurt door een studie van de relevante inspectierapporten van de externe audit15. Elk jaar worden ongeveer een vijftigtal van dergelijke rapporteringen verder onderzocht door the Public Accounts Committee. Op basis van de analyse worden hearings georganiseerd tijdens dewelke de leden van het PAC toelichting kunnen vragen. De ambtelijke top en de financieel verantwoordelijke van het departement (Principal Accounting Officer) zijn verplicht bijkomende informatie of evidence te verschaffen wanneer het PAC hier om vraagt. Na afloop van het onderzoek brengt het comité hierover een eigen rapport uit waarin het ook aanbevelingen doet. De afspraak is dat de overheid binnen de twee maanden een antwoord moet formuleren op de aanbevelingen van het comité. De Comptroller and Auditor General en/of het comité kunnen beslissen om een opvolgingsonderzoek uit te voeren (site Parliament, Department for Work and Pensions, 2008). Doch het PAC staat niet alleen in voor het controleren van de relevante PSA targets. In tegenstelling tot de andere parlementaire comités, met uitzondering van het Public Administration Committee en Treasury Committee die eveneens deze rol hebben, staat het PAC ook mee in voor het opvolgen van het beleid inzake deze targets (Talbot, 2007). Vanuit deze hoedanigheid en via deze procedures heeft het PAC in de periode 2004-2008 ook het Gershon Programma opgevolgd16. Ofschoon het parlement een van de centrale actoren is bij het accountable houden van de overheid en het Spending Review framework dit proces nog zou moeten versterken, is volgens sommige onafhankelijke observatoren de feitelijke parlementaire controle ten aanzien van het overheidspresteren op dit ogenblik veeleer beperkt (persoonlijke communicatie, november 2008; Talbot, 2006b; 2007). Zo bleek uit een studie van Johnson en Talbot dat het parlement de resultaten van de Public Service Agreements die gerapporteerd werden, niet systematisch doornam of grondig bekeek

15

16

Als externe overheidsauditor voert het National Audit Office op geregelde tijdstippen financiële- en value-for-money audits uit bij de Britse overheidsorganisaties (zie ook 1.2.1.2). Het rapporteert de resultaten van deze audits onder andere aan het Public Accounts Committee. Voorbeelden van dergelijke aanbevelingen van parlementaire comités in verband met het Gershon Programma en antwoorden hierop van de departementen zijn te vinden op de website van het parlement (publicaties van het House of Commons Treasury Committee).


97


(Johnson & Talbot, 2007b). Het Public Accounts Committee bleek bovendien een van de comités die weinig werk hadden verricht ten aanzien van de PSA’s (Talbot, 2007).

<< “The UK Parliament and Performance: Challenging or Challenged?” (Johnson & Talbot, 2007b) >> Het onderzoek van Carol Johnson en Colin Talbot bestond in een survey dat zeven spending department select committees en hun rapporten onderzocht voor een periode van drie jaar, met name de periode 2002-2005 (Talbot, 2007). (De zeven spending department select committees en hun rapporten waarvan sprake waren deze voor de departementen defence, education, health, home affairs, work and pensions, the former office of the deputy prime minister and environment, food and rural affairs). Het onderzoek liet onder meer zien dat van de 270 PSA-targets waarover er data beschikbaar waren voor de parlementaire comités, er slechts 47 -of minder dan een vijfde- werden vermeld in de jaarrapporten van de comités (id.). “ – in general our research shows that the level of scrutiny of PSAs by select committees is very low.” “Select committee reports have looked at only a small proportion of the available data and then often in a fairly superficial way.” (Talbot, 2007; 2006b). Uit een bevraging van de parlementariërs en klerken bleek dat hiervoor verschillende redenen waren (Talbot 2006b, 2007). Ten eerste bleek het parlement sceptisch te staan ten aanzien van de betekenis en rol van de PSA’s: de PSA’s zouden niet zo centraal staan in het beleid als de overheid beweerde en zouden er evenmin voor zorgen dat het parlement met behulp ervan de overheid beter ter verantwoording kon roepen. De overheid zou volgens de bevraagden een actief onderzoek van de PSA’s door het parlement ook niet aangemoedigd hebben. Ten tweede hadden de parlementariërs weinig vertrouwen in de gerapporteerde dataresultaten voor de PSA’s. En ten derde meldden ze dat ze niet over de nodige middelen beschikten om de resultaten afdoende te kunnen opvolgen. De medewerkers van het parlement gaven ook zelf aan dat ze er niet in slaagden de departementen ter verantwoording te roepen ten aanzien van de resultaten voor hun PSA’s (id.). Het parlement bleek uiteindelijk vooral positief ten aanzien van de suggestie van het onderzoeksteam dat het NAO de PSA-resultaten systematisch zou kunnen doorlichten en hierover zou kunnen rapporteren aan het parlement (id).


98


Tentatief zouden we op basis van het voorgaande kunnen besluiten dat het Spending Review instrumentarium enerzijds, en de rapporten van de externe auditor het NAO anderzijds, het parlement (en andere actoren) een aantal mogelijkheden bieden om de realisaties van de overheid, bijvoorbeeld ten aanzien van haar efficiëntiedoelstellingen, op te volgen. Uit onderzoek blijkt evenwel dat een dergelijke opvolging, ten minste voor wat de PSA-targets betreft, zich momenteel nog niet overtuigend in de praktijk lijkt door te zetten.


99


> 3.6.

Resultaten en evaluatie

Dit onderdeel presenteert de resultaten van het Gershon Efficiency Programme en de evaluatie van het programma door een aantal partijen. Na een kort overzicht van de cijferresultaten, schetsen we achtereenvolgens de interpretaties van de regering Brown en het National Audit Office, en reconstrueren we de positie van de Council of Civil Service Unions en twee academici. In lijn met de focus van het onderzoek, besteden we hierbij bijzondere aandacht aan de resultaten en evaluaties voor de doelstelling ten aanzien van de inkrimping van de personeelsbestanden in de administratie. In November 2008 publiceerde de Britse overheid de definitieve cijferresultaten van het Gershon Efficiency Programme. De overheid rapporteerde de volgende cijferresultaten voor de drie algemene targets van het programma: 1. “£26.5 billion of annual efficiency gains against a target of £21.5 billion17; 2. net workforce reductions of over 86.700 against a target of 70.600: and; 3. 17.118 posts relocated towards the Lyons relocation target of 20.000 posts by 2010” (Treasury HM, 2008c: box1.A). De departementen en lokale autoriteiten rapporteerden de bovenstaande cijfers aan het Office for Government Commerce/ de Treasury (officieel) tegen maart 2008. De cijfers, en de datasystemen aan de hand waarvan ze verzameld zijn, werden door de departementen zelf geëvalueerd in het kader van hun rapporteringen. Hierbij werden de winsten beoordeeld en geclassificeerd volgens de criteria die de Treasury hiervoor had ontworpen. De bovenstaande cijfers betreffen enkel winsten die aan alle criteria voldoen en dus als finaal gecategoriseerd zijn (zie ook 3.4.2) (Treasury HM,

17

Meer dan 60% van de gerapporteerde winsten (d.i. £16.5 biljoen) zouden cashable gains zijn.


100


2008c: 5). Een overzicht van de resultaten voor de drie algemene targets van het programma gedifferentieerd naar departement, vindt u in bijlage 3. De evaluatie van de resultaten van het Gershon Efficiency Programme gebeurt door verschillende instanties. De volgende onderdelen reconstrueren de belangrijkste punten uit evaluaties van het programma door de politieke overheid, de externe auditor, de vakbonden en academici. > 3.6.1.

De politieke overheid

In de eerste plaats evalueert de overheid zelf de eigen prestaties in het kader van de efficiëntieprogramma’s. Wellicht niet verwonderlijk evalueert de regering Brown de realisaties van de recente Labourregeringen voor wat betreft de recente Spending Reviews en de eraan verbonden efficiëntieprogramma’s positief. De Spending Reviews van 1998, 2000, 2002 en 2004 zouden fundamenteel hebben bijgedragen aan bestendig toegenomen investeringen in de publieke sector dienstverlening (Treasury HM, 2007). Men verwijst naar de sterk gestegen uitgaven in gezondheidszorg, onderwijs, transport en politie en het rechtssysteem (id). De toegenomen uitgaven zijn volgens de CRS07 mogelijk gemaakt door de stabiele en bestendige economische groei. Daarnaast zou een reeks van hervormingen in de publieke uitgaven en het prestatiemanagement raamwerk hebben gezorgd voor een verbetering van de outcomes en een toegenomen kostenefficiëntie. De 2007 Comprehensive Spending Review stelt onomwonden: “By matching this sustained growth in spending with ambitious reforms to support efficiency, delivery and accountability of public services, the government has been able to raise standards and achieve major improvements in outcomes across key services” (Treasury HM, 2007:33). Om deze stelling te schragen wordt onder meer verwezen naar de verbeterde outcomes op vlak van gezondheid: “deaths from cancer have fallen by 14% and from heart disease by 31 %. In total, over 200,000 lives have been saved since 1996 as a result of reductions to mortality rates from cancer and circulatory diseases among people aged under 75” (id.). In tegenstelling tot de voorgaande citaten uit de laatste Spending Review, worden bij de presentatie van de finale cijferresultaten geen uitspraken gedaan over de effecten van het programma. Wel wordt er gewezen op (aspecten van) van de output ervan: “Gains have been recycled within departments, resulting in significant


101


extra resources being invested in front line delivery across Government and enabling more frontline professionals such as doctors, nurses, teachers and police officers to be employed.” (Treasury HM, 2008c). << Output targets versus outcome targets in de Public Service Agreements >> Uit een aantal studies, zo geeft de Treasury aan, blijkt dat de Spending Reviews een evolutie hebben ondergaan op vlak van hun focus op output- dan wel outcome targets (Treasury HM,-GEP18). Analyses van de targets in de PSA’s van de Spending Reviews van 1998 en 2000 geven het volgende beeld: Spending Review 1998

Spending Review 2000

Process targets

:

51%

14%

Output targets

:

27%

8%

Outcome targets :

11%

67%

Het merendeel van de targets (samen 78% ervan) in de PSA’s van de eerste Spending Review van 1998 zijn process- en output targets. In de tweede Spending Review is de klemtoon duidelijk verschoven naar de outcome targets (67%). De analisten van de Treasury wijten deze verschuiving aan twee zaken: (1) in 2000 werden de Service Delivery Agreements geïntroduceerd en de operationele doelstellingen kwamen voortaan vooral in deze overeenkomsten terecht (zie ook 2.2.2), en (2) de outcome targets kenden ook een stijging in absolute aantallen omwille van de beleidskeuze van de overheid haar eigen prestaties voortaan voornamelijk te willen gaan beoordelen op basis van deze targets (Treasury HM, -GEP). In het kader van de meest recente Spending Review, de 2007 CSR, zou er opnieuw een verschuiving vast te stellen zijn in focus van de Spending Review targets. Talbot observeert: “ There are suggestions of a significant change of approach, away from the so-called ‘outcomes’ focus towards a much more tightly managed emphasis on

18

De bronnen voor deze Treasury analyse waren de respectievelijke rapporten: House of Commons Treasury Committee Ninth Report ‘Spending Review 2000’, 1 August 2000; En: Report to Parliament by the NAO, ordered by the House of Commons, ‘Measuring the Performance of Government Departments’ 2001 (Treasury HM, -GEP).


102


outputs and efficiency, with integrated Financial and non-financial management systems. Outcomes would not be abandoned, but dealt with through more long-term evaluation and policy reviews, rather than focusing on targets” (Talbot, 2007). De keuze van de overheid voor het introduceren van (nieuwe) Strategic Departmental Objectives -naast de PSA’s die behouden blijven, kan in dit licht begrepen worden.

New Labour claimt dat de Spending Reviews en efficiëntieprogramma’s een succes zijn geweest. De overheid zou meer investeren in cruciale dienstverleningssectoren en de interne hervormingen zouden hebben gezorgd voor een betere dienstverlening en een toegenomen kostenefficiëntie. Externe analisten echter, kunnen deze claims meestal slechts gedeeltelijk onderschrijven. Zo wijst Talbot op een aantal gebreken in het functioneren van het Spending Review framework (2004, 2005b). In de eerste plaats zijn er aanwijzingen dat het framework slechts in beperkte mate zijn functie zou kunnen vervullen (Talbot, 2005b). Met de introductie van het Spending Review framework beoogde de overheid meer stabiliteit of houvast te kunnen bieden bij het managen van de publieke diensten. Maar Talbot merkt op dat waar het framework voor meer stabiliteit lijkt te zorgen in Whitehall, dit niet het geval is in de lokale besturen en directe dienstverleningsinstanties. En dit terwijl Whitehall slechts 10% van de totale dienstverlening voorziet (id.). Onderzoek zou uitwijzen dat, ondanks de invoering van de meerjarenbegroting, de managers van de lokale besturen en directe dienstverleningsinstanties zoals de National Health Service, de politie en brandweer, in de praktijk nog steeds (moeten) werken op basis van jaarlijkse budgetten. De auteur zegt: “At this level, research and anecdotal accounts both suggest that frontline service managers are still saddled with the dreaded ‘annularity’ –not knowing until the start of the year what they are going to get but still having to spend it all in the same 12 months. In fact, there is evidence that matters have worsened. Because Whitehall departments know what their total budgets are in advance, they can play around with redistributing money as much as they like.” (Talbot, 2005b). Ofschoon met de introductie van het Spending Review framework de stabiliteit voor de managers van de kerndepartementen zou zijn toegenomen, blijkt dit –mogelijk zelfs hierdoor(nog) niet het geval voor de managers van de directe dienstverleningsinstanties.


103


In de tweede plaats stelt de auteur een probleem vast bij het vertalen van de strategische doelstellingen van de overheid, vastgelegd in de Public Service Agreements, in strategische en operationele doelstellingen voor de departementen en hun agentschappen of NDPB’s. Het ‘watervalsysteem’ of de decalage van targets functioneert niet (voldoende) volgens de auteur. Hij stelt vast: “Documents published alongside the Budget show that of the 206 targets and compliance requirements placed on frontline health bodies, less than 40% bore any relation to the high-level Public Service Agreement targets for health. For policing, the figure was less than 20%, out of 207 targets. The whole system simply broke down between the top and bottom of the chain.”19 (Talbot, 2004). Volgens Talbot vormt de invloed van de politieke cyclus een van de belangrijkste oorzaken voor de problemen met de targets (2004). Geregeld lanceren politici naar aanleiding van hun campagne namelijk nieuwe initiatieven of stemmen ze de Spending Review plannings- en controle cyclus af op de politieke agenda. Dit ondermijnt volgens de auteur de stabiliteit van de plannen (id.). Talbot erkent wel dat de claim van de regering, dat ze meer bestendig geïnvesteerd heeft in directe dienstverlening dan eender welke andere Britse regering sinds na de tweede wereldoorlog, wellicht gegrond is (2004). Tegelijk wijst hij er evenwel op dat het Verenigd Koninkrijk noch historisch gezien, noch internationaal een ‘big spender’ kan genoemd worden op het vlak van publieke dienstverlening (id.) (zie ook 2.2.1). > 3.6.2.

De externe auditor

Als externe auditor heeft ook het National Audit Office (NAO) het efficiëntieprogramma geëvalueerd. De overheidsorganisatie heeft twee doorlichtingen uitgevoerd van het Gershon Programma. De onderzoeken focusten enerzijds op het functioneren van de centrale aansturing en monitoring van het programma, en anderzijds op een evaluatie van een steekproef van gerapporteerde resultaten. In 2006 en 2007 werden de resultaten ervan gepubliceerd in de respectievelijke rapporten ‘Progress in Governing Government Efficiency’ (NAO, 2006) en ‘The Efficiency

19

Naar aanleiding van een kritisch rapport vanuit het parlementaire Public Administration Select Committee in 2003, zo vermeldt de auteur, startte de overheid in 2004 met een evaluatie van het Spending Review framework (Talbot, 2004).


104


Programme: A Second Review of Progress’ (NAO, 2007). Voor zover bekend zal het NAO geen derde, finale doorlichting uitvoeren van het programma nu het beëindigd is (persoonlijke communicatie, november 2008). In haar eerste evaluatierapport over het Gershon Efficiëncy Programme, gepubliceerd in februari 2006, bracht het NAO verslag uit over haar onderzoek naar de werking van het programma en de gerapporteerde resultaten. Het NAO formuleerde toen verschillende bevindingen. •

•

•

Het NAO oordeelde dat, niettegenstaande er vooruitgang was geboekt, de efficiëntiewinsten die de departementen gerapporteerd hadden als voorlopig (provisional) moesten beschouwd worden en als voorwerp van verdere verifiëring. In dit verband wees het NAO ook op het belang van een valide en betrouwbare meting van deze efficiëntiewinsten en stelde dat dit een grote uitdaging vormde voor de overheid. (Onder meer in respons ten aanzien van dit rapport ontwikkelde HM Treasury het in 3.4.2 uiteengezette classificatiesysteem voor efficiëntiewinsten.) Over de werking van het OGC Efficiency Team zei het NAO dat het team tot op dat moment haar taak om het project te monitoren beter vervulde dan haar taak om de departementen te ondersteunen. Het NAO verwees in dit verband naar het feit dat een aantal cruciale ondersteunende functies binnen de beheersstructuur van het project niet tijdig –pas enkele maanden na de opstart van het programma- ingevuld waren en bovendien initieel veel verloop kenden. Hierdoor bestond er een gebrek aan continuïteit in het opvolgen van bepaalde aspecten van het programma wat zijn weerslag had op de kwaliteit van de ondersteuning. Tot slot stond het NAO stil bij het gegeven dat het programma bepaalde risico’s met zich meedroeg (zie ook 3.4.1). Het NAO wees erop dat het programma veel vergde van de departementen. Naast hun gewone bezigheden moesten de departementen immers verregaande hervormingen doorvoeren in hun organisatie (cultuur, structuur, …) om de beoogde efficiëntieverhogingen te kunnen realiseren. Het grootste risico, zo stelde het NAO, bestond erin dat het realiseren van deze winsten gepaard ging met een terugval in de kwaliteit van de dienstverlening. Opdat het programma als een succes zou kunnen beschouwd worden, zou de overheid daarom moeten kunnen aantonen dat de kwaliteit van de dienstverlening niet negatief beïnvloed was erdoor (NAO, 2006: 5-7).


105


Een jaar later, in februari 2007, publiceerde het NAO haar tweede opvolgingsrapport. Het document bevatte informatie over het programma zelf, over de voortgang ten aanzien van de vooropgesteld targets en over het functioneren van de OGC. Het formuleerde ook opnieuw een aantal conclusies en aanbevelingen. •

•

•

Een eerste belangrijke conclusie van het rapport was dat er voor sommige gerapporteerde winsten nog steeds een significant risico bestond dat ze inaccuraat waren. Niettemin stelde het NAO ook vast dat in de gehele publieke sector verbeteringen konden worden vastgesteld voor wat het meten en rapporteren van efficiëntiewinsten betrof. Een tweede vaststelling was dat het meten van de kwaliteit van dienstverlening was toegenomen. Tegelijk kon voor sommige projecten niet worden aangetoond dat de kwaliteit van de dienstverlening behouden was gebleven. Over de betrouwbaarheid van de rapporteringen inzake de inkrimping van de personeelsbestanden, concludeerde het NAO dat waar de resultaten voor de reducties grosso modo robuust waren, deze voor de overplaatsingen minder betrouwbaar waren. Over de prestaties van het OGC tenslotte, meldde het NAO dat deze haar coördinatierol goed vervulde, maar nog meer mocht vragen van de departementen. Zo mocht het OGC hogere eisen stellen inzake de meetsystemen en baselines die de departementen gebruikten om hun efficiëntiewinsten te bepalen en op te volgen.

Het NAO stipte in haar rapporten een aantal potentiële moeilijkheden of risico’s aan die verbonden zijn met het Gershon Efficiency Programme. Het wees onder meer op het belang van een accurate registratie/meting van efficiëntiewinsten en van het aspect kwaliteit. Tegelijk bleek uit de analyses van het NAO dat 75% van gerapporteerde winsten voldoende robuust of reëel zouden zijn20 (NAO, 2007). Dit ondersteunt in zekere mate de claims van de regering Brown over de realiteit van de gerealiseerde efficiëntieverhogingen.

20

Het NAO beoordeelt en classificeert de efficiëntiewinsten op basis van een eigen set van criteria. Het meet- en classificatiesysteem ontworpen door het OGC is evenwel geïnspireerd op dit van het NAO. Ofschoon er dus verschillen zijn in de concrete uitwerking van beide systemen, is de logica ervan gelijkaardig. Voor informatie over het classificatiesysteem van het NAO en een voorbeeld van de toepassing ervan zie (NAO, 2007: 38-50).


106


In het kader van haar tweede doorlichting onderzocht het NAO ook in welke mate de zelfrapporteringscijfers over de personeelsreducties betrouwbaar waren. Hiertoe bekeek ze een steekproef van de resultaten die de Treasury had gerapporteerd in haar voortgangsrapport van juni 2007. Het onderzoek bestond in een grondige analyse van de gerapporteerde cijfers inzake headcount reductions bij de departementen Department of Work and Pensions (DWP) en HM Revenu & Customs (HMRC). Tussen juli en oktober 2006 rapporteerden deze departementen samen namelijk 62% van alle gerapporteerde postenreducties. De volgende paragrafen overlopen de belangrijkste conclusies uit deze analyse van het NAO (NAO, 2007). 1. De gerapporteerde headcount reductions waren gebaseerd op betrouwbare data De HMRC en het DWP gebruikten informatie van hun loonlijsten om de evolutie van het aantal posten te registreren. Bij het berekenen van het aantal civil service posten van het departement werd bijvoorbeeld een medewerker met betaald zwangerschap verlof meegeteld, maar een tijdelijke medewerker die betaald werd door een agentschap niet. Deze definitie werd door beide departementen bestendig gehanteerd doorheen de registratieperiode. Het NAO stelde vast dat de reducties die de departementen rapporteerden consistent waren met de ruwe data van de loonlijsten. Bovendien zouden de informatiesystemen die gebruikt werden om de data over het aantal posten te genereren hiervoor geschikt geweest zijn21 en het rapporteringsproces nauwgezet en voorwerp van adequate controle22.

21

22

Deze conclusie is gestoeld op de analyse van informatie uit vier bronnen: (1) het werk van het NAO omtrent loonlijsten tijdens de financiële audit van het werkjaar 2005-06, (2) het toetsen door het NAO van loonlijst informatie die centraal wordt opgeslaan aan loonlijst informatie die beschikbaar is bij de lokale overheden, (3) interne audit rapporten van de departementen, (4) rapporten over informatiesystemen door externe consultants die gevraagd waren door de departementen (NAO, 2007: 33). Het NAO komt tot deze stelling na het verwerken van informatie uit de volgende drie bronnen: (1) interviews met de medewerkers die verantwoordelijk zijn voor het rapporteren van de reducties (en overplaatsingen), (2) een doorlichting van de gedocumenteerde controles binnen de departementen, (3) een analyse van de geselecteerde definities (NAO, 2007: 33).


107


2. De kosten voor replacement labour waren op het niveau van het departement niet gestegen Wanneer een departement de uitgaven aan administratief personeel tracht terug te schroeven, hiertoe targets definieert en een meetsysteem instelt om de voortgang te kunnen meten, dan bestaat het risico dat het zich hierbij (bewust of onbewust) zal oriënteren naar het registratie- of meetsysteem. Waar departementen bijvoorbeeld gebruik maken van loonlijsten om te registreren, zou bijvoorbeeld een daling van het aantal posten op de loonlijsten kunnen samengegaan zijn met een stijging van het aantal posten die niet op de loonlijst staan. De belangrijkste substituten die het NAO bekeken heeft tijdens het onderzoek zijn: consultants die niet op de loonlijst staan, andere medewerkers die niet op de loonlijst staan (bvb. medewerkers van de agentschappen, interim professionals), overuren gepresteerd door medewerkers op de loonlijst en een toename in het uitbesteden van ondersteunende diensten (NAO, 2007: 20). Het auditorgaan vond in haar onderzoek geen aanwijzingen dat er in het kader van het Gershon Programme sprake was van een sterk toegenomen gebruik van deze substituten. 3. Het verschuiven van de baselines deed afbreuk aan de betekenis van de gerapporteerde headcount reductions. Bij het opstarten van het Gershon Efficiency Programme werd de baseline voor het registreren van voortgang ten aanzien van de tweede kerntarget gelegd op 1 april 2004. Vijf departementen vroegen en kregen de toestemming om hiervan te kunnen afwijken. Het DWP behoorde tot deze vijf. Het departement had gevraagd om 1 maart 2004 als vertrekpunt te kunnen gebruiken, omdat het haar headcount targets op die datum via haar Budgetrapport zou bekend maken. Het NAO stelde vast dat voor de periode 01/03/07-01/04/07 het DWP 2060 reducties rapporteerde. De vijf entiteiten samen rapporteerden samen zo’n 3205 reducties oftewel 7% van de gerapporteerde voortgang vóór de standaard baseline van 1 april. Het NAO oordeelde dat het toelaten van verschillende baselines de duidelijkheid over de feitelijke realisatie van de programmatargets niet ten goede kwam (NAO, 2007: 20). Het Office for Government Commerce stond soms ook toe om bepaalde toenames in het personeelsbestand niet mee te nemen in de headcount


108


reduction cijfers. Het betrof hier stijgingen van het aantal medewerkers in nieuwe beleidsdomeinen of domeinen waar er sprake was van new policy burdens. Het OGC bekeek voor elk geval apart of exclusie van een bepaald aantal posten gerechtvaardigd was. Het NAO becijferde dat op deze manier, op de datum van haar onderzoek, 2300 nieuwe posten niet werden meegerekend (dit was in verhouding zo’n 5% van de op dat ogenblik gerapporteerde reducties). Het NAO ging de betrouwbaarheid van cijfers die de departementen en de overheid hadden gerapporteerd ook na door ze te toetsen aan de cijfers die het ONS genereert. Normaal gezien zouden de gerapporteerde dalingen immers moeten zichtbaar zijn in de statistieken die deze laatste instantie elk kwartaal opmaakt. Het NAO stelde vast dat de omvang van de Civil Service inderdaad afnam, maar minder snel dan men zou denken op basis van de rapporteringen: “Since 2004, the ONS full-time equivalent figures have fallen by 12.000 compared to the Programme’s 45.551 net headcount reductions” (NAO, 2007: 22). Het NAO noemde drie aspecten die dit verschil mogelijk konden verklaren: •

Verschillen in de afbakening van het toepassingsbereik bij het tellen: “The EP headcount reductions make adjustments for transfers within the public sector that have led to more activities being classed as part of the Civil Service. For example, in April 2005, the Magistrates’ Court Service was brought together with the Court Service to form Her Majesty’s Courts Service. As a result, ONS reclassified 12.000 former Magistrates staff into the Civil Service from local government” (NAO, 2007: 22).

•

Verschillen in de keuze van de statistische eenheid bij het tellen: “ONS data is based on departments’ reported Total headcount figures whereas the Programme counts the reductions of full-time equivalent posts filled by departments. This means, for example, where departments can demonstrate appropriate staffing plans, the Programme allows departments to include reductions in the use of consultants filling posts which would otherwise have needed full time civil servants. These would not be reflected in the ONS figures” (id.).

•

Verschillen in de afbakenning van de periode of het temporeel bereik bij het tellen: “As defined above, the Programme allows certain departments to count approved expansions of frontline


109


activity and progress before the 1 April 2004. To date, these account for 5.500 of the Programme’s reductions.” (id.) Onder andere omdat het OGC en het ONS een verschillend toepassingsbereik en een verschillende statistische eenheid hanteerden, waren de trends in de ONS-statistieken geen spiegelbeeld van de cijfers die gerapporteerd werden in het kader van het Efficiency Programme. Het feit dat het OGC toeliet dat er reducties werden meegeteld uit de periode voor de standaard baseline, droeg hier nog toe bij. 4. De kosten voor het realiseren van de headcount reductions in DWP en HMRC bedroegen 327 pond. Dit budget werd voornamelijk besteed aan vervroegde pensioenen en vrijwillig vertrek. De strategie die de departementen het meest toepasten om het aantal posten te verminderen, was die van natuurlijke afvloeiingen. In het DWP bijvoorbeeld, werd 60% van de reducties bereikt door medewerkers die hun ontslag namen niet te vervangen (id). Supplementair installeerden de departementen ook systemen van vervroegd pensioen en severance schemes. Voor het DWP en het HMRC bedroegen de kosten van deze systemen voor de periode 2004- maart 2006 respectievelijk £ 219 miljoen (gemiddeld £57.000 per medewerker) en £ 108 miljoen (gemiddeld £ 58.000 per medewerker). De departementen hebben deze kosten gedragen met hun budget voor administratie. 5. In sommige domeinen moest men sterkere garanties kunnen leveren ten aanzien van het behoud van de kwaliteit van de dienstverlening Het NAO trachtte in haar studie ook na te gaan wat de impact was van het schrappen van posten op de prestaties van de entiteiten en de kwaliteit van hun dienstverlening. De algemene conclusie van het NAO in dit verband was dat sommige aspecten van de prestaties van de onderzochte departementen dezelfde waren gebleven of verbeterden, terwijl andere activiteiten de druk voelden van het werken binnen de beperkingen van de headcount reduction targets (id:23). De departementen maten hun prestaties op een aantal manieren. Het DWP ging na of en hoe haar agentschappen presteerden ten aanzien van de DWP-targets, bevroeg haar klanten over hun ervaringen met


110


de geleverde diensten en ontwikkelde ook een meetinstrument om de algehele organisatieprestatie te gaan meten. Het NAO analyseerde de meetresultaten, toetste deze informatie en vulde ze aan met behulp van focusgesprekken. De vaststellingen waren verscheiden: enerzijds schenen sommige processen betere outputs te leveren –bvb. ‘the speed of service and the quality of buildings’, anderzijds waren er ook plaatsen waar de kwaliteit van de diensten leek te lijden onder het efficiëntieprogramma – bvb. ‘the time taken to process claims for Jobseeker’s Allowance and Income Support benefits has risen during the period headcount reductions have been made’ (NAO, 2007: 23). Het NAO concludeerde dat het registreren van de kwaliteit van de dienstverlening en de garanties op het behoud ervan nog versterkt konden worden. Samenvattend kunnen we zeggen dat het NAO vond dat, wat betreft de rapporteringen van de departementen die ze onderzocht, de cijfers over de gerealiseerde personeelsafslankingen betrouwbaar waren: ze waren in het algemeen op consistente wijze opgemaakt en er waren geen aanwijzingen gevonden dat de departementen in grote mate zouden hebben gebruik gemaakt van substituten. Wel hanteerden de departementen de baseline niet altijd even nauwgezet en hing er een prijskaartje vast aan het realiseren van de afslankingen. Tot slot spoorde het NAO de departementen aan om extra aandacht te besteden aan het meten van de kwaliteit van hun dienstverlening. In de evaluaties van het NAO duikt regelmatig de zorg op dat er ook steeds aandacht moet zijn voor de kwaliteit van de dienstverlening. Deze bezorgdheid vinden we ook terug in evaluaties van het efficiëntieprogramma vanuit andere hoek. Het volgende onderdeel bijvoorbeeld, laat zien dat dit punt centraal staat in de evaluatie van de vakbondsverenigingen. > 3.6.3.

De vakbonden

Charles Cochrane, secretaris van de the Council of Civil Service Unions (CCSU), meent dat de publieke dienstverlening in de periode 2004-2006 wel degelijk heeft geleden onder het Gershon Efficiency Programme en de


111


afslankingen van de personeelsbestanden die in deze periode hebben plaats gevonden23. Hij tracht deze claim te staven aan de hand van een aantal (vast)stellingen en voorbeelden. In de eerste plaats, zo zegt Cochrane is er sinds de start van de reducties sprake van een stijgende werklast, toenemende achterstanden & wachttijden en een daling van het moreel bij de medewerkers. De burgers moeten grote afstanden afleggen om persoonlijke dienstverlening te kunnen verkrijgen. Ten tweede gaat er door de reductieprogramma’s waardevolle expertise verloren. Dit is zo volgens de auteur omdat posten, veeleer dan dat ze worden geschrapt omdat ze een surplus vormen, verdwijnen door vrijwillig vertrek –al dan niet geïnspireerd door de gepercipieerde omstandighedenen (vervroegde) pensionering. Ten derde vermeldt de auteur dat er een probleem is met het terugvallen op het gebruik van technologie als basisstrategie om de efficiëntie van de overheid te vergroten en of het aantal posten in de administratie te doen afnemen. Waar de afhankelijkheid van de (nieuwe) technologie groot is, doen er zich zware problemen voor wanneer deze het laat afweten. De lange wachttijden in Job Centre Plus bijvoorbeeld, zijn volgens de auteur te wijten aan de chaos veroorzaakt door gebreken in het technologische Customer Management System. Ten vierde is ook het centraliseren van diensten of het afleveren van diensten via call centers riskant. De kans bestaat namelijk dat door een gebrek aan mankracht en/of organisatie oproepen onbeantwoord blijven en de burger niet (snel genoeg) bij de overheid terecht kan. Bij wijze van voorbeeld verwijst Cochrane naar een rapport waaruit bleek dat in de periode 2004-05 een groot aantal telefoonoproepen in het departement Werk en Pensioenen onbeantwoord is gebleven: “A Public Accounts Committee report24 published las year found that in 2004-05 over 20

23

24

De volgende paragrafen zijn voornamelijk gebaseerd op de opinietekst ‘A social definition of efficiency’ van Charles Cochrane (NAO, 2007b: 17-18). Het betreft het rapport: ‘Public Accounts Committee Department for Work and Pensions: Delivering effective services through contact centres. HC 1034, 2005-06’ (NAO, 2007: 18).


112


million calls to the DWP contact centres were going unanswered, and that in December 2005 less than half of calls to Job Centre Plus Direct were returned within 24 hours” (NAO, 2007: 18). De secretaris van de CCSU meent dat de overheid haar aanpak inzake overheidsefficiëntie en personeelsreducties moet bijsturen of zelfs herzien. Hij stelt drie belangrijke punten voorop: 1. In de eerste plaats moet de overheid bij het implementeren van een Efficiency Programme rekening houden met de kwaliteit van de dienstverlening. 2. Eigenlijk, ten tweede, zou de overheid een sociale definitie van efficiëntie moeten adopteren. Hierbij denkt de secretaris aan een definitie zoals deze die de academici Roger Seifert en Mike Ironside van Keele University voor ogen hebben (zie verder). 3. En, in de derde plaats tenslotte, zouden de vakbonden moeten betrokken worden in het proces waarbij een dergelijke (sociale) definitie van efficiëntie zou gezocht worden (id). De suggestie ‘efficiëntie’ een andere invulling te geven of anders te definiëren, trekt het debat open en verbreedt de reikwijdte van de evaluaties. Het leidt naar vragen die verband houden met de discussie over de kerntaken of zelfs de functie van de overheid. Het volgende onderdeel presenteert de opvattingen van de academici Seifert en Ironside. Zij beargumenteren vooral het belang van een (goede) dienstverlening en evalueren het Gershon Efficiency Programme in het licht hiervan. > 3.6.4.

De academische wereld

De academici Roger Seifert en Mike Ironside, waarnaar de secretaris van de CCSU verwijst, formuleren een alternatieve visie voor de publieke sector en ambtenarij. In hun tekst ‘The case for the civil and public services. An alternative vision’ (2005) plaatsen ze vraagtekens bij een aantal stellingen en aannames in het huidige efficiëntiedebat. Zo betwisten ze onder andere dat het schrappen in de uitgaven overeenkomt met het verhogen van de efficiëntie en dat bureaucratie slecht of hinderlijk is. Ze vestigen


113


integendeel de aandacht op de functie, het nut en zelfs de noodzaak van een voldoende uitgebreide ambtenarij. De auteurs stellen vast dat de term bureaucratie vaak synoniem staat voor verspilling en inefficiëntie. Politieke partijen claimen dat er minder overheid moet zijn, zodanig dat de burgers en bedrijven hun activiteiten ongehinderd kunnen ontplooien. Maar deze retoriek geeft een verkeerd beeld. Seifert en Ironside herinneren eraan dat onze maatschappij steunt op bepaalde, gestructureerde vormen van regelgeving. Zonder deze normen, en zonder de systemen die de naleving ervan ondersteunen, zijn onze dagdagelijkse bedrijvigheden moeilijk denkbaar. De bureaucratie, staande gehouden door de ambtenarij, schraagt de economische en politieke activiteiten van een samenleving. Ze doet dit door de naleving van regelsystemen te garanderen en op deze manier een bestendige basis van (burger)zekerheid en vertrouwen te creëren. We mogen, zo bepleiten de auteurs, de functie van de ambtenarij niet uit het oog verliezen wanneer er beleid wordt ontworpen dat deze ambtenarij betreft. Bovendien moeten we er ons ook van bewust zijn dat de posities en het beleid ten aanzien van de ambtenarij en de overheid in het algemeen, in belangrijke mate worden bepaald door de politieke agenda’s. Ministers zullen vaak bepaalde onderdelen van de overheid ondersteunen en andere afzwakken, in overeenstemming met hun plannen en behoeften. De belangrijkste drijfveer van de overheid om efficiëntieverhogingen na te streven is het resultaat dat ervan verwacht wordt: ze zouden resulteren in kostenreducties of besparingen. Met dat vrijgekomen geld kan de overheid dan investeren in de directe dienstverlening. Beleidsmakers stellen bijvoorbeeld dat de administratieve kosten moeten dalen door te besparen op personeelsuitgaven. Er wordt dan mogelijk beslist om bepaalde taken niet meer uit te voeren of posten te schrappen omdat ze niet meer nodig lijken te zijn. Maar, zo zeggen de auteurs, men moeten steeds nagaan of dit wel degelijk het geval is, ook op langere termijn. Anders loopt men namelijk het gevaar dat een afslanking de overheid veel kost, in plaats van veel kosten bespaart. Bovendien is het denkbaar dat de kosten of lasten van de risico’s die worden genomen niet gelijk verdeeld zijn over de bevolking: “The question with risk-assessed decisions is not just the level of costs that may be incurred; it is also the consequences if it all goes wrong and the different consequences for different citizens. For example contaminated blood supplies caused by cuts in the service or in research would have a


114


small risk factor for the decision-makers and most citizens, but a huge one for haemophilacs.”(Seifert & Ironside, 2005: 15). Verder vinden de auteurs ook het onderscheid tussen back office en front line binnen de overheid kunstmatig en weinig vruchtbaar. Beide soorten functies zijn nodig voor het presteren van een overheid. De front line dienstverleners kunnen hun job niet uitvoeren zonder de ondersteuning van de back office. Deze staat onder meer in voor het ontwikkelen van beleid, het implementeren ervan (onder meer door het opleiden van front line dienstverleners) en heeft een belangrijke functie inzake het bewaren en overdragen van ervaringskennis en deskundigheid op de verschillende administratieve terreinen (id: 17-27). Seifert en Ironside betogen dat ambtenaren essentiële taken vervullen. De bureaucratie en ambtenarij funderen het democratische proces. Geen enkel land kan functioneren zonder een goed administratief apparaat. Aandacht voor de functie van de overheid en ambtenarij is bij het doorvoeren van hervormingen ervan, bijvoorbeeld om de efficiëntie te vergroten, volgens hen een onontbeerlijk uitgangspunt. > 3.7.

Samengevat

Aansluitend op de Gershon Efficiency Review lanceerde New Labour in 2004, bij het inzetten van een nieuwe spending cyclus, een overheidsbreed efficiëntieprogramma, het Gershon Efficiency Programme. De drie key targets van het programma waren: (1) het besparen van 21.5 biljoen pond per jaar tegen maart 2008; (2) het realiseren van (samen) 84.600 postenreducties en herschikkingen; (3) en het doorvoeren van een realocatie van 20.028 posten naar goedkopere werklocaties. De middelen die de overheid via het programma zou vrijmaken, zou ze investeren in de directe dienstverlening, voornamelijk binnen de domeinen onderwijs en gezondheidszorg. De slagzin van het Gershon programma luidde dan ook ‘Releasing Resources to the front line’. De overheid stelde een centraal Efficiency Team aan binnen het Office for Government Commerce en de Treasury, om het Efficiency Programme te coördineren. De departementen stonden in voor het projectmanagement op het decentrale niveau. Bij het implementeren van het Gershon Efficiency Programme, legde het centrale team de departementen duidelijke regels op


115


voor het meten, registreren en rapporteren van efficiëntiewinsten. Verder werd van het centrale en de decentrale projectteams verwacht dat zij adequaat de risico’s beheerden van hun efficiëntiehervormingen en tevens zorgden voor de nodige interne en externe communicatie over hun efficiëntieprojecten. Het inbedden van de efficiëntiedoelstellingen in de beleidsplannen via de operationele structuur van begroting en beleidsplanning enerzijds en het voorzien van een fonds anderzijds, vormden de twee belangrijke financieringsmethoden bij het implementeren van het programma. Het doorvoeren van (eventuele) gedwongen postenreducties tot slot, werd in hoofdzaak formeel geregeld via een specifiek protocol dat de verantwoordelijkheden en taken van de verschillende betrokken actoren vastlegde. De toenmalige Prime Minister Tony Blair en Chancellor Gordon Brown waren politiek verantwoordelijk voor het behalen van de programmadoelstellingen. De departementale Secretaries of State en Permanent Secretaries waren de administratief verantwoordelijken. Het parlement stond in principe in voor het controleren van de efficiëntiehervormingen binnen de departementen, hierin geholpen door de onderzoeken van de Britse externe auditor, het National Audit Office. Onderzoek suggereert evenwel dat in de praktijk de parlementaire opvolging van het overheidspresteren eerder zwak zou zijn. Tegen maart 2008, de vooropgestelde einddatum van het Gershon Efficiency Programme, werden efficiëntiewinsten van 26.5 biljoen pond per jaar gerapporteerd, 86.739 postenreducties, 12.552 herschikkingen van posten en 17.118 overgeplaatste posten. Twee van de drie doelstellingen zijn volgens deze resultaten volledig gerealiseerd. De derde doelstelling, 20.000 overplaatsingen naar locaties buiten Londen, neemt de huidige regering mee in het aansluitende efficiëntieprogramma, the Value for Money Programme (2007-2011). De politieke overheid evalueert het Gershon Programma erg positief. Ze stelt dat er sprake is van een aanzienlijk toegenomen investering in de directe dienstverlening, en dit niet met extra geld van de belastingsbetaler, maar met geld dat de overheid zelf heeft vrijgemaakt. De externe auditor – het National Audit Office- die het Gershon Programma tijdens de uitvoering ervan evalueerde, duidt verscheidene moeilijkheden aan. Zo staat ze stil bij het risico op een potentiële, ongemerkte terugval in de kwaliteit van de dienstverlening. Tegelijk stelt het NAO ook dat 75% van de door haar


116


onderzochte, gerapporteerde winsten voldoende betrouwbaar is en de resultaten in die zin dus reëel. De vakbonden delen het enthousiasme over het Gershon Programma slechts in beperkte mate. Zij opperen dat bepaalde risico’s genegeerd worden door de overheid. Zo houdt de overheid bij het inkrimpen van de personeelsbestanden te weinig rekening met de gevolgen ervan, zoals een mogelijk stijgende werklast voor de overblijvende medewerkers en het verlies van expertise voor de organisatie. Evenzo onderschat de overheid de problemen die gepaard kunnen gaan met het overmatig centraliseren van diensten en met een grote afhankelijkheid van nieuwe technologieën. Ook sommige vertegenwoordigers vanuit de academische wereld stellen kritische vragen bij de recente efficiëntiehervormingen. Zo opperen Seifert en Ironside dat geen enkel land kan functioneren zonder een goed administratief apparaat. In de debatten over de efficiënte overheid en bij het ontwikkelen van een efficiëntiebeleid, moet dit feit volgens de auteurs dan ook als uitgangspunt dienen.


117


4. Besluit In november van dit jaar maakte de Chancellor bekend dat het Gershon Efficiency Programme officieel werd afgesloten. Het overheidsbrede efficiëntieprogramma, dat de drie voorgaande jaren was doorgevoerd, was volgens de overheid een groot succes. De Chancellor kondigde aan dat de overheid meer gepresteerd had dan wat ze voor zichzelf als doelstellingen had bepaald. Samen rapporteerden de verschillende departementen efficiëntiewinsten van 26.5 biljoen pond per jaar (tov. de geplande 21.5 biljoen), 86.700 postenreducties (tov. de geplande 84.500) en 17.118 overplaatsingen (tov. de geplande 20.000). De analyse van het National Audit Office, in het kader van een tussentijdse doorlichting van het programma, waarin 75% van de (onderzochte) gerapporteerde winsten betrouwbaar bevonden werd, suggereert dat de resultaten die de overheid rapporteert in redelijke mate robuust zijn. Over de globale output en effecten van het programma en de duurzaamheid ervan kan nog geen uitspraak worden gedaan25. Niettegenstaande zijn er aanwijzingen dat de implementatie van het Gershon Programma op zich grotendeels succesvol is geweest. Bij wijze van besluit noemen we tentatief drie factoren waarvan men kan vermoeden dat ze in aanzienlijke mate hebben bijgedragen tot dit resultaat. In de eerste plaats lijkt de sterke centrale sturing een belangrijke rol te hebben gespeeld bij het effectief doorvoeren van het programma. Zowel vanuit de politieke als binnen de administratieve overheid werd het programma sterk gepromoot. In de tweede plaats heeft het inbedden van het programma in de bestaande cyclus van budgettaire planning en controle wellicht het doorvoeren ervan vergemakkelijkt. Door het inschrijven van de

25

Op dit ogenblik is er bij ons weten (nog) geen eindevaluatie of doorlichting van het Gerhson Efficiency Programme, door de overheid of door een externe instantie, gepland. Het is niet duidelijk in welke mate en/of op welke termijn de metingen die in het kader van het Gershon Programma zijn opgezet om de voortgang ten aanzien van de efficiency targets op te volgen, nog operationeel blijven.


119


efficiëntiedoelstellingen in de strategische beleidsplannen werd het programma verder doorvertaald naar operationele doelstellingen voor de departementen en eronder ressorterende agentschappen en NDPB’s. Het feit dat de budgetten van de departementen gekoppeld zijn aan hun dienstverleningsovereenkomsten, vormde hierbij een sterke stimulans om de efficiëntiedoelstellingen te halen tegen het eind van de budgettaire periode. Men zou dan ook kunnen zeggen dat de implementatie van het programma in sterke mate werd gestimuleerd door de integratie ervan in de 2004 Spending Review cyclus. In de derde plaats kan de positieve inhoudelijke visie en communicatie voor het programma als een belangrijke factor naar voren geschoven worden. Het Gershon Efficiency Programme, in het kader waarvan er binnen de gehele publieke sector efficiëntiehervormingen zouden worden doorgevoerd, heeft van bij de start een positieve boodschap gecommuniceerd. Het programma was geen strijd tegen misbruik, verspilling en inefficiëntie, maar een initiatief voor een betere dienstverlening. In de communicatie over het programma stond het plan van de overheid centraal om, door een herinvesteren van eigen, vrijgemaakte middelen extra te investeren in de directe dienstverlening binnen de domeinen gezondheidszorg en onderwijs. De bovenstaande factoren kunnen gezien worden als hefbomen bij het succesvol doorvoeren van het Gershon Efficiency Programme. Het is evenwel belangrijk op te merken dat dit programma zicht situeert in een specifieke context. De overheid in het Verenigd Koninkrijk kent een eigen politiek en administratief systeem, een eigen historiek aan overheidshervormingen en eigen managementinstrumenten en -processen. Zo moet men bijvoorbeeld rekening houden met het feit dat de Britse administratie en publieke sector een lange geschiedenis van overheids- en efficiëntiehervormingen kent. Enerzijds zou dit de implementatie van nieuwe efficiëntieprogramma’s kunnen vergemakkelijken, omdat er hierdoor wellicht reeds veel expertise op het vlak van veranderings- en projectmanagement aanwezig is en misschien zelfs een ‘veranderingscultuur’. Anderzijds kan deze historiek ook doen veronderstellen dat er een zekere veranderingsmoeheid aanwezig zou kunnen zijn. De volgende uitspraak van Farnham, Horton & White wijst in deze richting: “[…], public management reform has been a continuous


120


process within the civil service for over 20 years. The Blair administration’s modernising agenda is only the latest phase of that reform process. This relentless ‘permanent revolution’ has had its effect on managers, unions and staff who have become somewhat cynical, as no change has had time to settle before the next one comes along” (2005: ch6-9,10). Niettegenstaande deze en andere contextuele verschillen tussen het Verenigd Koninkrijk en Vlaanderen, kan het voor de Vlaamse overheid interessant zijn kennis te nemen van Britse efficiëntieprogramma’s als het Gershon Efficiency Programme. Bij het ontwikkelen van een eigen efficiëntiebeleid kan dit buitenlandse voorbeeld op verschillende terreinen een bron van informatie en inspiratie vormen.


121


Bijlage 1

Lijst van de personen geïnterviewd en/of geraadpleegd in het kader van de casestudie ‘De Efficiëntie Overheid geanalyseerd: casestudie Verenigd Koninkrijk’. De auteurs wensen alle contactpersonen uitdrukkelijk te danken voor hun deskundig advies en/of uitgebreide uitleg.

Name

Function

Colin Talbot

Professor

at

the

Herbert

Simon

Industry

Communication

Academic

Leuven,

6,10

Institute Manchester Business School,

October

ESRC Research Fellow (2008), Editor-

12,13

in-Chief,

2008 (email)

International

Journal

of

2008; November

Public Administration Charles

Secretary Council of Civil service

Trade

London,

Cochrane

Unions

Union

November

(CCSU),

Chair

national

European administrations committee,

18 2008,

(interview)

Director of PRIBS, Director of Policy, Research & Information Department Public

and

Commercial

Services

Union (PCS) Stuart Bryant

Major Projects Directorate Office for

Civil

London,

Government Commerce (OGC)

Servant

November

19 2008

(interview) Carol Deakins

Programme

Manager

Programme

Performance

Department

for

Civil

London,

Servant

November

Environment and Rural Affairs (Defra) David

Director

Local

Empowerment

Democracy

and

Directorate

19 2008,

(interview) Civil

London, November

19 2008,


123


Rossington

Department

for Communities and

Servant

(interview)

Civil

London,

Servant

November

Local Government

Guy Atkins

Auditor National Audit Office (NAO)

19 2008

(interview) Stephen Holt

Director

of

Change

Management

Department Work & Pensions (DWP)

Civil

Leuven,

Servant

November

21 2008

(teleconference) Sylvia Horton


124


Professor,

Associate

Principal

Academic

Leuven,

04

Lecturer School of Social, Historical

October 2008; 07

and Literary Studies University of

November

Portsmouth

(email)

2008

Bijlage 2

Bij het presenteren van cijfermateriaal worden doorgaans de cijfers enkel per beleidsdomein of cluster van departementen gegeven, omdat het rapporteren voor elk van de departementen zou resulteren in een onoverzichtelijke hoeveelheid aan cijfers. Tabel 9 geeft weer welke departementen bij de rapporteringen onder de verschillende beleidsdomeinen vallen. Tabel 9: Beleidsdomeinen en departementen Verenigd Koninkrijk Title

Departments included

Children, Schools and Families

Department for Children, Schools and Families Office for Her Majesty’s Chief Inspector of Schools in England (Ofsted)

Health

Department of Health Food Standards Agency

Transport

Department for Transport Office of the Rail Regulator

Innovation, universities and Skills

Department for Innovation, Universities and Skills

CLG Communities

Department for Communities and Local Government (except Local Government)

CLG Local Government

Local Government – mainly block and transactional grants to English local authorities, the Greater London Authority, and Regional Development


125


Agencies Home Office

Home Office Assets Recovery Agency

Justice

Ministry of Justice The National Archives: Public Record Office and Historical Manuscripts Commission Electoral Commission Northern Ireland Court Service Land Registry Scotland Office Wales Office

Law Officers’ Departments

The Crown Prosecution Service Serious Fraud Office HM Procurator General and treasury Solicitor Revenue and customs Prosecutions Office

Defence

Ministry of Defence

Foreign and Commonwealth Office

Foreign and Commonwealth Office

International Development

Department for International Development


126


Business, Reform

Enterprise

and

Regulatory

Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform UK Trade and Investment Office of Fair Trading Office of Gas and Electricity Markets Office of Telecummunications Postal Services Commission Export Credits Guarantee Department

Environment Food and Rural Affairs

Department for Environment, Food and Rural Affairs Forestry Commission Office of Water Services

Culture, Media and Sport

Department for Culture, Media and Sport

Work and Pensions

Department for Work and Pensions

Scotland

Scottish Executive and its departments

Wales

Welsh Assembly Government

Northern Ireland Executive

Northern Ireland departments

Northern Ireland Office

Northern Ireland Office

Chancellor’s Departments

HM Treasury

Executive

and

its

National Savings and Investments


127


Government Actuary’s Department HM Revenue and Customs National Investment and Loans Office Royal Mint Office of Government Commerce Crown Estate Office Cabinet Office

Cabinet Office Central Office of Information National School of Government Single Intelligence Accoutn Charity Commission

Independent Bodies

House of Commons House of Lords National Audit Office Statistics Board Office of the Parliamentary Commissioner for Administration and Health Service Commissioners for England

(Treasury HM, 2007:269-271)


128


Bijlage 3 In November 2008 publiceerde de Britse overheid de definitieve cijferresultaten van het Gershon Efficiency Programme. De onderstaande tabellen (10, 11, 12) presenteren per target een overzicht van de resultaten voor de verschillende beleidsdomeinen. Target 1: efficiency gains Tabel 10: Resultaten target 1 Gershon Programme (2008) Departement

Education and Skills Health Transport Communities and Local Government (formerly ODPM) Home Office* Ministry of Justice (formerly DCA*) Crown Prosecution Service Defence Foreign and Commonwealth Office International Development Trade and Industry Environment Food and Rural Affairs Culture, Media and Sport Work and Pensions Northern Ireland Office Chancellor’s Departments Cabinet Office Other Departments Local Government Total Efficiency savings

Agreed efficiency target (£ million) 20072008 4.350 6.470 785 620 1.970 290 34 2.830 120 310 380 610 260 960 90 550 25 31 6.450 21.480

Reported delivery (£ million) March 2008 4.460 7.057 973 1.444 2.645 455 99 3.045 132 561 721 752 298 1.446 93 680 35 51 8.203 26.512

(Treasury HM, 2007c HMT: Table 2.A; bewerking Treasury HM; (Notes: “* Some elements of delivery previously reported by Home Office transferred to Ministry of Justice following machinery of government changes.; 2. Total target is sum of individual targets, less overlap of


129


£5.650 million of efficiencies across central and local government; 3. Total reported outturn is sum of delivery, less overlap of £6.637 million efficiencies across central and local government”. Source HM Treasury)


130


Target 2: headcount reductions and re-allocations A: Target reduction in Civil Service (1.)(2). workforce from efficiency (3.)(April 2004 to April 2008) B: Final reductions in Civil Service workforce from efficiency March 2008 Tabel 11: Resultaten target 2 Gershon Programme (2008)

Departement Education and Skills Health Transport Communities and Local Government (formerly ODPM) Home Office (5.) Ministry of Justice (formerly DCA) (5.) Law Officers’ Departments Defence Foreign and Commonwealth Office International Development Trade and Industry Environment Food and Rural Affairs Culture, Media and Sport Work and Pensions

A Gross reductions in post*

A Net reductions in posts after reallocations (4.)

B Gross reductions in post

B Net reductions in posts after reallocations

-1.960

-1.9.60

-2.208

-2.208

-720 -700 -400

-720 -650 -400

-805 -850 -1.170

-805 -850 -1.170

-2.327 -1.473

-2.327 -1.473

-2.406 -1.880

-2.406 -1.880

-50

-50

-60

-60

-15.000 -310

-15.000 -310

-24.107 -512

-24.107 -512

-170

-170

-295

-295

-1.280 -2.400

-1.280 -2.400

-1.762 -2.122

-1.762 -2.122

-30

-30

-76

-76

-40.000

-30.000

-40.153

-31.101


131


Northern Ireland Office Chancellor’s Departments Cabinet Office UK Trade and Investment Total (6.)

-130

-130

-668

-668

-16.850

-13.350

-19.718

-16.218

-150 -200

-150 -200

-190 -200

-190 -200

-84.150

-70.600

-99.291

-86.739

(Treasury HM, 2007c: Table 3.A; bewerking Treasury HM; notes (1). Civil Service, and military posts in administrative and support functions; (2). Financial Year end point for permanent staff, measured on a FTE basis. Figures cited include workforce changes within core departments, their agencies and other non –departmental public bodies; (3). Excludes reclassifications in the total reduction in posts as a result of efficiency gains; (4). The net reduction is the gross reduction excluding re-allocations to front-line roles in the Civil Service; (5).home Office and Ministry of Justice targets revised following Machinery of Government changes; (6.) Totals reported include 109 reductions delivered by Charity Commission”)


132


Target 3: civil service relocations by department Tabel 12: Resultaten target 3 Gershon Programme (2008) Departement

Education and Skills Health Transport Communities and Local Government (formerly ODPM) Home Office* Ministry of Justice (formerly DCA*) Crown Prosecution Service Defence Foreign and Commonwealth Office International Development Trade and Industry Environment Food and Rural Affairs Culture, Media and Sport Work and Pensions Northern Ireland Office Chancellor’s Departments Cabinet Office Total

Expected relocations by 2010 800 1.110 60 240 2.200 200 0 3.900 450 85 685 390 600 4.000 8 5.050 250 20.028

Reported relocations June 2008 645 897 62 [(1.)] 220 2.707 772 43 2.980 300[(3.)] 88 515[(4.)] 389 661 4.097 8 2.987 41 17.118

(Treasury HM, 2007c: Table 4.A; bewerking Treasury HM; notes: “(1). Includes relocations out of London to Hastings; (2). The Crown Prosectuion Service had no relocation target at the start of SR04, but later agreed a target of relocating 20 posts out of London and the South East by 31 March 2008; (3).includes relocations out of London to Hanslope Park; (4). includes 74 DIUS and 3 OFT relocations; (5). The total towards the target excludes the additional moves out of London that the FCO and DfT have managed to achieve;” Source HM Treasury.)


133


Bijlage 4

In haar tweede tussentijdse doorlichting van het Gershon Programma, geeft het National Audit Office in haar bespreking een aantal voorbeelden van kwaliteitsmetingen of balanced quality measures binnen de departementen. Ter illustratie presenteren we er hier twee van. Voorbeeld 1: Quality measures in the National Health Service “ The Department of Health’s Service Improvement projects have reported more than £1.1 billion in Total efficiencies. The Department uses a basket of quality indicators to provide Assurance that reforms have not adversely affected the quality of care given to patients. The indicators include Public Service Agreement targets, patient surveys and mortality rates. Broadly, the measures indicate that overall quality of service has at least been maintained since the beginning of the Programme. However, for the efficiencies reported, one of the Department’s key measures suggests service quality may have deteriorated, although there is not conclusive evidence the deterioration has been caused by the efficiency initiatives. Since 2002, the earliest date for which figures are available, the proportion of emergency readmissions within 28 days of discharge has been rising yearon-year. This has continued during the period of the efficiency Programme. The Department considers the most likely cause for this rise to be the higher proportion of patients in hospital who are seriously ill, and therefore more likely te be readmitted. This follows from an NHS strategy to treat less ill patients out of hospital where appropriate. The Department has produced data which indicate that the average patient age and case complexity of hospital admissions have risen over the same period. However, it has not yet completed detailed analysis to prove this as the causal link.” (NAO, 2007: 17-8).


134


Voorbeeld 2: Quality measures in the Department for Work and Pensions “A number of projects, such as the Department for Work and Pensions’ Direct Payments Initiative, rely at least in part on customer surveys as a check that service quality is being maintained. Although customer surveys are not always directly linked to an efficiency improvement, or provide a comparison of service equality before and after the Efficiency Programme, they provide some level of assurance that service quality has not been compromised. In case of the Direct Payment Initiative, greater assurance is taken form the fact that 98 per cent of customers choose to receive their benefits directly into their bank accounts.” (NAO, 2007: 17-8).


135


Referenties 1.

Atkinson, T (2005) Review: Final Report. 'Measurement of Government Output and Productivity for the National Accounts' (January 2005).

2.

Cabinet Office & Council of Civil Service Unions (2008) 'Efficiency & Relocation Support Programme. Protocol for handling surplus staff situations' (April 2008).

3.

Chief Information Officer Council (2007) 'Transformational Government Annual Report 2007'

4.

Civil Service: O'Donnell, G. (-) About the Civil Service. Vision for the civil service: http://www.civilservice.gov.uk/about/do/vision.asp

5.

Delbeke, K., Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Situering van het debat Leuven: K.U.Leuven.

6.

Department for Work and Pensions (2008) Departmental Framework (November 2008).

7.

Department for Work and Pensions (2007) Public Service Agreement for 2005-2008. Technical Note.

8.

Farnham, D; Hondeghem, A; Horton, S (2005) Staff participation and public management reform: some international comparisons. Basingstoke: Palgrave Macmillan, p.339.

9.

Fry (2000) The British Civil Service System. In Bekke, H.A.G.M.; Frits, V.D.M. eds.(2000) Civil Service Systems in Western Europe. UK, Chettenham: Edward Elgar, p.12-33.

10.

Gershon, P. (2004) 'Releasing resources to the front line. Independent Review of Public Sector Efficiency' (July 2004).

11.

Government, HM (2007) Service Transformation Agreement (October 2007).

12.

Government, HM (2007b) Transformational Government Annual Report 2007.

13.

Government, HM (2006) Measuring and Reporting Efficiency Gains: A Guide to Completing Annual Efficiency Statements. Information for Leaders, Chief Executives, Chief Financial Officers and Heads of Services (February 2006).


137


14.

Government, HM (2007) 'PSA Delivery Agreement 17: Tackle poverty and promote greater independence and wellbeing in later life' (October 2007).

15.

Government, HM (2007) 'PSA Delivery Agreement 8: Maximise employment opportunity for all' (October 2007).

16.

Home Office (2007) Home Office Value for Money Delivery Agreement.

17.

Horton, S. (2008) Most Recent Developments in the British Civil Service. p 10.

18.

Johnson, C; Talbot, C (2007b) 'The UK Parliament and Performance: Challenging or Challenged?'. International Review of Administrative Sciences 73 (1).

19.

Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2009). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Naar een kleinere en betere Nederlandse overheid Leuven: K.U.Leuven.

20.

National Audit Office (2007) 'The Efficiency Programme: A second Review of Progress' (8 February 2007).

21.

National Audit Office (2007b) 'Opinion pieces on improving government efficiency'' (8 February 2007).

22.

National Audit Office (2006) ''Progress in improving government efficiency ' (17 February 2006).

23.

National Audit Office (2006b) 'Progress in improving government efficiency: lessons from case studies of efficiency initiatives' (17 February 2006).

24.

Office for National Statistics: Livesey, D; HIcks, S (2005) 'Public Sector Employment Statistics Methodology' (11 March 2005).

25.

Office for National Statistics (2008) 'UK population approaches 61 million in 2007' (21 August 2008).

26.

Office for National Statistics (2006) National Statistics Feature. Labour Market Trends 'Public sector employment 2006: seasonally adjusted series and recent trends' (December 2006)

27.

Pollitt, C.; Bouckaert, G. (2004) Public Management Reform. A comparative Analysis. Oxford: Oxford University Press, 2ed edition, 345 p.


138


28.

Public Employment and Management Working Party (2007) OECD review of government human resource management in Belgium (Brussels Capital Region, Federal Government, Flemish Government, French Community, Walloon Region).

29.

Putseys, L; Hondeghem, A (2002) Contracten met leidende ambtenaren: internationaal vergelijkend onderzoek naar de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie. K.U.Leuven, Instituut voor de overheid. Overheidsmanagement; 15, Brugge: Die Keure; 266p.

30.

Seifert, R.; Ironside, M. (2005) The case for the civil and public services. An alternative vision. Centre for Industrial Relations, Keele University, Publ. PCS, p 57.

31.

Talbot, C.; Johnson, C. (2007) 'Performance anxiety'. Public Finance, 12-01-2007.

32.

Talbot, C. (2006) 'Whitehall shake-up-a premiership starter for No 10'. Public Servant, 02-10-2006.

33.

Talbot, C. (2006b) 'Open the Books?'. Public Servant, 02-10-2006.

34.

Talbot, C. (2005) 'Cutting the Treasury down to size'. Public Finance, 28-01-2005.

35.

Talbot, C. (2005b) 'Curiouser and curiouser'. Public Finance, 29-07-2005.

36.

Talbot, C. (2004) 'It's politics, not planning'. Public Finance, 23-04-2004.

37.

Talbot, C. (2003) 'Walking the walk'. Public Finance, 28-11-2003.

38.

Treasury, HM (2008). Public Expenditure Outturn Update, National Statistics, Functional Tables

39.

Treasury, HM (2008a) Pre-Budget 2008. 'Facing Global Challenges: supporting people through difficult times' (November 2008).

40.

Treasury, HM (2008b) Budget 2008. 'Stability and opportunity: building a strong, sustainable future' (12 March 2008).

41.

Treasury, HM (2008c) '2004 Spending Review: final report on the efficiency programme' (November 2008).

42.

Treasury, HM (2008d) Operational Efficiency Programme: prospectus (July 2008).


139


43.

Treasury, HM (2007) 2007 Pre-Budget and Comprehensive Spending Review. 'Meeting the Aspirations of the British people' (October 2007).

44.

Treasury, HM (2007b) '2004 Spending Review: efficiency progress to June 2007' (October 2007).

45.

Treasury, HM (2004) 2004 Spending Review 'Stability, Security and Opportunity for All: Investing for Britain's long-term future. New Public Spending Plans for 2005-2008' (July 2004).

46.

Treasury, HM (2002) 2002 Spending Review 'New Public Spending Plans for 2003-2006. Opportunity and Security for all: Investing in an enterprising, fairer Britain' (July 2002).

47.

Treasury, HM (2000) 2000 Spending Review ' New Public Spending Plans for 2001-2004. Prudent for a Purpose: Building Opportunity and Security for All' (July 2000).

48.

Treasury, HM (2000b) 'A Guide to the Service Delivery Agreements'.

49.

Treasury, HM (1998) 1998 Comprehensive Spending Review 'Modern Public Services for Britain: Investing in Reform. Comprehensive Spending Review: New Public Spending Plans 1999-2002' (July 2008).

50.

Treasury, HM (-) General Expenditure Policy (GEP) ‘Outcome Focused Management in the United Kingdom’.

51.

Van Coppenolle, D. (2006) De ambtelijke beleidvormingsrol verkend en getoetst in meervoudig vergelijkend perspectief. K.U.Leuven, p 71- 83.


140


Lijst Websites

British Parliament

http://www.parliament.uk/

Cabinet Office

http://www.cabinetoffice.gov.uk/

Civil Service

http://www.civilservice.gov.uk/index.asp

Civil Service Statistics

http://www.civilservice.gov.uk/about/statistics/index.asp

Office for National Statistics

http://www.statistics.gov.uk/default.asp

Treasury, HM

http://www.hm-treasury.gov.uk/

National Statistics Online

http://www.statistics.gov.uk/


141




Annie Hondeghem is hoogleraar aan het Instituut voor de Overheid (Faculteit Sociale Wetenschappen, K.U.Leuven). Ze is verantwoordelijk voor de permanente vorming van het Instituut voor de Overheid, ze coördineert de Leuvense afdeling van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen en is programmadirecteur van het postgraduaat diversiteitsmanagement. Haar onderzoeksdomeinen zijn: personeelsmanagement bij de overheid, veranderingsmanagement en beleid inzake gelijke kansen. Geert Bouckaert is gewoon hoogleraar aan de Faculteit Sociale Wetenschappen van de K.U.Leuven, directeur van het Instituut voor de Overheid en promotorcoördinator van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV). Zijn onderzoeksinteresses situeren zich vooral op het domein van prestatiemeetsystemen en financiële beleids- en beheerscycli in de overheid.

D/2008/10106/017

Foto cover K.U.Leuven

>

Contact: Karlien Delbeke K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3606 BE 3000 Leuven [email protected]

> De efficiënte overheid geanalyseerd. Casestudie Verenigd Koninkrijk

Karlien Delbeke is sinds 2007 verbonden aan het Instituut voor de Overheid. Als wetenschappelijk medewerker heeft zij er voor het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen meegewerkt aan onderzoek omtrent integriteit van bestuur en overheidsefficiëntie. Zij was ook coördinator van het Public Management Programme voor federale ambtenaren. In 2008 is zij als FWO-aspirant gestart aan een onderzoek naar fairnessmechanismen binnen overheidsorganisaties.