Governance van hervormingsinitiatieven: een internationale vergelijking. > Rapport. > Jesse Stroobants & Geert Bouckaert

Governance van hervormingsinitiatieven: een internationale vergelijking >

Rapport

>

Jesse Stroobants & Geert Bouckaert

Inhoudstafel Inleiding

5

1.

9

Theoretisch kader en ontwerp van een analytisch raamwerk > 1.1.

2.

3.

Actoren bij governance van hervormingsprocessen

10

> 1.2. Fasen in hervormingsprocessen > 1.2.1. Design > 1.2.2. Beslissing > 1.2.3. Implementatie > 1.2.4. Evaluatie

14 15 15 16 18

> 1.3.

19

Raamwerk

Nederland

23

> 2.1.

23

Overzicht hervormingsinitiatieven

> 2.2. Governance > 2.2.1. Design > 2.2.2. Beslissing > 2.2.3. Implementatie > 2.2.4. Evaluatie

27 28 31 32 34

> 2.3.

Analyse

38

> 2.4.

Conclusie

42

Verenigd Koninkrijk

45

> 3.1.

45


> 3.2. Governance > 3.2.1. Design > 3.2.2. Beslissing > 3.2.3. Implementatie > 3.2.4. Evaluatie

51 52 57 60 66

> 3.3.

Analyse

69

> 3.4.

Conclusie

78

‫׀‬i‫׀‬

4.

Bevindingen en aanbevelingen

81

> 4.1. Betrokkenheid, eigenaarschap en leiderschap > 4.1.1. Politieke steun en leiderschap > 4.1.2. Ambtelijke betrokkenheid en eigenaarschap > 4.1.3. Interactie met externe actoren

82 82 84 85

> 4.2. Coördinatie en interferenties > 4.2.1. Politiek-ambtelijke interferentie > 4.2.2. Interferentie wetgevende en uitvoerende macht > 4.2.3. Interferentie lokale en hogere overheden

87 87 88 89

> 4.3. Centraal leidend hervormingsteam > 4.3.1. Sturing vanuit ‘het centrum’ > 4.3.2. Rollen en functies > 4.3.3. Locatie > 4.3.4. Middelen

90 90 91 92 92

> 4.4.

Consultatie en communicatie

93

> 4.5.

Effectieve monitoring, feedback en evaluatie

94

Besluit

97

Bijlage 1: Hervormingsinitiatieven Nederland sinds 1990

103

Bijlage 2: Hervormingsinitiatieven Verenigd Koninkrijk sinds 1979

107

Referenties

111

‫ ׀‬ii ‫׀‬

Lijst tabellen Tabel 1: Raamwerk ‘Governance van hervormingen’ Tabel 2: Belangrijkste hervormingsinitiatieven in Nederland (sinds 1990) Tabel 3: Designfase Nederland Tabel 4: Beslissingsfase Nederland Tabel 5: Implementatiefase Nederland Tabel 6: Evaluatiefase Nederland Tabel 7: Belangrijkste hervormingsinitiatieven in het VK (sinds 1979) Tabel 8: Designfase Verenigd Koninkrijk Tabel 9: Beslissingsfase Verenigd Koninkrijk Tabel 10: Implementatiefase Verenigd Koninkrijk Tabel 11: Evaluatiefase Verenigd Koninkrijk Tabel 12: Specifieke hervormingseenheden in het Verenigd Koninkrijk

21 27 30 32 34 37 50 56 59 65 68 74

‫ ׀‬iii ‫׀‬

Lijst figuren Figuur 1: Model van public management hervorming Figuur 2: Timing en locatie van de hervormingseenheden in het VK

‫ ׀‬iv ‫׀‬

17 77

Inleiding Vanuit de regeringsverklaring 2009-2014 “Een daadkrachtig Vlaanderen in beslissende tijden” en binnen de Vlaanderen in Actie (ViA) Pact 2020 doelstellingen om Vlaanderen tegen 2020 naar de top 5 van Europese regio’s te leiden, wordt de aandacht voor een slagkrachtige overheid onvermijdelijk. Zo wil de Vlaamse Regering naar een overheid die beter, klantvriendelijker en meer probleemoplossend werkt. Bovendien dwingt de huidige economische toestand -met de bijhorende besparingsoperaties- de overheid om meer en beter te doen met minder middelen. Het realiseren van efficiëntie- en effectiviteitswinsten wordt hierbij een centrale opdracht voor de komende jaren. In haar streven naar een slagkrachtige overheid staat de Vlaamse Regering uiteraard niet alleen. Onder andere op basis van een uitgebreid rapport van de Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO) zijn er binnen de Vlaamse administratie verschillende initiatieven die de aandacht voor efficiëntie en effectiviteit delen. Zo heeft het College van AmbtenarenGeneraal (CAG) een voorstel uitgewerkt van meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’ dat in mei 2010 ter goedkeuring aan de Vlaamse Regering is voorgelegd. Hierbij wordt eveneens advies gevraagd aan de CEEO en aan de VIA Raad van wijzen. Om dit meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’ wetenschappelijk te ondersteunen, is vanuit de Vlaamse Overheid een gelijknamig project geïnitieerd dat uitgevoerd wordt onder de koepel van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV). Dit project ‘Slagkrachtige Overheid’ heeft als doel om (systeem)ondersteunend en complementair te werken ten aanzien van de bestaande initiatieven. Dit betekent onder meer dat concrete informatie omtrent veranderingsprogramma’s en ervaringen uit het buitenland zullen worden aangereikt. Het voorliggende rapport vormt de weerslag van een eerste onderzoeksmodule dat binnen het project ‘Slagkrachtige Overheid’ is uitgevoerd. In deze module wordt ingegaan op de beheer(s)- en bestuursstructuur (governance) van hervormingstrajecten. Immers, om succesvol te kunnen zijn, moeten veranderingsinitiatieven (zoals het Vlaamse meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’) op een consistente en dynamische ‫׀‬5‫׀‬

manier kunnen worden gestuurd, opgevolgd en geëvalueerd. Hiervoor dient een governancestructuur ontwikkeld te worden die deze aansturing, opvolging en evaluatie mogelijk maakt, en dit op een stabiele manier. Literatuur omtrent publieke sector hervormingen, vaak onder de noemer van New Public Management (NPM), is talrijk aanwezig en vaak hoofdzakelijk gefocust op individuele landen en de inhoudelijke successen en falingen van publieke sector hervormingsinitiatieven. Dit onderzoeksrapport introduceert een meer vergelijkende invalshoek door te kijken naar de verschillende wijzen waarop overheden deze hervormingsprocessen besturen, zonder te oordelen over het succes of de mislukking ervan. Met andere woorden, dit rapport is opgevat als een analyse van hoe de governance van veranderingsprogramma’s georganiseerd dient te zijn om deze hervormingen te realiseren en te doen slagen. Naast enkele theoretische aspecten en het opstellen van een analytisch kader, worden twee buitenlandse case studies beschreven. Pogingen tot verandering van de overheid zijn in de ons omringende landen immers eveneens aan de orde, en een blik op hoe hervormingsinitiatieven bestuurd en beheerst worden in andere landen, stelt ons in staat bepaalde aanbevelingen te formuleren voor de governance van overheidshervormingen in Vlaanderen. In een eerste hoofdstuk ontwerpen we, aan de hand van enkele theoretische beschouwingen, een analytisch raamwerk. Door veranderingsinitiatieven als een proces te benaderen, kunnen we hervormingstrajecten opdelen in een aantal fasen. Vervolgens kunnen we voor elk van deze fasen in een hervormingsproces actoren identificeren (en typeren) die de veranderingen aansturen en opvolgen. Voor de onderscheiden actoren binnen deze aansturingsstructuur kunnen we in het raamwerk eveneens hun acties (documenten) met een betreffende inhoud aangeven. In hoofdstuk twee bespreken we, in een eerste gevallenstudie, de wijze waarop hervormingspogingen in Nederland worden aangestuurd en opgevolgd. We focussen ons daarbij op de Nederlandse initiatieven tot vernieuwing van de werking en de organisatie van de rijksdienst in de laatste twee decennia. We passen het in het eerste hoofdstuk ontworpen raamwerk toe op deze initiatieven om op die manier tot een analyse van de governance van hervormingen in Nederland te komen.

‫׀‬6‫׀‬

Hoofdstuk drie behandelt een tweede case studie, waarbij de aansturingswijze en –actoren van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk geanalyseerd worden. We nemen hiervoor vernieuwingspogingen in beschouwing die sinds 1979, algemeen beschouwd als het startjaar voor NPM-hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, doorgevoerd zijn. Net zoals bij de case van Nederland passen we het door ons opgestelde raamwerk toe op deze initiatieven, waarna een analyse omtrent de governance ervan uitgevoerd wordt. We eindigen dit onderzoeksrapport met een vierde hoofdstuk waarin we de bevindingen omtrent de governancestructuur van hervormingsinitiatieven, op basis van de literatuur en de uitgevoerde gevallenstudies, oplijsten. Dit overzicht vormt tegelijkertijd een geheel van aandachtspunten en aanbevelingen voor de Vlaamse overheid, die niet enkel nuttig zijn bij het opzetten van een structuur voor aansturing en beheer van het huidige meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’, maar algemeen geldend en duurzaam zijn voor toekomstige veranderingsprogramma’s.

‫׀‬7‫׀‬

1. Theoretisch kader en ontwerp van een analytisch raamwerk Pogingen tot hervorming, vernieuwing, verandering of modernisering van de overheid zijn de afgelopen decennia in overvloed terug te vinden in zo goed als alle OESO-landen. Bovendien bestaat er binnen veel landen reeds een jarenlange geschiedenis van hervormingsprogramma’s en veranderingstrajecten, zowel kortlopend als langlopend, zowel succesvol als falend of uitdovend. Algemeen wordt aangenomen dat de ideeën rond ‘New Public Management’ (NPM), die vanuit de Angelsaksische wereld zijn overgewaaid en sinds de jaren 1980 meer en meer hun ingang hebben gevonden in continentaal Europese landen, deze golf van vernieuwingsoperaties hebben aangestuurd. Tot op de dag van vandaag blijven de NPM-theorieën het overheidsmanagement sterk beïnvloeden. In plaats van de bovenstaande zoektocht naar de motieven achter publieke sector hervormingen zullen we ons in dit rapport verdiepen in de vraag naar wie op welke wijze betrokken is bij het ontwerpen, aansturen, opvolgen en evalueren van zulke vernieuwingsinitiatieven. We zijn met ander woorden geïnteresseerd in de governance van hervormingstrajecten. Twee OESOlanden, Nederland en het Verenigd Koninkrijk, en vernieuwingsinitiatieven binnen deze landen, zullen in deze tekst het onderwerp uitmaken van een descriptieve, internationale vergelijking betreffende de aansturingswijze van hervormingsprogramma’s. De bevindingen uit deze comparatieve oefening laten ons vervolgens toe aanbevelingen te formuleren voor de Vlaamse overheid omtrent de governance van eigen veranderingsprocessen. Vooraleer dit eerste hoofdstuk verder in te leiden en aan te vatten, is het belangrijk om de gehanteerde begrippen ‘hervorming’, ‘vernieuwing’, ‘verandering’ of ‘modernisering’, die we in het verdere verloop van dit rapport door elkaar zullen gebruiken maar die toch dezelfde lading dekken, verder te verduidelijken. We weerhouden hiervoor de definitie zoals gebruikt door van Twist et al. (2009b) die stellen dat onder ‘vernieuwingsoperatie’ wordt verstaan: een geformaliseerde poging om de betreffende overheid te vernieuwen. Het gaat dus steeds om een commissie, programma, project of een ander geformaliseerd verband, dat een samenhangende set maatregelen formuleert en/of implementeert,

‫׀‬9‫׀‬

gericht op een meer of minder integrale vernieuwing van de overheid, met daartoe een vorm van ‘opdracht’ vanuit het bestuur of vanuit een daartoe gemandateerd deel van het bestuur (van Twist et al., 2009b). Zoals reeds vermeld, gaan we later in deze studie vernieuwingsprogramma’s in Nederland en het Verenigd Koninkrijk op een descriptieve wijze analyseren en vergelijken. Echter, we zijn voor deze vergelijkingsoefening niet zozeer geïnteresseerd in de inhoud van de verschillende initiatieven tot verandering of vernieuwing die in elk van de onderzochte landen terug te vinden zijn in de afgelopen jaren. Wel willen we een zicht krijgen op de, bestaande of ad hoc gecreëerde, actoren die bij elk van de hervormingsprogramma’s een sturende en/of toezichthoudende rol toebedeeld krijgen. Het gaat ons in dit hoofdstuk dus niet over de inhoud en de context van de veranderingsprocessen, en de onderliggende betrokken instanties waarop deze processen hun uitwerking hebben, maar wel om de actoren en organen waarbinnen die processen worden uitgewerkt, aangekondigd, afgebakend en uitgelegd. Om het met een slagzin te zeggen: we zijn spitsen ons toe op ‘governance van hervormingen’, niet op ‘hervormingen van governance’. Om onze analyses inzake governance van hervormingspogingen in de onderzochte landen op te bouwen en uit te voeren, is het wenselijk om eerst en vooral in te gaan op enkele theoretische beschouwingen met betrekking tot de (aan)sturende, toezicht houdende en verantwoording afleggende actoren bij moderniseringsinitiatieven. Vervolgens stellen we een analytisch raamwerk op dat we zullen hanteren om onze case studies te kaderen en structuur te geven. Dit raamwerk bouwen we op door de hervormingspogingen als een proces te benaderen en op te delen in vier fasen. Binnen elk van deze fasen kunnen we dan nagaan welke actoren op welke manier de hervormingen aansturen, opvolgen en/of evalueren.

> 1.1.

Actoren bij governance van hervormingsprocessen

Zoals gesteld bespreken we in dit hoofdstuk de governance van hervormingsinitiatieven. Hierbij zullen we de hervormingen als een proces benaderen (cfr. infra). Processen worden vorm gegeven door een wisselwerking tussen de context (instituties) en actoren (Pelgrims, 2008). Met andere woorden,

‫ ׀‬10 ‫׀‬

bij processen zijn verschillende actoren betrokken (inhoud), en processen vinden plaats door actoren (governance). Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt bovendien dat de meeste hervormingsprocessen binnen de publieke sector top-down gestuurd zijn. Significante vernieuwingen van de overheidswerking zijn in bijna alle gevallen elite-gestuurde veranderingen. Pollitt en Bouckaert (2004) geven deze toplui dan ook een centrale plaats in hun model van public management hervormingen (cfr. figuur 1 op blz. 17). De governance van hervormingsprocessen is dus veelal het terrein van eliteactoren uit de top van het overheidssysteem. In deze eerste paragraaf gaan we verder in op deze hervormingsaansturende actoren. We kunnen de governance-actoren categoriseren volgens drie dimensies. De eerste twee dimensies hebben betrekking op de vorm en het tijdsaspect van de actoren, de derde dimensie betreft het type van actoren. We verduidelijken hieronder deze drie categorieën, waarbij we vooral ingaan op de indeling volgens type. Betreffende de vorm, kunnen actoren personen zijn, organisaties of platformen. Met platformen bedoelen we een specifieke organisatievorm waarin samenwerking en overleg tussen verschillende groeperingen tot stand gebracht wordt, om kennis op bepaalde gebieden te delen of om invloed uit te oefenen op het gedrag van een bepaald bestuur. De actoren kunnen -qua tijdsdimensie- bestaande personen, organisaties of platformen zijn, maar ze kunnen eveneens tijdelijk (ad hoc) ingesteld zijn. Met dat laatste bedoelen we dat de actor specifiek is opgericht voor een bepaalde situatie of kwestie, en ook weer ontbonden wordt na een bepaalde periode of na het leveren van de gevraagde output. Voor wat betreft het type van betrokken actoren, kunnen we in onze studie over de governance van moderniseringsprocessen een onderscheid maken tussen drie soorten actoren: politieke, ambtelijke en externe actoren. Ten eerste zijn er dus de politieke actoren. Onder deze noemer vallen actoren zoals de regering, ministers, staatssecretarissen, ministeriële kabinetten, het parlement, parlementaire commissies, politieke partijen, etc. Het is duidelijk dat binnen deze groep van politieke actoren ook de hierboven gemaakte opdeling naar persoon, organisatie of platform enerzijds, en bestaand versus tijdelijk anderzijds, terug te vinden is. Zo is een onderzoekscommissie een voorbeeld van een tijdelijk ingesteld

‫ ׀‬11 ‫׀‬

platform, is een minister een institutionele actor als persoon en is het parlement een institutionele organisatie. Politieke actoren zijn van zeer groot belang bij hervormingsinitiatieven. Veranderingspogingen hebben immers slechts een kans op slagen wanneer er een voldoende politiek draagvlak is. Niet alleen is de betrokkenheid van de politieke actor noodzakelijk voor wat betreft de wetgevende initiatieven en beslissingen die hervormingen met zich mee brengen. Politiek eigenaarschap en politiek leiderschap doorheen het hele proces is eveneens cruciaal om het overzicht te bewaren, het momentum voor verandering vast te houden en verantwoording af te leggen (OECD, 2000). De noodzakelijke betrokkenheid van de politieke actor brengt echter ook risico’s met zich mee. Het langetermijnkarakter van overheidshervormingen heeft tot gevolg dat vernieuwingsinitiatieven wissels aan de politieke macht moeten kunnen overleven om een langdurige impact te kunnen hebben. Daarom is het van belang dat hervormingen politieke dekking genieten over de partijgrenzen heen, om zo de continuïteit en de wetgevende steun te kunnen blijven garanderen (OECD, 2000). Anderzijds zou men dit risico van niet-continue politieke dekking kunnen inroepen als reden om de politieke actor toch op een afstand te houden. De kunst, zo lijkt het, ligt in het organiseren van een productieve spanning tussen distantie en betrokkenheid (steun is noodzakelijk) van de politiek (van Twist et al., 2009b). Een tweede type van actoren zijn de ambtelijke actoren. Minstens zo belangrijk als de betrokkenheid van de politieke top in hervormingen van de organisatie en werking van de overheid, is het ambtelijke eigenaarschap van vernieuwingsprocessen. Ambtenaren zijn immers vaak het subject van de hervormingen. Verandering kan niet plaatsvinden zonder de betrokkenheid en aansluiting bij de bestaande agenda’s van de ambtelijke wereld. Ze dienen dus actief mee ingeschakeld te worden bij het uitteken van de hervormingen. Immers, als de ambtelijke top weerstand biedt tegen een hervormingsprogramma kan dit initiatief bijna onmogelijk succes hebben, wat ook de politieke gedragenheid ervan is. Ook voor wat betreft de implementatiefase (cfr. infra) is het cruciaal om de steun te krijgen van de topambtenaren. Zij dienen de hervormingen te begrijpen en te accepteren. De beide hierboven beschreven, politieke en ambtelijke, actoren hebben uiteraard een nauwe verwevenheid met elkaar. Deze wisselwerking maakt

‫ ׀‬12 ‫׀‬

het soms onduidelijk of bepaalde hervormingen vanuit de ambtenarij, dan wel vanuit de politiek werden geïnitieerd. Een kleine elite van topambtenaren en enkele politici lijken samen de hoofdrol te spelen. Vast staat dat wanneer de hervorming op de politiek-ambtelijke samenwerking steunt, dit als een belangrijke succesfactor kan worden beschouwd, niet alleen bij de design van moderniseringsinitiatieven, maar ook bij de implementatie en evaluatie daarvan. Voor wat de politiek-ambtelijke samenwerking betreft, is de conclusie dus eenduidig. Waar hervorming geen draagvlak heeft bij het ambtelijke niveau, bereikt de daadwerkelijke vernieuwing snel zijn grenzen. En ook omgekeerd: hervormingspogingen vanuit het ambtelijke niveau die het zonder politieke steun moeten stellen, vinden heel moeilijk doorgang (Steen et al., 2005). Net zoals hervormingen zowel politieke als ambtelijke steun nodig hebben om succesvol te kunnen zijn, dienen ze betrokkenheid en eigenaarschap te hebben doorheen alle lagen van de overheidsorganisatie. We hebben reeds vermeld dat hervormingen in de eerste plaats het product zijn van een elitegroep van politici en topambtenaren. Peters en Savoie (1998) benadrukken bovendien dat hervormingen niet zullen slagen indien ze niet aanvaard worden door de lagere echelons van de betreffende organisatie. De uitkomst van het debat over de keuze tussen een ‘top-down’ of een ‘bottom-up’ benadering van hervorming, is dat succesvolle veranderingen elementen van beide bezitten. Om te slagen moeten zowel de top als de onderliggende niveaus van de organisatie betrokken en toegewijd zijn. Tot slot onderscheiden we een derde categorie van actoren die een rol spelen bij de governance van hervormingen, namelijk externe actoren. Deze externe spelers kunnen allerlei vormen aannemen. Zo kan het gaan om externe adviseurs die worden ingehuurd (consulting) of aangesteld. Vaak zien we dat onafhankelijke denktanks worden geconsulteerd of externe commissies worden ingesteld, niet zelden met een link naar de academische wereld. Ook de meer geïnstitutionaliseerde adviesraden, zoals een sociaaleconomische raad, behoren tot deze categorie van actoren. Onafhankelijke publieke entiteiten worden evenzeer tot de externe actoren gerekend. Zo beschouwen we het National Audit Office als een externe speler inzake het evalueren van het beleid. Nog voorbeelden van externe actoren zijn de verschillende spelers van het maatschappelijke middenveld, zoals burgers en belangenverenigingen, werkgevers- en werknemersorganisaties, (al dan niet internationale) bedrijven, organisaties en instituten, en de media. ‫ ׀‬13 ‫׀‬

> 1.2.

Fasen in hervormingsprocessen

In hun onderzoek naar organisationele verandering hebben Pettigrew et al. (1992) een analysekader opgebouwd waarbij ze drie dimensies van veranderingen onderscheiden die in constante interactie staan met elkaar, namelijk de inhoud, de context en het proces. De inhoud geeft aan wat er juist zal veranderen. De context richt zich vooral op waarom verandering aan de orde is. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de ‘inner’context en de ‘outer’-context. Met ‘inner’-context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen. De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd vormen de ‘outer’-context (Steen, 2001). Tenslotte is er de proces-dimensie die beschrijft hoe de verandering ondernomen wordt. Deze dimensie gaat in op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen in het proces van verandering. Het mag duidelijk zijn dat dit onderzoek over de governance van hervormingen zich situeert binnen deze laatste dimensie: het veranderingsproces. Processen van verandering, waarbij verandering gezien wordt als een traject van een vastgestelde beginsituatie naar een gewenst eindsituatie, kunnen opgedeeld worden in een aantal fasen. Een fasegerichte benadering zorgt voor een reductie van de complexiteit. Hierdoor wordt het proces beheersbaar. In de literatuur van veranderingsmanagement zijn er tal van fasegerichte benaderingen van processen terug te vinden. Op basis van een gangbare procesbenadering van Howlett en Ramesh (Howlett et al., 2009), zullen we hervormingsinitiatieven in onze analyse opdelen in vier fasen: de plannings- en voorbereidingsfase (design), de beslissingsfase, de implementatiefase en tot slot de evaluatiefase. In elk van deze vier fasen spelen (verscheidene) actoren een rol. Bovendien volgen de fasen elkaar niet noodzakelijk strikt op, maar ze kunnen ook voor een deel overlappen en parallel naast elkaar evolueren. Door de omvang van veranderingsprocessen is het eveneens mogelijk dat verschillende deelaspecten van het hervormingstraject zich in verschillende fasen bevinden. In deze paragraaf zullen we kort elk van de vier onderscheiden fasen overlopen en bespreken.

‫ ׀‬14 ‫׀‬

> 1.2.1.

Design

Een eerste fase in de procesbenadering van hervormingen is de zogenaamde designfase. Deze fase omvat de planning en de voorbereiding van de veranderingen. Ook aspecten zoals agenda-setting en formulering situeren zich binnen deze designfase. Eerst en vooral worden in de designfase bepaalde onderwerpen of problemen die om een actie van de bewindslieden vragen, op de politieke agenda geplaatst. Meer toegepast op hervormingen gaat het dan over bezorgdheden over de werking en de organisatie van de overheidsdiensten. Deze vraag naar een aanpak voor het aangekaarte probleem kan komen van elk van de in de vorige paragraaf onderscheiden actoren: een politieke, ambtelijke of externe roep om hervorming. Toch is politiek leiderschap van groot belang bij de agenda-setting. Nog meer dan de heersende ideeën of de economische noodzaak is het de politieke elite die de aanwezigheid van het thema op de politieke agenda zal bepalen (Ruyters et al., 2006). Nadat een (noodzaak tot) hervorming op de agenda is geplaatst, dient ze nog concrete invulling te krijgen. De agenda-setting leidt immers niet tot duidelijk en concreet geformuleerde doelstellingen. Binnen de designfase worden er dus oplossingen en aanbevelingen geformuleerd door de in deze fase betrokken actoren. Ook de meer concrete invulling van de voorstellen, het formuleren van doelstellingen en het definiëren van opties voor het uitwerken van de veranderingen, beschouwen we als onderdeel van de designfase (Pelgrims, 2008; Howlett et al., 2009). De wijze waarop hervormingsinitiatieven geformuleerd worden, cruciaal belang voor de slaagkansen van de hervormingen. Op basis formulering moeten de hervormingen ‘verkocht’ geraken, of beter moet de omgeving overtuigd worden van de wenselijkheid haalbaarheid van hervormingen (Ruyters et al., 2006). > 1.2.2.

is van van de gezegd en de

Beslissing

De tweede fase die we onderscheiden in hervormingsprocessen is de beslissings- of besluitvormingsfase. Tijdens de beslissingsfase dienen projecten vorm te worden gegeven op basis van de vooropgestelde doelen en ontwikkelt zich eveneens de discussie over de projecten en budgetten.

‫ ׀‬15 ‫׀‬

Wat betreft de types van actoren, kunnen we stellen dat in deze fase vaak de politieke actoren overheersen. Immers, zoals institutioneel is bepaald hebben voornamelijk politici de legitimiteit en de autoriteit om de nodige beslissingen te nemen. Door dit grote belang van politici is deze fase de meest politieke fase binnen het hervormingsproces. De eventuele nood aan wetgevende initiatieven in het kader van de vernieuwingspogingen leidt er bovendien toe dat ook de parlementaire actor in beeld komt tijdens de beslissingsfase. De vereiste goedkeuring van reglementaire bepalingen betekent immers dat de hervormingsvoorstellen het parlementaire werk dienen te doorstaan (Pelgrims, 2008). Om de kans te verhogen dat de in de designfase opgestelde plannen aangenomen en gerealiseerd zullen worden, is er volgens Albrechts (2003) in de beslissingsfase een sterke dialoog nodig met de coöpererende actoren die zorgen voor de inhoud en de goedkeuring van de hervormingsplannen. Albrechts onderscheidt hierbij twee mogelijke arena’s waarin verschillende actoren actief zijn. Ten eerste is er de informele arena, waarin actoren zoals politieke adviseurs en het planningsteam actief zijn. Binnen deze arena wordt door de actoren, zonder verborgen agenda’s, naar een consensus gezocht over de inhoud en de mogelijke strategieën van het voorliggende traject. De tweede arena is meer formeel en zeer gesloten. Politieke adviseurs van ministeriële kabinetten zijn actoren in deze formele arena en sturen de voorstellen in de richting van een compromis zodat het goedgekeurd kan worden door de regering en het parlement (Albrechts, 2003). De sturende rol die vaak toegeschreven wordt aan leidende politici tijdens de besluitvormingsfase neemt dus bij Albrechts de vorm aan van een louter goedkeurende bevoegdheid (Ruyters et al., 2006). > 1.2.3.

Implementatie

Nadat een vraag naar hervorming de politieke agenda heeft gehaald, verschillende opties om deze vraag aan te pakken zijn voorgesteld (designfase), en de overheid doelstellingen heeft geformuleerd en beslissingen heeft genomen over de wijze waarop actie zal ondernomen worden om de doelstellingen te behalen (beslissingsfase), moeten de acties in uitvoering worden gebracht. De inspanningen, de kennis en de middelen om beslissingen om te zetten in acties, vormen de derde fase in onze procesbenadering van hervormingen: de implementatiefase.

‫ ׀‬16 ‫׀‬

Pollitt en Bouckaert (2004) hebben de implementatiefase in hun model of public management reform, zoals te zien is op onderstaande figuur 1, ondergebracht in de box die betrekking heeft op het administratieve systeem. De implementatie van vernieuwingen is immers vooral een fase die betrekking heeft op het administratieve systeem en kent dus vaak een ambtelijke aansturing. Hervormingen moeten de kans krijgen om zich in te nestelen in de vaste structuren van de administratie, een te snelle implementatie kan leiden tot een afkering van de vernieuwingen (Ruyters et al., 2006). Toch bestaat er een directe link tussen de implementatie en de elite-actoren (waartoe ook politici behoren). Zo stellen Pollitt en Bouckaert (2004): “implementation is also a crucial stage in the sense that it can directly feed back to the elite decision makers’ ideas about what to do next –whether to continue along a given path or change track”. Figuur 1: Model van public management hervorming Global economic forces

Sociodemo graphic change

New management ideas

Socio-economic policies

Pressure from citizens

Party political ideas

SOCIO-ECONOMIC FORCES

POLITICAL SYSTEM

ELITE DECISION-MAKING What is (a) desirable? (b) feasible?

Chance events

ADMINISTRATIVE SYSTEM Content of reform package

Implementation process

Results achieved

(Bron: Pollitt & Bouckaert, 2004)

‫ ׀‬17 ‫׀‬

De implementatie is volgens Pollitt en Bouckaert (2004) een erg belangrijke fase in het hervormingsproces. De pogingen om hervormingsideeën om te zetten in de praktijk zijn voortdurende leerprocessen, wat zich niet zelden vertaald in afwijkingen van de oorspronkelijk opgezette plannen. De implementatie van hervormingen is bovendien een bijzonder complex gebeuren, aangezien vernieuwingsprogramma’s hun uitwerking kennen doorheen netwerken van organisaties, en niet door een enkele ‘implementator’. Vele actoren op verschillende niveaus nemen dus deel aan het implementatieproces, wat een goede coördinatie noodzakelijk maakt. De governance van deze fase moet daarom voorzien in een sterke, centrale sturing van de implementatie van de hervorming. > 1.2.4.

Evaluatie

Tot slot komen we bij de vierde en laatste fase in onze opdeling van veranderingsprocessen, met name de evaluatiefase. De evaluatie van hervormingstrajecten is van groot belang, aangezien op die manier nagegaan kan worden of de vooropgestelde doelstellingen al dan niet worden gerealiseerd. Op die manier kunnen ook faal- en succesfactoren aan het licht gebracht worden. Toch moet evaluatie meer zijn dan het louter beantwoorden van de vraag “wat werkt, en wat niet”. Evaluatiepraktijken moeten meerwaarde kunnen bieden door het leveren van antwoorden op concrete noden of problemen, of te voorzien in bruikbare kennis en informatie over de hervorming (OECD, 2000). We merken op dat evaluatie hier wordt bedoeld als retrospectieve analyse (ex post). Ex ante evaluatie beschouwen we als onderdeel van de designfase. Er kunnen verschillende types van evaluaties van overheidshervormingen onderscheiden worden. Een eerste onderscheid kan gemaakt worden op basis van de breedte van de evaluaties. Evaluaties kunnen betrekking hebben op de algemene hervormingsactiviteiten of ze kunnen toegespitst zijn op een bepaald onderdeel van de modernisering, zoals bijvoorbeeld prestatiemanagement, verantwoording naar de gebruikers van publieke diensten, etc. Ten tweede kunnen evaluaties onderscheiden worden naargelang de uitvoerende actor. Zo kunnen evaluaties intern uitgevoerd worden door, bijvoorbeeld, het ministerie van Financiën, of extern en onafhankelijk door actoren zoals consultancy bedrijven of onderzoekers. Daarnaast kunnen onafhankelijke publieke autoriteiten, zoals een National Audit Office (NAO), evaluaties aansturen (Hansen, 2005).

‫ ׀‬18 ‫׀‬

Bij het evalueren van veranderingsprojecten kan men bovendien een onderscheid maken tussen een objectieve en een subjectieve manier van evalueren (Steen, 2001). Binnen de objectieve manier kan men bijvoorbeeld nagaan of de vooropgestelde instrumenten werden ingevoerd. Anderzijds kan men via een subjectieve manier (‘percepties’) meten of de instrumenten die binnen het veranderingsproces betrokken waren ook daadwerkelijk worden toegepast en of zij hun doel bereikten. In het onderzoek naar veranderingen is deze manier van evaluatie cruciaal, aangezien ze gebruikt wordt als maat voor de afhankelijke variabele in het hervormingsgebeuren. Tot slot kunnen we ook nog het onderscheid maken tussen een politieke en programmatische evaluatie van hervormingen (Bovens et al., 2007). Bij een programmatische evaluatie wordt gekeken naar wat de feitelijke kosten en baten van een bepaald programma of project zijn. Bij een politieke evaluatie wordt vooral het politiek-maatschappelijke en bestuurlijke draagvlak voor de desbetreffende hervorming gemeten. Beide evaluaties hoeven niet gelijk uit te vallen, sommige projecten lopen uit op een politiek fiasco terwijl ze inhoudelijk nog eens zo slecht niet waren. Ook het omgekeerde komt voor: lang niet alle mislukte hervormingen leiden tot politieke of maatschappelijke ophef.

> 1.3.

Raamwerk

Om onze analyses omtrent de governance van hervormingsinitiatieven uit te voeren en te structuren, zullen we in deze paragraaf -op basis van de voorgaande theoretische beschouwingen- een raamwerk creëren. Dit raamwerk laat ons bovendien toe om de hieronder aan bod komende gevallenstudies gestructureerd te kunnen beschrijven en beter met elkaar te kunnen vergelijken. Zoals gesteld benaderen we hervormingen in deze onderzoeksmodule als een proces waarbinnen we vier fasen kunnen onderscheiden, namelijk de designfase, de beslissingsfase, de implementatiefase en de evaluatiefase. Deze vier fasen vormen de verticale dimensie in ons raamwerk. In elk van deze fasen zijn er verschillende actoren actief (inhoud) en wordt het proces gestuurd en opgevolgd door actoren (governance). Het is deze laatste

‫ ׀‬19 ‫׀‬

categorie van sturende en toezicht houdende actoren die de horizontale dimensie in ons raamwerk vertegenwoordigt. In het raamwerk wordt er dus, voor elk van de vier fasen in hervormingsprocessen, aangegeven welke actoren te onderscheiden zijn voor wat betreft de governance van de hervorming in die fase. Deze actoren zijn, zoals eerder aangegeven, volgens drie dimensies te typeren. Eerst en vooral kan de actor een persoon, een organisatie of een platform zijn. Ten tweede kan het om een politieke, ambtelijke of externe actor gaan (of een combinatie ervan). En tot slot kan een actor tijdelijk (ad hoc) ingesteld worden of bestaand (geïnstitutionaliseerd) zijn. Als sluitstuk van het raamwerk voegen we in de horizontale dimensie naast de actoren ook de categorieën ‘documenten’ (initiatieven) en ‘inhoud’ toe. Immers, in het kader van de governance van hervormingsprocessen nemen de actoren binnen de verschillende fasen bepaalde acties (initiatieven) die beschreven kunnen worden op basis van de uit die actie voortvloeiende documenten met een zekere inhoud. De inhoud van de sturende actie kan zich situeren op het niveau van het hervormingsprogramma, van binnen het programma aanwezig projecten of betrekking hebben op een bovenliggend metaniveau van veranderingsprocessen. Een voorstelling van het analytische raamwerk wordt weergegeven in onderstaande tabel 1. Het raamwerk zullen we vervolgens toepassen in onze case studies Nederland (hoofdstuk twee) en het Verenigd Koninkrijk (hoofdstuk drie). De gevallenstudies worden uitgevoerd op basis van literatuuronderzoek en documentenanalyse.

‫ ׀‬20 ‫׀‬

Tabel 1: Raamwerk ‘Governance van hervormingen’ Governance van hervormingen (aansturing & opvolging)

DESIGN

BESLISSING

IMPLEMENTATIE

EVALUATIE

ACTOREN 3 dimensionaal • personen/organisaties/platformen • politiek/ambtelijk/extern • bestaand/ad hoc

DOCUMENTEN/INITIATIEF

INHOUD - programma’s - projecten - metaniveau ‫ ׀‬21 ‫׀‬

2. Nederland Nederland kent een lange geschiedenis van vernieuwing of reorganisatie van haar overheidsapparaat (de rijksdienst). De hervormingsdiscussies zijn reeds zo oud als de rijksdienst zelf en voeren ten minste terug tot 1945 (van Twist et al., 2009b). Ondanks deze lange traditie in Nederland, blijkt het aantal initiatieven tot verandering beperkt in vergelijking met andere landen zoals het Verenigd Koninkrijk of Frankrijk (Hondeghem & Depré, 2005). Wel geven analyses van de Nederlandse overheidshervormingen aan dat vernieuwingspogingen een soort ‘never-ending story’ lijken te zijn, waarbij dezelfde thema’s steeds opnieuw op de agenda worden geplaatst. De continue afweging tussen specialisatie en de nood tot coördinatie is hiervan een voorbeeld. Toch wijst het herverschijnen van bepaalde aspecten op de hervormingsagenda niet noodzakelijk op het falen van voorgaande vernieuwingsprogramma’s: eerder dan hetzelfde probleem dat opnieuw wordt aangepakt, gaat het om andere problemen die eenzelfde label opgeplakt krijgen (Steen, 2009). In deze eerste case zullen we onze blik richten op de veranderingspogingen die in Nederland doorlopen zijn tijdens de afgelopen twee decennia. Na een bondig overzicht van de belangrijkste hervormingsinitiatieven in Nederland sinds 1990, zullen we deze verschillende vernieuwingsoperaties analyseren binnen het in de vorige paragraaf opgebouwde raamwerk. We richten ons met andere woorden op de sturende en opvolgende actoren tijdens de verschillende fasen van de hervormingen.

> 2.1.


Anno 1990 had Nederland reeds een rijk verleden van pogingen tot hervorming van de rijksdienst, veelal onder leiding van commissies en in de jaren tachtig zelfs met een speciaal aangestelde regeringscommissaris, wanneer in 1991 de Bijzondere Commissie Vraagpunten van de Tweede Kamer (kortweg: commissie-Deetman) werd opgericht. Deze parlementaire commissie boog zich over verschillende thema’s die het onderwerp van hervorming van de rijksdienst konden uitmaken, en voor elk van deze aspecten werden er in 1992 enkele ‘vervolgcommissies’ ingesteld. Naast ‫ ׀‬23 ‫׀‬

twee parlementaire commissies waren dit enkele commissies onafhankelijke experts, waarvan er twee zich onderscheidden.

met

Ten eerste was er de Externe Commissie Organisatie en Functioneren van de Rijksdienst, met als taak de inrichting van de rijksdienst te analyseren en aanbevelingen te formuleren om te komen tot een hoogwaardige en vooral flexibele rijksdienst. Deze commissie (ook wel de commissie-Wiegel genoemd, naar zijn voorzitter) was een speciaal opgerichte commissie, samengesteld uit ‘externen’. Hoewel de externe leden van de commissieWiegel verondersteld werden ‘a-politiek’ te zijn, was het algemeen geweten dat het om buitengewoon interne en politiek geprofileerde leden ging, met name (voormalige) topambtenaren, politici en vooraanstaande wetenschappers met een verschillend politieke signatuur. Volgens van Twist et al. (2009b) hebben Wiegel en zijn eindrapport veel publiciteit gekend, niet het minst door de aandacht die Wiegel als persoon wist te genereren. Het werk van de commissie-Wiegel kende een projectmatige en pragmatische benadering, waarbij er vooral werd geput uit voorstellen van eerdere commissies. In haar eindrapport ‘Naar kerndepartementen’ (juni 1993) pleitte de commissie-Wiegel onder meer voor een reductie van het aantal departementen en voor een striktere scheiding tussen beleidsbepaling en -uitvoering. De tweede belangrijke vervolgcommissie die in 1993 werd opgericht, was de commissie-Scheltema, formeel de Eerste Externe Commissie van de Bijzondere Commissievraagpunten van de Tweede Kamer genoemd. Deze commissie stond onder leiding van oud-staatssecretaris van Justitie en toenmalig hoogleraar bestuursrecht Scheltema. Ook de andere commissieleden kwamen uit de academische wereld. De commissie-Scheltema was een erg ‘specialistische’ commissie, die zich concentreerde op één dimensie van de rijksdienst, met name de ministeriële verantwoordelijkheid in zijn staatsrechterlijke context (van Twist et al., 2009b). Het in juni 1993 uitgebrachte rapport ‘Steekhoudend ministerschap’ van de commissieScheltema was hier de schriftelijke weerslag van. Bijna gelijktijdig met de rapporten van de commissie-Wiegel en de commissie-Scheltema, publiceerden de secretarissen-generaal (SG’s) in 1993 het rapport ‘Organisatie en werkwijze rijksdienst’. Dit rapport kwam er op verzoek van de minister van Binnenlandse Zaken, de minister van Financiën en de minister-president, waarbij gevraagd werd aan de SG’s om ook hun

‫ ׀‬24 ‫׀‬

mening te geven over de organisatie en de werkwijze van de centrale overheid. Wat het SG-rapport volgens van Twist et al. (2009b) bijzonder maakt, is dat het een gezamenlijk product is van de hoogste ambtenaren van alle departementen, en dat op die manier de SG’s een groot ambtelijk draagvlak creëerden voor de voorgestelde vernieuwing. Het is overigens duidelijk dat de secretarissen-generaal sinds de jaren ’90 een steeds grotere invloed kregen als een adviserend orgaan voor het kabinet (Steen & van der Meer, 2009). Na het hierboven vermelde memorandum in 1993 hebben de SG’s steeds meer een proactieve rol opgenomen als reactie op het politieke debat over de efficiëntie van de rijksdienst. Het resultaat hiervan waren de rapporten ‘Kwaliteit: een agenda van de rijksdienst’ in 2002, ‘In dienst van het rijk’ in 2006 en ‘De verkokering voorbij’ in 2007. De suggesties van de secretarissen-generaal werden algemeen aanvaard door de betrokken politieke partijen, wat zich reflecteerde in het feit dat de laatste twee SG-rapporten sterk gelinkt waren met het latere ‘Programma Vernieuwing Rijksdienst’ (cfr. infra) (Steen, 2009). Dat de SG’s zelf het initiatief namen en op een proactieve wijze ambtelijke antwoorden formuleerden op de door de politiek zeer sterk gevoelde problemen, was volgens vele onderzoekers en betrokkenen een geniale zet (Ringeling, 2008). Op die manier stuurden ze zelf de hervorming. Ook voor de politiek was dit goed, zo konden politici de hervormingsadviezen verkopen als zijnde een idee van de ambtenaren zelf, hoewel de rapporten ongetwijfeld mee doorgesproken werden met de politiek (Luts et al., 2008b). In 2003 werd vanuit het kabinet Balkenende II het ‘Programma Andere Overheid’ ingericht, met opnieuw als doel de overheid efficiënter en beter te laten werken in een veranderde samenleving. Binnen het kabinet werd speciaal een minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aangesteld, die de politieke verantwoordelijkheid droeg voor het actieprogramma ‘Andere Overheid’. Op ambtelijk niveau kwam er een tijdelijk programmateam (‘Projectdirectoraat-generaal Programma Andere Overheid’) onder leiding van een projectdirecteur-generaal, met als taak zorg te dragen voor de uitvoering van het programma. Het Programma Andere Overheid kende echter veel moeilijkheden, onder meer door een gebrekkige communicatie en coördinatie, en door het wegvallen van de ambtelijke gedragenheid en bestuurlijke belangstelling. In 2006 werd er vroegtijdig een punt gezet achter het programma. ‫ ׀‬25 ‫׀‬

Toch werd de wil om de rijksdienst te vernieuwen niet samen begraven met het Programma Andere Overheid. Alle politieke partijen bleven de nood tot afslanking van het overheidsapparaat hoog op de agenda houden tijdens de verkiezingscampagne van 2006. Bovendien reageerde het ambtelijke niveau proactief met het door de secretarissen-generaal opgestelde rapport ‘De verkokering voorbij. Naar een slankere en effectiever Rijksoverheid’ (cfr. supra). Dit rapport werd na de verkiezingen in 2007 door de SG’s overhandigd aan de politieke formateur van het kabinet Balkenende IV, en heeft ertoe geleid dat de voorstellen van de SG’s overgenomen en verwerkt werden in de nota van het Programma Vernieuwing Rijksdienst (Steen, 2009; van Twist et al., 2009b). De voorbereiding en uitvoering van het Programma Vernieuwing Rijksdienst als totaal werd onder de verantwoordelijkheid geplaatst van een, als tijdelijke functie ingestelde, programmasecretaris-generaal Vernieuwing Rijksdienst (Roel Bekker). Wanneer we dit vergelijken met het Programma Andere Overheid, waar een minister het programma trok samen met de ambtelijke steun van een programmadirecteur-generaal, kan dit als een versterking van de ambtelijke peiler gezien worden. Voor wat betreft de politieke verantwoordelijkheid ressorteert de programma-SG Vernieuwing Rijksdienst onder de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, die op zijn beurt rapporteert aan het kabinet (in hoofde van de ministerpresident en viceminister-presidenten). Het Programma Vernieuwing Rijksdienst vindt zijn uitwerking langs twee lijnen. Ten eerste zijn de departementen zelf verantwoordelijk voor de uitwerking van departementale plannen. Daarnaast zijn er de boven- of interdepartementale plannen onder de coördinatie van de programmasecretaris-generaal. Hoewel de tijdelijk ingestelde programma-SG op 1 mei 2010 zijn functie heeft beëindigd, is het programma zelf op heden nog steeds in werking. Onderstaande tabel 2 geeft nog eens een overzicht van de belangrijkste hervormingsinitiatieven in Nederland sinds 1990 die we hierboven aangegeven hebben. Hetzelfde overzicht, maar dan met een bijhorende korte beschrijving van de inhoud van elk van deze vernieuwingspogingen, is terug te vinden bijlage 1.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

Tabel 2: Belangrijkste hervormingsinitiatieven in Nederland (sinds 1990) Jaar

Initiatief

1993

Commissie-Wiegel

1993

Commissie-Scheltema

1993, 2002, 2006, 2007

Rapportages secretarissen-generaal

2003

Programma Andere Overheid

2007

Programma Vernieuwing Rijksdienst

Bron: Vernieuwende verandering: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de rijksdienst (van Twist et al., 2009b).

> 2.2.

Governance

Zonder in te gaan op de inhoud en de eventuele uitwerking van de belangrijkste Nederlandse hervormingsinitiatieven van de laatste twee decennia, trachten we in deze paragraaf een beknopt overzicht te geven van de aansturende actoren bij de verschillende moderniseringspogingen (‘governance van de hervormingen’). Hierbij maken we gebruik van ons analytische raamwerk (cfr. 1.3), wat wil zeggen dat we een onderscheid maken tussen de verschillende fasen waarin vernieuwingsprocessen zich kunnen bevinden. Immers, sommige van de aangegeven moderniseringsvoorstellen kwamen niet verder dan de designfase, daar waar andere en meer succesvolle initiatieven ook daadwerkelijk geïmplementeerd zijn geraakt. Sommige pogingen lopen bovendien in elkaar over. Een voorbeeld hiervan is de nota ‘De verkokering voorbij’ van de secretarissen-generaal in 2007 die de basis vormde voor het uiteindelijke Programma Vernieuwing Rijksdienst. Het gebruik van het analytisch raamwerk laat bovendien toe om de geïdentificeerde governance-actoren te categoriseren volgens de drie dimensies die we hebben gedefinieerd (cfr. 1.1). Meer bepaald geven we de vorm aan van de actoren (persoon, organisatie, platform), het type (politiek, ambtelijk, extern) en de tijdsdimensie (bestaand of ad hoc).

‫ ׀‬27 ‫׀‬

> 2.2.1.

Design

Een eerste van de vier fasen in het hervormingsproces, zoals we die hebben onderscheiden in ons opgebouwde raamwerk, is de designfase. In deze fase worden problemen met betrekking tot de overheidswerking op de agenda geplaatst en/of worden oplossingen en aanbevelingen geformuleerd door de in deze fase betrokken actoren. Ook de meer concrete invulling van de voorstellen, het formuleren van doelstellingen en het definiëren van opties voor het uitwerken van de veranderingen, beschouwen we als onderdeel van de designfase. Voor wat betreft de Nederlandse vernieuwingspogingen zien we dat in de voorbije twee decennia een verscheidenheid aan actoren voorstellen en/of concrete invullingen hebben geformuleerd voor een betere organisatie van de rijksdienst. In de eerste plaats heeft Nederland een traditie opgebouwd van het instellen van (ad hoc) commissies, al dan niet politiek gekleurd of gevuld met externe leden. Voorbeelden van zulke commissies die voorstellen en aanbevelingen voor de rijksdienst hebben geformuleerd, zijn de commissieWiegel en de commissie-Scheltema in 1993. Daar waar de eerste eerder een soort parlementaire commissie van politieke pluimage was, hoewel gecommuniceerd als zijnde onafhankelijk, kende de commissie-Scheltema een volledige academische samenstelling. Beide commissies zijn ad hoc ingestelde platformen, met name opgericht en voorzien van een opdracht op politiek verzoek, en ontbonden na het uitbrengen van hun eindrapport. Een tweede belangrijke actor in Nederland voor wat betreft de design van hervormingen is het overlegorgaan van de secretarissen-generaal. Sinds 1990 hebben de SG’s meerdere malen een rapport uitgebracht met als bedoeling de politieke bestuurders te adviseren over vernieuwing en reorganisatie van de rijksdienst. In tegenstelling tot de voor de gelegenheid ingestelde commissies, is het ‘secretarissen-generaal overleg’ (SGO) een duurzaam, bestaand overlegplatform, uiteraard van ambtelijke aard. De inhoudelijke bijdrage van de ad hoc commissies en het secretarissengeneraal overleg in de designfase van de Nederlandse hervormingsinitiatieven kunnen we omvatten als zijnde het afleveren van voorstellen en adviezen en het formuleren van kaders en randvoorwaarden. Sommige van de aanbevelingen halen de besluitvormingsfase, bijvoorbeeld door opgenomen te worden in regeringsakkoorden. Andere voorstellen worden

‫ ׀‬28 ‫׀‬

dan weer nooit overgenomen. Nog andere adviezen worden in meer specifieke trajecten uitgewerkt. Zo leidde de aanbeveling van de SG’s in 1993 om meer te denken in resultaten van beleid uiteindelijk tot de in 1999 goedgekeurde VBTB-operatie1. Toch beschouwen we de bovenstaande initiatieven (commissie-Wiegel, commissie-Scheltema en SG-overleg) als enkel binnen de designfase van hervormingsprocessen vallend. Voor twee Nederlandse vernieuwingsinitiatieven in het recente verleden kwamen de actoren in de designfase van het hervormingsproces een stuk verder dan het louter formuleren van voorstellen in analytisch-conceptuele rapporten. Meer bepaald voor de programma’s ‘Ander Overheid’ en ‘Vernieuwing Rijksdienst’ werden door de betrokken sturende actoren concrete doelen taakstellingen geformuleerd. Het Programma Andere Overheid werd uitgetekend door het toenmalige kabinet Balkenende I (korte tijd later vervolgt door kabinet Balkenende II) en een binnen het kabinet aangestelde minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Aangezien het kabinet -als bestaand politiek orgaan- ook meteen de belangrijkste actor is voor wat betreft de besluitvorming in veranderingsprocessen (cfr. infra), vallen de design- en de beslissingsfase van de door een minister en/of regering aangestuurde hervormingen voor een groot deel samen. Het Programma Vernieuwing Rijksdienst tenslotte kent een speciaal voor dit programma opgerichte secretaris-generaal als belangrijkste aansturende actor. Voor wat betreft de design van het programma ligt het in 2007 door de secretarissen-generaal uitgebrachte rapport ‘De verkokering voorbij’ aan de basis hiervan. Op aanstelling van het kabinet heeft programmasecretarisgeneraal Roel Bekker het Programma Vernieuwing Rijksdienst verder vorm gegeven. Er werd met andere woorden vanaf het prille begin in een sterke ambtelijke leiding voorzien voor dit grootschalige hervormingsplan.

1

Zowel bij de begroting als bij het jaarverslag staat de koppeling tussen beleid, prestaties en het daarvoor benodigde geld centraal. Dit is het resultaat van de VBTB-operatie: Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording.

‫ ׀‬29 ‫׀‬

Gebruik makend van ons raamwerk verkrijgen we onderstaand schematisch overzicht (tabel 3) van de sturende actoren en de wijze van betrokkenheid in de designfase van de hervormingen in Nederland sinds de jaren ’90.

Tabel 3: Designfase Nederland Governance van hervormingen

DESIGN

ACTOREN2

- Parlementaire commissie (plat/pol/ah) - Externe commissie (plat/ext/ah) - Secretarissen-generaal overleg (plat/ambt/best) - Kabinet (org/pol/best) - Minister (pers/pol/ah) - Programma-SG (pers/ambt/ah)


- Commissie-Wiegel (1993) - Commissie-Scheltema (1993) - Rapportages secretarissen-generaal (1993, 2002, 2006, 2007) - Programma Andere Overheid (2003) - Programma Vernieuwing Rijksdienst (2007)

INHOUD

- Adviezen en aanbevelingen - Kaders en voorwaarden - Doelstellingen formuleren

2

Afkortingen staan voor de drie dimensies om actoren te categoriseren (cfr. 1.1). - Naar vorm: persoon (pers), organisatie (org), platform (plat); - Naar type: politiek (pol), ambtelijk (ambt), extern (ext); - Naar tijd: bestaand (best), ad hoc (ah).

‫ ׀‬30 ‫׀‬

> 2.2.2.

Beslissing

Zoals in het theoretisch kader is vermeld, dienen tijdens de beslissingsfase hervormingsprogramma’s vorm te worden gegeven op basis van de vooropgestelde doelen en ontwikkelt zich eveneens de discussie over de projecten en budgetten. Zoals institutioneel is bepaald, hebben voornamelijk politici de legitimiteit en de autoriteit om de nodige beslissingen te nemen. De eventuele nood aan wetgevende initiatieven in het kader van de vernieuwingspogingen leidt er bovendien toe dat ook de parlementaire actor in beeld komt tijdens de beslissingsfase (Pelgrims, 2008). Hoewel ook in Nederland de regering (het kabinet) en het parlement kunnen beschouwd worden als belangrijke actoren om de uiteindelijke goedkeuring te geven voor moderniseringsprogramma’s (i.e. formele arena), zien we dat er voor het verder uitwerken van en beslissen over programma’s, projecten, acties, doelstellingen, taakstellingen, etc. (i.e. informele arena) in de eerste plaats beroep gedaan wordt op specifiek aangestelde hervormingsaansturende actoren. Voor het Programma Andere Overheid in 2003 werd er binnen het kabinet een minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties aangesteld om het programma van de nodige actielijnen en deelprogramma’s te voorzien. Onder de leiding van deze politieke actor stond er tevens een ‘projectdirecteur-generaal voor Bestuurlijke Vernieuwing’, die de ambtelijke peiler voor het programma vormde. Echter, gezien het actieprogramma als geheel de verantwoordelijkheid was van de programmaminister, beschouwen we deze project-DG niet als een actor binnen de beslissingsfase. Het door het kabinet voorgelegde Programma Andere Overheid werd in 2004 goedgekeurd door het parlement. Meer nog, de Tweede Kamer kende aan het actieprogramma de status van ‘groot project’ toe, wat betekent dat de politieke en bestuurlijke aandacht voor het programma werd verhoogd. Hierdoor kon de Kamer strenger toezicht houden op het gebied van planning, uitvoering en budgettering. In 2007 werd er meer op ambtelijke leiding ingezet voor het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Getuige hiervan was de aanstelling van een programmasecretaris-generaal als verantwoordelijke voor de vernieuwing van de rijksdienst. Het was deze programma-SG die de nodige beslissingen vastlegde in zijn ‘Nota Vernieuwing Rijksdienst’, meer bepaald onder de

‫ ׀‬31 ‫׀‬

vorm van taakstellingen langs departementale en bovendepartementale lijnen. In september 2007 werd de nota Vernieuwing Rijksdienst aan het parlement aangeboden en in november 2007 goedgekeurd. We kunnen dus besluiten dat voor wat betreft de beslissingsfase van hervormingen in Nederland programmaspecifieke (ad hoc) actoren worden ingesteld voor de zogenaamde informele arena (de beslissingen omtrent de inhoud en de strategieën van de programma’s). De formele arena waar hervormingen doorheen moeten in de beslissingsfase, i.e. het globale programmavoorstel goedkeuren, blijft een taak van het kabinet (regering) en het parlement. Een overzicht van de beslissingsfase van de Nederlandse vernieuwingsprogramma’s is weergegeven in onderstaande tabel 4.

Tabel 4: Beslissingsfase Nederland Governance van hervormingen

BESLISSING

ACTOREN

- Kabinet (org/pol/best) - Parlement (org/pol/best) - Programma-minister (pers/pol/ah) - Programma-SG (pers/ambt/ah)


- (actie)Programma Andere Overheid (2003) - Programma(nota) Vernieuwing Rijksdienst (2007)

INHOUD

- Actielijnen – initiatieven (PAO, 2003) - Taakstelling – departementale + bovendepartementale plannen (PVR, 2007)

> 2.2.3.

Implementatie

De derde fase in onze procesbenadering van hervormingen wordt gevormd door de implementatiefase. In deze fase worden de uitgetekende (design) en goedgekeurde (beslissing) hervormingen in uitvoering gebracht. De implementatie van vernieuwingen is logischerwijs vooral een fase die betrekking heeft op het administratieve systeem en kent dus vaak een

‫ ׀‬32 ‫׀‬

ambtelijke aansturing. Dit vinden we ook terug bij de bestudeerde Nederlandse moderniseringsprogramma’s. Zowel voor het Programma Andere Overheid als voor het Programma Vernieuwing Rijksdienst wordt in een ambtelijke leiding voorzien voor de uitvoering ervan (zie tabel 5). We merken hierbij nogmaals op dat we ons in dit overzicht van governanceactoren beperken tot de aansturende en opvolgende actoren voor de implementatie van hervormingsprogramma’s als geheel. Het is evident dat de eigenlijk implementatie en uitwerking van alle deelprojecten en inhoudelijke aspecten van een vernieuwingsprogramma een taak is voor alle (horizontale en verticale) niveaus binnen de overheid (rijksdienst). Hoewel het Programma Andere Overheid onder de politieke verantwoordelijkheid stond van een speciaal aangestelde minister van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (cfr. supra), werd er voor de uitvoering van het in de ministerraad goedgekeurde actieprogramma een tijdelijk projectdirectoraat-generaal Programma Andere Overheid ingesteld, onder leiding van een projectdirecteur-generaal. Het projectdirectoraat-generaal bestond op zijn beurt uit een programmateam met als taak het ondersteunen van de projectdirecteur-generaal bij de uitvoering van zijn taken (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2004). Het Programma Vernieuwing Rijksdienst ging nog een stap verder qua ambtelijke leiding voor de implementatie van de hervorming als totaal. Bij de start van het programma in 2007 werd een tijdelijke functie van ‘secretraris-generaal Vernieuwing Rijksdienst’ gecreëerd, die bekleed werd door topambtenaar Roel Bekker. Het was de eerste keer in de geschiedenis van hervormingstrajecten in Nederland dat er een secretaris-generaal aan het hoofd van een vernieuwingsprogramma werd geplaatst. Op 1 mei 2010 is Roel Bekker afgezwaaid als hoofd van het Programma Vernieuwing Rijksdienst (VRD), en heeft een ‘SG VRD-commissie’ de rol van aanjager en behartiger van het Programma Vernieuwing Rijksdienst overgenomen. Het vertrek van een leidende programma-SG benadrukt de tijdelijkheid van de sturende actor en het feit dat hervormingsinitiatieven op termijn op zichzelf moeten kunnen lopen. In het kader van bedrijfsvoering werden wel enkele duurzame structuren op poten gezet (Luts et al., 2008b). Zo werd er één overkoepelend directoraat-generaal Organisatie en Bedrijfsvoering Rijksdienst (DGOBR) opgericht. Op die manier probeert men de verkokering en een gebrek aan departementale samenhang tegen te gaan, en streeft

‫ ׀‬33 ‫׀‬

men ernaar met één gezicht naar buiten te treden en bepaalde schaalvoordelen te vinden in standaardisatie en centraal opgestelde procedures (Steen et al., 2009).

Tabel 5: Implementatiefase Nederland Governance van hervormingen

IMPLEMENTATIE

ACTOREN

- Project-DG (pers+org/ambt/ah) - Programma-SG (pers+org/ambt/ah)


- (actie)Programma Andere Overheid (2003-2006) - Programma(nota) Vernieuwing Rijksdienst (2007-heden)

INHOUD

- Uitvoeren en coördineren van plannen van aanpak, projecten en programma’s

> 2.2.4.

Evaluatie

Naast de uitvoering is een permanente evaluatie van hervormingstrajecten van groot belang, aangezien op die manier nagegaan kan worden of de vooropgestelde doelstellingen al dan niet worden gerealiseerd. Op die manier kunnen ook faal- en succesfactoren aan het licht gebracht worden. Een eerste actor die we kunnen onderscheiden in de evaluatiefase van hervormingsprocessen is de externe auditor. Zoals in heel wat andere landen is het National Audit Office (NAO) ook in Nederland de prominente actor inzake de (externe) evaluatie van de centrale overheid. De zogenoemde Algemene Rekenkamer heeft in het verleden een cruciale rol gespeeld in het proces van institutionalisering van de evaluatiefunctie. Tot op vandaag speelt de Rekenkamer een belangrijke rol in het formuleren van standaarden tegen dewelke overheidsprestaties afgetoetst worden. Hierbij moet de taak van de Algemene Rekenkamer ruimer opgevat worden dan enkel het onderzoeken van de inkomsten en uitgaven van de overheid. Ongeveer twee derde van zijn onderzoekstijd wordt gespendeerd aan

‫ ׀‬34 ‫׀‬

prestatie-audit, tegenover zowat een derde aan financiële audit en rechtmatigheidsonderzoek (Furubo et al., 2002). Ook occasionele metaanalyse van evaluaties (meta-evaluatie) behoort tot de taak van het nationale auditbureau. De Algemene Rekenkamer is een onafhankelijk instituut, wat betekent dat ze zelf bepalen wat ze onderzoeken. Vaak krijgen ze verzoeken vanuit de politieke wereld (kabinet, ministers, Kamerleden, etc.) om onderzoek te doen over een bepaald onderwerp en hieromtrent een onafhankelijk, deskundig oordeel te formuleren, zo ook over hervormingsprogramma’s. Binnen het raamwerk van governance van hervormingen in Nederland is de Algemene Rekenkamer daarom een op te nemen entiteit. Een tweede belangrijke actor in de evaluatiefase van programma’s en projecten in Nederland is (net als in vele andere landen) de interne auditdienst van de overheid. Sinds 2008 draagt deze instantie in Nederland de naam van Rijksauditdienst (RAD). Voorheen had elk ministerie zijn eigen auditdienst. Het is in het kader van het Programma Vernieuwing Rijksdienst dat het traject opgestart is om verschillende auditeenheden te laten fuseren tot één overheidsdienst. De Rijksauditdienst heeft een toetsende en controlerende rol en levert adviezen af aan onder andere de bewindslieden en de secretarissen-generaal. Ook is er een overlegrelatie met de Algemene Rekenkamer. De Rijksauditdienst valt onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Financiën. Ten derde is er in Nederland sinds februari 2007 de Inspectieraad. Deze raad van inspecteurs-generaal en hoofden van de rijksinspectiediensten is een samenwerkingsverband (platform) met als taak uitvoering te geven aan het ‘Programma Vernieuwing Toezicht’. Meer concreet betekent dit dat de Inspectieraad dient te zorgen voor coördinatie en samenwerking tussen de verschillende inspectiediensten, zodat een efficiënt en effectief toezicht ontstaat met zo weinig mogelijk hinder voor bedrijven en instellingen. De Inspectieraad valt onder de verantwoordelijkheid van de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties. Van groot belang voor de actoren van programma-evaluatie in Nederland was het in voege treden van een nieuw model van voor programmabudgettering in 1999: ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’ (VBTB). Dit nieuwe begrotingsopzet werd uitgewerkt door de parlementaire commissie voor de Rijksuitgaven op verzoek van de Tweede Kamer, en

‫ ׀‬35 ‫׀‬

wordt beschouwd als één van de grootste en belangrijkste interventies in het systeem van openbaar bestuur (van Twist et al., 2009b). VBTB heeft voornamelijk tot doel om een duidelijke en expliciete koppeling te voorzien tussen beleid, prestaties (effectiviteit van beleid) en geld (toewijzing van financiële middelen). Via VBTB heeft prestatiemanagement zijn ingang gevonden in de Nederlandse overheid. Eind 2004 is VBTB geëvalueerd door het Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken. Deze evaluatie leidde ertoe dat de ambities van het kabinet werden bijgesteld, met name wat betreft de meetbaarheid van doelstellingen. De Algemene Rekenkamer betreurde deze bijstelling. Naast de bestaande algemene evaluatie-actoren zoals de Algemene Rekenkamer en de Rijksauditdienst, worden hervormingsprogramma’s uiteraard ook opgevolgd en gemonitord door de eigen verantwoordelijke actoren van de vernieuwingsoperaties. Bovendien kunnen we specifiek voor het Programma Vernieuwing Rijksdienst nog een andere evaluerende actor beschrijven. Binnen dit grote reorganisatieprogramma is er immers een project ‘Monitoring Vernieuwing Rijksdienst’ opgezet, met als centrale doelstelling het monitoren -in brede zin beschrijven, documenteren en registreren- van de besluitvorming, aansturing en uitvoering van het Programma Vernieuwing Rijksdienst. Dit opvolgend en evaluerend project zal worden uitgevoerd door medewerkers van de vakgroep Bestuurskunde van de Universiteit Leiden (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2008). Het feit dat externe critici ingeschakeld worden in de evaluatie van een hervormingsprogramma wordt als een interessant en moedig initiatief beschouwd. Het verhoogt de legitimiteit van het veranderingsprogramma en kan de leereffecten enkele ten goede komen (Luts et al., 2008b). Dit brengt ons bij het rapporteringsaspect dat ontegensprekelijk aan geïmplementeerde hervormingsprogramma’s is verbonden. Deze voortgangsrapportages kunnen we beschouwen als onderdeel van de evaluatiefase. Het uitbrengen van zulke rapporten is vaak een taak van het centrale programmabureau, zoals bijvoorbeeld de programmasecretaris-generaal (vallend onder het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) voor wat betreft het Programma Vernieuwing Rijksdienst. De voortgangsrapportage biedt een overzicht van de stand van zaken van het programma. Daarbij wordt ingegaan op de kwalitatieve (de verbetering) en de kwantitatieve (de afslanking) aspecten van het programma. ‫ ׀‬36 ‫׀‬

Tot slot van deze evaluatiefase geven we in onderstaande tabel 6 een overzicht weer van de opgesomde actoren die we binnen de evaluatiefase kunnen terugvinden wanneer we kijken naar de governancestructuur van hervormingsprocessen in Nederland. Hierbij merken we op dat de evaluatie eerder als een programmatische evaluatie dient opgevat te worden. Een politieke evaluatie, opgevat als de grootte van het politiekmaatschappelijke draagvlak voor de hervormingen, is immers in veel meer actoren te omvatten die niet formeel in het governance-kader betrokken zijn. We denken daarbij aan de ambtenaren zelf, de politici, vakbewegingen, sociale middenveldspelers, de burger, de media, etc. We concluderen dat Nederland in de loop der jaren steeds meer aandacht besteedt en werk maakt van een effectieve evaluatie met bijhorende terugkoppeling om bijsturing te voorzien daar waar het nodig is.

Tabel 6: Evaluatiefase Nederland Governance van hervormingen

EVALUATIE

ACTOREN

- Rekenkamer (org/ext/best) - Interne auditdienst (sinds oktober 2008: Rijksauditdienst) (org/ambt/best) - Inspectieraad (plat/ambt/best) - Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken (platf/ambt+ext/best) - Minister (pers/pol/best) - Programma-SG (pers+org/ambt/ah) - Universiteit Leiden (org/ext/best)


- VBTB-evaluatie - Programma Vernieuwing Toezicht - Monitoring Vernieuwing Rijksdienst - Voortgangsrapportages - Programma-evaluaties

INHOUD

- Kwalitatieve en kwantitatieve voortgangsbewakingen - Meta-evaluatie - Rapportering

‫ ׀‬37 ‫׀‬

> 2.3.

Analyse

Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat de meeste initiatieven tot hervorming binnen de publieke sector top-down gestuurd zijn. Significante vernieuwingen van de overheidswerking zijn in bijna alle gevallen elite-gestuurde veranderingen. Zo vereisen ze niet enkel de instemming, en zelfs de actieve steun, van leidende politici. Ook de hogere ambtenaren vormen een cruciale actor in de hervormingsprogramma’s. Met andere woorden, overheidshervorming -zeker in centrale overheden- is dus een proces dat eerder start aan de top dan aan de basis van een organisatie (Pollitt & Bouckaert, 2004; Hondeghem & Depré, 2005). Deze algemene, internationale vaststelling van top-down en elite-gestuurde hervormingen vinden we ook terug in ons overzicht omtrent de governance van vernieuwingsinitiatieven in Nederland tijdens de laatste twee decennia. Toch kunnen we een evolutie onderkennen in de rol van deze verschillende, geïdentififceerde elite-actoren (politieke, ambtelijke en externe actoren) in het aansturen van de beschreven moderniseringspogingen. De rol van de politiek in de verschillende veranderingspogingen in Nederland kunnen we omschrijven als een grillige rol. Sommige van de initiatieven hebben een hoog politiek profiel, bijvoorbeeld door de verantwoordelijkheid (en soms zelfs de uitvoering) bij een bewindspersoon te plaatsen (van Twist et al., 2009b). Een voorbeeld hiervan was het Programma Andere Overheid waarbij een programmaminister werd aangeduid als leider van de hervorming. Bovendien kent Nederland een traditie van parlementaire commissies die zich buigen rond vernieuwingsthema’s. In andere gevallen was de politieke betrokkenheid eerder indirect. Zo werd de commissieWiegel gevuld met oud-politici, zonder directe politieke betrokkenheid, maar wel met een impliciet of expliciet politiek profiel. Het in de theorie beschreven spanningsveld tussen politieke betrokkenheid en toch afstand houden, geldt dus zeker ook voor de (aan)sturing van de Nederlandse vernieuwingstrajecten. We stellen bovendien vast dat politiek leiderschap, wat als essentieel wordt beschouwd bij veranderingstrajecten in de overheid, eerder beperkt is bij de afgelopen vernieuwingsinitiatieven in Nederland. Nochtans moeten administratieve hervormingen worden uitgedragen als een gezamenlijk constructief project van administratie en politiek. Kickert (2000) geeft aan

‫ ׀‬38 ‫׀‬

dat de Nederlandse hervormingspogingen in de jaren 1990 plaatsvonden onder het expliciete oppervlak van een fundamentele staatshervorming. Politici waren nauwelijks geïnteresseerd in management en organisatie, noch in hervormingen van de overheidswerking op dat vlak. De politiek zag overheidshervormingen als het stokpaardje van de topambtenaren. Ze heeft nauwelijks de hervormingen inzake overheidsmanagement besproken, en als het al het geval was, dan eerder als een financieel onderwerp in een parlementaire commissie voor financiële zaken. Nochtans stellen van Twist et al. (2009a) dat de organisatie van de rijksdienst voor de toekomst meer dan ooit politieke gevolgen zal hebben, en ontstaat de noodzaak om van de vernieuwing van de rijksdienst opnieuw een politieke kwestie te maken. Het gebrek aan politiek leiderschap komt voor een groot deel voort uit het feit dat Nederland gekenmerkt wordt door een consensusdemocratie, met zijn eindeloze deliberatie en een continue zoektocht naar compromis en consensus. Dit heeft tot gevolg dat revolutionaire hervormingen nauwelijks plaatsvinden, vaak zijn incrementele vernieuwingen het hoogst haalbare. Een voorbeeld van een sterke indicatie voor een gebrek aan politiek leiderschap dat vaak door critici wordt aangehaald, is de vraag vanuit de politiek aan de secretarissen-generaal om zelf met voorstellen voor de dag te komen. Binnen de politiek-ambtelijke verhouding komt er daardoor veel meer gewicht op de ambtelijke schaal te liggen. Deze steeds groter wordende ambtelijke leiding bij hervormingen wordt (zoals vermeld) geïllustreerd door het feit dat, vanaf de jaren 1990, het overleg van secretarissen-generaal meer invloed is beginnen krijgen als adviserend comité voor de regering (Steen & van der Meer, 2009). Na het verzoek door de politieke verantwoordelijken om aanbevelingen te verstrekken over de organisatie en de werking van de rijksdienst, hebben de secretarissen-generaal enkele rapporten afgeleverd over hoe de centrale overheidsadministratie hervormd zou kunnen worden. De suggesties van de SG’s werden algemeen aanvaard door de betrokken politieke partijen (en vormde in een latere fase zelfs de basis van het Programma Vernieuwing Rijksdienst). Hierdoor namen de secretarissen-generaal een erg proactieve en strategische positie in, en zijn ze in staat geweest de hervormingen zelf te sturen vanaf het prille begin (Steen, 2009). Deze evolutie naar meer ambtelijk leiderschap in de Nederlandse veranderingstrajecten wordt als een positieve tendens ervaren.

‫ ׀‬39 ‫׀‬

Wat de betrokkenheid van externe actoren betreft, is er in Nederland een relatief sterke relatie waar te nemen tussen de wetenschap van bestuurskunde en de praktijk van publieke administratie. Veel professoren bestuurskunde komen uit de wereld van de praktijk, en vice versa. Bovendien maken bestuurskundigen vaak deel uit van permanente en tijdelijke adviesorganen (cfr. commissie-Scheltema), en worden ze met regelmaat vanuit de overheid ingehuurd om onderzoek te verrichten (Kickert, 2000). Momenteel worden onderzoekers van de Universiteit Leiden zelfs ingeschakeld voor het monitoren van het ganse, meest recente hervormingsprogramma. Naast de bovenstaande analyse van de rollen van de verschillende actoren binnen de governance van hervormingen in Nederland, kunnen we ook de wijze van aansturing bekijken. Een rode draad doorheen de Nederlandse hervormingen is zeker en vast de projectmatige aanpak van vernieuwingsprocessen. Steeds opnieuw werden tijdelijke platformen of ad hoc organen geïnstalleerd, hetzij voor het uittekenen en uitwerken (design), hetzij voor het implementeren van goedgekeurde hervormingsprogramma’s. De commissies zijn een typisch voorbeeld van het opzetten van ad hoc entiteiten voor het formuleren van adviezen in verband met overheidshervormingen. De instelling van commissies is een fenomeen dat eigen is aan de Nederlandse polderdemocratie. Meestal gaat het om een groep van politici of mensen van buiten het ambtelijke apparaat, die de opdracht krijgen om rond een bepaald thema een bijdrage te leveren aan het openbaar bestuur door een onderzoek dat leidt tot een advies, vaak in de vorm van een rapport (Schulz et al., 2006). Het speciaal instellen van een tijdelijke programmaverantwoordelijke (minister, directeur-generaal of secretaris-generaal) is dan weer een voorbeeld van het creëren van een ad hoc functie voor wat betreft de implementatie van hervormingen. Het werken met een dergelijke programmastructuur heeft zo zijn voor- en nadelen (van Twist et al., 2009a). Ten eerste heeft het instellen van een specifieke programma-actor het voordeel dat er flexibel georganiseerd kan worden rond complexe maatschappelijke vraagstukken die de grenzen van een beleidsdomein overstijgen (in onze case: een betere werking en organisatie van de centrale overheid). Het draagt bij tot de ontkokering tussen verschillende departementen. Er vindt dus een recombinatie plaats rond een concreet

‫ ׀‬40 ‫׀‬

maatschappelijk of politiek issue. De kracht van een ‘programma’ is dat het de ‘lijn’ van de organisatie overstijgt en vanuit een externe positie kracht en aandacht voor de verandering mobiliseert (en afdwingt). Door te werken met een leidende programma-entiteit kan de verdere rol van de ministeries in de context van het programma ook duidelijk afgebakend worden en kunnen ministeries verantwoordelijk gesteld worden voor het behalen van overeengekomen doelstellingen (Corkery et al., 1998). Programmateams moeten wel wennen aan het feit dat er een verschil is tussen de aandacht van het onderwerp dat zij vertegenwoordigen en hun feitelijke bevoegdheden. Deze zijn vaak beperkt omdat veel verantwoordelijkheden gedelegeerd zijn naar andere (horizontale of verticale) bestuursniveaus. Bovendien bestaat het risico dat er competitie optreedt tussen het programmateam en bestaande (al dan niet hiërarchische) lijnen in de organisatie. De programma-entiteit is bovendien enerzijds gelijkwaardig aan zijn collega’s, maar heeft tegelijkertijd een zwakkere positie, geen of weinig eigen middelen en is niet ingebed in bestaande routines en processen (van Twist et al., 2009a). Zoals in het begin van deze paragraaf is aangegeven, worden (net als in vele andere landen) hervormingspogingen in Nederland top-down gestuurd. We stellen vast dat er weinig directe participatie is via vertegenwoordiging (werknemersorganisaties, vakbonden, …) in de verschillende fasen van de hervormingen. Dit wordt bevestigd door een eerdere studie van het SBOV over het Programma Vernieuwing Rijksdienst (Luts et al., 2008b), waarbij een geïnterviewde vakbondssecretaris liet optekenen dat “voor wat betreft de inspraak van het personeel er geen formele representatie was van overheidsvakbonden, vakbonden worden niet betrokken, en ook bij de opstelling van het uiteindelijke programma zijn vakorganisaties niet geconsulteerd geworden.” Veel hervormingsprojecten dringen te weinig door tot bij het middenkader en de werkvloer. Er zou dus meer aandacht besteed moeten worden aan het mobiliseren van steun en het verhogen van de veranderingscapaciteit van de personeelsleden en zeker die op de werkvloer (Hondeghem & Depré, 2005).

‫ ׀‬41 ‫׀‬

> 2.4.

Conclusie

Ter conclusie omtrent de governance van rijksdiensthervormingen in Nederland kunnen we stellen dat de moderniseringen centraal en top-down worden aangestuurd door elite-actoren binnen de overheid. De politieke betrokkenheid, vaak door middel van parlementaire commissies, beperkt zich eerder tot de design- en besluitvormingsfase. Hoewel de eindverantwoordelijkheid voor de hervormingen vaak bij politieke actoren ligt, zoals de minister-president en veelal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt het politieke leiderschap inzake vernieuwingen in Nederland als variabel beschouwd. Daarentegen is er een evolutie waar te nemen naar een steeds sterker wordende ambtelijke betrokkenheid en leiderschap, en dit reeds vanaf de designfase. Zo is het overleg van secretarissen-generaal doorheen de jaren 1990 steeds meer invloed beginnen krijgen binnen de Nederlandse politiek-ambtelijke verhouding. Door de proactieve rol stuurde de ambtenarij zelf mee de hervormingen, en wordt een ambtelijk draagvlak gecreëerd voor de voorgestelde vernieuwing. Het betrekken van externe actoren bij hervormingsinitiatieven neemt in Nederland vaak de vorm aan van overleg met de academische wereld. Een actief overlegsysteem met sociale partners vinden we echter niet terug. De implementatie van overheidshervormingen kent in Nederland vaak een projectmatige aanpak en de verantwoordelijkheid ervan wordt veelal toevertrouwd aan een centraal departement, vaak ambtelijk gevormd en veelal opgezet in een tijdelijke ad hoc programmastructuur. Deze structuur heeft als voordeel dat er overkoepelend en beleidsdomeinoverschrijdend kan gewerkt worden. Het nadeel van zulke ad hoc ingestelde programmaeenheden is dat ze vaak beperkte bevoegdheden en weinig middelen toegewezen krijgen. Bovendien kan er competitie optreden tussen de programma-entiteit en de bestaande departementen waar het hervormingsprogramma zijn uitwerking op heeft. Hier dient dus de nodige aandacht aan besteed te worden bij het opzetten van hervormingsteams. De evaluatie van moderniseringstrajecten wordt ook in Nederland toevertrouwd aan de gebruikelijke actoren, zoals de Rekenkamer en auditen inspectiediensten, en aan de programma-entiteiten die de hervormingen aansturen en opvolgen. Nieuw is wel dat ook externe academische onderzoekers worden ingeschakeld in het meest recente hervormings-

‫ ׀‬42 ‫׀‬

programma, om de voortgang ervan te monitoren en te evalueren. Op die manier wordt er in feedback loops voorzien, zodat de resultaten van de evaluaties gebruikt kunnen worden om de implementatie waar nodig bij te sturen. De invoering van een koppeling tussen beleid, prestaties en financiën in 1999 (VBTB-operatie) heeft de rapportering meer meetbaar en transparant gemaakt, al blijkt uit een evaluatie van VBTB in 2004 dat de doelmatigheidsanalyses nog veel beter kunnen.

‫ ׀‬43 ‫׀‬

3. Verenigd Koninkrijk Naar het Verenigd Koninkrijk wordt vaak gerefereerd als zijnde de standaard case betreffende New Public Management (NPM). Immers, het Verenigd Koninkrijk was een pionier en is nog steeds een voortrekker van NPM (Hondeghem & Depré, 2005). Sinds de late jaren 1970 werden in verscheidene landen managementtechnieken en -ideeën uit de privé-sector geïntroduceerd in de publieke sector, maar het Verenigd Koninkrijk was één van de weinige landen waar zowat alle elementen die met NPM werden geassocieerd hun ingang vonden in de overheid. De eerste legislatuur met Margaret Thatcher als premier (vanaf 1979) wordt hierbij algemeen beschouwd als het startpunt van NPM in het Verenigd Koninkrijk (Goldfinch & Wallis, 2009). In dit hoofdstuk bekijken we de belangrijkste veranderingspogingen die de afgelopen decennia in het Verenigd Koninkrijk hebben plaatsgevonden, en waarbij 1979 als een evident startpunt wordt genomen (cfr. supra). Net als in de vorige case studie van Nederland, geven we eerst en vooral een overzicht van de voornaamste hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk, waarna we deze vernieuwingspogingen zullen analyseren voor wat betreft de governance ervan. Ook hier focussen we ons bij de analyse van de veranderingen dus niet op de inhoud, maar wel op de actoren die de hervormingen leiden, aansturen, opvolgen en evalueren (en de wijze waarop).

> 3.1.


Zoals in de bovenstaande inleiding reeds is vermeld, wordt de aanstelling van Margaret Thatcher als premier in 1979 gezien als het begin van het New Public Management tijdperk in het Verenigd Koninkrijk. Het vormde de start van een moderniseringstendens in de publieke sector die tot vandaag zichtbaar is. Dit is meteen ook de reden waarom wij in deze paragraaf betreffende het overzicht van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk 1979 als referentiejaar beschouwen. Echter, voor een breder historisch perspectief van de Britse publieke vernieuwingspogingen zullen we kort twee eerdere initiatieven aan het overzicht toevoegen. ‫ ׀‬45 ‫׀‬

Het overheidssysteem van het Verenigd Koninkrijk werd in 1854 gemoderniseerd door de Northcote-Trevelyan hervormingen, die leidden tot een permanente, verenigde en politiek neutrale ambtenarij waarin benoemingen op verdienste werden gedaan (competitieve ingangsexamens). Eveneens werd in 1855 de ‘Commissie van de Ambtenarij’ opgezet, met onder meer als taak om toezicht te houden op de open en competentiegebaseerde rekrutering binnen het zogenoemde ‘merit system’. Het Northcote-Trevelyan model zorgde voor stabiliteit van het overheidsapparaat gedurende zowat honderd jaar. De Britse bureaucratie kende immers geen grote hervormingen tot de regering in 1968 de commissieFulton instelde. Deze commissie leverde in haar rapport verschillende aanbevelingen tot modernisering van het overheidsapparaat, maar de hervormingsideeën van Fulton vonden geen doorgang. Onder meer de voorstellen tot oprichting van een departement voor ambtenarenzaken, die personeelsbevoegdheden zou overnemen van de Treasury, en de instelling van een centrale school voor ambtenaren, die de opleiding van ambtenaren zou centraliseren in plaats van dit te voorzien bij elk individueel ministerie, faalden door weerstand van ministeries en ambtenaren (Bowornwathana & Poocharoen, 2005). In 1979 begon vervolgens een grote golf van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk, te benaderen als elementen van de New Public Management beweging. Deze stroom van vernieuwingen kwam op gang bij de aanstelling van Margaret Thatcher als eerste minister, al betekende dit niet dat haar eerste regering een duidelijk beeld voor ogen had van de hervormingen. De initiatieven waren eerder ingegeven door een ultraliberale visie op de staat en de publieke sector in het bijzonder (Hondeghem & Depré, 2005). Volgens Pollitt en Bouckaert (2004) kan de conservatieve bewindsperiode onder leiding van Thatcher, voor wat betreft overheidshervormingen, ingedeeld worden in drie fasen. Van 1979 tot 1982/83 vormden besparingen de belangrijkste drijfveer tot hervorming. Een belangrijk initiatief in deze eerste fase was de aanstelling van een efficiency expert (Sir Derek Rayner), afkomstig uit het bedrijfsleven, die met de persoonlijke en politieke steun van de premier een doorlichting omtrent de efficiëntie in de overheidssector uitvoerde (Rayner Efficiency Scrutinies Programme), wat in werkelijk vooral leidde tot personeelsafslanking daar waar mogelijk. Begin jaren 1980

‫ ׀‬46 ‫׀‬

verschoof de klemtoon van de hervormingen naar een verbetering van het financiële en algemene management, en het verhogen van de efficiëntie. Zo kreeg een binnen het Cabinet Office en de Treasury3 opgerichte eenheid, bestaande uit zowel ambtenaren als management consultants, de coördinatie toegewezen van een hervormingsinitiatief rond financieel management. Dit Financial Management Initiative (FMI) moest de overheidsmanagers een inzicht bieden in de doelstellingen, middelen en de daaraan noodzakelijk verbonden output en prestaties (Pelgrims et al., 2004). Een tweede fase van hervormingen onder het bewind van Thatcher begon midden jaren 1980 met de privatisering van heel wat overheidsbedrijven. Op die manier werden tussen 1979 en 1990 ongeveer 800.000 werknemers overgeplaatst van de publieke naar de private sector (Pollitt & Bouckaert, 2004). De derde fase van conservatieve hervormingen was de meest radicale. Na haar herverkiezing als eerste minister in 1987 introduceerde Thatcher een aantal fundamentele herstructureringen, om zo de flexibiliteit van de ambtenarij (civil service) te verhogen, het management van prestaties te vergemakkelijken en een nieuw HRM-beleid te introduceren (Putseys et al., 2004). Belangrijke initiatieven in deze fase waren de invoering van prestatiegerichte verloning en het Next Steps programma. Dit Next Steps initiatief kwam er na een rapport van de Efficiency Unit, getiteld ‘Improving Management in Government: the Next Steps’. Dit Next Steps rapport werd ook beter bekend als het Ibbs-rapport (genoemd naar de toenmalige directeur van de Efficiency Unit). Deze hervorming leidde tot verzelfstandiging in de centrale overheid door de oprichting van agentschappen, met autonomie inzake implementatie en management, die verantwoordelijk werden voor de uitvoering van het beleid. In 1991 werd het conservatieve beleid verder gezet onder leiding van eerste minister John Major. Meteen werden opnieuw twee belangrijke hervormingen geformuleerd. Enerzijds was er het Citizen’s Charter initiatief, dat een grote nadruk legde op de kwaliteit en klantgerichtheid

3

In deze case studie van het Verenigd Koninkrijk kiezen we ervoor om de namen en termen van politieke en administratieve instellingen veelal niet te vertalen naar het Nederlands.

‫ ׀‬47 ‫׀‬

van de publieke dienstverlening. Anderzijds streefde het Market Testing programma naar het marktgericht werken van de dienstverlening binnen een systeem van onderlinge concurrentie, waardoor gebruikers van diensten de keuzemogelijkheid kregen tussen interne en externe aanbieders van diensten. Midden jaren 1990 bereikte de kern van de NPM-hervormingen in het Verenigd Koninkrijk zijn top met de introductie van publiek-private samenwerking en privé-investeringen inzake infrastructuur (Private Finance Initiative), de implementatie van accrual begrotingen (Resource Accounting and Budgeting) en een verdere versterking van managementideeën en efficiëntie binnen de ambtenarij (Civil Service: Continuity and Change) (Goldfinch & Wallis, 2009). In 1997 kende het conservatieve bewind zijn einde en kwam er een New Labour-regering onder leiding van premier Tony Blair in de plaats. Ondanks deze ideologische machtswissel werd er weinig veranderd aan eerder opgezette hervormingen. Hooguit kende de regering-Blair enkele lichte wijzigingen toe aan de moderniseringsinitiatieven van de conservatieve regeringen. Zo werd bijvoorbeeld het Citizen’s Charter programma licht aangepast en herbetiteld als het Service-first initiatief. Deze continuïteit van de conservatieve hervormingstrajecten werd in 19981999 door de regering-Blair verder aangevuld met elementen van prestatiemanagement, waarin het formuleren van doelstellingen en het linken van begrotingen aan prestaties centraal stonden. Dit leidde tot de invoering van een systeem van Public Service Agreements en Comprehensive Spending Reviews, wat later in een breder moderniseringskader werd geplaatst met het Modernising Government initiatief. Dit algemene hervormingsprogramma bevatte verschillende (oude en nieuwe) thema’s met betrekking tot de rol en de werking van de overheid, waarbij de trend tot professionalisering van de overheid -die onder de conservatieve regeringen op gang was gebracht- verder aangehouden werd (Pollitt & Bouckaert, 2004). Ook het Civil Service Reform rapport, dat in 1999 door het hoofd van de civil service werd uitgebracht aan de eerste minister, was gericht op prestatiemanagement en professionalisering binnen de ambtenarij. Net zoals Thatcher in 1979, heeft ook premier Blair tijdens zijn ambtstermijn een doorlichting van de publieke sector laten uitvoeren, specifiek gericht op kostenefficiëntie. Deze doorlichting werd uitgevoerd door Sir Peter Gershon, die als topmanager uit het bedrijfsleven kwam (net

‫ ׀‬48 ‫׀‬

als Rayner in 1979). Met het oog op het identificeren van mogelijke efficiëntiewinsten onderzocht Gershon met zijn team de verschillende bedrijfsprocessen binnen de overheidsorganisaties. Samen met de betrokken departementen ging het review team na waar en hoe interne efficiëntiewinsten konden geboekt worden (Delbeke et al., 2008). Deze doorlichting in 2004 resulteerde in de zogenoemde Gershon Efficiency Review. Aansluitend op dit rapport lanceerde de New Labour-regering datzelfde jaar een overheidsbreed efficiëntieprogramma, het Gershon Efficiency Programme, met het oog op het realiseren van kostenbesparingen, productiviteitsstijgingen en efficiëntiewinsten. Bovendien laaide midden jaren 2000 opnieuw de vraag op naar een centrale rol voor de civil service, waarbij het verbeteren van de prestaties en het verzorgen van kwalitatieve en klantgerichte dienstverlening hoog op de agenda stonden. Deze groeiende aandacht van de regering-Blair voor dienstverleningsgebaseerde hervormingen in de publieke sector werd geïllustreerd door de oprichting van een Delivery and Reform team binnen het Cabinet Office (Evans, 2009). De departementale Capability Reviews (eind 2005 uitgebracht door de Cabinet Secretary) en het rapport ‘UK government’s approach to public service reform’ in 2006 van de Strategic Unit van de eerste minister, dienen als belangrijke hervormingsinitiatieven binnen dit streven naar een betere dienstverlening gezien te worden. Ook na de verkiezingen in 2007, met Gordon Brown als nieuwe premier van een volgende New Labour-regering, bleef de aandacht voor NPM binnen de publieke sector, met grote zorg voor een kwalitatieve dienstverlening, aanwezig. Brown’s rapport ‘Excellence and fairness’ uit 2008 gaf aan dat de publieke dienstverlening in het Verenigd Koninkrijk gedurende de laatste decennia reeds sterk verbeterd was, maar nog niet tot de wereldwijde topklasse behoorde. Brown vond een nieuwe fase van hervorming nodig (Evans, 2009). Die kwam er in 2009 met het witboek ‘Working Together: Public Services on your Side’, het voorlopig meest recente, maar zeker niet laatste initiatief tot hervorming van de Britse publieke sector. Onderstaande tabel 7 geeft nog eens een overzicht van de belangrijkste hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk sinds 1979, die we hierboven aangegeven hebben. Hetzelfde overzicht, maar dan met een bijhorende korte beschrijving van de inhoud van elk van deze vernieuwingspogingen, is terug te vinden in bijlage 2.

‫ ׀‬49 ‫׀‬

Tabel 7: Belangrijkste hervormingsinitiatieven in het VK (sinds 1979) Jaar

Eerste Minister

Initiatief

1979

Thatcher

Efficiency (‘Rayner’) scrutinies

1982

Thatcher

Financial Management Initiative

1984-94

Thatcher (Major)

Privatization of state owned enterprises

1987

Thatcher

Performance-Related Pay

1988

Thatcher

Next Steps Programme

1991

Major

Citizen’s Charter

1991

Major

Market Testing

1994

Major

Private Finance Initiative

1994

Major

White Papers: Resource Accounting and Budgeting; Civil Service: Continuity and Change

1998

Blair

Comprehensive Spending Review Public Service Agreements

1999

Blair

White Paper: Modernising Government

1999

Blair

Civil Service Reform Report

2004

Blair

Gershon Efficiency Review

2006

Blair

Capability Reviews

2006

Blair

UK Government’s Approach to Public Service Reform

2009 *

Brown

Working Together: Public Services on your Side

Bron: International Handbook of Public Management Reform (Goldfinch & Wallis, 2009); (*) 2009 is aan de lijst toegevoegd.

‫ ׀‬50 ‫׀‬

> 3.2.

Governance

Uiteraard is het overzicht van hervormingsinitiatieven in de vorige paragraaf een selectieve opsomming van moderniseringsthema’s en -benaderingen, waarbij we vooral de dominante hervormingen in de verschillende periodes sinds 1979 naar voren hebben willen brengen, zonder de initiatieven te beoordelen of het succes ervan aan te geven. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we dan ook niet dieper in op de inhoud van deze prominente hervormingsinitiatieven. Wel spitsen we ons toe op de governance van de verschillende vernieuwingspogingen, en meer bepaald welke actoren op welke wijze een aansturende rol hebben gespeeld bij de hervormingen. Hoewel het Verenigd Koninkrijk een lange traditie van hervormingen van de publieke sector heeft ontwikkeld, met talrijke initiatieven sinds 1979, zullen we toch een opvallende en belangrijke rode draad doorheen al deze moderniseringspogingen kunnen waarnemen voor wat betreft de actoren die deze veranderingsinitiatieven hebben aangeleverd, uitgetekend en geïmplementeerd. Meer bepaald zullen we een sterke rol voor de kern van de Britse centrale overheid vaststellen (i.e. het Prime Minister’s Office4, het Cabinet Office en de Treasury), en zullen we zien dat veelal kleine, specialistische taskforces binnen deze centrale departementen belast worden met de hervormingen. Net zoals bij de gevallenstudie van Nederland in het vorige hoofdstuk, en zoals aangegeven in het begin van dit rapport, zullen we ook voor de analyse van de governance van de hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk gebruik maken van het raamwerk uit hoofdstuk één. Op die manier trachten we in deze paragraaf een overzicht te geven van de wijze waarop publieke sector hervormingen in het Verenigd Koninkrijk worden aangestuurd, en dus welke actoren hierbij betrokken worden. Het raamwerk laat bovendien toe de vernieuwingsprocessen op te delen in verschillende fasen, gaande van het formuleren van de hervormingsinitiatieven over de besluitvorming en het implementeren tot de evaluatie ervan. We starten ons overzicht aldus met de designfase van hervormingen.

4

Hoewel de Prime Minister’s Office formeel deel uitmaakt van het Cabinet Office, heeft ze een sterke eigen identiteit en wordt ze in de literatuur doorgaans als een derde kernactor (naast het Cabinet Office en de Treasury) binnen de Britse centrale overheid beschouwd.

‫ ׀‬51 ‫׀‬

> 3.2.1.

Design

In onze procesbenadering van hervormingsinitiatieven hebben we de designfase onderscheiden als een eerste fase in een hervormingsproces. In deze designfase zullen de betrokken actoren bepaalde knelpunten of problemen met betrekking tot de werking en/of organisatie van de publieke sector op de agenda plaatsen. Eveneens worden in de designfase een reeks van alternatieve oplossingen en aanbevelingen voor de aangekaarte noden geformuleerd. In het Verenigd Koninkrijk gebeurt dit vaak onder de vorm van het uitbrengen van witboeken (white papers), waarin verder invulling wordt gegeven aan de geformuleerde oplossingen, zoals het vastleggen van doelstellingen en/of het opstellen van actieplannen. Het instellen van kleine hervormingsteams (die werkzaam zijn doorheen alle fasen van onze procesbenadering van veranderingen) is een vaak terugkerend feit in het Verenigd Koninkrijk, en is reeds waar te nemen sinds de start van de NPM-hervormingen in 1979. Toen stelde premier Thatcher een topman uit de private sector (Sir Derek Rayner) aan als haar adviseur omtrent efficiëntie in de publieke sector, en onder zijn leiding werd een Efficiency Unit gecreëerd binnen het Prime Minister’s Office. Deze unit, die dus een sterke politieke rugdekking genoot van de eerste minister, was verantwoordelijk voor het op de agenda plaatsen en uitwerken van een tweesporig hervormingsprogramma. Enerzijds bestond het programma uit een doorlichting van de publieke sector (Rayner’s efficiency scrutinies), om snel enkele resultaten te boeken. Anderzijds werden door de Efficiency Unit enkele langdurige hervormingen voorbereid (Efficiency Strategy5), te zien als een fundering voor goed overheidsmanagement in de toekomst (Corkery et al., 1998). Bij het verder uitwerken van het vernieuwingsprogramma werd van Rayner en zijn Efficiency Unit verwacht dat ze zouden samenwerken met de civil service en dat ze ministeries in het hervormingsproces zouden betrekken. Op die manier hoopte men de weerstand tegen de geplande veranderingen te verkleinen, wat tegelijk een erkenning was van het feit dat het succes

5

‘Efficiency Strategy’ wordt als een kapstokterm gebruikt om de NPM-hervormingen te beschrijven die door de regering Thatcher werden geïmplementeerd (Saint-Martin, 2000).

‫ ׀‬52 ‫׀‬

van hervormingen afhangt van de betrokkenheid van diegenen die ze moeten implementeren (Corkery et al., 1998). Deels voortbouwend op het hervormingsprogramma van Rayner werd in 1982 het Financial Management Initiative gelanceerd door de binnen het Cabinet Office en de Treasury opgerichte Financial Management Unit, bestaande uit zowel ambtenaren als externe consultants. Eind 1984 werd deze unit vervangen door de Treasury/Cabinet Office Joint Management Unit. Deze taskforce, met als doel het begeleiden van de ministers bij de hervorming van het systeem van financieel management binnen de overheid, was dus eveneens een voorbeeld van een klein, specifiek hervormingsteam met een hoog politiek profiel. Bovendien bleef ook de eerder vermelde Efficiency Unit gedurende de jaren 1980 gelden als een interne denktank voor managementhervormingen. Immers, via de Efficiency Unit vonden externe consultants en hun managementideeën toegang tot de politieke besluitvorming (Saint-Martin, 2000). Hoewel de locatie van het team wijzigde van het Prime Minister’s Office naar het Cabinet Office (waar het reeds van bij de start fysiek gevestigd was), veranderde het al die jaren nauwelijks qua grootte en structuur (Richards et al., 1996). In 1987 kwam de Efficiency Unit opnieuw duidelijk naar voren als actor binnen de designfase van hervormingen. Met het rapport ‘Improving Management in Government: the Next Steps’ (beter bekend als het Ibbs-rapport, genoemd naar de toenmalige directeur van de Efficiency Unit), gaf de unit de krijtlijnen aan voor het Next Steps hervormingsprogramma uit 1988. Hierbij kregen ze opnieuw duidelijke en actieve politieke steun vanwege het Prime Minister’s Office, de Treasury, het Cabinet Office en hun ministers (Corkery et al., 1998). Samen met de eerste minister was de Permanent Secretary van het Cabinet Office (ook Cabinet Secretary genoemd), die tegelijk aan het hoofd staat van de Home Civil Service, een prominente actor bij het uittekenen van hoe de ideeën van de Efficiency Unit in de praktijk konden worden gebracht. Net zoals voor de hierboven besproken initiatieven werd ook voor het Next Steps programma werd een speciaal hervormingsteam opgericht (Next Steps Team), maar deze eenheid werd pas bij de lancering van het initiatief ingesteld, en zal dus pas bij de implementatiefase (cfr. infra) aan bod komen.

‫ ׀‬53 ‫׀‬

Een volgende mijlpaal in de hervormingen kwam er in 1991 met het Citizen’s Charter en het Market Testing initiatief. Het Citizen’s Charterwitboek (white paper) werd gezien als een persoonlijk werk van de kersverse eerste minister Major. Het ‘Competing for Quality’-witboek, dat het basisdocument vormde voor de Market Testing hervorming, kwam dan weer vanuit de Treasury. Binnen de designfase voor deze hervormingen worden het Prime Minister’s Office en de Treasury dus als leidende actoren van deze initiatieven beschouwd. Ook het in 1994 gelanceerde Private Finance Initiative en de hervormingen omtrent Resource Accounting and Budgeting (1994) en Comprehensive Spending Review (1998) werden uitgetekend binnen de Treasury, met enkele statements van de Chancellor of the Exchequer (het hoofd van de Treasury) en de Chief Secretary to the Treasury (tweede in rang na de Chancellor) als basisdocumenten. Net als in 1988 bij het Next Steps programma, kwam het hoofd van de Home Civil Service (gevestigd als Permanent Secretary van het Cabinet Office) nog enkele malen in beeld met betrekking tot het formuleren van moderniseringsinitiatieven voor de publieke sector. We vernoemen hierbij de uitgebrachte witboeken ‘Civil Service: Continuity and Change’ (1994) en ‘Civil Service Reform’ (1999), en het initiatief om over te gaan tot departementale Capability Reviews (2006). Cowper (2001) geeft in dit verband aan dat leiderschap van een topambtenaar (zoals een Permanent Secretary), eerder dan van een politicus, onder meer mogelijk is door de onpartijdigheid van de civil service. Immers, van een ambtenaar in het Verenigd Koninkrijk wordt verwacht dat hij of zij zich neutraal opstelt op partijpolitiek vlak. Dit wil zeggen dat men als ambtenaar bereid moet zijn om ministers van om het even welke politieke partij even trouw bij te staan (Delbeke et al., 2008). Inzake hervormingen omtrent de tewerkstelling en de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren in het Verenigd Koninkrijk heeft de (onafhankelijke) Civil Service Commission een belangrijke adviserende rol. Gelijkaardig aan hun conservatieve voorgangers, hebben ook de New Labour-regeringsleiders Blair en Brown tijdens hun ambtstermijn high profile initiatieven tot verdere modernisering van de publieke sector geformuleerd en op de agenda geplaatst. Zo werd in 1999 het ‘Modernising Government’-witboek voorgelegd, een gezamenlijk werkstuk van premier Blair en de minister voor het Cabinet Office. En voor eerste minister Brown

‫ ׀‬54 ‫׀‬

kan het rapport ‘Working Together: Public Services on your Side’ uit 2009 als hervormingsinitiatief vermeld worden. Daarnaast zien we ook in Blair’s ambtsperiode de kleine teams met sterke politieke dekking in het hervormingsverhaal opduiken. Het ‘Modernising Government’-actieplan werd uitgetekend door de Modernising Public Service Group binnen het Cabinet Office. En in 2001 werden een Office of Public Service Reform en een Prime Minister’s Strategy Unit ingesteld, die samen met de Delivery Unit (cfr. implementatiefase) gebaseerd waren binnen het Cabinet Office als onderdeel van het Cabinet Secretary’s Delivery and Reform Team. Het Office of Public Service Reform had voornamelijk als taak om het vermogen van de overheid te versterken om de publieke sector te verbeteren. De Strategy Unit werd op zijn beurt op projectmatige basis ingezet om strategische kaders (onder meer voor hervormingspogingen) uit te tekenen. Deze eenheid maakt hierbij gebruik van de resultaten van de Performance and Innovation Unit. Het hervormingsinitiatief ‘UK Government’s approach to public service reform’ uit 2006 is een voorbeeld van een document dat afkomstig is van de Prime Minister's Strategy Unit, en meer specifiek van het Public Service Reform Team binnen de Strategy Unit. Bovendien gaf premier Blair in 2003, naar analogie met Rayner in 1979, een externe actor de opdracht om de publieke sector door te lichten op het vlak van (kosten)efficiëntie. Peter Gershon, een topmanager uit het bedrijfsleven, voerde samen met zijn review team een onderzoek uit met het oog op het identificeren van mogelijke efficiëntiewinsten. In juli 2004 publiceerde Gershon zijn resultaten en aanbevelingen (Gershon Efficiency Review) die door de Chancellor overgenomen werden in een uiteindelijk efficiëntieprogramma. Samenvattend voor de designfase van hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, en gebruik makend van ons raamwerk, verkrijgen we onderstaand schematisch overzicht (tabel 8) van de sturende actoren en de wijze van betrokkenheid. We stellen een sterke politiek leiderschap vast inzake het formuleren en het op de agenda plaatsen van de initiatieven tot hervorming. Deze politieke leiding vanuit de centrale kern van de uitvoerende macht ondersteunt het werk van ministers, specifieke teams en/of topambtenaren bij het uittekenen van de verschillende rapporten, witboeken en actieplannen voor publieke sector vernieuwingen.

‫ ׀‬55 ‫׀‬

Tabel 8: Designfase Verenigd Koninkrijk Governance van hervormingen

ACTOREN


INHOUD

‫ ׀‬56 ‫׀‬

DESIGN - Prime Minister (pers/pol/best) - Prime Minister’s Office (org/pol/best) - Treasury (org/pol/best) - Chancellor (pers/pol/best) - Cabinet Office (org/pol/best) - (Cabinet) Minister (pers/pol/best) - Head of Home Civil Service (pers/ambt/best) - Units/Teams (plat/ambt+ext/best) - Civil Service Commission (plat/ext/best) - Rayner Efficiency scrutinies + Programme (Efficiency Unit, 1979) - Financial Management Initiative (Financial Management Unit, 1982) - Ibbs ‘Next Steps’ report (Efficiency Unit, 1987) - Next Steps Programme (PMO, Treasury, Cabinet, 1988) - White Papers/Initiatives: * Citizen’s Charter (PMO, 1991) * Market Testing (Treasury, 1991) * Private Finance (Treasury, 1994) * Resource Acc. & Budg. (Treasury, 1994) * Civil Service Reforms (Head of Home Civil Service, 1994 + 1999) * CSR/PSA (Treasury, 1998) * Modernising Government (PMO + CO, 1999) * Working Together (PMO, 2009) - Office of Public Service Reform (2001) - UK Gov.’s Approach (Strategy Unit, 2001) - Capability Reviews (2006) - Gershon Efficiency Review (Review Team, 2004) - Adviezen en aanbevelingen - Doorlichtingen - Kaders en voorwaarden - Doelstellingen en actieplannen

> 3.2.2.

Beslissing

Tijdens de beslissings- of besluitvormingsfase dient men een akkoord te bereiken over de initiatieven tot hervorming, die in de designfase op de agenda geplaatst en uitgetekend werden. In deze fase dient men te komen tot een akkoord over concrete projecten en programma’s en neemt men een beslissing over de nodige middelen en budgetten voor de uitvoering ervan. Zoals theoretisch gesteld, en institutioneel bepaald, hebben voornamelijk politici de legitimiteit en autoriteit om de nodige beslissingen te nemen. Bovendien zorgt een eventuele nood aan wetgevende initiatieven in het kader van de hervormingspogingen dat ook het parlement een voorname actor is tijdens de beslissingsfase (Pelgrims, 2008). Voor wat de beslissingsfase van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk betreft, stellen we een cruciale rol vast voor de centrale overheid. Verschillende elementen liggen aan de grondslag hiervan. Eerst en vooral kennen de Britse vernieuwingspogingen een zeer sterk politiek leiderschap en eigenaarschap vanuit de centrale departementen, niet in het minst door de eerste minister die vaak bereid is zijn of haar politiek kapitaal te investeren in ambitieuze en radicale hervormingsprogramma’s (Goldfinch & Wallis, 2009). Deze hervormingscapaciteit van de centrale overheid wordt bovendien nog versterkt door het Britse politieke systeem. Immers, het Verenigd Koninkrijk werd tot voor kort gekenmerkt door een tweepartijensysteem, waardoor de regeringsmacht bij één van deze partijen (Conservative of Labour) berust, die daardoor een quasi monopolie heeft op de wetgeving. Deze meerderheid van één partij binnen de uitvoerende macht leidt, gezien de sterke discipline binnen de partijen, ook tot een meerderheid binnen de wetgevende macht (het parlement). Normaal gezien vinden wetten dus steeds hun doorgang in het Lower House, wat ervoor zorgt dat de eerste minister en de regering een uitzonderlijke capaciteit hebben om tot hervormingen te besluiten. En hoewel het Upper House van het parlement momenteel een belangrijke hervorming doormaakt, kan deze kamer tot op heden goedgekeurde wetsvoorstellen van het Lower House niet blokkeren, enkel vertragen (Cowper, 2001). Een specifieke institutionele setting, één die geen belangrijke hindernissen kent tot aanvaarding en implementatie van radicale veranderingen, is nodig

‫ ׀‬57 ‫׀‬

opdat een politieke leider erin zou slagen een ‘hervormingsleider’ te worden. Het institutionele karakter van het Verenigd Koninkrijk sluit hierbij aan, en wordt algemeen beschouwd als een belangrijke factor voor de Britse hervormingscapaciteit. Goldfinch en Wallis (2009) halen twee redenen aan waarom de institutionele setting in het Verenigd Koninkrijk verregaande hervormingsbeslissingen toelaat. Ten eerste is er geen grondwet vastgelegd in één formeel document, waardoor constitutionele hervormingen hun doorgang kunnen vinden via eenvoudige wetgevende initiatieven, gesteund door de meerderheidspartij in het Lagerhuis en zonder een grondwettelijk hof die deze hervormingen ex post kan aftoetsen. Ten tweede is ook de institutionele omlijsting van de publieke dienstverlening en de civil service in het Verenigd Koninkrijk niet gereguleerd op het niveau van een grondwet, en soms zelfs door geen enkele soort wetgeving. Het merendeel van de Britse veranderingen, zeker voor wat de civil service betreft, werden geïntroduceerd door administratieve acties, zonder de vastlegging ervan in wetgevende kaders (Cowper, 2001). Tot slot dragen ook de staatsstructuur en de politiek-ambtelijke verhouding in het Verenigd Koninkrijk bij tot de hervormingscapaciteit van de centrale overheid. De Britse staatsstructuur kan worden omschreven als een zeer stabiele, gecentraliseerde eenheidsstaat die centraal gecoördineerd wordt. Binnen het politiek-bestuurlijke bestel houdt men vast aan het ‘Westminster’ model. Dit model verklaart voor een groot deel de genoemde stabiliteit in het Verenigd Koninkrijk. Het ‘Westminster’ model gaat uit van een strikte scheiding tussen de politiek (Westminster) en de ambtenaren (Whitehall). De Britse civil service wordt vaak beschouwd als nauw aansluitend bij het ideaaltype van een politiek neutraal, professioneel ambtenarenkorps, dat zich ‘instrumenteel’ opstelt ten aanzien van de politieke wil van de verkozen politici. Het ambtelijke apparaat wordt dus sterk gedomineerd door de politiek (Steen et al., 2005; Goldfinch & Wallis, 2009). Ambtenaren zijn in het uitvoeren van hun taken primair gericht op de minister tot wiens departement ze behoren. Ze ondersteunen hem of haar in het uitvoeren van zijn of haar beleid. Bij een wijziging van de regering of ministers blijven de ambtenaren aanwezig om de nieuw ingestelde politieke macht te dienen. Bij de verantwoording over het gevoerde beleid blijven de ambtenaren doorgaans onzichtbaar, het is enkel de minister die zich voor het parlement moet verantwoorden (Cowper, 2001; Delbeke et al., 2008).

‫ ׀‬58 ‫׀‬

Concluderend, op basis van de hierboven aangegeven elementen, kunnen we dus stellen dat de centrale departementen, i.e. het Prime Minister’s Office, het Cabinet Office en de Treasury, en hun ministers de geldende actoren zijn in de beslissingsfase van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk. Deze uitvoerende macht ondervindt bij de besluitvorming de nodige steun bij het parlement als wetgevende actor, al worden hervormingen in het Verenigd Koninkrijk niet altijd in wetten vastgelegd (cfr. supra). In deze paragraaf over de besluitvormingsfase van vernieuwingspogingen, waarvan in onderstaande tabel 9 een overzicht is terug te vinden, hebben we ons beperkt tot wat we in de theorie de formele arena hebben genoemd, met name de goedkeuring van concrete hervormingsprogramma’s en projecten. Voor wat beslissingen in de informele arena betreft (nameijk het vastleggen van moderniseringen in akkoorden over projecten, programma’s, acties, doelstellingen, taakstellingen, etc.) kunnen we verwijzen naar de aangegeven sturende actoren in de designfase (cfr. tabel 8).

Tabel 9: Beslissingsfase Verenigd Koninkrijk Governance van hervormingen

BESLISSING

ACTOREN

- Prime Minister (pers/pol/best) - Prime Minister’s Office (org/pol/best) - Treasury (org/pol/best) - Chancellor (pers/pol/best) - Cabinet Office (org/pol/best) - (Cabinet) Minister (pers/pol/best) - Parliament (org/pol/best)


- Cfr. overzicht tabel 8 op blz. 56

INHOUD

- Management filosofie: projecten en programma’s waarbij doelstellingen veelal aan prestatie-indicatoren gekoppeld worden.

‫ ׀‬59 ‫׀‬

> 3.2.3.

Implementatie

In onze procesbenadering van hervormingen zijn we, na de design- en de beslissingsfase, aanbeland bij de implementatiefase. In deze fase worden de uitgetekende veranderingsinitiatieven doorgevoerd. Zoals we reeds in de vorige case studie hebben aangegeven, is het vanzelfsprekend dat de eigenlijke implementatie van hervormingsprogramma’s en -projecten zijn uitwerking kent op verschillende, verticale en horizontale, niveaus binnen de publieke sector en dus ook het werk is van een veelheid aan actoren. In deze studie over de governance van hervormingsinitiatieven beperken we ons echter tot de verantwoordelijke, aansturende en opvolgende actoren voor de implementatie van de vernieuwingen als geheel. Bij de bespreking van de designfase van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk hebben we reeds vermeld dat het instellen van kleine, gespecialiseerde teams, die belast worden met specifieke veranderingsinitiatieven, een rode draad vormt doorheen de geschiedenis van Britse hervormingen. Deze units, doorgaans opgericht binnen (één van) de centrale departementen en bestaande uit een klein aantal bekwame personen van zowel binnen als buiten de overheid, komen voor wat betreft de implementatie van vernieuwingen nog prominenter naar voren. De Efficiency Unit, in 1979 door premier Thatcher opgericht binnen haar Prime Minister’s Office, kan beschouwd worden als de eerste in een lijst van opeenvolgende hervormingsteams binnen de centrale overheid. De Efficiency Unit kreeg als taak de implementatie te coördineren van het doorlichtingsprogramma dat haar directeur (Sir Derek Rayner) had uitgetekend. Bestaande uit een klein team van ervaren ambtenaren en management consultants uit de privésector, evolueerde de Efficiency Unit naar een vaste interne denktank voor managementhervormingen gedurende de jaren 1980. Het feit dat de Efficiency Unit gevestigd was binnen het Prime Minister’s Office (later binnen het Cabinet Office) en aldus directe politieke toegang had tot het centrum van de besluitvorming (o.m. de eerste minister), werd gezien als een cruciale factor voor het slagen van de ‘Efficiency Strategy’-hervormingsprocessen en het aanvaarden ervan door ministers en ambtenaren (Saint-Martin, 2000). In het kader van de opgezette hervormingen van Rayner en zijn Efficiency Unit werd in 1982 het Financial Management Initiative (FMI) gelanceerd.

‫ ׀‬60 ‫׀‬

Aangezien dit initiatief betrekking had op financieel management maakte het institutioneel deel uit van het beleidsterrein van de Treasury. Toch werd de coördinatie voor deze hervorming specifiek toegewezen aan de Financial Management Unit, een kleine eenheid zoals de Efficiency Unit, die gevestigd was binnen het Management and Personnel Office van het Cabinet Office. Deze unit, bestaande uit zes ambtenaren en acht consultants, stond onder leiding van een undersecretary van het Cabinet Office. In 1984 werd dit team vervangen door de Treasury/Cabinet Office Joint Management Unit. De opdracht bleef wel onveranderd, namelijk het ondersteunen van de centrale departementen in het doorvoeren van managementhervormingen binnen de publieke sector. Ondanks deze centrale aansturing met sterke politieke dekking verliep de implementatie van het FMI erg stroef (Pelgrims et al., 2004). Vele hervormingen in het Verenigd Koninkrijk bouwden incrementeel voort op vroegere veranderingsinitiatieven en hun effecten, eerder dan dat het originele ideeën waren. Zo was ook het Next Steps initiatief (1988) een vervolg op voorgaande publieke sector hervormingen. Uitgetekend op basis van het Ibbs-rapport van de Efficiency Unit (cfr. designfase), werd het Next Steps programma door premier Thatcher gelanceerd, en van een sterk politiek leiderschap voorzien. De hoofdverantwoordelijkheid voor de implementatie van het Next Steps project werd door de premier toegewezen aan een uit de Treasury afkomstige Project Manager (Sir Peter Kemp), die als hoofd van het Office of the Minister for the Civil Service (OMCS) deel uitmaakte van het Cabinet Office. Dit betekende dat ook het Next Steps programma aangestuurd werd vanuit het centrum, in directe samenwerking met de Treasury. De Project Manager stelde bovendien een, initieel erg klein, Next Steps Team (Project Team) in om hem in zijn taak te ondersteunen. Een Project Executive en een Project Liaison Group stonden het Next Steps team bij in de uitvoering van het project. Externe expertise werd dan weer aangeleverd door het steeds aanwezig zijn van een externe consultant in het Project Team (Corkery et al., 1998). Het Next Steps team zou later samensmelten met de Efficiency Unit tot een nieuwe Efficiency and Effectiveness Group in het Cabinet Office. Begin jaren 1990 had het Verenigd Koninkrijk reeds zoveel hervormingsstrategieën lopen dat het verwarrend werd voor de overheidsmanagers. Drie verschillende initiatieven werden geleid door drie verschillende teams. Immers, Thatcher had de Efficiency Unit gecreëerd en kende een eigen ‫ ׀‬61 ‫׀‬

implementatieteam toe aan het Next Steps programma. John Major, die Thatcher opvolgde, wou niet de indruk wekken dat hij de initiatieven van Thatcher ongedaan maakte, dus werden beide eenheden ongemoeid gelaten. Bovendien lanceerde Major zijn eigen Citizen’s Charter initiatief, compleet met een eigen unit. En ondertussen bleef ook de machtige Treasury eigen richtlijnen uitzenden. Tegen 1992 kregen de departementsen agentschapsmanagers te veel orders vanuit te veel plaatsen (Osborne & Plastrik, 1997). Dit leidde er uiteindelijk toe dat de overheid de drie hervormingseenheden samenbracht onder de koepel van het OMCS, dat Office of Public Service and Science (OPSS) als nieuwe naam kreeg. In 1995 werd dit kortweg Office of Public Service (OPS). Het OPSS/OPS was, onder leiding van een Cabinet Minister, verantwoordelijk voor het algemeen leiden van hervormingsprogramma’s, zoals de initiatieven Next Steps, Citizen’s Charter, Market Testing en Civil Service: Continuity and Change (Bowornwathana & Poocharoen, 2005). Toch kreeg ook het OPS de kritiek dat ze er niet in slaagde met één consistente stem te spreken en aan te geven hoe de verschillende hervormingsstrategieën en -initiatieven in elkaar pasten (Osborne & Plastrik, 1997). Ook binnen het OPSS/OPS van het Cabinet Office bleef men vasthouden aan de kleine teams voor het aansturen en opvolgen van de implementatie van hervormingsinitiatieven. Zo stond het Citizen’s Charter programma onder de leiding van een veertigkoppige Citizen’s Charter Unit en kreeg de Efficiency Unit de verantwoordelijkheid toegewezen voor de algemene implementatie van het Market Testing initiatief. Financiële initiatieven bleven dan weer aangestuurd vanuit de Treasury. Voor het Private Finance Initiative (PFI) werd er binnen de Treasury een PFI-taskforce opgericht die de departementen en agentschappen bijstond in het implementeren van PFIprojecten. De Resource Accounting and Budgeting systematiek werd ingevoerd door de Chief Accountancy Adviser (hoofd van de Government Accountancy Services). Het Citizen’s Charter programma werd in 1999 door premier Blair licht aangepast tot het Service-first initiatief. De wijze van implementatie bleef echter ongewijzigd, de Citizen’s Charter Unit werd gewoon omgedoopt tot het Service-first Team. Het Service-first initiatief werd uiteindelijk mee ondergebracht in het Modernising Government hervormingsprogramma (Bowornwathana & Poocharoen, 2005). Daarbij fuseerden de oude Efficiency

‫ ׀‬62 ‫׀‬

and Effectiveness Group en het Service-first Team tot de (in de designfase vermelde) Modernising Public Service Group. Om de Modernising Government agenda van de regering-Blair te doen slagen werden in 1999 enkele ministeriële en ambtelijke netwerken opgericht. Op politiek niveau lag de dagelijkse verantwoordelijkheid voor het hervormingsprogramma bij de minister voor het Cabinet Office. Op het ambtelijke niveau werd de implementatie aangestuurd door een speciaal ingestelde Modernising Government Project Board. Dit team opereerde onder de verantwoordelijkheid van de Civil Service Management Board (CSMB). Deze raad bestaat uit de Permanent Secretaries (hoogste ambtenaren) van de verschillende departementen en staat onder leiding van het hoofd van de Home Civil Service (Fawcett & Gay, 2005). Het ambtelijke CSMB was dus collectief verantwoordelijk voor de operationalisering van de Modernising Government hervorming. Hierdoor werd de betrokkenheid van de ambtenaren verhoogd en hoopte men het leiderschap van de topambtenaren te bevorderen. De Project Board en de CSMB werden in hun implementatietaak ondersteund door het Cabinet Office en het Centre for Management and Policy Studies (CMPS) (Putseys et al., 2004). Voor de realisatie het Civil Service Reform programma, dat als onderdeel van de Modernising Government agenda door de CSMB en haar directeur (hoofd van de Home Civil Service) in 1999 was uitgetekend, werd het Cabinet Office verantwoordelijk gesteld. Binnen het Cabinet Office werd de implementatie van de Civil Service Reform toegewezen aan het Civil Service Corporate Management command (CSCM) dat ressorteerde onder de verantwoordelijkheid van de CSMB (Putseys et al., 2004). In 2001 stelde premier Blair drie nieuwe teams in om de overheidsdienst verder te moderniseren. Het Office of Public Service Reform (OPSR) en de Strategy Unit kregen taken die zich veeleer in de designfase van hervormingen situeerden. De Prime Minister’s Delivery Unit heeft, zoals de naam aangeeft, als taak de eerste minister te ondersteunen in het uitvoeren van zijn beleid, en dus ook van de door de premier uitgetekende hervormingen. De Delivery Unit werkt bovendien nauw samen met de Treasury en het Cabinet Office. Voor wat betreft ons overzicht van hervormingen was de Delivery Unit nauw betrokken bij de Public Service Agreements en was het onder meer verantwoordelijk voor het in 2006 uitgevoerde Capability Reviews Programme. Voor de uitvoering van het

‫ ׀‬63 ‫׀‬

programma werd binnen de Prime Minister’s Delivery Team wederom een specifiek Capability Reviews Team opgericht. In 2007 verhuisde dit team naar de Civil Service Capability Group binnen het Cabinet Office. Tot slot stellen we vast dat ook voor het Gershon Efficiency Programme opnieuw een centraal aansturend hervormingsteam werd ingesteld, het SR046 Efficiency Team. Oorspronkelijk was het Efficiency Team gelokaliseerd binnen het Office for Government Commerce (OGC), maar nadien werd het overgeplaatst naar de Treasury. Ook de samenstelling evolueerde in de loop van het programma: bij de aanvang waren er een dertigtal medewerkers aan de slag binnen het team. Naarmate de implementatie van het project vorderde, nam dit aantal af tot slechts een handvol personen. Het Efficiency Team stond onder leiding van een Senior Responsible Owner, namelijk de Chief Executive van het OGC. Het hoofd van het Efficiency Team rapporteerde rechtstreeks aan de eerste minister en de Chancellor. Naast de Senior Responsible Owner van het programma, werd ook een directeur (Director of the Efficiency Team) aangesteld. Binnen het Efficiency Team werden bovendien specifiekere functies onderscheiden (e.g. Relation Managers, Account Managers, etc.) om de governance van de implementatie verder te structureren (Delbeke et al., 2008). Tenslotte geeft tabel 10, via het ingevulde raamwerk voor deze fase, een beknopt overzicht van de aansturende en opvolgende actoren betreffende de implementatie van de verschillende hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk.

6

SR04 verwijst naar de Spending Review 2004. Het Gershon Efficiency Programme werd immers in sterke mate gestimuleerd door de integratie ervan in de 2004 Spending Review cyclus.

‫ ׀‬64 ‫׀‬

Tabel 10: Implementatiefase Verenigd Koninkrijk Governance van hervormingen

IMPLEMENTATIE

ACTOREN

- Prime Minister’s Office (org/pol/best) - Cabinet Office (org/pol/best) - Treasury (org/pol/best) - Units/Teams/Taskforces/Offices (plat/ambt+ext/best)


- Rayner Efficiency scrutinies + Programme (Efficiency Unit, 1979) - Financial Management Initiative (Financial Management Unit, 1982 + Joint Management Unit, 1984) - Next Steps Programme (Next Steps Team, 1988) - Citizen’s Charter (Citizen’s Charter Unit, 1991) Æ Service-first (Service-first Team, 1999) - Market Testing (Efficiency Unit, 1991) - Private Finance Initiative (Private Finance Initiative Taskforce, 1994) - Resource Acc. & Budg. (Treasury > Gov. Accountancy Service, 1994) - CSR/PSA (Treasury, 1998) - Modernising Government (MGPB + CSMB, 1999) - Civil Service Reform (CSCM, 1999) - Gershon Efficiency Programme (SR04 Efficiency Team, 2004) - Capability Reviews (Capability Reviews Team, 2006)

INHOUD

- Aansturing, coördinatie en opvolging van de uitvoering van projecten en programma’s

‫ ׀‬65 ‫׀‬

> 3.2.4.

Evaluatie

De laatste fase in de procesbenadering van hervormingsinitiatieven wordt gevormd door de (ex post) evaluatiefase. In deze fase wordt nagegaan of de geïmplementeerde veranderingen de beoogde doelstellingen hebben kunnen realiseren. Tijdens de evaluatie worden de resultaten en de voortgang gemonitord en wordt hierover gerapporteerd, worden instrumenten geëvalueerd en zo nodig bijgesteld, worden adviezen en aanbevelingen voor verbetering en verandering geformuleerd, etc. Inzake de formele evaluatie van hervormingen in het Verenigd Koninkrijk stellen Pollitt en Bouckaert (2004) dat de conservatieve regeringen van Thatcher en Major (1979-1997) niet erg enthousiast waren omtrent het opzetten van grootschalige evaluaties van hun managementhervormingen. Ministers gingen er van uit dat vernieuwingen essentieel en vanzelfsprekend wenselijk waren, en dat formele, publieke evaluatie vertraging en verwarring aan het licht zou kunnen brengen. Implementatie en niet evaluatie was het sleutelwoord (Broadbent & Laughlin, 1997). De Labourregeringen (na 1997) waren alvast meer geneigd om formele evaluaties door te voeren. Een centrale schakel in het proces voor evaluatie en het afleggen van verantwoording in het Verenigd Koninkrijk is het National Audit Office (NAO). In het begin van de jaren 1980 kwam het NAO in zijn huidige vorm en met de huidige naam tot stand. Het NAO is het grootste en belangrijkste auditorgaan van nationaal belang in het Verenigd Koninkrijk. Het NAO is totaal onafhankelijk van de overheid en maakt deel uit van de wetgevende macht. De activiteiten van het NAO bestaan hoofdzakelijk uit het uitvoeren van financiële audits en prestatiemetingen (Value for Money audits), maar het uitvoeren van studiewerk omtrent grote hervormingsinitiatieven in de overheid maakt eveneens deel uit van haar taken. Het hoofd van het NAO, de Comptroller and Auditor General (C&AG), is een hogere ambtenaar van het parlement en moet in de eerste plaats rapporteren aan het parlement (Bouckaert et al., 2000). Hoewel de C&AG technisch gezien rapporteert aan het parlement, gebeurt dit in de praktijk via rapportering aan het parlementaire Committee of Public Accounts (PAC). Rapporten van het NAO worden dus bekeken door het PAC en in sommige gevallen verder onderzocht. Naast het NAO op centraal niveau vermelden we ook nog de Audit Commission als onafhankelijke externe auditor voor het lokale niveau.

‫ ׀‬66 ‫׀‬

Voor wat de externe evaluatie van de Britse overheidshervormingen betreft speelt ook de academische en consultancy wereld een belangrijke rol. Sinds de jaren 1980 is er binnen het domein van overheidsmanagement een steeds groter wordende interesse in publieke sector hervormingen, en hierbij neemt ook de literatuur inzake evaluatie van hervormingsinitiatieven sterk toe. De evaluatie van hervormingen door academici gebeurt daarbij niet enkel op eigen initiatief, ook formeel en op vraag van de politieke wereld worden onderzoeksinstellingen ingeschakeld. Het Sunningdale Institute kreeg bijvoorbeeld de opdracht van de Civil Service Steering Board om het Capability Reviews Programme van 2006 te evalueren. In het verlengde hiervan dienen eveneens de professionele associaties vermeld te worden. Een voorbeeld hiervan is de UK Evaluation Society, waarin zowel academici als mensen van lokale en centrale overheden samengebracht worden. Naast de externe evaluatie door onafhankelijke instellingen (zoals het NAO) speelt de interne evaluatie, uitgevoerd door de centrale departementen zelf, uiteraard ook een cruciale rol. Binnen het Prime Minister’s Office, het Cabinet Office en de Treasury worden de specifieke hervormingsteams (cfr. supra) meestal ook belast met de monitoring van en rapportering over de voortgang van de hervormingsprogramma’s. Daarnaast zijn er binnen het centrum ook verschillende eenheden die allerlei onderzoek verrichten en waarvan sommige resultaten ook binnen de evaluatiefase van hervormingen kunnen gesitueerd worden. Voorbeelden van zulke entiteiten zijn de Government Social Research Unit en het Centre for Management and Policy Studies binnen het Cabinet Office, en het Public Services Delivery Analysis team en het Office of Government Commerce binnen de Treasury. Parlementaire commissies (committees), al dan niet ad hoc ingesteld, dienen eveneens vermeld te worden als actor inzake de evaluatie van hervormingen. Zo kunnen er Royal Commissions ingesteld worden rond een specifiek thema. En uiteraard kent ook het Britse parlement tal van commissies rond de verschillende beleidsdomeinen. Het Committee of Public Accounts (PAC) is hierbij van groot belang en is, samen met het NAO, de meest invloedrijke instelling inzake audit en evaluatie (cfr. supra). Van groot belang voor de actoren van projecten programma-evaluatie in het Verenigd Koninkrijk was het in voege treden van enerzijds Resource Accounting & Budgeting (RAB) en anderzijds het systeem van Comprehensive Spending Reviews (CSR) met de daarin vervatte Public

‫ ׀‬67 ‫׀‬

Service Agreements (PSA) en Service Delivery Agreements (SDA). Op basis van dit instrumentarium wordt een koppeling voorzien tussen beleidsplannen, begroting en prestaties. Deze verantwoordingsgegevens enerzijds, samen met de rapporten van interne en externe auditoren en onderzoekers, bieden het parlement (en andere actoren) een aantal mogelijkheden om de realisaties van de overheid, bijvoorbeeld ten aanzien van haar efficiëntiedoelstellingen, op te volgen (Delbeke et al., 2008). Tot slot van deze evaluatiefase geven we in onderstaande tabel 11 een overzicht weer van de opgesomde actoren die we hebben gesitueerd binnen de evaluatiefase van hervormingsprocessen in het Verenigd Koninkrijk.

Tabel 11: Evaluatiefase Verenigd Koninkrijk Governance van hervormingen

EVALUATIE

ACTOREN

- National Audit Office (org/ext/best) - Committee of Public Accounts (org/pol/best) - Prime Minister’s Office (org/pol/best) - Cabinet Office (org/pol/best) - Treasury (org/pol/best) - Units/Teams/Offices (plat/ambt+ext/best) - Commissies (plat/pol/best+ah) - Academici (org/ext/best) - Consultants (org+pers/ext/best)


- Resource Accounting & Budgeting - Comprehensive Spending Reviews / Public Service Agreements / Service Delivery Agreements

INHOUD

- Kwalitatieve en kwantitatieve monitoring en voortgangscontrole - Meta-evaluatie - Rapportering

‫ ׀‬68 ‫׀‬

> 3.3.

Analyse

Uit ons overzicht van veranderingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk aan het begin van dit hoofdstuk komt duidelijk naar voren dat er grote publieke sector hervormingen hebben plaats gevonden gedurende de conservatieve regeringen onder premier Thatcher (1979-1990) en Major (1990-1997). Meer nog, het was Thatcher die de grond legde voor de Britse NPM-hervormingen. Vervolgens hebben ook de Labour-regeringen onder premier Blair (19972007) en Brown (2007-2010) de modernisering van de overheid verder vorm gegeven. Het in de vorige paragrafen uitgebreid beschreven overzicht van de aansturende en opvolgende actoren tijdens de verschillende fasen van de hervormingsprocessen laat ons toe een algemene analyse te formuleren omtrent de governance van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk. Eerst en vooral geldt voor het Verenigd Koninkrijk, net zoals algemeen wordt aangenomen in de literatuur en ook bleek uit de gevallenstudie van Nederland, dat initiatieven tot hervorming binnen de publieke sector veelal elite-gestuurd en top-down doorgevoerd worden. Bovendien kennen Britse hervormingen een zeer sterke centrale aansturing vanuit het Cabinet Office en de Number 10 (Richards & Smith, 2005). Dit wordt bevestigd door Pollitt en Bouckaert (2004) die stellen dat de snelheid en scope van hervormingen groter zijn in sterk gecentraliseerde staten. In wat volgt gaan we eerst en vooral dieper in op de elite-actoren (politieke, ambtelijke en externe actoren) die de beschreven vernieuwingsinitiatieven (top-down en centraal) aansturen. Vervolgens analyseren we de wijze waarop deze aansturing in het Verenigd Koninkrijk plaatsvindt. De rol van de politiek inzake governance van moderniseringen in het Verenigd Koninkrijk is een erg krachtige rol, waarbij de politieke macht en autoriteit zich specifiek situeert in het centrum van de uitvoerende overheid. De zogenaamde core executive (i.e. de Treasury, het Cabinet Office en het Prime Minister’s Office) bezit immers een zeer sterke capaciteit om publieke sector hervormingen te ontwikkelen en deze doorheen de ganse overheid te loodsen. De redenen hiervoor liggen grotendeels vervat in het Britse politiek-bestuurlijke systeem. Zo kende het Verenigd Koninkrijk tot voor kort steeds een stabiele meerderheid van één partij in het parlement (en dus ook één-partij-regeringen), met een grote loyaliteit van parlementsleden aan de regering. De vaak aanwezige sterke

‫ ׀‬69 ‫׀‬

politieke wil van een eerste minister om te hervormen wordt dus niet afgezwakt door politieke tegenstellingen en het zoeken naar een compromis, net zomin als door belemmeringen vanuit de wetgevende macht. Bovendien heeft het Verenigd Koninkrijk geen formele -in één document vastgelegde- grondwet, waardoor vernieuwingen via eenvoudige wetgevende initiatieven (en in sommige gevallen zelfs zonder een wettelijk kader) hun doorgang kunnen vinden (Goldfinch & Wallis, 2009). Met andere woorden, eens de regering tot een bepaalde verandering heeft besloten, zal ze die ook kunnen doorvoeren. Hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk genieten dus sterk politiek eigenaarschap en leiderschap vanuit het centrum, met het Cabinet Office en de Treasury die elk een significante rol spelen in het formuleren en doorvoeren van moderniseringsplannen. Binnen deze kern is er bovendien een overheersende macht vanwege de eerste minister. Dit wordt duidelijk geïllustreerd door het bestaan van een sterk Prime Minister’s Office binnen het Cabinet Office. Of zoals Heffernan (2003) het stelt: “[p]lacing the Prime Minister’s Office at the core of the core, the centre of the centre”. Naast deze dominantie van de eerste minister blijft echter ook de Treasury steeds gewicht in de schaal leggen. Alle ministers, inclusief de premier, moeten immers samenwerken met de Treasury en haar leider (de Chancellor) aangezien deze verantwoordelijk is voor de departementale ‘getting and spending’, i.e. de economische en financiële aspecten die onlosmakelijk verbonden zijn aan beleidsbeslissingen (en uiteraard ook aan hervormingen) (Heffernan, 2003). Naast de bovenstaande politieke aansturing van hervormingen vanuit het centrale triumviraat, kunnen we vervolgens de rol van ambtelijke actoren analyseren. We stellen vast dat de ambtelijke peiler in de governancestructuur van Britse hervormingen instrumenteel van aard is, eerder dan invloedrijk of autonoom (Knill, 1999). De taak van de ambtenarij (civil service) bestaat immers vooral uit het adviseren van de ministers bij de beleidsbepaling enerzijds en het uitvoeren van het beleid onder de directe leiding van de politieke verantwoordelijke minister anderzijds. Hierbij moet de rol van ambtenaren begrepen worden binnen een specifieke politiekambtelijke verhouding in het Verenigd Koninkrijk. De Britse civil service wordt gekenmerkt door onpartijdigheid, permanentie en anonimiteit. Onpartijdigheid betekent dat civil servants verondersteld worden nietpolitiek te zijn. Ambtenaren werken dus voor de ‘government of the day’, ‫ ׀‬70 ‫׀‬

en blijven in dienst bij wissels van regeringen en/of ministers. Dit leidt ertoe dat de Britse ambtenarij als permanent gekarakteriseerd wordt. Het derde principe, dat van de anonimiteit, maakt dat het in de eerste plaats de minister is, en niet de voor hem/haar werkende ambtenaren, die politieke verantwoordelijkheid draagt (en verantwoording aflegt aan het parlerment) voor elk ambtelijk handelen. Met andere woorden, ongeacht de betrokkenheid en kracht die politieke leiders aan hun administratie toekennen, de algemene verantwoordelijkheid voor de formulering en implementatie van hervormingsinitiatieven ligt bij de centrale overheid (Knill, 1999). Toch wordt net deze doctrine van ministeriële verantwoordelijkheid door Lodge en Rogers (2006) als een grote zwakte van de Britse ambtenarij beschouwd. Naast het feit dat de civil servants geen onderwerp uitmaken van externe (of directe) verantwoording voor de rollen en functies die zij bekleden, blijkt ook de interne verantwoording van ambtenaren aan hun minister erg zwak. Door de afwezigheid van een duidelijk systeem van verantwoording, dewelke transparant de verantwoordelijkheden van zowel de ministers als de ambtenaren verzekert en er voor zorgt dat ze rekenschap geven aan het uitvoeren van deze verantwoordelijkheid, lijkt de ambtenarij een eerder zelfbesturend instituut te zijn. Hierdoor is het mogelijk voor de ambtenaren om te pleiten tegen veranderingen en zo fundamentele hervormingen te vermijden. Er is geen externe druk om te vernieuwen (Lodge & Rogers, 2006). Gezien de ambtelijke (instrumentele) rol en verantwoordelijkheid voor het adviseren van ministers en het implementeren van hun beslissingen (het hierboven beschreven gevaar tot vrijbuitersgedrag in het achterhoofd houdend), is er dus inzake hervormingen een belangrijke rol weggelegd voor de civil servants. Meer specifiek blijken vooral topambtenaren (senior civil servants) in de centrale agentschappen een significante positie in het hervormingsproces te bekleden (Halligan, 2002). Zo hebben de Permanent Secretaries, de hoogste topambtenaren binnen de Britse overheid die de leiding uitoefenen over de verschillende departementen, een grote legitimiteit betreffende het uittekenen en implementeren van hervormingsprocessen. Bij wijze van voorbeeld verwijzen we hierbij naar de Permanent Secretary van het Cabinet Office, eveneens het hoofd van de Civil Service, die een cruciale rol heeft gespeeld (en heeft gekregen vanwege de eerste minister) in het hervormen van het Britse ambtelijk apparaat. Net zozeer heeft de Permanent Secretary van de Treasury een significante adviserende rol voor wat betreft financiële hervormingen. ‫ ׀‬71 ‫׀‬

Een belangrijk gegeven in de analyse van de rol van ambtelijke actoren is het feit dat de ministers in het Verenigd Koninkrijk niet over politieke kabinetten beschikken. De adviserende rol voor het opzetten van hervormingsinitiatieven wordt dus niet uitgevoerd door een politiek kabinet, maar door de (permanente en onpartijdige) civil service, met al haar opgebouwde kennis en expertise. Toch dient hierbij vermeld te worden dat beleidsvoorbereidende rol van topambtenaren de laatste jaren meer en meer overgenomen wordt door externe politieke adviseurs, denktanks en consultants (Farnham et al., 2005). Dit heeft tot gevolg dat de ambtelijke rol lijkt te verschuiven van het adviseren van de minister naar het implementeren van de ministeriële wensen (Knill, 1999). Dit brengt ons meteen tot de laatste categorie van actoren in de governancestructuur van publieke sector hervormingen, met name de externe spelers. In het Verenigd Koninkrijk stellen we een zeer sterke betrokkenheid vast van externe actoren bij het uittekenen, implementeren en evalueren van hervormingsinitiatieven. Zo hebben we hierboven reeds aangegeven dat daar waar in het verleden hervormingen voornamelijk gestuurd werden door interne ambtelijke medewerkers, deze rol vandaag de dag deels wordt opgenomen door externe experts. De term ‘expert’ wordt hierbij gebruikt voor een waaier van actoren zoals consultants, denktanks, onderzoeksinstituten, universiteiten, academici en wetenschappers. Vaak worden deze experts actief ingezet in kleine teams binnen ministeries en publieke organisaties (cfr. infra). We verwijzen hierbij onder meer naar topmanagers uit het bedrijfsleven die door de politieke leiders werden ingeschakeld en belast met een specifieke taak. Voorbeelden hiervan zijn de aanstelling van CEO’s van multinationals als hoofd van de Efficiency Unit (Derek Rayner, gevolgd door Robin Ibbs) door premier Thatcher, of de aanduiding van Peter Gershon door premier Blair als verantwoordelijke voor een efficiëntiedoorlichting. Bovendien heeft het inschakelen van externe management consultants in de beleidsprocessen er mede voor gezorgd dat managementideeën, als basis voor de NPM-hervormingen, hun ingang hebben gevonden in de publieke sector in het Verenigd Koninkrijk (SaintMartin, 2000). Om de analyse van de governance van hervormingen in het Verenigd Koninkrijk te vervolledigen, dient naast de bovenstaande beschrijving van de rollen van de verschillende soorten actoren vervolgens ook de wijze van aansturing van deze hervormingen onder de loep genomen te worden. ‫ ׀‬72 ‫׀‬

In tegenstelling tot het gebruik van een systeem van nationale hervormingscommissies (zoals bijvoorbeeld in Nederland), zien we voor het Verenigd Koninkrijk dat de regering steevast kleine, gespecialiseerde teams instelt die belast worden met specifieke veranderingsinitiatieven. Op die manier wordt als het ware een motor gecreëerd om hervormingen aan te sturen. Deze eenheden (vaak met de term task force, team of unit in hun naam) bestaan doorgaans uit een beperkt aantal bekwame personen komende uit verschillende overheidsagentschappen en bedrijfsorganisaties. Met andere woorden, de personen die aan de hervormingen werken zijn niet afkomstig van één enkele organisatie. Deze kleine teams of entiteiten worden over het algemeen ingesteld als top level units binnen de kern van de Britse centrale overheid (het Prime Minister’s Office, het Cabinet Office en de Treasury), meestal binnen het Cabinet Office. Dit is meteen de bron voor één van de voornaamste sterktes van deze teams. Aangezien het eerder onafhankelijke eenheden zijn binnen het Cabinet Office, is er een zeer sterke link tussen de leden van deze units en de eerste minister (en regeringsleden). De teams zijn aldus onderbouwd met sterke politieke steun en rugdekking. Ten tweede zijn deze eenheden, gezien hun beperkte omvang, eerder onafhankelijk, flexibel, met lage kosten en veelal gefocust op één hervormingsinitiatief. Een derde sterkte van de kleine teams is dat ze niet tijdelijk worden ingesteld. Door hun permanente karakter zorgen deze units voor een continuïteit in de hervormingstrajecten, ongeacht een wijziging van de politieke macht. Tot slot faciliteren deze kleine teams de toegang van externe consultants tot de politieke besluitvorming van de eerste minister en het Cabinet, waardoor managementideeën hun ingang vinden in het beleid (Bowornwathana & Poocharoen, 2005). Om het gebruik van kleine hervormingseenheden in het Verenigd Koninkrijk duidelijk te illustreren, geven we in onderstaande tabel 12 een overzicht van de verschillende hervormingsteams voor wat betreft de behandelde Britse vernieuwingsinitiatieven in deze case, alsook het centrale departement waarin deze eenheden respectievelijk gevestigd zijn. In dit overzicht hebben we naast de entiteiten die specifiek belast werden met een bepaalde hervorming (zoals bijvoorbeeld het Next Steps Team of de Citizen’s Charter Unit), ook eenheden opgenomen die sterk bij hervormingen betrokken worden als gevolg van hun bevoegdheden en activiteiten (zoals bijvoorbeeld de Strategy Unit of de Delivery Unit). ‫ ׀‬73 ‫׀‬

Tabel 12: Specifieke hervormingseenheden in het Verenigd Koninkrijk Entiteit

Centraal Departement

Efficiency Unit

Prime Minister’s Office Cabinet Office (sinds 1987)

Financial Management Unit (FMU)

Cabinet Office + Treasury

Joint Management Unit (JMU)

Cabinet Office + Treasury

Next Steps Team

Cabinet Office

Efficiency and Effectiveness Group (E&EG)

Cabinet Office

(Efficiency Unit + Next Steps Team) Office of Public Service (and Science) (OPS/S)

Cabinet Office

Citizen’s Charter Unit (Service-first Team)

Cabinet Office

Modernising Public Service Group (MPSG)

Cabinet Office

(Efficiency and Effectiveness Group (E&EG) + Service-first Team (SFT)) Private Finance Initiative Taskforce (PFI)

Treasury

Modernising Government Project Board (MGPB)

Cabinet Office

Civil Service Corporate Management Command (CSCM)

Cabinet Office

Office of Public Service Reform (OPSR)

Prime Minister’s Office

Delivery and Reform Team


(Strategy Unit + Delivery Unit + OPSR) Efficiency Team

Treasury

Capability Reviews Team (CRT)


‫ ׀‬74 ‫׀‬

Om ons overzicht van het gebruik van specifieke entiteiten voor het aansturen van moderniseringsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk meer compleet te maken, hebben we in onderstaande figuur 2 de verschillende hervormingseenheden op een tweedimensionale wijze in kaart gebracht. Enerzijds hebben we de taskforces gesitueerd in de tijd, anderzijds zijn ze gegroepeerd qua locatie. De specifieke hervormingsteams zijn op de figuur voorgesteld door een balk. Wanneer teams of units fuseerden tot of deel uitmaakten van een grotere eenheid, wordt dit op de figuur weergegeven door de betreffende units (balken) te clusteren. Zo is op de figuur te zien dat de Efficiency Unit, het Next Steps team en de Citizen’s Charter Unit op een gegeven moment gereorganiseerd werden in het Office of Public Service and Science (OPSS). Voor de volledige benaming van de gebruikte afkortingen in figuur 2 verwijzen we naar bovenstaande tabel 12. De horizontale dimensie in figuur 2 laat ons toe de gespecialiseerde teams te situeren in de tijd. Op deze manier is eerst en vooral duidelijk waar te nemen dat het instellen van specifieke hervormingseenheden een rode draad vormt doorheen de geschiedenis van moderniseringen van de Britse overheid sinds 1979. Zowel de conservatieve regeringen onder Thatcher en Major, als de Labour-regeringen van Blair en Brown gebruik hebben gemaakt van deze wijze van aansturing van hervormingen. Bovendien zien we dat er, zoals eerder aangegeven, continuïteit is in de hervormingstrajecten, ongeacht regeringswijzigingen. Zo is de Efficiency Unit reeds sinds 1979 onafgebroken en onder alle regeringen actief. En ook de Next Steps en Citizen’s Charter units bleven in voege bij de machtsovergang van de conservatieven naar Labour. Tot slot stellen we vast dat de specifieke teams na verloop van tijd hun werking beëindigen. Enerzijds komt dit doordat de implementatie van de hervorming is afgerond of ze incrementeel wordt overgenomen in een daaropvolgend moderniseringsinitiatief. Anderzijds werden hervormingseenheden in het verleden vaak gereorganiseerd en samengebracht in grotere entiteiten. In de vorige alinea hebben we reeds het Office of Public Service (and Science) vermeld. Gelijkaardig werden de Efficiency Unit en het Next Steps team geclusterd in een Efficiency and Effectiveness Group (E&EG), die op zijn beurt samensmolt met het Servicefirst Team (SFT) tot de Modernizing Public Service Group (MPSG).

‫ ׀‬75 ‫׀‬

Naast de timing van de Britse hervormingseenheden op de horizontale as hebben we -eveneens in figuur 2- de teams langs de verticale dimensie gesitueerd voor wat betreft hun locatie. Hieruit blijkt dat, zoals we voorheen reeds uitvoerig hebben beschreven, de hervormingsteams in het Verenigd Koninkrijk steeds ingesteld worden als top level units binnen de kern van de centrale overheid. Met andere woorden, de teams en/of cluster van teams vallen steeds onder de verantwoordelijkheid van één van de centrale departementen, hetzij de Treasury, het Cabinet Office of het Prime Minister’s Office. Op deze manier wordt uiting gegeven aan de sterke politieke wil om te hervormen en aan de noodzakelijke politieke steun en het politieke leiderschap die veranderingspogingen dienen te ervaren om succesvol te zijn. De aansturing en implementatie van vernieuwingen vanuit de kern van de uitvoerende macht zorgt er bovendien voor dat de initiatieven een functionele bevoegdheid krijgen, omdat ze via een verantwoordelijke minister door de administratie doorlopen worden. Meer bepaald blijkt uit figuur 2 dat de hervormingsteams veelal gevestigd zijn in het Cabinet Office. Dit lijkt logisch gezien de verantwoordelijkheid van het Cabinet Office voor de werking en organisatie van de Civil Service, en het voorzien in een institutionele en administratieve basis voor onderzoek en analyse van specifieke kwesties en problemen (Fawcett & Gay, 2005). Meer specifieke financiële hervormingen werden dan weer, logischerwijs, vanuit eenheden binnen de Treasury aangestuurd. Hierbij vermelden we nogmaals dat de Treasury -als verantwoordelijke voor financiële, economische en fiscale aspecten- een steeds bij het beleid en hervormingen betrokken speler is. Tot slot zien we in het laatste decennium een versterking van het Prime Minister’s Office binnen het Cabinet Office. Onder premier Blair nam het Prime Minister’s Office een nog meer expliciete, leidende rol op zich inzake hervormingen. Zo werd een Delivery and Reform Team geïnstalleerd, met daarin specifieke units, zoals het Office of Public Service Reform, die als doel hebben om de premier te ondersteunen in zijn engagement voor modernisering en hervorming van de publieke dienstverlening, en hierover vervolgens op geregelde tijdstippen aan de eerste minister rapporteren (Fawcett & Gay, 2005). Ook dit benadrukt nog maar eens het politieke leiderschap vanwege de eerste minister voor wat betreft hervormingen van de Britse publieke sector.

‫ ׀‬76 ‫׀‬

Figuur 2: Timing en locatie van de hervormingseenheden in het VK Thatcher 1 979

Major 1 99 0

Blair

Brown

199 7

Treasury

2007 PF I

FMU

20 10

Efficiency Tea m

J MU MGPB CSCM

CSMB

E&EG Efficiency Unit

Cabinet Office

N ex t S teps Team Cit izen’ s C ha rter U nit OPS(S)

SFT MPSG

CRT

Effic iency U nit


Delivery U nit Stra tegy Unit OPSR Delivery and Refor m Team ‫ ׀‬77 ‫׀‬

> 3.4.

Conclusie

Ter conclusie omtrent de governance van publieke sector hervormingen in het Verenigd Koninkrijk kunnen we stellen dat de moderniseringen centraal en top-down worden aangestuurd door elite-actoren binnen de overheid. Er is een sterke politieke wil om te vernieuwen, hetgeen mede ondersteund wordt door een grote hervormingscapaciteit. Deze capaciteit vloeit voort uit de Britse politiek-bestuurlijke context van één-partij-regeringen en éénpartij-meerderheden in parlement, de afwezigheid van een formele grondwet, en de specifieke Britse politiek-ambtelijke verhouding met een strikte scheiding tussen de politiek en de ambtenaren. Dit laatste leidt tot een eerder instrumentele rol van de zo goed als politiek neutrale ambtenarij tegenover de wil van verkozen politici. De kern van de uitvoerende macht in het Verenigd Koninkrijk -een triumviraat bestaande uit het Cabinet Office, het Prime Minister’s Office en de Treasury- voorziet in sterke politieke aansturing van de overheidshervormingen vanuit het centrum. De moderniseringsinitiatieven kennen een zichtbaar eigenaarschap en leiderschap vanwege toppolitici, niet in het minst van de eerste minister. Ook het belang en de invloed van het ministerie van Financiën (Treasury) inzake hervormingen komt sterk naar voren. Naast deze sterke politieke peiler in de governancestructuur van hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, bevindt zich een ambtelijk apparaat dat eerder instrumenteel van aard is. Civil servants, die geacht worden onpartijdig, permanent en anoniem te zijn, bekleden een adviserende rol en implementeren de door de politici genomen beslissingen. Bovendien zijn ook tal van externe actoren in de verschillende fasen van hervormingsprocessen terug te vinden. Zo heeft het opnemen van management consultants en topmanagers uit de privésector in de beleidsbepalende organen ervoor gezorgd dat managementideeën meer en meer hun ingang hebben gevonden in de Britse publieke sector. De wijze van aansturing van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk wordt gekenmerkt door het instellen van kleine, gespecialiseerde hervormingsteams als top level units binnen de kern van de overheid. Op die manier wordt een duidelijke motor gecreëerd in één van de centrale departementen, meestal het Cabinet Office, om de hervormingen aan te

‫ ׀‬78 ‫׀‬

drijven. Deze taskforces zijn aldus onderbouwd met sterke politieke steun en hebben zo een functionele bevoegdheid om vernieuwingen doorheen het overheidsapparaat te loodsen. Bovendien zorgen ze voor een continuïteit in hervormingstrajecten, ongeacht wissels van regeringen en/of ministers.

‫ ׀‬79 ‫׀‬

4. Bevindingen en aanbevelingen Hoewel onze analyses zich specifiek hebben gericht op de governance van veranderings- en hervormingsprocessen binnen de centrale overheden van de onderzochte landen, is het belangrijk om te wijzen op de bredere context van politieke en institutionele waarden waarbinnen deze processen zich afspelen. Ook Pollitt en Bouckaert (2004) wijzen op de context en padafhankelijkheid van hervormingen. Hervormingen die conceptueel op elkaar lijken, krijgen bij implementatie in verschillende landen toch een verschillende uitwerking. Met andere woorden, wat in het ene land werkt, zal niet noodzakelijk succesvol blijken in een ander land. Er moet immers altijd rekening gehouden worden met maatschappelijke en institutionele waarden. Deze waarden oefenen steeds een bepalende invloed uit op de vraag of en hoe voorbeelden uit andere landen vertaald kunnen worden naar de eigen praktijk (Steen et al., 2009). Elk land heeft bovendien zijn eigen politiek-bestuurlijk systeem. De regeringsvorm en het partijenstelsel van een land, de verhoudingen tussen de politieke en ambtelijke wereld, de rechtsregeling, de mate van centralisatie en de verhoudingen tussen de verschillende bestuursniveaus zijn voorbeelden van aspecten van het politiek-bestuurlijke systeem die zowel zelf het onderwerp van verandering kunnen zijn, als invloed hebben op hervormingen van de werking en organisatie van de centrale overheid. De dynamiek van hervormingen wordt dus in hoge mate bepaald door het bredere politiek-bestuurlijke systeem (Steen et al., 2009). Het bovenstaande betekent echter niet dat het onmogelijk is om te leren uit buitenlandse voorbeelden. Ondanks de institutionele en politiekbestuurlijke verschillen tussen de onderzochte landen, zijn er toch significante aandachtspunten en succesfactoren te formuleren. In wat volgt overlopen we een reeks bevindingen die putten uit onze case studieanalyses omtrent de governancestructuur van hervormingstrajecten. Op die manier kunnen we een reeks aanbevelingen formuleren aan de Vlaamse overheid betreffende het aansturen en beheren van veranderingsinitiatieven. Deze aanbevelingen kunnen niet alleen dienst doen in het kader van het huidige meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’, ze blijven ook relevant voor in de toekomst op te zetten hervormingsprocessen.

‫ ׀‬81 ‫׀‬

> 4.1.

Betrokkenheid, eigenaarschap en leiderschap

Metcalfe (1993) identificeert twee belangrijke elementen die aanwezig dienen te zijn in een werkbare governance van hervormingen: enerzijds politieke steun voor verandering en anderzijds betrokkenheid bij de veranderingsprogramma’s van diegenen die erdoor getroffen worden. Deze noodzaak van zowel politieke als ambtelijke steun wordt algemeen beschreven in de literatuur over publieke sector hervormingen. Toch blijkt uit onze studie van de buitenlandse cases dat de hoogte van politieke, respectievelijk ambtelijke ondersteuning van hervormingen sterk kan variëren, zonder dat we dit in een directe relatie kunnen brengen met het succes van de hervormingen. Wel kunnen we stellen dat steeds een voldoende mate aan politieke en ambtelijke steun voor een hervorming aanwezig dient te zien, wil de hervorming kunnen slagen. Bovendien stijgt de succesgraad van moderniseringsinitiatieven bij een toename van de politieke en ambtelijke steun ervan. > 4.1.1.

Politieke steun en leiderschap

De laatste jaren is er steeds meer erkenning voor het feit dat publieke sector hervormingen niet enkel als een technocratische oefening kunnen beschouwd worden, maar dat deze veranderingen deel uitmaken van een politiek proces (Corkery et al., 1998). Zelfs daar waar veel externe hervormingsdruk aanwezig is (bijvoorbeeld door een veranderende financieel-economische context), kunnen moderniseringen falen bij een gebrek aan interne politieke steun. Vanuit het politieke niveau moet er een duidelijke wil zijn om tot de betreffende verandering over te gaan en deze te doen te slagen. Eerst en vooral is het belangrijk dat de politieke steun en het leiderschap voor hervormingen afkomstig is vanuit de hoogste niveaus, zoals we hebben vastgesteld in de case van het Verenigd Koninkrijk. Deze noodzaak aan politieke steun vanuit de top uit zich niet enkel in de beslissingsfase van veranderingen, waarbij de regering een hervormingsprogramma dient goed te keuren. Ook tijdens de andere fasen in overheidsbrede hervormingsprocessen zijn politieke trekkers op topniveau essentieel, om de coördinatie, het overzicht en de monitoring ervan te garanderen. Op die manier wordt eveneens duidelijk een politieke principaal geïdentificeerd als verantwoordelijke voor het vernieuwingsinitiatief. Bovendien geeft politiek

‫ ׀‬82 ‫׀‬

leiderschap richting aan het hervormingstraject en is daarmee koersbepalend voor de ambtelijke organisatie. Aangezien de premier vaak de legitimiteit binnen en buiten de regering bezit om hervormingen door te voeren, is het aangewezen dat hij of zij het politieke leiderschap voor veranderingen op zich neemt. Concreet voor Vlaanderen betekent high level politiek leiderschap dat een hervormingsplan een draagvlak dient te kennen bij alle leden van de regering, en meer specifiek leiderschap vanwege de minister-president. Ook de andere centraal betrokken ministers bij een hervormingsprogramma, zoals de minister van Financiën en de minister van Bestuurs- en Ambtenarenzaken, dienen een prominente en trekkende rol op te nemen. Het belang van het ministerie van Financiën en Begroting als centrale actor in hervormingen kan niet voldoende benadrukt worden, zoals ook blijkt uit de rol van de Treasury in het Verenigd Koninkrijk. Vervolgens dient het politieke leiderschap aanwezig te blijven gedurende een voldoende lange termijn, om weerstanden en inertie tijdens de implementatie van moderniseringsprojecten tegen te gaan. Het is belangrijk dat het momentum voor hervormingen aanwezig blijft, door deze steeds hoog op politieke agenda te houden. In het verlengde hiervan geldt dat de politieke steun idealiter dient te komen van zowel de regeringspartijen als van de democratische partijen in de oppositie. Partijoverschrijdende steun voor een hervorming is nodig in parlementaire democratieën, zoals in Vlaanderen, waar de regering zou kunnen wijzigen gedurende de implementatieperiode van het programma. Zulke brede steun helpt een onderbreking in een lopend hervormingsproces te voorkomen. Tot slot lijkt ook politieke steun vanuit het parlement van belang wanneer gerelateerde wetgevende initiatieven nodig zijn om de hervormingsmaatregelen te onderbouwen. Uit onze case studies blijkt er echter geen eenduidige cruciale rol voor het parlement weggelegd. Hoewel het belang van parlementaire commissies wel duidelijk naar voren komt bij de hervormingen in Nederland, wordt het plenaire parlement veeleer gedomineerd door de regering. Meestal is de rol van de wetgevende macht bij overheidshervormingen dus ondergeschikt aan de uitvoerende macht, wat ook voor Vlaanderen het geval lijkt. Deze interferentie tussen de wetgevende en uitvoerende macht komt ook verder nog aan bod (cfr. 4.2.2).

‫ ׀‬83 ‫׀‬

> 4.1.2.

Ambtelijke betrokkenheid en eigenaarschap

Naast politieke leiding en steun hebben hervormingsinitiatieven nood aan betrokkenheid van diegenen die er het onderwerp van uitmaken. Veranderingen mogen niet louter neerkomen op een politieke aansturing en een verdere operationalisering op ambtelijk niveau. Met andere woorden, de ambtelijke actoren dienen formeel in het proces van vernieuwingen opgenomen te worden. Proactieve betrokkenheid van de ambtenaren komt immers de legitimiteit, de accuraatheid en de realiteitswaarde van elk hervormingsprogramma ten goede (Luts et al., 2008a). Door de ambtenaren op een volwaardige manier te laten meebeslissen en meedenken tijdens veranderingen, komt er een proces op gang dat de betrokkenen een gevoel geeft van mede-eigendom van het resultaat. Dit eigenaarschap zou dan tot verminderde weerstand en een snellere acceptatie van de veranderingen leiden (Putseys et al., 2004). Veranderingsprogramma’s gaan immers vaak gepaard met een noodzakelijke cultuurwijziging. Vanuit dit perspectief is het essentieel dat de keuze voor verandering gedragen wordt door alle horizontale en verticale niveaus van de overheid. Vlaanderen moet streven naar een overheidsbreed eigenaarschap en betrokkenheid van haar hervormingen, door en over alle beleidsdomeinen heen, tot in alle departementen, agentschappen en lokale entiteiten van de administratie. Bovendien strekt het tot aanbeveling om de leiding van de uitvoering van een hervormingsprogramma in handen te geven van topambtenaar, wat de betrokkenheid van en gedragenheid door de administratie enkel ten goede kan komen. Deze uitvoerende leiding vanwege het ambtelijke niveau dient daarbij niet in de plaats van het politieke leiderschap van de hervorming te komen, maar moet erdoor ondersteund worden. Vandaag de dag zien we dat overheidsmanagers en topambtenaren aan belang winnen. Taken zoals het adviseren van ministers en het uitvoeren van beslissingen verschaffen hen legitimiteit. Als permanente expert met toegang tot informatie kunnen ze ook een rol spelen bij het steunen, uitstellen of verwerpen van politieke initiatieven (Hondeghem & Depré, 2005). Ook in onze case studie van Nederland komt het stijgende belang van de ambtelijke actor in de governance van hervormingen sterk naar voren. In het Verenigd Koninkrijk is de rol van de civil service meer instrumenteel en thematisch, maar dit betekent geenszins dat topambtenaren geen cruciale posities bekleden in het hervormingsproces, wel integendeel.

‫ ׀‬84 ‫׀‬

We kunnen dus stellen dat de participatie van en aansturing door leidende ambtenaren bij het uittekenen, het implementeren en het opvolgen van een moderniseringsprogramma een belangrijke factor is voor het succes ervan. Hierbij zijn kansen weggelegd voor een overlegorgaan van topambtenaren, zoals het College van Ambtenaren-Generaal (CAG) in Vlaanderen. Door zich op te stellen als een collectieve ambtelijke entiteit, met een strategische en proactieve houding tegenover het politieke niveau, creëert men een evenwicht tussen het politieke netwerk en het ambtelijke netwerk. Daardoor kan een balans gevonden worden tussen de politieke en de ambtelijke bijdrage aan de hervormingsinitiatieven. Bovendien kan een collegiaal orgaan op ambtelijk topniveau een coördinerende en sturende rol in het vernieuwingsproces op zich nemen. Deze ambtelijke sturing en coördinatie moet leiden tot een brede betrokkenheid bij de hervormingen tot in alle departementen en agentschappen, en moet ervoor zorgen dat de veranderingsgedachte doorheen de ganse administratie sijpelt. > 4.1.3.

Interactie met externe actoren

Hoewel de governancestructuur van hervormingen grotendeels opgebouwd is uit politieke en ambtelijke actoren, is het waardevol om eveneens externe adviseurs en experts in te schakelen in de verschillende fasen van de hervormingsprocessen. Farnham et al. (2005) stellen dat externe actoren, of ze nu al dan niet als een echte stakeholder binnen het hervormingsproces kunnen beschouwd worden, de macht en de legitimiteit bezitten om een belangrijke rol te spelen. Naast specifieke kennis en vaardigheden omtrent de inhoud of het proces van de verandering, hebben deze actoren het voordeel een extern perspectief in te brengen. Hun rol kan bestaan uit het actief participeren of ze kunnen fungeren als een extern klankbord. De categorie van externe actoren in publieke sector hervormingen is een erg brede categorie, gaande van management consultants en denktanks over onafhankelijke instellingen en internationale organisaties tot academici en onderzoekers. De betrokkenheid van externe actoren in hervormingsprocessen verschilt ook sterk naargelang de fase van het proces. In onze case studies van Nederland en het Verenigd Koninkrijk vinden we de externe actoren voornamelijk terug in de design- en in de evaluatiefase, al hebben de specifieke Britse hervormingsteams die verantwoordelijk zijn voor de implementatie van veranderingsinitiatieven een traditie van het aan boord nemen van externe consultants.

‫ ׀‬85 ‫׀‬

Externe actoren kennen dus vooral een adviserende rol bij het uittekenen en formuleren (design) van hervormingsprogramma’s en -projecten. Hierbij stellen we een verschil vast in het type van experts en de wijze waarop deze ingeschakeld worden in de twee landen. Daar waar in het Verenigd Koninkrijk veelal management consultants en topmensen uit de bedrijfswereld rechtstreeks binnen de ministeries worden tewerkgesteld, zien we in Nederland een sterke rol voor academische bestuurskundigen die onder de vorm van een commissie hun adviserende functie uitoefenen. Ook voor wat betreft de evaluatie van hervormingsinitiatieven blijkt een rol weggelegd voor externe actoren. Objectieve evaluaties, uitgevoerd door onafhankelijke instanties (zoals een nationaal audit bureau of onderzoeksinstellingen), zijn immers wenselijk voor elk veranderingstraject (cfr. infra). Voor wat de governance van Vlaamse veranderingsprogramma’s betreft, stellen we vast dat Vlaanderen momenteel een eerder beperkte inspanning levert betreffende het functioneel inschakelen van externe actoren. Zo heeft de Vlaamse Regering in mei 2010 voor een tweede maal de Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid (CEEO) geïnstalleerd. De CEEO is samengesteld uit ervaringsdeskundigen uit diverse vakgebieden en treedt op als een visiegroep en als een extern klankbord voor het traject dat de Vlaamse Overheid tegen 2020 naar de top van slagkrachtige overheden in Europa dient te brengen (Departement Bestuurszaken, 2010). Daarnaast heeft de Vlaamse Regering een ViA-Raad van Wijzen benoemd die de uitvoering van initiatieven ‘Vlaanderen in Actie (ViA)’ en ‘het Pact 2020’ zal opvolgen. Ook deze ViA-Raad van Wijzen bestaat voor een groot deel uit externe spelers en thematische experts uit de academische wereld en het bedrijfsleven (Vlaanderen In Actie, 2010). Toch kunnen we aanbevelen dat Vlaanderen meer aandacht dient te besteden aan betrokkenheid van externe actoren tijdens alle fasen van hervormingsprocessen, en niet enkel tijdens de opmaak van veranderingsprogramma’s. Ook bij de verdere implementatie, opvolging en evaluatie moet er expliciete aandacht zijn voor inspraak van experts, adviesraden en maatschappelijke belanghebbenden. Zo kan per beleidsdomein via de strategische adviesraden (SARs) proactief invloed uitgeoefend worden en (externe) expertise en advies in het proces gebracht worden.

‫ ׀‬86 ‫׀‬

> 4.2.

Coördinatie en interferenties

Uit onze gevallenstudies, net als uit de literatuur over veranderingen in de overheid, blijkt duidelijk dat er geen standaardtheorieën -en methoden bestaan om hervormingen te ontwerpen, te implementeren en te evalueren (Hondeghem & Depré, 2005). Een verscheidenheid aan individuele en organisationele actoren kunnen betrokken zijn bij het managen van hervormingsprocessen in de verschillende fasen. Wel is er overeenstemming over het feit dat coördinatie en overleg tussen de betrokken actoren een kritische succesfactor vormt in hervormingstrajecten. Er dient met andere woorden voldoende aandacht besteed te worden aan de interferenties en afstemming tussen de verschillende spelers. We gaan hier dieper in op drie belangrijke interfaces in moderniseringsprocessen. > 4.2.1.

Politiek-ambtelijke interferentie

In de geanalyseerde case studies zijn zowel hervormingsinitiatieven terug te vinden die voornamelijk door politici waren geïnitieerd, als programma’s voor dewelke topambtenaren als de drijvende kracht optraden. Echter, in de vorige paragraaf werd reeds duidelijk onderlijnd dat hervormingen nood hebben aan betrokkenheid, eigenaarschap en leiderschap van zowel de politieke als de ambtelijke wereld. Te weinig ambtelijke steun maakt van de hervorming een louter politiek proces met weerstand daar waar het proces moet uitgevoerd worden. Een gebrek aan politieke trekkers zorgt dan weer voor moeilijkheden om de nodige beslissingen te formaliseren, en om de nodige veranderingen hoog op de agenda te houden. Aangezien er dus politieke en ambtelijke actoren betrokken dienen te zijn bij hervormingen (cfr. 4.1) en bovendien afstemming tussen de verschillende actoren cruciaal is, ontstaat de noodzaak om politiekambtelijke overlegorganen en coördinatiemechanismen te voorzien in de verschillende fasen van hervormingsprocessen. Deze coördinatiestructuren moeten er eerst en vooral voor zorgen dat er vertrouwen bestaat en blijft bestaan tussen politici en ambtenaren. Bovendien zorgt overleg voor een duidelijke rolverdeling en -invulling voor beide partijen. Tot slot zorgt afstemming voor goed werkende communicatielijnen in beide richtingen, om op die manier wederzijdse onwetendheid, mogelijke misverstanden en een gevoel van onbetrokkenheid te vermijden.

‫ ׀‬87 ‫׀‬

Deze coördinatie tussen de politieke en ambtelijke actoren kan zowel op structurele als op informele wijze plaatsvinden. Een structurele manier van coördinatie kan gebeuren door het oprichten en institutionaliseren van een overlegorgaan, die de politiek-ambtelijke relatie vorm moet geven. Op een meer informele wijze kunnen er contacten zijn tussen topambtenaren en ministeriële kabinetten voor wederzijdse afstemming van ideeën. Het nadeel van het informele aspect is dat overleg overgelaten wordt aan de willekeur van zowel ambtenaren als politici, en dat beide partijen zich terugplooien op hun eigen niveau: politici trekken zich terug bij andere politici en hun kabinetsleden, ambtenaren plooien zich terug op hun departementaal eiland. Er dient dus minstens ook structurele binding te zijn tussen beide type actoren (Pelgrims et al., 2003). Het is met andere woorden van belang om in de governance-architectuur van veranderingsprogramma’s steeds op een structurele wijze te voorzien in overleg en afstemming tussen het politieke en het ambtelijke niveau, en dit gedurende alle fasen in het proces. Daarbij moet het duidelijk zijn voor de politiek (minister) wie binnen de verschillende beleidsdomeinen de (ambtelijke) eindverantwoordelijkheid draagt. Concreet voor Vlaanderen strekt het tot aanbeveling om het huidige ‘Charter over de politiekambtelijke samenwerking’ van de Vlaamse Regering (2009) uit te breiden om meer duidelijkheid te bieden over hoe de afstemming tussen de politiek (ministers en kabinetten) en de administratie voor overheidsbrede hervormingsprogramma’s formeel en structureel georganiseerd zal worden. > 4.2.2.

Interferentie wetgevende en uitvoerende macht

Naast een noodzaak tot coördinatie tussen politieke en ambtelijke actoren, dient er bij hervormingsprocessen ook aandacht te worden besteed aan de afstemming tussen de wetgevende en uitvoerende actoren. Vooral in de besluitvormingsfase van veranderingsprocessen komt de interactie tussen de wetgevende instanties (parlement, raden, …) en uitvoerende actoren (regering, ministers, …) sterk naar voren. De uitvoerende macht moet rekening houden met eventuele verplichte goedkeuring van ontwerpen door wetgevende instanties. De al of niet verplichte wetgeving die nodig kan zijn om hervormingsprocessen definitief te implementeren laat zijn sporen na op de besluitvormingsfase. Er dient daarom een compromis gevonden te worden tussen de wetgevende en de uitvoerende actoren (Ruyters et al., 2006). Deze interactie tussen de wetgevende en uitvoerende macht vindt

‫ ׀‬88 ‫׀‬

veelal plaats via, al dan niet ad hoc ingestelde, parlementaire commissies. Wanneer hervormingen in Vlaanderen de nodige decretale aanpassingen vereisen, moet er dus aandacht besteed worden aan hoe de bestaande commissies van het Vlaams Parlement betrokken kunnen worden in het veranderingsproces. > 4.2.3.

Interferentie lokale en hogere overheden

Tot slot hebben hervormingsprocessen die hun uitwerking kennen op verschillende bestuurslagen van de overheid, een absolute noodzaak aan coördinatie en afstemming over alle niveaus van overheden heen. Het spreekt voor zich dat moderniseringsprojecten die hun invloed hebben op lagere bestuursniveaus niet zomaar van bovenaf kunnen opgelegd worden. Zo zijn er in het Verenigd Koninkrijk in het verleden verschillende hervormingen geweest waarbij de centrale overheid top-down veranderingen oplegde aan de lokale besturen. Deze wijze van het opzetten, besluiten en doorvoeren van hervormingen heeft niet gewerkt, en is dus ook niet gewenst. Dit moet in nauw overleg met de betrokken lokale en regionale overheden gebeuren. De focus moet liggen op interbestuurlijke samenwerking, vertrouwen en gelijkwaardig partnerschap van alle bestuurslagen, en niet op een hiërarchische top-down benadering. Dit hoeft daarbij niet te conflicteren met het feit dat in de governancestructuur van het hervormingsprogramma voorzien wordt in een top-down en centrale aansturing en coördinatie. Het strikt top-down doorvoeren van hervormingen moet uiteraard ook in Vlaanderen vermeden worden. Binnen de governancestructuur van veranderingsinitiatieven moet er aandacht zijn voor coördinatie en overleg tussen de verschillende bestuursniveaus, zodat hervormingsprojecten op verscheidene bestuursniveaus geïntegreerd worden in één geconsolideerd moderniseringsprogramma. In dit kader kan het Vlaamse initiatief tot de instelling van een Bestuursforum, waarin vertegenwoordigers van de drie bestuursniveaus zetelen, als positief beschouwd worden. Dit verzekert immers de inspraak vanwege de lokale besturen, en het helpt om eventuele tegengestelde belangen voor de verschillende bestuursniveaus op te sporen en weg te werken.

‫ ׀‬89 ‫׀‬

> 4.3.

Centraal leidend hervormingsteam

Een rode draad doorheen de bestudeerde hervormingsprogramma’s, zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk, is de instelling van een centraal leidende hervormingsentiteit voor het aansturen en opvolgen van de veranderingen. In Nederland zagen we zowel voor het Programma Andere Overheid als voor het Programma Vernieuwing Rijksdienst een programmateam de aansturing verzorgen vanuit een centraal ministerie. En ook voor het Verenigd Koninkrijk hebben we reeds uitdrukkelijk gewezen op het steeds opnieuw instellen van kleine, gespecialiseerde hervormingsteams binnen de centrale departementen (‘core executive’) bij de verschillende veranderinginitiatieven. Met centrale departementen (ministeries) worden over het algemeen de departementen van de eerste minister, van Financiën en van Bestuurszaken (eventueel ook Ambtenarenzaken) bedoeld. > 4.3.1.

Sturing vanuit ‘het centrum’

Het is algemeen aanvaard dat er nood is aan centraal overzicht en aansturing voor hervormingsinitiatieven (Corkery et al., 1998). Zo benadrukt ook Boyle (2004) de belangrijke rol voor ‘het centrum’, zowel in het leiden van (the centre as leader), het opvolgen van (the centre as reviewer) als in het deelnemen aan (the centre as participant) overheidshervormingen. Een sterk, competent centrum wordt als cruciaal beschouwd voor succesvolle publieke sector moderniseringen, vooral inzake het faciliteren van het horizontale hervormingsgebeuren en het voorzien in coördinatie (OECD, 1999). Ook voor Vlaanderen is het met name belangrijk dat, wanneer een veranderingsprogramma overheidsbreed zijn uitwerking kent, de verantwoordelijkheid en coördinatie voor de aansturing centraal gelegen is, zodat het alle departementen overkoepelt en aldus het overzicht kan bewaard worden. Hierbij mag echter de delicate balans tussen dit overzicht enerzijds en het verzekeren van het eigenaarschap van het programma bij de individuele beleidsdomeinen anderzijds niet uit het oog verloren worden. Zonder deze balans zal de input van de beleidsdomeinen voor de design- en implementatiefase van de hervorming moeilijk te garanderen zijn. Bovendien is het aan te bevelen om deze centrale en overkoepelende aansturing en opvolging van een breed hervormingsinitiatief toe te wijzen

‫ ׀‬90 ‫׀‬

aan een specifiek ingestelde taskforce, kaderend binnen een programmatische aanpak met een uitgebouwde programmastructuur. Op die manier kan er eenduidig een strakke horizontale regie plaatsvinden gedurende alle fasen van het programma, en tegelijkertijd kan er verticale sturing gegeven worden aan de onderliggende projecten in het veranderingsprogramma. In wat volgt gaan we nog wat dieper in op aanbevelingen inzake functies en taken, de locatie en de benodigde middelen van een centraal leidend programmabureau. > 4.3.2.

Rollen en functies

De centrale hervormingsentiteit kent verschillende rollen, functies en verantwoordelijkheden, die integraal deel dienen uit te maken van (en vastgelegd dienen te worden in) de te volgen programmastrategie. Binnen het takenpakket van het centrale team vallen globaal gesteld onder meer activiteiten zoals deelname in de programmaformulering en -planning, de coördinatie van het hervormingsproces, het vastleggen van doelstellingen en objectieven, het verzorgen van de communicatie, en het ondersteunen van de beleidsdomeinen bij de implementatie, monitoring en evaluatie. Het centrale team dient ook in te staan voor de opvolging, de voortgang en de rapportering op het geconsolideerde niveau van het veranderingsprogramma. Uiteraard is het noodzakelijk om een meer uitgebreide en specifieke formulering van de taken en functies van de centraal aansturende eenheid bij elk hervormingsinitiatief te voorzien. Hierbij valt wel te benadrukken dat het instellen van een centraal team voor de algemene aansturing en coördinatie van een geconsolideerde hervormingsprogramma niet wegneemt dat de aansturing en opvolging van de in het globale veranderingsprogramma vervatte projecten decentraal dient te gebeuren. Deze decentrale aansturing is logischerwijze een taak voor het management van het betreffende implementatieniveau (bijvoorbeeld voor de Vlaamse overheid: de beleidsraad voor projecten op het niveau van het beleidsdomein, de functioneel minister en leidend ambtenaar voor projecten op entiteitsniveau, etc.). We benadrukken dus dat, naast sturing vanuit een centrale taskforce, de verantwoordelijkheid op elk niveau ligt, en dat elke entiteit (en eigenlijk zelfs elke persoon binnen de entiteit) zich verantwoordelijk moet achten voor de uitvoering van de hervorming op zijn of haar niveau.

‫ ׀‬91 ‫׀‬

Met andere woorden, het centrale programmateam moet instaan voor de ondersteuning en coördinatie van de verschillende projecten, maar de verantwoordelijkheid en de bevoegdheid voor de uitvoering ervan dient bij de projectleiders zelf te liggen. De centrale cel moet een motor vormen voor het programma, die zorgt voor samenhang en afstemming tussen en over projecten. > 4.3.3.

Locatie

De omvang, het doel en de inhoud van een hervormingsprogramma zal, samen met structuur van de overheid, de keuze van locatie van het leidende programmabureau beïnvloeden. In principe dient het aansturingsteam gelokaliseerd te zijn daar waar het sterke politieke en ambtelijke steun geniet, en waar het alle relevante departementen en niveaus binnen zijn bereik (lees: bevoegdheden) heeft (Corkery et al., 1998). Zo zien we in het Verenigd Koninkrijk, waar succesvol gewerkt wordt met hervormingsteams, dat deze eenheden steevast rechtstreeks gelokaliseerd worden onder een centrale ministeriële paraplu. Voor Vlaanderen lijkt het daarom aangewezen een programmabureau voor overheidsbrede hervormingen bij voorkeur onder het departement van de minister-president (Diensten Algemeen Regeringsbeleid) te lokaliseren. Dit geeft het hervormingsteam een sterke politieke dekking en verleent hen de nodige functionele bevoegdheid om het veranderingsprogramma door te voeren. Voor meer specifieke hervormingen zoals financiële of bestuurlijke moderniseringen kan een centraal leidend programmabureau ook ingesteld worden binnen het centrale ministerie van Financiën en Begroting, respectievelijk Bestuurszaken. > 4.3.4.

Middelen

Om een hervormingsprogramma op een effectieve wijze te kunnen beheren en beheersen, dienen uiteraard de benodigde capaciteit en middelen vrijgemaakt te worden. De staf van een centraal aansturend hervormingsteam kan relatief beperkt gehouden worden, wat ook blijkt uit de in onze case studies geïdentificeerde units in het Verenigd Koninkrijk en de programmabureaus in Nederland. Het is vooral belangrijk dat er een zekere kritische capaciteit in het team aanwezig is, dewelke nodig is tijdens de verschillende fasen van het hervormingsproces. Deze capaciteit valt niet

‫ ׀‬92 ‫׀‬

enkele kwantitatief, maar ook kwalitatief uit te drukken. Dit laatste betekent dat een sterke programmaleider -aan het hoofd van het teamvoldoende toegang moet hebben tot de politieke en ambtelijke macht, en door alle betrokken partijen als objectief en onpartijdig beschouwd wordt. De activiteiten van een hervormingsprogramma veranderen gedurende de looptijd van het traject, aangezien een hervorming evolueert van design over invoering en volledige implementering tot monitoring en (terugkoppelende) evaluatie. De aard van het werk van de centrale aansturingseenheid zal dus evolueren met het programma, en daarmee ook het aantal en de rol van de mensen in het team. Deze nood aan flexibiliteit kan opgevangen worden door, naast een kerngroep die in continuïteit doorheen het hele hervormingsproces voorziet, verschillende experts voor verschillende procesfasen in het team te brengen. Deze relevante expertise kan binnen de overheid zelf aanwezig zijn, maar kan even goed extern aangetrokken worden. De voorbeelden van het Verenigd Koninkrijk zijn hierbij relevant.

> 4.4.

Consultatie en communicatie

Belangrijke hervormingsinitiatieven gaan doorgaans gepaard met een uitgebreide consultatieronde bij de verschillende betrokken actoren en belanghebbenden. Dit overleg is noodzakelijk om het eigenaarschap voor de verandering ook buiten de overheid, bij de betrokkenen in de samenleving en bij andere, lokale bestuurslagen te leggen (CEEO, 2010). Deze consultatie dient de basis te vormen voor het bereiken van een consensus over het veranderingsprogramma, maar is tegelijkertijd erg tijdsintensief. De benodigde tijd voor het consulteren en het laten participeren van de verschillende betrokken partijen mag echter geen excuus vormen voor het niet ondernemen van acties of voor het doorschuiven van de verantwoordelijkheid wanneer beslissingen dienen genomen te worden (Corkery et al., 1998). Consultatie als basis voor een akkoord is dus algemeen aan te moedigen, maar de tijd die erin geïnvesteerd kan worden moet gelimiteerd blijven, al is het maar om het momentum voor de hervorming niet te verliezen. Tijdens de consultatieronde dient er dus steeds een evenwicht te worden gezocht binnen deze twee aanwezige trade-offs (participeren versus beslissen, tijd versus momentum).

‫ ׀‬93 ‫׀‬

In ieder geval is communicatie met (en het informeren van) de bij de hervorming betrokken partijen van groot belang, en dit doorheen het ganse proces. Zo is communicatie nodig tijdens de designfase van een programma, om te verzekeren dat de nodige relevante informatie door de betrokken partijen kenbaar wordt gemaakt. Bij de beslissing over een hervorming moeten de ideeën ‘verkocht’ geraken bij diegene de er het onderwerp van uit maken. Tijdens de implementatiefase dienen misverstanden voorkomen of opgelost te worden wanneer die zich stellen. En tenslotte is communicatie ook essentieel voor een efficiënt en effectief feedback- en monitoringsysteem (Corkery et al., 1998). Met andere woorden, een hoge graad van communicatie en een aangepaste communicatiestrategie zijn essentieel bij het beheren en beheersen van een veranderingsprogramma. Er moet voldoende aandacht worden besteed aan informatie, vorming en opleiding, vooral vanuit het perspectief van een noodzakelijke cultuurverandering (CEEO, 2010). Bovendien moet er ook aandacht zijn voor de communicatie naar de buitenwereld. Het informeren van externe actoren, en zelfs het voorzien in internationale communicatie is daarom aan te bevelen. De consultatie en communicatie moet een gedeelde verantwoordelijkheid zijn van de projectverantwoordelijken en het centrale programmabureau. Op die manier kan er maximaal ingezet worden op het motiveren en het verkrijgen van eigenaarschap van alle betrokkenen, en kan de communicatie toch gestroomlijnd worden via een centrale actor.

> 4.5.

Effectieve monitoring, feedback en evaluatie

Om na te gaan of de doelstellingen van een hervormingsprogramma worden bereikt, of het programma op koers(snelheid) blijft, en om verantwoording af te leggen aan en te communiceren met de verschillende stakeholders, is het noodzakelijk dat de governancestructuur van het veranderingsprogramma voorziet in een effectieve monitoring en evaluatie. Deze monitoring en evaluatie leiden vervolgens tot rapportering en feedback opdat bijsturing kan plaatsvinden daar waar moeilijkheden en hindernissen worden gedetecteerd. Bovendien helpen goede opvolgingssystemen, met

‫ ׀‬94 ‫׀‬

meetbare indicatoren en vooropgezette doelstellingen, om te anticiperen op problemen of deze tenminste te minimaliseren. Voor een werkbare en effectieve monitoring en evaluatie verwijzen we eveneens naar het belang van de koppeling van hervormingsprogramma’s en onderliggende projecten (met bijhorende doelstellingen) aan de financiële cyclus. Het financiële instrumentarium en begrotingsbenaderingen dienen mee vervat te zitten in de hervormingen. De financiële cyclus moet dus ingebed worden in de opgezette overeenkomsten die deel uitmaken van de hervormingen. Dit bevestigt het cruciale belang van het ministerie van Financiën als één van de sturende en leidende actoren bij hervormingen. De voortgangscontrole en de rapportering van een hervorming dient logischerwijs de structuur van de aansturing (governance) ervan te volgen. Hiermee wordt bedoeld dat de onderliggende projecten van een veranderingsprogramma gemonitord worden op het niveau van het project en dat er door de projectverantwoordelijke wordt gerapporteerd aan het centraal sturende hervormingsteam. Deze centrale eenheid is op zijn beurt verantwoordelijk voor de geconsolideerde opvolging en monitoring van het ganse programma. Het programmateam rapporteert en legt verantwoording af aan de eindverantwoordelijken, met name de politieke en ambtelijke top. Ook in onze case studies zien we deze centrale monitoring en rapportering voor het geconsolideerde veranderingsinitiatief naar voren komen. Voor wat betreft de evaluatie tijdens en na de implementatie van hervormingsprogramma’s is het veelal nuttig en nodig om zowel interne als externe doorlichtingen van het veranderingstraject te voorzien. Deze combinatie van interne en externe evaluerende actoren vinden we ook terug in de bestudeerde gevallenstudies. Voor Vlaanderen lijkt inzake de interne evaluatie van hervormingsprogramma’s een rol weggelegd voor de Interne Audit van de Vlaamse Administratie (IAVA). Voor een externe evaluatie kunnen, gelijkaardig aan de bevindingen voor Nederland en het Verenigd Koninkrijk, het Rekenhof en de academische wereld of onderzoeksinstituten ingeschakeld worden. De externe inschakeling van specifieke expertise garandeert in principe de onafhankelijkheid van zowel de evaluator als de (uitvoering van) evaluatie. Naast deze interne en externe actoren die eerder buiten het hervormingsproces staan en die de uitkomst en het succes van het programma evalueren, is ook zelfevaluatie door sturende actoren

‫ ׀‬95 ‫׀‬

aangewezen, veelal gericht op operationele, tussentijdse resultaten en behaalde korte termijn objectieven.

‫ ׀‬96 ‫׀‬

Besluit Kaderend binnen de Vlaanderen in Actie (ViA) Pact 2020 doelstellingen, om Vlaanderen tegen 2020 naar de top vijf van Europese regio’s te loodsen, is het cruciaal om van Vlaamse overheid een slagkrachtige overheid te maken. Dit betekent onder meer dat de Vlaamse overheid op een meer efficiënte en effectieve wijze garant moet staan voor een performant, klantvriendelijk, betrouwbaar en betaalbaar beleid. In haar streven naar een slagkrachtige overheid heeft de Vlaamse Regering aan het College van AmbtenarenGeneraal (CAG) de opdracht gegeven om een voorstel uit te werken van een meerjarenprogramma dat voorziet in de nodige efficiëntie- en effectiviteitswinsten. Om dit meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’ wetenschappelijk te ondersteunen, wordt binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV) een gelijknamig project uitgevoerd, met als doel ondersteunend en complementair te werken ten aanzien van bestaande initiatieven. In dit rapport hebben we een eerste onderzoeksmodule van het project ‘Slagkrachtige Overheid’ gepresenteerd, waarbij de governance van hervormingsinitiatieven (zoals het genoemde meerjarenprogramma) onder de loep genomen werd. Op basis van twee buitenlandse case studies, van Nederland en het Verenigd Koninkrijk, zijn we in staat om de nodige bevindingen en aanbevelingen te formuleren betreffende de wijze waarop veranderingspogingen beheerd, beheerst en bestuurd dienen te worden om succesvol te kunnen zijn. Om deze studie omtrent de governance van overheidshervormingen uit te voeren, zijn we uitgegaan van een procesbenadering van veranderingstrajecten. Binnen het proces van hervormingsinitiatieven kunnen we vervolgens vier fasen onderscheiden. Eerst en vooral is er de designfase, waarin de noodzaak voor een bepaalde hervorming op de (politieke) agenda wordt geplaatst. Ook de planning, voorbereiding, formulering en invulling van een moderniseringsprogramma valt binnen deze designfase. Een tweede fase in het hervormingsproces is de besluitvormings- of beslissingsfase. Tijdens deze beslissingsfase moet er een consensus bereikt worden tussen de betrokken actoren omtrent de programma’s en projecten van de hervorming, de nodige capaciteit en middelen, de gevolgde strategieën,

‫ ׀‬97 ‫׀‬

etc. In een derde fase, de implementatiefase, wordt de uitgetekende en goedgekeurde hervorming in uitvoering gebracht doorheen alle organisationele niveaus waarop de hervorming zijn uitwerking kent. Tot slot dient de hervorming en haar implementatie geëvalueerd te worden. Deze evaluatiefase beschouwen we als de vierde en laatste fase in onze procesbenadering van vernieuwingsinitiatieven. De vier aangegeven fasen van hervormingsprocessen volgen elkaar niet noodzakelijk strikt op, maar kunnen deels overlappen en parallel naast elkaar evolueren. Door de omvang van veranderingsprocessen is het ook mogelijk dat verschillende deelaspecten van het hervormingstraject zich in verschillende fasen bevinden. Tijdens elk van de vier fasen van hervormingsprocessen zijn er verschillende actoren die een aansturende en opvolgende rol spelen in het proces, en die samen -in interactie met elkaar- de governancestructuur van een bepaald hervormingstraject vormen. Deze actoren kunnen we categoriseren volgens drie dimensies. Qua type onderscheiden we politieke, ambtelijke en externe actoren. Voor wat betreft de vormelijke dimensie kunnen actoren personen, organisaties of platformen zijn. Tenslotte omvat de derde dimensie het tijdsaspect en laat dit toe tijdelijke, ad hoc actoren te onderscheiden van bestaande, geïnstitutionaliseerde spelers. Op basis van de gefaseerde benadering van hervormingsprocessen en de driedimensionale opdeling van actoren hebben we in het eerste hoofdstuk een analytisch raamwerk opgesteld. Dit raamwerk laat toe om voor een bepaald hervormingsproces (of serie van hervormingsprocessen) de actoren te identificeren die binnen de verschillende fasen bepaalde acties ondernemen (initiatieven en/of documenten) met een zekere inhoud. Een ingevuld raamwerk leidt vervolgens tot een globaal zicht op de governancestructuur van het betreffende hervormingsinitiatief (-ieven). In een tweede onderdeel van dit rapport hebben we, op basis van twee buitenlandse gevallenstudies, enkele mogelijke governancestructuren van hervormingsinitiatieven geïdentificeerd en met elkaar vergeleken. Meer bepaald werd de governance van hervormingen in Nederland en het Verenigd Koninkrijk geanalyseerd, waarbij telkens gebruik gemaakt werd van het in hoofdstuk één opgebouwde raamwerk. Voor beide landen werden hiervoor de belangrijkste publieke sector hervormingsinitiatieven van de laatste decennia in het kader omvat. Op die manier kwam een analyse tot

‫ ׀‬98 ‫׀‬

stand van de aansturende, opvolgende en evaluerende actoren tijdens de verschillende fasen van de hervormingen, hun rollen binnen de governancestructuur en de wijze waarop deze aansturing plaatsvindt. We hernemen hierbij de conclusies die we aan het eind van beide case studies reeds hebben geformuleerd. Voor wat betreft de governance van rijksdiensthervormingen in Nederland kunnen we besluiten dat de moderniseringen centraal en top-down worden aangestuurd door elite-actoren binnen de overheid. De politieke betrokkenheid, vaak door middel van parlementaire commissies, beperkt zich eerder tot de design- en besluitvormingsfase. Hoewel de eindverantwoordelijkheid voor de hervormingen vaak bij politieke actoren ligt, zoals de minister-president en veelal de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, wordt het politieke leiderschap inzake vernieuwingen in Nederland als gematigd beschouwd. Daarentegen is er een evolutie waar te nemen naar een steeds sterker wordende ambtelijke betrokkenheid en leiderschap, en dit reeds vanaf de designfase. Zo is het SG-overleg doorheen de jaren 1990 steeds meer invloed beginnen krijgen binnen de Nederlandse politiek-ambtelijke verhouding. Het betrekken van externe actoren bij hervormingsinitiatieven neemt in Nederland vaak de vorm aan van overleg met de academische wereld. Een actief overlegsysteem met sociale partners vinden we echter niet terug. De implementatie van overheidshervormingen kent in Nederland vaak een projectmatige aanpak en de verantwoordelijkheid ervan wordt veelal toevertrouwd aan een centraal departement, vaak ambtelijk gevormd en veelal opgezet in een tijdelijke ad hoc programmastructuur. Deze structuur heeft als voordeel dat er overkoepelend en beleidsdomeinoverschrijdend kan gewerkt worden. Het nadeel van zulke ad hoc ingestelde programmaeenheden is dat ze vaak beperkte bevoegdheden en weinig middelen toegewezen krijgen. Bovendien kan er competitie optreden tussen de programma-entiteit en de bestaande departementen waar het hervormingsprogramma zijn uitwerking op heeft. Hier dient dus de nodige aandacht aan besteed te worden bij het opzetten van hervormingsteams. De evaluatie van moderniseringstrajecten wordt in Nederland toevertrouwd aan de gebruikelijke actoren, zoals de Rekenkamer en auditen inspectiediensten, en aan de programma-entiteiten die de hervormingen aansturen en opvolgen. Nieuw is wel dat ook externe academische

‫ ׀‬99 ‫׀‬

onderzoekers worden ingeschakeld in het meest recente hervormingsprogramma, om de voortgang ervan te evalueren en te monitoren. Op die manier wordt er in feedback loops voorzien, zodat de resultaten van de evaluaties gebruikt kunnen worden om de implementatie waar nodig bij te sturen. Ter conclusie omtrent de governance van publieke sector hervormingen in het Verenigd Koninkrijk kunnen we, gelijkaardig als in Nederland, stellen dat de moderniseringen centraal en top-down worden aangestuurd door elite-actoren binnen de overheid. Eigen aan het Verenigd Koninkrijk is de sterke politieke wil om te vernieuwen, hetgeen mede ondersteund wordt door een grote hervormingscapaciteit. Deze capaciteit vloeit voort uit de Britse politiek-bestuurlijke context van één-partij-regeringen en één-partijmeerderheden in parlement, de afwezigheid van een formele grondwet en de instrumentele rol van de zo goed als politiek neutrale ambtenarij tegenover de wil van verkozen politici. De kern van de uitvoerende macht -een triumviraat bestaande uit het Cabinet Office, het Prime Minister’s Office en de Treasury- voorziet in sterke politieke aansturing van de hervormingen vanuit het centrum. De moderniseringsinitiatieven kennen een zichtbaar eigenaarschap en leiderschap vanwege toppolitici, niet in het minst van de eerste minister. Naast deze sterke politieke peiler in de governancestructuur van hervormingen in het Verenigd Koninkrijk, bevindt zich een ambtelijk apparaat dat eerder instrumenteel van aard is. Civil servants, die geacht worden onpartijdig, permanent en anoniem te zijn, bekleden een adviserende rol en implementeren de door de politici genomen beslissingen. Bovendien zijn ook tal van externe actoren in de verschillende fasen van hervormingsprocessen terug te vinden. Zo heeft het opnemen van management consultants en topmanagers uit de privésector in de beleidsbepalende organen ervoor gezorgd dat managementideeën meer en meer hun ingang hebben gevonden in de Britse publieke sector. De wijze van aansturing van hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk wordt gekenmerkt door het instellen van kleine, gespecialiseerde hervormingsteams als top level units binnen de kern van de overheid. Op die manier wordt een duidelijke motor gecreëerd in één van de centrale departementen, meestal het Cabinet Office, om de hervormingen aan te drijven. Deze taskforces zijn aldus onderbouwd met sterke politieke steun

‫ ׀‬100 ‫׀‬

en hebben zo een functionele bevoegdheid om vernieuwingen doorheen het overheidsapparaat te loodsen. Bovendien zorgen ze voor een continuïteit in hervormingstrajecten, ongeacht wissels van regeringen en/of ministers. Ondanks de institutionele en politiek-bestuurlijke verschillen tussen de onderzochte landen, zijn er uit de case studie-analyses betreffende de governancestructuren van hervormingstrajecten in het Verenigd Koninkrijk en Nederland toch significante bevindingen en aandachtspunten te halen. Op die manier hebben we een reeks aanbevelingen kunnen formuleren aan de Vlaamse overheid betreffende het aansturen en beheren van veranderingsinitiatieven. Deze aanbevelingen kunnen niet alleen dienst doen in het kader van het huidige meerjarenprogramma ‘Slagkrachtige Overheid’, ze blijven ook relevant voor in de toekomst op te zetten hervormingsprocessen. Eerst en vooral dient een governancestructuur van hervormingen te voorzien in voldoende sterke politieke steun en leiderschap voor de veranderingen. Het is eveneens belangrijk dat dit politieke leiderschap afkomstig is vanuit de hoogste politieke macht en aanwezig blijft voor een voldoende lange termijn. Idealiter is de politieke steun voor een overheidshervorming ook partijoverschrijdend, wat een onderbreking in een hervormingsproces helpt te voorkomen. Naast politieke leiding en steun hebben hervormingsinitiatieven nood aan betrokkenheid van diegenen die er het onderwerp van uitmaken. Meer bepaald dient voldoende brede gedragenheid van de ambtenaren aanwezig te zijn bij publieke sector vernieuwingen. Eigenaarschap vanwege alle horizontale en verticale niveaus van de overheid is hierbij gewenst. Ook strekt het tot aanbeveling om de centrale aansturing, coördinatie en leiding van hervormingsinitiatieven in handen te geven van (top)ambtenaren. Naast politieke en ambtelijke actoren is het ook waardevol om externe spelers in te schakelen in de verschillende fasen van hervormingsprocessen. De rol van externe actoren kan bestaan uit het actief participeren of ze kunnen, vanuit hun specifieke kennis en expertise, fungeren als adviseurs en/of extern klankbord. Uit het bovenstaande komt naar voren dat een verscheidenheid aan individuele en organisationele actoren betrokken zijn bij het managen van

‫ ׀‬101 ‫׀‬

hervormingen in de verschillende fasen. Dit maakt dat coördinatie en overleg een kritische succesfactor is voor wat betreft de governance van veranderingstrajecten. Zo dient er aandacht besteed te worden aan de afstemming tussen de politieke en ambtelijke actoren, met een duidelijke afbakening van rollen en verantwoordelijkheden, en die toch voorziet in een constructieve samenwerking. Daarnaast is ook de interferentie tussen de wetgevende en de uivoerende macht van belang, zeker wanneer een hervorming gepaard gaat met de noodzaak aan wettelijke aanpassingen of aanvullingen. Tenslotte hebben overheidsbrede hervormingen nood aan afstemming tussen lokale en hogere overheden. Het spreekt voor zich dat moderniseringsprojecten die hun uitwerking hebben op lagere bestuursniveaus niet zomaar van bovenaf kunnen opgelegd worden. Een rode draad doorheen de bestudeerde hervormingsprogramma’s en hun governancestructuur, zowel in Nederland als in het Verenigd Koninkrijk, is de instelling van een centraal leidend en aansturend hervormingsteam, idealiter geruggensteund door het politieke centrum. Op die manier kan een eenduidige en strakke horizontale regie plaatsvinden gedurende alle fasen van een veranderingsprogramma, en kan er tegelijkertijd verticale sturing gegeven worden aan de onderliggende projecten. Deze centrale taskforce dient gelokaliseerd te zijn daar waar het sterke politieke en ambtelijke steun geniet, en dient de benodigde capaciteit en middelen toegewezen te krijgen om haar rollen en functies op een effectieve wijze uit te voeren. Bovendien is het van belang om binnen een functionele governancestructuur te voorzien in een goede consultatie van betrokkenen, en in een aangepaste communicatiestrategie, zowel intern als extern. Tot slot moet een effectieve monitoring en evaluatie zorgen voor feedbacklussen en bijsturing binnen de hervormingsprocessen. Op die manier kan ook nagegaan worden of de vooropgestelde doelstellingen al dan niet worden gerealiseerd.

‫ ׀‬102 ‫׀‬

Bijlage 1: Hervormingsinitiatieven Nederland sinds 1990 Overzicht, samen met een korte beschrijving, van de belangrijkste initiatieven tot vernieuwing van de rijksdienst in Nederland sinds 1990.

Jaar

Initiatief

Beschrijving

1993

Commissie-Wiegel

Beperken van de ministeriële verantwoordelijkheid; Beleidsontwikkeling op hoofdlijnen en verzelfstandiging van uitvoering; Klein aantal kerndepartementen; Blokkenhuismodel.

1993

Commissie-Scheltema

Ministeriële verantwoordelijkheid omvat drie elementen: - aard van de verantwoordingsplicht: minister is verplicht rekenschap af te leggen tegenover het parlement; - exclusiviteit van de ministeriële verantwoordelijkheid: minister is alleen aanspreekbaar op de bestuursdaden die worden verricht binnen zijn bevoegdheid. De ambtenaren zijn niet aanspreekbaar. Zij dragen geen politieke verantwoordelijkheid; - relatie tussen bevoegdheid en verantwoordelijkheid betekent dat een minister alleen verantwoordelijk is voor datgene waarvoor hij bevoegd is: zonder bevoegdheid geen verantwoordelijkheid.

‫ ׀‬103 ‫׀‬

Jaar

Initiatief

Beschrijving

1993, 2002, 2006, 2007

Rapportages secretarissengeneraal

- 1993: vorming van beleidsdepartementen door verzelfstandiging en privatisering en de verdere ontkokering van de departementale organisatie; departementale wetgevingsfunctie; - 2002: een twaalf punten plan gericht op grotere efficiëntie, samenwerking en het wegnemen van overlap, met onder meer aanbevelingen over het inrichten van shared service centers en over projectministers en project-DG’s; - 2006: vergroten van de probleemsturing en daarmee de flexibiliteit van de politieke en ambtelijke organisatie, verbeteren van de relatie tussen beleid en uitvoering, en verbeteren van de samenhang in uitvoering en vermindering van bestuurlijke en ambtelijke drukte; - 2007: de verkokering wordt als belangrijke oorzaak beschouwd van een gebrekkige aanpak van urgente maatschappelijke problemen. Het rapport bevat aanbevelingen over hoe het best gesneden zou kunnen worden in het personeelsbestand van het rijk, waarbij de reductie gepaard moet gaan met investeringen in de kwaliteit, minder bestuurlijke en ambtelijke drukte, bestaande kokers en structuur moet minder dominant worden.

‫ ׀‬104 ‫׀‬

Jaar

Initiatief

Beschrijving

2003

Programma Andere Overheid

Integrale herbezinning op de taken van de centrale overheid; Vermindering van administratieve lasten; Verbetering van de rijksorganisatie van de rijksoverheid. Dat gebeurt door de primaire taken van de rijksoverheid te heroverwegen; Realiseren van elektronische dienstverlening naar de burger.

2007

Programma Vernieuwing Rijksdienst

Verkokering in de beleidsvorming wordt tegengegaan; Streven om de ambtelijke drukte en regeldruk terug te dringen. Het gaat er ook om de kwaliteit van regels te versterken en de regeldruk te verminderen; Een verbetering en vergroting van de efficiëntie van de processen waarmee het beleidsproces ondersteund wordt. Door deze maatregelen worden de voorwaarden geschapen om het aantal functies bij de rijksdienst aanzienlijk te verminderen.

Bronnen: Vernieuwende verandering: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de rijksdienst (van Twist et al., 2009b); Website Programma Vernieuwing Rijksdienst (www.vernieuwingrijksdienst.nl).

‫ ׀‬105 ‫׀‬

Bijlage 2: Hervormingsinitiatieven Verenigd Koninkrijk sinds 1979 Overzicht, samen met een korte beschrijving, van de belangrijkste publieke sector hervormingsinitiatieven in het Verenigd Koninkrijk sinds 1979.

Jaar

Eerste Minister

Initiatief

Beschrijving

1979

Thatcher

Efficiency (‘Rayner’) scrutinies

Onderzoek naar bronnen voor vereenvoudiging van administratieve procedures en vermindering van de werklast.

1982

Thatcher

Financial Management Initiative

Outputmaatstaven voor alle departementen, delegeren van financiëleen HRMverantwoordelijkheden naar lijnmanagers.

1984-94

Thatcher (Major)

Privatization of state owned enterprises

British Airways (’81), British Telecom (’84), British Gas (’86), British Airports Authority (’87), elektriciteit (’87), water (‘89/’91), Britse spoorwegen (‘93/’94).

1987

Thatcher

PerformanceRelated Pay

Introductie van prestatiebeloning (in overleg met de vakbonden) na proeftuinen opgezet in 1985.

‫ ׀‬107 ‫׀‬

Jaar

Eerste Minister

Initiatief

Beschrijving

1988

Thatcher

Next Steps Programme

Opzetten van meer dan 100 uitvoerende agentschappen voor publieke dienstverlening en beleidsimplementatie; scheiding van beleidsformulering en implementatie: agentschappen hebben autonomie over implementatie en management.

1991

Major

Citizen’s Charter

Dienstverleningseenheden ontwikkelen prestatieindicatoren en rapporteren over prestaties, verhoging van transparantie en toegang tot informatie; de departementen monitoren verwezenlijkingen.

1991

Major

Market Testing

Departementen vergelijken de kost van interne taken met de marktprijzen van externe aanbieders om uitbestedingen te vergemakkelijken.

1994

Major

Private Finance Initiative

Hervorming van publieke investeringen en aanbesteding om private investeringen en PPS aan te moedigen.

‫ ׀‬108 ‫׀‬

Jaar

Eerste Minister

Initiatief

Beschrijving

1994

Major

White Papers: Resource Accounting and Budgeting; Civil Service: Continuity and Change

Implementatie van nieuwe standaarden voor boekhouding en budgettering; introductie van leidende ambtenaren (Senior Civil Service).

1998

Blair

Comprehensive Spending Review

Prestatiedoelstellingen voor departementen linken aan budgettoekenningen; doelstellingen zetten in proces van tweejaarlijkse uitgavennazicht; prioritaire doelstellingen in vijf domeinen opgevolgd door Prime Minister’s Delivery Unit (2001-2005).

Public Service Agreements

1999

Blair

White Paper: Modernising Government

Algemeen hervormingsprogramma met de nadruk op coördinatie en integratie tussen departementen en agentschappen, en tussen de publieke en private sector organisaties; ook nadruk op e-government.

1999

Blair

Civil Service Reform Report

Hervorming van verlonings- en prestatiesystemen tegen 2002; versterken van externe aanwerving.

‫ ׀‬109 ‫׀‬

Jaar

Eerste Minister

Initiatief

Beschrijving

2004

Blair

Gershon Efficiency Review

Onderzoek van efficiëntie van publieke sector procedures, aanzetten tot verlaging van de lasten vanaf 2005, benadrukken van het gebruik van ICT en automatisering van administratieve procedures.

2006

Blair

Capability Reviews

Onderzoek van departementale competenties in drie managementdomeinen (leiderschap, strategie en dienstverlening).

2006

Blair

UK Government’s Approach to Public Service Reform

Rapport met erkenning dat keuze van de gebruiker voor de aanbieder van publieke diensten een sleutelelement is in de brede hervormingsagenda langsheen prestatiemanagement, mededinging en competenties.

2009 *

Brown

Working Together: Public Services on your Side

Verbeteren van flexibiliteit, transparantie en decentralisatie om de publieke dienstverlening te verbeteren.

Bron: International Handbook of Public Management Reform (Goldfinch & Wallis, 2009); (*) 2009 is aan de lijst toegevoegd.

‫ ׀‬110 ‫׀‬

Referenties 1. Albrechts, L. (2003). Reconstructing decision-making: planning versus politics. Planning Theory, 2, 249-268. 2.

Bouckaert, G., Hoet, D., & Ulens, W. (2000). Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking. Brugge: Die Keure.

3.

Bovens, M. A. P., 't Hart, P., & van Twist, M. (2007). Openbaar bestuur: beleid, organisatie en politiek. Alphen aan den Rijn: Kluwer.

4. Bowornwathana, B. & Poocharoen, O.-O. (2005). Managing Reforms: The Politics of Organizing Reform Work. Public Organization Review: A Global Journal, 5, 233-247. 5. Boyle, R. (2004). The role of the centre in promoting civil service modernisation. Dublin: Institute of Public Administration. 6. Broadbent, J. & Laughlin, R. (1997). Evaluating the 'new public management' reforms in the UK: a constitutional possibility. Public administration, 487-507. 7. CEEO (2010). Commentaar op het 'Meerjarenprogramma Slagkrachtige Overheid': Advies nr. 1. Brussel: Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid. 8. Corkery, J., Daddah, T. O., O'Nuallain, C., & Land, T. (1998). Management of Public Service Reform: a comparative review of experiences in the management of programmes of reform of the administrative arm of central government. Amsterdam: IOS Press. 9. Cowper, J. (2001). UK Country Reform Summary. Washington D.C.: The World Bank. 10. Delbeke, K., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Casestudie Verenigd Koninkrijk. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 11.

Departement Bestuurszaken. (31-5-2010). Commissie Efficiënte en Effectieve Overheid: op weg naar een slagkrachtige overheid in Vlaanderen.

‫ ׀‬111 ‫׀‬

12.

Evans, M. (2009). Gordon Brown and Public Management Reform: a project in search of a 'big idea'? Policy Studies, 30, 33-51.

13.

Farnham, D., Hondeghem, A., & Horton, S. (2005). Staff Participation and Public Management Reform: Some International Comparisons. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

14. Fawcett, P. & Gay, O. (2005). The Centre of Government-No. 10, the Cabinet Office and HM Treasury. Parliament and Constitution Centre, House of Commons Library. 15. Furubo, J.-E., Rist, R. C., & Sandahl, R. (2002). International Atlas of Evaluation. New Brunswick, New Jersey: Transaction Publishers. 16. Goldfinch, S. F. & Wallis, J. L. (2009). International Handbook of Public Management Reform. Cheltenham, UK and Northampton, MA, USA: Edward Elgar. 17. Halligan, J. (2002). The Process of Reform in the Era of Public Sector Transformation. In T.Christensen & P. Laegreid (Eds.), New Public Management. The transformation of ideas and practice (pp. 73-89). Aldershot: Ashgate. 18. Hansen, H. F. (2005). Evaluation in and of Public-sector Reform: The Case of Denmark in a Nordic Perspective. Scandinavian Political Studies, 28, 323347. 19.

Heffernan, R. (2003). Prime ministerial predominance? Core executive politics in the UK. British journal of politics and international relations, 5, 347-372.

20. Hondeghem, A. & Depré, R. (2005). De Copernicushervorming in perspectief. Veranderingsmanagement in de federale overheid. Brugge: Vanden Broele. 21.

Howlett, M., Ramesh, M., & Perl, A. (2009). Studying Public Policy. Policy Cycles & Policy Subsystems. Oxford: Oxford University Press.

22. Kickert, W. J. M. (2000). Public Management Reform in The Netherlands: Social Reconstruction of Reform Ideas and Underlying Frames of Reference. Delft: Eburon.

‫ ׀‬112 ‫׀‬

23. Knill, C. (1999). Explaining Cross-National Variance in Adminsitrative Reform: Autonomous versus Instrumental Bureaucracies. Journal of Public Policy, 19, 113-139. 24.

Lodge, G. & Rogers, B. (2006). Whitehall's Black Box: Accountability and Performance in the Senior Civil Service. London: Institute for Public Policy Research.

25. Luts, M., Delbeke, K., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008a). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Synthese en aanbevelingen. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 26.

Luts, M., Hondeghem, A., & Bouckaert, G. (2008b). De Efficiënte Overheid geanalyseerd: Naar een kleinere en betere Nederlandse overheid. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

27.

Metcalfe, L. (1993). Conviction politics and dynamic conservatism: Mrs. Thatcher's managerial revolution. International Political Science Review, 14, 351.

28. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (16-6-2004). Instellingsbesluit tijdelijk projectdirectoraat-generaal Programma Andere Overheid. 29. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2008). Eerste voortgangsrapportage Programma Vernieuwing Rijksdienst. Den Haag. 30.

OECD (1999). Symposium on Government of the Future: Getting from Here to There. In PUMA/SGF(99)1 (pp. 28-29). Paris: OECD.

31. OECD (2000). Government of the Future. Paris: OECD. 32. Osborne, D. & Plastrik, P. (1997). Banishing Bureaucracy: The Five Strategies for Reinventing Government. New York: Plume. 33. Pelgrims, C. (2008). Politieke actoren en bestuurlijke hervormingen. Een stakeholder benadering van Beter Bestuurlijk Beleid en Copernicus. K.U.Leuven, Leuven. 34. Pelgrims, C., Hondeghem, A., & Steen, T. (2003). Coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek-ambtelijke verhouding. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen.

‫ ׀‬113 ‫׀‬

35. Pelgrims, C., Steen, T., & Hondeghem, A. (2004). Veranderen naar interne markten: lessen uit het onderzoek binnen de Fire Service College. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 36.

Peters, B. G. & Savoie, D. J. (1998). Taking Stock. Assessing Public Sector Reforms. Montreal: McGill-Queen's University Press.

37. Pettigrew, A., Ferlie, E., & McKee, L. (1992). Shaping Strategic Change. Making Change in Large Organizations. The Case of the National Health Service. London: Sage. 38. Pollitt, C. & Bouckaert, G. (2004). Public Management Reform: A Comparative Analysis. New York: Oxford University Press. 39. Putseys, L., Steen, T., & Hondeghem, A. (2004). De effectiviteit van veranderingen: participatie en coördinatie bij HRM-hervormingen in het Verenigd Koninkrijk. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 40. Richards, D. & Smith, M. J. (2005). Institutional Reform for Political Control: Analysing the British Labour Government's Approach to the Pathologies of Governance. In A Scancor Workshop in collaboration with SOG. Sheffield: The University of Sheffield. 41. Richards, S., Smith, P., & Newman, J. (1996). Shaping and reshaping market testing policy. Public policy and administration, 11, 19-34. 42. Ringeling, A. (2008). De bureaucratie geteld: Dertig jaar bezuiniging op het aantal ambtenaren van de centrale overheid in Nederland. Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement (VTOM), 13. 43. Ruyters, S., Hondeghem, A., & Pelgrims, C. (2006). De politieke actor in de Vlaamse administratieve hervormingen. Casestudy Beter Bestuurlijk Beleid Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 44.

Saint-Martin, D. (2000). Building the New Managerialist State: Consultants and the Politics of Public Sector Reform in Comparative Perspective. New York: Oxford University Press.

45. Schulz, M., van Twist, M., & Geveke, H. (2006). Besturen in commissie. Een onderzoek naar de rol van commissies in het openbaar bestuur. Den Haag: Sdu Uitgevers.

‫ ׀‬114 ‫׀‬

46. Steen, T. (2001). Gemeenten in verandering. De sturing en implementatie van de krachtlijnen voor een nieuw personeelsbeleid. Brugge: Die Keure. 47.

Steen, T. (2009). Leading for the future, leaders of the future: Analyzing opportunities and challenges for the Dutch Senior Civil Service in search of coordination and integration. In EGPA Annual Conference. Leiden: Universiteit Leiden.

48. Steen, T., Kerkhoff, T., & van der Meer, F. (2009). Overheid voor de Toekomst: New Public Management voorbij? Leiden: Universiteit Leiden. 49. Steen, T., van den Berg, C., van der Meer, F., Overeem, P., & Toonen, T. (2005). Andere Overheid in het buitenland: Internationale vergelijking van veranderprocessen bij de centrale overheid. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 50. Steen, T. & van der Meer, F. (2009). Dutch civil service leadership torn between managerial and policy oriented leadership roles. In J.A.Raffel, P. Leisink, & A. E. Middlebrooks (Eds.), Public sector leadership: International challenges and perspectives (pp. 91-109). Cheltenham: Edward Elgar. 51.

van Twist, M., van der Steen, M., Karré, P. M., & Peeters, R. (2009a). Toekomst van de Rijksdienst. Een empirische en conceptuele verkenning van 'het nieuwe tussen'. Den Haag: NSOB.

52. van Twist, M., van der Steen, M., Karré, P. M., Peeters, R., & van Ostaijen, M. (2009b). Vernieuwende verandering: continuïteit en discontinuïteit van vernieuwing van de rijksdienst. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 53. Vlaamse Regering (2009). Charter over de politiek-ambtelijke samenwerking. Brussel: Vlaamse Overheid. 54. Vlaanderen In Actie. (15-2-2010). 10 maart installatievergadering Raad van Wijzen.

‫ ׀‬115 ‫׀‬

Lijst websites Nederland Nederlandse overheid: http://www.rijksoverheid.nl/ Ministerie van Algemene Zaken: http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/az Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties: http://www.rijksoverheid.nl/ministeries/bzk Parlement: http://www.parlement.nl/ Algemene Rekenkamer: http://www.rekenkamer.nl/

Verenigd Koninkrijk Prime Minister’s Office: http://www.number10.gov.uk/ Cabinet Office: http://www.cabinetoffice.gov.uk/ HM Treasury: http://www.hm-treasury.gov.uk/ Parlement: http://www.parliament.uk/ National Audit Office: http://www.nao.org.uk/

‫ ׀‬116 ‫׀‬

Governance van hervormingsinitiatieven: een internationale vergelijking. > Rapport. > Jesse Stroobants & Geert Bouckaert

Recommend Documents